UNIVERSITATEA DUNAREA DE JOS DIN GALATI FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA AFACERILOR

MICU ADRIAN

MANAGEMENT INSTITUTIONAL
-SUPORT DE CURS-

ISBN 978-606-8216-29-4

Editura EUROPLUS Galai, 2010

CAPITOLUL I Analiza situaiei teoretico aplicative a managementului administraiei publice n etapa actual 1.1 Stadiul actual al cercetrii
Prinznd contur la nceputul veacului trecut, managementul, ca disciplin, a parcurs mai multe etape n procesul de evoluie a conceptului su, determinnd i, totodat, dezvoltnd domeniul su de precizare a obiectivelor i obiectelor de studiu. La etapa iniial, se contureaz o tiin a administraiei, ce interpreteaz teoretic evoluia sistemelor birocratice i ncearc s fixeze principiile generale de conducere ale unui sistem administrativ. Maximilian Weber, reprezentant al colii clasice de management, fiind considerat unul dintre fondatorii studiului modern al administrrii publice, a elaborat o teorie general a birocraiei i a definit trsturile eseniale ale unei organizaii ideale: pe de o parte, din punct de vedere structural-teritorial (conform elucidrii din subpunctul precedent) specializare, ierarhie, disciplin, pe de alt parte, din punct de vedere funcional-operaional reguli, norme i promovare pe baz de competen. Acest management administrativ ilustreaz n principiu creterea eficienei utilizrii resurselor umane n cadrul managementului staff. Pe fundalul acestei abordri, se contureaz prima concepia funcional de management, aa-numita teorie a managementului operaional sau tiina conducerii operative, autorul creia este inginerul Henri Fayol cu lucrarea sa Administration Industrielle et Gnrale. Abordrile managementului industrial i ale celui administrativ, cointeresate n eficientizarea activitilor la nivel de cadre, lsau pe plan secundar, sau chiar neglijau, elementul important al personalitii umane. Astfel s-a creat o platform favorabil pentru dezvoltarea tiinelor comportamentale ca o conceptualizare mai cuprinztoare de management, ce explic locul i maniera angajatului, n aspect individual sau n cadrul

colectivului. Aceast direcie de conceptualizare a conturat o nou component a tiinei conducerii: managementul resurselor umane. Necesitatea trecerii de la tratarea problemelor conducerii n termeni absolui la tratarea n termeni relativi a scos n eviden rolul situaiei n procesul de luare a deciziilor de ctre manageri. Dependena n cauz a activitii manageriale fa de circumstane a determinat apariia managementului situaional, care reflect o administrare n condiiile unui mediu n continu schimbare. Premisele sus-numite ne permit definirea obiectului de studii pe fondul activitii administrative administraia public local, fundamentarea metodologiei de cercetare a ei n limitele domeniului investigat. Pentru o interpretare adecvat i veridic, apare posibilitatea de a apela la abordarea sistemic a managementului administraiei publice, ca expresie a necesitii de depire att a abordrii holistice, unde se neglijeaz elementele constituente i se centreaz pe ntreg, ct i de depire a cazului vice-versa, unde se ignor ntregul i se pune accent mai mult pe studierea elementelor sale. Aceste noi direcii ale abordrii sistemice a managementului pun n eviden, pe de o parte, caracterul de proces, iar, pe de alt parte, caracterul de structur. n ordinea respectiv de idei, exist posibilitatea de studierea a acestor orientri noi prin apelul la aspectele categoriilor filosofice coninutul i form. Astfel, caracterul de proces al managementului de administraie public, poate fi studiat sub aspectul categoriei filosofice coninut n subsistemul funcional-operaional, iar caracterul de structur sub aspectul categoriei form n subsistemul structural-teritorial al ntregului domeniu (sistem) de activitate a administraiei publice. Avnd n vedere, c problemele perfecionrii managementului a obiectului n proces de investigaie depinde, n primul rnd, de schimbrile subsistemului funcionaloperaional, este necesar de a examina particularitile diferitor tipuri de management. O orientare relativ recent o constituie dezvoltarea managementului comparat.1 Acest tip de management relev importana specificului mediului n care se dezvolt autoritatea de administraie public, spre deosebire de managementul situaional, ce arat importana relativizrii tiinei i practicii de conducere n cadrul primriei n raport doar cu circumstanele aciunii manageriale. Dac e s specificm, atunci managementul
1

Oroveanu M.T., Introducere in tiina administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p.33.

comparat se refer la practica de management afirmat istoric n funcie de particularitile naionale. ntr-o lucrare recent se arat, c managementul comparat studiaz procesele i relaiile manageriale din organizaii ce funcioneaz n contexte culturale naionale diferite, axndu-se asupra identificrii i analizrii asemnrilor i deosebirilor manageriale.2 n opinia noastr, managementul comparat este studiul managementului n diferite contexte i evidenierea raionamentelor de realizare a obiectivelor generale prevzute de legislaia n vigoare i cele stabilite de autoritile de administrare public. O inovare recent este abordarea n termenii managementului intercultural. Asemeni managementului comparat, punctul de plecare al celui intercultural este recunoaterea caracterului contextual al aciunii de management n domeniul administraiei publice. Primul, ns, privete sistemele naionale n mod separat, fr comunicare, iar cel intercultural cuprinde n aria sa cercetarea caracteristicilor conducerii, atunci cnd se produce contactul, comunicarea cu diferite culturi. n studiile comparatiste, cultura este considerat un parametru, n timp ce, n cele interculturale, ea reprezint o variabil explicativ3 i contituie totalitatea manifestrilor spirituale (intelectuale) din cadrul societii. Studierea particularitilor relatate anterior ne face s contientizm importana trsturii culturale ca una din temeiul factorului social i ne provoac la cercetarea mai profund a ei n cadrul administrrii publice. Definiiile din literatura de specialitate reflect i diversitatea de modaliti de tratare a conceptelor de cultur. Dei abordrile din lucrrile de management sunt marcate de o serie de particulariti, totui ele toate duc spre cteva elemente de baz ale culturii ca fenomen intelectual colectiv. Pe motivul, c ea reflect n plan spiritual modul specific de existen a unui grup de uman sau a unei comuniti, cultura este constituit dintr-un ansamblu de valori, comportamente i simboluri, ce difereniaz grupurile respective. Aceste valori, studiate mai intens, sunt, de fapt, cunotinele dobndite i acumulate n cadrul comunitii locale. n baza lor, membrii acesteia recepioneaz realitatea, atribuindu-i o semnificaie personal i i definesc prin aceasta comportamentul social. Cultura local
2 3

Nicolescu , O., Management comparat, Editura Economic, Bucureti, 1997, p.30. Bosche, M. (coord.), Le Management interculturel, Editura Nathan, Paris, 1993, p.19.

poate influena i ea asupra organizaiei. Aceasta poate fi a unei regiuni unde exist o cultur regional puternic, care va exercita un rol esenial n raporturile sociale i n statutul ierarhic al organizaiei. Instituiile culturale care formeaz o parte din mediul nconjurtor al organizaiei, contribuie n mod substanial la modelarea soluiilor structurale i sociale adoptate.4 Normele de comportament presupun modalitile de realizare a relaiilor interpersonale, obiceiurile i regulile ce trebuie respectate ntre generaii. Simbolurile (imagini, obiecte care poart o semnificaie specific, specificul folclorului local etc.) sunt situate la alt nivel, ca elemente definitorii specifice localitii. n concluzie, aa cum spun unii cercettori, cultura se definete ca un sistem al sensului sau nelegerii mprtite, o reea de semnificaii, cunotinele dobndite, pe care oamenii le folosesc pentru a interpreta experiena i a genera comportamentul social.5 Analiza acestor aspecte manageriale divizeaz sfera de valori fundamentale n urmtoarele tipuri de elemente: valori fundamentale, ce se reunesc ntr-un nucleu dur al culturii, radicalizat prin aprecierea calitativ, i care determin interpretarea despre lume i via, i concepiile acestei societi; ipotezele fundamentale, ce reprezint soluii comune ale membrilor societii respective la problemele existeniale i care determin comportamentul lor social. n temeiul valorilor practice se contureaz regulile vieii sociale, normele de comportament i, n raport cu ele, se formeaz atitudinile. Bineneles, c ele se formeaz sub influena unui complex de factori: istorici, geografici, etnici, religioi etc. n perfecionarea managementului, o influen notorie i atribuie dezvoltarea autonomiei tiinei administrative. Cum este bine cunoscut, organele administrative implicate de ctre administraie au devenit elementul aplicativ caracteristic al societii la etapa iniial de cercetare i adaptarea cadrului juridic la nevoile sociale. mpreun cu factorii economici i politici, conform concepiilor tradiionale, elucidarea acestui fenomen administrativ au fost constituite amploarea i complexitatea nevoilor sociale n contextul realizrii lor organizate raional i eficient.
Olaru, A., Cultura organizaional, Editura Academic, Galai, 2003, p.28 Hodgetts, Richard M., Luthans, Fred, International Management, Third Edition, McGraw-Hill Book Company, Inc., New York, 1997, p. 96
5 4

Administraia public trebuie s fie exigent prin organizarea sa tiinific i perfecionarea continu a activitii, precum i prin folosirea eficient a tuturor resurselor alocate. Autoritile administraiei publice, pentru ndeplinirea sarcinilor sale, realizeaz att acte juridice, ct i acte de drept civil, de dreptul muncii, apeleaz i la alte activiti mijloace nejuridice i organizeaz raional munca de asigurare a activitii administrative eficiente, necesare luptei contra formalismului i birocratismului. Se poate constata, c, n opinia unor autori romni, a ncerca s includem i s tratm n cadrul dreptului administrativ probleme a cror soluionare reclam cercetri de natur politic, social sau economic etc., nseamn s ne limitm la aspectul formaljuridic i, mai ales, s nu sesizm nelesul real al administraiei publice, condiiile de eficien6 care e prevzut pentru ndeplinirea n calitate de autoritate public. Din cele de mai sus, se poate concluziona, c tiina administraiei cerceteaz fenomenul administrativ n ntreaga sa complexitate. Cu statutul de tiin nejuridic, de sintez i autonom, cu obiect, principii i metode specifice de cercetare, ea este recunoscut la nivel tiinific internaional. tiina administraiei, dup cum se tie, e o tiin specializat cu sursa de cunoatere n practica administrativ. De fapt, coninutul su este constituit din urmtorii factori, ce caracterizeaz orice aciune administrativ i permit conceptu-alizarea de ansamblu: factorul ordonator, stabilizator, raional, organizare i factorul finalitate. Factorii reinui n coninutul tiinei administraiei sunt cercetai n vederea lurii deciziei i, n consecin, a gsirii soluiei pentru organizarea i funcionarea eficient a administraiei publice. Perfecionarea sa permanent duce la ridicarea gradului calitativ al administraiei publice, dar ea nu poate fi realizat numai prin constatarea unor probleme ale realitii curente din administraia public. Acest proces implic i temeiul cercetrilor tiinifice ale acestora. Este necesar de luat n consideraie, c cercetarea tiinific prevede cunoaterea aprofundat a administraiei publice, iar pe baza cunotinelor cptate exist i posibilitatea de a formula propuneri de organizare raional i funcionarea eficient a autoritilor publice prin adaptarea cadrului juridic la nevoile sociale. Se afirm, c unele activiti ale administraiei publice sunt investigate de diferite tiine sociale, dar ele nu examineaz activitatea administraiei publice.
6

Iorgovan A., Tratat de Drept Administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p.29.

Reieind din necesitatea n cauz, se impune indiscutabil conturarea mai exact a particularitilor tiinei administraiei publice i completarea nelegerii legitilor de dezvoltare a autonomiei ale acestei tiine. Astfel, ea vine s cerceteze, prin contribuia tuturor tiinelor manageriale social-economice, structura i activitatea autoritilor administraiei publice n funcie de valorile politice i cerinele economico-sociale n scopul perfecionrii lor continue i eficientizrii sarcinilor sale, a nevoilor sociale, a cadrului juridic i intereselor generale ale cetenilor. De la nceputul fundamentrii sale conceptuale, tiina administraiei ridica problema delimitrii sale de dreptul administrativ prin confirmarea naturii, autonomiei i metodelor sale de cercetare. n prezent, autonomia, denumirea i importana tiinei administraiei sunt unanim recunoscute de autoritile in domeniu, cu meniunea c sunt necesare o serie de precizri in plan teoretic i metodologic. Una din aceste precizri eseniale este faptul, c o tiin nu este totalmente autonom, dac statutul su tiinific nu poate fi asigurat n afara limitelor unui obiect bine definit i nu poate utiliza alte metode, tehnici, procedee i concepte dect cele proprii. tiina administraiei publice, fiind fundamentat n baza principiilor de management, dominant tiinelor politice i juridice, i avnd ca obiect bine determinat administraia public, urmrete s formuleze, prin cunotinele acumulate i sistematizate, principii i legiti de baz pentru realizarea raionalizrii administraiei publice, a organizrii i funcionrii acesteia. n pofida prevalrii specificaiei de mai sus, referitoare la autonomia tiinei administraiei, ar trebui menionate i tendinele ntrunirii ei n elementele noiunilor generale de tiin, folosite n diferite ramuri ale ei, fapt ce genereaz modificarea ei ntro tiin de sintez.7 Mai mult dect att, asimilarea rezultatelor obinute de ctre alte discipline, prin raportarea ntr-un mod critic la propriul obiect, i confer un caracter interdisciplinar.8 n contextul tendinelor i legturilor interramurale tiinifice, putem generaliza, c tiina administraiei, investignd problemele structural-organizaionale i cele

7 8

Miehl L., Cybernatique et Administration, Editura Nathan, Paris, 2007, p.416. Chevallier J., Loschak D., Science Administrative, Ed. Dalloz, paris, 2008, p.61.

funcional-operaionale ale administraiei publice, se suprapune cu alte tiine: economice i, mai cu seam, ale managementului, sociologice, juridice i politice. n anii aizeci ai secolului trecut, o mare importan se acorda n dou direcii: prima a modernizrii metodelor de gestiune i de formare multilateral a funcionarilor, i, drept consecin, a doua a cercetrilor problemelor fundamentale i aplicative de organizare i funcionare a serviciilor administrative. Totodat, contribuia statului avea drept efect ndeprtarea de analiza juridic a studiului administraiei publice, ce devine neputincioas s perceap logica i implicaiile puse n eviden de schimbrile benefice intervenite n acest domeniu n scopul cunoaterii realitii administrative, adic funcionarea detaliat i exact a administraiei. tiina administraiei este delimitat fa de drept, ca urmare a difuzrii analizelor sociologice, fundamentate de Max Weber.9 El a contribuit esenial la analiza sociopolitic a birocraiei statului, fapt ce a influenat dezvoltarea tiinei administraiei drept tiin a organizrii, ca urmare a revoluiei organizaionale.10 Aceast revoluie, ca fenomen social nou, poate fi argumentat de apariia n societatea contemporan a noilor structuri de coordonare i de integrare a activitii individuale, impunerea normelor de comportament i dispozitive de organizare a entitilor colective, ce n complexitate au convers la organizarea constituit ca fundamentul societii. Mai trziu, H.Simon, mpreun cu J.S. March, fundamenteaz n lucrarea lor Organisations, aprut n a doua ediie francez Dunod n 1971, o veritabil teorie general a fenomenului organizaional, care a integrat munca economitilor, practicienilor managementului, psihologilor, sociologilor, politicienilor. Ea acord atenie diferitor aspecte formale i neformale, raionale i afective, tehnice i comportamentale ale funcionarilor organizaiilor. Urmtoarea etap a fost consacrat noilor tendine conceptuale, care au marcat o impresionant dezvoltare, nsoit de presiuni, a studiilor privind aa-intitulata tiin administrativ, referitoare la investigaiile variatelor obiecte, ntreprinse din diferite perspective, consacrate elaborrii urmtoarelor concepii eseniale coexistente: sociologic, politic, juridic i managerial.

10

Weber M., Economie et Socit, Ed. Thmis, Paris, 1922, trad. 1971, p.13. Chevallier J., Loschak D., op. cit., p.34.

Avnd n vedere, c obiectivul nostru de cercetare este studiul i perfecionarea managementului administraiei publice, prioritatea obiectului de investigaie este direcionat spre cercetrile i tehnicile de gestiune eficace n scopul depirii subdivizrii public-privat i a adaptrii cadrului juridic la nevoile sociale. Abordnd lucrrile de specialitate i monitoriznd cadrul actual, susinem necesitatea perfecionrii managementului n administraia publica i conturarea ansamblului activitilor de organizare i conducere n scopul adaptrii cadrului juridic la nevoile sociale.11 n sprijinul acestei afirmaii, vine extinderea noiunii de management din sfera privat, de la care s-a ajuns la un management public, adoptat la un alt tip de gestiune n perspectiva eficacitii i eficienei. n opinia noastr, evaluarea ultimei noiuni poate fi estimat n cazul administraiei ntotdeauna prin raportarea la nivelul de realizare a obiectivelor fixate de alei, iar estimarea n funcie de rentabilitatea financiar nu ne permite tot timpul stabilirea unor valori exacte pentru toate metodele de gestiune. Realizarea managementului administraiei publice urmrete, n primul rnd, scopul mbuntirii calitii aciunii prin implementarea inovrilor de gestiune i, pe de alt parte, prin moderarea rigiditilor de organizare i mrirea flexibilitii n ceea ce privete comunicarea cu mediul. Odat cu aplicarea conceptului de management n toate substraturile sectorului public, acesta ia o nou dimensiune existena sa determin apariia a patru coli de conducere coala tiinific, administrativ, a relaiilor umane i de contingen. Conform acestor coli, susinem ideea mai multor savani,12 c studiile din domeniul managementului pot fi grupate n dependen de natura concepiilor i metodelor utilizate cu preferina persoanelor din contingentul managerial, n patru direcii principale: a) clasic sau tradiional; b) behaviorist sau comportamentist; c) cantitativ; d) sistemic. Reieind din viziunile acestea i specificul temei investigate de noi, ne alturm concluzionrii cercettorilor13, care recunosc cu precdere managementul public ca o aplicare practic, dar parial autonom, a tiinei administraiei, specializat n cercetarea funciilor de organizare i conducere a autoritilor de administraie public.

11 12

Idem., p.13. Nicolescu O., Verboncu I., Management, Editura Economic, Bucureti, 1999, p.65. 13 Oroveanu M.T., Introducere n tiina administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 1994, p.101,182.

Pe de alt parte, respectnd legitatea ierarhic a distanrii n urma dezvoltrii, tiina administraiei publice vine s-i consolideze treptat autonomia fa de investigaiile juridice, politice i sociologice. n acest context, putem accentua, c pentru a putea determina cea mai adecvat i eficient administraie pentru cerinele rii, mbuntirea activitii manageriale n cadrul administraiei publice trebuie anticipat de cercetarea tiinific a obiectului, raportat la realitatea social-economic, respectiv la nevoile sociale. Pentru o analiz tiinific, esena acestei legturi metodologice acceptabile este cercetarea ei utiliznd diverse aspecte ale categoriilor de coninut i form. n plus, analiza acestor tipuri de legturi reciproce necesit a fi efectuat innd cont de influena elementelor ambelor subsisteme ale administraiei publice: structural-teritorial i funcional-operaional. Presupunem c n calitate de coninut se subnelege totalitatea ultimelor (adic funcional-operaionale), determinate de specializarea i concentrarea muncii i prestarea serviciilor, iar n calitate de form exteriorul, imaginea social-economic a acestui proces de delimitare intermediar a muncii i cooperrii. Deoarece metoda dialectic cerceteaz coninutul, ca factor principal parte dirijabil de form, nivelul atins de ambele subsisteme, modificrile calitative i cantitative ale elementelor structuralteritoriale dein rolul unor premise obiective i al motivaiilor stimulatoare n esena delimitrii muncii i dezvoltrii cooperaiei. La rndul su, deoarece forma se supune permanent coninutului i l exprim organizaional, apar premise de a obine structuri cu o integrare mai accentuat a relaiilor reciproce. Formele noi structural-teritoriale de administraie public ndeprteaz lent influena restrictiv asupra dezvoltrii elementelor funcional-operaionale. Ca rezultat nivelul celor funcional-operaionale se majoreaz i, respectiv, se finalizeaz formarea caracterului acestuia. Prin urmare, cooperarea i divizarea muncii, ca form fa de coninut, dein o influen decisiv asupra dezvoltrii bazei structural-teritoriale a administrrii publice n condiiile economiei de tranziie i, n mare msur, stabilesc gradul maturitii relaiilor de pia. n cazul cnd vom cerceta, pe de o parte, aceast reciprocitate din punctul de vedere al aspectelor de relaie, co-raportul ntre delimitarea muncii i cooperaiei ei i, pe de alt parte, raportul schimbului de activitate comun n acest proces, rolul principal i

revine coninutului, iar cel secundar formei. Altfel spus, conform divizrii i cooperrii muncii, se va urmri starea de trecere interdependent a acestor categorii. Intrnd iniial n rolul de form, divizarea muncii i cooperarea, n procesul dezvoltrii dialectice interne la etapa dat, ating nivelul la care e posibil trecerea interdependent peste obstacolul ulterior al dezvoltrii i al coninutului ca stare calitativ nou. Conform metodologiei dialectice, aceast transformare necesit a fi examinat ca rezultat al dezvoltrii necesare interioare a procesului propriu-zis de divizare a muncii i cooperrii. Obinnd aspectele coninutului, acest proces are influen asupra dezvoltrii tuturor relaiilor i, prin intermediul acestora, asupra dezvoltrii i perfecionrii elementelor structural-teritoriale ale administraiei publice. Deci, divizarea muncii i cooperarea ei, examinate din punct de vedere al perfecionrii, prezint elemente intermediare, iar din punct de vedere al elementelor funcional-operaionale legturi intermediare (vezi figura 1.1). Figura 1.1 Legturile intermediare ntre subsistemele structural-teritorial i funcional-operaional

Specializarea i concentrarea

Divizarea muncii i cooperarea

Relaiile de activitate comun

Subsistemul structuralteritorial

Subsistemul funcionaloperaional

Sursa: Adaptare dup Charnier H., La Documentation Administrative, Ed. La HayeMouton&Co., Paris, 2006, p.25.

De menionat, c aceste verigi i interdependena lor denot o integritate indiscutabil, influen interioar reciproc, i asigur dezvoltarea, perfecionarea continu i dependena reciproc a categoriilor cercetate ale dialecticii. Astfel, conformitatea coninutului cu forma (a funciei cu structura) constituie conformitatea elementelor funcional-operaionale cu structural-teritoriale ale administraiei publice.

Generaliznd cele menionate, concluzionm, c tendinele principale ale organizrii i funcionrii instituiilor administraiei publice n perioada de reformare pot fi caracterizate printr-o dezvoltare a diferitor forme ale combinaiei comune a proceselor de perfecionare a instituiilor de administraie public a sistemului relaiilor socialeconomice a modelului de integrare actual, favoriznd transformrile proceselor de dezvoltare ampl a activitii administrative ntr-un proces unic i interdependent interior n societatea contemporan. Baza funcional-operaional a instituiilor administraiei publice constituie partea cea mai activ a procesului de interaciune a componentelor transformrilor profund calitative a cadrului juridic prin adaptarea lui la nevoile sociale. n urma analizrii acestor aspecte, se formeaz ideea, conform creia se poate nelege, c noiunea forme este ordinea i poziia elementelor care compun un organ al administraiei14 sau felul n care se organizeaz realizarea administraiei publice, ca activitate.15 Procesul de concepere i proiectare a structurii organizatorice cuprinde urmtoarele etape16: 1. Analiza obiectivelor urmrite de ntreprindere, principalele sale caracteristici i trsturile mediului su exterior; 2. Definirea activitilor necesare i stabilirea coninutului acestora; 3. Determinarea volumului de munc specializat necesar pentru fiecare activitate n parte i crearea compartimentelor; 4. Stabilirea propriu-zis a structurii organizatorice care comport: alegerea tipului de structur; dispunerea compartimentelor n configuraia structural ; definirea legturilor dintre acestea. 5. Evaluarea pe plan constructiv i funcional a structurii astfel conturate, etap care poate marca iniierea unui nou proces de perfecionare a acestei structuri. O aciune important n cadrul acestui proces const n alegerea tipului de structur, care se face pe baza a dou criterii ce determin moduri specifice de definire i de manifestare a elementelor structurale specializate. Aceste criterii sunt:

14 15

Oroveanu M.T., op. cit., p.121. Negoi A., Drept Administrativ i tiina Administraiei, Ed. ATLAS Lex SRL, Bucureti, 2003, p.130. 16 Olaru, A., Management, Editura Europlus, Galai, p.153.

1. funcional, care urmrete stabilirea diviziunilor structurale specializate i este aplicabil n organizaiile mici i 2. prin obiective, potrivit cruia se stabilesc diviziunile structurale autonome, a cror activitate este subordonat realizrii anumitor obiective cum ar fi, pe produs, pe zone geografice, pe procese, pe clieni, dup timp, dup echipamente etc. Criteriul prin obiective este aplicabil n cazul organizaiilor mari. Fiecare dintre aceste criterii prezint avantaje i dezavantaje, ceea ce conduce n mod logic la ideea c adoptarea unuia sau celuilalt se face strns corelat cu particularitile organizaiei. Astfel, primul criteriu se aplic n urmtoarele cazuri: cnd eficiena activitilor diviziunilor structurale este mai important dect flexibilitatea acestora; cnd mediul organizaiei este stabil i n consecin uor previzibil; cnd produsele, beneficiarii, pieele, sau zonele de aciune ale organizaiei nu sunt prea mult diversificate; cnd dimensiunile organizaiei se situeaz sub un anumit prag. Combinarea celor dou tipuri de structuri stabilite pe baza acestor criterii conduce la o organizare de tip matriceal, n cadrul creia coexist diviziuni funcionale i echipe de proiecte. Diviziunile funcionale formeaz "armtura" structurii organizatorice i dispune de autoritate specializat. Echipele de proiect formate din membrii ai diviziunilor funcionale, plasai n subordinea unor efi de proiecte sunt create pentru realizarea n perioade scurte de timp, a unor programe ce reclam nalt competen tehnic. Structurile organizatorice moderne au n vedere urmtoarele aspecte: tratarea lor corelat cu cea a altor componente ale sistemului de management; abordarea de echipe multidisciplinare; antrenarea salariailor ntreprinderii la conceperea, detalierea i aplicarea structurii respective; accentuarea caracterului flexibil al structurilor; creterea rolului organizrii informale i luarea n consideraie a influenei acesteia asupra structurii organizatorice;

accentuarea rolului managementului previzional n stabilirea structurii organizatorice; asigurarea ncrcrii raionale, ct mai complete a personalului. Din punctul de vedere al tiinei administraiei, este posibil stabilirea unei echivalene ntre noiunile de structur i de organizare. Fr ndoial, trebuie de remarcat, c noiunea de organizare presupune i constituirea/nfiinarea unui organ al administraiei publice, utiliznd diferite elemente componente. Reliefm faptul, c nu trebuie de confundat termenul de structur organizatoric, care desemneaz organizarea intern a unei autoriti a administraiei publice, cu noiunile de structur i organizare, care pot fi folosite att mpreun, ct i separat. Nu trebuie neglijat faptul, c aceste dou subsisteme sunt construite n baza legislaiei n vigoare. Temeiul, att al formei, ct i al coninutului, sunt dispoziiile constituionale romneti actuale. Structura sistemic multipolar a administraiei publice romneti17 are ca piloni de baz regimurile juridice diferite i raporturile de natur administrativ, modificate corespunztor. Astfel, aceast structur oglindete tabloul real constituional al administraiei publice din Romnia. Ali autori din domeniu exprim o idee similar de difereniere a terminologiei pentru administraia public structur i ansamblu de structuri, care denot o entitate n cadrul sistemul administrativ public. n doctrina francez18 se face trimitere la termenul de structur, indiferent dac este vorba de structura aparatului administrativ la nivel central sau local. n opinia lui Ioan Alexandru19 un sistem se poate organiza sub forma urmtoarelor structuri: - Structura linear (ierarhic), care asigur, n principal, unitatea (coerena) n conducere; - Structura mixt (ierarhic-funcional), care mbin dou tipuri de structuri i este mai rspndit n realitatea practicii administrative i economice. n viziunea noastr, aceast structur mixt, ce include n sine i funcionalitatea administraiei publice, reprezint legtura de interdependen dintre
Manda C., Drept Administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.46. Eisenmann C., Les structures de ladministration n Traite de science administrative, Ed. La Haye Mouton, Paris, 2006, p.66. 19 Alexandru I., Administraia public. Teorii, realiti, perspective., Ed. LuminaLex, Bucureti, 2001, p.236.
18 17

elementele structural-teritoriale i cele funcional-operaionale, care asigur integritatea sistemului de administraie public. Vorbind despre subsistemul structural-teritorial, ar trebui de stabilit obiectul aciunii organelor i funcionarilor administrativi, precum i locul exercitrii funciilor sale. Este bine tiut, c activitatea administraiei publice const, pe de o parte, n realizarea de acte juridice i de fapte materiale, iar, pe de alt parte, n organizarea i executarea n domeniul social-economic pe ntreg teritoriul statului a actelor i faptelor juridice ce trebuiesc adaptate la nevoile sociale n diferite uniti administrativ teritoriale. n aceast ordine de idei, sistematizarea structurii teritoriale a administraiei publice se realizeaz pe dou niveluri administraia public a statului (central) i administraia public local. Aceste dou niveluri de administrare public concep, corespunztor, dou tipuri de administrare: centralizat i descentralizat, categorii complementare de structuri n stat. n aceast direcie, gsim dou ci de realizare a administraiei publice: prin autoritile administrative de stat i prin autoritile administrative ale colectivitilor locale din unitile structural-teritoriale. Deoarece organele de administraie public ale statului sunt subordonate ierarhic, direct sau indirect, unui organ central, administraia public este considerat ca o administraie centralizat. nsi centralizarea funciilor de activitate, n domeniul reproductiv i spiritual, reprezint concentrarea sarcinilor administrative din teritoriul naional la nivelul statului. ndeplinirea acestor sarcini este realizat de ctre stat printr-o structur administrativ ierarhizat i unificat. Descentralizarea, ca antipod al procesului de centralizare, renun la aceast unificare i se direcioneaz spre colectivitile locale, mbracnd forma deconcentrrii administrative. Aceasta din urm const n lrgirea sferei de atribuii ale serviciilor i agenilor autoritii centrale (executive) la nivel local. Pe de o parte, procesul dat de lrgire are loc prin transferarea puterii de decizie a autoritilor centrale ctre reprezentanii si locali, respectnd dependena indestructibil i subordonarea riguroas ale acestora fa de puterea central. Pe de alt parte, acest proces se deruleaz prin transmiterea unei puteri de decizie mai mult sau mai puin ntinse n scopul rezolvrii problemelor acestora i a satisfacerii nevoilor sociale prin adaptarea cadrului juridic la

dinamica societii. Aceast orientare a descentralizrii genereaz apariia funciilor autohtone, elemente constituente ale subsistemului funcional-operaional. Autoritatea administrativ, la nivel local, i poate organiza mai eficient structura i activitatea intern, dirijat att spre scopul realizrii sarcinilor din interior, ct i a competenei sale generale pentru care a fost creat. Acceptnd opinia unor autori, c totalitatea dat de variate atribuii, concentrate ntr-o form eterogen, prezint un ansamblu de structuri sociale ce constituie subsistemul funcional-operaional, bazat, n primul rnd, pe organizarea activitii sale.20 Funcia de organizare a managementului public se manifest prin crearea unei structuri de posturi legate prin diverse relaii de autoritate, care in seama de constrngerile mediului i de resursele disponibile, asigur performana profesional i conduce la realizarea obiectivelor autoritilor administrative publice. Organizarea presupune cunoaterea de ctre funcionarii publici a tuturor aspectelor activitii resurselor umane, n cadrul organizaiei administraiei publice, iar a organiza, n contextul cercetrii date, nseamn crearea structurilor de competen spre atingerea obiectivelor fixate. Acest proces de organizare, spre deosebire de organizaie, este un concept instrumental cu dou semnificaii: - configurativ cnd este vorba despre structurarea domeniului intern al unei organizaii, crearea unei arhitecturi a sarcinilor, responsabilitilor i competenelor; - funcional cnd este vorba de aciunea nemijlocit ce prevaleaz derularea unui proces cu succesiunea ordonat a etapelor sale n condiiile unui sistem de comunicare capabil de eficientizare a activitilor din organizaie. Astfel, se pot distinge dou tipuri de realizare a activitii unitar i multilateral. Realizarea unitar se refer la atribuirea unei totaliti de sarcini unei singure subdiviziuni a organizaiei, fr a ine cont de divertismentul lor, iar cea multilateral distribuirea sarcinilor ntre subdiviziunile administraiei. n aceast ordine de idei, se pune n discuie repartizarea sarcinilor administrative prin dou ci, adic prin sistemul de unitate funcional i prin sistemul de divizare funcional a administraiei publice. Analiznd cantitativ numrul de subdiviziuni administrative specializate n mod particular i calitativ, determinarea sferei de competen a domeniului de activitate al
20

Goyard C., Mediul social, Ed. All Beck, Bucureti, 2007, p.71.

acestor subdiviziuni, conchidem, c administraia public este sau o unitate administrativ, sau un grup de diviziuni cu pluralitate de conducere. Distincia fundamental const n aceea c, unitatea administrativ are n vrful su ierarhic un element al puterii executive sau al guvernului, ministrul sau un secretar de stat, iar grupul de diviziuni are, ca platform organizaional de baz, autoritatea autonom. Spre deosebire de unitatea administrativ, dependent de sistemul regimului parlamentar i de cel ministerial, administraiile autonome, denumite i extra-ministeriale (vezi figura 1.2), sunt mult mai limitate i mai omogene, adic i mai specializate i eliberate de stricteea rezolvrii sarcinilor n limitele legii prevzute. Ele sunt nite entiti individualizate cu statut juridic distinct fa de administraia ministerial, cu patrimoniu de bunuri proprii, stabilit prin lege, i dreptul de a emite acte administrative, prin care i li se confirm competena. Figura 1.2 Legturile dintre grupurile de autoriti i activitile lor
Activitatea administrativ ministerial

Administraia central Guvernul Ministerele Administraia local Administraia Administraia subordonat autonom ministerelor Subsistemul structural-teritorial (FORMA)

Activitatea Guvernului, a Ministerelor

Activitatea Activitatea administraiei administraiei subordonate autonome ministerelor

Activitatea administrativ extraministerial

Subsistemul funcional-operaional (CONINUTUL)

Sursa: Adaptare dup Baratin H.L., Organisation et methodes dans ladministration public, Ed. Berger Leuralt, Paris, 2001, p.52.

Dup cum se poate observa, se disting dou grupuri de autoriti, cu competen general i fie cu competen de specialitate totalitatea de autoriti care funcioneaz n subordinea guvernului sau a ministerelor i totalitatea de autoriti administrative autonome.

Prima grupare se refer autoritile administraiei publice, care funcioneaz n temeiul acelorai imperative definitorii cu cele ale ministerelor, cu baz legislativ i destinaie satisfacerea nevoilor sociale. Diferena unic este c persoana din vrful ierarhic intrastructural al acestor autoriti de administraie nu face parte din Guvern, dei se supune controlului acestuia din urm. Autoritile administraiei publice din a doua grupare, adic cele autonome, au statut constituional i legal21 i sunt create prin legea organic. n ceea ce privete exercitarea funciilor de ctre structurile administraiilor publice locale, se stabilesc pe vertical doar relaiile de control de legalitate, exercitat de prefect asupra actelor adoptate sau emise de ctre autoritile locale. Dreptul lor de autolegiferare fundamenteaz un sistem ce corespunde ideii de libertate a organizrii structurii i auto-reglarea funciilor din interiorul autoritii. Aceast recunoatere a personalitii unitilor administrativ teritoriale i a colectivitilor locale pune baza funciei de descentralizare, ca premis a autentificrii autoritilor locale. Din aceste considerente, descentralizarea permite administrarea intereselor locale (comunale, oreneti sau judeene) de ctre autoritile constituite din unii membri ai comunitii locale, are au la dispoziie mijloace financiare proprii i putere autonom de decizie. Referindu-ne la funcia decizional, despre care vom vorbi n capitolele ulterioare, n cadrul procesului de descentralizare, statul poate oferi unor autoriti publice locale i dreptul de a exercita competene n unele probleme legate de ordinea public i de stabilirea impozitelor, ori a celor de nvmnt, sntate i altele. Prin acordarea acestor privilegii, se consolideaz relaiile de parteneriat ntre autoritile locale i centrale, deci legturile ierarhice pe vertical, i rolul instituiei publice de a oferi produse i servicii publice de cea mai bun calitate pentru satisfacerea nevoilor sociale generale i specifice pentru persoane fizice i juridice, n condiii de eficien economic. n procesul dat de fundamentare a valorilor i aspiraiilor promovate n cadrul structurii administrative i, n consecin, a comunitii, este necesar o abordare sistemic, care, n scopul eficientizrii procesului de administrare public, s in cont i de celelalte funcii ale managementului public.

1.2 Funcia de previziune

21

Vida I., Puterea executiv i administraia public, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.140.

Funcia de previziune constituie funcia primordial a managementului ntreprinderii i const n stabilirea condiiilor care vor constitui, cadrul obiectiv al desfurrii activitilor viitoare, fixarea obiectivelor acestora, a mijloacelor necesare, precum i a cilor de urmat pentru realizarea obiectivelor stabilite. Este funcia primordial a managementului pentru c de felul n care se realizeaz aceast funcie, de capacitatea managerilor de a se orienta cu precdere asupra problemelor de perspectiv ale evoluiei ntreprinderii depinde realizarea corespunztoare a celorlalte funcii. nelegerea deplin a coninutului acestei funcii i a rolului su n ansamblul procesului de management reclam existena unei stri de spirit adecvate a managerilor, a unei mentaliti corespunztoare a acestora concretizat prin preocuparea permanent de a anticipa viitorul, de a-l prefigura i de a asigura din timp condiiile realizrii lui. Viziunea n aceast optic a procesului de management, evideniaz conceptul managementului dinamic, al acelui management axat pe realizarea schimbrilor necesare depirii statu-quo realizrilor nregistrate pn n prezent pentru atingerea unor performane superioare. nfptuirea unui management dinamic presupune practicarea unui management previzional, utilizarea acelor metode de management n care accentul se pune pe studierea tendinelor progresului tiinifico-tehnic i a pieei, i pe orientarea activitilor ntreprinderii n raport cu rezultatele acestor metode. Funcia de previziune se concretizeaz n prognoze, planuri, programe. a) PROGNOZA Prognoza reprezint evaluarea probabil efectuat pe baz tiinific a evoluiei viitoare a componentelor cantitative i calitative ale unui domeniu de activitate, pentru o perioad delimitat de orizontul de timp ales. Prognoza este rezultatul unei cercetri complexe prin intermediul creia se estimeaz strile probabile ale domeniului studiat, n fiecare an al perioadei pentru care aceasta se elaboreaz, corespunztor ipotezelor luate n considerare i restriciilor care greveaz atingerea acestor stri. Prognoza furnizeaz factorilor de decizie soluii alternative cu caracter strategic, reprezentnd ci posibile de urmat fr a avea un caracter imperativ. ntruct evideniaz

tendinele dezvoltrii i prezint variante posibile de evoluie. Prognoza constituie, n primul rnd, un instrument de investigaie i cunoatere, de prefigurare a viitorului. b) PLANUL Planificarea reprezint stabilirea i fundamentarea, pe baza studiilor special ntocmite i a analizelor efectuate, a obiectivelor i sarcinilor fixate pentru realizarea acestora, precum i a resurselor necesare pe o perioad determinat, corespunztoare caracterului planului stabilit( lunar, trimestrial, anual ), n vederea asigurrii premiselor indispensabile atingerii obiectivelor fixate. Perioada de planificare variaz n funcie de mai muli factori: dimensiunile organizaiei, domeniul de referin, scopurile urmrite. c) PROGRAMUL Realizarea funciei de prevedere este posibil prin intermediul programelor i const n orientarea i coordonarea pe baza acestor programe a desfurrii proceselor economice n vederea realizrii unor obiective prestabilite. Programarea reprezint defalcarea obiectivelor actualizate ale ntreprinderii n timp( luni, decade, sptmni) i n spaiu( secii, ateliere, echipe de lucru), precum i coordonarea activitilor ce concur la executarea programelor stabilite. n ntreprinderea industrial aceast secven a funciei de previziune mbrac forma cea mai frecvent ntlnit a programrii produciei, prin care se precizeaz condiiile i evoluia fiecrui produs pe drumul pe care acesta l parcurge prin subunitile de producie ale ntreprinderii. Cerinele realizrii corespunztoare a funciei de previziune la nivelul ntreprinderii sunt: - ndeplinirea funciei necesit imperios aprecierea obiectiv a condiiilor actuale i viitoare, cntrirea posibilitilor i necesitilor, numai pe aceast baz putndu-se stabili programe realiste; - n realizarea acestei funcii managerii trebuie s dea dovad de supleea indispensabil operrii n programele stabilite, a tuturor modificrilor impuse de evoluia n ansamblu a ntreprinderii; - supleea managerilor n realizarea funciei de prevedere nu trebuie s se traduc prin instabilitatea programelor fixate.

Stabilitatea programelor variaz invers proporional cu orizontul timp, ceea ce nseamn c pentru perioade relativ scurte (1-5 ani), programele trebuie s fie stabile i suficient de detaliate, iar pentru perioade mai lungi ( 5-10 ani, 10-30 ani), ele s se limiteaze la indicarea liniilor generale de dezvoltare, astfel nct s poat cuprinde eventualele schimbri ce se vor produce, dar s ofere i o baz solid pentru stabilirea programelor pe perioade de timp mai scurte. De asemenea se impune antrenarea personalului ntreprinderii la fixarea i fundamentarea obiectivelor i stabilirea mijloacelor de realizare a acestora. n succesiunea activitilor specifice funciei de previziune se disting urmtoarele etape: determinarea direciilor previzibile de evoluie a ntreprinderii i a precizarea obiectivelor ce trebuie atinse, respectiv cuantificarea exact a fixarea politicilor, adic a ansamblului inteniilor managerilor, privind activitilor acesteia; rezultatelor finale scontate; evoluia i dezvoltarea n viitor a ntreprinderii, precum i a cilor ce trebuie adoptate pentru utilizarea mijloacelor existente n scopul atingerii n condiii optime a obiectivelor; programarea aciunilor, adic stabilirea ordinii de succesiune a acestora n funcie de importana i de condiionrile lor reciproce, precum i precizarea duratei de realizare a fiecrei aciuni.

1.3 Funcia de coordonare i rolul ei n management

Din punct de vedere managerial, funcia de coordonare constituie un factor-cheie n procesul de structurare, funcionare i eficientizare n administraia public din Romnia. Funcia de coordonare const n ansamblul proceselor prin care se armonizeaz deciziile i aciunile personalului ntreprinderii i verigilor structurale, n cadrul obiectivelor i structurii organizatorice stabilite. Realizarea acestei funcii presupune precizarea de ctre manager a responsabilitilor fiecrui subordonat i urmrirea modului n care se coreleaz eforturile individuale cu cele ale grupului. Munca fiind un proces

social, reclam existena unor relaii adecvate n fiecare grup de lucru; managerul i exercit funciile sale asupra subordonailor, iar rezultatele pe care acetia le obin depind de capacitatea sa de a-i antrena, de a-i face s realizeze ceea ce se ateapt de la ei. Lipsa unei coordonri poate duce la: Definirea imprecis a responsabilitilor ce revin fiecrui salariat; Nesincronizarea aciunilor; Apariia unor aciuni neadecvate scopului propus; Lipsa de precizie a scopurilor urmrite. Realizarea eficient a acestei funcii presupune: lor; Selectarea i pregtirea corespunztoare a personalului; Aplicarea cu consecven a principiului delegrii de autoritate i responsabilitate. Ca urmare a exercitrii acestei funcii se prevd o serie de schimbri dintre care menionm: Existena unor manageri mai puin autoritari, care vor promova un stil mai Participarea cu o frecven mult mai mare a salariailor la luarea deciziilor Cooperarea i comunicarea va lua locul dirijrii activitilor de ctre Motivarea personalului va fi mult mai puternic, i va fi dominat de un nalt n principal coordonarea mbrac dou forme: bilateral care se deruleaz ntre un ef i un subordonat, ce asigur prentmpinarea filtrajului i distorsiunii, obinerea operativ a feed-backului. flexibil, facilitnd deciziile de grup; majore ale ntreprinderii; manageri; nivel al necesitilor psihologice. Un bun sistem de comunicaii att la nivelul ntreprinderii ct i al fiecrui grup Repartizarea raional a competenelor decizionale pe diferite niveluri ierarhice, n de lucru; funcie de implicaiile deciziilor i de volumul informaiilor necesare fundamentrii

Dezavantajul este legat de consumul mare de timp, n special, din partea cadrelor de conducere; multilateral, ce implic un proces de comunicare concomitent ntre un ef i Coordonarea este funcia managementului mai puin formalizat, ce depinde ntro msur decisiv de latura uman a potenialului cadrelor de conducere, ale cror efecte, dificil de evaluat, sunt condiionate de coninutul celorlalte funcii ale managementului.22 Reieind din intercalrile funciilor managementului, nu putem separa funcia de coordonare de celelalte i afirmm cu siguran, c ea presupune la fel i integrarea tuturor resurselor: resursele umane, cele de capital i materiale, n scopul obinerii rezultatelor scontate sau prevzute. n aceast ordine de idei, evaluarea performanelor unui funcionar public conductor presupune o reflectare individual privind performanele personale sau o viziune asupra activitii i antrenrii colectivului din subordinea sa n luarea deciziilor i realizarea lor. Referitor la administraia public din Romnia, am putea face specificaia, c funcia de coordonare, ca gestionare tiinific, este una social i urmrete rezolvarea problemelor de facilitare a aciunii clare asupra personalului pentru a crea un mediu favorabil activitii eficiente.23 Prin ea nelegem gsirea soluiilor adecvate, ca aspect determinant n management, n procesul dirijrii relaiilor umane n dou areale n cadrul corpului social al administraiei publice i n cadrul relaiilor publice. n baza celor expuse, considerm necesar de a supune mai mult ateniei funciei de coordonare. nct principalele instrumente de lucru ntr-o autoritate de administraie public sunt funcionarii publici, eficiena activitii autoritii este direct proporional cu eficiena activitii funcionarilor publici. Funcionarii publici pot fi privii prin trei prisme: ca purttorii unei funcii n sensul ocupaiei cadrelor de conducere, ca obiecte ale unei discipline n vederea cunotinelor necesare cadrelor de conducere pentru executarea funciei lor i ca membrii unui grup de oameni la nivelul autoritilor i instituiilor publice. n condiiile unei debirocratizri excesive i a diminurii detarii conducerii fa de probleme reale ale funcionarului public, s-ar putea discuta, n opinia noastr, despre
22 23

mai muli subordonai, folosit pe scar larg n cadrul edinelor de lucru.

Olaru A., Management, Ed. Europlus, Galai, 2004, p. 93-94. Alexandru I., op.cit., p.438.

rezultate bune. Aceast complexitate vine ca argument bine ntemeiat al unui proces, recent lansat, de schimbare a conducerii tradiionale din funcia public spre edificarea unei noi funcii specifice manager public. O activitate bine organizat, raional i eficient, ntemeiat pe principiile democratice ale funcionrii sale interne, poate s reduc substanial sau chiar s nlture n totalitate aspectele negative ce pot apare la nivelul conducerii colective.24 Dei munca de conducere este executat de un numr mai mic de funcionari dect cea de execuie i rezultatele sunt direct proporionale eficienei activitii acestora, conducerea colegial i cea unipersonal ar trebui s aib temelie un principiu fundamental, n conformitate cu care conducerea colegial determin direcia de soluionare a problemelor prin dezbateri, iar cea unipersonal pune n aplicare executarea curent i operativ a soluionrii i i asum responsabilitatea pentru msurile luate. Prin acestea putem consolida ideea despre dependena strns a activitii colaboratorilor managerului public de activitatea acestuia. Cu alte cuvinte, o autoritate de administraie public reprezint un sistem societal, sistem care depinde de prile care-l formeaz, ca i de ntreg, ntregul depinznd de funcionarea tuturor elementelor.25 Importana influenei elementelor comportamentale i intelectuale ale managerului public rmn indiscutabile n toate contextele, ncepnd cu propriul program de realizare a atribuiilor asumate, organizarea raional i eficient a activitii autoritii de administraie, i finisnd cu evaluarea rezultatelor subordonailor si, cutnd n acelai timp noi ci de motivare a funcionarilor i coordonare, ci nu nlturarea lor. O organigram bine ntocmit (figura 1.3) ar permite, innd cont de viziunea n ansamblu, repartizarea fr dificulti a sarcinilor persoanelor competente, care s fie n subordonarea unui ef de la care s preia spre executare dispoziiile. Figura 1.3 Organigrama Primriei Constana, Romnia

24 25

Starosciak J., Elementele tiinei administrative, Ed. All Beck, Bucureti, 2007, p.95. Oroveanu M.T., op.cit., p.182.

Consiliul local municipal

PRIMAR
VICEPRIMAR VICEPRIMAR Cabinet PrimarBirou Serviciul Inspectorat Protecie Civil Direcia Integrare European Mediu i Programe

Secretarul municipiului Constana

Direcia public comunitar local de eviden a persoanelor i stare civil

Director Executiv

Serviciul Audit Public Intern Compartimentul pentru problemele romilor

Birou Protecia Mediului Serviciul Integrare European Biroul Programe i Proiecte

Compartimentul pentru comisiile de specialitate ale C.L.M.

Compartimentul Arhiv

Director Executiv Serviciul public de eviden a persoanei Serviciul de stare civil

10

11

Sursa: Informaia oferit de Primria Constana, Romnia.

Not: 1- Direcia Administraie public local (Director executiv, Director executiv adjunct, Serviciul asisten i protecie social, Serviciul Autoritate tutelar i protecia copilului, Serviciul juridic, Biroul Resurse umane, Serviciul de sprijinire i ndrumare a asociaiilor de proprietari); 2 - Direcia Servicii Publice (Director executiv, Serviciul Dotri urbane, ecarisaj, dezinsecie i deratizare, Serviciul Trafic rutier-ordine public, Serviciul Administrativ, tehnicoeconomic); 3 - Direcia Gospodrie Comunal (Director executiv Serviciul Drumuri i iluminat public, Serviciul Administrare spaii verzi i igiena public, Serviciul Administrare cimitire, Biroul Tehnico-economic); 4 - Direcia Patrimoniu (Director executiv, Director executiv adjunct, Serviciul Patrimoniu, Serviciul Cadastru, serviciul GIS); 5 - Direcia Tehnic i de Achiziii (Director executiv, Serviciul Achiziii publice, Serviciul Tehnic investiii); 6 - Direcia Corp Control (Director executiv, Director executiv adjunct, Serviciul zona 1, Serviciul zona 2, Serviciul zona 3; Director executiv, Director executiv adjunct, Serviciul zona 1, Serviciul zona 2; Serviciul Prevenirea i stingerea incendiilor, control trafic rutier); 7 - Direcia Urbanism (Arhitect ef, Director executiv adjunct, Serviciul autorizaii n construcii, Serviciul urbanism);

8 - Direcia Administrarea Domeniului Public i Privat (Director executiv, Serviciul Autorizare ageni economici, Serviciul ADPP, Serviciul Urmrire i executare contracte-vnzri); 9 - Direcia Financiar (Director executiv, Director executiv adjunct , Serviciul Financiar, contabilitate, buget); 10 - Direcia Organizare i Informatizare (Director executiv, Biroul Informatizare, Centru de informare ceteni serviciu, Serviciul Management, documente, dispecerat i curierat); 11- Direcia Relaii Internaionale i Organizri Evenimente (Director executiv, Serviciul Relaii internaionale, Serviciul Transport local i organizare evenimente).

Suntem de acord cu opinia unor cercettori, c, n scopul constituirii unui colectiv uman solidar, inovator, loial i competent, este necesar s se fie acordat din partea conductorului o ncredere deplin pentru a putea mpri cu colaboratorii si informaiile, autoritatea i activitile de conducere.26 n acest sens, reliefm, c termenul de colaborator, substituent al termenului subordonat, este noiunea care explic exact noul aspect al ierarhizrii funcionarilor publici sinceritatea subordonatului, tratat ca i colaborator, vis-a-vis de interesul conductorului fa de preocuprile i grijile colaboratorilor si din cadrul primriei. Din cele expuse mai sus, conchidem, c resursele umane sunt unice n ceea ce privete contribuia lor vital la creterea productivitii i rolul major n prospectarea i realizarea obiectivelor. Din punct de vedere strategic, importana lor se extinde dincolo de noiunea resurs datorit valorii sale specifice i capacitii de a manifesta opiuni proprii personalitii distincte fa de celelalte resurse. Acest fapt se simte mai mult n procesul transpunerii n practic a unei strategii planificate, fa de care unele componente ale resurselor umane pot opune rezisten astfel, nct rmne imposibil implementarea strategiei. O specificitate i complexitate a managementului resurselor umane deriv din toate transformrile prin care au trecut autoritile de administraie public diviziunea muncii, mutaiile privind ponderea deinut i importana acordat anumitor funcii, atribuii, drepturi i obligaiuni, i, nu n ultimul rnd, schimbrile sociopolitice. Un alt aspect, care, n opinia noastr, nu trebuie neglijat, este i transformarea demografic, i mai exact, implicarea femeilor n conducere i mbtrnirea forei de

26

Oroveanu M.T., op. cit., p.186.

munc, ce afecteaz, la rndul lor, procesul de conducere n cadrul autoritii de administraie public. n ceea ce privete mediul extern i relaia indispensabil cu el a autoritilor de administraie public, resursele umane pot fi influenate de anumite valori la nivel macro (tabelul 1.4). Monitorizarea consecinelor acestor influene ine la fel de competena conducerii instituiilor sau autoritilor de administrare public. Tabelul 1.4 Influena mediului asupra elementelor managementului resurselor umane Elemente ale managementului Problematica resurselor umane (RU) Achiziia Dezvoltarea Recrutare personal Pregtire personal Salariul Compensarea i salarizarea Influena mediului la macro Socioeconomice Oferta de munc Nivelul naional al educaiei Inegaliti sociale Nivelul i distribuia venitului Distribuirea sarcinilor Influena angajailor Diviziunea muncii bazat pe sexe Structura autoritii locale Instituionale Presiunea de recrutare a forei de munc Politica public de dezvoltare a RU Acorduri privind salariul minim Politicile sindicatelor Reglementarea numrului maxim de ore de munc Legislaia muncii Culturale Etica recrutrii Valorile competenei Motivarea Valori sociale Individualism Colectivism Distana fa de putere

Sistemul de lucru Relaiile de munc

Sursa: Liliana Grigore, Management internaional, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 188

n sensul coordonrii influenei acestor factori ai mediului asupra activitii funcionarilor din primrie, s-a constatat, c este nevoie de o considerabil perioad de timp pentru stabilirea sistemelor privind managementul lor, miznd totodat pe performana personalului i pe realizarea legturii ntre stabilirea obiectivelor individuale

i ale primriei. Sectorul public impune un management riguros al comparrii obiectivelor cu rezultatele, adic a activitii resurselor umane din primrie. Deoarece serviciile publice fac parte din activitatea primriei, funcia de coordonare este orientat la fel spre comunitatea care beneficiaz de ele i le apreciaz calitatea. n acest context se formeaz un lan de verigi dependente: nevoile sociale se focalizeaz asupra nevoilor financiare, complicnd evaluarea activitii primriei, iar aceasta, la rndul su devine mai puin flexibil n privina distribuirii i re-distribuiri resurselor n primrie din cauza nesatisfacerii criteriilor privind performanele financiare. n cazul respectiv de investigare, funcia de coordonare impune limitri asupra flexibilitii de aciune a acestora.

1.4 Funcia de antrenare-motivare

Este bine tiut, c activitatea oricrei organizaii, fr a ine cont de domeniu, este bazat pe munca oamenilor organizai n colectiviti n funcie de importana activitii. Majoritatea cercettorilor din domeniul n cauz subliniaz, c administraia public nu este altceva dect o colectivitate uman care organizeaz aciuni n favoarea altor oameni.27 n opinia noastr, acest enun poate fi completat cu ideea creterii importanei elementului uman. Din acest considerent, pentru aplicarea legilor, administraia trebuie s fi compus din oameni competeni, activi i devotai intereselor generale i cauzei publice. Acest factor uman creeaz platforma pentru formarea calitativ a activitii, care, prin exercitarea funciilor, presupune realizarea deciziilor i obinerea rezultatelor, n condiiile unui minim necesar de pregtire, nu numai de cunotine, dar i raportat la ntreg, adic raportarea funciei publice la serviciul public ca parte integrat n el. nsui serviciul public, ca orice organ de stat, cuprinde trei elemente: competena, mijloacele materiale i resursele umane. Vorbind despre activitatea funcionarului public, putem scoate n eviden, c aceast persoan fizic respect condiiile cerute de lege i este investit prin actul unilateral de voin al unei autoriti publice sau prin alegere ntr-o funcie public spre desfurarea unei activiti continue de interes general.

27

Negoi A., op.cit., p.76.

n baza acestei afirmaii, putem constata, c funcionarii publici sunt persoane fizice care ocup n condiiile legii funcii publice n cadrul serviciilor publice. Organizarea i funcionarea lor presupune cunoaterea exact a factorilor de teritoriu, populaie, economie, mediu, cultur etc., ce influeneaz managementul funcionarilor publici. Pentru managementul actual al administraiei, este esenial aspectul motivrii funcionarului public n scopul obinerii maximului de eficien prin asigurarea condiiilor optime, activitatea creativ i stimularea succeselor. Lund n consideraie importana resurselor umane n administraia public, ca obiect de cercetare a managementului, este necesar de menionat cteva aspecte importante. Un element indispensabil pentru managementul resurselor umane este specializarea funcionarilor administraiei, care trebuie continuu realizat n aa fel, ca s existe urmtoarele grupe de personal competent: pentru conducere, administrare, execuie i control. La fel, putem meniona, c managementul resurselor umane presupune i un alt principal factor relaiile cu cetenii si nevoile sociale ale acestora. El genereaz necesitatea organizrii acestor relaii i crearea aa-numitor servicii de relaii cu publicul. Administraia trebuie s slujeasc pe ceteni i, ca atare, s fixeze i s respecte ea nsi normele de condiii dintr-o anumit comunitate. n acest sens, putem sublinia, c administraia poate reglementa o conduit general obligatorie nu numai pentru toi cetenii, prin normative, dar i conduita unor persoane fizice sau juridice, prin acte individuale. n acest context, n Romnia, au fost create mai multe instituii specializate, de exemplu, Comisia pentru manageri publici (CMP), ce urmrete i asigur accesul la funcia public i mecanismele de promovare rapid, fiindu-i atribuite i evaluarea, soluionarea contestaiilor i a excluderii din categoria de manageri publici, n condiiile transparenei, imparialitii, reprezentativitii i obiectivitii. n componena comisiei sunt reprezentani ai instituiilor publice implicate, ai mediului academic, ai sectorului nonguvernamental, ai mediului de afaceri i ai mediului financiar-bancar, precum i ai unor instituii sau organisme internaionale. Alte dou instituii romneti similare dup obiectul activitii sunt Institutul Naional de Administraie (INA), care asigur organizarea formelor de pregtire a persoanelor doritoare de a ocupa o funcie de manager public, i Agenia Naional a

Funcionarilor Publici (ANFP), care colaboreaz cu Institutul i Comisia sus-numite n vederea nfiinrii posturilor. La propunerea ANFP, prin actul administrativ al conductorului autoritii de administraie public sau al instituiei publice, are loc numirea n funcie. De regul, desfurarea activitii managerului public are loc sub coordonarea unui nalt funcionar public din instituia sau autoritatea respectiv. Superiorul ierarhic al acestuia stabilete atribuiile i responsabilitile managerului public cu consultarea comisiei pentru manageri publici. Promovarea are loc succesiv, n corespundere cu gradele profesionale, n baza vechimii n funciei i la decizia CMP, dup evaluarea performanelor profesionale individuale. nct este vorba de un statut special, managerii publici beneficiaz de un regim special de salarizare, diferit de cel al funcionarilor publici supui statului romn. mpreun cu ritmul de promovare, acesta este unicul criteriu ce departajeaz cele dou categorii de funcionari. De facto, acest statut special al funcionarului public este, n opinia noastr, o etap tranzitorie, o premis necesar pentru accelerarea ritmului de apariie a unei noi generaii de cadre de conducere n administraia public a Romniei. Constituirea unei categorii privilegiate de funcionari publici rmne indiscutabil. Vorbind despre schimbarea situaiei, se are n vedere redirecionarea funciei publice de manager spre un statut normal, precizat i de cadrul comun pentru funcionarii publici ntr-un stat de drept, fundamentat pe principiul egalitii n drepturi. Raporturile dintre funcionarul cu statul i colectivitatea public respectiv evideniaz specificul caracterului acestui regim al funciei publice vis-a-vis de funcia privat. Considernd prioritar cercetarea resurselor umane, putem afirma, c structura sa este constituit de compartimente, linii ierarhice i funcii. Din aceast cauz, doar unele din ele sunt interpretate ca funcii publice, iar titularul unei funcii publice funcionar public. n condiiile stabilizrii aparatului de stat, influena politic asupra recrutrii i carierei funcionarului public sunt atenuate, punndu-se accent tot mai mult pe dominarea meritelor candidailor la funcia public, fapt ce favorizeaz dezvoltarea autonomiei administraiei.

Considerm necesar de reliefat, c, n Romnia, n conformitate cu Statutul funcionarilor publici, exercitarea funciilor publice este fundamentat de principii legale, ca legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea; transparena; eficiena i eficacitatea; responsabilitatea; orientarea ctre cetean; stabilitatea exercitrii funciei i subordonarea ierarhic.28 Tot aceast lege, prevede n art.7 i urmtoarea clasificare a funciilor publice: funcii publice generale, funcii publice specifice, funcii publice pe clase. Funciile publice generale presupun atribuiile i responsabilitile cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice de competen general, iar cele specifice n vederea realizrii competenei lor specifice. n funcie de studiile necesare pentru ocuparea funciei publice, apare i clasificarea n trei clase pentru care se cer studii superioare, studii de scurt durat i studii medii. n dependen de nivelul atribuiilor titularului funciei publice, conform aceleai legi,29 funciile sunt delimitate n categoriile: dup criteriul stagiului n munc debutani i definitivi, iar dup tipul de activitate a nalilor funcionari publici, a funcionarilor publici de conducere i a funcionarilor publici de execuie. Alturi de aceste funcii, Guvernul Romniei a creat prin derogare de la prevederile Legii nr. 188/1999, republicat, o nou funcie public specific cu statut special, managerul public, care beneficiaz de reguli specifice privind recrutarea, formarea, numirea, evaluarea, remunerarea i promovarea rapid n categoria funcionarilor publici de conducere, precum i modalitatea de acces la categoria nalilor funcionari publici. Reieind din cercetrile anterioare, funcionarul public din Romnia poate exercita, conform statutului su legal, n cadrul administraiei publice o funcie public definitiv cu caracter permanent. Funcia public nu constituie o unitate, ci ea este format din mai multe grupuri i colective de funcionari la nivelul autoritilor i instituiilor publice, denumite corpuri,30 ce se supun aceluiai statut. Noiunea de corp al funcionarilor publici este legat cu baza pe conceptul de stabilitate i continuitate. Din alt punct de vedere, este legat de particularitile regimului juridic al funciei publice,
28 29

Legea nr. 188/1999, partea I publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 279/2003 Legea nr. 188/1999, art. 9-14 30 Alexandru, I., Administraia public.Teorii, realitate, perspective, Editura LuminaLex, Bucureti, 2008, p. 467

atribuind astfel funciei publice mai mult profesionalism. Un exemplu de corp este ansamblul funcionarilor publici din administraia public central i local, care constituie corpul funcionarilor publici din Romnia.31 Un punct esenial al concepiei moderne despre funcia public este abordarea ei sistemic, care permite divizarea acesteia dup anumite criterii n dou subsisteme: cel al funciei de carier i cel al funciei de ocupaie. Primul este construit pe principiul specificitii, adic pe un personal cu competene specifice, devotat scopurilor generale cu jertfa vieii profesionale, i const n stabilirea delimitrii ntre administrai i administratori. Al doilea sistem clasific angajaii dup nivelul calificrii cerute de capacitatea dovedit i de nivelul remuneraiei. Activitatea funcionarului este direct proporional cu activitatea funciei respective i evoluia ei, stabilite de guvern. n concluzie, am putea spune, c primul caz e un exemplu de abordare a competenelor individuale n interes general i serviciu public, iar n cellalt o abordare a latenei n limitele preconizate legal. Diversele stiluri i metode de conducere, cu scop de consolidare a moralului i a motivaiei, pot fi considerate o component a efortului de crea o cultur a managementului resurselor umane ce se concentreaz pe indivizi. n acest sens, putem meniona, c acolo, unde sarcinile de supervizare (i colectare a datelor privind activitatea indivizilor) sunt descentralizate, trebuie s existe un echilibru ntre necesitatea monitorizrii activitii resurselor umane i dorina de a elibera autoritatea administrativ de sarcin privind raportarea datelor, care consum timp i sunt birocratice. Monitorizarea, evaluarea i adaptarea activitii funcionarilor publici n primrie reprezint elemente importante ale aplicrii unui cadru de responsabilitate adecvat i facilitarea realizrii obiectivelor de ansamblu. Pentru crearea i dezvoltarea n cadrul primriei a unui corp de profesioniti, conform unor standarde comune, cariera funcionarului trebuie organizat de la debut pn la nalt funcionar public sau la ncetarea raportului de funcie public prin pensionare. Aceast abilitate de a organiza cariera presupune, de fapt, gestiunea funciei publice exercitat de ctre funcia de conducere a managementului administraiei publice exercitat n primrie.

31

Legea 188/1999, art. 2

n Romnia, gestiunea funciei publice se realizeaz prin patru mijloace manageriale: 1) planul naional de ocupare a funciei publice; 2) recrutarea; 3) promovarea i dezvoltarea cariere; 4) managementul perfecionrii continue. De aici, reies cele patru direcii principale ale politicilor de personal, care, sigur, trebuie anticipate cu analiza potenialului cmpului muncii prin diagnosticarea forelor, ce acioneaz nainte de implementarea vreunei politici de personal, prin schimbarea intensitii forelor de munc n domeniul administraiei publice i stabilirea forelor de munc prin care va fi posibil atingerea echilibrului i eficienei activitii administrative. Dup efectuarea acestei evaluri, este necesar elaborarea strategiilor de gestionare a resurselor umane, adic suplimentarea forei de munc ntr-o anumit autoritate de administraie public local, cu consecina direct de consum mai mare a altor resurse i mrirea intensiii, reducerea forelor care produc impedimente n activitatea funcionarilor publici, sau, una din cele mai eficiente, dup prerea noastr, metode redirecionarea forelor ce tergiverseaz activitatea funcionarilor publici spre forele de eficientizare. Calea spre elaborarea i implementarea acestor strategii este parcurgerea etapelor sus-numite (planul naional de ocupare a funciei publice; recrutarea; promovarea i dezvoltarea cariere; managementul perfecionrii continue), ca instrumente de execuie ale funciei de conducere n direcia gestionrii resurselor umane. Conform reglementrilor art. 21 din Legea nr. 188/1999 republicat i modificat, Planul de ocupare a funciilor publice din Romnia prevede urmtoarele: Planul de ocupare a funciilor publice se elaboreaz anual cu consultarea sindicatelor reprezentative ale funcionarilor publici astfel: a) de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru autoritile i instituiile publice din administraia public central; b) de ctre primar sau, dup caz, de ctre preedintele consiliului judeean, prin aparatul propriu de specialitate, pentru autoritile i instituiile publice din administraia public local.

Pentru autoritile i instituiile publice din administraia public local din Romnia, proiectul planului de ocupare a funciilor publice se transmite Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici cu 45 de zile nainte de data aprobrii. n situaia n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici constat neregulariti n structura acestuia, autoritile sau instituiile publice au obligaia de a modifica proiectul planului de ocupare a funciilor publice pe baza observaiilor Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n conformitate cu prevederile legale. n dependen de desconcentrare i autoritatea mai mare a personalului i managerilor, accentul cade pe mecanismele de motivare i angajare ale managerilor publici, i mai ales definirea domeniului de responsabilitate a managerului i motivarea acestora, realizarea unei evaluri a punctelor tari i a punctelor slabe conform obiectivelor prioritare, ce sunt discutate i decise mpreun cu managerul de personal. Privitor la managerul de personal, este important de accentuat definirea obiectivelor personale, care nu sunt similare cu obiectivele generale ale primriei. O tendin a managerilor ar trebui s fie adoptarea obiectivelor primriei ca fiind propriile lor obiective, fr a arta contribuia lor individual n acest domeniu. Aceast atitudine este foarte important, deoarece valoarea adugat personal a unui manager se materializeaz n managementul resurselor umane prin abilitatea de a motiva colaboratorii i de a mri calitatea activitii n primrie. O alt iniiativ ar fi motivarea concentrat pe meritul funcionarului public. Clivajul nivelurilor de angajai favorizeaz funcia atribuit funcionarilor publici n primrie. Astfel, gsim un mecanism eficient de motivare - activitatea condus de funcionarii de pe diferite niveluri, n funcie de abilitile lor, comasnd totodat elemente individuale i elemente colective spre realizarea obiectivelor comune. De competena managerilor publici din primrie ine i identificarea factorilor motivrii, specifici pentru primrie, i implementarea lor n comportamentul profesional n scopul gestionrii resurselor umane. O alt sarcin atribuit lor este i direcionarea subiectelor de motivare, orientarea acestora ctre comportamentul pozitiv la personalului din primrie. La dispoziia lor, n procesul de conducere a resurselor umane pot fi studiate i implementate unele instrumente ntlnite n ntreprinderile private, adic lucrtorii primriei pot fi privii nu ca funcionari publici, ci ca simpli angajai, fr a ine cont de

misiunea lor specific munca spre binele societii. Aceasta ar permite eficientizarea politicilor de personal implementate de funcia de conducere a managementului administraiei publice prin analiza funcionarului public de la un alt nivel. Astfel, n perspectiva unei motivri adecvate, ar trebui de inut cont, dup prerea noastr, de toate etapele parcurse de un funcionar pe parcursul activitii sale n funcie de valorile sociale i financiare. Imediat dup etapa descris mai sus, recutarea, are loc fenomenul de daptare a persoanei angajate, fie la condiiile de munc i salariul la momentul angajrii, fie dup avansarea lui n post. n acest caz, managerul public trebuie s ntreprind msuri de motivare prin activiti suplimentare, care ar treinteresul nu doar pentru avansarea financiar, dar i intelectual, care ar spori comunicarea interpersonal i ar crea o atmosfer favorabil unei activiti eficiente n cadrul colectivului, fr ca s apar n mod pregnant factorul de comparaie a propriilor scopuri atinse i neatinse cu scopurile atinse de ceilali membri ai colectivului, dar s apar un scop comun, atingerea cruia sa aduc satisfacie fiecrui angajat. Pe de alt parte, existena unui numr mare de alternative poate duce la schimbarea valorilor profesionale i sociale, i fixarea unor noi niveluri de depit din necesitatea auto-dezvoltrii continue din toate punctele de vedere, i ca angajat, i ca personalitate ce face parte din societatea spre binele creia activeaz. n acest sens, misiunea managerului public atribuie funciei de conducere o nuan important de a gsi echilibrul dintre factorii de influen i consecinele lor, innd cont de cele spuse mai sus i de rolul funcionarului deinut i cel dorit n cadrul primriei, n cadrul grupului n care activeaz, n grupurile n afara serviciilor. Aceast sugerare ne face s revenim la ideea adoptrii unui stil de conducere adecvat, prin substituirea termenului de subordonat cu colaborator pentru a nelege mai bine relaia cauzefect a activitii funcionarilor publici n primrie, pentru a lau deciziile privind procedeele de corectare a situaiei (cautarea informaiilor, diagnosticarea, evaluarea, elaborarea deciziilor motivat. innd cont i de complexitatea managementului administraiei publice, am putea suplini aceast list de caliti i cu necesitatea cunotinelor manageriale, economice, psiho-sociologice, juridice, tehnice, de cultur general, stare a sntii bun, spirit de corectare, ncurajarea, compromisul, meninerea calmului, rezumarea, stabilirea standardelor) i, n consecin, pentru o activitate eficient i bine

organizatoric, abiliti de decizie i de meninere a relaiilor interumane bune, conduit moral, caracter, tendin spre autoperfecionare, capacitatea de a lucra n echip. Unul din aspecte, ce nu ar trebui neglijat, este progresul tehnologic, care impuntor a ptruns n toate sferele vieii sociale. Acest fenomen dicteaz condiii i sarcini noi funcionarilor publici n ceea ce privete competenele lor profesionale. Ca rezultat, este cutat o for de munc capabil de a acumula cunotine noi profesionale, flexibil la schimbrile continue, pe de alt parte resursele actuale sunt n ateptarea unei participativiti mai active n management i n ctigurile financiare realizate de organizaia n care activeaz. Responsabilitatea fiecrui conductor este de a crea condiiile motivante al muncii printr-o identificare a sarcinilor spre oferirea posibilitii posibilitatea pentru fiecare de a identifica munca efectuat individual, spre oferirea libertii n procesul de decizie i, n general, al activitii fiecrui funcionar, asigurnd totodat un feedback. Acest lucru iese n pregnan n procesul lucrul n echip. Dac e s vorbim de condiiile favorabile de lucru (individual sau n echip), pentru ndeplinirea oricrei sarcini fixate este nevoie de o claritate a obiectivelor i de manifectarea practic a tuturor abilitilor i aptitudinilor funcionarului public, care vor eficientiza activitatea propriu-zis i vor aduce satisfacie att managerului public, ct i a funcionarului de rnd. n cadrul grupului aceste condiii nu sunt suficiente, deoarece este vorba de o reuniune a mai multor personaliti. Acesta este momentul de manifestare a abilitilor deja ale managerului public. Presupunem aici metodele de gestionare ale metodelor de motivare-eficientizare prin rotaia posturilor, sporirea atribuiilor, responsabilizarea, formarea echipelor pentru nbuntirea calitii, flexibilitatea programului de lucru, forma matriceal de organizare aplicat n sectorul privat. n scopul descurajrii apariiei unor tensiuni n sistemul de conducere ntre aspectele de management amintite, este necesar stabilirea unui echilibru ntre conducerea ntregii primrii i cea la nivelul funcionarilor n particular. Aceste tensiuni in de capacitatea anumitor de angajai care ridic probleme de ordin sindical i care pot provoca conflicte pentru aprarea revendicrilor lor. Ameliorarea conflictelor de acest gen este determinat de o mai bun nelegere a relaiilor sociale de ctre managerii publici i adoptarea unei gestiuni adecvate a resurselor umane, ceea ce confirm evoluia conceptelor dominate n autoritile publice pentru personal, care au trecut progresiv de la

o concepie conflictual inspirat de factorii ideologici, la concepii mult mai pragmatice, de adaptarea strategiilor eficiente de gestiune n contextul structurii primriei. Lund n cont toate aspectele gestiunii resurselor umane, este posibil dizolvarea oricrei ambiguiti privind conducerea funcionarilor publici n primrie. Prin exersarea adecvat a funciei de conducere a managementului administraiei publice este posibil concentrarea valorilor resurselor umane i stabilirea unei activiti eficiente a primriei n ntregime.

1.5 Funcia de control

Funcia de control poate fi definit ca ansamblul proceselor prin care performantele instituiei, subsistemelor i componentelor acesteia sunt msurate i comparate cu obiectivele i standardele stabilite iniial, n vederea eliminrii deficienelor constatate i a integrrii abaterilor pozitive32. Zorlentan .a. denumete aceast funcie control-reglare i consider c trebuie s se desfoare n patru faze: Stabilirea standardelor de performan; Evaluarea performanelor efective; Compararea performanelor efective cu standardele i stabilirea abaterilor i cauzelor acestora; Adoptarea msurilor de reglare a organizaiei i verigilor organizatorice.33 Principalele cerine pentru exercitarea funciei de control a managementului public sunt urmatoarele:34 S fie continuu, desfurndu-se pe tot parcursul anului i s vizeze ntreaga activitate; S fie flexibil, adaptat la particularitile activitii administraiei fr s piard din rigurozitate; S aib caracter preventiv, urmarind asigurarea evitarii legale;
Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura Economica, Bucuresti, 1997, p.48 Zorlentan, T., Burdus, E., Caprarescu, G., Managementul Organizaiei, Editura Economica, Bucuresti 1998. p.660 34 Iordan, N., Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, Bucuresti, 2003, p. 28
33 32

S corecteze abaterile constatate prin nlturarea cauzelor care au generat sau favorizat abaterile de la lege; S aiba un caracter sancionator fa de funcionarii vinovai de nendeplinire sau ndeplinirea defectuoas a sarcinilor repartizate.

1.6 Concluzii
Analiza profund a materialelor tiinifice la tema tezei a dat posibilitatea de sintetiza lucrrile autorilor monografiilor, articolelor din reviste i din alte surse a diferitelor coli tiinifice, platforme i poziii ale unor savani n domeniul tiinei administraiei. Pe fundalul acestei abordri, se contureaz multiple direcii de dezvoltare a vazelor fundamentale ale cercetrilor fenomenului administrativ prin utilizarea mijloacelor investigaiilor moderne, plicnd metode, tehnici, procedee dintre cele mai avansate. Din studiul literaturii existente n domeniu n ar i n strintate, se poate concluziona c tiina administraiei cerceteaz fenomenul administrtiv n ntreaga sa complexitate, fapt ce a determinat s apelam n cazul eficientizrii managementului public, la managementul situaional, comparat i intercultural. Cu statutul de tiin nejuridic, de sintez i autonom, cu obiect, principii i metode specifice de cercetare, ea este recunoscut la nivel tiinific internaional. Este necesar de luat n consideraie, ca cercetarea tiinific prevede cunoaterea aprofundat a administriei publice, iar pe baza cunotinelor cptate exist i posibilitatea de a formula propuneri de organizare raional i funcionarea eficient a autoritilor publice. n sprijinul celor constatate, vine extinderea noiunii de management din sfera privat la un management public adaptat la un alt tip de gestiunen perspectiva eficacitii prin intermediul dezvoltrii procesului de divizare a muncii i cooperrii, abordate sistemic. Condiiile actuale impun o cunoatere ct mai profund a fenomenului administrativ cu scopul asigurrii unei organizri raionale i funcionaliti perfecte, care pot fi soluionate prin mijloacele investigaiilor moderne, aplicnd metode, tehnici i procedee dintre cele mai avansate pentru mbuntirea activitii i structurii autoritilor publice.

Necesitatea schimbrilor

managementului

instituional aferent

sistemului

administrativ i, n principal, ale managementului serviciilor publice i definete utilitatea i eficiena satisfacerii nevoilor sociale n mediul respectiv local i plaseaz n numrul problemelor primordiale, recent aprute, elaborarea unui complex de msuri organizaional-structurale i funcional-operaionale stimulative, binevenite n modernizarea managementului.

CAPITOLUL II Managementul administraiei publice n context european realiti i perspective 2.1 Reforma administraiei publice n Romnia
2.1.1 Prezentare sintetic Societatea romneasc se afl ntr-un continuu proces de schimbare n care toate elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nou dinamic n ncercarea de adaptare la condiiile prezente (Romnia, ar din Europa Central i de Est, n urma deciziei de la Helsinki din decembrie 1999 a deschis negocierile de aderare la Uniunea European. n decembrie 2004 a ncheiat negocierile de aderare). n urma deciziei de la Helsinki din decembrie 1999, Romnia a deschis negocierile de aderare la Uniunea European, proces care a fost finalizat n decembrie 2004, fixndu-se ca int de aderare n Uniunea European 1 ianuarie 2007. Un sistem democratic este funcional atunci cnd economia nregistreaz reuite i n msura n care se dezvolt un spirit democratic n mentalitatea social. n aceast transformare a societii romneti nu se poate face abstracie de sistemul administraiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene n acest domeniu, n conformitate cu valorile acestui spaiu administrativ. Prin derularea coerent i continu a procesului de descentralizare, n perioada imediat urmtoare, vom putea asista la creterea calitii i eficienei serviciilor publice, iar administraiile publice vor rspunde ntr-o msur (mbuntit) mai mare exigenelor cetenilor i dezvoltrii locale. Pe termen scurt, administraiile publice i-au fixat urmtoarele prioriti: ameliorarea furnizrii de servicii locale de calitate, creterea veniturilor la nivel local, sprijinirea dezvoltrii capacitii de valorificare a potenialului local i naional i implementarea de msuri pentru atragerea de investitori strategici n zona de competen etc. n acest scop, administraiile publice sunt considerate ca uniti ale politicii locale i ale procesului decizional.

Provocare major pe termen scurt i mediu pentru administraiile publice, crearea mecanismelor care s susin aderarea Romniei la Uniunea European este necesar att pentru a face fa schimbrilor culturale, economice, a putea gestiona fondurile europene, ct i pentru a pune n practic politicile publice specifice. n acest sens, dezvoltarea capacitii administraiilor publice este strns legat, pe lng alte aspecte, i de creterea nivelului de pregtire a funcionarilor publici care deservesc aceste instituii publice. Un rol important n acest proces revine reformei funciei publice. Crearea unui corp de funcionari publici neutru din punct de vedere politic, profesionist i onest va asigura premisele unei transformri reale a administraiei publice din ara noastr. Pe plan mondial, tendina ultimilor douzeci de ani este aceea a globalizrii i dezvoltrii intense a sistemelor sociale. n acest nou context, statele naionale sunt puse ntr-o poziie cu totul nou, n care instituiile i sistemele administrative trebuie s fie flexibile, pentru a se adaptata acestor transformri. n acest nou cadru geopolitic creat, administraia public central i cea local au devenit factori definitorii n competitivitatea economic a unei ri sau regiuni economice. Pentru Romnia, n aceste condiii, procesul de transformri din administraia public capt noi dimensiuni. Astfel, acestea trebuie s rspund noilor schimbri din economia mondial, dar n egal msur i noilor cerine ale procesului de integrare n structurile Uniunii Europene. Reforma administraiei publice implic modificri de substan ale componentelor sale majore, att la nivelul administraiei publice centrale, ct i al administraiei publice locale i al serviciilor publice n general. Pe de alt parte, dezvoltarea democraiei reclam instituirea unei noi relaii ntre ceteni i administraie, creterea i ntrirea rolului autoritilor publice i reconsiderarea parteneriatului cu societatea civil i aleii locali. 2.1.2 Caracteristici generale ale procesului de reform Un aspect important al reformei administraiei publice l constituie asigurarea unui management corespunztor n cadrul procesului de aplicare a acesteia. Un risc important n realizarea reformei administraiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, rmnnd astfel puin timp pentru a cuta noi soluii la disfuncionalitile aprute. n consecin, pentru ca reforma administraiei publice s aib succes este necesar ca un numr mare de grupuri-int (n particular, nivelurile-cheie de conducere i

decizie) s-i exprime sprijinul, angajamentul i recunoaterea necesitii schimbrilor i implementrii acestora. Pe baza modelului dezvoltrii integrate a organizaiilor, se pot identifica patru factori de blocaj n implementarea reformei: strategici complexitatea decizional; structurali birocraia specific oricrui sistem, mijloace umane i financiare limitate, dimensiunea i complexitatea; culturali teama de schimbare, tradiia continuitii, schimbarea mentalitii; comportamentali absena stimulentelor individuale, nenelegerea obiectivelor finale, demotivare i frustrri, comportament de ateptare. 2.1.2.1 Percepia procesului de reform a administraiei publice Procesul de reform a administraiei publice, att la nivelul aparatului tehnic (reprezentai de membrii reelei naionale de modernizatori din prefecturi i consilii judeene), ct i la nivelul aleilor locali, este perceput ca un proces care nu a adus nc transformrile ateptate. Astfel, potrivit studiului IMAS, jumtate dintre primari au o opinie nefavorabil cu privire la schimbrile din administraia public, n timp ce 36,4% dintre modernizatori consider c administraia public este supus unui proces de reformare ntr-o mic msur. Mai mult, ntre cei doi actori importani ai procesului de reform, modernizatorii din prefecturi i consilii judeene i primarii localitilor, exist diferene semnificative n perceperea acestuia. Reprezentanii reelei de modernizatori au o percepie mult mai pozitiv asupra procesului n raport cu cea a primarilor avnd n vedere implicarea mai intens a acestora n aciunile de reform ntreprinse.
Considerai c administraia public este supus unui amplu proces de reform? Tabelul 2.1 Variante de rspuns primari Frecvene Frecvene relative relative (%) cumulate (%) 2 3 3,6 3,6 46,6 50,2 41,9 92,1 modernizri Frecvene Frecvene relative relative (%) cumulate (%) 4 5 0,0 0,0 36,4 36,4 54,5 90,9 balans (%)

1 Nu ntr-o mic msur ntr-o mare msur

6=4-2 3,6 10,2 -12,6

Studiul IMAS, publicat n Revista Drept, economie i informatic, Editura Economic, nr.24/2009

Unor schimbri radicale Non rspuns total

7,1 0,8 100,0

99,2 100,0 -

9,1 0,0 100,0

100,0 100,0 -

-2,0 0,8 -

Figura 2.1 Considerai c administraia public este supus unui amplu proces de reform?

Posibilele explicaii ale acestei situaii pot fi: lipsa de comunicare ntre grupurile de modernizatori din judee i primarii localitilor pe probleme concrete de reform; o serie de msuri de reform n curs de implementare nu au nc efecte semnificative la nivelul localitilor, procesul de reform fiind unul de durat; mesajul politic de la nivelul guvernului nu este nsoit de o campanie de informare i cursuri de formare pentru aleii locali pe componentele concrete ale reformei etc. De altfel, lipsa unei campanii de promovare a msurilor de reform ce vor fi ntreprinse n perioada imediat urmtoare la nivelul administraiei publice locale explic o concordan redus ntre aspiraiile i schimbrile percepute de primari.
n ce msur actualele schimbri coincid cu aspiraiile dumneavoastr? Tabelul 2.2 Variante de rspuns 1 Nu coincid deloc ntr-o mic msur ntr-o mare msur Coincid n totalitate Non rspuns total Frecvene relative (%) 2 5.5 48.6 39.1 6.3 0.4 100.0 Frecvene relative cumulate (%) 3 5.5 54.2 93.3 99.6 100.0 Figura 2.2 Msurarea concordanelor dintre actualele schimbri i aspiraii la nivelul primriilor

2.1.2.2 Percepia actorilor implicai n procesul de reform n cadrul procesului de reform, principalii actori implicai n coordonarea, implementarea i monitorizarea msurilor de reform, conform Strategiei de reform a administraiei publice aprobate n mai 2004 i agreat de Comisia european, sunt prezentai n tabelul de mai jos:

Actori implicai n procesul de reform a administraiei publice Tabelul 2.3 Actori implicai
1 Prim-ministrul 2 Ministerul Administraiei i Internelor 3 Consiliul interministerial pentru administraia i funcia public, descentralizare i comuniti locale 4 Ministerul Finanelor Publice -

Rol n procesul de reform

De a coordona reforma n ansamblul ei la nivelul guvernului; De a delega sarcinile specifice ctre toi minitrii responsabili. Coordonarea ntregului process de reform a funciei publice i a procesului de descentralizare. Va analiza strategiile sectoriale, pentru fiecare minister n parte sau n ansamblu; Va face sugestii ctre ministere i recomandri ctre prim-ministrul. Elaboreaz i implementeaz strategia guvernului n domeniul finanelor publice; mpreun cu MAI sunt responsabile pentru derularea procesului de descentralizare fiscal, asigurarea suportului tehnic la nivelul Comitetului tehnic interministerial i al grupurilor de lucru privind problemele financiare specifice procesului de descentralizare; Are un rol important n susinerea financiar a msurilor privind reforma funciei publice. ntrirea capacitii guvernului de coordonare a procesului de formulare, implementare i monitorizare a politicilor publice; Asigur interfaa ntre diferitele instituii cu rol determinant n domeniul formulrii politicilor publice. Asigur suporul ethnic i monitorizarea ntregului proces de reform, precum i derularea procesului de descentralizare i deconcentrare; Diseminarea bunelor practici naionale i europene la nivelul administraiei publice; Asigur suport pentru introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraiei; Coordoneaz Reeaua naional de modernizatori. Responsabil pentru managemntul funciei publice. Elaboreaz i asigur implementarea strategiei de formare continu a funcionarilor publici; Asigur, impreun cu centrele regionale i cu sprijinul instituiilor partenere, formarea continu a grupurilorint strategice. Interfa ntre administraia public central i local, ntre nivelul politic i aparatul tehnic din administraia public n cadrul procesului de reform.

5 Secretariatul General al Guvernului, prin Unitatea de Politici Publice i Cancelaria prim-ministrului 6 Unitatea Central pentru Reforma Administraiei Publice 7 Agenia Naional a Funcionarilor Publici 8 Institutul Naional de Administraie 9 Grupurile de monitorizare a reformei administraiei publice din judee i ministere(care constituie Reeaua naionala de modernizatori) -

Not: Conform Strategiei actualizate privind accelerarea reformei n administraia public aprobat prin HG nr. 699/2004 i HG nr. 750/2005

Cum apreciai activitatea principalilor actori implicai n reforma AP? Tabelul 2.4 Varaint de rspuns Nesatisfcatoare Satisfcatoare Bun Foarte bun Non rspuns Total Guvern 9,1 9,1 59,1 18,2 4,5 100 MAI 0,0 18,2 50 31,8 0,0 100 MFP 13,6 54,5 13,6 9,1 9,1 99,9 ANFP 4,5 31,8 36,4 18,2 9,1 100 INA 4,5 0,0 50 45,5 0,0 100 UCRAP 0,0 0,0 50 50 0,0 100 UPP 0 18,2 59,1 4,5 18,2 100

Din datele obinute la nivelul eantionului de modernizatori se remarc aprecierea pozitiv a activitii din domeniul reformei desfurate la nivelul Ministerului Administraiei i Internelor (aproximativ 60% i-au exprimat o opinie favorabil). n contrast, activitatea Ministerului Finanelor Publice este apreciat de cea mai mare parte numai n termeni satisfctori.
ggg

Figura 3. Aprecierea activitii principalilor actori implicai n reforma AP

2.1.3 Reforma administraieie publice locale continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare

Reforma administraiei publice n domeniul descentralizrii i deconcentrrii include trei elemente majore: continuarea descentralizrii prin transferul de competene i responsabiliti administrative i financiare, de la nivelul autoritilor administraiei publice centrale la nivelul autoritilor locale; continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabiliti n teritoriu n funcie de necesitile pe plan local, n cadrul aceleiai structuri administrative (serviciile deconcentrate funcioneaz n subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea); transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, n funcie de necesitile cetenilor i pentru eficientizarea acestora, n servicii descentralizate n responsabilitatea autoritilor locale.

Strategia actualizat reprezint cadrul general care creeaz premisele continurii procesului de descentralizare/deconcentrare asigurnd coerena acestuia. Responsabilitatea definirii i implementrii strategiilor sectoriale privind descentralizarea/deconcentrarea revine fiecrei instituii a administraiei publice centrale i autoritilor locale care preiau competenele transferate din punct de vedere financiar i administrativ. Aceste strategii sectoriale vor fi nsoite de studii de impact privind previzionarea efectelor induse. n ansamblul ei, Strategia actualizat privind accelerarea procesului de reform n

administraia public, care cuprinde ca o componen important continuarea procesului de descentralizare i deconcentrare n Romnia, a fost elaborat de ctre Ministerul Administraiei
i Internelor prin Unitatea Central pentru Reforma Administraiei Publice (UCRAP), cu sprijinul experilor strini din programul de twinning light, programul GRASP al USAID i, de asemenea, cu consultarea experilor din cadrul programului PAL al Bncii Mondiale. Pentru asigurarea informrii pe scar larg, exprimarea diferitelor puncte de vedere i asigurarea legitimitii Strategiei, n perioada septembrie-decembrie 2003, au fost organizate nou reuniuni regionale i naionale cuprinse n cadrul Forumului naional privind dezbaterea public a proiectului acestei strategii. La aceste conferine, organizate pe grupuri tematice, au participat reprezentani ai administraiei centrale i locale, reprezentani ai asociaiilor autoritilor locale (FALR, UNCJR, ADECJR), reprezentani ai ONG-urilor (reprezentnd societatea civil), reprezentani ai partidelor politice, reprezentani ai parlamentului, reprezentani ai celor mai importani donori internaionali, precum i mass-media.

2.1.4

Contextul

politic

administrativ

al

derulrii

procesului

de

descentralizare/deconcentrare
Descentralizarea i deconcentrarea, implicnd transferul sau delegarea de competene i noi responsabiliti, reprezint procese ncepute din momentul adoptrii Constituiei Romniei din 1991. Un pachet de legi privind sectoare importante de dezvoltare precum organizarea administraiei, amenajarea teritoriului i urbanismului, finanele, impozitele, serviciile de sntate, asisten social, educaie etc. a fost pus n aplicare, demarnd astfel procesul de descentralizare i deconcentrare. Reglementri ulterioare au mbuntit prevederile privind serviciile publice i au extins aria responsabilitilor i n domeniile: financiar, managementul patrimoniului imobiliar, servicii de infrastructur, att la nivel de jude, ct i la nivel local. n plus, legea privind finanele publice locale din 1998 i ordonan de urgen privind finanele

publice locale au crescut considerabil alocrile de resurse ctre APL i, de asemenea, au crescut autonomia financiar a acestora. Procesul de descentralizare a reprezentat i nceperea unui proces de creare i ntrire de noi forme de dialog ntre administraia central i local reprezentat de Federaia Autoritilor Locale din Romnia (FALR), corpurile administrative profesionale sau alte structuri asociative ale autoritilor locale. Iniiativele transferului de competene nu au fost ns ntotdeauna suficient de bine coordonate la nivelul ministerelor, iar n multe cazuri, administraia local neavnd capacitatea necesar gestionrii acestor noi responsabiliti, au aprut dificulti n procesul de furnizare a unor servicii de calitate pentru comunitile locale. Sub presiunea deficitului bugetar, administraia central nu a putut ntotdeauna s nsoeasc pachetul de servicii descentralizate cu resursele financiare corespunztoare.

2.1.5 Principii i reguli care susin descentralizarea Descentralizarea este procesul transferului de autoritate/responsabilitate administrativ i
financiar de la nivelul administraiei publice centrale la cel al administraiei publice locale. Transferul de autoritate/ responsabilitate se refer la domeniul planificrii, luarea deciziei (finane, fiscalitate), responsabiliti legale (emitere de regulamente, hotrri locale) i managementul serviciilor publice pentru care se face transferul.

Deconcentrarea este procesul transferului n cadrul aceleiai structuri, de la nivel central

la nivel teritorial, de autoritate/responsabilitate administrativ i financiar. Prefectul este reprezentantul guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativteritoriale. Continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare va asigura mbuntirea

managementului serviciilor publice i creterea calitii acestora. Aceasta va asigura o alocare

mai coerent a responsabilitilor, resurselor financiare i drepturilor legate de serviciile oferite. Totodat, noua abordare a acestui proces ine seama de analiza motivaiilor pe care se ntemeiaz alegerea sistemului de alocare a sarcinilor/funciilor ntre structurile descentralizate ale administraiei publice locale i unitile deconcentrate ale autoritilor centrale. Procesul de descentralizare/deconcentrare se ntemeiaz pe principii i reguli ce asigur urmtoarele:

Privind transferul responsabilitilor: fundamentarea tehnic acceptat de aparatul de

specialitate din domeniu; aplicarea subsidiaritii ca mijloc de asigurare a transparenei i eficienei serviciilor publice; stabilitatea drepturilor i responsabilitilor; respectarea standardelor de calitate n oferirea serviciilor publice; sistem stabil de reglementare privind ncurajarea strategiilor locale i rspltirea soluiilor inovatoare; considerarea ceteanului drept consumator de servicii publice; acceptarea competiiei ca mijloc de cretere a eficienei i eficacitii serviciilor publice.

Privind sistemul de finanare a autoritilor locale: alocarea veniturilor conform

responsabilitilor descentralizate; mecanism de finanare respectat de administraia central care s asigure un standard minim pentru serviciile publice oferite de autoritile locale; asigurarea transparenei fondurilor alocate avnd n vedere criterii obiective i reglementri clar stabilite privind volumul sarcinilor alocate, localizarea veniturilor i elemente de regularizare; asigurarea transparenei n procesul de elaborare a bugetelor locale i a procedurilor care asigur un management financiar corespunztor; simplificarea procedurilor de redristribuire a veniturilor; predictibilitatatea i stabilitatea sistemului de alocare care s permit planificri la nivel local; sistem eficient de control legal al utilizrii fondurilor la nivel local; autonomie local privind managementul financiar acompaniat de constrngeri bugetare severe.

Privind transferul competenelor decizionale: caracter stabil i stimulativ al procesului de

coordonare n locul mecanismelor actuale de control i al deciziilor discreionare; autonomia decizional bazat pe resurse i responsabiliti proprii; limitarea controlului autoritilor locale asupra managementului serviciilor publice de ctre autoritile de la nivel central, la prevederile legislaiei naionale; transparena actului decizional bazat pe accesul publicului la informaia public i participarea acestuia la luarea deciziilor.

2.1.6 Stadiul descentralizrii

Constituia adoptat n 1991 a fost primul act legislative al Romniei postcomuniste care a recunoscut autoritile comunale i oreneti pe baza principiului descentralizrii (Art. 119) drept autoriti administrative autonome (Art. 120/2). Strategia privind accelerarea reformei administraiei publice aprobat n 2001 de Guvernul Romniei a identificat necesitatea descentralizrii anumitor servicii publice n vederea reducerii cheltuielilor i a ntririi capacitii manageriale a administraiei publice locale. De asemenea, s-au elaborat strategii sectoriale nsoite de planuri de aciune aferente privind procesul de descentralizare n anumite domenii (ex. asistena social - protecia

copilului). n conformitate cu Constituia revizuit i adoptat n 2003 Administraia public din

unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. n acelai timp, actul fundamental consider Consiliul
Judeean drept autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor

comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean (Art. 122/1).
Descentralizarea financiar este o component important a procesului de descentralizare deoarece autoritile publice locale dein cele mai complete informaii, pe baza crora pot lua decizii mai bine justificate dect organele de specialitate de la nivel central, n legtur cu alocarea resurselor financiare locale. Evident, descentralizarea financiar i cea administrativ sunt strns corelate. n decursul ultimului deceniu, Romnia a fcut pai importani n planul descentralizrii financiare, dar procesul de implementare a acestei politici a ntmpinat multe probleme datorit absenei unei strategii nationale a descentralizarii. n cadrul acestui proces au putut fi identificate patru cicluri. n primul ciclu (1991-1994) au fost iniiate schimbri importante n structura i finanarea autoritilor locale, care au inclus i introducerea sistemului de taxe i impozite locale. n ciclul al doilea al politicii de reform (1998-2000) s-au fcut noi pai pentru realizarea descentralizrii administrative i financiare. n acest sens, pe baza noii legislaii privind finanele autoritilor publice locale, a crescut nu numai partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar i proporia corespunztoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (ntre 1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6% la 6,5% i cheltuielile locale au crescut de la 14,4% la 26,6%). n timpul celui de-al treilea ciclu (2001-2004) noile legi adoptate au stabilit noi reguli pentru anumite funcii ale autoritilor locale6, n special privind serviciile/utilitile publice. Tendine de centralizare i de descentralizare au existat n acest interval. Cteva prevederi legale noi au ntrit controlul autoritilor centrale asupra funciilor autoritilor locale, n timp ce altele au acionat n direcia descentralizrii. n iulie 2003, o lege nou privind finanele publice locale a abrogat-o pe prima, avnd prevederi corelate cu cele ale Legii Finanelor Publice nr. 500/2002 (armonizat cu prevederile Reglementrilor Consiliului Europei (CEE) nr. 1605/2002) i au crescut procentul din impozitul pe profit aplicat individual (IPP) care se aloc autoritilor locale. Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizrii financiare la nivelul ntregii ri, precum i pe cele mai importante sectoare de activitate (educaie, sntate, asisten social, ordine i siguran public, agricultur, cultur, servicii publice de dezvoltare local) a fost

ntocmit de Uniunea Naional a Consiliilor Judeene din Romnia i Asociaia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judeene din Romnia. Al patrulea ciclu (2004 pn n prezent) a fost demarat odat cu proiectarea i aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administraiei publice (HG nr. 699/2004). O component important a acestei strategii este axat pe continuarea procesului de descentralizare i deconcentrare. Aplicarea acestei strategii a nceput n 2004 prin elaborarea unui prim pachet legislativ pentru susinerea procesului de reform i, n special, a susinerii descentralizrii (legea-cadru a descentralizrii, legea instituiei prefectului, precum i alte reglementri privind cadrul instituional i operaional). Procesul de implementare a strategiei a continuat pe parcursul anului 2005, prin operaionalizarea cadrului instituional stabilit. De asemenea, la nivelul ministerelor de resort (Ministerul Administraiei i Internelor i Ministerul Finanelor Publice) a fost demarat un amplu proces de revizuire i amendare a legislaiei existente privind descentralizarea. Pe lng aspectele pozitive, n derularea procesului de descentralizare au fost nregistrate i o serie de aspecte negative: drepturi importante nu au fost acordate autoritilor APL, ceea ce limiteaz capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii (de exemplu dreptul de a stabili preuri pentru aceste servicii); n unele domenii mecanismele de control direct i deciziile discreionare persist. Exist puine domenii cu reglementri clare i transparente. Acest lucru limiteaz att planificarea i predictibilitatea financiar, ct i posibilitatea de a experimenta i de a introduce soluii locale creative pentru a oferi servicii mai eficiente. Indirect, acest aspect limiteaz i capacitatea de absorbie a fondurilor Uniunii Europene; autonomia managementului financiar local este limitat de reglementrile privind alocarea veniturilor proprii prin restricionarea utilizrii transferurilor; preponderena alocrilor cu destinaie precis este un obstacol pentru o eficient cheltuire a banilor deoarece limiteaz coordonarea i integrarea serviciilor locale; mecanismele de echilibrare existente nu asigur echitatea sistemului; transferul incomplet de proprietate este un obstacol n gestionarea efectiv a bunurilor locale; insuficienta precizare privind garaniile legale i constituionale legate de autonomia local; politici publice insufficient argumentate i parial implementate nu au putut oferi soluii raionale pentru problemele existente; preponderena ordonanelor emise n procedur de urgen, n loc de legi emise pe cale ordinar; autoritile APL nu au beneficiat n toate cazurile, n avans, de instruire specializat privind gestiunea financiar i managementul serviciilor publice descentralizate; nregistrarea unui decalaj ntre competenele decizionale

transferate ctre autoritile locale i resursele alocate n vederea susinerii acestora (alocarea resurselor locale nu reflect schimbrile de responsabilitate). Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la apariia unei game largi de eecuri ale statului: att erori prin omisiune, atunci cnd statul nu reuete s fac ceva care ar fi mbuntit performana economic/administrativ, ct i erori de aciune, atunci cnd statul desfoar aciuni care conduc la nrutirea performanelor economice (Krueger, 1990). Nu numai c aceste erori mpiedic dezvoltarea unei politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o ofert de servicii locale mai eficiente i echitabile, ci are i efecte negative privind credibilitatea autoritilor locale.

2.1.7 Prioritile descentralizrii

Ca un rspuns adecvat la problemele identificate la nivelul sistemului administraiei publice din Romnia n domeniul descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice, au fost identificate urmtoarele prioriti:

1.
politici

mbuntirea
necesare

sistemului

de

furnizare
de furnizare

a
a

serviciilor
serviciilor

publice
publice

descentralizate/deconcentrate. ntr-o prim etap, este necesar a se identifica schimbrile de

mbuntirii sistemului descentralizate/deconcentrate. Pe baza direciilor analitice i conceptuale dezvoltate n cadrul strategiei pot fi elaborate soluii alternative, care s conduc la mbuntirea procesului n diferite sectoare i domenii. Dintre cele mai importante msuri care s sprijine aceast prioritate menionm: stabilirea mecanismelor necesare pentru coordonarea implementrii strategiei; crearea unor mecanisme necesare asigurrii comunicrii direciilor principale de aciune ale strategiei societii civile i altor beneficiari ai procesului de descentralizare; nfiinarea grupurilor de lucru pe componentele eseniale ale strategiei; adoptarea legii descentralizrii, care va asigura coerena cadrului de descentralizare; elaborarea unui system de indicatori de msurare a performanelor derulrii procesului de descentralizare.

2. Clarificarea competenelor la diferitele niveluri i structuri ale administraiei publice.

n cadrul reformei administraiei publice, descentralizarea i deconcentrarea serviciilor publice trebuie s fie tratate ca procese complementare. n fiecare din sectoarele i domeniile n care se desfaoar aceste procese, o distribuie raional a responsabilitilor trebuie s fie realizat pentru a mbunti utilizarea resurselor, calitatea serviciilor oferite i orientarea ctre cererile beneficiarilor. n acest sens, se vor derula proiecte-pilot incluznd negocierile, identificarea

resurselor i transferul efectiv al competenelor la nivel local conform mecanismelor i procedurilor standard stabilite, nainte de generalizarea sistemului propus. Obiectivele amintite mai sus pot fi realizate n condiiile desfurrii unei activiti analitice i conceptuale bazate pe strategii sectoriale agreate de comun acord cu beneficiarii.

3. ntrirea autonomiei financiare. Pentru implementarea msurilor prioritare din cadrul

reformei, trebuie s fie ntrit autonomia local i capacitatea de management prin creterea cuantumului veniturilor proprii la nivel local i prin ntrirea predictibilitii sistemului de alocare. Trebuie s fie stabilite reguli i proceduri stricte de alocare, precum i mecanisme de echilibrare, revizuite periodic, astfel nct s garanteze un nivel mimim al serviciilor n conformitate cu standardele naionale. O autonomie financiar crescut trebuie s fie nsoit de constrngeri bugetare severe, de o transparen sporit i o mai bun aplicare a reglementrilor privind utilizarea resurselor i raportarea. Dintre cele mai importante msuri care s sprijine aceast prioritate menionm: creterea veniturilor proprii la nivelul administraiilor locale; introducerea sistemului de calcul bazat pe alocarea subveniilor operaionale; proceduri i reguli stricte pentru derularea finanrilor pentru investiii; mbuntirea sistemului de predictibilitate a alocrilor de la nivel central; mbuntirea sistemului de egalizare a distribuiei resurselor pe orizontal; mbuntirea sistemului de management al bugetului i de raportare la nivel local.

4. Redefinirea competenelor prefecilor. Trebuie s fie clar definite rolul acestora n

coordonarea serviciilor deconcentrate, resursele i mijloacele de care dispun. n acelai timp, este necesar o cretere a competenelor profesionale ale prefecilor, avnd n vedere faptul c, ncepnd cu 2006, acetia au devenit nali funcionari publici.

5. Crearea capacitii, instrumentelor i procedurilor necesare implementrii strategiei.

n implementarea strategiei o atenie special trebuie acordat pregtirii specializate a personalului implicat n implementarea reformei. Trebuie ntrite cunotintele lor despre procesul de descentralizare i deconcentrare, despre noile responsabiliti i relaii ntre diferitele structuri i organisme, despre monitorizarea procesului de implementare, astfel nct aplicarea msurilor de reform s conduc la o mai bun calitate a serviciilor oferite. n paralel cu implementarea etapelor reformei, creterea capacitii de elaborare i implementare a politicilor la nivelul structurilor locale trebuie avut, de asemenea, n vedere. Dintre cele mai importante msuri care s sprijine aceast prioritate menionm: elaborarea unui sistem standard de proceduri i norme care s sprijine implementarea strategiei; ntrirea capacitii autoritilor locale n gestionarea i

furnizarea noilor servicii descentralizate; pregtirea resurselor umane necesare susinerii procesului de descentralizare/deconcentrare. n figura de mai jos apar cele cinci componente prioritare ale procesului de reforma i conexiunile existente ntre acestea, precum i evoluia lor, n timp. Cele cinci coloane verticale reprezint cele cinci componente prioritare, iar sgeile indic aciunile coordonatoare majore care se vor desfura ntre acestea.

Sursa: Adaptare dup Oroveanu M.T., Introducere n tiina administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 1994, p. 128 Figura 2.1.4 Componenta de descentralizare/de concentrare a reformei AP

2.1.8 Concluzii
Din cercetarea realizat asupra procesului de descentralizare s-au desprins urmtoarele concluzii: i) Teoretic, Romnia este deja un stat descentralizat. Aducem n acest sens urmtoarele argumente: constituia garanteaz administrarea liber a colectivitilor locale i lipsa tutelei ntre

diferitele niveluri; legile succesive au atribuit judeelor i colectivitilor locale competene largi n materie de educaie, sntate, ajutor social, aciune cultural, gestiune a serviciilor publice locale etc. Realitatea din teren pare rmas mult n urm, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu, transferurile din TVA care servesc finanrii noilor competene sunt atribuite n mod relativ opac i nu par s respecte mereu criterii obiective; ii) Efectele descentralizrii la nivel local nu s-au manifestat ntr-o manier consistent pn-n prezent; iii) Exist o opinie favorabil n ceea ce privete procesul de descentralizare cu avantajele pe care le poate genera; iv) Inexistena unei veritabile contabiliti locale: bugetele anuale rmn indicative i sunt ajustate n cursul anului n funcie de veniturile colectate i de plile efective, ceea ce face ca numeroase colectiviti s fac apel la stat (i n plus la judee) pentru a solicita fonduri suplimentare n caz de necesitate. Din aceasta rezult o frustrare puternic a aleilor locali, care pot afirma, pe bun dreptate, c descentralizarea nscris n textele legale este aplicat ntr-o msur insuficient i depinde n final de capacitatea aleilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din aceasta.

2.2 Evoluia managementului administraiei publice n contextul experienei europene

2.2.1 Armonizarea concordanei managementului administraiei publice autohtone cu cadrul juridic european
Armonizarea concordanei managementului administraiei publice cu dispoziiile normelor constituionale i atribuiile legale constau n dimensionarea, structurarea i combinarea proceselor i relaiilor manageriale, prevederile legislative fiind o baz legal de luat n considerare i nu un scop n sine. Fr ndoial, c n managementul public influena factorului legislativ este semnificativ mai mare dect n sectorul privat. Ceea ce este esenial de neles i acceptat de ctre reprezentanii conducerii din instituiile publice, este c managementul public nu exist pentru a pune n aplicare legi, hotrri, regulamente etc., ci pentru a satisface interesul public general i nevoile sociale specifice. Pentru realizarea acestui scop, managerii publici desfoar procese i

relaii de management n condiii de legalitate. Prin urmare, aplicarea actelor normative nu trebuie perceput de managerii publici ca un scop n sine; o instituie public are nti de toate o misiune social de a satisface interesele publice, n condiiile respectrii cadrului legislativ. nc din timpul Revoluiei franceze, din anul 1784, i al revoluiilor din secolul al XIXlea, a fost inaugurat trecerea de la conducerea centralizat la descentralizarea administrativ a rilor din Europa. Acest transfer de autoritate de la nivelul central spre cel local i regional a fost motivat prin faptul, c dreptul colectivitilor locale de a-i administra de sine stttor problemele de interes local este cronologic anterior statului. ncepnd cu Declaraia francez a drepturilor omului i a ceteanului, i cu apariia teoriei separaiei puterilor n stat, ce au condus spre detaarea executivului de legislativ, s-a pornit procesul de constituire al unei administraii publice descentralizate. Aceast libertate este gndit s contribuie la afirmarea interesului personal i a liberei concurene, s stimuleze iniiativa privat singura capabil s dea rezultate deosebite n economia de pia. Astfel, Frana, Italia, Marea Britanie, Germania, Statele Unite ale Americii etc., au dat natere unor sisteme coerente de administrare public, la temelia crora au fost aezate principiile autonomiei i descentralizrii administrative. n anul 1866, prima Constituie a Romniei a ntrit sensul autonomiei locale (prin art. 4) pentru instituiile judeene i comunale, care i desfurau activitatea n baza descentralizrii administrative (art.107 i 108). Ulterior, Constituia adoptat n anul 1923, prin articolele 41 i 108, a fixat, la rndul su, principiul dup care instituiile judeene i comunale i desfoar activitatea n baza descentralizrii administrative, iar membrii consiliilor sunt alei de ctre cetenii romni, prin votul lor universal, egal, direct, secret, obligatoriu i cu reprezentarea minoritii.

2.2.2 Consideraiuni teoretice privind autonomia local.

Autonomia local i descentralizarea administrativ au devenit principii definitorii ale autonomiei locale, ce atrag dup sine reprezentarea local, cu ajutorul creia colectivitile locale administreaz de sine stttor o parte important a treburilor publice. Pe de alt parte, autonomia local nu se poate asimila cu regimul independenei absolute, ca o izolare a organelor de administrare public de organele centrale ale administraiei de stat. Autonomia local nu poate mbrca nelesul independenei acordate unei colectiviti politice. Ea

este conceput, mai degrab, ca o putere de decizie liber, ca o facultate coninut n autoritatea de a decide ntr-o anumit sfer de atribuii locale, n care interesele locale trebuie s fie reglementate i garantare sub controlul unei autoriti superioare. Autoritile autonomiei locale nu au putere de decizie politic major, ci i desfoar activitatea n cadrul strict al legislaiei unui anumit stat i n conformitate cu principiile constituionale ale acestuia, neputndu-se sustrage aciunii de tutel administrativ, exercitat prin supravegherea legalitii actelor din partea autoritilor centrale. Cu alte cuvinte, autonomia local reprezint un complex de atribuii specifice delegate organelor de administrare public local, necesare pentru administrarea unei pri substaniale din treburile publice, transmise sub responsabilitatea lor prin lege, aflate sub controlul statului n ceea ce privete exercitarea acestor legi. O administraie local modern formuleaz proeminena ctorva principii fundamentale: descentralizarea, deconcentrarea, consultarea cetenilor att cu privire la nevoile sociale proprii, ct i n privina problemelor locale de interes deosebit i eligibilitatea autoritilor locale. Autonomia administrativ, dup cum menioneaz Ernst Forsthoff, nu cuprinde numai puterea de a emite regulamente statutare. Capacitatea de a administra i de a emite reguli generale reprezint dou lucruri distincte, dei indisolubile.1 n acest context, Anibal Teodorescu consider autonomia local un drept al unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul organelor centrale, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind drept, iar descentralizarea un sistem care implic autonomia.2 n ciuda nenumratelor sale definiii, descentralizarea reprezint un sistem de performane stabilite de capacitatea autoritilor locale. Ea poate fi conceput sub forma ctorva expresii practice de realizare: (1) ca delegare a unor atribuii administrative pe plan local n avantajul reprezentanilor alei; (2) ca divizare a muncii administrative, organizate pe pluralitatea centrelor decizionale autonome, adic pluralitatea de organisme locale dotate cu personalitate juridic; (3) ca un mnunchi de tehnici, prin care o persoan juridic poate dori s instituie o alt persoan juridic, distinct de ea, conferindu-i dreptul la gestiunea autonom a intereselor proprii.3 Dup cum se poate observa, este vorba de independena autoritilor publice reprezentative locale n vederea gestionrii chestiunilor de interes local prin adoptarea de acte juridice necesare realizrii atribuiilor ce le revin conform legii.
1 2

Ernst Forsthoff, Structuri administrative, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2008, p.67. Teodorescu Anibal, tiina aministraiei, Ed. AllBeck, Bucureti, 2002, p.72. 3 Olaru A., op. cit., p.126-132

Andre

de

Laubadere

distinge

dou

forme

de

descentralizare

administrativ:

descentralizarea teritorial i descentralizarea serviciilor publice (tehnic). Descentralizarea teritorial presupune realizarea autonomiei n cadrul unei colectiviti teritoriale sau, altfel spus, a unei uniti administrativ-teritoriale, caracterizate prin existena unor autoriti locale alese, avnd competen material general. Descentralizarea serviciilor publice nseamn acordarea unei anumite autonomii serviciilor publice, conferindu-le personalitate juridic, scoaterea de sub controlul ierarhic i plasarea acestui serviciu public sub regulile tutelei administrative. Descentralizarea serviciilor publice trebuie conceput i ca repartizarea funciilor i prerogativelor deinute ntre diferite ramuri ale administraiei publice. n opinia lui Andre de Laubadere, descentralizarea poart un caracter dublu: politic i administrative. Din punct de vedere politic, descentralizarea reprezint o instituie liberal, chemat s formuleze i s garanteze exercitarea libertilor locale. Ea constituie, de asemenea, i un nou mod de realizare a liberalismului politic n cadrul dreptului administrativ, care implic participarea cetenilor sau a reprezentanilor acestora ca purttori de nevoi sociale n vederea realizrii intereselor publice. O prim expresie a descentralizrii politice se conine n mecanismul alegerii autoritilor locale, care, folosind o expresie plastic, genereaz democraia la nivel local. Este deosebit de elocvent, n acest sens, afirmaia lui Alexis de Tocqueville, potrivit creia, instituiile comunale nseamn pentru libertate ceea ce nseamn colile primare pentru tiin, ele o aduc la ndemna poporului; ele l obinuiesc s o foloseasc i l nva s-i guste binefacerile. O naiune poate s-i instaureze o form de guvernare liber, dar fr instituii comunale ea nu poate dobndi spiritul de libertate.4 Din punct de vedere administrativ, descentralizarea reprezint un principiu eficient de gestionare a intereselor locale, deoarece se refer la afacerile i nevoile locale, iar agenii nsrcinai cu gestiunea lor cunosc bine nevoile i condiiile locale, deci, ei pot rezolva cel mai bine i cel mai eficient aceste probleme. n cadrul organizrii administrative a unui stat nu poate fi vorba numai de descentralizare sau numai de centralizare, ntre ele existnd nenumrate elemente intermediare. Acest ceva intermediar poart denumirea de deconcentrare i este definit ca un transfer de atribuii, de

Alexis de Tocqueville, Despre democraie n America, vol.II, traducere de Claudia Dumitriu, Editura Humanitas, Bucureti, 2005, p.189

putere decizional, de servicii i mijloace, de la un nivel central ctre un plan local, n favoarea unor ageni de stat situai la nivel local. Referitor la deciziile adoptate de organele desconcentrate, ele se adopt n numele statului, care i pstreaz controlul ierarhic asupra legalitii i oportunitii actelor adoptate. Desconcentrarea deplaseaz locul puterii de decizie, reprezentnd, astfel, o variant a centralizrii, i nu un aspect al descentralizrii, aceste noiuni fiind uneori confundate de diferii autori. Am menionat deja, c, prin descentralizarea serviciilor publice, acestea sunt scoase de sub controlul ierarhic, fiind plasate sub regulile tutelei administrative. n cazul n care serviciile exterioare ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei de stat rmn sub control ierarhic i sunt conduse de reprezentanii statului n teritoriu, acestea vor fi numite servicii desconcentrate. Dintre caracteristicile fcute descentralizrii i desconcentrrii, se observ cu uurin, c aciunile i consecinele ce intervin n urma aplicrii lor sunt diametral opuse i nu se pot confunda. Prin centralizare administrativ nelegem funcionarea unui sistem administrativ, n cadrul cruia exercitarea atribuiilor administrative este efectuat numai de organele statului. Firete, odat cu aplicarea principiului descentralizrii administrative, centralizarea nu dispare definitiv. Alturi de descentralizare, dup cum menionam i anterior, aceasta ia forma desconcentrrii. Administraia statului la nivel local i administrarea public local a colectivitilor locale se realizeaz prin intermediul unor regimuri juridice diferite, celei dinti aplicndu-i-se un regim desconcentrat, iar celor din urm - un regim descentralizat i autonom. Raporturile dintre aceste dou componente ale administraiei publice sunt exclusiv de ordinul colaborrii i conlucrrii, constituindu-se n cadrul operativ al unui "regim de co-administrare" avnd la baz adaptarea cadrului juridic la nevoile sociale. Din punct de vedere al structurii statale, Statele Uniunii Europene sunt grupate n trei categorii: State federale: Austria si Germania; State regionale: Belgia, Italia si Spania; State unitare: Frana, Marea Britanie, Irlanda, Portugalia, Olanda, Danemarca, Suedia, Grecia, Finlanda, Luxemburg, Romnia. n ceea ce privete colectivitile locale, ca obiect al descentralizrii, n unele colectiviti ale statelor federale se pot distinge urmtoarele caracteristici:

Existena a trei niveluri ale colectivitii locale, regiune (sau comunitatea), provincia, dar i comitatul, departamentul, districtul i comuna urban, rural n Austria, Belgia, Germania, Frana, Italia si Spania. Existena unei puteri legislative la nivelul landurilor, regiunilor i comunitilor n statele federale i n cele regionale. n statele unitare, ca i n cele federale, nivelul local-comunal sau al municipiilor dispune de largi competene, cel provincial fiind cel mai adesea folosit pentru exercitarea controlului, coordonare, ori chiar de planificare a diferitor programe intercomunale. Locul rezervat colectivitilor locale n cadrul statului federal este bine definit. Astfel, n msura n care entitile federale sunt considerate adevrate state, Constituia federal a instituit doar norme de principiu privind existena colectivitilor descentralizate. Altfel, statele federale sunt statele unde recunoaterea descentralizrii a antrenat existena unor colectiviti locale puternice. n statele regionale, tensiunea ntre centralizare i descentralizare se menine. n unele state unitare, aceasta s-a atenuat prin introducerea unui nivel suplimentar ntre stat i colectivitile locale. Aceste state au fost iniial marcate de incertitudinea susinut de vechiul nivel intermediar dintre stat i comun, i de riscul unui centralism regional care se putea substitui centralismului etatic. Descentralizarea a rmas o preocupare esenial a statelor comunitare menionate, care, dup reformele din anii 1970-1980, a dus la o mai mare stabilitate instituional, n Germania i Spania existnd astzi un statu quo instituional. Italia, din contra, recunoate autonomia regional, dar de o manier limitat. Belgia constitui un stat aparte, scopul actualelor reforme fiind transformarea ntr-un stat federal, compus din comunitate i regiuni. n schimb, regionalizarea efectiv a Franei este greu de imaginat, n sensul trecerii peste pragul descentralizrii, ntruct aceasta are calitatea de stat unitar unanim recunoscut. Regionalizarea nu exist n prezent n Danemarca, Olanda i Luxemburg, iar posibilitatea realizrii acesteia n viitor este destul de mic. Regatul Unit se afl sub influena unor curente politice favorabile autonomiei regionale, fr s fie posibil nc punerea formal a problemei. n ceea ce privete colectivitile locale din rile comunitare cu structur unitar, se remarc faptul, c organizarea lor are la baz patru modele, i anume:

Modelul napoleonian Frana departamental, Olanda divizat n provincii, Luxemburg, fr nivel intermediar, i Grecia; Modelul britanic comitatele Regatul Unit si Irlanda; Modelul scandinav Danemarca, Suedia, Finlanda, care au mprumutat de la modelul englez dou niveluri de colectiviti i de la cel francez - sistemul de relaii cu administraia central; Modelul german, caracterizat printr-un nivel de legtur ntre reeaua comunal i cea a colectivitilor mai mari, denumit Kreise, un al doilea nivel de cooperare i coordonare a sarcinilor de la nivel districtual. ntre comune, respectiv, orae, exist colectivitile intermediare, care, la rndul lor, pot fi dispuse pe unul sau dou niveluri. Unele reprezint colectiviti locale validate istoric, pe cnd altele sunt create artificial prin lege. n cazul organizrii administraiei locale pe dou niveluri, asemenea colectiviti poart diferite denumiri, n funcie de ar: comitatul n Marea Britanie, Irlanda, Suedia i Danemarca, district n Austria i Germania; departamentul n Frana; provincia n Belgia i Italia. n cazul colectivitilor locale distribuite pe trei niveluri, distingem comunitile, regiunile sau asociaiile, pe care le ntlnim n: Italia, Frana, Belgia i Spania. Cele mai multe din informaiile prezentate mai sus sunt integrate ntr-un Nomenclator de uniti Teritoriale Statistice, elaborate de Oficiul Statistic al Comunitii. n Romnia, potrivit prevederilor constituionale, se precizeaz organizarea administrativ a teritoriului, menionndu-se, c teritoriul este structurat sub aspect administrativ n comune, orae i judee, iar autoritile administraiei publice funcioneaz la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale. Pornind de la coordonarea normelor fundamentale, administraia public din Romnia este mprit, conform art. 115-122, n administraie central i administraie teritorial, i n administraia statului i administraia local. Acestea dou din urm sunt dou categorii complementare n stat, n sensul c administraia rii este structurat n autoriti statale administraia central de stat i structurile sale teritoriale, i autoriti locale administraia public local. Acestea din urm, fr a fi statale, realizeaz administrarea intereselor publice ale colectivitilor locale, chiar i n cazul n care unele dintre acestea ndeplinesc i atribuii statale.

La baza sistemului romnesc de administraie local se afl colectivitatea local comuna, oraul, care reprezint comunitatea natural a populaiei, iar ntre acestea i stat se afla colectivitatea intermediar judeul, care reprezint o colectivitate istoric i aprobate prin lege. Potrivit normelor fundamentale, att n statele federale, ct i n cele unitare, principiile autonomiei locale i ale descentralizrii, se regsesc ca principii de baz ale organizrii i funcionrii sistemelor administraiilor locale i regionale ale statelor comunitare. n ceea ce privete statele federale, Austria i Germania, potrivit constituiilor proprii, aceste principii sunt preluate de constituiile locale. Prevederile art. 28, alin (1) i (2) ale legii fundamentale a Germaniei, consacr principiul autonomiei locale, subliniindu-se, c, n landuri, districtele i municipaliti, cetenii trebuie s aib reprezentani alei prin sufragiu general, direct, egal i secret, consfinindu-se norma, potrivit creia municipalitatea va trebui s aib garania exerciiului dreptului de a soluiona toate problemele locale potrivit legii. Dintre normele fundamentale ale celorlalte state comunitare se pot enumera: Constituia Belgiei, care conine un numr nsemnat de norme, prin care se creeaz i se dispune crearea prin lege a autoritilor administraiei locale, comunitare i regionale. Prin legea sa fundamental, n Belgia este consfinit existena a patru regiuni lingvistice, i anume: regiunea de limb francez, olandez, regiunea capitalei Bruxelles i regiunea de limb german. Potrivit aceleiai prevederi, Belgia cuprinde trei comuniti: comunitatea francez, cea flamand i cea german, reprezentate printr-un consiliu i un executiv regional. Constituia Franei conine dispoziii, potrivit crora colectivitile teritoriale ale Republicii sunt comunele, departamentele, teritoriile de peste mri. Orice alt colectivitate teritorial este creat de lege. Aceste colectiviti se administreaz liber, prin consilii alese i n condiiile prevzute de lege. Prin lege se determin principiile fundamentale ale administrrii libere a colectivitilor locale, competenele i utilizarea resurselor. Constituia Italiei conine informaii relevante pentru autoritile locale n art. 5 din capitolul V. Regiunea are un statut special i este reglementat prin legi constituionale. Constituia spaniol din anul 1978 conine dispoziii speciale, att pentru nivelul regional, ct i pentru cel local. i n celelalte state comunitare Suedia, Olanda, Danemarca, Grecia, Irlanda i Luxemburg, prin normele lor fundamentale, se determin regimul administraiei locale i principiile care stau la baza acesteia comunele fiind cele care formeaz

colectivitile autonome, cu personalitatea juridic, care gireaz prin organele lor patrimoniale i propriile lor interese sub controlul puterii centrale. n toate statele Uniunii Europene, exist legi, care reglementeaz administraia public local i regional. n Anglia i ara Galilor, principalele dispoziii legislative referitoare la organizarea colectivitilor locale sunt enunate n legile privind colectivitile locale Local Government; pentru Scoia legile colectivitii locale scoiene Local Government din 1973 i 1975. Tradiional, sistemul britanic al administraiei locale a fost recunoscut de lege nc din secolul al XIX-lea. Ulterior, autoritile locale, au stabilit structura i au definit autoritatea juridic i gradul de descentralizare al managementului (self-government). n Austria, este elaborat un text legislativ federal, ce a servit drept model legilor votate la nivelul celor nou landuri pentru organizarea colectivitilor locale (districtelor) pe baza principiilor autoadministrrii. n Germania, fiecare land are stabilit Constituia local sub forma unui statut al municipalitii ori al districtului rural. n Frana, dispoziiile legislative privind comunele sunt codificate ntr-un cod al comunelor, care reunete legile aprute ncepnd din 1884. n Italia, principalele texte legislative sunt pentru regiuni Legea nr.62/1953, care se refer la constituirea i funcionarea organelor regionale, Legea nr.108/1968, privind alegerea consiliilor regionale i Decretul Preedintelui Republicii nr.1 11/1972 i 1977, privind transferarea funciilor administrative ale statului ctre regiune; pentru provincii i comune, Legea nr. 142/1990 privind regimul legislativ al colectivitilor locale, Legea nr. 81/1993 privind normele pentru alegerea direct a primarului, preedintelui provinciei, consiliului municipal i consiliului provincial. n Spania, pentru administraia regional exist Legea organic nr. 8/1980 privind finanarea comunitilor autonome i legea organic din 1983 adoptat pentru fiecare dintre cele 17 comuniti autonome, prin care se aproba statutul de autonomie. n ce privete Romnia, administraia local este reglementat prin Legea nr.69/1991. n coninutul legii se menioneaz, c administraia public local din unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. De asemenea, se regsesc informaii referitoare la autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia locala n comune i orae. Consiliile locale alese i primarii alei

funcioneaz ca autoriti administrative autonome i particip la satisfacerea nevoilor publice din comune i orae. Autoritatea judeean este definit prin Consiliul Judeean autoritate a administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i din ora n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Prin aceste norme fundamentale, administraia local nu mai este incorporat n administraia central a statului i reprezint o structur administrativ autonom, prin care colectivitile locale i soluioneaz problemele locale, prin autoritile proprii alese, ns sub controlul legalitii de ctre autoritile statale. Prin Legea nr. 27/1994 privind impozitele i taxele locale au fost create surse de venituri destinate pentru bugetele locale si judeene. n cadrul procesului de reform a administraiei publice pentru crearea unui corp de funcionari publici profesioniti, neutri i compatibili cu modul de lucru din rile Uniunii Europene, Romnia a primit fonduri n valoare de 7,5 milioane Euro din partea Uniunii Europene pentru derularea primelor 2 cicluri ale Proiectului tinerilor profesioniti (YPS), proiect cu o important componen de instruire a tinerilor funcionari publici n ar i n strintate. Obiectivul general al proiectului a fost definit ca ntrirea capacitii administraiei publice, de a sprijini n mod eficace procesul de elaborare a politicilor publice, de a realiza implementarea politicilor publice i de a gestiona cerinele integrrii n UE. Proiectul i sistemul managerilor publici au fost concepute pentru a atrage i dezvolta persoane competente care s ajung, n mod accelerat, n poziii cheie din administraia public, pentru a ntri capacitatea managerial i a mbunti performanele administraiei n general. n rile dezvoltate, unde viaa politic a ajuns la un anumit grad de maturitate i valorile politice reprezentative sunt bine cunoscute de alegtori i politicieni, desigur, este din ce n ce mai evident compatibilitatea de coninut n sistemul de obiective al celor dou pri, astfel nct schimbrile ce apar, ca urmare a rezultatelor alegerilor, nu fac dect s nuaneze politicile i strategiile generale, s diversifice modalitile de realizare a misiunii sociale a instituiilor i autoritile publice, fr ca interveniile s determine sincope care s dezechilibreze sectorul public n ansamblu lui. n ceea ce privete principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit (sau referendumul local), el constituie o component indispensabil pentru funcionarea autonomiei locale fundamentndu-se pe o analiz detaliat a tipologiei nevoilor

sociale i totodat urmrindu-se dinamica lor continu n paralel cu dinamica societii civile. n Frana, Legea din 6 februarie 1992 prevede posibilitatea consultrii directe a locuitorilor colectivitilor respective n probleme de interes comunal, la iniiativa provenit din partea primarului de a-i administra de sine stttor problemele de interes local, participnd, astfel, mpreun cu autoritile centrale de administrare public, la realizarea suveranitii (puterii politice). n acest sens, puterea local, reprezentat ca o form specific de putere public, este o realitate. Dac e s facem o sintez asupra experienei descentralizrii n Romnia, atunci am putea spune ferm, c legislaia actual privind sistemul de administraie public mpletete armonios att principiul descentralizrii, ct i al deconcentrrii administrative. Sigur, ca oricare sistem, cel administrativ nu este perfect, dar n continu perfecionare. Etapa de tranziie de la regimul politic, prin care a trecut Romnia, a impus necesitatea studierii reformelor din rile dezvoltate i implementrii lor adaptate n Romnia. n acest sens, ar trebui de luat n consideraie practicile rilor europene, n ceea ce privete organizarea direct i indirect, a serviciilor publice. Reieind din practica francez, am putea meniona trei mijloace de influen direct prin intermediul legal: regia simpl, autonom i personalizat. Regia simpl se aplic, de regul, n cazurile, cnd serviciul public este direct exploatat de ctre comun. Acest serviciu fr personalitate juridic se asigur de ctre funcionarii municipali i nu dispune de autonomie financiar, dei cheltuielile i ncasrile se includ n bugetul colectivitii. Toate redevenele sunt fixate de Consiliul municipal, care stabilete regia simpl printr-un regulament interior. Regia autonom nu are personalitate juridic, dar dispune de cea financiar i are organe proprii de gestiune. n acest caz, Consiliul municipal deine aproape ntreaga putere decizional: el adopt regulamentul interior, ca i n cazul precedent, fixeaz regulile de organizare a serviciului, adopt bugetul serviciului public i fixeaz tarifele pe care le achit ulterior utilizatorii. Primarul deja pregtete i duce la realizare deciziile Consiliului municipal i ncheie tranzaciile pentru funcionarea regiei stabilite. n acest proces de gestiune, primarul este ajutat de Consiliul de administrare cu rol consultativ i un director numit de primar, care asigur bunul mers al serviciului i stabilete bugetul. Acest tip de regie este supus regulilor de contabilitate, contabilul fiind un reprezentant al Trezoreriei municipale.

Regia personalizat, spre deosebire de celelalte dou regii, are personalitate juridic. n cazul ei, hotrrile importante sunt luate de consiliul de administraie, care preia locul consiliului municipal. Ultimul, n aceast situaie, exercit doar responsabilitatea de a hotr crearea i poate dispune ncetarea activitii sale, de a fixa regulamentul interior de funcionare i volumul dotrii iniiale, echivalent cu capitalul unei societi. Cnd comuna hotrte s ncredineze la o persoan particular funcia managerial de conducere a unui serviciu public, ea dispune de urmtoarele posibiliti juridice: concesionarea serviciului public; arendarea; regia; gerena; ntreprinderea. Concesionarea serviciului public este un contract pentru o durat de 30 ani, care prevede ncredinarea gestionrii serviciului public unei persoane. Aceast persoan i asum pe propriul risc responsabilitatea pentru prestarea serviciului n cadrul obligaiilor fixate de un caiet de sarcini. Din acestea, comuna i are avantajele ei: ea definete caracterul serviciului, dar nu se implic execuia material a serviciului i finanarea investiiilor necesare funcionrii a lui, pe lng toate de ctre concesionat mai este achitat i o redeven. Arendarea este o variaie de concesionare, prin care este ncredinat un serviciu public unei persoane din afara comunei. n baza acestui contract, concesionarul pltete redevena, dar comuna i ia responsabilitatea pentru investiiile necesare desfurrii activitii serviciului. Acest tip de posibilitate legal de management public este aplicat mai mult n domeniul asanrilor, apelor, parking-urilor subterane. n asemenea caz, regia este un intermediar ntre regia direct i concesionare. Ea ncredineaz exploatarea serviciilor unei persoane morale de drept privat. Conductorul serviciului acioneaz n numele comunitii n care activeaz i este remunerat n dependen de elementele pe care le administreaz. Gerena este ntemeiat pe aceleai principii ca i regia interesat: gestionarea serviciului este predat unei persoane de drept privat, ce activeaz n interesele colectivitii, remunerarea, ns, este stabilit global i nu variaz ulterior n funcie de rezultatul final. Decizia privitor la tarifele este luat de colectivitate, care presteaz ntregul beneficiu. Remunerarea este n totalmente n sarcina serviciului.

ntreprinderea este o form de gestionare diferit de serviciul public. Prin ncheierea unui contract de serviciu, supus reglementrii tranzaciilor publice, colectivitatea obine concursul unui antreprenor. Ea pltete preul prestaiilor n dependen de serviciul fcut. ntre ntreprinztor i beneficiar nu exist nici o legtur. n Europa occidental, sistemele de asigurare a serviciilor variaz n dependen de mrimea comunitii, tipul serviciului, uneori chiar i de tradiia rii. Spre exemplu, n Marea Britanie, s-a optat pentru transferarea tuturor responsabilitilor de baz (ca furnizarea apei) sectorului privat. n Germania, furnizarea serviciilor a rmas n ntregime n minile autoritilor locale, fiind asigurat prin departamente specifice (Eigenbetriebe) sau companii de servicii aflate n proprietatea municipalitilor (Eigengesellschaften). n Spania, prestarea serviciilor este asigurat de parteneriatul dintre sectoarele privat i public. n cel din urm caz, autoritile locale i pstreaz responsabilitatea instituional i autoritatea de control asupra prestrii serviciilor, dar funcia practic revine sectorului privat prin concesiuni i companii mixte. n Ungaria i Polonia, structura serviciilor este similar cu cea din Romnia bazat pe principiul descentralizrii i desconcentrrii. Dup cum am mai spus, descentralizarea administrativ nu nseamn o independen total a colectivitilor locale fa de stat. Autonomia nu poate fi conceput dect n anumite limite. ntr-un stat de drept, legea este cea care guverneaz. Toate procesele sunt iniiate n baza legii i se desfoar conform legii. Legtura organic dintre lege i autonomia local este evident. n toate rile democratice, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, exist un reprezentant al executivului central, care are obligaiunea de a supraveghea aplicarea legilor de ctre autoritile de administraie local. Reieind din aceasta, putem observa, c intensificarea procesului de descentralizare are consecin diminuarea posibilitilor de tutel administrativ a organelor centrale asupra celor locale i, totodat, substituirea treptat a ei cu controlul jurisdicional, limitat la verificarea legalitii actelor. Spre exemplu, n Italia, conform Legii nr. 142 din 1990, controlul legalitii este prevzut numai pentru un numr mic de documente, fixnd totodat i profilul organului competent comitetul regional de control. Acest comitet realizeaz controlul preventiv i are ca obiect hotrrile pe care consiliile comunale i provinciale le adopt n baza legii. n Polonia, legalitatea actelor municipalitii este verificat de ctre guvernatorii provinciilor i revizorii regionali. Comitetul municipalitii are datoria s informeze guvernul

asupra hotrrilor sale timp de 7 zile de la luarea lor, iar guvernatorul poate anula orice decizie a autoritilor locale. n Cehia, deciziile autoritilor municipale sunt supuse revizuirii de ctre autoritile superioare n baza unor apeluri. Astfel, actele administrative pot fi contestate printr-o plngere constituional n faa Curii Constituionale a Republicii Cehe. n Ungaria, n baza articolului 50 din Constituia rii respective, se prevede controlul legalitii actelor administrative numai de tribunal. Articolul 35 din Constituie prevede, c controlul activitilor desfurate de colectivitile locale este asigurat de guvern n colaborare cu ministerul de interne. teritorial. Astzi, n Europa, autonomiei locale i se acord o deosebit atenie. Autonomia local este vzut ca un factor de meninere a pcii i stabilitii politice, element indispensabil n vederea prefigurrii viitoarei organizri politice a Statelor Unite ale Europei. Protecia i ntrirea autonomiei locale n Europa, prin intermediul unui document, care s conin acele principii recunoscute de toate rile democratice, reprezint o aspiraie mai veche a naiunilor europene. Consiliul European, constituit pentru a deveni o garanie a respectrii drepturilor omului i a democraiei, a recunoscut nc din anul 1957 rolul deosebit pe care trebuie s-i joace colectivitile locale, instituind n acest scop un organism reprezentativ la nivel european, acesta devenind Conferin Permanent a Puterilor Locale i Regionale, iar de la 1 iunie 1984, fiind transformat n Congresul Puterilor Locale i Regionale ale Europei. Pentru a consfini aceast prioritare acordat autonomiei locale, Conferina permanent a Puterilor Locale i Regionale a adoptat n 1968 prima Declaraie de principiu asupra autonomiei locale. La propunerea Conferinei Permanente, aceast Declaraie, ce a fost numit i Exerciiul autonom al puterii locale, a fost deschis semnrii la 15 octombrie 1985, intrnd n vigoare la 1 septembrie 1985. Recunoscnd importana principiilor care au stat la temeliile acestui document, un ir de state europene, Austria, Belgia, Bulgaria, Danemarca, Finlanda, Frana, Grecia, Italia, Liechtenstein, Luxembourg, Olanda, Polonia, Portugalia, Slovacia, Suedia, Cehia, Ungaria i Romnia, au acceptat integral rigorile coninute n Carta European. Astfel, Constituia Italiei (art. 5) accept i favorizeaz autonomiile locale, acordnd o larg descentralizare serviciilor care depind de stat, armoniznd principiile i actele sale legislative cu exigenele principiilor de autonomie i descentralizare. Articolul 72 din Constituia Franei conine o prevedere expres, Dreptul de control asupra actelor administraiei publice locale i de contestare n caz de necesitate se exercit de comisarii republicii reprezentanii statului la nivel

dup care, colectivitile teritoriale ale republicii sunt comunele, departamentele, i teritoriile de peste mri, care se administreaz n mod liber de ctre consiliile alese i n condiiile prevzute de lege. Reglementri similare sunt coninute i de Constituiile Ungariei (art. 42), Actului constituional a Poloniei din 17 octombrie 1992 (art. 71), a Spaniei (art. 137), a Portugaliei (art. 6), a Belgiei (art. 108), a Olandei (art. 124), a Suediei (art. 5), a Cehiei (art. 99) i a Romniei (art. 119). Totodat, n afara reglementrilor constituionale, un ir de state au adoptat legi speciale, prin care au dorit s dezvolte normele instituionale, demonstrnd interesul i voina politic de a racorda propria legislaie la cerinele stipulate n Carta European. n acest mod au procedat o serie de ri europene, printre care vom meniona, n ordine cronologic, urmtoarele: Belgia (1986 - 1988), Frana (1982 - 1992), Grecia (1986 - 1990), Italia (1990 - 1993), Luxembourg (1988), Norvegia (1992), Olanda (1994), Portugalia (1984 - 1991)., Suedia (1992), Spania (1985 - 1988), iar dintre fostele ri socialiste - Bulgaria (1991), Polonia (1990-1992), Ungaria (1990), Cehia (1990 - 1992), Slovacia (1990), Romnia (1991), Republica Moldova (1994). Prin valoarea principiilor pe care le conine, aceast Cart European reprezint documentul de prim referin, cel mai complet i cel mai util pentru aprarea i ntrirea autonomiei locale n rile europene. Carta European conine caracteristicile eseniale ale unui sistem efectiv de guvernare local democratic. Datorit caracterului su general, Cartea European nu reprezint un document obligatoriu pentru legislaiile naionale ale rilor participante la Consiliul Europei, deine suficient autoritate moral pentru a cere adoptarea i adaptarea legislaiilor naionale n vederea ajustrii domeniilor de referin guvernmntul local la rigorile i standardele unei Europe moderne. Fundamentarea i consacrarea constituional a principilor descentralizrii puterii de la nivelul central la nivelul comunitilor locale, existena n cadrul unitilor teritorial-administrative a unor consilii alese, care s aib organe executive responsabile, instituirea unor forme de participare direct a cetenilor la luarea celor mai importante decizii, reglementarea clar a competenelor i responsabilitilor ce revin colectivitilor locale, consultarea acestora n luarea msurilor ce le privesc, protecia limitelor lor teritoriale, adecvarea structurilor i mijloacelor administrative la misiunile ce le incub, asigurarea resurselor financiare necesare colectivitilor locale, dreptul de asociere i protecie legal acestea pot fi numite, pe drept cuvnt, elementele eseniale ale unei reale autonomii locale, care se ncetenesc tot mai mult pe continentul european.

2.3 Concluzii
Elaborarea bazelor conceptuale ale organizrii i funcionrii instituiilor administraiei publice locale, fundamentarea conceptelor structural-teritoriale i funcional-operaionale prin abordarea sistemic, utiliznd diverse aspecte ale categoriilor filozofice forma i coninutul, i elaborarea schemei referitoare la legturile dintre ele i partajarea acestora pe niveluri permit stabilirea att a unei divizri a administraiei n subsistemul structural-teritorial i cel funcionaloperaional, ct i a influenei pe care o exercit anumii factori economici i politici asupra procesului de administrare care constituite amploarea i complexitatea nevoilor sociale n contextul realizrii lor organizate raional i eficient. Rezultatul investigrii de ansamblu a factorului ordonator, stabilizator, raional, organizare i a factorului finalitate este gsirea soluiei pentru organizarea i funcionarea eficient a administraiei publice. Perfecionarea sa permanent, conform cercetrilor n cauz, duce la ridicarea gradului calitativ al administraiei publice, dar ea poate fi realizat nu numai prin constatarea unor probleme ale realitii curente din administraia public, ci i prin eficientizarea procesului decizional la orice nivel ierarhic. Lund n consideraie integrarea Romniei n Uniunea European, o concluzie important este cercetarea i generalizarea cilor de armonizare a concordanei managementului administraiei publice locale autonome cu dispoziiile normelor constituionale i atribuiilor legale europene. n rezultatul investigaiilor efectuate, a fost efectuat o sintez asupra experienei descentralizrii n Romnia. Aici am putea spune ferm, c legislaia actual privind sistemul de administraie public mpletete armonios att principiul descentralizrii, ct i al desconcentrrii administrative. Sigur, ca oricare sistem, cel administrativ nu este perfect, dar n continu perfecionare i la moment se caut implementarea reformelor din rile dezvoltate i implementrii adaptate a lor n Romnia. La acest capitol, este de neiertat s nu menionm contribuia i rezultatele pe care le aduce Carta European. Ea conine caracteristicile eseniale ale unui sistem efectiv de guvernare local democratic i reprezint documentul de prim referin, cel mai complet i cel mai util pentru aprarea i ntrirea autonomiei locale n rile europene.

CAPITOLUL III Satisfacerea nevoilor cetenilor obiectiv prioritar al reformei Administraiei Publice n Romnia 3.1. Orientarea ctre cetean i evaluarea satisfaciei prin alinierea la nevoile sociale
Capitolul urmrete analiza stadiului reformei administraiei publice n Romnia, evoluia i perspectivele acesteia n ara noastr n contextul globalizrii, cu accent pe satisfacerea nevoilor ceteanului prin asigurarea unor servicii publice corespunztoare, n condiiile n care factori interni i externi determin diversificarea nevoilor umane i creterea gradului de implicare i a exigenelor ceteanului fa de administraie. Globalizarea, astfel cum este definit n literatura de specialitate ca progres al limitelor ntre care se produce i reproduce umanitatea, este caracterizat prin procesul n care distana geografic a devenit un factor neesenial n stabilirea i susinerea legturilor transfrontaliere, a relaiilor economice, politice i socioculturale internaionale. Oportunitile oferite de globalizare creaz premisele unei dezvoltri reale la nivel global, politicile de orientare spre integrarea global inducnd un dinamism ridicat i chiar prosperitate pentru unele state (rile din Asia de Est) spre deosebire de politicile de orintare spre interior care au determinat stagnare (anii 1970-1980 ri din America Latin, Africa). n acest cadru mondial, n rile est europene are loc un proces paralel de transformare a sistemului economico-social, materializat n special prin iniierea reformelor n administraie, menite s conduc la adaptarea acesteia la transformrile economico-sociale produse n acest context. La baza procesului de reform n administraia public din Romnia st obiectivul major al asigurrii unor servicii publice pentru populaie, respectiv motivarea autoritilor

locale prin acordarea de competene decizionale ndreptate spre promovarea intereselor sociale cu orientare spre cetean. Aceste aspecte sunt tratate succint n lucrare, prin prezentarea cadrului normativ existent i citarea unor autori de marc n domeniu, a caror expertiz deosebit contribuie pe deplin la implementarea n practica administraiei publice centrale i locale a principiilor managementului serviciilor publice, cu accent pe participarea ceteanului la decizia public, fundament al democraiilor de tip european i global. 3.1.1 Globalizarea-premis a reformei n administraia public din Romnia Globalizarea, astfel cum este definit n literatura de specialitate ca progres al limitelor ntre care se produce i reproduce umanitatea, este caracterizat prin procesul n care distana geografic a devenit un factor neesenial n stabilirea i susinerea legturilor transfrontaliere, a relaiilor economice, politice i socioculturale internaionale. Oportunitile oferite de globalizare creeaz premisele unei dezvoltri reale la nivel global, politicile de orientare spre integrarea global inducnd un dinamism ridicat i chiar prosperitate pentru unele state (rile din Asia de Est) spre deosebire de politicile de orientare spre interior care au determinat stagnare n alte state ( anii-1970-1980 ri din America Latin, Africa). Tendina de a promova conceptul de globalism, necesitatea abordrii ntr-o viziune de ansamblu a problemelor economiei mondiale, se manifest ntr-o lume a creterii continue a interdependenei lor economice, n care se impune realizarea securitii economice colective. Potrivit susintorilor ideii globalizrii, esenial este promovarea raporturilor de cooperare care va permite producia, distribuia i consumul de bunuri i servicii pentru utilizarea fr frontiere a resurselor disponibile n diverse pri ale planetei. Totodat, organizarea relaiilor economice internaionale trebuie s in seama de interesele legitime ale fiecrei ri, de ntreaga complexitate a tendinelor i fenomenelor care se manifest n lumea contemporan. Rolul important jucat de statele mici i mijlocii n procesul de aezare a colaborrii economice internaionale pe baze instituionale multilaterale a ieit cu

pregnan n eviden nc de la crearea Organizaiei Naiunilor Unite, n anul 1945 ( la care Romnia este membr din 14 decembrie 1995). n acest cadru mondial, n rile est europene are loc un proces paralel de transformare a sistemului economico-social, materializat n special prin iniierea reformelor n administraie, menite s conduc la adaptarea acesteia la transformrile economico-sociale produse n acest context. 3.1.2. Reforma n administraia public din Romnia stadiu i perspective Revoluia din decembrie 1989 a reprezentat pentru societatea romneasc ieirea dintr-un sistem opresiv i totalitar, concretizat iniial prin abandonarea majoritii caracteristicilor modelului anterior anului 1989 concomitent cu o reducere a politizrii administraiei o dat cu dispariia partidului unic. Dup cum spun autorii n domeniu (I.Alexandru Administraia public teorii, realiti, perspective, Buc., 2002), urmtoarea etap dup revoluie s-a caracterizat prin politizarea administraiei, respectiv interferena aparatului de partid n procesul de luare a deciziei administrative, avnd ca principale efecte: pierderea controlului puterii politice statale(a parlamentului) asupra administraiei publice; pierderea controlului asupra economiei. Totodat, trecerea de la administraia supercentralizat rupt de cetean la o administraie democratic, care s fie pus n slujba ceteanului (tez esenial a statului de drept), este un demers dificil de pus n aplicare i care presupune un efort instituional i legislativ deosebit pentru guvernani. n acest context, necesitatea ralierii la cerinele de integrare n structurile europene i de globalizare manifestate la nivel mondial, cu accent pe cerinele de lupt anticorupie i respectare a interesului ceteanului ca obiectiv prioritar al administraiei, au determinat i determin guvernele s caute soluii pentru nfptuirea unei reforme reale n administraia public. Pe primul loc n acest sens se afl elaborarea strategiilor de realizare a reformei economico-sociale, care situeaz n prim plan sistemul administraiei publice, definindu-i obiectivele, prioritile, precum i mijloacele i modalitile de nfptuire a acestora.

Astfel, la baza procesului de reform n administraia public trebuie s stea urmtoarele obiective majore: ntrirea autonomiei i accelerarea procesului descentralizrii sistemului administraiei, prin deplasarea treptat a centrului de greutate a activitii organelor centrale de stat dinspre gestionarea vieii economico-sociale, spre elaborarea cadrului normativ adecvat, a strategiilor de dezvoltare durabil la nivel naional i sectorial, a metodologiilor la nivel naional i sectorial; optimizarea managementului n administraia public prin dezvoltarea economiei de pia i afirmarea structurilor reprezentantive ale societii civile; asigurarea unor servicii publice pentru populaie, motivarea autoritilor locale prin acordarea de competene decizionale orientate spre promovarea intereselor sociale n cadrul procesului de dezvoltare durabil. Astfel, pe plan legislativ s-au adoptat o serie de acte normative de natur a elimina sau mcar reduce carenele sistemului administrativ, fundamentul acestora fiind Constituia Romniei din anul 1991 republicat n octombrie 2003, art. 120 scond n eviden cele trei principii de baz, principii de ordin constituional, ale administraiei publice locale din unitile administrativ-teritoriale, i anume principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Aceste principii se regsesc att n activitatea fiecrei autoriti comunale, oreneti sau judeene, ct i n raporturile dintre autoritile comunale (oreneti) i cele judeene. Prin Legea nr. 339/2004, lege cadru privind descentralizarea, se reglementeaz principiile fundamentale i regulile generale, precum i cadrul instituional pentru desfurarea procesului de descentralizare administrativ i financiar n Romnia. n nelesul acestei legi, descentralizarea reprezint procesul transferului de autoritate i responsabilitate administrativ i financiar de la nivel central la nivel local (art.2). Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 conine reglementri exprese privind serviciile publice, n fiecare jude constituindu-se consiliul judeean, ca autoritate a administraiei publice locale, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Tototdat, s-au adoptat acte normative care definesc statutul funcionarilor publici i al personalului contractual din instituiile publice, condiiile i limitele de exercitare a

funciei publice, inclusiv n ceea ce privete conduita acestor categorii profesionale i strategiile anticorupie, cum sunt: Legea nr. 188/1999 republicat (Statutul funcionarilor publici), Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit al funcionarilor publici, Legea nr. 477 / 2004 privind Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice. Dac un cadru legal adecvat constituie o condiie de baz a reformei administrative, prezentul i perspectivele reformei administraiei publice apreciate prin prisma fenomenului amplificrii considerabile a funciilor administraiei publice, n contextul creterii preocuprilor i exigenelor societii fa de administraie, necesit o abordare complex, n care managementul public, strategiile de dezvoltare, satisfacerea nevoilor sociale i ale intereselor ceteneti prin asigurarea unor servicii publice corespunztoare reprezint obiective prioritare ale reformei administraiei publice. 3.1.3. Serviciile publice component prioritar a reformei n administraia public La baza procesului de reform n administraia public din Romnia st obiectivul major al asigurrii unor servicii publice pentru populaie, respectiv motivarea autoritilor locale prin acordarea de competene decizionale ndreptate spre promovarea intereselor sociale cu orientare spre cetean, ca mijloc de realizare a performanei n sectorul public. Reforma administrativ n planul serviciilor publice presupune n primul rnd responsabilizarea autoritilor locale n ceea ce privete mbuntirea serviciilor publice n funcie de realizarea economic, eficacitate i eficien, accelerarea globalizrii determinnd creterea rolului economic al autoritilor locale, acestea fiind expuse la o economie global schimbtoare. Principiul eficienei serviciului public presupune realizarea raportului optim ntre cost i cantitatea i calitatea serviciilor n condiiile satisfacerii nevoilor publice. De menionat este faptul c, acest principiu opereaz ntr-o strns legtur cu principiul accesibilitii tarifare, ceea ce presupune c un serviciu de interes economic general trebuie oferit la un pre accesibil tuturor (altfel spus, ntre profit i scopul serviciului public de a satisface nevoi sociale, prioritar este cel din urm).

Un exemplu edificator n sprijinul celor menionate mai sus l constituie operatorii care furnizeaz energia termic prin sistemul centralizat de termoficare, Guvernul intervenind n susinerea preurilor pentru energia termic furnizat populaiei pentru nclzire pe calea subveniilor i a ajutoarelor. De asemenea, un principiu complementar principiului eficienei este principiul cuantificrii care susine promovarea reformei serviciului public prin dezvoltarea unei culturi a serviciului public orientate spre consumator/client. Principiul eficacitii serviciului public reprezint gradul n care sunt realizate obiectivele instituiei privind calitatea serviciului public prestat, i presupune, pe de o parte, definirea n prealabil a unui obiectiv, iar, pe de alt parte, msurarea (sau cel puin estimarea) rezultatului obinut. n aplicarea principiului subsidiaritii potrivit cruia exerciiul puterii publice trebuie s revin autoritilor cele mai apropiate de cetean, un rol deosebit se acord n legislaia romneasc (Legea nr.215/2001, Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodrie comunal, Legea finanelor publice locale nr. 189/1998) serviciilor publice locale, acestea fiind structurate dup cum urmeaz: - infrastructur, locuine i transport; - art, cultur, educaie; - asisten social i sntate; - ordinea i sigurana public; - activiti economice. Reforma serviciilor publice trebuie abordat n contextul creterii gradului de implicare a ceteanului n decizia public, astfel nct ceteanul depete stadiului supusului cruia nu i se cere prerea, devenind: utilizator-client. n contextul regresului monopolurilor i dezvoltrii diverselor forme de concuren, utilizatorul se vede n situaia de a putea opta ntre mai muli furnizori ai aceluiai serviciu public, astfel nct devine client al serviciului public. Dreptul de opiune al utilizatorului - clientului l apropie pe acesta de serviciul pentru care a optat, deoarece este vorba de adoptarea unui comportament care duce la

creterea gradului de satisfacie, i, implicit, la ataamentul acestuia fa de serviciul respectiv. client informat. Unul dintre mijloacele de realizare a reformei serviciilor publice const n transparena guvernrii i a drepturilor cetenilor la serviciile publice. Informarea despre serviciile publice determin creterea posibilitilor clientului de a reclama, de a primi despgubiri, de a opta i de a participa la serviciile publice. actor. Calitatea de client, la care se adaug creterea transparenei prin informare, precum i aplicarea n rndul cetenilor a marketingului public, determin participarea clientului la serviciile publice, acesta devenind actor al serviciilor publice, putndu-le chiar influena. Calitatea serviciilor publice reprezint un aspect important al performanei acestora, implicnd: - servicii eficiente, - o relaie personalizat cu publicul, - o satisfacere sporit a cerinelor publicului. Literatura de specialitate definete harta calitii serviciilor publice prin urmtoarele componente: punctualitate, cantitatea sau volumul serviciului, accesibilitatea sau avantajele materiale, disponibilitatea, acurateea, sigurana, oportunitatea serviciului public. 3.1.4. Dezvoltarea serviciilor publice prin promovarea parteneriatul local Parteneriatul ca parte component a dezvoltrii serviciilor publice se regsete ntr-un ntreg pachet de acte normative elaborate n Romnia la nivel naional, edificatoare sub acest aspect fiind prevederile Legii fundamentale a Romniei Constituia, care creeaz cadrul permisiv necesar descentralizrii activitilor i creterii autonomiei locale, principii care se regsesc n Legea nr. 215/2001 privind administraia public local. Distinct de prevederile legale instituite prin Legea administraiei publice locale, sa emis Ordonana Nr. 16 din 2002 privind contractele de parteneriat public-privat

aprobat prin Legea nr. 470 din 9 iulie 2002, modificat i completat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.15/2003 i Legea nr. 528/2004. Ordonana Guvernului nr.6/2002 astfel cum a fost modificat i completat definete: contractele de parteneriat public-privat ca fiind actele juridice care statueaz drepturile i obligaiile autoritii publice i ale investitorului pentru ntreaga perioad de funcionare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai multe dintre etapele de pregtire, finanare, construcie sau exploatare a unui bun public, pe o durat de timp determinat, dar nu mai mare de 49 de ani. proiectul public-privat ca fiind proiectul care se realizeaz n ntregime sau n majoritate cu resurse financiare proprii ori atrase de ctre un investitor, pe baza unui model de parteneriat public-privat, din care va rezulta un bun public, autoritatea administraiei publice locale ca fiind organismul de decizie public constituit i funcionnd, dup caz, la nivelul judeului, municipiului, oraului sau comunei, responsabil pentru proiectele public-private de interes local. Acest act normativ a fost explicitat prin Normele metodologice de aplicare a Ordonanei Guvernului nr.16/2002 aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 621/2002, care reglementeaz tipurile de proiecte de parteneriat public-privat, modalitatea de definire a proiectelor, forma i coninutul studiilor de prefezabilitate i fezabilitate, stabilirea criteriilor de analiz a eligibilitii investitorilor, metodologia de calcul a costurilor de proiect i a costului comparativ de referin, forma i coninutul acordului i ale contractului de proiect, precum i definirea matricei de repartiie a riscurilor de proiect care vor fi aprobate prin hotrri ale Guvernului. Partenerii sectorului public sunt guvernul, autoritile administraiei publice locale, autoritile regionale. Asociaii acestora n parteneriatul dezvoltrii locale sunt actori ai sectorului privat i comunitar, agenii guvernamentale i locale, sindicatele, organizaii neguvernamentale. Autoritile locale au un rol-cheie n parteneriat, pentru c ele dispun de puterile necesare privind planificarea i vnzarea terenurilor i cldirilor, dein resurse imobiliare, ntrein sistemele de alimentare cu ap potabil, supravegheaz sistematizarea locuinelor i dezvoltarea industrial. Ca urmare, ele au o responsabilitate n ceea ce privete servicii

publice importante la nivel local, reprezentnd comunitatea local i protejnd interesele acesteia. De asemenea, comunitatea desemneaz reprezentani n cadrul consultrilor referitoare la proiectele determinate. Comunitatea constituie grupuri de presiune care particip la parteneriate sau stimuleaz crearea de noi parteneriate. Parteneriatele public-privat sunt acceptate ca alternative viabile ale realizrii proiectelor de dezvoltare, ce pun accentul pe cooperare, consens i participare, datorit flexibilitii inerente a lor spre deosebire de obligaiile contractuale mai stricte n cadrul contractrii competitive pentru serviciile publice. Astfel, este cunoscut faptul c procedurile legale n materia achiziiilor publice sunt greoaie i puin flexibile, procedura parteneriatului public-privat fiind o procedur special prevzut de lege, i care constituie o excepie de la aplicarea normelor legale n materia achiziiilor publice. n acest sens, Ordonana Guvernului nr. 16/2002 cu modificrile i completrile ulterioare prevede c proiectelor de parteneriat public-privat le sunt aplicabile prevederile legale privind promovarea investiiilor directe cu impact semnificativ n economie. Contractarea proiectelor de parteneriat public-privat nu intr sub incidena legislaiei privind achiziiile publice. Parteneriatele public-privat au diverse sensuri i forme instituionale, inclusiv forma cooperrii ntre organizaii formale, private i publice, cu un anumit grad de mprire a riscurilor i ncheiate pe o perioad mai lung de timp. Aceste parteneriate sunt responsabile pentru majoritatea serviciilor directe ctre ceteni: educaia primar i secundar, asistena social, curenie, servicii sociale, etc. n Romnia, n special la nivelul administraiilor locale se pot dezvolta parteneriate avantajoase, acestea putnd nregistra succese n domenii deosebit de importante n realizarea obiectivului administraiei publice de satisfacere a intereselor

cetenilor, ndeosebi n scopul creterii calitii serviciilor publice i a rentabilizrii acestora.

3.2 Te ndine ale contractrii sociale n Europa

Finanarea competitiv a serviciilor publice se poate intlni att n cazul unei piee competitive publice inchise (non-market competition) ct i o pia deschis tuturor tipurilor de furnizori publici sau privai interesai de prestarea serviciului (market competition). n cazul pieei competitive nchise se poate intlni competiia bazat pe indicatori sau sisteme de referin, situaie n care autoritile publice i stabilesc indicatori de performan i de rezultat pe care i analizeaz cu alte autoriti publice n dorina de a-i mbunti sistemul i mecanismul de furnizare a serviciilor publice, i modelul pieei interne n care furnizorii publici de servicii au un grad foarte mare de autonomie n raport cu autoritatea finanatoare. n cazul pieei libere de servicii se poate intlni contractarea ctre furnizorii privai a furnizrii serviciilor publice pe o perioad limitat de timp, iar dac externalizarea este pentru o perioad nelimitat sau pe un termen foarte lung putem vorbi despre privatizare. n aceste dou cazuri prestatori de servicii publice pot deveni i organizaiile neguvernamentale dar de obicei acestea intr n competiie cu sectorul de afaceri. Pentru anumite servicii publice cum ar fi cele de sntate, sociale sau educaie, datorit caracterului nonprofit al acestora i slabei contribuii a beneficiarilor acestea sunt transferate spre administrare organizaiilor neguvernamentale. 3.2.1 Parteneriatul Public Privat Termenul de parteneriat public-privat are o accepiune foarte larg. A devenit un termen din ce n ce mai uzitat att n domeniul de afaceri, ct i celelalte domenii. n domeniul de afaceri, acest termen include toate modalitile de administrare a bunurilor publice de ctre companii private. Adeseori, termenul este privit limitat la concesionarea bunurilor de infrastructur, dar acest accepiune nu exclude toate formele de parteneriat public-privat din punctul de vedere al zonei de business. n sectorul non-guvernamental, termenul corespondent este parteneriat ONG Guvern. Acesta are trei aspecte, ce reflect diferitele roluri n care unii parteneri se pot afla n relatie cu ceilali: participarea, finanarea i iniiativele comune.

Participarea ONG-urilor poate avea diferite forme, dar este necesar dezvoltarea unui cadru sau mecanism instituionalizat pentru participarea acestora. O metod adeseori aplicat este constituirea unor instituii consultative naionale sau locale, de stat sau interagenii. Acestea pot avea structura fie a unor comitete de experi, fie a unor consilii consultative constituite de ctre o lege sau din iniiativa respectivei instituii. Adeseori aceste instituii au o natur pur declaratorie, fr influen oficial, dar sunt i o serie de exemple de asemenea instituii care lucreaz eficient. Prin intermediul acestor instituii consultative ONG-urile ar putea avea un impact real asupra politicilor de stat din anumite domenii. Alt aspect al parteneriatului ONG Guvern este relaia de finanare. Cele mai comune mecanisme de finanare n Europa sunt granturile i contractele. Totui, n cazul aa numitelor servicii de bunstare (servicii sociale, sntate, educaie) pot exista i finanri din partea unor teri1. Prin intermediul granturilor, guvernele finaneaz activitile ONG-urilor ce se ncadreaz n politicile sale; prin contracte i pli tere guvernele de regul finaneaz anumite servicii publice (n esen transfer ONG-urilor responsabilitatea prestrii acestor sevicii). O a treia form de cooperare se gsete n implementarea policilor guvernamentale prin intermediul activitilor comune ale ONG-urilor i ale instituiilor statului, n cadrul iniiativelor comune. Acestea pot avea forme diferite la nivel local o metod ar fi un proiect ONG spijinit administrativ (sau chiar financiar, asigurnd necesarul de co-finanare) de ctre municipalitate; o alt form uzual este prestarea de servicii n comun, cum ar fi birourile de consiliere ceteneasc; sau cnd municipalitatea aplic n comun cu un ONG pentru finanri UE. Exemplele de fundaii comunitare sunt tipice pentru acest categorie, n care autoritile locale sunt parte a managementului sau asigur finanarea fundaiilor comunitare sau le sprijin pe diverse ci. n anumite ri, diferitele forme i mecanisme de cooperare au cptat form de politici naionale. n aceste cazuri prile au dezvoltat documente de politici generale, sau memorandumuri nelegeri ntre stat i sectorul ONG privind mecanismele de colaborare ntre acestea. Marea Britanie, Irlanda i Estonia sunt poate cele mai reprezentative exemple de asemenea ri, dei declaraii de politici au fost formulate i n alte state, incluznd Croaia, Danemarca, Ungaria, Germania, Frana i Polonia. Dei aceste forme de cooperare n cele mai multe cazuri au doar caracter declarativ, sunt
Plati din partea tertilor includ forme de finantare n care statul (ca terta parte) plateste serviciile n numele clientului, astfel incat prestatorul primeste o suma care este de regula stabilita prin lege, n functie de beneficiar. Formele tipice sunt finantarile normative i voucherele, descrise n prezentul material.
1

importante i greu de ndeplinit la nivel naional. Din acest cauz, exist exemple de memorandumuri (declaraii de cooperare) la nivel local (municipal) n special n Marea Britanie, Polonia i Frana. Domeniul cel mai adesea citat n privina contractrii sociale este parteneriatul public-privat n mecanismele de finanare. Din acest motiv, reformele sunt adeseori orientate spre propunerea de scheme noi sau mai transparente de finanare pentru ONGuri. Totui, este important recunoaterea faptului c fr o politic adiacent ampl de sprijin, legislaia privind contractarea social va rmne n stadiu teoretic (dup cazurile Poloniei i Bulgariei, descrise mai jos). Pentru implementarea cu succes a contractrii sociale, este necesar o nelegere a parteneriatelor public-privat i voina politic.

3.2.2 Modele de cooperare ntre ONG-uri i Guvern Pentru o mai bun nelegere a parteneriatului ONG Guvern, trebuie s privim i potenialul i tradiia ONG-urilor de a fi partenere ale statului. ECNL a studiat situaia parteneriatului, bazat pe dou caracteristici de baz ale sectorului ONG n diferite ri europene. Prima caracteristic este instituionalizarea ONG-urilor abilitatea acestora de a desfura proiecte ample, stabilitatea n ceea ce privete birourile, echipamentele i angajaii calificai. A doua caracteristic este independena abilitatea ONG-urilor de a fuciona independent de guvern, n special fr finanri din partea acestuia. Acesta nseamn c ambele pri sunt egale. Studiul ENCL arat 4 modele de relaii ONG Guvern: Corporatist (Continental) n acest model ONG-urile sunt principali prestatori de servicii, n timp ce statul finaneaz prestarea acestor servicii. Acest model este tipic n Germania, unde prile au nevoie una de alta i sunt interdependente. Adeseori relaia este bazat pe lege. Liberal (Anglo-Saxon) acesta este un model din rile anglo-saxone (Regatul Unit). n acest caz statul caut cele mai bune ci de prestare a anumitor servicii i deschide licitaii n acest sens. De regul, datorit unor avantaje comparative, prestatorii selectai sunt ONG-uri. Relaia dintre ONG-uri i stat este bazat pe contract. Social-Democratic (Scandinav) acesta este un model specific rilor scandinave. ONG-urile nu sunt de regul prestatori de servicii, ci sunt purttorii intereselor

propriilor membri sau ai anumitor grupuri. Statul este principalul prestator de servicii aici. Emergent (Mediteranean) acesta este cel mai puin clar model, aflat nca n dezvoltare. Statutul ONG-urilor nu este clar, iar regulile sunt create odata cu dezvoltarea sectorului ONG. n afara rilor mediteraneene, majoritatea celor din Europa de Centrala i de Est se ncadreaz n acest model.

FOARTE INDEPENDENT

SOCIO DEMOCRATIC PUIN INSTITUIONALIZAT EMERGENT

LIBERAL FOARTE INSTITUIONALIZAT

CORPORATIST

PUIN INDEPENDENT

3.2.3 Contractarea Sociala Termenul de contractare social se refer la o zon specific a parteneriatului ONG Guvern i poate lua diferite forme n diferitele modele sociale precum i n cadrul fiecrei ri. Descrierea termenului poate porni de la definirea componentelor sale. Social se refer la activitile i serviciile din domeniul social prestarea acelor servicii al cror el este ajutarea cetenilor de a avea anse egale i acces la viaa public. Exist, totui, concepte diferite despre coninutul specific al serviciilor publice. n sensul cel mai larg acestea se pot numi servicii de bunstare, cum n anumite legislaii acestea includ o ntreag serie de servicii publice precum sntate, cultur etc (n Polonia i

Ungaria). n alte legislaii (Bulgaria) serviciile sociale i contractarea acestora se refer la asistena social2. Contractarea se refer la faptul c exist un contract/nelegere juridic ntre pri. Exist diferite ci de a contracta un anumit prestator. O opiune este aceea de a invita o organizaie spre a negocia necesitile. Alt opiune ar fi organizarea unei licitaii i alegerea celei mai bune oferte. O a treia cale este stabilirea unui standard de autorizare i s se asigure finanarea normativ a oricrui prestator care ndeplinete acele standarde, n baz a numrului de beneficiari pe care i poate avea. O a patra cale este cea a sistemului voucherelor. n acest sistem, contractul cu prestatorul nu garanteaz plata. Acesta garanteaz c dac atragi beneficiari eligibili (presupui a beneficia de servicii), statul va plti o tax fix pentru fiecare beneficiar. Motivele contractrii serviciilor ctre prestatori externi pot fi diferite. n Germania este bazat pe principiul subsidiaritii cei care se afl cel mai aproape de nevoile oamenilor pot avea cel mai bine grij de ei. n Marea Britanie este bazat pe principiul eficienei costurilor contractarea se bazeaz pe preul redus i calitate. n Europa central i de est este o combinaie a celor dou i altor factori, determinai de motenirea istoric a acestor ri.

3.2.4 Principalele caracteristici ale contractrii Contractarea social (oferta social) este o form de parteneriat public-privat ntre stat/instituii centrale sau autoriti locale i aa numitele entiti de drept privat, furnizori de servicii publice. Scopul parteneriatului: Statul contracteaz activiti legate de serviciile publice ctre furnizori privai. Rolul statului este limitat la finanarea prestrii i controlul absorbiei fondurilor i a calitii serviciilor prestate. Subiectul parteneriatului: atribuirea tuturor tipurilor de servicii publice. Parteneri: statul (ca actor privat) i entitile private furnizoare de servicii publice. Metodologia: n general, paii contractrii sociale sunt reglementi de ctre legislaie unde competenele autoritilor publice relevante sunt subliniate. Este o combinaie a normelor legale exprese cu posibiliti de dispoziie asupra procesului de negociere sau a documentelor (pentru a
Serviciile sociale sunt activitati care sprijina i extind oportunitatile persoanelor de a duce un trai independent i sunt implementate de catre institutii specializate n comunitate, Programul Bulgar de Asistenta Sociala.
2

include diversitile i specificitile locale i condiiile contractrii sociale). Filosofia contractrii sociale este bazat pe nelegerea faptului ca furnizorii private sunt mult mai eficieni dect statul n ceea ce privete furnizarea de servicii. Principalele avantaje ale furnizorilor privai sunt: Sunt cunosctori ai specificitilor regiunii n care activeaz i a nevoilor sociale, alturi de care i desfoara activitatea; Atrag finanri adiionale prin intermediul proiectelor i campaniilor, ceea ce reprezint poteniale oportuniti de extindere a serviciului i de mbuntire a calitii; Personalul acestora este mai bine pregtit; Nu au birocraie, ceea ce uureaz accesul la servicii Daca sunt ONG-uri activitatea lor de atingere a unor idealuri este strns legat de problemele sociale ale societii.

3.2.5 Analiza comparativ privind contractarea social n spaiul european Unele ri sunt considerate a fi mai dezvoltate (Germania i Marea Britanie), iar altele sunt emblematice pentru dezvoltarea reformelor sociale n democraiile emergente europene. Germania n Germania o mare proporie a serviciilor directe sociale sunt prestate de ONGuri n numele autoritilor locale (n general aceste organizaii aparin aa numitelor asociaii de bunstare). O caracteristic aparte a sistemului de servicii publice n Germania este adoptarea principiului subsidiaritii aplicat furnizorilor de servicii publice, potrivit cruia o persoan aflat ntr-o situaie dificil ar trebui n primul rnd s caute sprijin din partea familiei, apoi vecini, municipalitate sau ONG-uri i n cele din urma de la stat. Bazat pe o lunga tradiie, exist o cooperare solid ntre autoritile locale i organizaiile publice, incluznd planuri comune i nelegeri consensuale privind mprirea funciunilor i responsabilitilor. Organizaiilor publice le sunt (re)finanate mare parte din servicii, sub o form sau alta. Veniturile din contractele cu statul i rambursarea serviciilor din asigurrile sociale reprezint aproximativ 80% din totalul veniturile lor i ali 10% vin din granturi publice.

Contractarea direct, fr proceduri de licitaie, este cea mai comun cale de a ncheia un contract de atribuire a serviciilor sociale n Germania. Instituia responsabil de furnizarea diferitelor servicii sociale (aceasta poate fi municipalitatea local sau o instituie specializat) decide dac va organiza o licitaie public sau va incheia un contract direct cu un furnizor privat. Furnizorii privai de servicii publice (profit sau nonprofit) pot alica pentru fonduri publice n vederea dezvoltrii de servicii suplimentare (cum ar fi sprijinirea persoanelor infectate SIDA sau copii abuzai sexual). Marea Britanie Contractarea cu furnizori privai de servicii sociale este o tradiie n sistemul de protecie social din Regatul Unit al Marii Britanii. Aa numita cultur de contractare este bazat pe trei elemente cheie: delegarea serviciilor ctre sectorul independent; licitaiile publice i un bun sistem de control. Furnizarea serviciilor este n responsabilitatea autoritilor locale prin intermediul Consiliului. Tendina este pentru Consiliu de a se ndrepta dinspre furnizarea direct spre ncredinarea serviciilor altor furnizori. n 2009 sectorul privat a asigurat 85% din totalul de locuri din aziluri dei 64% din aciunile de asistena la domiciliu intermediate de ctre Consiliu. Totui, furnizorii ce obin profit sunt de asemenea actori importani, ntruct au intrat pe o pia de servicii sociale. Relaia dintre Consiliu i furnizor este reglementat de contract. Ultimele tendine demonstreaz o deplasare a acestei culturi a contractrii ctre o cultur a parteneriatului. Acesta este rezultatul unor lungi ani de experiene n domeniul contractrii serviciilor publice ctre teri. Acesta arat c (datorit unei naturi specifice a serviciilor, a grupurilor int i a resurselor necesare) furnizarea serviciilor este mai rapid i mai eficient cnd relaia dintre furnizori municipalitate i ONG-uri este bazat pe perteneriate (egali i cu distribuie clar a drepturilor i obligaiilor i includerea implicrii comune n furnizarea serviciilor) mai degrab dect n cazul relaiilor ntre mandant i mandatar (ierarhice, excluznd ntr-o mare msur posibilitatea unei cooperri pe termen lung i a durabilitii serviciului). Polonia n urma adoptrii Legii privind activitile de interes public i a voluntariatului (adoptat pe 23 aprilie 2003) Polonia a stabilit principiile generale de interaciune ntre stat i sectorul non-profit, ONG-urile fiind plasate pe poziia de participani n procedeul de decizie i determinnd politica social la nivel local i central. Legea definete activitile, serviciile i domeniile care sunt importante i pot fi contractate ctre ONGuri. Pentru prima oar administraia este plasat pe picior de egalitate n mediul

concurenial cu ceilali furnizori de servicii. Ideea este aceea de a evita riscul ca sectorul non-profit s contracteze numai activiti nedorite sau ignorate de ctre administraie. Legea privind activitile de interes public i voluntariat stipuleaz c adminstraia public trebuie s coopereze i s fie partener cu organizaiile din sectorul non-profit. Regulile comune ale cooperrii ntre administraia public i ONG-uri sunt, potrivit legii: furnizarea anumitor servicii i sarcini n concordan cu legea; schimbul de informaii i interaciunea n vederea asigurrii armonizrii activitilor; consultarea cu ONG-urile n privina legislaiei legate de sfera n care ei funcioneaz; stabilirea de echipe comune cu funciuni de experti i consultani care s includ reprezentani ai grupurilor int. Contractarea ntre administraia public i ONG-uri se poate realiza prin atribuirea anumitor servicii publice i prin sprijinirea activitii organizaiilor (prin granturi) i/sau implementare comun a activitilor, pe baza unui parteneriat. Autoritatea local decide asupra acestor metode, precum i dac va percepe taxe n cazul n care ncredineaz serviciile prin intermediul licitaiei. O licitaie deschis este organizat n cazul n care i o structur a administraiei publice poate aplica. Se prevede ca atribuirea s poat fi fcut i prin alte ci, dac serviciul respectiv poate fi implementat mai eficient i dac metodele de calcul al taxelor i costurilor este similar. Este posibil ca furnizorii, din proprie iniiativ, s vin cu oferte ctre administraia public spre a asigura o serie de servicii, incluznd acele servicii care pn la acel moment fusesera asigurate de ctre administraia public. Pn la adoptarea Legii privind activitile de interes public i voluntariat, potrivit mai multor legi poloneze, contractarea ntre ONG-uri i autoritile locale era posibil. n practic, aceasta s-a ntmplat sporadic. Potrivit autorilor polonezi, adoptarea unei legi clare care s reglementeze procedurile, domeniile de aplicare a parteneriatelor, cile de atribuire a fondurilor publice i controlul cheltuirii lor, criteriile de selecie a ONG-urilor finanate, implicarea ONG-urilor n procesul de dezvoltare a strategiilor sociale etc. asigur durabilitatea i eficacitatea i va lrgi procesul de contractare i cooperare ntre stat i sectorul ONG. Regulile clare vor izola numeroasele practici informale i locale. Bulgaria Guvernul bulgar a creat n cadrul programului su politic dou principii pentru dezvoltarea reformei sociale. Prima prioritate este descentralizarea serviciilor publice vazut ca o oportunitate pentru autoritile locale de a evalua nevoile comunitilor i (i)

de a oferi serviciile sale sau (ii) de a contracta serviciile ctre furnizori privai, prin intermediul contractrii sociale. Acesta reprezint o reflectare a unei tendine generale n Europa din anii80, potrivit creia statul se retrage din sistemul de furnizare direct a serviciilor unor beneficiari aflai n situaii de criz i creaz un sistem de control a furnizrii acestor servicii de ctre furnizori privai. A doua prioritate este dezinstituionalizarea serviciile sunt prestate n cadrul comunitii i numai dup epuizarea oricror alte soluii, persoanele sunt cazate n institutii sociale speciale. Aceasta politica, ce intete spre o reform pe termen lung a sferei sociale, a rezultat n adoptarea respectivelor schimbri legislative (acesta este una din specificitile reformei n Bulgaria schimbrile legislative au fost fcute primele, urmate de primele situaii de implementare practic). Pentru prima oar statul a fost autorizat s contracteze o parte a aa-numitelor servicii publice din sfere sociale importante ctre furnizori privai (aceasta nu este ns nc valabil n domenii precum educaia sau sistemul sanitar). Pentru prima dat n legislaia social bulgar prestatorilor privai de servicii publice li s-a dat ocazia de a aplica pentru finanri de la bugetele centrale ori municipale pentru prestarea de servicii sociale. Potrivit Legii Asistenei Sociale i a normelor sale de aplicare, contractarea social reprezint oportunitatea prestatorilor privai de a contracta prestarea de servicii sociale, inclusiv managementul anumitor instituii sociale speciale i a serviciilor comunitare, prin intermediul contractelor ctigate ntr-un proces competiional. Autoritatea decident cu privire la contractarea prestrii serviciilor sociale este primarul (att pentru serviciile finanate de la bugetul local, ct i cel central). Toate activitile la nivel cental sau local n domeniul serviciilor sociale sunt contractate prin competiie sau prin intermediul unui contract dac exist un singur aplicant. Practic, un concurs trebuie organizat mereu, pentru a se demonstra ca nu exist dect un singur candidat. n cazul n care candidatul este eligibil din punctul de vedere al cerinelor, n acel moment contratarea poate ncepe. Cum este singurul mecanism legal de identificare a furnizorilor de servicii publice, competiia creaz mediul competiional necesar n rndul furnizorilor, care sunt tratai n mod egal. n condiiile competitivitii unei piee libere, selecia este fcut dintre mai multe propuneri care corespund ntr-o mai mare msur nevoilor beneficiarilor i comunitii. n ciuda existenei unei legislaii i spre deosebire de restul Uniunii Europene i a restului rilor est-europene cu o dezvoltare politic i economic similar cu cea a Bulgariei, este nc dificil s vorbim n acest ar despre o larg practic de contractare social a serviciilor sociale. Pentru o lung period de timp statul i municipalitile au

fost principalii furnizori de servicii sociale i pe lng adoptarea legislaiei care reglementeaz contractarea social, este nevoie s se mai lucreze la schimbarea culturii oamenilor ce sunt implicai n furnizarea serviciilor sociale. Provocrile sunt numeroase. Printre ele sunt: reforma se lovete de inerie i mentalitile tradiionale instituiile statului sunt singurele considerate a fi capabile s furnizeze servicii; furnizorii sunt nc izolai i furnizarea serviciilor este ne-coordonat; lipsete presiunea public activ din partea ONG-urilor de a se continua reforma.

3.3 Reforma contractrii sociale n Romnia

Prezentul subcapitol i propune s analizeze i s recomande soluii cu privire la mbuntirea cadrului legal i instituional referitor la practica contractrii sociale n Romnia. Reforma serviciilor sociale reprezint un domeniu de interes att pentru Guvern ct i pentru ceteni. Problematica reformei serviciilor sociale se afl la intersecia a dou mari zone de reform: cea a administraiei publice, cu accent pe reforma serviciilor publice. Subcapitolul are la baz date i informaii acumulate n peste 14 ani de experin n domeniul parteneriatului public-privat n Romania, 10 ani de experien n domeniul contractrii sociale. Subcapitolul prezint elemente care definesc situaia actual n materia contractrii sociale n Romnia, propune o serie de principii (criterii) de bun practic, desprinse din analiza documentelor de strategie din domeniul reformei administraiei publice i n final avanseaz o recomandare privind necesitarea reformrii sistemului de contractare social din Romnia. Contractarea social reprezint un instrument major prin care Guvernul ofer servicii publice cetenilor. Ca i instrumente de politic public, parteneriatul publicprivat i contractarea social au cunoscut o cretere semnificativ n ultimii douzeci de ani peste tot n lume, inclusiv n rile Central i Est Europene. Parteneriatul public-privat i contractarea social sunt privite ca soluii pentru rezolvarea cu succes a unor probleme comunitare, de interes public, de la cele servicii publice la proiecte complexe de dezvoltare socio-economic, incluznd proiecte de infrastructur. Multe probleme de politic public actuale, aflate la nivel naional sau local, nu mai pot fi rezolvate prin intervenia unui singur sector, respectiv sectorul public. Experiena de peste douzeci de

ani a diverselor guverne i organizaii internaionale demonstrez faptul ca parteneriatul public-privat i contractarea social reprezint o soluie n abordarea eficient i eficace a problemelor socio-economice. Sectorul neguvernamental i face masiv simit prezena n cadrul acestor formule parteneriale, aducnd o contribuie important la soluionarea problemelor identificate i aflate pe agenda public. Problematica reformei serviciilor publice o regsim n cadrul programelor i strategiilor neguvernamentale, legislaiei specifice din domeniul administraiei publice. Valurile succesive de reform a administraiei publice din Romnia au condus treptat la o afirmare i asumare a principiilor subsidiaritii, parteneriatului public-privat i implicrii ceteanului/comunitii n luarea i implementarea deciziilor. Statul transfer o parte din responsabilitile sale n furnizarea de servicii publice i actorilor neguvernamentali, prin mecanisme specifice de contractare social. Analiznd diversele programe i strategii guvernamentale privind reforma administraiei publice din Romnia, legislaia din domeniu, nelegem faptul c viziunea Guvernului asupra reformei serviciilor publice este aceea c ele trebuie s rspund nevoilor identificate ale cetenilor, iar managementul serviciilor publice trebuie s fie ct mai legat de comunitate.3 Din analiza acestor documente observm c principiul parteneriatului i contractrii sociale sunt puternic afirmate. Pornind de aici putem s extragem cteva elemente generale care ar trebui s se regseasc la baza iniiativelor de reform n domeniul contractrii sociale: Rspundere i responsabilitate: Toi cetenii, poteniali clieni ai sistemului public de servicii trebuie sa aib acces la informaia cu privire la serviciile existente, att la nivel central ct i local (prin finanare de la Consiliul Local i Consiliul Judeean) i modul de accesare al acestora. Sistemul de servicii publice trebuie s aib ca i referenial ultim cetenii i nevoile comunitilor. Acetia trebuie informai i implicai prin

Hotrrea de guvern nr. 1826/22,12,2005 privind aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare a serviciilor sociale Legea 47/2006 privind sistemul naional de asisten social Ordonana 68/2003 privind serviciile sociale Legea 195/2006 privind descentralizarea Legea 215/2001 a administraiei publice locale Programul de guvernare 2005-2008 Hotrre de guvern nr. 1175/29,09,2005 privind Strategia naional pentru protecia, integrarea i incluziunea social a persoanelor cu handicap n perioada 2006-2013

consultare n decizia cu privire la elaborarea i implementarea serviciilor publice n acord cu nevoile sociale. Principiile rspunderii i responsabilitii se pot realiza de ctre administraia public, central sau local prin: stabilirea de standarde de calitate pentru servicii stabilirea de standarde de performan, care s stea la baza evalurii potenialilor contractori transparent administrativ i coeren n aplicarea legii i practicilor administrative. Servicii publice orientate ctre ceteanul-client: Serviciile publice trebuie realizate pornind de la cunoaterea nevoilor cetenilor i comunitilor. Pornind de la cunoaterea nevoilor se pot oferi servicii de calitate, realizate n conformitate cu standarde specifice. Deoarece realizarea unui sistem eficace de servicii publice presupune nu numai capacitate de rspuns la probleme identificate n comuniti, ci i capacitate de prevenire a problemelor sociale. Administraia public trebuie s ajute indivizii, familiile i comunitile sa-i soluioneze problemele, i nu s reacioneze fragmentar i limitat. ncurajarea participrii comunitii: comunitile trebuie responsabilizate i ncurajate s se implice n determinarea nevoilor sociale i a modalitilor optime ca acestea s ajung la cetean. Pentru a obine acest lucru e nevoie s se creeze oportuniti pentru participare la activitile de planificare i furnizare de servicii. Sistem de management unitar: n materie de contractare social este important s se asigure coeren i claritate n modalitile de realizare a contractrii. Programele i serviciile oferite trebuie s rspund nevoilor identificate ale comunitii. Integrarea ntrun sistem de management unitar va schimba situaia actual confuz pentru autoritile publice, integrnd practica contractrii ntr-un continuu orientat ctre nevoile clienilor, eficient i eficacitate. Reforma contractrii sociale reprezint un proces ce cuprinde redefinirea rolurilor i relaiilor dintre cei patru actori eseniali implicai, respectiv autoritile publice locale (Consiliul Local i Consiliul Judeean), autoritile publice centrale (Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse mpreun cu autoritile de subordine i Ministerul

Finanelor), organizaiile neguvernamentale (n calitatea de prestatori de servicii) i beneficiarii de servicii. Ministerului Muncii, Familiei i Egalitii de anse i revine funcia de reglementare prin promovarea unei legi a contractrii sociale care s nlocuiasc cele 4 mecanisme actuale, elaborarea procedurilor i ghidurilor necesare procesului de contractare social pentru a exista o implementare unitar. De asemenea ministerul trebuie s elaboreze, cu sprijinul viitoarei instituii Observatorul Social, indicatorii sociali, clasificarea i indexarea serviciilor sociale, standarde de calitate specifice acestora, i standarde de cost mediu pentru toate aceste tipuri de servicii. Ministerul va fi responsabil cu monitorizarea de impact a politicii sociale prin instituirea unui mecanism de colectare permanent a indicatorilor stabilii pentru a putea corecta atunci cnd este cazul msurile de protecie social sau sistemul instituional. Inspecia Social va fi garantul respectrii drepturilor beneficiarilor i a standardelor de calitate prin monitorizarea permanent a furnizorilor de servicii publice. Ministerul Finanelor Publice este responsabil cu finanarea sistemului de servicii publice prin alocarea direct ctre autoritile publice pe baza standardelor de cost medii a fondurilor necesare rezolvrii nevoilor sociale identificate. Autoritile publice locale sunt principalii responsabili care pun n practic politica social i gestioneaz procesul de finanare a serviciilor publice fie c sunt prestate de furnizori privai sau publici. Pentru a ajunge la acest obiectiv autoritile publice vor fi nevoite s identifice toate nevoile sociale, s planifice mpreun cu furnizorii de servicii i reprezentanii beneficiarilor strategia de intervenie. Strategia astfel formulat va cuprinde tipurile de servicii ce vor fi finanate la nivel local precum i modalitatea de finanare a acestora (pe persoan, alocare global pe serviciu sau pe zi de ngrijire). Procesul de finanare se continu cu elaborarea caietelor de sarcini pentru aceste servicii sociale ce urmeaz s fie contractate, evaluarea ofertelor, acordarea dreptului de a furniza acel serviciu (sau acordarea licenei de furnizare), monitorizarea i evaluarea implementrii contractului de prestare de servicii. Pe baza nevoilor identificate i utiliznd o metodologie i un set de indicatori unitari autoritile publice locale vor solicita alocarea financiar de la bugetul de stat pe baza standardelor de cost medii.

Organizaiile neguvernamentale sunt cei mai importani parteneri de dialog n identificarea nevoilor sociale, stabilirea strategiei locale i dimensionarea bugetului i trebuie implicai n toate etapele procesului de alocare financiar i execuie bugetar a bugetului destinat serviciilor sociale. Beneficiarii de servicii trebuie consultai cu privire la elaborarea strategiei locale n special n procesul de identificare a tuturor nevoilor sociale, oferirea posibilitii de ai nregistra n orice moment nevoia social precum i posibilitatea de contesta sau reclama intervenia beneficiarului acolo unde este cazul. Elemente care au contribuit la dezvoltarea contractrii sociale n Romnia. Situaia actual. Un alt element important, fr de care contractarea social nu s-ar fi putut realiza, l reprezint dezvoltarea pieii de servicii publice. Pe lng furnizorii tradiionali de servicii publice, respectiv administraia public, ultimii ani au marcat i dezvoltarea sectorului neguvernamental ca furnizor important de servicii sociale. Elemente de referin, care au condus la acumularea experienei care s susin i stimuleze contractarea social n Romnia sunt: OG nr.68/2003 privind serviciile publice care prevede contracte de servicii i contracte de parteneriat; Legea 34/1998 privind acordarea unor subvenii asociaiilor i fundaiilor romne cu personalitate juridic, care nfiineaz i administreaz uniti de asisten social ce instituie finanarea serviciului public pe baza unui cost mediu lunar al beneficiarului; Legea 350/2005 privind regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activiti nonprofit de interes general este o lege cadru ce promoveaz o procedur aplicabil tuturor formelor de finanare a entitilor nonprofit din bani publici; OG nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. Specific n materia contractrii sociale n ultimii ani asistm la o dezvoltare a formulelor juridice prin care contractarea se poate realiza. Astfel, n Romnia n

momentul de fa funcioneaz 7 mecanisme legislative aflate la dispoziia autoritilor, dintre care sunt principale (Legea 34/1998, OG 68/2003, Legea 350/2005, OG 34/2006). 1. OG 68/2003 privind serviciile publice definete att noiunile de parteneriat ct i de contractare de servicii ca fiind instrumente de dezvoltare i diversificare a serviciilor publice. n art.12.1 din OG 68/2003 se face referire expres la externalizarea furnizrii serviciilor publice i prevede ca modalitate contractul de acordare (furnizare) a serviciilor publice, de ctre serviciul public organizat la nivel local sau judeean, ctre orice alt furnizor de servicii publice, n condiii de concuren prevzute de legislaia n vigoare. Reglementarea juridic a contractului de furnizare de servicii prevzut de Ordinul MMSSF nr.71/2005 este ambigu i neclar deoarece se preiau noiuni din reglementri specifice parteneriatului (ex: punerea la dispoziie a diferitelor tipuri de resurse), subveniilor (costul unitar / beneficiar), achiziiei de servicii (emiterea de factur). 2. Legea 350/2005 privind regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activiti nonprofit de interes general instituie cadrul juridic general pentru atribuirea contractelor de finanare nerambursabil din fonduri publice, precum i cile de atac al actului sau deciziei autoritilor finanatoare care aplic procedura de atribuire a contractelor de finanare nerambursabil. Dei legea instituie obligativitatea ca autoritile s publice la nceputul fiecrui an un program privind acordarea finanrilor nerambursabile acest lucru nu se ntmpl. n plus, unele administraii publice exclud de la finanare n baza Legii 350/2005 organizaiile care sunt furnizori de servicii sociale. 3. OG 34/2006 privind achiziia de servicii prevede o procedur bine definit menit s asigure transparena i eficiena cheltuirii banilor publici dar pentru achiziionarea de servicii sociale obligativitatea urmrii procedurii menionate n lege este doar pentru sume ce depesc 125.000 EURO. La finalul4 anului 2009 se nregistrau n Romnia un numr de 1164 de furnizori acreditai de servicii publice la nivelul ntregii ri. Dintre acetia 742 sunt furnizori privai i 422 publici. n majoritatea judeelor rii numrul furnizorilor privai acreditai, respectiv asociaii sau fundaii, l depete pe cel al celor publici, excepie fcnd
4

www.sas.mmssf.ro

judeele: Brila, Cara Severin, Clrai, Galai, Gorj, Iai, Mehedini, Slaj i Teleorman. Contractarea social trebuie plasat n contextul mai larg al reformei guvernrii, respectiv al evoluiei relaiei dintre guvern i societatea civil, dintre administraie i cetean. n momentul de fa contractarea social reprezint o practic rspndit n Romnia. La aceast realitate au contribuit evoluii solide, care s-au acumulat incremental, n domeniul, parteneriatului dintre administraia public i organizaiile neguvernamentale, evoluiei instrumentelor de politic public care introduceau principiile subsidiaritii i contractualismului n oferta de servicii publice. Obstacole i provocri n practica contractrii sociale n Romnia. Propunere de reformare a sistemului Din datele furnizate de FDSC n 20095 am constatat urmtoarele concluzii cu referire la practica contractrii sociale n Romnia: 1. Pe piaa de servicii publice din Romnia, organizaiile neguvernamentale sunt, n acest moment, cei mai importani actori privai att prin numrul acestora ct i prin diversitatea serviciilor publice oferite. Din pcate distribuia teritorial a organizaiilor neguvernamentale ca i furnizori privai de servicii publice este neuniform existnd judee n care numrul ONG-urilor este foarte mic. 2. Serviciile publice de la nivel judeean (DGASPC) i cele de la nivel local (SPAS) au un dublu rol: implementarea politicii publice la nivel local i prestarea de servicii publice. 3. Politica naional social se centreaz pe sistemul de prestaii sociale (msuri pasive) i mai puin pe cel de servicii publice care sunt masuri active de depire a unei nevoi sociale. 4. Finanarea serviciilor publice este n continuare centralizat, marea parte a surselor (70%) provenind de la bugetul de stat din defalcarea taxei pe valoare adugat i doar (30%) din venituri proprii ale bugetelor locale.

Rusu Octavian, Petrescu Claudia, Vlcu Irina, 2009, Locul i rolul organizaiilor neguvernamentale pe piaa de servicii sociale din Romnia, FDSC

5. Pentru ca sursele provenite de la bugetul de stat s ajung la nivel local acestea trec prin bugetul Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei i apoi prin cel al autoritilor centrale de specialitate. 6. Sistemul de externalizare / contractare a serviciilor publice este suprareglementat. Autoritile publice locale au la ndemn 4 instrumente total diferite de contractare. Este necesar mbuntirea i corelarea tuturor mecanismelor de contractare precum i clarificarea relaionrii ntre acestea i legislaia special (ex: legea achiziiilor publice). Se poate constata o serie de beneficii pentru administraia public, unele pentru organizaiile neguvernamentale i altele pentru beneficiari: a) Administraia public local cheltuire eficient a bugetului local mprirea responsabilitilor dezvoltare instituional creterea calitii serviciilor publice diversificarea serviciilor n funcie de nevoile beneficiarilor descentralizarea furnizrii de servicii publice atragerea de surse adiionale de finanare (cofinanarea)

b) Organizaii neguvernamentale asigurarea continuitii n oferirea unui anumit serviciu acoperirea nevoilor locale identificate ctigarea de capital de imagine necesar pentru accesarea altor finanri concentrarea pe servicii i nu pe strngerea de fonduri

c) Beneficiarii servicii de calitate creterea gradului de satisfacere a nevoilor servicii integrate

flexibilitate n abordare integrare mai bun n societate/evitarea marginalizrii creterea calitii vieii Pornind de la analiza situaiei din domeniul contractrii sociale care se

caracterizeaz printr-o inflaie de legislaie, FDSC a sintetizat propunerile organizaiilor neguvernamentale i administraiei publice ntr-o formul de reformare a practicii contractrii sociale n Romnia. Propunerea organizaiilor neguvernamentale i a factorilor de decizie din administraia public este pentru reformarea sistemului actual de contractare a serviciilor publice bazat pe patru propuneri legislative (OG.68/2003, L34/1998, L350/2005, OG 34/2006) ntr-un sistem legislativ unitar, flexibil i coerent care s permit autoritilor s contracteze servicii publice n funcie de nevoile sociale identificate, fcnd apel la o singur lege cadru. Trecerea de la sistemul actual la cel reformat se va face treptat n 4 etape: planificare, contractare, furnizare de servicii i evaluare. I. Planificare Planificarea este prima etap a oricrui mecanism de contractare/finanare a serviciilor publice care presupune identificarea nevoilor sociale i elaborarea direciilor de aciune pentru dezvoltarea serviciilor publice, care s rspund diverselor probleme sociale, i a bugetului necesar pentru ndeplinirea obiectivelor strategice propuse. Principalii pai ai procesului de planificare sunt: identificarea nevoii de servicii publice (beneficiari+servicii sociale+furnizori), elaborarea hrilor de servicii sociale, realizarea strategiei naionale/judeene/locale, corelarea planificrii strategice cu cea bugetar, elaborarea strandardelor de calitate i a indicatorilor de performan. Pentru a se identificare corect nevoile sociale trebuie s fie formulai indicatori naionali i formulare standardizate de culegere a datelor. II. Contractare Contractarea de servicii publice este procesul de externalizare a serviciilor publice ctre furnizori privai. Cea de-a doua etap a mecanismului de contractare a serviciilor

publice are ca principali pai de urmat: elaborarea termenilor de referin prevzui n caietele de sarcini, lansarea licitaiei, evaluarea aplicaiilor, acreditarea/licenierea serviciilor, contractarea/finanarea i monitorizarea contractului. III. Furnizarea serviciilor sociale Furnizarea este etapa n care se implementeaz contractul de servicii publice. Fiecare organizaie are propriile mecanisme de planificare, control, evaluare i monitorizare. IV. Evaluare i monitorizare Procesul de monitorizare i evaluare se realizeaz permanent pe perioada derulrii contractrii/finanrii serviciilor publice i asigur transparena, controlul i permite mbuntirea calitii serviciilor. Pentru a se asigura o monitorizare eficient i obiectiv este necesar formularea unor indicatori de performan pe baza crora s se culeag datele. Evaluarea urmrete gradul de realizare al obiectivelor propuse, modul de derulare al activitilor, calitatea i adecvarea acestora, impactul asupra beneficiarilor. Evaluarea trebuie s urmreasc i ndeplinirea standardelor de performan. Trebuie elaborat o metodologie unitar de evaluare la nivelul ntregii ri care s cuprind indicatorii de evaluare. Tipurile de evaluare utilizate ar trebui s fie centrate pe rezultate i pe impact. Ar fi de preferat ca o evaluare s fie cea fcut de ctre beneficiarii direci ai serviciilor publice. Evalurile de impact i cele de rezultate trebuie s fie realizate de ctre specialiti n domeniu, iar organisme independente s fac evaluri de impact la perioade de 2-3 ani.

3.4 Dimensiunea contractrii sociale

n cele ce urmeaz pentru a face o analiz comprehensiv a dimensiunii contractrii sociale n Romnia vom analiza att instrumentele prin care diferitele autoriti publice centrale acord finanri ctre organizaiile neguvernamentale ct i practica de la nivel local n acest sens.

Contractarea social la nivel central i. Subveniile n baza Legii 34/1998 Legea 34/1998 este cel mai vechi instrument de finanare de la bugetul de stat i a aprut n anul 1998 cu principal scop declarat de a susine financiar activitatea organizaiile neguvernamentale din domeniul social. 1. Nivelul susinerii financiare, n miliarde lei, a programului finanat de la bugetul de stat n raport cu nivelul sumelor alocate ONG-urilor. mii RON Anul Sumele prevazute n bugetul MMSSF pentru aplicarea Legii nr. 34/1998 Durata n luni a subvenionrii n conformitate cu actele normative Sumele alocate asociaiilor i fundaiilor n urma solicitrilor i a evalurii Se constat c anual s-au prevzut n bugetul MMSSF sumele necesare susinerii programului. ns n unii ani sumele nu au fost cheltuite n totalitate din urmtoarele motive: n anul 1998 programul a fost aplicat dup apariia H.G. nr. 539/1998, respectiv n luna noiembrie; 106 657 2276 3030 3330 3662 3998 4319 4517 2 9 11 11 11 12 12 12 12 2001 600 2002 1600 2003 3200 2004 2005 3030 4000 2006 3662 2007 3998 2008 2009 4319 4517

n anul 1999 bugetul a fost aprobat cu ntrziere, la sfritul lunii martie, programul de finanare aplicndu-se cu ncepere din luna aprilie; n anul 2000 aplicarea acesteia ncepe n luna februarie, fiind prevzut i posibilitatea unei noi selecionri, n conformitate cu prevederile H.G. nr. 800/1999; iniial, n anul 2002 a fost anunat o sum mai mic; ulterior s-a revenit i suma alocat a fost marit. Dei sunt prevzute, sumele acestea nu pot fi acordate datorit faptului c uneori

ONG-urile nu se ncadreaz n categoriile de cheltuieli pentru care se pot aloca fonduri. n plus, dei se mai putea face o alt licitaie pentru relocarea fondurilor rmase, acest lucru nu s-a mai realizat. 2. Interesul organizatiilor neguvernamentale de a solicita subventii de la bugetul de stat Anul Numrul de ONG-uri care au solicitat subvenii Numr ONG-uri care 32 au primit subvenii Fa de numrul mare de ONG-uri care au trecut n statut ca obiect de activitate acordarea de servicii sociale persoanelor defavorizate, interesul acestora pentru subvenii este sczut. Cauzele posibile sunt: mediatizarea insuficient a programului i lipsa sesiunilor de informare i chiar de training; slaba capacitate a ONG-urilor de a obine informaii, neconsultarea regulat a Monitorului Oficial; slaba relaionare dintre ONG-uri i DGMPS care dein informaiile; incapacitatea ONG-urilor de a rspunde criteriilor impuse de actul normativ; 36 53 60 63 70 69 75 68 2000 40 2002 46 2003 56 2004 70 2005 84 2006 82 2007 N/A 2008 75 2009 88

reticena ONG-urilor de a cheltui bani publici, de a face obiectul unui control al Grzii Financiare, respectiv nencrederea n structurile statului; birocraia prea mare cu care se confrunta ONG-urile att pentru depunerea documentaiei, ct i pentru evaluarea activitii lor; sumele prea mici acordate pe cap de beneficiar; reticena reprezentanilor DGMPS-urilor de a atribui bani publici ONG-urilor, respectiv gradul scazut de ncredere n noi parteneri sociali. Cu toate aceste neajunsuri, numrul ONG-urilor care cer subvenie este n

cretere, ajungnd ca, n 2009, numrul lor s se dubleze fa de anul 2000. Numrul organizaiilor care rspund cerinelor actului normativ a crescut i el proporional cu cel al ONG-urilor care solicit subvenie. 3. Numrul de uniti de asisten social administrate de ONG-uri i de beneficiari Anul au primit subvenii Numr de uniti de asisten social subvenionate Nr. total, beneficiari 2087 3107 5471 7377 6560 7016 8550 10150 9445 59 77 117 148 130 155 185 228 206 2001 2002 2003 2004 36 53 60 2005 63 2006 70 2007 69 2008 75 2009 68 Numrul ONG care 32

Numrul unitilor de asisten social este mai mare dect al ONG-urile subvenionate, de unde reiese c, n medie, o organizaie neguvernamental are mai multe uniti de asisten social. n plus, numrul acestor uniti de asisten social a crescut foarte mult, el dublndu-se fa de primii ani (1999). Numrul de beneficiari este i el n cretere. ii. Finanarea naional de la Autoritatea Naional pentru Persoanele cu Handicap (ANPH)

Autoritatea Naional pentru Persoanele cu Handicap (ANPH) are la dispoziie trei mecanisme de finanare: Finanri nerambursabile n cadrul Programului privind protecia social i integrarea socio-profesional a persoanelor cu handicap Programele de interes naional (PIN) acordate pentru anul 2006 (HG nr. 197/2006) n baza articolului nr. 17 OG din nr. 14/2003, Asociaia Nevztorilor din Romnia, Asociaia Surzilor din Romnia, Asociaia Invalizilor de Rzboi Nevztori din Romnia i Liga Naional a Organizaiilor cu Personal Handicapat din Cooperaia Meteugreasc pot primi, potrivit legilor bugetare anuale, subvenii de la bugetul de stat prin bugetul Autoritii.

1. Finanri nerambursabile n cadrul Programului privind protecia social i integrarea socio-profesional a persoanelor cu handicap: An Total Numr proiecte Numr ONG 2006 1 525 250 33 32 2007 2 849 630,9 49 49 2008 2 379 653,3 48 47 2009 2 914 469 22 17

2. Programele de interes naional (PIN) acordate pentru anul 2009 (HG nr. 197/2009) PIN 1 Restructurarea instituiilor de tip vechi destinate persoanelor adulte cu handicap i crearea de servicii alternative de tip rezidenial n cea de-a doua sesiune s-au primit 5 propuneri - 4 din partea DGASPC i una din partea unui ONG. Au fost finanate 2 proiecte. Fundaia SERA Romnia a primit fonduri pentru proiectul Restructurarea CITO Dumbrveni, n valoare de 7 049 500.

PIN 2 Crearea i dezvoltarea serviciilor sociale pentru persoane adulte cu handicap din familie n vederea prevenirii instituionalizrii i sprijinirii integrrii sau reintegrrii adultului cu handicap n sesiunea a doua a existat o singur propunere de proiect, venit din partea unui ONG. Propunerea a fost respins ns din faza iniial, pentru lipsa ntregii documentaii. PIN 3 Formarea profesional n vederea integrrii n munc a persoanelor cu handicap Organizaia Caritas Satu-Mare a fost singura finanat, cu 297 650 lei. 3. n baza articolului nr. 17 OG din nr. 14/2003, Asociaia Nevztorilor din Romnia, Asociaia Surzilor din Romnia, Asociaia Invalizilor de Rzboi Nevztori din Romnia i Liga Naional a Organizaiilor cu Personal Handicapat din Cooperaia Meteugreasc pot primi, potrivit legilor bugetare anuale, subvenii de la bugetul de stat prin bugetul Autoritii. iii. Finanarea naional de la Autoritatea Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului (ANPDC) Autoritatea Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului poate finana programe de interes naional pentru protecia i promovarea drepturilor copilului, din fonduri alocate de la bugetul de stat cu aceast destinaie, din fonduri externe rambursabile i nerambursabile, precum i din alte surse, n condiiile legii.

2006 Total alocat Total finanat Nr. ONG

PIN 1

PIN 2

PIN 3

8 951600 din care 165 086,86 3 7 406,54 3 970 1 717,69 2 653

2007 Total alocat Total finanat Nr. ONG 2008 Total alocat Total finanat Nr. ONG 2009 Total alocat Total finanat

PIN 1

PIN 2

PIN 3

PIN 4

11 444 802 din care 371 529,81 1 PIN 1 5 120,22 2 PIN 2 953 1 660,93 3 PIN 3 095 1 974,36 2 PIN 4 PIN 5 PIN 6 339

14 026 200 din care 226 507,11 1 PIN 1 3 492 000 4 451,91 2 PIN 2 2 260 0000 655 645 448,89 3 PIN 3 2 775,31 1 PIN 4 080 2 334,29 2 PIN 5 1 619 000 063 264 369,26 2 PIN 6 6 088 000

16 000 000 din care 1 217 000 1 324 000

3.5 Practica autoritilor publice locale n contractarea social

3.5.1 Mecanismele de finantare intalnite la nivel local Informaiile culese pe baza cercetrii efectuate indic o legislaie divers pe baza creia organizaiile neguvernamentale obin fonduri publice de la autoriti pentru serviciile sociale furnizate comunitii. De la nivelul autoritilor centrale fondurile se obin n baza legii 34/1998, a PIN-urilor (Programele de interes naional), programelor ANPH.

La nivel local mecanismele legislative care permit autoritilor s aloce fonduri organizaiilor neguvernamentale pentru serviciile sociale pe care le acestea le furnizeaz comunitii sunt: legea 34/1998, legea 350/2005, legea 17/2000, legea 215/2001, OG 68/2003, L272/2004. Din cercetarea cantitativ a reieit c un numr de 24 de respondeni consider c APL nu are instrumente/mecanisme de externalizare a serviciilor publice i numai 9 au apreciat ca acestea exist. n opinia respondenilor aceste mecanisme sunt: achiziie public pentru asigurarea serviciilor sociale, ntlniri lunare i semestriale cu reprezentanii ONG-urilor, concurs de proiecte organizat de primrie, contracte de servicii. n Hotrrea de Guvern nr.1826 din 22 dec.2005, pentru aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare a serviciilor sociale, se precizeaz susinerea conlucrrii cu furnizorii de servicii sociale din sectorul nonprofit, precum i cu micarea asociativ din rndul beneficiarilor de servicii etc. Pe lnga aceast legislaie exist o serie de Hotrri ale Consiliilor Locale prin care se acord finanare direct sau indirect (plata utilitilor, oferirea de spaii etc.) organizaiilor neguvernamentale care furnizeaz servicii sociale. De asemenea sunt Hotrri ale Consiliilor Locale care reglementeaz activitatea Direciilor Generale de Asisten Social sau Serviciilor Publice de Asisten Social n care se prevede c se pot realiza parteneriate cu reprezentanii societii civile pentru derularea programelor de asistent social. (vezi HCL 246/2003 privind Regulamentul de Organizare i Funcionare al Direciei Generale de asisten Social a Municipiului Bucureti). Autoritile publice intervievate au declarat c parteneriatele ncheiate cu ONGurile i externalizarea serviciilor sociale sunt instrumente de lucru bune deoarece conduc la o sistematizare a serviciilor, dar reglementarea lor prin lege este lipsit de coerent i neclar. Att autoritile publice, ct i organizaiile neguvernamentale cuprinse n cercetare au afirmat c L350/2005 privind regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activiti nonprofit de interes general este restrictiv datorit condiiilor impuse pentru acordarea de finantri ONG-urilor. Din punctul de vedere al autoritailor publice, aceasta lege mpiedic parteneriatul public-privat datorit

acordrii fondurilor prin licitaie de proiecte pe baza unor prioriti stabilite nainte de ctre instituia public. Dei legea nu afecteaz actele legislative deja stabilite n domenii precum asisten social, cultur, mediu, unele autoriti publice au neles s aplice doar L350/2005 pentru finanarea ONG-urilor, iar uneori serviciile sociale au avut alocate sume mici sau prioritile stabilite de APL nu au coincis cu cele ale organizaiilor neguvernamentale. Din acest motiv autoritile au declarat c ceea ce se finana nainte nu s-a mai putut finana deoarece nu se ncadrau n categoriile stabilite. Apariia acestei legi a creat confuzie n rndul funcionarilor publici care se plng de o suprareglementare n domeniul finanrii ONG-urilor. Pentru a evita procedurile birocratice unele administraii locale acord finanri ONG-urilor care furnizeaz servicii sociale pe baza unor protocoale de parteneriat. Se prefer aceast formul deoarece n acest mod se asigur continuitatea serviciilor oferite beneficiarilor, evitndu-se licitaia care poate produce disfuncionaliti. Beneficiarii se familiarizeaz cu un anumit ONG care ofer serviciile (sunt persoane cu handicap, cu deficiene mintale, copii, batrni etc.) i este de preferat, din punctul de vedere al autoritilor, s se continue cu aceeai organizaie neguvernamental dac activitatea acesteia corespunde criteriilor i standardelor de performan impuse de APL. Astfel se fac parteneriate pe perioade mai lungi de timp. Sunt administraii locale care au redirecionat proiectele depuse pe L350/2005 ale ONG-urilor care ofer servicii sociale ctre finanarea pe L34/1998. Aceast lege, aplicat la nivel central i la nivel local, prevede c se pot finana serviciile sociale furnizate de organizaiile neguvernamentale, dei n fapt se finaneaz unitile de asisten social. Aceasta lege prevede organizarea unei licitaii anuale prin care sunt acordate fondurile, iar autoritile locale acord finanare acelor ONG-uri care nu obin subvenii i de la nivel local. Dac n 2009, erau puine autoriti locale care acordau fonduri pe L34/1998 deoarece aceast legislaie era puin cunoscut, iar majoritatea fondurilor pentru ONG-uri se ddeau n baza L215/2001 a administraiei publice locale, cercetarea actual a constatat c numrul administraiilor locale care aplic L34/1998 a crescut, devenind principalul instrument legislativ de finanare a serviciilor publice. Se constat i o imbuntire a procedurilor de aplicare a acestei legi n sensul c s-au elaborat criterii de evaluare a proiectelor care sunt fcute publice, exist o mai mare

deschidere n ce privete oferirea de informaii. Sunt nc probleme n ce privete stabilirea prioritilor locale pentru acordarea fondurilor destinate serviciilor publice. Percepia factorilor de decizie din instituiile administraiei publice, dar i a reprezentanilor organizaiilor neguvernamentale este c n acest moment avem de-a face cu o suprareglementare n domeniul contractrii de servicii publice, fapt ce creeaz confuzie i disfuncionaliti. Din acest motiv cei intervievai declar c ar trebui s existe un mecanism clar de finanare n domeniul serviciilor sociale, care s aib precizate criteriile de evaluare, condiiile de participare. n opinia unor factori de decizie din cadrul administraiei publice, este necesar modificarea cadrului legislativ deoarece n acest moment contractarea de servicii de la organizaiile neguvernamentale se face asemntor cu procedurile de achiziie.

3.6 Centrarea sistemului pe cetean

Indivizii difer n multe moduri, inclusiv n ceea ce privete cunotinele i capacitile lor de a nelege sistemul sau propria stare social. Indivizii au nevoi i preferine diferite, iar serviciile trebuie adaptate acestor diferene. Acest lucru nseamn c: serviciile trebuiesc organizate, localizate i accesate n aa fel nct s se in cont de nevoile i preferinele comunitilor pe care le deservesc; sistemele sociale trebuie s fie capabile s asimileze diferenele preferinelor cetenilor i s ncurajeze procesul de luare n comun a deciziilor; ceteanului s i se dea un control mai mare, dar i o responsabilitate mai mare pentru propria nevoie social; cetenii trebuie s aib acces la informaii de mare calitate n ceea ce privete starea de fapt pentru a beneficia total de sistemul public i pentru a putea participa la deciziilesistemului public. Informaiile de calitate disponibile stimuleaz alegerea informat i sporesc ansele de meninere sau recptare a strii sociale; o implicare sporit a ceteanului ca i partener n planificare i evaluare, reprezint o component important n promovarea transparenei i responsabilizrii n sistemul administraiei publice.

Un sistem al administraiei publice centrat pe individ este un sistem al viitorului care va avea structuri dinamice i integrate care se vor putea adapta diverselor i schimbtoarelor nevoi sociale ale societii n general i ale indivizilor n particular. Aceste structuri vor mputernici oamenii pentru a participa activ n luarea deciziilor.

3.7 Calitatea
Ctigarea ncrederii populaiei n sistemul public presupune garantarea calitii. Calitatea n administraie public nseamn c: sunt stabilite standarde bazate pe dovezi n parteneriat cu cettenii i sunt validate extern; mbuntirea continu este o valoare recunoscut i acceptat a sistemului public. Oamenii doresc s tie c serviciile pe care le primesc se bazeaz pe cea mai bun practic i pe evidene i c ndeplinesc standardele aprobate i certificate. mbuntirea calitii n sistemul public necesit implementarea ghidurilor internaional recunoscute bazate de evidene, educaie continu i angajamentul instituiilor publice. Garantarea calitii presupune ca deficienele sistemului s fie identificate, corectate i progresul n acest domeniu monitorizat. Nu este suficient doar stabilirea i atingerea standardelor. Doar dezvoltarea unei culturi a calitii n tot sistemul poate asigura furnizarea unor servicii omogene, de nalt calitate i integrate att la nivel local, regional i naional. Acest lucru implic o abordare interdisciplinar i o evaluare continu a sistemului folosind tehnici, precum auditurile publice. De asemenea, calitatea nseamn c sistemul informaional trebuie s aib capacitatea de a asigura feedback profesionitilor precum i cetenilor n ceea ce privete calitatea serviciului prestat i primit. Calitatea este unul dintre principiile de baz care stau la fundamentul strategieidin administraia public. Puinele iniiative n domeniul calitii care au avut loc pn n acest moment nu au reprezentat o component a unui plan general coordonat. Este timpul de a ncadra calitatea n mod deliberat n sistemul public prin programe comprehensive i coordonate la nivel naional i local.

3.8 Responsabilizare
Responsabilizarea include responsabiliti financiare, organizaionale i profesionale care vor fi incluse n toate capitolele strategiei. Responsabilizarea este cu att mai eficient cu ct se realizeaz mai aproape de locul n care oamenii beneficiaz, sau nu, de deciziile luate. De aceea un corolar al responsabilitii este descentralizarea organizaional i decizional, ori de cte ori este posibil. Modele de planificare i evaluare mai bune trebuie s demonstreze c resursele existente sunt utilizate n mod ct mai eficient posibil. ntrirea i clarificarea responsabilitii, precum i mecanismele de msurare vor necesita aciuni pe mai multe fronturi. n plus, astzi profesionitii din domeniul medical funcioneaz ntr-un mediu mult mai solicitant. Ghidurile bazate pe dovezi, standarde profesionale mai nalte, cerine tot mai mari ale organizaiilor din sistemul public, precum i ateptrile i drepturile cetenilor sunt doar cteva din cerinele la care profesionitii din domeniul administrativ ar trebui s rspund ntr-un sistem public modern. Acesta este un alt aspect al responsabilizrii care trebuie sprijinit i ntrit.

3.9 Soluii
Aa cum am artat anterior administraia publiceste influenat i condiionat de o multitudine de factori, muli aflai n afara sistemului de servicii publice. Abordarea tuturor problemele ce in de aceti factori ar fi trebuit practic s se adreseze tuturor sectoarelor socio-economice cu impact asupra nevoilor sociale. Cum acest aspect ar fi fcut practic inaplicabil o strategien administraia public, este necesar o selectare i o concentrare pe acele zone de intervenie capabile, pe de-o parte, s duc la rezultate concrete ntr-un termen mediu de timp i, pe de alt parte, zone care sunt sau ar trebui s fie - n cea mai mare msur sub influena autoritilor publice din Romnia. n acelai timp trebuie s se in cont i de factorii majori determinani ai strii cetenilor, recomandnd intervenii pentru acele zone care pot fi n mod nemijlocit influenate prin politici publice.

3.10 Situaia actual

O alt zon de responsabilitate important, alocarea resurselor, funcioneaz practic dup aceleai metode neschimbate n ultimele decenii. Deciziile n aceste arii sunt luate netransparent i fr a avea la baz criterii acceptate, att la nivel naional ct i internaional. Alocarea resurselor publice trebuie s in cont de evidenele disponibile pe plan naional i internaional, de datele de statistic cantitativ i calitativ, de studii de prevalen i trenduri ale diferitelor nevoi sociale etc., concomitent cu ncadrarea lor n sistemul de valori politice ale decidenilor. Luarea deciziilor fr o baz tehnic i tiinific acceptabil este posibil i datorit lipsei unor mecanisme de responsabilitate viabile, astfel nct importante resurse ajung s fie n multe cazuri utilizate ineficient i discreionar.