Sobre la corrupcin en el Per

Algunas notas sobre sus caractersticas, causas, consecuencias y estrategias para enfrentarla Yvn Montoya
La corrupcin puede ser abordada desde dos perspectivas, que en absoluto son antagnicas; ms bien, creo, permanecen en un tipo de relacin de gnero a especie. En efecto, por un lado, es posible entender la corrupcin como actos o manifestaciones concretas del uso particular de la funcin pblica delimitados en la legislacin administrativa o penal1, pero, por otro lado, es necesario entender la corrupcin en un sentido ms amplio, esto es, como un clima de mentalidad colectiva, sentimientos y prctica histrica que denominamos fenmeno de la corrupcin. Coincidiendo con el profesor Hurtado Pozo, consideramos que esta dimensin es la ms importante a tener en cuenta, dadas las repercusiones negativas que tiene en la vida general del pas, y porque es la que sostiene o explica de algn modo las manifestaciones concretas de corrupcin habitual. En este acpite nos detendremos en esta ltima perspectiva de la corrupcin para luego, en los puntos siguientes, ir descendiendo a los mecanismos extrajurdicos y jurdico-penales para la contencin de las manifestaciones concretas de la corrupcin. Pero, por qu tanta preocupacin por la extensin de la corrupcin en nuestra sociedad actual? Qu hay de nuevo en una prctica que se conoce hace tanto tiempo? LA CORRUPCIN: UNO DE LOS GRANDES PROBLEMAS Garca Enterra2 apunta a la corrupcin generalizada como uno de los dos grandes problemas para el funcionamiento efectivo de las democracias occidentales. La describe esencialmente como un fenmeno de colonizacin del Estado por la sociedad (a diferencia de lo que ocurre con la administracin pblica en un Estado partidocrtico, en donde el fenmeno es el inverso: la colonizacin de la sociedad por el Estado), es decir, como un fenmeno de injerencia distorsionaste del sector privado en el funcionamiento del servicio pblico. Y es que la corrupcin, en el contexto actual, presenta tres aspectos singulares que la hacen potencialmente lesiva al desarrollo de nuestras incipientes sociedades democrticas. En primer lugar, se evidencia una conexin peligrosa entre la novedosa criminalidad organizada y la administracin pblica. Si bien la criminalidad organizada no es un tipo de criminalidad absolutamente nueva, dado que su estructura no cambia en nada la clsica divisin entre los delincuentes y los vigilantes de la ley, s lo es su connivencia con los propios rganos estatales encargados de su control y persecucin. Como seala

Jos Hurtado Pozo, Corrupcin: el caso peruano, en Pena y Estado. Corrupcin de funcionarios pblicos, Buenos Aires, 1995, p. 156. 2 Eduardo Garca de Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Ed. Civitas, Madrid, 1996, p. 88 y ss.

el profesor Winfried Hassemer, la criminalidad llegara a una situacin paradjica de tener que combatirse a s misma3. En segundo trmino, el avance tecnolgico e industrial en campos como la banca o las finanzas permiten modalidades nuevas y encubiertas de corrupcin que hacen difcil su develamiento y persecucin. Ejemplo de lo sealado puede verse en las millonarias transferencias bancarias provenientes de fondos pblicos, realizadas por los testaferros del ex asesor presidencial Vladimiro Montesinos, a cuentas privadas en organizaciones financieras ubicadas en parasos fiscales, lo que ha dificultado enormemente su ubicacin y eventual repatriacin. Finalmente, la globalizacin y los procesos de integracin supranacional han conllevado la configuracin de una forma de criminalidad de carcter transnacional con enorme capacidad de desestabilizacin de mercados, as como de corrupcin internacional de funcionarios pblicos4. Ejemplo de esta caracterstica lo muestra el caso, durante el gobierno del ex presidente Fujimori, de la compra por parte del Estado de armamento militar o policial a proveedores de pases extranjeros, el cual termin desvindose a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Este acto complejo de corrupcin termino comprometiendo a dos pases, adems del Per. CAUSAS Determinar las causas de este fenmeno es realmente una tarea que escapara a una modesta exposicin como la presente, sin embargo, diversos investigadores han planteado algunos factores que condicionan la aparicin y desarrollo de la corrupcin: La ausencia de valores en la sociedad, lo que explica la interesada poca claridad para determinar lo correcto de lo incorrecto en el ejercicio de la funcin pblica. Un ejemplo de lo mencionado lo encontramos en las declaraciones del lder poltico Luis Bedoya Reyes cuando, respecto del proceso penal seguido contra su hijo, Bedoya de Vivanco, por complicidad en delito de peculado realizado por Vladimiro Montesinos, seal que su hijo haba cometido, en todo caso, un pecado, pero no un delito. La distribucin poltica del poder en la administracin pblica de forma intolerablemente concentrada, discrecional y sin ejercicio transparente del mismo5. Puede citarse como ilustracin los innumerables decretos supremos secretos emitidos por el gobierno del ex presidente Fujimori, por medio de los cuales se dispuso transferir fondos de los ministerios de Defensa y del Interior al Servicio de Inteligencia Nacional. Precisamente, gran parte de estos fondos sirvieron para sobornar a mltiples funcionarios pblicos (congresistas tranfugas, magistrados judiciales y fiscales y oficiales militares) y empresarios (publicistas y dueos de medios de comunicacin) para mantenerlos adheridos al rgimen de turno, abdicando de sus deberes esenciales de independencia en el ejercicio de sus funciones. La coyuntura de una sociedad subdesarrollada que encara un periodo de crecimiento y de modernizacin6. Esta es la coyuntura que atraviesa actualmente el Per, por lo
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Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas, policiales y administrativas de una lucha ms eficaz contra la corrupcin, en Pena y Estado. Corrupcin de funcionarios pblicos, No 1, Buenos Aires, 1995. 4 Jess Mara Silva Snchez, La expansin del derecho penal. Aspectos de la poltica criminal en las sociedades postindustriales, Ed. Civitas, Madrid, 1999, pp. 70-71. 5 Seala Seymour Martn Lipset (Repensando los requisitos sociales de la democracia. La democratizacin y sus lmites, en La poltica No 2) que la corrupcin es inherente a los sistemas construidos sobre la pobreza. El Estado debe asignar los recursos que controla, pero cuando es pobre prioriza en tal asignacin criterios personales, partidarios, etc. 6 Jos Hurtado Pozo, Op. Cit.

que debe mantenerse mucha atencin y no relajar los sistemas de control sobre el gasto pblico. Factores sociales y polticos de raigambre histrica (esencialmente desde el Virreinato) en el Per que han determinado que los funcionarios pblicos perciban al Estado como un botn a conquistar y aprovechable, prescindiendo de las normas y reglas establecidas. Finalmente, se nos presenta un aspecto singular propio del desarrollo poltico de nuestro pas en la dcada de los aos 90. Me refiero al sistema poltico autoritario impuesto por el rgimen de ese momento y que engendr un acentuado nivel de corrupcin poltica sin precedentes en el pas. Corrupcin de corte instrumental a efectos de mantener el poder gubernamental sin posibilidad de control. De ello da cuenta la situacin que atraves el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Congreso de la Repblica, la Academia Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la prensa, entre otros entidades estatales y privadas. Esa concentracin del poder determin que la corrupcin avanzara a niveles que ninguno de nosotros imagin. A eso se debe la importancia de un sistema de administracin de justicia independiente en el contexto de un Estado democrtico que necesita consolidarse. EFECTOS Pues bien, esta generalidad y extensin de la corrupcin, as como las nuevas caractersticas que viene adquiriendo en este ltimo tiempo, llevan consigo efectos sumamente graves en la vida poltica, econmica y social de un pas7. 1. En el mbito poltico, efectivamente, la corrupcin influye en la inestabilidad poltica de los Estados. Los cambios de rgimen, en mayor o en menor medida, son explicables desde la constatacin de factores de corrupcin precedente. Y es que este fenmeno socava brutalmente la confianza de la ciudadana en el funcionamiento regular de las instituciones polticas. Esta desconfianza detiene precisamente el desarrollo de estas instituciones y encuba situaciones que pueden determinar un explosivo ambiente de insatisfaccin social. Como seala la profesora Ackerman, la corrupcin sistemtica socava la legitimidad de los gobiernos, especialmente la de los democrticos, los que incluso pueden verse amenazados por golpes de Estado dirigidos por lderes totalitarios Rose Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin Interamericana de Abogados BID, 1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es desestabilizadora, aunque seala siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justo8. Como puede apreciarse, esta frase de Ackerman es ciertamente aplicable a la realidad poltica peruana, si no, recordemos el periodo del rgimen del gobierno aprista que precedi al rgimen autoritario que gobern el Per durante la dcada de los aos 90.
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De acuerdo con Psara, esta es tambin la visin del Banco Mundial al sealar en un texto lo siguiente: La corrupcin tiene un efecto pernicioso, frecuentemente devastador, en el desempeo administrativo y en el desarrollo econmico y poltico (tomado de Luis Psara, La corrupcin (el estado de la cuestin), en Boletn de la Comisin Andina de Juristas, No 41, p. 19. 8 Rose Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin Interamericana de Abogados BID, 1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es desestabilizadora, aunque seala siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justo

Finalmente, la corrupcin tambin reproduce y consolida la desigualdad social, consolida el clientelaje poltico y perpeta la ineficacia de la burocracia y, por lo tanto, impide contar con una administracin pblica eficiente al servicio de la satisfaccin de los derechos de los peruanos. 2. Econmicamente, los especialistas sealan a la corrupcin como un factor de ineficiencia y desperdicio en el aprovechamiento de los recursos y en la implementacin de las polticas pblicas9. En efecto, cuando el soborno se convierte en prctica corriente, los contratos gubernamentales, las concesiones, las licitaciones, las privatizaciones no son adjudicados a los postores ms eficientes y profesionales, sino a los que tienen mejores contactos y carecen de escrpulos. Ello, evidentemente, perjudica los intereses del Estado y por ende los intereses de todos los ciudadanos. Igualmente, la corrupcin conlleva a que la redistribucin de la riqueza se reasigne a favor de aquellos que detentan alguna forma de poder monoplico, esto es, de sectores con mayor capacidad adquisitiva, en perjuicio de las capas menos favorecidas y a las que generalmente van destinados los fondos pblicos. As mismo, algunos estudios economtricos nos indican que existe una correlacin negativa entre crecimiento y altos niveles de corrupcin10, lo que significa que a mayores niveles de corrupcin menores sern los ndices de crecimiento econmico de un pas. 3. Pero el efecto ms grave, y en ello compartimos las ideas de Psara, es que la corrupcin atenta contra una de las condiciones necesarias de la vida en sociedad: la confianza recproca entre los ciudadanos y en la colectividad, debido a lo imprevisible del comportamiento entre unos y otros. Este sentimiento de desconfianza en las instituciones y entre los propios conciudadanos quiebra las bases del contrato social llevndonos a un clima de anomia y desestructuracin social. Como bien seala Dez Picazo, es cierto que los gobernantes no encarnan el Estado en su conjunto y es asimismo cierto que concretos casos de criminalidad gubernativa no convierten al Estado en una organizacin criminal; pero es incuestionablemente cierto que los gobernantes son rganos del Estado, y sobre todo que representan la imagen visible del mismo. La conclusin es evidente: la criminalidad gubernativa tiende a difuminar la ecuacin entre Estado y legalidad y, por consiguiente, tiende a deslegitimar el Estado ante los ciudadanos11. De plano, todo este panorama de causas y efectos que hemos expuesto nos muestra un fenmeno cuya represin desborda su tratamiento meramente jurdico penal y nos exige poner atencin, adems, en otro tipo de polticas de carcter extrajurdico o extrapenal. Sin embargo, antes de entrar a una revisin de todas estas polticas, creemos preciso compartir algunas positivas experiencias comparadas de lucha contra la corrupcin. EXPERIENCIAS COMPARADAS Antes del develamiento de la corrupcin montesinista, cul era nuestra percepcin sobre la corrupcin? Generalmente observavamos en la ciudadana una actitud pesimista al momento de plantear estrategias o medidas viables para enfrentar una extendida situacin de
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Luis Psara, Op. Cit. p. 19. Rose Ackerman, Op. Cit. p. 28 11 Luis Mara Dez Picazo, La criminalidad de los gobernantes, Ed. Crtica, Barcelona, 2000, p. 14.
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corrupcin. Esa sensacin se aprecia incluso en un sector importante de nuestra poblacin, la cual se encuentra an incrdula frente al desenlace de esta operacin de manos limpias en nuestro pas. Sin embargo, pocos saben que existen diversas experiencias comparadas, de alguna manera exitosas, que nos han dejado algunas herramientas valiosas que pueden ser utilizadas en nuestro pas a efectos de disminuir los niveles de corrupcin. Las lneas siguientes dan cuenta de estas experiencias: 1. Inglaterra y el informe del Comit Nolan (1995)12 Los medios de comunicacin ingleses venan difundiendo, desde hace algn tiempo, denuncias de escndalos, corrupciones y abusos por parte de la clase poltica. Ante estos hechos, en el seno del Parlamento ingls, se design una Royal Commission (entidad independiente con una minoritaria representacin de los partidos polticos) encargada de elaborar un informe de recomendaciones a efectos de reconstruir la confianza perdida de los ciudadanos en sus gobernantes, de forma tal que se aseguren rigurosamente estndares ptimos de conducta en la vida pblica. Empieza el informe cerrando espacio a la indeterminacin moral que genera la corrupcin. A travs de siete principios bsicos de la vida pblica (neutralidad, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia (sinceridad), honestidad y capacidad de decisin) se intenta poner fin a las zonas grises en la tica pblica. En segundo trmino, el informe Nolan asume las ventajas de sus propuestas a nivel de un cdigo de conducta y no de una legislacin determinada, lgicamente bajo el control de un commisioner. Esta frmula expresa los efectivos mecanismos de autorregulacin y vigilancia que se imponen los propios entes administrativos. En ese sentido se prescriben estndares de conducta bastante altos para los ministros y sus respectivos funcionarios: exige una separacin de las funciones ministeriales de sus funciones poltico-partidarias, regula la investigacin rpida de las denuncias de las que sean objeto y propone que sea regulado el trabajo privado que puedan realizar los ex ministros, a fin de evitar que sean retribuciones de favores decididas durante el ejercicio de sus funciones. Pieza fundamental de esta poltica de anticorrupcin lo constituye el comissioner, instancia independiente dentro de la propia administracin y ajeno a los procesos de nombramiento de funcionarios. Adems, se propone un sistema de denuncias confidenciales (el funcionario denunciante no tiene que identificarse) en cada ministerio y agencia pblica. Este informe ha significado una revolucin en todas las administraciones europeas al introducir el criterio central de su mensaje, esto es, que la confianza del pueblo en sus gobernantes y gestores es el pilar de la democracia. Las elecciones no son capitales, son simplemente un instrumento para este objetivo. La confianza debe mantenerse en todos los periodos y ello es posible manteniendo permanentemente un estndar alto de exigencia en la vida pblica. Como seala Garca Enterra, sta es la nica manera de que el pueblo se sienta como un verdadero titular del poder y que sus intereses sean generalmente el objetivo de sus gobernantes. 2. La Comisin Independiente contra la Corrupcin de Hong Kong13
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Experiencia tomada de Eduardo Garca Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Ed. Civitas, Madrid, 1996, p. 84 y ss. 13 Experiencia tomada de Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1990, p. 112 y ss.

En la dcada de los aos 60 y 70, la Polica de Hong Kong padeca de una altsima corrupcin en todos sus niveles jerrquicos y sta se manifestaba desde el trfico ilcito de drogas hasta en el soborno en las infracciones de trnsito. El soborno y los cobros ilegales eran prcticas frecuentes y generaban un estilo de vida para estos funcionarios policiales. La situacin se complic an ms con el caso de un alto funcionario de la Polica, el comisario jefe Peter Godber, uno de los peces gordos de la corrupcin. Este funcionario empez a ser investigado por la seccin de anticorrupcin de la propia Polica (ACO). Cuando Godber fue notificado para que explicara sus excesivos bienes, ste huyo del pas con destino a Londres. A efectos de contrarrestar el escndalo de la fuga de este funcionario, en 1973 se anunci la creacin de una nueva Comisin Independiente contra la Corrupcin (ICAC). La seccin de anticorrupcin de la Polica quedaba, en razn de ello, abolida. La nueva comisin fue presidida por Jak Cater, una persona intachable y a cuya institucin se le otorg independencia y plenos poderes. El personal estaba integrado por antiguos oficiales incuestionables pertenecientes a la Polica real de Hong Kong. Se reclutaron los mejores jvenes y se les otorg una formal capacitacin y formacin. Los candidatos fueron sometidos a rigurosos controles y se les ofreci una remuneracin ms alta que al resto de funcionarios, as mismo se estableci un sistema de premios y castigos considerables. De esta manera se garantiz que fueran funcionarios incorruptibles. En la primera etapa se dio prioridad a las facultades de investigacin de su departamento de operaciones. El efecto fue inmediato: entre 1974 y 1975 se investigaron 2,466 denuncias y aument el nmero de ellas que fueron llevadas a juicio. Las investigaciones de ICAC afectaron a la polica corrupta, llegndose a acusar en un poco ms de dos aos a 260 funcionarios policiales. Una de las razones para el xito del trabajo de ICAC radic en que se elevaron considerablemente las probabilidades de que un polica corrupto sea descubierto, y ello se logr a travs de la promocin de las denuncias del pblico, resguardando el anonimato en algunos casos o recurriendo a la vigilancia secreta. Por lo menos en el periodo de la presidencia de Jak Carter, la corrupcin disminuy ostensiblemente. 3. La respuesta judicial de Italia: Tangentopoli Es conocido por todos la extensin y desarrollo de la mafia y la corrupcin poltica en Italia. Sin embargo, desde fines de la dcada de los aos ochenta se habla en este pas de un fenmeno denominado Tangentopoli, es decir, un conjunto de investigaciones judiciales que han seguido en Italia a la mafia vinculada a la poltica. Hasta 1994, las personas implicadas judicialmente eran cerca de 1,500, de stas, 80 eran parlamentarios, tres presidentes de consejos de ministros, varios ex ministros o ministros, ex alcaldes de grandes ciudades. En la mayora de los casos se imput cohecho o corrupcin. Cinco ministros dimitieron al verse envueltos en las investigaciones y el Parlamento concedi con frecuencia las autorizaciones para proceder contra los parlamentarios solicitadas por la magistratura. La negativa ante una solicitud dirigida contra Craxi origin toda una protesta en Italia. La razn central de este empuje contra la corrupcin se debe primordialmente a la independencia del que goza el Poder Judicial y el Ministerio Pblico italianos. Independencia obtenida gracias a un representativo rgano de gobierno del Poder Judicial, a la actuacin dinmica de las asociaciones de magistrados y a la presencia de rganos de investigacin independientes y especializados en el seno del Ministerio Pblico. Esta poltica se encuentra lamentablemente en riesgo de decaer en mrito de

algunas medidas que han determinado la desactivacin de rganos e instituciones especializadas. Todas estas experiencias han enfrentado el problema de la corrupcin de forma drstica y por lo menos dos de ellas se iniciaron con un impacto severo en la cpula de lite poltica y social. Para el caso peruano esperamos que la experiencia del sistema judicial anticorrupcin iniciada durante el Gobierno retransicin del Presidente Valentn Paniagua (que ha determinado cientos de procesados y decenas de condenados, entre ellos polticos, ex congresistas, el ex presidente, ex ministros de Estado, dueos de medios de comunicacin, etc.) no decline y culmine procesando y eventualmente condenado a los principales responsables de la corrupcin gubernamental llevada a cabo en el Per en la dcada de los aos 90. PROPUESTAS PARA UNA LUCHA EFICAZ Y DEMOCRTICA CONTRA LA CORRUPCIN Ninguna disposicin normativa o diseo organizacional alternativo puede resultar eficaz contra la corrupcin si no se presentan y mantienen dos presupuestos bsicos: en primer lugar, es imprescindible un mnimo consenso poltico favorable a esta causa. Este contexto no slo dota de legitimidad a las polticas que se implementen sino que otorga continuidad a las mismas por encima de las coyunturas particulares. En segundo lugar, resulta necesaria la garanta de una suficiente independencia interna (dentro de su propio aparato institucional) y externa (respecto de influencias del poder poltico o econmico de turno) de los rganos responsables del sistema de administracin de justicia (Ministerio Pblico, Poder Judicial y Polica Nacional del Per). Efectivamente, el Ministerio Pblico como titular nico de la accin penal, as como el Poder Judicial, rgano de decisin de los conflictos, son rganos del sistema de justicia que deben superar su histrica pasividad e ineficacia frente a los abusos del poder. La independencia en el desarrollo de sus funciones es presupuesto esencial de una poltica eficaz de persecucin de la corrupcin14. Slo esta independencia les otorga la fortaleza necesaria para enfrentar los costos de esta causa nacional. PROPUESTAS DE REORGANIZACIN ESTATAL La idea de potenciar este tipo de propuestas en el mbito organizativo y administrativo resulta no slo de su mayor capacidad preventiva con respecto a la mera aplicacin de sanciones punitivas, sino tambin de que a travs de estos mecanismos evitamos recurrir indiscriminadamente al derecho penal y a sus instrumentos, muchas veces restrictivos de derechos fundamentales de la persona. Se trata de mecanismos de carcter tcnico u organizativos15 implementados dentro del aparato estatal a efectos de disuadir o evitar contextos que favorezcan la materializacin de actos de corrupcin. Entre ellos podemos referir los siguientes: 1. Incentivar la competencia de la economa y la asignacin del manejo de recursos estatales a sectores privados Evidentemente contribuyen a reducir los incentivos para la corrupcin todas aquellas polticas que implican menos intervencin estatal en la economa (restriccin de exportaciones, subsidios, tipos de cambio preferenciales, control de precios, etc.) y en su lugar se potencie la competencia en el mercado nacional. En efecto, como seala Rose Ackerman, si el Estado no tiene autoridad para restringir exportaciones, o no
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Fernando Cruz Castro, Op. Cit. p. 83. Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas y administrativas de una lucha ms eficaz contra la corrupcin. Corrupcin de funcionarios pblicos, en Pena y Estado, No 1, ao 1995, p. 152.

otorga tipos de cambio preferencial, por ejemplo, no ofrece espacios para la corrupcin. Un ejemplo tpico lo ofrece el primer Gobierno del presidente Garca: subsidios, tipos de cambio preferenciales (dlares MUC), etc. Sin embargo, no quiero decir con ello que la ausencia del Estado en todos los sectores de la economa sea la solucin a los problemas de la corrupcin. Es evidente que la presencia del Estado es necesaria en varios sectores de servicios pblicos. En estos casos, es necesario implementar regulaciones internas adecuadas como, por ejemplo, el incentivo de la propia competencia dentro de la administracin pblica16. Por otro lado, tambin existen riesgos de que la corrupcin se traslade al sector privado, sobre todo cuando se forman monopolios en algunos mbitos de la economa17, de ah tambin la importancia de instituciones estatales como el Indecopi, que supervisa y promueve un ambiente de libre competencia en el sector privado. 2. Transparencia progresiva y control permanente en las negociaciones y transacciones realizadas por los funcionarios Esta es la idea del mencionado informe Nolan. Al establecerse un sistema de denuncias confidenciales, se expone permanentemente a los funcionarios pblicos a tener que estar en capacidad de dar explicaciones fundadas de las decisiones que constantemente adoptan. A ello puede ayudar el establecimiento de reglas claras y precisas. De igual funcin lo constituyen las auditorias internas y externas a la que deben estar expuestas las diversas unidades administrativas, sobre todo las que muestren sospechas sobre un alto grado de corrupcin. Pero la transparencia en la actuacin administrativa no slo debe estar expuesta por los mecanismos contables o denuncias internas dentro de la administracin pblica. Esta transparencia sobre todo debe ser permanentemente fiscalizada por la sociedad civil organizada, y en especial por la prensa de investigacin. La lgica de la democracia y del Estado de derecho debe materializarse en estos mecanismos de control que se practican desde un ejercicio libre de la prensa. Cuntas transacciones corruptas permanecieron en la oscuridad debido a una prensa que en su mayora renunci a su trabajo de crtica a la gestin pblica del rgimen! Cuestin escandalosa result ser la forma en que los medios de comunicacin ms importantes sujetaron su capacidad de fiscalizacin a los lineamientos del rgimen fujimorista. 3. Evitar la concentracin de funciones y de poderes discrecionales en los funcionarios pblicos La necesidad de un mayor grado de transparencia y control slo es posible con la determinacin de reglas claras tendientes a evitar la concentracin de amplias funciones en determinadas unidades de la administracin pblica y, a su vez, con la delimitacin de las facultades discrecionales de los funcionarios. As, por ejemplo, es posible hacer que trabajen en equipos con supervisin inmediata, de tal modo que ningn funcionario tenga oportunidad de tomar grandes decisiones por su cuenta 18. Ejemplo de ello son los enormes recursos que se manejaban desde el Ministerio de la Presidencia y
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Seala, por ejemplo, Rose Ackerman que la corrupcin puede reducirse si hay varias oficinas que tienen la misma competencia, ya que quienes necesitan esas licencias pueden acudir a otros funcionarios en el caso que el primero se niegue a su peticin (Op. Cit. p. 34). En igual sentido, Robert Kiltgaard. Op. Cit. p. 78 y 79. 17 Seala Robert Kilitgaard (Op. Cit. p. 80) que dejar que una firma privada, en vez del Gobierno, distribuya los bienes y servicios, no reduce obligatoriamente los daosos efectos de la corrupcin. Si el poder monoplico y el hacer cumplir la ley discrecionalmente permanecen, seguramente los consumidores seguirn pagando un precio muy elevado. 18 Robert Klitgaard, Op. Cit. p. 95.

desde el Ministerio de la Mujer, precisamente los ministerios con mayor cuestionamiento de corrupcin durante las campaas electorales. Reforma del servicio civil En el mbito del servicio civil se han sugerido una serie de reformas y modificaciones. En primer trmino se asume la necesidad de contar con los agentes tcnicamente ms capaces, pero a la vez honestos y confiables. Esto ltimo aunque conlleve un cierto grado de destinacin de cierta capacidad tcnica. El profesor Kirtgaard nos informa ya de la existencia en el medio de pruebas psicolgicas para investigar la honestidad, que han dado buenos resultados en predecir la integridad de la persona en el puesto19. Por otro lado, se sugiere en este campo la rotacin de personal, a fin de evitar la formacin de connivencias y arreglos entre colegas en un distorsionado espritu de cuerpo. Y, finalmente, el establecimiento de cdigos de tica para la funcin pblica. Se entiende que el fundamento de esta necesidad reside en la propia idea moral del Estado como una entidad supraindividual que busca el bien comn. Lgicamente, un cdigo de tica para la funcin pblica no es la solucin final para la corrupcin, sin embargo permite, a travs de disposiciones de principio, evitar los espacios confusos y contradictorios que podran generar las mltiples normas que regulan las funciones del Estado. Teniendo una mayor claridad y unidad sobre lo correcto e incorrecto en la actuacin pblica se favorece la universalizacin de las normas de conducta de los funcionarios pblicos y se evita la dispersin normativa. Esta es la apuesta que desde hace un tiempo viene impulsando la Defensora del Pueblo en nuestro pas, quien, entiendo, ha sido una de las primeras instituciones en adoptar una directiva estricta de neutralidad en las elecciones, experiencia seguida por todos los organismos del Poder Ejecutivo.

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Ibidem, p. 85.