coala Naional de Studii Politice i Administrative Facultatea de tiine Politice

Politicile Uniunii Europene I

Politica bugetar. Perspectivele financiare 2007-2013 Bugetul Uniunii Europene ca instrument de furnizare al bunurilor publice la nivel european

Irina Predu Andra Troag

Grupa a- II-a RISE

2011

Abstract Prin lucrarea de fa, ne-am propus s studiem procesul prin care bugetul Uniunii Europene furnizez bunuri publice la nivel european i s evideniem modul n care acest proces este influenat de politicile Uniunii Europene. n abordarea problemei vom folosi teorii enunate i explicate de diferii autori legate de bugetul i de bunurile publice europene, precum i definirea conceptelor cheie. n final vom demonstra cum influeneaz deficienele bugetului Uniunii Europene furnizarea bunurilor publice la nivel european. Cuvinte cheie: Uniunea European, bugetul UE, bunuri publice europene, politicile UE.

Introducere Exist un subiect agreat de numeroi teoreticieni conform cruia bugetul Uniunii Europene nu este potrivit cu cerinele care apar sau mai ru, este prins n anumite dependene care nu-i permit s se schimbe i prin urmare, s se adapteze. Aspectele cele mai criticate includ proeminena continu a cheltuielilor pentru Politica Agricol Comun, diminuarea contribuiilor nete ale anumitor state membre, lipsa de flexibilitate i alte deficiene de guvernare, inclusiv legitimitatea proceselor de luare a deciziei. (Begg, 2009, pp.11) Sistemul de finanare al Uniunii Europene este un sistem complex ce este reglat de norme i dispoziii sectoriale. Acesta a demonstrat de-a lungul timpului capacitatea sa de evoluie, funcionnd mai nti pe baza contribuiei statelor membre iar apoi pe baza propriilor resurse. Bugetul Uniunii funcioneaz n cadrul unor principii generale precum unitatea (toate veniturile i cheltuielile instituiilor i organismelor sunt incluse ntr-un singur act normativ), universalitatea (totalul veniturilor finaneaz totalul cheltuielilor), anualitatea (bugetul este adoptat anual), specificare (fiecare set de cheltuileli trebuie s aib un obiectiv specific) i echilibrul (existena unui echilibru ntre venituri i cheltuieli). (Hix, 2005, pp.276)

Care sunt obiectivele Uniunii Europene? Un pas important n analizarea bugetului Uniunii l reprezint identificarea obiectivului acestuia. n primul rnd, bugetul sprijin activitile i politicile ntregii Uniuni Europene i este utilizat pentru a le promova. n al doilea rnd, avnd n vedere c bugetul Uniunii este foarte mic n comparaie cu cele naionale, acesta poate fi folosit pentru a ndeplini doar un numr limitat de obiective. Obiectivele Uniunii Europene nu au fost niciodat clar definite, ele fiind descrise ntr-un mod complex i general. n ultimii ani s-a depus un efort pentru a mbunti acest aspect i pentru a clarifica funciile Uniunii. S-au hotrt astfel cinci obiective majore : cretere economic, dezvoltare durabil, convergena economiilor Uniunii Europene, securitatea intern i cea extern. Bugetul Uniunii Europene ar trebui restructurat n funcie de aceste obiective. (Figueira, 2008, pp.2,3) La nceput, bugetul Comunitii era alctuit din mai puin de 0.01% din PNB-ul (Produsul Naional Brut) Uniunii, acesta acoperind doar cheltuielile administrative. Crearea Politicii Agricole Comune a propulsat bugetul pn la 0.5% din VNB (Venitul Naional Brut). Integrarea noilor state membre n anii 1973 (Irlanda, Danemarca i Marea Britanie), 1981 (Grecia) i 1985 (Portugalia i Spania), state care erau mai puin interesate de PAC, a condus la dezvoltarea Politicii de Coeziune, al doilea mare punct pe lista de cheltuieli bugetare.

Source: European Commission (http://ec.europa.eu/budget/reform/history/history1957_en.htm)

Valul extinderii spre Estul continentului european a pus la ncercare bugetul Uniunii. rile candidate din Centrul i Estul Europei aveau economii cu PIB cu mult sub media Uniunii, cu o nevoie mare de dezvoltare a infrastructurii i cu o proporie uria a forei de munc ocupat n agricultur i industrii vechi. Continuarea asistenei financiare sub PAC i PC fr alternri a dus la cheltuieli ale bugetului cu mult peste limita resurselor de 1.27% din PNB-ul Uniunii Europene, procentaj stabilit pentru perioada 1992-1999. Exist trei cauze majore pentru structura actual a bugetului Uniunii Europene : Bugetul s rspund intereselor naionale diferite i uneori divergente precum i multiplelor paradigme ale integrrii. Bugetul a fost de asemenea influenat de dorina inter-instituional pentru putere. Drept urmare, bugetul Uniunii este cel mai mic numitor comun ntre statele membre i instituiile europene. Efectele secundare ale globalizrii influeneaz comportamentul protecionist al statelor membre la nivel european, i au un impact negativ asupra bunvoinei acestora de a-i redistribui resursele prin intermediul Uniunii. Proasta administrare a fondurilor Uniunii Europene necesit mai mult suport pentru subsidiaritate i mai multe competene naionale n elaborarea politicilor la nivelul Uniunii. (Dianu, 2008, pp.10-12) Spre ce ar trebui orientat bugetul Uniunii Europene ? Opiniile difer n ceea ce privete modul n care Uniunea European ar trebui s utilizeze fondurile bugetare. n timp ce bugetul poate s includ att elemente financiare ct i politice, nu mai este necesar cutarea unor principii i reguli specifice despre ceea ce ar trebui s finaneze un instrument supranaional precum bugetul Uniunii Europene. Exist anumite principii fundamentale pentru politicile Uniunii Europene crora trebuie s se supun toate interveniile bugetului. Aceste principii sunt subsidiaritatea, complementaritate, proporionalitate i valoare pentru bani. Pe lng acestea, toate politicile ar trebui s aib ca scop bunurile publice europene i crearea unei valori adugate la nivel european.

Principiul subsidiaritii presupune ca Uniunea European s acioneze doar atunci cnd o poate face mai bine comparativ cu nivelurile inferioare de guvernare. Proportionalitatea se refer la faptul c Uniunea European poate s acioneze numai ntrun mod direct proporional cu ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor. Principiul complementaritii presupune c intervenia financiar a Uniunii s nu o substituie pe cea naional. n termeni financiari, valoarea adugat nseamn c randamentul investiiilor ar trebui s fie mai mare dect n cazul n care aceste investiii nu ar fi fost fcute niciodat. Pentru anumite politici, valoarea adugat nu poate fi cuantificabil din punct de vedere economic, ns aceasta este important i substanial n termeni politici. Analiza bazat pe Federalismul Fiscal susine c toate cheltuielile bugetare ale Uniunii Europene ar trebui limitate n mod exclusiv la finanarea bunurilor publice europene. (Ferrer, 2007, pp.9-12) Ce sunt bunurile publice? n timp ce termenul de bun public european este folosit ntr-o varietate de moduri n dezbaterile curente, din punct de vedere economic, el are o nsemntate specific. Astfel, definiia economic a bunului public este foarte strict: un bun public este unul nerival, nedivizibil i neexclusiv. Drept urmare, cantitatea consumat de o persoan nu afecteaz cantitatea consumului altor persoane. Un bun public strict este unul pe care toat lumea l consum n aceeai cantitate. Pe lng asta, nimeni nu poate fi nlturat de a consuma aceste bunuri publice. Dat fiind c bunurile publice pot fi consumate n mod liber de oricine din societate, ele pot conduce la apariia fenomenului free rider: n lipsa unor prevederi ale statului, este investit sau produs mai puin din bunul respectiv, de vreme ce nicio firm sau un individ nu va fi determinat s produc acel bun public pentru toi ceilali. Este dificil s fie gsite bunuri care s se regseasc sub aceast definiie strict. Majoritatea bunurilor sunt divizibile, rivale i exclusive. De exemplu, drumurile pot fi folosite de toate persoanele, ns ntrebuinarea acestora de ctre o persoan poate afecta folosirea lor de ctre o alt persoan (ambuteiajul). Un exemplu de bun public este aprarea naional, de care pot beneficia toi indivizii, fr a se afecta n vreun fel unii pe ceilali.

Bunurile publice europene Este dificil s gsim bunuri publice la nivel european (aa cum se ntmpl i la nivel naional) care s ndeplineasc condiiile definiiei economice. Bunurile publice europene trebuie s fie finanate la nivelul Uniunii Europene. Acestea sunt legate n principal de obiectivele Uniunii, obiective care sunt stabilite la nivel european. Primul bun public face referire la procesul de integrare pe Pia Unic. Cel de-al doilea bun este reprezentat de energie i mediu care sunt probleme cheie n procesul globalizrii i la nivel european. Un al treilea bun public poate fi considerat un obiectiv n sine, i anume continuitatea funcionrii Uniunii Europene prin adaptarea sa la condiiile i cerinele actuale. Exist, de asemenea, anumite politici de securitate intern i extern care se afl sub definiia bunului public: controlarea granielor Uniunii poate furniza un bun public pentru toi cetenii Uniunii Europene. Cadrul legal care protejeaz n mod efectiv drepturile la proprietate, democraia european i Piaa Intern pot constitui exemple de bunuri publice europene, ns nu toate aspectele acestor politici sunt nerivale, neexclusive i nedivizibile. Numeroi teoreticieni au susinut c lupta mpotriva schimbrilor climatice, sporirea securitii energetice i dezvoltarea durabil sunt bunuri publice. Dezvoltarea durabil este un exemplu tipic de bun public european, ns acest caz nu se regsete sub condiiile stricte ale definiiei economice ntruct impactul schimbrilor climatice i dependena energetic difer semnificativ ntre diferitele ri i grupuri din societate. n mod similar, msurile de combatere ale acestor fenomene implic costuri variabile diferiilor actori. Dei beneficiile totale depesc costurile, nu toate rile se pot bucura de ele n mod egal. n consecin, este improbabil ca aceste chestiuni s ndeplineasc condiiile unui bun public. (Zuleeg, 2009, pp.8-13) Finanarea bunurilor publice europene Problema bunurilor publice europene reprezint un concept dinamic. Ceea ce constuie bunurile publice europene reprezint o funcie a proritilor care exist la nivelul

Uniunii Europene. Aceste prioriti depind de economiile i societile statelor i se schimb n funcie de provocrile interne i externe. Exist un set de criterii care se pot aplica pentru a stabili ce constituie de fapt bunurile publice europene i prin urmare, domeniile n care intervenia la nivelul Uniunii este justificat, aducnd valoare adugat cooperrii dintre statele membre. n primul rnd, federalismul fiscal ofer criterii economice standard pentru a evalua valoarea adugat a aciunii Uniunii Europene. Potrivit interpretrii economice, aciunea Uniunii este justificat doar n cazurile de eec al pieei. Valoarea adugat a Uniunii Europene este un concept complex i nu poate fi definit numai prin intermediul criteriilor economice, el avnd i conotaii politice precum promovarea Uniunii Europene i a valorilor europene n afara Uniunii, meninerea i dezvoltarea importanei internaionale a Uniunii i nu n ultimul rnd, asigurarea unui stat de afaceri geo-politic stabil n regiunea european i promovarea solidaritii ntre statele membre. (Dianu, 2008, pp.24) Bugetul Uniunii Europene, instrument de furnizare a bunurilor publice n numeroase revizuiri ale bugetului Uniunii Europene se face referire la necesitatea concentrrii asupra prioritilor politicilor Uniunii i, n special, la asigurarea bunurilor publice europene. De exemplu, revizuirea din partea Italiei poziioneaz central bunurile publice n activitatea Uniunii. Bugetul Uniunii ar trebui s favorizeze furnizarea de bunuri publice, adic acele bunuri ale cror beneficii nu pot fi nsuite de aa-ziii investitori privai sau n cazul n care ar fi ineficiente la nivel naional. n aceast situaie, ar exista riscul unei sub-producii a acestui tip de bunuri, lucru care ar conduce la reducerea productivitii economice. Guvernul finlandez susine c avnd n vedere c scopul bugetului este de a crea valoare adugat, structura acestuia trebuie s fie revizuit pentru a permite Uniunii Europene s se concentreze pe creterea suinut, competitivitate, expertiz i inovaie n domeniile politicilor n care este capabil s funcioneze mai bine dect statele membre i pe producerea de bunuri publice la nivel european, bunuri precum securitatea intern i extern dar i protecia mediului. Exemplele aduse n discuie de guverne n revizuirea bugetului includ sigurana, controlul extern de frontier, standarde de mediu ridicate, ecologie, standarde privind

sigurana alimentar, bunstarea animalelor i dezvoltarea rural (n contextul PAC). La acestea se adaug politic de dezvoltare rural, transportul public, bunurile publice produse de agricultori i modernizarea serviciilor i pieelor n scopul de a consolida n special capacitatea regiunii de a atrage capital de afaceri i locuri de munc i de a mbunti calitatea vieii cetenilor (n contextul Politicii de Coeziune). (Zuleeg, 2009, pp.6) Bugetul Uniunii Europene ar trebui folosit pentru a oferi bunuri publice cu o economie de scar larg, de exemplu: politica de aprare, securitatea intern (inclusiv protecia mpotriva criminalitii organizate sau controlul de frontier) i ajutor pentru rile n curs de dezvoltare. Ar trebui, de asemenea, s fie utilizat i pentru finanarea politicilor externe pozitive, cum ar fi cercetarea i infrastructura de transport. La polul opus se afl politicile cu probleme de eterogenitate pe care bugetul Uniunii nu ar trebui s le finaneze. (Figueira, 2008, pp.6) Ce fel de politici asigur bunurile publice europene? Bunurile publice europene sunt acelea care ajut Europa s combat provocrile interne i externe. Exist o varietate larg de proiecte de cercetare i dezvoltare comune, centre de excelen tiinific i for de munc calificat care pot funciona mai bine la scar mondial prin mbuntirea calitii i gestionrii bunurilor agricole, cum ar fi solul i apa, prin sporirea surselor de energie favorabil mediului nconjurtor i prin aciuni care s sprijine progresul rilor n curs de dezvoltare dar i gestionarea crizelor din lume. Aceste aciuni pot reduce, la rndul lor, ameninrile reprezentate de migraie i terorism existente n Europa. Statele membre au deja o nelegere cu privire la mputernicirea aciunii lor colective ntr-o serie de domenii. n acest sens, bunurile publice europene sunt securitatea energetic, protecia mediului, securitatea i cooperarea transfrontalier i obiectivele Agendei de la Lisabona. Pe lng acestea, mai sunt bunuri publice europene care tind s fie trecute cu vederea n dezbaterile actuale dar a cror importan este n cretere. De exemplu, n contextul schimbrilor climatice i al necesitii creterii rezervelor interne de energie, solurile fertile reprezint o putere activ care necesit s fie folosit ntr-un

mod strategic. Europa Central i de Est, n special Romnia, este bogat n astfel de soluri. Politicile Uniunii Europene asigur bunuri publice doar cnd acestea sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi care afecteaz Uniunea ca ntreg. Obiectivele politicilor ar trebui ajustate i toate instrumentele disponibile pentru Uniune ar trebui s fie luate n considerare atunci cnd este proiectat nivelul de intervenie al Uniunii Europene. (Dianu, 2008, pp.24-26) Scopul politicilor Uniunii Europene este acela de a asigura bunuri publice la nivel european. Politica Agricol Comun i Politica de Coeziune reprezint dou politici importante i durabile care, prin finanarea bugetar, furnizeaz bunuri publice la nivel european. Reforma Politicii Agricole Comune trebuie s se bazeze pe liberalizarea pieelor agricole i pe concentrarea asupra redistribuirii cheltuielilor n cadrul PAC dar i pe o mai bun redirecionare a msurilor. Exist bunuri publice eseniale care ar trebui s fie gestionale la nivel european prin instrumente mixte i echilibrate. (Dianu, 2008, pp.33) Unele dintre cele mai importante bunuri publice asociate PAC sunt: biodiversitatea terenurilor agricole, conservarea resurselor agricole genetice, funcionalitatea bazinelor hidrografice, atractivitatea peisajelor agricole, stocarea carbonului, rezistena n hazardelor naturale, rezistena ecosistemelor n faa schimbrilor climatice i vitalitatea rural. (Raport 2010-2011, pp.27) Scopul Politicii de Coeziune este acela de a furniza bunuri publice care vizeaz mbuntirea competenelor, capacitatea de inovaie, antreprenoriat, durabilitate, ocupare a forei de munc i accesibilitate, pentru a permite tuturor teritoriilor europene s funcioneze la potenialul lor maxim. (Zuleeg, 2009, pp.5) Politica de Coeziune este una dintre cele mai importante politici ale Uniunii Europene deoarece are capacitatea i potenialul de a contribui la o dezvoltare de coeziune a Uniunii cu instrumente concepute pentru gestionarea complexitii socio-economice a Uniunii Europene. (Dianu, 2008, pp.42) Unul dintre principiile definitorii pe care bugetul Uniunii ar trebui s-l urmeze este realizarea unor cheltuieli la nivel european adecvate asigurrii de bunuri publice. De-a lungul timpului, acest principiu simplu ar trebui s devin pe deplin reflectat n structura

bugetului Uniunii Europene. Resursele substaniale ar trebuie s continue s promoveze convergena venitului, care este necesar n pstrarea politicii de coeziune, permind astfel Uniunii Europene s lucreze eficient. Rolul Uniunii n ncurajarea productivitii, creterii economice i cea a ocuprii forei de munc ar trebui s sporeasc prin orientarea spre capitalul uman i cercetare. Resursele substaniale vor fi necesare pentru ca Uniunea s fie capabil s-i desfoare rolul ntr-un mod ct mai eficient i s asigure o securitate puternic att n interiorul, ct i n afara granielor sale. Pe scurt, nu pare s fie necesar o majorare a resurselor Uniunii. Procentajul de 1% din PIB pare s fie suficient pentru a asigura un cadru propice pentru ca Uniunea s-i duc la ndeplinire sarcinile pe care i le-a propus. (Gros i Micossi, 2005, pp.7) Situaia actuala Bugetul actual al Uniunii Europene reprezint 1% din PIB-ul annual al Europei, adic 976 de miliarde de euro alocai pentru o perioad de apte ani (2007-2013). Dei acesta reprezint o parte mic din PIB, el constituie o surs financiar important pentru investiiile europene. Impactul su n dezvoltarea Uniunii a fost semnificativ i de aceea necesit o nou direcie pentru a se asigura compatibilitatea acestuia cu noile provocri pe care Europa trebuie s le nfrunte. Exist lacune evidente n modul de furnizare al beneficiilor europene publice pe care cetenii le ateapt (lupta n faa schimbrilor climatice, promovarea locurilor de munc verzi, stoparea declinului biodiversitii i cel al resurselor planetei). Banii contribuabililor europeni nu asigur ceea ce ar putea i ar trebui fcut pentru cetenii Europei.

Structura cheltuielilor pentru perioada 2007-2013 plaseaz pe primul loc fondurile pentru agricultur i cele pentru coeziune.

10

Urmtorul Cadru Financiar Multi-anual al bugetului Uniunii Europene pe 20142020 asigur o oportunitate uria de a aciona n privina lipsurilor care se regsesc la nivelul utilizrii bugetului actual. Acesta are capacitatea de a folosi banii acolo unde este cea mai mare nevoie, de a servi interesul public european i de a transforma Europa ntrun sens pozitiv. Reformarea bugetului Uniunii este o parte esenial a unui rspuns de succes n faa crizelor economice, climatice i de mediu. Europa trebuie s-i asume responsabilitatea pentru asigurarea unei utilizri eficiente a banilor publici. (Raport 20102011, pp.6-9)

11

Concluzii Bugetul Uniunii Europene reprezint instrumentul principal de finanare al bunurilor publice produse la nivel european. Rolul acestor bunuri publice este cu siguran unul mare pentru cetenii Uniunii Europene. Pe lng bunurile publice naionale, bunurile publice europene pot contribui n mod semnificativ la satisfacerea nevoilor ce se regsesc la nivelul Europei. De aceea, este necesar o investiie destul de consistent n direcia acestora. Cu toate acestea, doar o mic parte a bugetului Uniunii este direcionat n vederea furnizrii de bunuri publice. Problemele prezente cu care se confrunt Uniunea European sporesc efectele negative ale acestui fapt. Este clar necesitatea adaptrii bugetului la situaiile existene i, prin urmare, sporirea invesiilor ce urmresc asigurarea bunurilor publice. Bugetul Uniunii Europene are un rol complex care arat importana sa n realizarea politicilor la nivel european. Legtura dintre economie, starea mediului i bunstarea oamenilor nu au fost niciodat att de evident. Este timpul ca bugetul european s se schimbe i s reflecte aceast realitate. Exist oportuniti vaste n noul cadru financiar ce pot fi orientate ctre bunurile publice i bunstarea cetenilor Europei. (Raport 20102011, pp.50)

12

Bibliografie:
1. Iain Begg, Fiscal Federalism, Subsidiarity and the EU Budget Review,

Swedish Institute for European Policy Studies, Report Nr. 1,S aprilie 2009, pp. 168.
2. Daniel Dianu (coordonator), Catalin Pauna, Alina-Stefania Ujupan, Liviu

Voinea, Managing diversity for a growing Europe: a Romanian view on the EU budgetary review process, martie 2008, pp. 1-56.
3. Filipa Figueira, How to Reform the EU Budget? A Multidisciplinary

Approach,Utrecht School of Economics, Tjalling C. Koopmans Research Institute, Discussion Paper Series 08-07, Utrecht, martie 2008, pp. 1-25.
4. Jorge Nez Ferrer, EU budget and policy reforms to promote economic

growth, Swedish Institute For Growth Policy Studies, Stockholm, 2007, pp. 138.
5. Daniel Gros i Stefano Micossi, A Better Budget for the European Union. More

Value for Money. More Money for Value, CEPS Policy Brief, No. 66/februarie 2005, pp. 1-28.
6. Simon Hix, Expenditure Policies, n The Political System of the European

Union, editura Palgrave Macmillan, second edition, 2005, pp. 271 280.
7. Fabian Zuleeg, The rationale for EU action: What are European Public

Goods?, European Policy Centre, Prepared for the BEPA Workshop on The political economy of EU public finances: designing governance for change, 5 februarie 2009, pp. 1-19.
8. Raport Changing perspectives. How the EU budget can shape a sustainable

future, noiembrie 2010, pp. 1-52.

9. http://ec.europa.eu/budget/reform/history/history1957_en.htm.

13

14