7

POLITICI DE MEDIU

Un domeniu att de marcat de incertitudine, cum este mediul, nu putea s scape preocuprilor de elaborare a politicilor globale i sectoriale; cu att mai mult se justific apariia i dezvoltarea politicilor de mediu, cu ct realizarea unor obiective de ordin economic i social reflect natura stohastic a evoluiei mediului ca system, aflat n interdependen cu sistemele antropice. La aceasta se adaug i faptul c mecanismul pieei, gndit i promovat n termenii economiei neoclasice, este implicat de o manier secvenial i nesemnificativ n reglarea relaiei mediu sistem socio-economic, ceea ce reclam intervenia direct a puterii publice printr-un ansamblu de msuri constituite ca parte component a politicii de mediu. n condiiile adncirii i globalizrii ecocrizei, la care se adaug multiplicarea interdependenelor dintre economiile diferitelor ri, politica de mediu tinde s devin o dimensiune permanent a politicii generale a unui stat n raporturile sale cu celelalte state, bunstarea unei naiuni fiind tot mai greu de asigurat pe principiul preponderenei efortului propriu. Spaiul politicilor de mediu este unul vast i dificil de ordonat, astfel nct, n contextul dat, ne vom limita la tratarea unor aspecte cum ar fi: Coninutul i dinamica politicilor de mediu; Elaborarea i operaionalizarea politicilor de mediu; Evaluarea impactului politicilor de mediu. 7.1 Coninutul i dinamica politicilor de mediu Politica de mediu poate fi definit ca un ansamblu coerent de msuri i mijloace prin care se urmrete conservarea capacitii de suport a sistemelor naturale.

168

Economia i politica mediului

Considerm necesare cteva nuanri ale definiiei propuse: optm pentru un ansamblu coerent i nu pentru un sistem de msuri i mijloace, deoarece realitatea indic dificulti greu de depit n tentativa de proiectare a unei politici de mediu, cu puternice accente regionale i globale, care s dispun de mijloace intrinseci de control, constituite n bucle de retroaciune, aa cum impune conceptul de sistem; conservarea capacitii de suport asigur finalitate politicii de mediu, conceptul de conservare neexcluznd, ci presupunnd cuplarea mediului la activitatea economico-social, dar n limitele de manifestarea legilor biologice, ecologice. De asemenea, fcnd trimitere la conservarea capacitii de suport, se ofer suficient spaiu pentru maturizarea polemicilor privind obiectivele politicii de mediu, polemici i dezbateri care se nscriu n dinamica conceptului de politic de mediu. Componentele politicii de mediu (14) vizeaz sfera reglementrilor (generale i specifice), dar i modificarea comportamentului productorilor i consumatorilor, a societii civile n ansamblul su, inclusiv prin mijloace financiare i economice, la toate acestea adugndu-se problema transferului de informaie, a comunicrii n domeniul mediului. Politica reglementrilor este un exerciiu prin care se oficializeaz un nivel minim acceptabil al calitii mediului, ca valoare a bunstrii economico-sociale, dar i intervenia statului menit s depeasc (nu s substituie) unele din limitele economiei de pia n reflectarea costurilor sociale reale, respectiv asigurarea funcionrii n regim optimal a sistemului socio-economic, restricionat de caracterul limitat al resurselor i serviciilor de mediu. Politica reglementrilor cuprinde: legea mediului; standarde i norme de mediu; condiii de obinere a acordului i autorizaiei de mediu; legea planificrii fizice; termenii de referin pentru elaborarea studiului de impact i evaluarea propriu-zis a impactului de mediu. Deoarece unele activitai prezint un nivel ridicat al riscului ecologic, sunt necesare unele reglementri cu caracter specific: nominalizarea activitilor i produselor periculoase, precizarea condiiilor de producie, manipulare, depozitare, consum; termenii de referin ai planului de intervenie n caz de accident ecologic;

Politici de mediu

169

termenii de referin ai rapoartelor i informrilor, n conformitate cu dreptul societii civile de a fi informat curent i n situaii de urgen. Msurilor de ordin administrativ li se adaug cele ale politicii de stimulare financiar i economic component a politicii de mediu n legtur cu care se manifest o anumit opoziie din raiuni politice i economice private. Totui, msurile i mijloacele de natur economico-financiar pot reabilita, ntr-o anumit msur, statutul mecanismului economic n raporturile cu sistemul natural, economia public relevndu-le superioritatea fa de msurile i mijloacele de reglementare. Fr ndoial, componenta cea mai eficace i mai economic a politicii de mediu o reprezint ansamblul de msuri i mijloace pentru modificarea comportamentulului productorilor i consumatorilor, a societii civile n ansamblu, ntr-un sens favorabil mediului. Schimbarea opticii tuturor utilizatorilor fa de mediu, contientizarea caracterului multidimensional al sistemelor naturale, recunoaterea rolului efortului colectiv n conservarea capacitii de suport a mediului, reprezint elemente eseniale pentru atingerea obiectivelor cuprinse n denumirea generic de dezvoltare durabil. Modificarea modului de a produce i a consuma trebuie s devin o preocupare permanent i coerent, nscut din recunoaterea i reflectarea ciclurilor biologice, a legilor ecologice ale cror efecte sunt mai puin perceptibile la scara timpului economic. Operaionalizarea i eficiena celor trei componente ale politicii de mediu politica de reglementare, politica economico-financiar i politica educaional se afl ntr-o evident dependen de o a patra component: politica surselor de informaie i a comunicrii. Se sugereaz de la nceput necesitatea asigurrii fluxurilor informaionale directe, reflectnd realitatea i a fluxurilor informaionale indirecte, de rspuns din partea subsistemului superior de gestionare a datelor de mediu. n mod curent, principalele surse de informare sunt: rapoartele periodice, naionale i internaionale, cuprinznd diferii indicatori de mediu, dar care prezint un grad ridicat de generalitate: - OCDE, Donnes OCDE sur l`environnement (sur les pays membres de L`OCDE; - OCDE, Indicateurs d`environnement : corps central de l`OCDE (1994); - PNUE, Environmental Data Report; - World Resources Institute (mpreun cu PNUD i PNUE), World Resources;

170

Economia i politica mediului

- Comisia Economic pentru Europa (N.U), The environment in

Europe and North America; - Rapport sur le dveloppement dans le monde (Banca Mondial); - Rapport modial sur le dveloppement humain (PNUD); - Planuri naionale de aciune pentru mediu (Elaborat i de Romnia n 1995); - Strategia naional de conservare a mediului; - IIED/WRI/IUCN, Directory of country environmental studies, 1993 (care cuprinde o list, pe ri, a principalelor rapoarte n materie de mediu); bazele de date la nivel naional, actualizate, n principal cu ajutorul sistemelor de informaie geografic (SIG); studii de impact de mediu; bilanurile de mediu (auditul de mediu la nivel de ntreprinderi, administraie public, activiti n derulare); rapoartele de evaluare prealabil i de fezabilitate (pentru proiecte sau politici ce urmeaz a fi realizate); lucrri de cercetare tiinific. Politica surselor de informare i a comunicrii trebuie s rspund la dou cerine: calitatea datelor i informaiilor (de unde obinem datele) i costul informaiei. Pentru eficientizarea acestei componente, a devenit o practic tot mai frecvent transferul estimrilor avantajelor (pagubelor) de mediu, care const n a utiliza ntr-o situaie total diferit un ansamblu de date generale pentru cerinele unui caz particular. O asemenea practic este aplicabil atunci cnd sunt reunite condiii cum ar fi: resursele financiare, de timp, umane sunt insuficiente pentru a realiza un nou studiu (o nou estimare); zona de impact deja studiat este asemntoare celei de aplicare a proiectului; problemele n discuie (propuneri de modificare a politicilor, natura proiectului) sunt asemntoare n cele dou cazuri; metodele de evaluare originale s fie acceptabile, iar tehnologia cercetrii s fi fost riguros respectat. Drumul de la mediu locul tuturor posibilitilor la mediu factor limitativ pentru activitatea economico-social a nsemnat i schimbarea filozofiei n politicile de mediu, centrate pe dou direcii complementare: modificarea comportamentului agentului poluator (prin metode directe, indirecte);

Politici de mediu

171

finanarea public a proiectelor pentru protecia mediului, reconstrucie ecologic etc (finanare direct i indirect, prin faciliti fiscale). Prima generaie a politicilor de mediu avea ca obiective soluionarea unor probleme legate de contaminarea aerului, apei, tratarea reziduurilor solide urbane i conservarea spaiilor naturale. Aceast prim trstur era rezultatul direct al mesajului de conservare a resurselor naturale (regenerabile i neregenerabile), recepionat de sistemul socio-economic. O a doua trstur const n abordarea fragmentar, sectorial, a problemelor mediului i fr a se urmri armonizarea cu politicile economico-sociale sectoriale i globale. Existau, deci, cteva verigi de interes ale relaiei biunivoce mediu-economie, mediul ca sistem rmnnd nc n afara preocuprilor. n al treilea rnd, politicile de mediu din prima generaie erau concepute prioritar pe baza principiului poluator-pltitor, fiind marcate, n consecin, de disproporii ntre msurile corective i cele preventive, primele ocupnd un loc prioritar. Aceste politici acreditau astfel ideea unei contradicii ntre creterea economic i calitatea mediului, neglijndu-se faptul c sfritul perioadei de boom economic nu a nsemnat o diminuare a formelor de manifestare a eco-crizei; se ncearc, de fapt, evitarea punerii n discuie a modelului de a produce i a stilului de via (explicabil, dac inem cont c ne aflm i n perioada rzboiului rece, cnd nici un sistem nu dorea ctui de puin s-i recunoasc limitele). n timp, cutarea soluiilor de relansare economic a condus la amplificarea coninutului politicilor de mediu, acesta incluznd gestiunea raional a resurselor naturale, conservarea patrimoniului natural cultural i mbuntirea calitii vieii (mediul apare, astfel, ca una din variabilele tot mai importante ale funciei bunstrii economico-sociale). Valabilitatea noii optici privind relaia dintre creterea i dezvoltarea economic i conservarea capacitii de suport a mediului a fost exprimat, de altfel, cu ocazia unor studii concrete, ntre care cel efectuat de Institutul de Tehnologie al Statului Massachusetss, SUA (13). ncercnd s raspund la ntrebarea dac preocuprile pentru calitatea mediului mpiedic creterea economic i dezvoltarea, studiul a ierarhizat i analizat toate cele 50 de state ale SUA n legtur cu existena i consistena programelor lor ecologice, pentru a le corela cu ritmurile de cretere ale PSB (produsul brut al fiecrui stat), numrul locurilor de munc (cu excepia agriculturii), numrul locurilor de munc n construcii,

172

Economia i politica mediului

productivitatea muncii n industria manufacturier, productivitatea general a muncii. Au fost testate dou ipoteze ale impactului politicilor de mediu: relaia dintre gradul de ecologizare i creterea economic n perioada de vrf a neocapitalismului 1982 1989; analiza comparativ a sporurilor pozitive i negative ale creterii economice n funcie de gradul de ecologizare a statelor federale (1973-1980). Datele pe ultimele dou decenii, evaluate n cadrul studiului, elimin n totalitate ideea unei contradicii ntre politica ecologic i cea economic, n cazul fiecreia din cele dou ipoteze. Prima ipotez a condus la concluzia c statele cu politici de mediu mai stricte nu au cunoscut rate de cretere i dezvoltare mai mici dect statele cu reglementari de mediu mai puin severe, ci dimpotriv: primele s-au dovedit superioare la toi indicatorii economici. A doua ipotez a relevat c statele cu politici de mediu mai stricte nu au cunoscut sporuri mai mici de cretere economic, performana economic fiind superioar comparativ cu aceea a statelor federale, care au promovat o politic de mediu mai permisiv. Ipoteza impactului ecologist, dei plauzibil n teorie, nu are fundamentare empiric i ndreapt atenia spre ceea ce este probabil unul dintre factorii cel mai puin importani ce afecteaz ritmul de cretere economic i dezvoltare al statelor (13). Sfritul anilor 70 marcheaz pasul spre o nou filozofie a politicilor de mediu, conceput n jurul noiunii de dezvoltare durabil. Politicile de mediu devin preponderent anticipative, implicnd ntr-o masur sporit societatea civil; de asemenea, devin evidente tendinele de globalizare a politicilor de mediu i integrare a acestora n sistemul celor social-economice. n acest scop, se va ncerca armonizarea orizonturilor timpului economic cu cele ale timpului biologic, ecologic, va fi abandonat treptat abordarea sectorial, optndu-se pentru una sistemic, holist, iar limitele reglementrilor naionale i internaionale n materie de mediu vor fi suplinite de societatea civil, a crei aciune, bazat pe voluntariat, va da un nou impuls transpunerii n practic, cu mai mult eficien, a programelor i proiectelor de mediu. Cel de-al cincilea Program comunitar de politic i aciune n favoarea mediului i dezvoltrii durabile, lansat de Comisia Comunitii Europene, reprezint o nou strategie n domeniu, aprut ca reacie la realitatea actual, aceea a puinilor pai concrei fcui n direcia asigurrii funcionalitii sistemelor naturale. Noua strategie propune, deci, calea dezvoltrii durabile, respectiv:

Politici de mediu

173

recunoaterea calitii i conservrii corespunztoare a mediului, a resurselor naturale, ca fundamente perene ale activitilor umane i dezvoltrii economico-sociale; gestionarea fluxului produciei, n toate fazele sale (fabricaie, consum, utilizare), de o astfel de manier nct, innd cont de caracterul limitat al resurselor de materii prime i materiale, s faciliteze i s ncurajeze reutilizarea i reciclarea la un nivel optim, pentru a evita pierderile i epuizarea resurselor naturale; modificarea comportamentului societaii civile n concordan cu caracterul limitat al resurselor naturale, astfel nct consumul sau utilizarea acestora de ctre un individ s nu se fac n detrimentul altuia, aa cum exploatarea resurselor naturale de ctre o generaie nu trebuie s limiteze posibilitile de consum ale generaiilor viitoare. Se propun urmtoarele criterii ale durabilitii: evaluarea economic a costurilor i avantajelor de mediu; evitarea, ori de cte ori este posibil, a degradrii capitalului natural (mai ales a celui limitat); evitarea proceselor ireversibile; exploatarea, n cazul resurselor rennoibile, la nivelul randamentului durabil sau mijlocirea unor proiecte compensatorii n cazul resurselor naturale nerennoibile; atribuirea de valori prealabile i stabilirea de preuri verzi pentru a fi practicate n procesele economico-sociale reale. n acord cu declaraia Consiliului European privind imperativele mediului, marile principii directoare ale deciziilor politice ce decurg din cel de-al cincilea Program reflect abordarea preventiv i conceptul de mprire a responsabilitilor, n acest ultim caz fiind vorba, mai ales, de aplicarea efectiv a principiului poluator pltitor (15). Un rol important n realizarea obiectivelor noii stategii l va avea aplicarea principiului subsidiaritii, care nuaneaz noiunea mai vast de mprire a responsabilitilor. n baza acestui principiu, Comunitatea i asum rspunderea realizrii unor programe i proiecte de mediu, fr a submina rolul fiecrui stat component n exercitarea competenelor. Nu este vorba, deci, de crearea unui nou centru de decizie, ci de a asigura o eficien mai mare a aciunii de protecie a mediului n situaiile n care un stat sau altul nu le-ar putea soluiona la fel de bine precum Comunitatea.

7.2 Elaborarea i operaionalizarea politicilor de mediu

174

Economia i politica mediului

Avnd n vedere dimensiunea i complexitatea activitilor de elaborare i operaionalizare a politicilor de mediu, precum i contextul prezentrii, ne vom limita la enunarea acestui subiect pe baza urmtoarelor structuri: etapele elaborrii politicilor de mediu; cerinele politicilor de mediu; operaionalizarea politicilor de mediu. 7.2.1 Etapele politicilor de mediu Proiectarea politicii de mediu solicit, ca efort minimal, parcurgerea a cinci etape: identificarea i delimitarea problemelor de mediu; evaluarea politicii de mediu promovat n perioada anterioar; formularea prioritilor n legtura cu problemele de mediu; Definirea posibilitilor de finanare a politicii de mediu. Pentru precizarea obiectului politicii de mediu, eforturile de nceput vor fi canalizate ctre identificarea i descrierea, pe ct posibil, a problemelor de mediu, crendu-se astfel posibilitatea cunoaterii i nelegerii tendinei de evoluie a calitii mediului, a mecanismelor favorabile i nefavorabile meninerii funcionalitii sistemelor naturale. n acelai timp, date fiind condiiile concrete de aplicare a oricrei politici de mediu, ntre care se remarc necesitatea participrii unui numr ct mai mare de persoane, reprezentativ pentru multitudinea i diversitatea intereselor fa de bunurile i serviciile de mediu, prezentarea problemelor de mediu urmeaz a se face ntr-un limbaj care s permit transmiterea eficient a mesajului n raport cu diversitatea receptorilor. Odat stabilit sfera de aplicare a politicii de mediu, pentru diminuarea costurilor de operaionalizare, pentru sporirea eficacitii acesteia n condiii de economicitate, este de preferat o evaluare obiectiv i nu de pe poziii doctrinar-ecologiste a politicii de mediu aplicat n perioada anterioar. Un asemenea demers asigur sesizarea zonelor neacoperite prin politica de mediu, localizarea factorilor de blocaj n aplicarea politicii de mediu, toate acestea constituindu-se ca premise ale mbuntirii ansamblului de msuri i mijloace de conservare a echilibrelor ecologice. n condiiile unor restricii obiective de natur tehnico-material, financiar i uman, mai ales n cazul economiilor cu performane sczute, pentru care acoperirea costurilor ecologice sporete, pe termen scurt i

Politici de mediu

175

mediu, presiunea asupra echilibrului macroeconomic i social, o etap important n elaborarea politicilor de mediu o reprezint formularea prioritilor. Desigur, criteriile de ierarhizare pot decurge din utilizarea unor metode cum ar fi: analiza cost-avantaje (sau cost beneficiu); analiza cost-eficacitate; analiza riscuri-avantaje; etc. dar acestea nu pot acoperi ansamblul criteriilor de valoare cu care opereaz o societate sau alta, o colectivitate sau alta. Mai mult, tendina de globalizare a problemelor de mediu genereaz presiuni politice internaionale, asumate sau nu prin semnarea unor acorduri i convenii internaionale n materie, presiuni care nu vin ntotdeauna n ntmpinarea contextului naional sau regional de proiectare a politicilor de mediu. Asemenea elemente indic adoptarea unei transparene maxim posibile a aciunii structurilor instituionale administrative n raport cu societatea civil; numai prin explicarea clar a condiiilor interne i internaionale de promovare a politicii de mediu se vor putea justifica opiunile pentru soluionarea uneia sau alteia din problemele de mediu, transparena n aciune fiind premisa principal a realizrii unui parteneriat eficient ntre puterea public i societatea civil, pentru atingerea obiectivelor conservrii mediului. Raiunea unui asemenea parteneriat trebuie s se regseasc n realismul i coerena politicii de mediu proiectat, a strategiei i tacticii ce urmeaz a fi adoptate. n cea de-a patra etap a elaborrii politicii de mediu formularea strategiei i a tacticii eforturile se vor concentra spre satisfacerea urmtoarelor cerine: asigurarea preponderenei premiselor certe de realizare a politicii de mediu; formularea clar a obiectivelor strategice i tactice; definirea sistemului instrumentelor de aplicare i control a politicii; sporirea interoperabilitii dintre structurile instituionale i civile implicate n atingerea obiectivelor politicii de mediu; creterea gradului de audien a politicii de mediu n rndurile societii civile; armonizarea intertemporal a etapelor de aplicare a politicii de mediu, a tacticilor adoptate.

176

Economia i politica mediului

O politic de mediu eficient nu poate fi dect una pe termen lung, n concordan cu ciclurile biologice, legile ecologice, motiv pentru care parcurgerea celei de-a cincea etape definirea posibilitilor de finanare a politicii de mediu va fi marcat de incertitudinea i riscul din activitatea economic. Actuala evoluie a economiilor naionale i a economiei mondiale, departe de a se stabiliza, accentuarea concurenei i diversificarea formelor de intervenie pentru pstrarea anumitor poziii pe piaa resurselor naturale, sunt elemente care genereaz discontinuiti n ceea ce privete performana activitii economice, discontinuiti care, inevitabil, se vor reflecta n capacitatea de finanare a costurilor ecologice. Din aceste considerente, apreciem ca definitorie pentru politica de finanare a proiectelor de mediu valorificarea resurselor locale, prin crearea canalelor ce ar putea fi folosite de public, de societatea civil, pentru a participa ntr-o msur ct mai mare la realizarea obiectivelor politicii de mediu; distribuirea efortului financiar de susinere a activitii de conservare a mediului, a capacitii de suport a acestuia nu poate fi asemuit cu o politic a pailor mruni, n disonan cu marile obiective ale politicii de mediu, cu urgena refacerii echilibrelor ecologice, atta vreme ct dezvoltarea tacticilor intermediare se va realiza, n permanen, conform strategiei adoptate. 7.2.2 Cerinele politicilor de mediu Realismul i coerena sunt atribute ce pot fi asociate politicilor de mediu numai n msura n care acestea satisfac o serie de cerine cum ar fi: abordarea holist a problemelor mediului; reflectarea condiiilor de incertitudine i risc n care vor fi proiectate i aplicate; integrarea cu politicile sectoriale i globale; reflectarea relaiei dintre dimensiunea naional i internaional a problemelor de mediu; armonizarea diverselor interese fa de bunurile i serviciile de mediu; compatibilitatea cu mecanismele de ameliorare a ansamblului de msuri i mijloace avnd ca scop conservarea capacitii de suport a mediului. 7.2.2.1 Abordarea holist i reflectarea condiiilor de incertitudine i risc

Politici de mediu

177

Necesitatea reflectrii holiste a problemelor de mediu n politicile de mediu i gsete suportul n relaiile de puternic interdependen dintre componentele biotice i abiotice ale mediului, mediul ca sistem funcionnd pe principiul specializrii i, n consecin, neputndu-se aplica reguli de substituire a unor componente, verigi cu altele. n afara abordrii holiste, respectiv optnd pentru abordri sectoriale, exist riscul transferrii unor probleme, de exemplu, de la aer la ap sau de la o scar de mrime la alta. De asemenea, stabilirea prioritilor, n condiiile unor puternice relaii de interdependen, va fi greu de fcut, dac nu chiar i ineficient, n contextul abordrii sectoriale: prin considerarea mediului ca sistem, unele msuri pot fi aplicate o singur dat pentru a soluiona problemele de la nivelul mai multor componente ale mediului, ceea ce se va reflecta favorabil n nivelul costurilor pentru controlul polurii sau meninerea calitii mediului. Practic, este imposibil de evaluat n mod precis ansamblul efectelor activitii economico-sociale asupra sistemelor naturale, chiar i datorit ignorrii unor efecte n efortul de proiectare i derulare a diferitelor procese. Situaia de incertitudine este generat de urmtorii factori: sistemul informaional i de cunoatere a mediului ambiant; sistemul criteriilor de delimitare a premiselor i formulare a obiectivelor i prioritilor n probleme de mediu; capacitatea de prognozare a variabilelor tehnico-economice i social-politice cu impact asupra mediului, astfel nct, chiar dac vom stabili probabilitatea de apariie a unui impact, rmn de depit importante dificulti n cunoaterea amplitudinii, locului i momentului producerii impactului. Tranziia de la situaia de incertitudine la situaia de risc, prin atribuirea de probabiliti dimensiunilor spaio-temporale ale impactului, necesit concentrarea eforturilor n urmtoarele direcii: realizarea de investiii pentru dezvoltarea bazei de date; evaluarea probabilitii de apariie a impactului i a formelor sale de manifestare; evaluarea capacitii decidentului de a percepe riscul precum i evaluarea preferinelor publicului; adoptarea unor reguli de decizie i strategii de investiii posibil de aplicat n activitatea de gestionare a riscului. Principalele forme de a investi pentru dezvoltarea bazei de date sunt: finanarea studiilor de impact asupra mediului;

178

Economia i politica mediului

testarea unor proiecte pilot, n condiii controlate, n legtur cu efectele asupra mediului; finanarea analizelor comparative ale diferitelor variante ale proiectelor de mediu pe baza raportului cost-eficacitate sau a costului de oportunitate; finanarea analizelor de senzitivitate privind cele mai importante variabile ale politicilor de mediu. Chiar dac nu poate fi apreciat nivelul probabilitii, este important de cunoscut, de exemplu, modificarea unor variabile ale politicii de mediu sub influena nivelului randamentului sau a valorii actuale nete. Eforturile pentru dezvoltarea bazei de date vor fi astfel dimensionate nct s asigure premisele unei cunoateri pe ct posibil precise a efectelor asupra mediului, ceea ce va permite reducerea marjei de securitate luat n calcul la elaborarea proiectului i deci creterea eficienei aplicrii principiului precauiei. n forma sa extrem, principiul precauiei presupune eliminarea oricrei aciuni ce ar putea genera, cu o probabilitate ct mai mic, efecte negative semnificative asupra mediului. Ca demers, evaluarea riscului (respectiv procesul de transformare a incertitudinii n risc) se realizeaz n trei etape principale: Analiza factorilor generatori de risc, precum i a mecanismului de apariie i propagare a riscului; Precizarea amplitudinii i importanei riscului; Prognozarea probabilitilor (p) de apariie a efectelor (r) i a valorilor scontate (pr) (valoarea scontat a proiectului sau a politicii de mediu rezultnd din nsumarea algebric a valorilor scontate pentru fiecare efect posibil). n raport cu valorile scontate, determinate pe baza unor probabiliti obiective (rezultate din observri i evaluri tiinifice i nu din aprecierile subiective ale specialitilor, decidenilor), perceperea riscului de ctre indivizi se poate manifesta prin: adoptarea unei atitudini neutre (optnd pentru valorile obiectiv scontate); nclinaie semnificativ ctre risc; aversiune semnificativ pentru risc. Aplicarea preferinelor la valorile scontate va permite determinarea utilitilor dorite; diferitele consecine, efecte, nu vor fi ponderate numai cu probabilitile (obiective), ci i cu utilitile respective: dac decidentul va avea aversiune fa de pierderi, de exemplu, va recurge la un coeficient de ponderare stabilit n funcie de intensitatea dorinei de a evita un asemenea

Politici de mediu

179

rezultat, astfel nct valoarea scontat a proiectului sau a politicii se va diminua. Pe msura posibilitilor, problema incertitudinii va trebui s devin una de gestiune a riscului. innd cont de valorile scontate n mod obiectiv, precum i de utilitile, rezultatele dorite, pot fi luate n calcul o serie de reguli de decizie i strategii de investiii posibil de aplicat n gestionarea riscului: eliminarea acelor componente ale proiectului (sau politicii) generatoare de risc, ceea ce poate s nsemne conceperea unui nou proiect sau a unei noi politici; aplicarea unor reguli de decizie: - minimax: minimizarea pierderilor maxime generate de aplicarea proiectului sau a politicii de mediu; - maximin: maximizarea efectelor (favorabile) minime, ce pot fi generate de aplicarea proiectului sau a politicii de mediu; - matricea ctigurilor i matricea regretelor. calculul costului promovrii unei decizii eronate: realizarea proiectului, cnd, de fapt, acesta nu este fezabil sau nerealizarea proiectului, dei se va dovedi a fi fezabil (se are n vedere, deci, pierderea scontat de oportunitate); calcularea costului incertitudinii, respectiv evaluarea regretului cnd cea mai bun decizie luat este aceea de a renuna la realizarea proiectului sau aplicarea politicii de mediu (sub influena situaiei de incertitudine, nu se manifest suficient ncredere n fezabilitatea proiectului sau politicii de mediu, ulterior eventuala renunare la realizarea politicii dovedindu-se o eroare total sau parial). 7.2.2.2 Integrarea politicilor de mediu

Oportunitatea integrrii politicilor de mediu cu politicile sectoriale i globale rezult din natura biunivoc a relaiei dintre mediu i sistemul tehnico-productiv i social-economic. Premisele i principiile integrrii ar putea fi rezumate astfel: asumarea public de ctre diferite ministere a obiectivului de integrare a politicilor de mediu cu politicile sectoriale i globale; formularea unor obiective clare, concise, msurabile, delimitate n timp i prin sistemul legislativ; adoptarea planificrii anticipative, atunci cnd se pun n eviden impacte reciproce ntre politicile de mediu i cele sectoriale i globale;

180

Economia i politica mediului

limitarea i eliminarea n timp a msurilor contradictorii (ncurajarea extinderii suprafeelor cultivate inclusiv n zone fragile i acordarea de sprijin, pe de alt parte, celor care consimt s conserve sau chiar s prezerveze astfel de zone); extinderea posibilitilor de intervenie a societii civile n procesele decizionale. Dei politicile de scoatere din circuitul agricol a terenurilor prezint anumite inconveniente i nu constituie dect o ultim soluie tranzitorie, ele pot permite realizarea simultan a obiectivelor agricole, bugetare i ale mediului nconjurtor. Posibilitile de concretizare a acestor avantaje sunt cu att mai mari cu ct sunt satisfcute urmtoarele condiii: programele de scoatere din circuitul agricol a anumitor terenuri vizeaz regiunile sensibile din punct de vedere ecologic, aflate n principalele zone de producie; amnarea acordat pentru scoaterea din circuitul agricol a acestor terenuri s fie suficient, ca durat, pentru stimularea agricultorilor n direcia adoptrii de activiti propice mediului nconjurtor; alegerea terenurilor ce urmeaz a fi scoase din circuitul agricol se va face n cadrul unei proceduri tip licitaie, dup criterii care se bazeaz pe evaluarea incidenei externe probabile a continurii activitii productive i pe estimarea economiilor bugetare poteniale care rezult din retragerea terenurilor din circuitul agricol; programul de retragere a unor terenuri din circuitul agricol trebuie prezentat agricultorilor, avnd n vedere rolul acestora n conservarea, ntreinerea i ameliorarea calitii mediului.

7.2.2.3 Armonizarea efectelor distributive ale politicii de mediu. Ca sistem, mediul este un bun public i, n consecin, politicile de mediu, genernd bunuri publice (mediul cu diferite niveluri de calitate, poluare de diferite niveluri, ndeplinesc o evident funcie social de transfer, justificnd ntrebri cum ar fi: - Care sunt principalii beneficiari ai resurselor de mediu? - Cine ctig mai mult n urma activitii de protecie a mediului, de reconstrucie ecologic? - Cine suport costurile politicilor de mediu? O politic de mediu ale crei efecte distributive de un anumit sens (pozitive sau negative) vizeaz doar anumite categorii sociale i va limita suportul material i uman, astfel nct probabilitatea atingerii obiectivelor

Politici de mediu

181

sale se va diminua n mod corespunztor. Politica de mediu poate, pn la urm, s fie promovat de o structur instituional, de un grup social, dar aplicarea sa n condiii de eficacitate i economicitate nu se poate realiza dect cu contribuia ntregii societi i, de aceea, se va impune n mod inevitabil armonizarea efectelor sale distributive. Soluionarea acestei probleme este cu att mai necesar cu ct, de multe ori, preocuprile pentru conservarea rolului activ al mediului asupra dinamicii sistemului tehnico-productiv i economico-social sunt percepute ca fiind apanajul unor elite sau ca factor de blocaj al creterii i dezvoltrii economice. Depirea principalului handicap n tentativa de reconciliere a omului cu natura, acela al comportamentului individului sau colectivitii, nu va putea fi nregistrat dect dac politica de mediu va reflecta i eforturile de atenuare a disparitilor privind avantajele i dezavantajele pe care le genereaz. n acest context, vor trebui luate n calcul urmtoarele tipuri de efecte distributive ale politicilor de mediu: distribuia avantajelor/pagubelor n expresia fizic; distribuia avantajelor/pagubelor n expresia valoric; distribuia costurilor politicilor de mediu; distribuia avantajului comparativ n schimburile internaionale (relevnd astfel i dimensiunile naionale i internaionale ale efectelor distributive ale politicilor de mediu). Datele empirice demonstreaz c, datorit diversitii structurilor demografice i urbane, este imposibil generalizarea unui model al inegalitii economice, calitatea mediului sau poluarea fiind distribuite att de o manier regresiv (n favoarea categoriilor sociale cu venituri mai mari), ct i progresiv (n favoarea categoriilor sociale cu venituri mai mici). Mai mult, coeficienii de corelaie dintre nivelul de poluare i cel al veniturilor variaz mult de la un tip de poluare la altul (constatndu-se, de exemplu, o corelaie semnificativ ntre nivelul polurii sonore i cel al veniturilor). Pot fi analizate trei situaii: a. reducerea uniform a emisiilor poluante, caz n care efectul politicii de mediu va fi resimit n mic msur de zonele cu un nivel sczut al polurii (cu o categorie sau alta de substane), locuite de obicei de cei cu venituri mari i n mai mare msur de zonele puternic poluate, dar poluate de categorii cu venituri mai mici; b. punerea n practic a unor msuri de protecie a mediului (inclusiv de reducere a polurii) n zonele cu cele mai evidente tendine spre dezechilibre ecologice, caz n care politica de mediu este de factur exclusiv progresiv;

182

Economia i politica mediului

c. realizarea unor programe i proiecte de mbuntire a parametrilor calitativi ai mediului n zonele rezideniale, fiind vorba deci de o politic de mediu regresiv. Faptul c, n general, categoriile cele mai expuse diferitelor forme de poluare sunt cele cu venituri mici, conduce totui la concluzia c acestea sunt principalii beneficiari ai politicilor de mediu. Caracterul progresiv al msurilor de conservare a mediului se poate amplifica n timp dac avem n vedere c reducerea polurii n zonele puternic poluate se va reflecta, n timp, n creterea preurilor locuinelor, terenurilor etc., bunuri ai cror proprietari sunt preponderent reprezentani ai categoriilor defavorizate. Analiza distribuiei avantajelor/pagubelor politicilor de mediu n expresie valoric se bazeaz pe conceptul de consimmnt de a plti (pentru a beneficia de un avantaj sau pentru a evita o pagub) al consumatorilor. Faptul c principalii beneficiari ai politicilor de mediu pot fi categoriile sociale defavorizate nu nseamn n acelai timp c valoarea atribuit de acestea creterii calitii mediului este ntotdeauna mai mare dect valoarea atribuit de categoriile sociale cu venituri mai mari unei creteri mai mici a calitii mediului; din aceste considerente, este posibil ca expresia valoric a avantajului reprezentat de mbuntirea calitii mediului (sau evitarea unei pagube) n cazul categoriilor defavorizate, msurat pe baza consimmntului de a plti, s fie mai mic dect n cazul categoriilor sociale nstrite, atunci cnd acestea beneficiaz n mai mic msur de mbuntirea calitii mediului (msurat n termeni fizici), ceea ce ar plasa politica de mediu n sfera regresivitii. De aceea, unii autori propun ca evaluarea raportului dintre caracterul regresiv i progresiv al politicii de mediu s se fac pe baza elasticitii cererii fa de ameliorarea mediului n funcie de venit (de puterea economic a individului sau colectivitii): Ev = CM/V n care: CM = modificarea relativ (%) a cererii pentru calitatea mediului, V = modificarea relativ (%) a veniturilor. Atunci cnd Ev>1, se poate aprecia c politica de mediu este preponderent regresiv, n favoarea bogailor, acetia atribuind o valoare mai mare dect cea socialmente recunoscut pentru o anumit cretere a calitii mediului, ntruct n funcia de utilitate importana variabilei calitatea mediului este direct proporional cu creterea veniturilor. Pentru acelai nivel al satisfaciei exprimat prin curba de indiferena, rata de

Politici de mediu

183

substituire dintre bunurile de mediu i alte bunuri se modific n favoarea bunurilor de mediu o dat cu creterea veniturilor). n contextul creat de conceptul consimmntului de a plti (pentru a beneficia de un avantaj sau a evita o pagub), categoriile defavorizate sunt prea srace pentru a atribui (a acorda) o valoare mai mare mbuntirii calitii mediului, iar categoriile cu venituri mari sunt prea bogate pentru a reaciona semnificativ favorabil fa de un asemenea avantaj, atunci cnd acesta nu se apropie suficient de nivelul dorit: am putea concluziona, deci, c principalii beneficiari ai avantajelor/pagubelor politicii de mediu sunt persoanele aparinnd clasei mijlocii. Un loc important n sistemul efectelor distributive ale politicilor de mediu l ocup cele referitoare la costurile generate de aplicarea msurilor de conservare a mediului, costuri care pot fi analizate: la nivelul sectorului familial; la nivelul sectorului productiv. n cazul sectorului familial, distribuia costurilor va depinde de: elasticitatea cererii la diferite produse n raport cu modificarea preurilor (elasticitate-pre), avnd n vedere c principalele instrumente ale politicii de mediu pot determina o cretere a preurilor; destinaia acordat veniturilor bugetare rezultate din utilizarea instrumentelor pentru protecia mediului. Studiile de specialitate au pus n eviden caracterul regresiv al politicilor de mediu n ceea ce privete distribuia costurilor la nivelul sectorului familial: ...lupta mpotriva polurii provocate de automobile n SUA afecteaz 8,2% din venitul familiilor cu un buget mai mic de 3000$. Acest impact se reduce la 2,7% pentru grupa de venituri 20.000 25.000$ i la mai puin de 2% pentru grupele superioare. n cazul combaterii polurii apei, Gionessi i Peskin stabilesc de asemenea un impact regresiv, dar n mai mic msur dect n cazul polurii atmosferice i aceasta mai ales datorit importantelor subvenii federale i locale acordate pentru finanarea acestor programe (3, p. 177). Desigur, caracterul regresiv al politicilor de mediu n materie de distribuie a costurilor se difereniaz n funcie de grupa de produse alimentare, nealimentare de strict necesitate, de lux. Din acest punct de vedere este de subliniat caracterul dual al politicilor de mediu, deoarece elasticitatea pre mai sczut a cererii de bunuri alimentare sau nealimentare, dar de strict necesitate, va determina, n cazul promovrii unor msuri de protecie a mediului care vor afecta aceste grupe de produse, sacrificarea unei pri din celelalte grupe de produse pentru

184

Economia i politica mediului

consum familial, ceea ce echivaleaz cu o regresie a funciei de utilitate specific familiilor defavorizate. Din perspectiva destinaiei veniturilor bugetare provenite din utilizarea instrumentelor pentru protecia mediului, pentru armonizarea efectelor distributive ale politicilor de mediu se va ine cont de urmtoarele situaii: introducerea eco-taxelor, n condiiile unui nivel relativ constant al fiscalitii, presupune eliminarea altor taxe sau diminuarea cuantumului acestora, motiv pentru care o parte din veniturile bugetare provenind din eco-taxe ar putea fi folosite doar ca o compensare a pierderilor de venituri bugetare, ceea ce va atrage ns un pronunat caracter distributiv al politicii de mediu; veniturile bugetare aferente eco-taxelor vor fi folosite preponderent pentru reechilibrarea bugetului familiilor defavorizate, msurile de protecie a mediului cptnd astfel un caracter distributiv moderat. n cazul sectorului productiv, distribuia costurilor va depinde de numeroi factori, ntre care: structura funcional a pieei (monopol, oligopol etc); posibilitile de substituire ntre factori, inputuri (cum este cazul diferitelor forme de energie); nivelul concurenei internaionale; tipul instrumentelor pentru protecia mediului puse n practic. Aciunea singular sau cumulativ a acestor factori trebuie analizat separat, n funcie de sfera relaiilor de interdependen, astfel nct vom avea n vedere: distribuia costurilor ntre sectorul producie i sectorul consum; distribuia costurilor ntre productori. Dac evoluia raportului cerere-ofert va permite transferarea ntregului cost generat de aplicarea politicilor de mediu n preul produselor, cei care vor suporta pagubele vor fi consumatorii: excluznd cazurile de monopol, o asemenea situaie este ns puin probabil, iar productorii, pentru a-i menine poziia pe segmentele de pia specifice, vor reflecta asupra posibilitii sacrificrii unei pri din profit, pentru ca preul s nu se transforme ntr-un factor inhibitor pentru consumator, ceea ce va conduce la distribuirea costurilor politicii de mediu ntre cele dou categorii de parteneri. n legtur cu impactul msurilor de protecie a mediului asupra performanei activitii poluatorilor, ar trebui definit mai nti conceptul de echitate ntre acetia.

Politici de mediu

185

Principiul egalitii n afara legii sugereaz, de exemplu, obligarea tuturor poluatorilor, aparinnd unei grupe omogene, s se ncadreze n aceleai limite ale emisiilor poluante (figura 9).

Costuri Poluator 1 Poluator 1 Poluator 1

L1

L1

L1

B1

P1

B2

P2

BN

PN

Poluare

Figura 9 Distribuia costurilor aplicrii politicii de mediu ntre diferii poluatori

Se constat ns c, n condiiile unor costuri marginale diferite de reducere a polurii, A1B1P1<A2B2P2<..<ANBNPN, astfel nct ceea ce pare a fi echitabil pentru poluatori devine inechitabil pentru societate, soluia propus avnd un evident caracter anti-economic. Dac n schimbul costurilor totale (corespunztoare limitelor L1L2..LN) se acrediteaz ideea egalizrii costurilor marginale ale depolurii prin introducerea, de exemplu, a unei taxe de poluare, t, impactul distributiv va fi discriminatoriu pentru poluatori, poluatorul 1, care prezint cele mai mici costuri ale depolurii, fiind obligat s suporte costuri de reducere a emisiilor poluante incomparabil mai mari dect ceilali poluatori: dup criteriul economic, societatea, n ansamblul ei, ar fi un beneficiar sigur al politicii de mediu. Distribuia avantajului comparativ n relaiile internaionale este i o form de manifestare, de exprimare a obiectivelor, instrumentelor i mecanismelor de finanare specifice fiecrei politici de mediu. Cum ansamblul msurilor i mijloacelor pentru conservarea mediului depinde de: - caracteristicile mediului. - structurile demografice.

186

Economia i politica mediului

- preferinele socio-culturale. - nivelul de dezvoltare i structura economiei. Factori destul de diferii de la o ar la alta i care dau coninut conceptului de avantaj comparativ, apar frecvent situaii de distorsiuni comerciale n ceea ce privete fluxurile i structura schimburilor internaionale. Plusul de competitivitate a unor ri pe piaa internaional, inclusiv ca urmare a unor costuri ecologice mai sczute, explicabile pe baza unor factori naturali favorizani, este expresia unui avantaj comparativ ce nu poate fi asimilat unei situaii de distorsiune comercial. n schimb, atunci cnd avantajul comparativ apare ca urmare a subevalurii (voluntare sau involuntare) costurilor ecologice generate de aplicarea politicilor de mediu, putem vorbi de impactul acestor politici asupra distribuirii avantajului comparativ, de distorsiuni comerciale (ca urmare a internalizrii pariale a externalitilor de mediu). De asemenea, supraevaluarea costurilor ecologice menionate echivaleaz cu o subvalorificare a avantajului comparativ sau, n ultim instan, cu un transfer de avantaj comparativ ctre partenerii din schimburile internaionale. Care sunt mecanismele prin care politicile de mediu subevalueaz i/sau supraevalueaz costurile ecologice, genernd astfel un impact distributiv asupra avantajului comparativ? n primul rnd, atunci cnd obiectivele politicii de mediu sunt mai puin severe dect o reclam realitatea, n schimburile internaionale se realizeaz o absorbie de avantaj comparativ, nivelul competitivitii avnd, parial, premise false. De menionat c, n timp, aceast fraud ecologic se poate ntoarce mpotriva rilor care o practic n msura n care activitatea economico-social va supralicita capacitatea de suport a mediului. Un alt mecanism al distribuirii avantajului comparativ are ca suport sistemul instrumentelor pentru protecia mediului. Dac nivelul sczut al normelor de emisie poate reprezenta o premis fals a competitivitii, atunci cnd este stabilit mai ales pe criterii de politic economic, normele referitoare la produse, n afara principiului nondiscriminrii (aplicarea acelorai restricii de fabricaie, de calitate pentru produsele de import ca i pentru cele autohtone), se pot transforma n bariere netarifare n schimburile internaionale, pentru a compensa lipsa de competitivitate pe piaa intern. La rndul lor, instrumentele utilizate n politicile de mediu se afl la originea unor efecte distributive asupra avantajului comparativ, cel puin n msura n care, de exemplu, taxele i impozitele de mediu l oblig pe

Politici de mediu

187

productorul-poluator s suporte nu numai costurile depolurii i pe cele ale polurii reziduale, ci i o tax rezidual (o supratax), diminundu-se nivelul de competitivitate conferit de avantajul comparativ. n al treilea rnd, modalitile de finanare a politicilor de mediu constituie un factor determinant al apariiei distorsiunilor concureniale. De exemplu, comparativ cu o ar care subvenioneaz programele i proiectele de protecie a mediului, la nivel sectorial, ara care aplic principiul poluator-pltitor se va afla n inferioritate absolut sau relativ (cel puin pe termen scurt i mediu) n derularea schimburilor sale internaionale. Identificarea tipurilor de efecte distributive ale politicilor de mediu trebuie completat cu prefigurarea posibilitilor de armonizare a acestor efecte, n contextul urmtoarei alternative: nglobarea n politica de mediu a unor msuri corrective; constituirea efectelor distributive ca o problem separat de politica de mediu, ce urmeaz a fi soluionat prin mecanisme specifice. Msurile corective pot fi grupate n dou categorii: msuri care prin aplicarea lor afecteaz nivelul eficacitii politicii de mediu; msuri care prin aplicarea lor nu au urmri opuse obiectivelor principale ale politicilor de mediu. Din prima categorie fac parte: stabilirea de restricii ecologice mai puin severe, scutirea de la plata unor ecotaxe, subvenionarea activitii de producie; asemenea msuri diminueaz impactul politicii de mediu asupra politicii economice, cel puin pe termen scurt i mediu, dar trebuie evitate ori de cte ori este posibil, mai ales pe termen lung i aceasta datorit rolului pe care l pot avea n perpetuarea activitilor mai puin performante din punct de vedere economico-ecologic. Susinerea acestor activiti se justific numai pentru perioada n care sunt efectuate demersuri de identificare a posibilitilor de resorbire a impactelor economico-sociale ocazionate de limitarea sau eliminarea lor. n consecin, atenia trebuie concentrat asupra msurilor corective din a doua categorie, cum ar fi subvenionarea direct sau creditarea cu dobnd bonificat a programelor i proiectelor de mediu, mijloacele financiare avnd ca surs o parte din veniturile bugetare constituite prin aplicarea eco-taxelor. O dat cu dezvoltarea fiscalitii ecologice se va putea recurge la sisteme bugetare neutre, n care noile ecotaxe sunt compensate prin scderea altor impozite (cum se procedeaz n Suedia). A doua variant, bazat pe mecanisme specifice de armonizare a efectelor distributive, sugereaz necesitatea dimensionrii corecte a politicii

188

Economia i politica mediului

de mediu n funcie de problemele ecologice aprute sau prognozate, urmnd ca, prin politica economic, s se asigure susinerea global a activitilor sensibile la costurile ecologice. n acest caz, de exemplu, agricultorii trebuie s suporte taxele pe factori de producie cum ar fi: ngrminte chimice, erbicide, pesticide etc., instituite cu scopul protejrii solului, apei, sntii populaiei, iar politica agricol trebuie s prevad mecanisme de ajutorare a fermierilor: ecotaxele pe factorii de producie cu efecte negative asupra mediului sunt percepute de productori drept costuri, ceea ce reprezint un semnal important, punctual, de adaptare a tehnologiilor la restriciile ecologice, n timp ce ajutorul global nu va fi asociat n mod automat cu introducerea eco-taxelor. La nivelul schimburilor internaionale, armonizarea efectelor distributive ale politicilor de mediu i gsete expresia n urmtoarele soluii: uniformizarea msurilor de protecie a mediului (norme, standarde, taxe etc.), ncheierea de acorduri privind pragul minim sau intervalul de valori pentru norme i standarde de protecie a mediului, ncheierea de acorduri asupra mijloacelor comune de combatere a Caseta 3 polurii, a degradrii mediului, urmnd ca utilizarea acestora de Comunitatea european este un exemplu de apropiere a sistemelor legislative, de ctre fiecare ar s se fac n funcie de condiiile concrete; uniformizare a acestora n contextul unei comuniti de interese. Obiectivul liberalizrii circulaiei bunurilor presupune un echilibru delicat ntre a asumarea, n cadrul unor acorduri i convenii internaionale, principiilor ctigurilor comerciale i poluator-pltitor, poluat-pltitor, imperativul maximizriieconomice ale polurii: cel al proteciei mediului, ambele formulate compensare reciproc. n mod expres n Actul Unic European. n acest caz, se poate spune c armonizarea politicilor este un postulat de baz, limitat de principiul subsidiaritii, Un exemplu al preocuprilor pentru o politic de mediu echitabil l conform cruia responsabilitatea politicilor promovate (n domeniul mediului sau n alte ofer piaaiunic european (caseta rmn n primul rnd de resortul autoritilor domenii) luarea deciziilor trebuie s 3).
descentralizate care i le pot asuma cel mai bine. Doar atunci cnd sunt vizate interesele comunitare i se impune o decizie n acest domeniu, responsabilitatea este transferat Uniunii Europene. Astfel, obiectivele, tezele i normele de emisie in de competena naional atta timp ct nu apar probleme de obstrucionare a schimburilor sau de poluare transfrontier. Dimpotriv, normele de produs nu sunt n ntregime de competena statelor membre i trebuie s fie armonizate la nivel comunitar, chiar dac fiecare ar este liber s adopte norme naionale mai severe, cu condiia logic de a nu limita importurile de produse identice care respect normele comunitare. Identificm, n acest caz, principiul recunoaterii mutuale, conform cruia orice produs fabricat sau distribuit legal ntr-o ar trebuie s aib acces liber n toate statele membre. Totui , restricionarea schimburilor poate fi acceptat n mod excepional : dac protecia mediului i a sntii o impune, dac nu este vorba de bariere tarifare explicite sau disimulate, dac nu comport msuri discriminatorii. Se poate aminti n aceast privin celebrul caz al ambalajelor daneze pentru buturi : n 1988 Danemarca a pus n aplicare un sistem de consignaie generalizat pentru ambalajele de buturi. Legea stipula c berea i buturile nealcoolice, indiferent de origine, trebuie s fie mbuteliate n recipiente recuperabile i reutilizabile. Aceast lege a fost atacat la Curtea de Justiie european, considerndu-se c introduce o barier netarifar pentru importul acestor buturi. Curtea a apreciat ns c msura se justifica n raport cu cerinele proteciei mediului, chiar dac Danemarca nu a putut proba c ar fi vorba de un impact major. Curtea a adugat totui c trebuie s existe un echilibru de interese ntre libera circulaie a bunurilor i protecia mediului, chiar dac, n scopul realizrii acestui echilibru, va trebui s se reduc nivelul normelor de protecie. n cadrul pieei unice, problema armonizrii fiscale este una foarte delicat. Comisia a propus armonizarea taxelor pe uleiurile minerale (ca i n cazul alcoolului i tutunului). n cazul produselor petroliere, marja taxelor (taxa minim i taxa maxim) odat stabilite, fiecare ar va trebui s-i fixeze propriile taxe. n ceea ce privete politicile de mediu apar dou probleme : n primul rnd, marja propus va antrena o scdere a fiscalitii pe combustibilii fosili n anumite ri (la benzin, n Danemarca, Frana, Italia, la motorin, n Germania, Danemarca, Irlanda, Regatul Unit) i n consecin o cretere a consumului, deci i o cretere a efectelor negative asupra mediului. n al doilea rnd, se ignor competena rezervat rilor membre de a adapta fiscalitatea asupra carburanilor n funcie de obiectivele de protecie a mediului la nivel naional. Exist deci un conflict potenial ntre obiectivele armonizrii fiscale i libertatea de utilizare a eco-taxelor de ctre statele membre. (Jean Barde, Economie et politique de lenvironnement. pg. 332)

Politici de mediu

189

7.2.3 Operaionalizarea politicilor de mediu Indiscutabil, fezabilitatea oricrei politici de mediu depinde de posibilitile de aplicare i de control asupra acesteia. Coerena, severitatea politicii de mediu sunt atribute de reinut, dar se pot transforma n simple speculaii dac, din motive obiective i/ sau subiective, ansamblul msurilor i mijloacelor pentru protecia mediului, pentru refacerea calitii acestuia, nu pot fi aplicate ntr-o proporie suficient de mare.

190

Economia i politica mediului

Operaionalizarea politicii de mediu este o etap important pentru asigurarea eficientizrii, inclusiv din punct de vedere al armonizrii impacturilor distributive, etap a crei parcurgere presupune satisfacerea urmtoarelor condiii: asigurarea resurselor umane calificate, a unei capaciti de expertiz ct mai dezvoltate; existena unui cadru legislativ care s reflecte raportul dintre particular i general (pentru a putea acoperi cazuistica oferit de activitatea practic) i s se bazeze pe un transfer informaional consistent. Efectele politicilor de mediu se manifest mai ales pe termen mediu i lung, motiv pentru care, respectnd anumite cerine, sunt de preferat evaluarea i valorificarea exigent a rezultatelor cercetrii i practicii interne i internaionale, trecut i prezent; realizarea unei compatibiliti sporite ntre instrumentele propuse a se utiliza n aplicarea politicii de mediu i baza tehnico-material, innd cont de posibilitile de extindere i modernizare a acesteia; proiectarea unui sistem funcional pentru controlul i autocontrolul aplicrii politicii de mediu. n efortul de aplicare a politicilor de mediu, elementul central este reprezentat de sistemul instrumentelor pentru protecia mediului. Pornind de la obiectivele politicii de mediu, dimensionate n funcie de problematica mediului i caracteristicile economico-sociale ale dezvoltrii fiecrei ri, regiuni etc., se va structura sistemul instrumentelor alternative pentru atingerea obiectivelor formulate, sistem care, n timp, trebuie s i gseasc susinerea n plan legislativ, al resurselor umane i tehnico-materiale. Sintetic, prin politicile de mediu se preconizeaz utilizarea urmtoarelor tipuri de msuri: msuri directe (punctuale); msuri indirecte i de susinere; msuri economice generale. Primul tip de msuri se va concretiza n: instrumente legislative; instrumente economice; instrumente pentru sprijin orizontale; promovarea proiectelor de mediu. Instrumentele legislative trebuie s asigure, n principal, un nivel ridicat de protecie a sntii publice i a mediului, mai ales n cazul activitilor care prezint un nivel ridicat al riscurilor ecologice, precum i

Politici de mediu

191

respectarea obligaiilor cuprinse n acordurile i conveniile internaionale pe probleme de mediu. Instrumentele economice (taxe, subvenii, sisteme de consignaie, acreditive de mediu, permise de poluare negociabile), acionnd n direcia internalizrii costurilor ecologice externe (a externalitilor), corecteaz nivelul preurilor i contribuie la o utilizare responsabil a resurselor naturale, la diminuarea nivelului polurii i la o gestiune activ i eficient a deeurilor. Instrumentele de sprijin orizontale vizeaz: ameliorarea bazei de date despre mediu; promovarea cercetrii tiinifice i dezvoltrii tehnologice n direcia crerii unor tehnologii mai puin poluante sau corective (cum ar fi cele pentru tratarea solurilor contaminate); ameliorarea planificrii sectoriale i amenajrii teritoriului; dezvoltarea sistemelor de informare a publicului i de formare profesional. Sfera msurilor indirecte i de susinere cuprinde: revizuirea instituiei proprietii privind: - modul de utilizare a terenurilor; - accesul pe proprietate; - posibilitile pe care comunitatea le poate valorifica cu scopul exercitrii controlului asupra activitii desfurate n perimetrul proprietii. raionalizarea costurilor de operaionalizare a politicii de mediu prin: - mbuntirea sistemului informaional; - simplificarea procedurilor juridice; - reforme juridice. Cel de-al treilea tip de msuri economice generale exprim necesitatea armonizrii politicilor economice cu cele de mediu, n contextul programelor de ajustare, structural i sectorial, prin politici monetare, bugetare, n domeniul pieelor de capital, energiei etc. n cazul politicii monetare, prin rata dobnzii i rata de actualizare poate fi influenat dezvoltarea economic n consens cu restriciile ecologice, sporind profitabilitatea unor domenii de activitate ca un bilan pozitiv al impacturilor asupra mediului i, deci, schimbnd direcia de micare a capitalului n favoarea conservrii capacitii de suport a sistemelor naturale.

192

Economia i politica mediului

Politica bugetar, n msura n care va acorda o atenie mai mare veniturilor bugetare din taxe pe utilizarea resurselor, paralel cu reorientarea sistemului de subvenii, n direcia limitrii distorsiunilor pe care acesta le genereaz la nivelul sistemului de preuri i cu sporirea volumului de resurse financiare pentru susinerea programelor ecologice, poate juca, de asemenea, un rol important n diminuarea efectelor negative i amplificarea celor pozitive asupra mediului. n domeniul pieelor de capital, pot fi ntrevzute msuri de sprijinire financiar ntr-o proporie mai mare a sistemului de gestionare a resurselor i de control al polurii. Politica energetic rmne unul dintre principalele domenii cu impact semnificativ asupra calitii mediului, influennd rata de substituire a diferitelor surse de energie, msurile de politic energetic pot contribui la reducerea presiunii asupra ecosistemelor forestiere, dar i a nivelului i intensitii polurii aerului, a altor componente ale mediului. ocurile energetice se propag n ntregul sistem tehnico-productiv i social-economic, motiv pentru care mesajullor trebuie s fie i unul n favoarea mediului. Nu n ultimul rnd trebuie subliniat impactul politicilor n domeniul investiiilor asupra mediului; n cazul rilor n curs de dezvoltare, cu o pia excedentar a forei de munc, exist riscul atragerii de investiii strine n domenii energofage, puternic poluante, astfel nct avantajele temporale legate de reducerea presiunii sociale i efectul antrenant asupra economiei se pot transforma, pe termen mediu i lung, n importante dezavantaje, sub forma unor costuri ecologice greu de suportat. De aceea, politica investiional trebuie s fie una care s determine mbuntirea performanelor economice i, deci, sporirea capacitii de finanare inclusiv a costurilor ecologice, fr a accepta din start practici care atenteaz grav, uneori ireversibil, la integritatea mediului. Pe plan internaional, n sistemul prghiilor de operaionalizare a politicilor de mediu, se contureaz o tendin tot mai evident de extindere a instrumentelor indirecte (economice) de protecie a mediului. Natura economic a instrumentelor pentru protecia mediului se manifest atunci cnd aplicarea acestora determin o modificare a costurilor, respectiv a beneficiilor aferente diferitelor alternative tehnicoproductive promovate de agenii economici, de o manier care s influeneze comportamentul ntr-un sens favorabil mediului. Trebuie remarcat aciunea indirect a instrumentelor economice pentru protecia mediului, atta vreme ct acestea modific doar parametrii externi sistemului decizional, n limitele cerute de meninerea caracterului concurenial al pieei, i nu decizia n sine, care va reflecta capacitatea managerial a agentului economic.

Politici de mediu

193

Prin caracterul indirect, instrumentele economice pentru protecia mediului nu se opun reglementrilor directe (norme, standarde etc.) ntr-un asemenea domeniu, ci se altur acestora, precum i instrumentelor nerestrictive (negocierea direct cu grupurile int, creterea gradului de informare privind riscurile ecologice i bunstarea social etc.). Comparativ, este de subliniat ns superioritatea de principiu a instrumentelor economice pentru protecia mediului n raport cu reglementrile directe. Aceast afirmaie ar putea fi contrazis de realitatea imediat, caracterizat printr-o utilizare mult mai larg a msurilor administrative de reducere a impactului negativ provocat de activitatea economico-social asupra mediului. O asemenea situaie se explic, n cea mai mare parte, prin ascendentul pe care-l manifest politicul n relaiile cu economicul, fapt ce denot o percepere nc insuficient a dimensiunii eco-crizei i a funcionalitii tandemului economie-mediu. Chiar i o simpl inventariere a limitelor celor dou categorii de instrumente poate pune n eviden necesitatea de a acorda un rol mai important reglementrilor indirecte n negocierea conflictului dintre om i mediu i promovarea unui model de dezvoltare durabil bazat pe raionalizarea procedural. n ceea ce privete normele i standardele prin care se stabilesc n mod direct restriciile ecologice de desfurare a unei activiti, principalele limite se manifest prin: - caracterul dual normele i standardele exprimnd n acelai timp att interdicia de a depi un anumit nivel al emisiilor i efluenilor, ct i autorizarea de a polua pn la acest nivel fr a suporta cel puin o parte din pagubele astfel provocate; - caracterul uniform ceea ce face ca, n condiiile unor ecobilanuri diferite de la zon la zon, s apar posibilitatea nregistrrii de fraude ecologice, att n relaiile dintre regiunile aceleiai ri, ct i n relaiile dintre ri (n acest din urm caz, fiind cunoscut tendina de transferare a activitilor cu un puternic potenial poluant n rile care prevd restricii ecologice mai puin severe); - caracterul static normele i standardele riscnd s se transforme ntr-un factor de blocaj n raport cu funcionalitatea relaiei mediu-activitate economico-social; - favorizarea intervenionalismului n economie, ceea ce poate diminua ansele evoluiei economiei spre starea de optimalitate. La rndul lor, reglementrile indirecte sunt marcate de dificultile n stabilirea nivelului financiar i/sau incitativ i asigurarea operaionalitii (mai ales n cazul drepturilor de poluare negociabile), inclusiv ca urmare a opoziiei factorilor politici.

194

Economia i politica mediului

Desigur, aceste dificulti difer n funcie de structura sistemului msurilor indirecte de control al echilibrului ecologic. Din punct de vedere al obiectivelor urmrite, instrumentele economice pentru protecia mediului se pot clasifica n: instrumente de finanare; instrumente de incitare (incitative). Instrumentele de finanare au ca obiectiv principal, n cel mai bun caz, alimentarea unor fonduri necesare finanrii proiectelor de mediu sau asimilate (exemplu: colectarea deeurilor), dac nu alimentarea bugetului de stat central sau a bugetelor de stat locale, din care pot fi finanate, total sau parial, i proiecte de mediu. Pentru aceasta, cuantumul n care se aplic este sczut, astfel nct impactul asupra activitii economico-sociale i asupra mediului este redus, dar ntmpin o mai mic rezisten din partea factorilor politici i decizionali, fiind astfel mai uor de aplicat. Instrumentele incitative au ca obiect principal descurajarea creterii fondului i a stocului de capital tehnic activ n domeniile poluante sau a promovrii de tehnologii agresive fa de mediu. Evident, n practic, cele dou obiective constituirea de fonduri pentru finanarea i stimularea unui comportament adecvat cerinelor de meninere a autoportanei sistemului natural se ntreptrund, distincia fiind necesar pentru stabilirea nivelului taxelor, impozitelor de mediu etc. . n afara unei astfel de delimitri, instrumentele economice pentru protecia mediului i pot pierde caracterul operaional, mai ales n cazul economiilor aflate n criz, cnd blocajele financiare sunt frecvente sau de lung durat. Din punct de vedere al efectelor scontate, instrumentele economice pentru protecia mediului se pot clasifica n: - instrumente pentru protecia ecosistemelor; - instrumente pentru protecia funciilor mediului. Raiunea acestei clasificri pornete de la faptul c poluarea tinde s-i transforme caracterul local sau regional n unul global i de aceea preocuprile n direcia meninerii echilibrului ecologic nu mai pot fi centrate exclusiv la nivelul diferitelor ecosisteme, modelele elaborate trebuind s includ i relaiile dintre ecosisteme, deci mediul n ansamblul su. Tendina de globalizare a polurii mut centrul ateniei de la contradicia dintre necesarul de resurse i raritatea acestora, la contradicia dintre funciile ecologice i funciile economice ale mediului. Instrumentele din prima categorie vizeaz doar implicit funcionarea mediului, ele putnd s serveasc prioritar conservrii suportului material

Politici de mediu

195

natural al activitii economico-sociale, neglijnd suportul primordial cel ecologic, care a fcut posibile apariia i meninerea vieii pe pmnt. Cu alte cuvinte, nivelul variabilelor la care se realizeaz cuplarea optim ntre diferite ecosisteme poate s difere fa de nivelul acelorai variabile la care se asigur echilibrul fiecrui ecosistem n relaia sa cu mediul economic, ceea ce impune i testarea compatibilitii cu funciile mediului ca sistem. innd cont de sfera de aplicare, instrumentele economice pentru protecia mediului se pot clasifica n: - instrumente pentru protecia resurselor naturale; - instrumente pentru reducerea volumului emisiilor i efluenilor; - instrumente pentru reducerea volumului produselor poluante. Necesitatea de a opera cu acest criteriu rezult din faptul c orice proces de producie atenteaz la capitalul natural, att prin consumul de resurse naturale pe care-l presupune (cantitativ, calitativ i structural), ct i n fazele produciei propriu-zise i consumului.