Radu

BIROCRATIA SI ADMINISTRATIA PUBLICA

Termenul de birocratie apare pentru prima data n 1745 la prin adaugarea termenului grecesc kratos (a conduce) la cuvantul francez bureau (birou) desemnnd o conducere exercitata de functionari.Mai nti termenul a fost utilizat pentru a descrie activitatea functionarilor guvernamentali pentru ca mai apoi sa fie utilizat n cazul tuturor organizatiilor mari. Birocratia a cunoscut o dezvoltare abia n vremurile moderne desi organizatii similare pot fi ntlnite oricnd n istorie. De la marile imperii din vechime si pna la democratiile si dictaturile moderne, nici un stat nu a putut si nu poate supravietui fara o structura organizata de functionari care sa ndeplineasca sarcini diverse absolut necesare pentru asigurarea unei baze materiale si sociale care sa-i permita existenta Conceptul de birocratie comporta n literatura de specialitate cele mai diferite abordari, n mod invariabil, conceptul de birocratie este corelat cu cel de birou, n sensul operatiunii de birou. Birocratia face parte din limbajul curent si avem cu totii idee la ce se refera. De exemplu, sa ne gndim la primirea rece pe care personalul de la ghiseu ne-o face dese ori la posta, la banca, la metrou, la serviciile de reclamatii etc. Nu este oare aceasta birocratie? Dar daca le-am ntreba pe aceste persoane aflate la dispozitia cetateanului, acestea vor spune probabil ca birocratia este atitudinea autoritara si distanta a directorilor. Daca am pune aceasta ntrebare directorilor, este sigur ca ei vor pune n evidenta, printre cauzele birocratiei, sistemul de personal care binenteles impune conventii colective rigide si nu se gndeste dect la satisfacerea cerintelor sindicatelor si la apararea stricta a intereselor lor privind cariera. n sfrsit, daca am mpinge ancheta pna la sindicate, fara ndoiala, acestea vor pune birocratia pe seama reglementarilor aparute care demobilizeaza personalul si suscita apatia. La prima vedere, birocratia reprezinta indiferenta celorlalti, reticienta lor de a lua n serios problemele cotidiene pe care fiecare dintre noi le ntmpina n munca sa sau n situatia sa de client, utilizatori, pacient, consumator, cetatean sau contribuabil; indiferenta, dar si ncetineala, pasivitate, rigiditate, inumanitate si autoritatarism. Functionarului refugiat n spatele statutului sau i se atribuie un spirit minutios, timorat si marcat de lene si limite, n timp ce administratia ca entitate devine un big brother raufacator. Cuvntul birocratie are astfel, n sens comun, mai multe reprezentari sociale imprecise si difuze, dar care au toate un sens deplorabil si nefast. Ne putem astepta din partea specialistilor n stiinte publice la o definitie precisa si clara. Dar nu am gasit nimic despre acest domeniu. Chiar si specialistii au sporit confuzia propunnd noi semnificatii Administratia publica. Pentru numerosi specialisti, birocratia este pur si simplu sinonima cu administratia publica, fara ca aceasta asimilare sa aiba conotatii. S e poate spune de exemplu ca scopul birocratiei este a aplica politica guvernului. In acceptiunea de institutie, administratia este considerata o structura de functionare, o forma organizatorica sau chiar o organizatie sociala, deci o entitate sau un

Radu

complex de entitati publice, care constituie aparatul administrativ public. Administratia privita ca institutie are trasaturi proprii, care i determina functiunea (notiunea de functiune fiind utilizata n sensul de misiune sociala) si i modeleaza structura.Cercetarea administratiei ca aparat institutional public, presupune studierea interrelatiilor care o integreaza n societate si ncercarea de a ntelege logica sociala care i fundamenteaza functiunile. n acest sens, administratia publica are misiunea sociala de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema functiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legata de aceea a functiilor statului, cu sensul de activitati ce se realizeaza prin institutiile de stat. n aceasta acceptiune, institutiile administrative ale statului au competenta legala de a emite decizii executorii, fata de care persoanele particulare ti colectivitatile umane au obligatia de a se supune sub imperiul sanctiunilor. Teama de sanctiune este fundamentul cel mai simplu al supunerii fata de continutul acestor decizii, menite sa slujeasca interesul general. Pe de alta parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei constrngerii, cu aplicarea de sanctiuni de catre aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate si utilizarea ei este n mod necesar, limitata. n acelasi timp, administratia statului are si misiunea de a educa si convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente la a carei mentinere ea contribuie si de legimitatea actiunilor sale. Metodele de constrngere si de educare-convingere se mpletesc n activitatea de administratie publica. Astfel, cu ct se amplifica metoda convingerilor, cu att mai putin se utilizeaza constrngerea, iar procedeele de convingere, n societatile evoluate, tind sa nlature constrngerea. n fapt, cele doua metode se completeaza reciproc: pe de o parte, existenta autoritatii si a posibilitatii constrngerii contribuie la situarea statului deasupra societatii; pe de alta parte, diminund numarul activitatilor coercitive si punndu-se accentul pe formarea si cultivarea unei mentalitati favorabile ndeplinirii misiunii administratiei, se asigura cresterea nsemnatatii metodei convingerii. Constrngerea devine cu att mai eficienta, cu ct este utilizata mai rar si inspira (atunci), mai multa teama. Ca institutie, administratia publica se defineste nu numai prin functiunea pe care o ndeplineste n societate, dar si prin organizarea sa juridica si materiala. Sub cel din urma aspect, administratia este aparatul de stat care se prezinta sub forma unei ierarhii de functionari publici, executanti ai unor activitati si supusi unei discipline identice. Organizarea institutionala, ca expresie a administratiei publice, prezinta, din punct de vedere social, o serie de caracteristici si anume : administratia publica, n ipostaza de institutie, nu functioneaza ntr-un spatiu nchis; ea se afla n strnsa legatura cu celelalte institutii sociale si este influentata de evolutia si transformarile caracteristice vietii sociale; administratia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile esentiale ale sistemului social n care se integreaza; administratia ca institutie are o unitate specifica care i confera o relativa autonomie structurala, desi institutiile publice, nu sunt ntr-o perfecta armonie. Interdependenta lor este relativa si evolutia lor

Radu

rareori este sincrona, existnd decalaje si distorsiuni care alcatuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale; supusa influentei mediului nconjurator, administratia cunoaste un ritm de dezvoltare propriu; particularitatile si configuratia sa organica influenteaza exercitarea functiunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum si locul pe care l are n societate. n dinamica institutionala a administratiei publice se manifesta si este necesar sa se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de functionarea institutiilor administrative, n scopul gasirii solutiilor de ameliorare a eficientei si de rationalizare a activitatii respective; inclusiv a semnificatiilor sale n contextul dezvoltarii societatii pe baze democratice.

La rndul sau, birocratia poate fi interpretata din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemneaza opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, n anii 30, Harold Laski definea birocratia ca o forma a guvernarii n care efectiv, domina functionarii publici, n timp ce F. Lane afirma ca birocratia nseamna un mod de administrare complexa, la scara largita, un anumit comportament organizational. Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocratia franceza prin formalism si lipsa de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera ca birocratia reprezinta tipul ideal de organizare institutionala spre care tinde societatea moderna, datorita calitatilor sale, care pot fi sintetizate astfel : a) birocratia este caracterizata de competenta, ierarhie si o diviziune a muncii pe birouri; b) organizarea birocratica faciliteaza progresul sistemelor economice si contravine stilurilor primitive de munca, contribuind la dezvoltarea stiintei administratiei; c) birocratia reprezinta modul cel mai eficient de organizare al colectivitatii, n vederea atingerii anumitor scopuri. Eficienta birocratiei este rezultatul modului de cooperare dintre om si masina. Este de real interes tratarea birocratiei n literatura germana, care a pus problema legaturii dintre birocratie si democratie, formndu-se doua curente; unul care considera cele doua fenomene ca fiind compatibile si un altul care sustine ca acestea nu au nimic n comun. n opiniile pro se afirma ca birocratia are nevoie de competenta, or numai democratia asigura promovarea talentelor, formarea de specialisti si recunoasterea valorii. n plus, n perioada moderna, ambele concepte au promovat progresul societatii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, n defavoarea nobilimii). n opiniile contra se considera ca, aceasta legatura dintre birocratie si democratie va genera permanent o stare conflictuala, din doua motive si anume : disciplina si controlul specifice birocratiei lezeaza pricipiul libertatii umane caracteristic democratiei; regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitatii n drepturi.

Radu

Cu toate rezervele exprimate, birocratia ca expresie a functionarii institutiilor publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorita caracterului de ordine pe care-l imprima activitatii administrative, fapt evidentiat si de Figura nr.1 :

Obinerea
(date de la cetaeni si date proprii)

Birocraia

Producerea

Informaie

Consuma Distribuie
(anuare,studii)

Figura nr.1 Asezata pe baze rationale, stiintifice, ea poate fi deplin compatibila cu valorile democratiei: securitate nationala, siguranta individului, productivitate, eficienta; practic orice organizatie - de la o fabrica de confectii la o uzina constructoare de masini, de la o organizatie religioasa, la un guvern va fi ntotdeauna birocratizata. Totodata, se constata ca, n prezent, notiunea de birocratie are trei sensuri principale, semnificnd : puterea sau activitatea birocratica; categoria sociala a birocratilor; modul de organizare birocratic.

Puterea birocratica apare ca un fenomen inevitabil, tinnd seama de elementele generale ale exercitarii puterii n societatile moderne si de trasaturile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le genereaza. Astfel, pentru a ndeplini n mod eficient sarcinile care i sunt repartizate, orice organizare birocratica a administratiei urmeaza sasi dezvolte trasaturile caracteristice care favorizeaza manifestarea propriei puteri. O data ce este institutionalizata, administratia stabileste cu mediul n care actioneaza relatii care i amplifica autonomia si i confera o competenta de initiativa si legitimitate proprie, independenta de aceea pe care o are puterea politica. De asemenea, perenitatea organizarii birocratice a administratiei se explica prin necesitatea unei structuri ierarhice n societate. Factorii organizationali opereaza n doua moduri : ntr-un mod pozitiv, ei asigura superioritatea relativa a serviciilor

Radu

administrative asupra autoritatilor politice care urmeaza sa le controleze activitatea; ntrun mod negativ, ei tind sa scoata administratia de sub orice influenta exterioara, astfel nct sa prevaleze propriile scopuri ale acesteia. Notiunea de birocratie nu poate fi conceputa n afara categoriei sociale a birocratilor. Functionarii publici contribuie la ndeplinirea misiunilor administratiei, beneficiind de drepturi, dar si de ndatoriri. Astfel, ei trebuie sa aiba stabilitate si sa fie aparati mpotriva presiunilor interne sau externe, supunndu-se riguros reglementarilor juridice. Administratia trebuie sa dispuna, totusi, de dreptul de apreciere, de asa numita putere discretionara asupra momentului si modalitatilor de actiune. De asemenea, administratia are controlul mijloacelor juridice, materiale si umane ale conducerii, precum si a conceptiei si actiunii sale. Modul de organizare birocratic este o conditie a autonomiei statului nsusi, asigura traditia n domeniul functiei publice si ntareste disciplina reglementata de actele normative. Fata de un personal politic schimbator, institutiile administratiei reprezinta continuitatea, permanenta si stabilitatea, astfel nct ea si sporeste influenta asupra societatii. Organizarea birocratica are o legitimitate proprie, fiind adevarata aparatoare a interesului general fata de interesele oamenilor politici. Modernizarea comunicarii institutionale prin introducerea tehnologiei informatiei are ca rezultat cresterea eficientei activitatii administratiei publice,eliminarea birocratiei si cresterea calitatii serviciilor publice. Astfel, trecerea de la o administratie dirijata, centralizata, la o administratie descentralizata, aflata n slujba cetateanului, determina redefinirea relatiei de tip Administratie catre cetateansi Administratie-catreAdministratie utiliznd mijloacele tehnologiei informatiei si comunicatiilor.