Revista do Servio Pblico, 50(4), 1999: 5-30

REFLEXES SOBRE A REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA DE 1995

Luiz Carlos Bresser-Pereira
Abstract. In this paper the author Minister of Federal Administration and Reform of the State in the first Cardoso Administration (1995-98) asks himself why, in this period, the constitutional amendment that became known as the Administrative Reform, was approved by Congress, while the Tax Reform and the Social Security Reform were not. His answer is that the Administrative Reform (a) responded to a social demand; (b) had a clear objectives (to make viable the Managerial Reform of the Brazilian bureaucratic public administration); (c) presented a precise design, particularly on the proposed change of tenure rights; (d) involved political alliances and limited compromises; and (e) was the outcome of a national public debate, which ended by persuading public opinion and the Brazilian senior civil service.

Desde o incio do governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, as emendas constitucionais destinadas a reformar o Estado assumiram uma importncia fundamental na agenda do pas. Alm de uma primeira emenda eliminando os monoplios estatais nos setores energtico e de comunicaes, facilmente aprovada nos primeiros meses do novo governo, trs grandes emendas constitucionais foram enviadas ao Congresso: reforma tributria, reforma da previdncia social e reforma administrativa. Quatro anos depois, apenas a Reforma da Gerencial da Administrao Pblica pode ser considerada como um verdadeiro xito.1 Como ministro encarregado de sua realizao, farei, neste artigo, algumas reflexes sobre o assunto. Em primeiro lugar, definirei brevemente a reforma gerencial, e, numa segunda parte, tentarei responder a algumas perguntas: por que o governo resolveu propor uma reforma gerencial do servio pblico incluindo reforma da Constituio, j que no fazia parte da agenda poltica do pas nem dos temas da campanha presidencial de 1994? Por que as idias gerais de uma reforma administrativa do servio pblico foram aprovadas pela opinio pblica, e por que as idias mais especficas propostas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado foram adotadas pelos altos funcionrios do servio pblico brasileiro? Por que a emenda constitucional foi aprovada pelo Congresso, enquanto as duas outras emendas importantes (da previdncia social e da reforma tributria) no o foram? Qual a importncia da existncia de uma demanda prvia da sociedade? Ou ser que uma concepo e desenho mais corretos tornaram-se fatores diferenciais em relao s outras reformas? Ou ainda, ser que o carter democrtico do debate
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nacional que a emenda provocou teve importncia? Como foram identificados, e eventualmente neutralizados, os adversrios da reforma? Quais alianas polticas foram efetuadas? E quais os compromissos realizados? Quo significativos foram uns e outros? Uma Reforma Gerencial A Reforma Gerencial de 1995 est substituindo a atual administrao pblica burocrtica misturada a prticas clientelistas ou patrimonialistas por uma administrao pblica gerencial, que adota os princpios da "nova gesto pblica" (new public management). As "reformas administrativas" na Amrica Latina costumam ser apenas mudanas ad hoc no organograma da administrao, que so implementadas no momento em que o novo governo toma posse. Essas so falsas reformas que no envolvem mudanas institucionais significativas. Na verdade, foram apenas duas as verdadeiras reformas administrativas desde a construo dos estados nacionais modernos: a Reforma Burocrtica ou Reforma do Servio Pblico e a Reforma Gerencial da Administrao Pblica. A primeira, que foi analisada por Weber, diz respeito formao de um servio pblico profissionalizado; ocorreu em meados do sculo XIX na Europa ocidental, no incio do sculo XX nos EUA e na dcada de 30 no Brasil. A Reforma Gerencial, que flexibiliza os processos e os regulamentos burocrticos, conferindo um grau mais elevado de autonomia e de accountability s agncias governamentais e aos seus gerentes, a segunda: um novo fenmeno histrico, que ganhou fora nas ltimas duas dcadas, quando as pessoas comearam a perceber que uma das razes pela atual crise fiscal do Estado era a ineficincia estrutural da administrao pblica burocrtica. A Reforma Gerencial de 1995 foi definida inicialmente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1995) 2 . Neste documento, aps constatar a ineficincia do servio pblico existente no Brasil, desenvolve-se um quadro terico para a reforma, inspirado nas reformas gerenciais que esto sendo implementadas desde a dcada de 80 em certos pases da OCDE, e particularmente na Gr-Bretanha. A reforma envolve: a) a descentralizao dos servios sociais para estados e municpios; b) a delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado, estabelecendo-se uma distino entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu mbito, as atividades sociais e cientficas que no lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor pblico no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado; c) a distino entre as atividades do ncleo estratgico, que devem ser efetuadas por polticos e altos funcionrios, e as atividades de servios, que podem ser objeto de contrataes externas; d) a separao entre a formulao de polticas e sua execu-

o; e) maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que adotaro a forma de "agncias executivas"; f) maior autonomia ainda para os servios sociais e cientficos que o Estado presta, que devero ser transferidos para (na prtica, transformados em) "organizaes sociais", isto , um tipo particular de organizao pblica no-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no oramento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.); g) assegurar a responsabilizao (accountability) atravs da administrao por objetivos, da criao de quase-mercados, e de vrios mecanismos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da transparncia no servio pblico, reduzindo-se concomitantemente o papel da definio detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno os controles clssicos da administrao pblica burocrtica que devem ter um peso menor. Uma caracterstica essencial da reforma do Estado brasileira, prevista no Plano Diretor mas anterior a ele, como tambm o a descentralizao para estados e municpios de servios sociais, foi a deciso de privatizar as empresas estatais que produzem bens e servios para o mercado. O Plano Diretor, previa ainda uma mudana que estava apenas comeando no setor pblico: a terceirizao das atividades de apoio para o setor privado, desde servios simples como segurana e limpeza, at complexos como consultoria e servios de computao. Enquanto se terceirizavam para o setor privado essas atividades, a proposta talvez mais inovadora do Plano Diretor era transferir as atividades sociais e cientficas que a sociedade acredita devam ser total ou parcialmente financiadas pelo Tesouro para setor pblico no-estatal, transformando-as em organizaes sociais. Por outro lado, grande nfase era no dada Plano Diretor ao fortalecimento do ncleo estratgico do Estado, onde as decises de polticas so tomadas por polticos e altos funcionrios.

Uma Histria de Sucesso

Vrios indicadores mostram que a Reforma Gerencial brasileira uma histria de sucesso, pelo menos por enquanto. Em primeiro lugar, implementaram-se os dispositivos bsicos necessrios para uma Reforma Gerencial: a emenda constitucional que a imprensa e a opinio pblica chamaram de "reforma administrativa" foi aprovada pelo Congresso com pequenas mudanas em relao proposta original do governo; as leis que definem as duas principais instituies organizacionais da reforma - "agncias executivas" e "organizaes sociais" - foram adotadas; estabeleceram-se as normas dos "contratos de gesto", que definem os indicadores de desempenho a serem alcanados por cada organizao depois de ga-

nhar maior autonomia; alterando-se profundamente a Lei do Regime Jurdico nico, que estabelecia uma srie de privilgios e um regime trabalhista nico para todos os servidores pblicos, quer desempenhem funes do ncleo estratgico ou no; definiu-se uma nova poltica de recursos humanos, estabelecendo que apenas os membros das "carreiras tpicas de Estado", envolvidos em atividades exclusivas do Estado, deveriam continuar a ser recrutados anualmente (visto que as atividades de apoio devem ser terceirizadas, e as atividades sociais e cientficas transferidas para o setor pblico no-estatal, suspendendo-se a contratao direta pelo Estado); e que estes servidores deveriam ser bem pagos e bem treinados. Em segundo lugar, escolheu-se, com ampla aceitao, a Gesto pela Qualidade Total (Total Quality Control) como principal estratgia de gerenciamento a ser adotada pelas organizaes do Estado. Uma reforma gerencial precisa de uma estratgia de gesto. O controle de qualidade total uma estratgia empresarial particularmente adequada ao gerenciamento pblico por adotar vrios critrios de excelncia alm da simples taxa de lucros que, por definio, no existe no governo. No incio da dcada de 90, houve uma primeira tentativa de introduo da gesto pela qualidade na administrao federal brasileira. Formou-se um grupo de fortes adeptos dessa estratgia, mas a tentativa falhou, porque as diferenas entre as administraes pblica e privada no haviam sido bem definidas e, mais particularmente, porque a tentativa no se inseria num modelo global de reforma. Aos altos funcionrios faltava a autonomia necessria para adotar os meios mais adequados de alcanar os resultados desejados. Dentro do contexto da Reforma Gerencial de 1995, a gesto pela qualidade total ganhou vida nova. As diferenas eram claras: enquanto a administrao privada uma atividade econmica controlada pelo mercado, a administrao pblica um empreendimento poltico, controlado politicamente. Na empresa privada, o sucesso significa lucros; na organizao pblica, significa o interesse pblico. possvel transferir os instrumentos de gerenciamento privado para o setor pblico, mas de forma limitada. Pode-se descentralizar, controlar por resultados, incentivar a competio administrada, colocar o foco no cliente, mas a descentralizao envolve o controle democrtico, os resultados desejados devem ser decididos politicamente, quase-mercados no so mercados, o cliente no apenas cliente mas um clientecidado revestido de poderes que vo alm dos direitos do cliente ou do consumidor. Com a explicitao dessas diferenas e o aumento da autonomia e da responsabilizao que os dirigentes esto assumindo no mbito da reforma, o controle de qualidade na administrao pblica ganhou legitimidade e tornou-se a estratgia gerencial oficial para a implementao da reforma.

Em terceiro lugar, a opinio pblica, as elites polticas e, sobretudo, os altos funcionrios esto apoiando a reforma. De acordo com vrias pesquisas de opinio, cerca de 75% da populao aprovou a emenda constitucional da reforma administrativa. Cerca de 80% dos altos funcionrios aprovaram no apenas a emenda, como mais especificamente as propostas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. Este fato foi verificado numa pesquisa nacional realizada entre formadores de opinio no final de 1997, que evidenciou que o segundo grupo mais favorvel reforma era o dos altos funcionrios (sendo o primeiro constitudo pelos empresrios e o terceiro pelos jornalistas, seguidos pelos intelectuais e finalmente pelos lderes sindicais, que aprovavam menos, mas mesmo assim aprovavam). Em 1998, uma pesquisa sobre a reforma realizada junto a funcionrios de nvel mdio mostrou um apoio semelhante.3 Apenas um setor importante da alta administrao publica brasileira no revelou apoio reforma, embora tambm no tenha demonstrado resistncia: o Poder Judicirio. Fiz vrias tentativas de falar e debater com juizes e promotores, mas sem sucesso. Logrei conversar com juristas do Direito Administrativo, mas suas reaes foram antes negativas do que positivas. Receberam, entretanto, com grande interesse o trabalho terico que fundamenta no plano do Direito a reforma, Cidadania e Res Publica: A Emergncia dos Direitos Republicanos.4 Em quarto lugar, os estados e as principais cidades esto adotando os novos dispositivos e prticas da Reforma Gerencial. A separao entre atividades exclusivas do Estado e servios sociais e cientficos que o Estado decide incluir no seu oramento est sendo adotada de forma cada vez mais freqente. "Organizaes sociais" esto sendo criadas em vrios estados e em alguns municpios mais importantes, embora, em alguns casos, com certas distores em relao ao projeto inicial. Programas de qualidade total esto surgindo no conjunto do pas. Em quinto lugar, as novas idias e expresses, que foram introduzidas ou enfatizadas pela reforma - tais como "reforma gerencial", "atividades exclusivas do Estado", "ncleo estratgico do governo", "agncias executivas", "organizaes sociais", "contratos de gesto", "indicadores de desempenho" - entraram no vocabulrio dos altos funcionrios de Braslia e tornaram-se um importante tema nas escolas de governo e de administrao pblica brasileiras. Em sntese, a Reforma Gerencial da Administrao Pblica Brasileira lanada em 1995 avanou nas trs dimenses previstas pelo Plano Diretor: a institucional, a cultural e a gerencial. Criaram-se novas instituies, surgiu uma nova viso da administrao pblica, e novas prticas gerenciais esto comeando a ser adotadas. Avaliando a reforma, Indermit Gill, do Banco Mundial, escreveu um artigo com um

ttulo sugestivo: "Alguns Determinantes de Sustentabilidade das Reformas da Administrao Pblica. Ou, por que Eu Estou Otimista em Relao Reforma Administrativa no Brasil". 5 Por outro lado, as duas outras reformas (a tributria e a da previdncia social), que h muito constavam da agenda poltica do pas, no tiveram o mesmo destino. A emenda constitucional da previdncia social, que terminou sendo aprovada pelo Congresso no final de 1998, era apenas a sombra do projeto original do governo. A reforma tributria apresentada em 1995 foi finalmente abandonada pelo prprio governo, que, apenas em 1998, apresentou sem muita preciso o governo apresentou as um novo projeto de emenda no final de 1998. Como explicar resultados to diferentes? Onde reside o segredo do sucesso desta reforma? De acordo com minha experincia, a aprovao de grandes reformas depende de quatro fatores: necessidade, concepo e desenho, persuaso democrtica, e alianas. H necessidade quando a reforma responde a uma demanda social real. O desenho adequado da reforma, isto , o fato de que o texto ou o contedo das novas instituies propostas respondem efetiva e claramente aos objetivos visados, essencial para sua aprovao. Em terceiro lugar, nas democracias as reformas dependem de um debate nacional atravs do qual a opinio pblica possa ser persuadida. E em quarto, para conseguir o apoio dos polticos no Congresso, necessrio, alm da aprovao da opinio pblica, estabelecer alianas estratgicas.

Responder a uma demanda social real

O primeiro requisito para o xito de uma reforma que ela responda a uma demanda social real (embora possivelmente oculta). Este foi o caso da Reforma Gerencial Brasileira de 1995, no incio do governo Fernando Henrique Cardoso. A demanda existia, mas no estava clara para ningum, no fazia parte da agenda poltica da nao, no fora um tema relevante na campanha presidencial de 1994. Havia, nas plataformas polticas dos dois principais candidatos, parcas referncias reforma da administrao pblica. O que existia de novo desde a segunda metade dos anos 80 era o consenso de que era necessrio descentralizar os servios sociais para os estados, e que as empresas estatais competitivas deveriam ser privatizadas. Alm disso, reafirmavam-se as idias da Reforma Burocrtica de 1936: fortalecer a profissionalizao da burocracia, tornar a administrao mais impessoal, e combater o clientelismo. Na verdade, o Brasil estava vivendo um paradoxo. O Estado e sua burocracia haviam entrado em uma crise econmica e poltica de grandes propores no incio

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da dcada de 80. O modelo de desenvolvimento burocrtico-capitalista, dirigido pelo Estado, estava envolvido em uma crise poltica, causada pela bancarrota do regime militar, e em uma crise econmica e financeira, que comeou como uma crise da dvida externa acompanhada por elevao dramtica das taxas de inflao, mas que no demorou a revelar suas causas internas: uma crise fiscal do Estado e a exausto da estratgia de crescimento nacional-desenvolvimentista. Nesse contexto, a burocracia do Estado, que tivera um papel dominante no regime militar, deveria ter perdido prestgio e influncia, mas no foi isso que ocorreu. Com a transio para a democracia, em 1985, as polticas dos partidos de oposio que acabavam de assumir o governo imaginando-se identificados com a democracia e a esquerda, revelavam, na verdade, to ou mais acentuadamente do que os partidos anteriormente no governo uma ideologia burocrtica (alm de populista). O burocratismo renasceu, assim, das cinzas na segunda parte da dcada de 80, ressaltando a existncia do que Eli Diniz chamou de paradoxo: "a presena de um poder burocrtico forte numa burocracia devastada"6. Mas como os burocratas da poca careciam de um projeto nacional mnimo, empenharam-se no rent-seeking, ou seja, na busca de vantagens e privilgios s custas do Estado. Uma busca coroada de xito. Os principais dispositivos na Constituio de 1988 que tendiam para essa direo foram os artigos sobre a estabilidade e o sistema de previdncia dos servidores pblicos, complementados a nvel apenas federal pela lei de 1991 sobre o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos. Criaram-se privilgios para os servidores pblicos, garantindo-se-lhes estabilidade plena, uma aposentadoria precoce com vencimentos integrais equivalentes ao ltimo salrio e, na prtica, sacramentando-se a renncia exigncia de sua responsabilizao (accountability) perante a sociedade. Conseqentemente, em janeiro de 1995, quando apresentei as primeiras idias sobre a reforma da administrao pblica - atenuar a estabilidade plena que a Constituio garantia a todos os servidores pblicos, aproximar os mercados de trabalho dos setores pblico e privado, e usar organizaes pblicas no-estatais (sem fins lucrativos) para prestar os servios sociais e cientficos sustentados pelo dinheiro pblico - uma tempestade caiu sobre mim. O tema era novo e, portanto, ameaador, pelo menos na aparncia. A reao negativa foi quase universal. As pessoas no haviam tido tempo ainda para entender minhas propostas, pois a imprensa as apresentava de forma fragmentada, mas estavam contra. "O Ministro fala demais; deveria agir, fazer, em vez de falar". Esta era uma crtica comum e autoritria, como se fosse possvel reformar a Constituio e as leis de uma nao sem falar, sem debater idias.

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Um debate nacional
Eu sabia, porm, que o que estava propondo era sensato e respondia a uma verdadeira demanda de uma sociedade insatisfeita com os servios prestados pelos servidores pblicos no Brasil. Portanto, embora sem ainda contar com o apoio do Presidente para a reforma constitucional da administrao pblica - ele apenas concordara que eu discutisse a questo com o pblico geral e os polticos - resolvi ir adiante. A democracia brasileira nova, e talvez incompleta por ser marcada pelo elitismo e a falta de responsabilizao, mas uma verdadeira democracia, na qual as grandes mudanas polticas s podem ocorrer com o apoio da opinio pblica. Portanto, o debate era essencial para que eu pudesse convencer as pessoas, conhecer suas reaes, e aproveitar algumas das idias que surgiriam necessariamente da discusso. Eu tinha uma boa noo do que queria, mas sabia que essas idias podiam ser aprimoradas com o debate. O debate nacional sobre a Reforma Gerencial foi um debate de verdade. Eu e a minha equipe fizemos conferncias no Brasil inteiro. Eu estava na imprensa todos os dias - imprensa essa que, ulteriormente, deu uma enorme contribuio para o debate. No incio, os jornalistas distorciam as idias, limitando-se sempre as mesmas poucas questes - particularmente da estabilidade dos servidores - mas a mdia acabou desempenhando seu papel de veculo dos debates nacionais. Alm disso, a maioria dos jornalistas passou gradualmente a defender as propostas, medida que a opinio pblica tambm se mostrava favorvel. Em um debate, certamente devemos ser prudentes e argutos. Evitar, sempre que possvel, o confronto direto. Mas tambm necessrio ser claro e preciso sobre o que se pretende. preciso, portanto, ter a coragem e a determinao de atacar diretamente o problema. Expressar francamente suas opinies e propostas. Ouvir as crticas e estar disposto a aceitar algumas delas. Essa uma estratgia arriscada. Pode-se argumentar que a alternativa seria esperar que o problema amadurecesse e que o desenho da reforma surgisse espontaneamente a partir de algumas sugestes bsicas. Essa pode ser uma boa estratgia quando se dispe de muito tempo. Mas no a minha maneira de fazer as coisas. A reforma da administrao pblica no Brasil era algo que precisava ser enfrentado, que pedia ao imediata. Criticar a situao existente, denunciar privilgios, pedir mudanas eram atitudes que no podiam ser adiadas. "Voc pode perder o emprego se insistir com essas propostas", diziam-me freqentemente as pessoas nos meus primeiros meses no cargo. Repetiam as advertncias que j recebera doze anos antes, quando fui Ministro da Fazenda (1987, em seguida ao colapso do Plano Cruzado e a moratria declarada pelo Brasil da sua dvida externa), em uma poca em que o pas enfrentava uma profunda crise financeira. Resolvi apresentar uma soluo inovadora e arriscada,

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segundo muitos para a crise da dvida: a securitizao da dvida com um desconto. Respondi s novas advertncias da mesma forma que fizera em 1987: "Qual o valor de um cargo no governo se voc no estiver fazendo o que deve se feito?" 7 Quando um pas enfrenta tempos anormais, uma crise profunda, os ministros no podem ser apenas prudentes: precisam tambm ter a coragem de assumir riscos. No entanto, eu sabia que o risco de fracasso seria reduzido na medida em que a populao estivesse informada e persuadida. Nas democracias, as reformas dependem da opinio pblica, que s pode ser conquistada por um debate nacional. Muitas pessoas no Brasil ainda acreditam que as reformas sero ou no aprovadas dependendo da fora poltica do governo ou da racionalidade da reforma. Sem dvida, ambas essas variveis so importantes, mas a mais a importante o apoio da opinio pblica e das elites polticas. Principalmente quando a reforma importante e influi sobre a vida cotidiana das pessoas. Quando esse no o caso, um debate tcnico complementado pelas alianas polticas necessrias, podem ser suficientes. Mas quando a reforma lida com instituies bsicas, o apoio da opinio pblica crucial. Apoio este que vir se voc for capaz de explicar suas idias de forma simples e direta. Se estiver disposto a repetir inmeras vezes os seus argumentos. E, obviamente, se as suas idias fizerem sentido.8 O que nos leva concepo ou ao desenho da reforma.

Um desenho claro, nascido de uma avaliao precisa

Uma reforma bem elaborada e competente depende de uma boa concepo ou um bom desenho. Este, por sua vez, ser tanto melhor quanto mais preciso for o diagnstico do problema, e maior a competncia jurdica e tcnica dos reformadores. O diagnstico bsico estava claro para mim desde o incio: a tentativa constitucional de 1988 de restaurar ou de instaurar plenamente no pas a administrao pblica burocrtica havia sido um desastre. Com a desculpa de que o pior inimigo a ser combatido era o clientelismo, o servio pblico tornara-se rgido e ineficiente, carecia de um sistema de incentivos e punies, e sofria do excesso de regulamentos e procedimentos estritos. Por outro lado, sempre em nome de um servio pblico profissional e independente da poltica, e esquecendo o patrimonialismo burocrtico-capitalista que sempre caracterizou o Brasil, privilgios de toda a sorte foram criados. O retrocesso da administrao pblica para um sistema burocrtico clssico, em um pas cujo Estado enfrentava uma profunda crise mas cuja administrao havia sido capaz, nos vinte anos anteriores, de adotar uma estratgia gerencial pioneira e rela-

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tivamente bem sucedida para promover o crescimento econmico, envolveu enormes prejuzos: aumento insustentvel das despesas com pessoal , deteriorao dos servios pblicos, e desmoralizao dos servidores. Em vez de corrigir as distores estatizantes e protecionistas da estratgia de crescimento anterior - um movimento que s comearia s no incio dos anos 90 - nos primeiros cinco anos do novo regime democrtico, misturaram-se a re-burocratizao e a busca de privilgios, com terrveis conseqncias para o prestgio de um servio pblico que, at ento, servira o pas com competncia e esprito pblico. Partindo dessa idia inicial, eu e a minha equipe envolvemo-nos em um diagnstico complexo e difcil da situao do servio pblico brasileiro, particularmente do federal, apesar de uma espantosa falta de dados a respeito. No havia informaes minimamente organizadas sobre o nmero de servidores pblicos, ou sobre os salrios e sua evoluo. Apenas sobre os custos totais envolvidos havia alguma informao. Mas no havia tempo a perder. A estrutura da reforma foi dividida em duas vertentes: a definio de uma emenda constitucional, que foi enviada ao Congresso em julho de 1995; e a elaborao dos fundamentos e diretrizes da Reforma Gerencial, definidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, aprovado pelo Comit de Reforma do Estado e pelo Presidente da Repblica em setembro de 1995. O Plano Diretor inclua um diagnstico da situao do servio pblico brasileiro, um quadro terico para a reforma gerencial, e propostas especficas de reforma. O documento como um todo, que passou a ser central para a reforma, substanciava e completava a emenda constitucional. No me estenderei mais sobre a questo do Plano Diretor e sobre o modelo terico de reforma que apresentava. A primeira vez que apresentei essas idias aos altos funcionrios, a recepo foi extremamente positiva. Muitos comentaram que, finalmente, tnhamos uma reforma significativa da administrao pblica, o que demonstrava que os melhores servidores pblicos brasileiros estavam esperando e pedindo uma reforma desse gnero. Esta recepo favorvel repetiu-se inmeras vezes, assegurando, afinal, seu apoio s idias contidas no documento e na emenda constitucional. Na elaborao da emenda constitucional a questo da concepo ou do desenho foi decisiva, particularmente se compararmos a reforma administrativa com as reformas tributria e da previdncia social. Quando o novo governo assumiu, em janeiro de 1995, duas crenas eram extremamente difundidas, inclusive entre os ministros. A primeira era a de que, considerando-se o grau extremo de pormenorizao da Constituio brasileira, reformar a Constituio significava "desconstitucionaliz-la", isto , eliminar artigos e pargrafos do texto constitucional. A segunda, era que o contedo bsico de cada reforma j era conhecido: bastava escrev-las. Nunca compartilhei a segunda opinio, que sofria o vis das atitudes arrogantes to comuns entre pessoas recm-chegadas ao poder,

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mas a primeira parecia-me razovel. Frente a uma constituio extremamente detalhada, a melhor forma de emend-la eliminar dispositivos especficos e substitu-los, se necessrio, por princpios gerais. o que fizeram os autores da emenda da previdncia social. o que resolvi fazer, quando sentei pela primeira vez com trs membros da minha equipe para comear a tarefa de emendar o captulo da Constituio de 1988 relativo administrao pblica. Comecei pelo Artigo 37, seus itens e pargrafos. O processo era simples: corte este item, deixe esse outro, corte mais aquele, e assim por diante. Continuei dessa forma durante cerca de uma hora. Desconstitucionalizar era simples, direto. Seria mais simples ainda eliminar todo o captulo sobre a administrao pblica. A maioria das constituies no inclui um captulo sobre o assunto. De repente, porm, ocorreume um pensamento: " fcil desconstitucionalizar, mas no vai dar certo. Os brasileiros costumam criticar o carter pormenorizado da Constituio de 1988, mas, na verdade, gostam de constituies detalhadas. Querem ter todos os seus direitos claramente escritos. Se eu continuar nesta direo, os parlamentares vo dizer que o governo est pedindo um cheque em branco. E eles simplesmente no vo aprovar a reforma". Decidi, portanto, interromper meu trabalho e comear tudo de novo, a partir de uma nova premissa: em vez de desconstitucionalizar, escreveria o mais claramente possvel as mudanas que eu queria. Por exemplo, como a estabilidade deveria ser mais flexvel. Em quais condies precisas os servidores pblicos poderiam ser demitidos por excesso de quadros - o que teria importantes efeitos fiscais - ou por insuficincia de desempenho - o que estabeleceria as condies para um sistema de incentivos gerenciais no servio pblico. Como, na questo da demisso, os servidores deveriam ser protegidos contra decises polticas, mas no contra decises tcnicas. A tarefa era inteiramente diferente e muito mais complexa. Demorou cinco meses para ser completada. Exigiu criatividade, humildade para aceitar as boas idias crticas que surgiram do debate nacional, e competncia jurdica para conhecer todos os problemas envolvidos e escrever um texto preciso.9 A deciso de abandonar a desconstitucionalizao e optar por uma emenda to ou mais detalhada do que o texto original foi crucial. Impediu que o relator da reforma administrativa no Congresso (os relatores tm um poder imenso na aprovao de emendas constitucionais) fizesse o mesmo que o relator da reforma da previdncia social, alguns meses depois. Como os autores do projeto haviam optado pela desconstitucionalizao, esse relator declarou que o governo estava pedindo um cheque em branco do Congresso, e resolveu fazer o que lhe parecia bvio, a ele e maioria dos seus colegas do Congresso: preencheu o cheque. Ao faz-lo desfigurou

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A reforma, reintroduzindo no texto constitucional todos os privilgios (direitos) que

a reforma tencionava eliminar. Ficou claro para mim meses antes de que isto acontecesse com a reforma da previdncia social, que eu no poderia sofrer esse risco. A emenda teria que ter uma estrutura clara, destinada a produzir mudanas graduais e razoveis. Cada artigo, cada pargrafo seriam escritos da forma mais precisa e claramente fundamentada possvel. Essa provavelmente a principal razo pela qual o Congresso introduziu apenas algumas modificaes menores na proposta original. A substncia da emenda permaneceu intacta e, aps um longo e difcil debate, foi aprovada.10 A concepo correta da proposta facilitou o debate nacional, que, por sua vez, contribuiu para a qualidade da concepo. O Brasil um pas democrtico. No a democracia dos nossos sonhos, mas uma democracia. Temos liberdade de expresso e de imprensa, um estado de direito, um judicirio independente e um congresso ativo que responde intensamente opinio pblica e a grupos de presso. Era essencial persuadir a opinio pblica. Ento, durante os dois anos e meio de discusso da emenda no Congresso, tornei-me o advogado nacional da reforma. Levei o Plano Diretor e a emenda para todos os lugares, para todos os foros, debatendo, argumentando. Nesses debates procurei ter uma mensagem simples e clara, em que os aspectos positivos e no apenas os punitivos da reforma tambm estivessem presentes. A mdia desempenhou um papel essencial nesse processo. Os jornalistas apenas se interessavam pelos aspectos financeiros e de curto prazo. Seus temas prediletos eram a reduo de quadros, o fim da estabilidade, o teto salarial que eliminaria alguns salrios extremamente elevados. Pouco se interessavam nos objetivos mais positivos, de mdio prazo: maior papel para os organizaes pblicas no-estatais, aumento da eficincia, foco no cliente-cidado, nova poltica de recursos humanos, nova poltica de concursos pblicos. Mas consegui inserir progressivamente as novas idias, e, aos poucos, comeou a ficar claro que eu no era, como meus adversrios sugeriam, o "carrasco dos servidores pblicos", o "neoliberal impiedoso" ou o "o defensor xiita do mercado", e sim que minha mensagem envolvia reconstruir o Estado, aumentar sua capacidade de desempenhar seu papel clssico de proteo dos direitos humanos, defesa dos interesses da nao e garantia os fundamentos macroeconmicos, assim como seu papel moderno de promoo da competitividade internacional do pas e de proteo dos direitos sociais e dos direitos republicanos. Estes, que defini como sendo o direito de cada cidado de que o patrimnio pblico seja utilizado para o interesse pblico ao invs de ser capturado por grupos de interesse, tornam-se a pea central fundamentando a reforma.

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Estabelecer alianas e identificar os adversrios

Na luta para mudar as instituies, nunca estamos ss: h os adversrios, que precisamos identificar claramente, e os aliados, que precisamos chamar o quanto antes para ajudar. Os adversrios no Congresso e na sociedade eram conhecidos: os representantes do velho patrimonialismo, to profundamente arraigado na sociedade brasileira, e do nem to novo corporativismo de bases sindicais. A aliana entre estes dois extremos aparentes - o patrimonialismo direita, o corporativismo esquerda - foi imediata. E nem to surpreendente. Afinal, a velha direita patrimonialista sempre foi parte central da classe dirigente no Brasil e est acostumada s formas clssicas da busca de vantagens e privilgios (nepotismo, clientelismo), assim como a velha esquerda corporativista habituada s formas burocrticas da busca de privilgios, que incluem principalmente salrios desvinculados do trabalho efetivo e aposentadorias sem relao com a contribuio previdenciria. Essa aliana, esta aliana, que tem em comum a luta autoritria pela autonomia da burocracia em relao poltica, ficou evidenciada desde o primeiro voto, o da poderosa Comisso de Constituio e Justia da Cmara, que decide sobre a "admissibilidade" constitucional de cada emenda: a velha direita patrimonialista e a esquerda corporativista votaram juntas para tentar derrotar a reforma.11 Uma vez que os adversrios eram identificados, no hesitei em denunci-los. Neste caso, o acordo era impossvel. Os polticos patrimonialistas defendem interesses pessoais ou familiares, os corporativistas, interesses de grupos. Os primeiros costumam organizar-se em grupos polticos locais, os segundos em sindicatos. Mas ambos procuram vantagens e privilgios (rent-seeking): sua meta capturar o patrimnio pblico, privatizar o Estado. Num primeiro momento, tentei persuadir representantes da velha esquerda, mas o dilogo no tardou a mostrar-se impossvel. Meu primeiro gesto como futuro Ministro, em dezembro de 1994, antes da posse do novo governo, foi de convidar para um almoo o presidente da Central nica dos Trabalhadores, Vicentinho da Silva. O convite foi recusado, como foram rejeitadas todas as minhas tentativas para apresentar o projeto aos deputados do Partido dos Trabalhadores - PT. Quando o projeto de emenda estava pronto, por volta de julho de 1995, apresentei-o s bancadas de todos os outros grandes partidos. Com o PT foi impossvel. Embora, em particular, alguns representantes do PT concordassem com a maior parte das mudanas, a maioria discordava, e at recusava debat-las. preciso, entretanto, salientar que se a responsabilidade pela inexistncia de um verdadeiro debate pblico no Brasil no apenas da oposio. Os representantes do governo, ao desqualificar as idias da oposio ao invs de discuti-las, caem no

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mesmo erro. Falta no Brasil um common ground, um espao pblico no qual o debate ocorra segundo regras aceitas por todos, a principal delas sendo o respeito pelo adversrio. Esta uma situao tpica de novas democracias como a brasileira, onde a intolerncia se manifesta na crena de que o mundo est dividido entre o justo e o injusto, o certo e o errado. Que cada eleio uma luta entre o bem e o mal, a salvao e a danao. Quando esse gnero de atitude dominante, o debate impossvel, ou quase. Uma alternativa para o reformador a de denunciar a incapacidade de debater dos adversrios. Foi o que fiz. Mas, alm disso, esforarse por tornar o debate possvel. no recus-lo nunca, ter sempre argumentos ao invs de acusaes, evitar a todo custo observaes pessoais ou explicaes sociolgicas ou psicanalticas para as opinies dos adversrios. Foi o que procurei fazer. Ao mesmo tempo que identificava os adversrios, eu precisava estabelecer alianas. Comecei apenas com a autorizao do Presidente para propor o tema ao pas, depois com o firme apoio dos governadores e dos presidentes, alm do do Presidente e dos ministros da rea econmica, embora estes vissem a reforma apenas como um instrumento para o ajuste fiscal. Meus aliados evidentes fora da administrao eram os empresrios, em decorrncia do seu permanente conflito com a burocracia, mas esse apoio no era suficiente, uma vez que os empresrios, apesar de seu poder econmico, pesam relativamente pouco no plano poltico em um pas onde a burocracia sempre foi to forte: no sculo XIX e na Primeira Repblica, com a burocracia patrimonialista clssica; desde a dcada de 30, com um a burocracia cada vez mais profissionalizada, mas sempre com uma burocracia poderosa. Precisava de um apoio poltico muito mais amplo. Depois de um ms no cargo, descobri meus dois principais aliados: os prefeitos e governadores. Eles sofriam diretamente os problemas administrativos e fiscais relacionados com o excesso de quadros e a impossibilidade de demitir, com o requisito constitucional do regime nico de contratao para os servidores pblicos que os tornava todos estatutrios, com a autonomia do poder legislativo e principalmente do poder judicirio estaduais para aumentar os prprios salrios, com os salrios abusivos de certos servidores (marajs), e particularmente com a dificuldade de exigir que todos os servidores que trabalhassem dado o requisito constitucional da estabilidade. Viajei pelo Brasil inteiro. Visitei governadores, participei de inmeros congressos e encontros de prefeitos (temos mais de cinco mil municpios) para debater a reforma. O seu apoio foi crucial. O resultado foi gratificante. Em julho de 1995, numa reunio de governadores com o Presidente no Palcio do Planalto, um deles, expressando o sentimento dos outros, disse: "A reforma administrativa a reforma mais importante que o governo est propondo". Na verdade, a reforma da previdncia social era mais importante

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em termos fiscais, uma vez que nela que foram tratados os privilgios dos servidores relativos ao tempo de servio e ao valor da aposentadoria. Mas uma declarao deste tipo representava uma vitria poltica, sobretudo considerando que, nos ltimos meses, a reforma havia recebido uma recepo fortemente negativa no pas inteiro. No caso dos governadores, a aliana no se reduziu a palavras; envolveu uma ao efetiva. Cada estado do Brasil tem um secretrio de administrao pblica. Convidei todos para participar na redao da emenda. Trouxeram a Braslia seus juristas, participaram de numerosas e demoradas reunies, e deram uma contribuio efetiva. Nos dois anos e meio que se seguiram, enquanto a emenda estava sendo examinada pelo Congresso, a participao dos secretrios de administrao manteve-se sempre ativa, procurando convencer os deputados dos seus estados.

Obtendo o apoio dos altos funcionrios

Meu problema, no entanto, no era apenas obter a aprovao da emenda constitucional. Precisava tambm que as idias contidas no Plano Diretor recebessem a aprovao dos altos funcionrios que seriam encarregados de aplicar a reforma. Portanto, o apoio desses funcionrios era crucial, tanto para a aprovao da emenda constitucional quanto para a implementao do Plano Diretor. Pude contar, desde o incio, com a ajuda de alguns deles para a elaborao da reforma. Formei uma equipe qualificada - baseada nos meus antigos alunos de economia e administrao pblica da Fundao Getlio Vargas, em So Paulo, alguns dos quais alguns j se encontravam em Braslia, outros que eu trouxe quando fui nomeado, e em um grupo de servidores altamente qualificados que passei a conhecer ao chegar em Braslia, em janeiro de 1995. Esta equipe, que compartilhou comigo as novas idias de forma entusiasmada, foi essencial para o xito da reforma. Mas era preciso obter o apoio do conjunto dos altos funcionrios. Para tanto, precisava, em primeiro lugar, derrubar um preconceito que ameaava desacreditar o meu trabalho. Segundo os adversrios da reforma, eu seria "contra" os servidores, eu seria seu "carrasco". Como no "fazia parte deles", e uma vez que eu queria substituir a administrao burocrtica pela administrao gerencial, eu desdenharia os servidores pblicos. Ouvi falar muitas vezes que o apoio da burocracia era impossvel. No incio, at alguns amigos, como o Ministro da Sade Adib Jatene, que mais tarde se tornaria um dos mais ativos defensores da reforma, partilhavam algumas dessas opinies: na primeira semana do novo governo, ele declarou aos jornalistas, referindo-se mudana da regra constitucional da estabili-

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dade dos servidores, que eu, no sendo eu um servidor pblico, pouco entendia da administrao pblica. Minha resposta a esse tipo de objeo sempre foi clara e direta: "Este apoio possvel e vou consegui-lo. A Reforma Gerencial no contra os burocratas, e sim contra a administrao pblica burocrtica. contra uma forma de administrar o Estado que impede os altos funcionrios de gerenciar, tomar decises, escolher o melhor meio de lograr objetivos". Eu sabia que a minha ao e o meu discurso no raro confundiam as pessoas. Como poderia eu ser contra a administrao pblica burocrtica e a favor de uma burocracia de Estado? Novamente, minha resposta era direta: "No Estado, preciso de gerentes para gerenciar, e esses gerentes so os servidores pblicos, os burocratas. Eles precisam ter mais liberdade para decidir, no podem ficar presos a leis e regulamentos estritos, precisam adquirir novas competncias e prestar mais contas sociedade. Precisam poder tomar decises, premiando e punindo, que motivem seus subordinados. Mas sempre sero burocratas do Estado, que exercem o poder em nome do Estado e dos polticos eleitos que lhes delegaram autoridade". Nesta questo de ser contra ou a favor dos burocratas, minhas opinies pessoais sempre foram claras. Tanto meu pai quanto minha me vinham de famlias de burocratas. Conheo bem o papel estratgico dos burocratas na formao e no desenvolvimento dos pases. No tenho dvidas quanto importncia crucial do Estado no apenas para garantir os direitos de propriedade, como tambm para proteger os direitos civis e sociais e promover o crescimento econmico e a competitividade internacional. Nunca teria aceito o cargo de Ministro da Administrao Federal se pensasse de forma diferente. Posso ser crtico da burocracia e de certas formas de interveno do Estado, assim como sou crtico do capitalismo e das falhas do mercado, mas da mesma forma que no faz sentido ser contra os empresrios ou os gerentes da iniciativa privada, no faz sentido ser contra os servidores do Estado. Ambos desempenham papis necessrios para a sociedade. Durante o primeiro ano da reforma, foram freqentes os preconceitos contra mim a esse respeito, em decorrncia da minha experincia pessoal no setor privado e da permanente acusao de neoliberalismo feita pela oposio ao governo Fernando Henrique Cardoso. No entanto, no sentia dificuldade em debater esta questo com todos, em qualquer lugar. s vezes persuadia meus interlocutores, e sempre os surpreendia. Dispunha de um poderoso instrumento de persuaso: o Plano Diretor. No perdia oportunidade de apresent-lo aos servidores, e sempre que o fiz, a recepo dos servidores pblicos era excelente: quando no era entusiasta, era positiva. Lembro que quando apresentei o Plano pela primeira vez na Cmara da Reforma do Estado, Martus Tavares, um dos servidores mais respeitados do Brasil, ento lotado no Ministrio do Planejamento, e hoje Ministro da Gesto e do Oramento, disse que

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essa era a primeira proposta plenamente integrada e moderna para reformar a administrao pblica brasileira que havia visto. Antnio Anastasia, secretrio executivo do Ministrio do Trabalho naquela ocasio, reagiu de forma semelhante, e envolveu-se profundamente na elaborao da reforma, particularmente nos aspectos jurdicos da lei que criava as organizaes sociais, apesar das enormes responsabilidades que ele tinha no seu prprio ministrio. Mas alm de debater e de me empenhar em persuadir os altos funcionrios, tomei medidas concretas para conseguir seu apoio. Dei especial relevncia ao conceito de "carreiras tpicas de Estado", que envolvem o uso do poder de Estado, como as carreiras de policiais, diplomatas, procuradores, fiscais, auditores, gestores e formuladores de polticas pblicas., etc. Constatei que essas carreiras so menos remuneradas do que empregos semelhantes no setor privado, enquanto os servidores pblicos comuns, de nvel mdio, ganham salrios superiores em cerca de 50% aos salrios do mercado. Portanto, embora aumentos salariais gerais tenham sido suspensos desde 1995, obtive vrios aumentos para carreiras especficas. Menores do que eu esperava, dadas as limitaes oramentrias, porm suficientes para assinalar uma aliana. Por outro lado, percebi que os concursos de ingresso nas carreiras de Estado no eram realizados de forma peridica. Algumas carreiras de Estado no recrutavam novos membros h vrios anos. Quando se organizava um concurso, um grande nmero de candidatos era aprovado, e esta lista de aprovados servia para recrutar servidores durante muitos anos. Mudei tudo isso. Programei concursos para todas as carreiras de Estado, com previso para os prximos trs anos, definindo precisamente as datas, os contedos programticos, e o nmero de vagas. As carreiras de Estado contam hoje com um ingresso regular de novos membros para compensar as aposentadorias. O servio pblico estava sendo valorizado em termos concretos e visveis.

A luta no Congresso
Embora eu contasse com a boa qualidade do desenho da reforma, houvesse obtido xito em persuadir a opinio pblica e as elites polticas, e tivesse sido capaz de estabelecer alianas com governadores, prefeitos, empresrios e altos funcionrios, eu sabia que o verdadeiro desafio estava no Congresso. Foram necessrios dois anos e meio para que o Congresso aprovasse a reforma. Em parte porque a reforma da previdncia social, que fora apresentada antes, tinha precedncia; a liderana do governo na Cmara dos Deputados s permitiu que a reforma da administrao pblica fosse adiante em 1997, quando ficou claro que ela reunira um consenso

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consideravelmente maior do que a reforma da previdncia. Tambm porque o processo formal da aprovao de uma emenda constitucional extremamente complexo e demorado. E sobretudo porque era necessrio converter em apoio efetivo dos parlamentares o processo de persuaso realizado atravs dos debates e as alianas estabelecidas na sociedade. Esta no era uma tarefa fcil. Existe um debate intelectual entre os cientistas polticos brasileiros que to interessante quanto enganoso. De um lado est a viso dominante, segundo a qual a governabilidade dificultada pelo sistema partidrio e pelo sistema eleitoral (voto proporcional com listas abertas), que no produzem maiorias claras. Se acrescentarmos uma constituio pormenorizada e a exigncia de uma maioria de 3/5 para reformar cada artigo, podemos ver como difcil reformar a instituio mor do Brasil. Do outro lado, dois pesquisadores. questionaram recentemente essa idia, apresentando um volume impressionante de dados que demonstram, primeiro, que os presidentes conseguem geralmente fazer aprovar pelo Congresso a legislao de que precisam e, segundo, que o sistema poltico no to fragmentado como se pensa, uma vez que os votos seguem razoavelmente as linhas partidrias, que correspondem globalmente a tendncias ideolgicas.12 Em se tratando de um grande nmero de projetos de lei, e sobretudo de leis ordinrias, Figueiredo e Limongi esto provavelmente certos. Mas quando se trata de emendas constitucionais ou de leis que influem nos interesses de muitos, eliminam privilgios e permitem a transferncia de recursos, a teoria da fragmentao se aplica. Na Gr-Bretanha, a reforma gerencial foi institucionalizada com alguns documentos e apenas com um instrumento legislativo, facilmente aprovado pelo Parlamento britnico. Por contraste, no Brasil, mesmo com a confortvel maioria de que dispe o governo Fernando Henrique Cardoso, a aprovao de uma emenda constitucional extremamente difcil. A maioria parlamentar formada por uma coalizo heterognea e indisciplinada de partidos, tornando necessrios, alm da aprovao da opinio pblica, a realizao de compromissos e o estabelecimento de alianas internas. Fiz as duas coisas nessa direo. O principal compromisso que tive que fazer foi relacionado com o problema da demisso por excesso de quadros. Eu queria obter um mandato mais amplo a este respeito para as trs esferas de governo do Executivo (Unio, estados e municpios), mas isso mostrou-se impossvel. Fui obrigado a conceder que as demisses por excesso de quadros ocorreriam apenas quando os gastos com pessoal excedessem 60% do oramento total. J havia um dispositivo constitucional nesse sentido (a chamada Lei Camata), mas o Executivo no podia aplic-la: a estabilidade era plenamente garantida. Com a aprovao da reforma constitucional, a plena estabilidade foi abolida, mas o excesso de quadros foi definido como excesso de despesas (o teto de 60%) e no como excesso de pessoal.

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Uma aliana interna interessante que estabeleci no Congresso foi com os deputados dos estados que antes eram territrios da Federao. Esses estados tm um grande nmero de representantes no Congresso relativamente sua populao, e alguns contam, desde 1988, com servidores pblicos pagos pelo Governo Federal. Conforme a Constituio de 1988, todos os servidores dos antigos territrios que estavam ativos na data de promulgao da Constituio (3 de outubro de 1988) deveriam ser transformados em servidores pblicos federais estatutrios, passando a ser pagos pela Unio, embora a maioria deles fosse cedida para os novos estados. No tardou a surgir um problema: quem era ativo naquela poca? Cerca de mil pessoas foram deixadas numa rea cinzenta e eram permanentemente ameaadas de demisso. Os auditores do Tribunal de Contas - organizao de controle externo do Congresso - pediam freqentemente a realizao dessas demisses, que nunca ocorriam, seja porque esses servidores eram necessrios, seja por causa da forte oposio dos deputados dos novos estados contra essa medida. Quando tomei posse, em janeiro de 1995, um conflito crnico presidia s relaes entre o meu Ministrio, encarregado de controlar e demitir os servidores dos antigos territrios, e os deputados respectivos. Resolvi mudar a atitude do Ministrio em relao ao problema nos primeiros meses de minha gesto porque tinha a convico de que demitir aquelas pessoas no fazia sentido dados dois argumentos: a situao jurdica era de fato confusa, e muitos daqueles funcionrios eram necessrios. A situao, entretanto, permanecia indefinida juridicamente, e os deputados dos exterritrios temiam que a qualquer momento demisses pudessem ocorrer. Um ano mais tarde, por ocasio da discusso da reforma na Cmara, alguns deles propuseram que um pargrafo no seu texto regulamentasse definitivamente o problema. Fiz o acordo, que apenas formalizava a poltica j em prtica, e pude contar com um precioso nmero de votos adicionais no Congresso.

Concluso
A aprovao pelo Congresso da emenda constitucional de reforma da administrao pblica brasileira, e o apoio da opinio pblica e da alta burocracia aos principais dispositivos e polticas contidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, constituem para mim uma histria de sucesso. Uma histria que teve sucesso porque a reforma dispunha de um contedo claro e inovador, porque resultava de um debate democrtico nacional que permitiu persuadir a opinio pblica e integrar propostas adicionais, porque foram firmadas alianas polticas estratgicas com governadores e prefeitos, porque foi possvel fazer acordos e aceitar compromissos que no colocaram em risco os objetivos visados.

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Em artigo apresentado em Chicago, a ser publicado em ingls, Melo (1998) compara o desempenho no Congresso das reformas administrativa, tributria e da previdncia social. Ele ressalta duas causas que explicam o sucesso da reforma da administrao pblica: o apoio dos governadores e o meu empenho pessoal na defesa da reforma durante o debate nacional. Segundo ele, "a defesa de polticas torna-se difcil quando as lutas burocrticas internas so intensas e quando houver uma fragmentao da liderana da reforma dentro do Executivo". No caso reforma administrativa, entretanto, Melo entende que esta fragmentao foi evitada porque ningum jamais ignorou quem dirigia o processo. Neste sentido, ele cita um editorial de O Estado de So Paulo (datado de 5 de maio de 1998) que afirma, comentando a aprovao da reforma pelo Congresso: "A vitria deve ser creditada tenacidade do Ministro Bresser-Pereira... e sua capacidade de persuaso, que garantiram a quase total fidelidade ao texto original". Essa opinio reflete duas regras que sempre me guiaram quando participei de governos: primeiro, quando a causa boa, quando o que estou defendendo central para a misso que estou executando, no me amedronto mesmo sabendo que estou arriscando meu cargo.; segundo, quando eu conto com um argumento claro, nunca desisto de convencer os demais e lograr o objetivo, quaisquer sejam os obstculos e as dificuldades. Minha experincia no Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado do governo Fernando Henrique Cardoso foi a experincia pblica mais gratificante da minha vida. Pude introduzir um novo tema na agenda poltica do pas - a Reforma Gerencial Brasileira de 1995 -, apresentar um projeto e conseguir sua aprovao no apenas pelo Congresso Nacional, mas tambm por aqueles que devero aplic-la: os altos funcionrios. Tambm pude lanar essas novas idias no mbito da Amrica Latina. Fui por trs anos, entre 1995 e 1997, presidente do CLAD (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarollo) - uma pequena organizao multilateral dedicada administrao pblica e sediada em Caracas, e depois disto, presidente do seu Conselho Cientfico. No quarto ano seu Conselho Diretor, formado pelos ministros da administrao dos 26 pases membros, aprovou um documento recomendando formalmente a adoo de reformas gerenciais.13 Sei que ainda h muito a fazer, mas como o presidente reeleito Fernando Henrique Cardoso disse-me em dezembro de 1998, ao formar seu novo ministrio e convidarme para ocupar o cargo de Ministro da Cincia e Tecnologia, "o essencial da reforma administrativa j foi feito". O comentrio deixou-me feliz, porm no se pode considerar de forma suprflua o problema da implementao da reforma. H muito o que fazer nessa rea. O Presidente est ciente disso. Para tornar a imple-

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mentao mais efetiva, e seguindo uma recomendao minha, o Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado foi fundido com o Ministrio do Planejamento. Desta forma, ser possvel vincular o oramento com a Reforma Gerencial, tornando-a mais rpida e efetiva. Nos primeiros quatro anos do governo Fernando Henrique Cardoso, a implementao da reforma dependia apenas da persuaso; esta tarefa podia ser realizada pelo pequeno MARE. Nos segundos quatro anos a persuaso dever ser acompanhada de autoridade executiva, da qual s o Ministrio do Oramento e Gesto (novo nome do Ministrio que fundiu o Ministrio do Planejamento e o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado) dispe.14 Um dos grandes desafios do processo de implementao o de envolver os funcionrios subalternos. Nessa rea, enfrentei enormes dificuldades desde o primeiro dia no cargo, quando o presidente da CUT se recusou a falar comigo. O sindicato que representa esses servidores (ou, mais precisamente, os funcionrios que no possuem sindicatos prprios) em Braslia, o SINDISEP, adotou desde o incio uma atitude extremamente agressiva. Em julho de 1995, o sindicato lanou uma campanha, com grandes cartazes publicitrios e anncios na televiso, dizendo: "Bresser quer arrasar o servio pblico. Quer acabar com a sade pblica e a educao pblica, e transformar o Estado em polcia." Eu estava indignado. Nada era mais distante das minhas convices e da minha histria pessoal. Recebi vrias vezes os representantes dos sindicatos de servidores tanto os do SINDISEP quanto das carreiras tpicas de Estado na tentativa de estabelecer um dilogo. Expus francamente minhas idias e limitaes. Mas obviamente, no falvamos a mesma lngua. No entanto, no desisti. E, para minha surpresa, o clima era totalmente diferente quando, em dezembro de 1998, recebi em audincia os dirigentes do SINDISEP. Desta vez, a conversa foi mais que corts: embora marcando suas diferenas, demonstraram interesse em saber mais a respeito da Reforma Gerencial. Durante a reunio percebi que eram novos dirigentes. Contaram-me que haviam sido recm eleitos, eram tambm membros da CUT, mas haviam constitudo a oposio interna dentro do sindicato. Sa da reunio com uma sensao de felicidade. Estvamos chegando a um terreno comum com os sindicatos de servidores, algum espao pblico havia sido construdo, a ao comunicativa habermasiana comeava a ser possvel, e nada importa mais para o avano da democracia do que isso. Existe hoje a possibilidade de obter o apoio dos funcionrios subalternos na reforma. A Reforma Gerencial Brasileira de 1995 de um lado foi feita, de outro, est apenas comeando no Brasil. Foi feita porque seus dispositivos bsicos foram aprovados; est apenas comeando porque sua implementao necessita de anos. Foi um privilgio, para mim, liderar essa reforma, entre 1995 e 1998, como membro do

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governo Fernando Henrique Cardoso. Reformar o Estado e particularmente a administrao pblica do meu pas foi uma experincia fascinante. Ao escrever este artigo, espero que minhas reflexes possam ajudar os futuros reformadores a reconstruir o Estado, a torn-lo mais democrtico e com maior capacidade de servir os cidados, e a tornar os servidores pblicos de um lado mais autnomos para tomar decises e mais responsabilizveis perante a sociedade, e, de outro, mais eficazes e eficientes na defesa do interesse pblico.

Notas

1 - Chamarei a Reforma Gerencial da Administrao Pblica simplesmente de Reforma Gerencial de 1995 porque nesse ano foi aprovado o Plano Diretor, e enviada para o Congresso a respectiva emenda constitucional. A Reforma Gerencial integra a segunda gerao de reformas, junto com as reformas tributria e da previdncia social. A liberalizao do comrcio e a privatizao, que ganharam fora no incio da dcada de 90, constituram a primeira gerao de reformas. A liberalizao do comrcio foi completada em 1994. A privatizao das estatais competitivas foi concluda em 1996, j no governo Cardoso, e a dos servios quase-monopolistas (comunicaes, ferrovias e portos) completou-se em 1998. O da energia foi ento iniciado, mas h crescentes dvidas e resistncias a seu respeito, dado seu carter monopolista. 2 - Ver Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, MARE (1995). Ver tambm os Cadernos MARE da Reforma do Estado, e os artigos publicados pela ENAP (Escola Nacional de Administrao Pblica), principalmente na Revista do Servio Pblico, e em Vera Petrucci e Letcia Schwarz, orgs. (1999). Os Cadernos podem ser obtidos no site www.mare.gov.br. Os trabalhos de minha autoria sobre a reforma mais relevantes so Da Administrao Burocrtica Gerencial (1996a), Estratgia e Estrutura para um Novo Estado (1996b), Cidadania e Res Publica: A Emergncia dos Direitos Republicanos (1977a), A Reforma do Estado nos Anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle (1997b), Uma Reforma Gerencial da Administrao Pblica no Brasil (1998a); e o livro Reforma do Estado para a Cidadania (1998b). 3 - A respeito da pesquisa entre formadores de opinio, ver Instituto de Estudos Polticos (1997); sobre a pesquisa entre funcionrios de nvel mdio, ver ENAP (1998). 4 - Ver Bresser-Pereira, 1997a. Este artigo, alm de publicado na Revista de Filosofia Poltica, foi publicado em trs revistas jurdicas: Revista Trimestral de Direito Pblico, Informao Legislativa, e Revista de Direito Administrativo. 5 - Ver Gill, 1998. 6 - Ver Eli Diniz 1998: 33. 7 - A respeito da minha passagem pelo Ministrio da Fazenda e, mais particularmente, da minha ao durante a crise da dvida, ver Bresser-Pereira (1995). Deixei o Ministrio alguns meses depois, em dezembro de 1987, porque no havia conseguido implementar um ajuste fiscal fortemente necessrio. No entanto, quatorze meses depois, o Plano Brady adotou minhas duas principais propostas a respeito da dvida: securitizao e desvinculao parcial, nas negociaes, entre o FMI e os bancos comerciais.
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8 - Em 1o. de janeiro de 1999 sa do MARE para ocupar o Ministrio da Cincia e Tecnologia no segundo governo Fernando Henrique que ento se iniciava. Nesse novo posto procurei aplicar a mesma filosofia de debate pblico. Quando sa do governo, seis meses mais tarde, Renato de Oliveira, presidente da Andes, associao nacional de professores universitrios ligada CUT, disse a Denis Rosenfield, que foi meu vicepresidente do CNPq, conforme me relatou este ltimo, que a minha sada do ministrio era tambm a sada de um princpio pblico de discusso, ausente em outras esferas governamentais. Na verdade, fora do governo terei melhores condies de debater. E encontrarei na oposio poltica pessoas como Renato de Oliveira, que j conhecem as regras do debate democrtico e a sua importncia para o pas. 9 - Em relao a este ltimo requisito, o papel desempenhado por Paulo Modesto foi fundamental. Para o desenvolvimento das idias que constituem a reforma gerencial brasileira, tal como constam no Plano Diretor e na emenda, foi essencial a contribuio da minha equipe no Ministrio, dirigida por ngela Santana 10 - Mais precisamente, conforme observou corretamente Paulo Modesto, o jurista que me assessorou na reforma: As modificaes foram secundrias nos temas focados no texto original, mas o texto foi ampliado com novos temas e uma extensa normatividade, muitas vezes contraditria e mal redigida, sobre o sistema de remunerao. Os novos temas desfocaram aspectos gerenciais da reforma, ressaltaram ainda mais os aspectos fiscais, criaram expectativas de aplicao difceis de atender (exemplo clssico: a conjugao subsdios/teto/acumulaes). Na verdade, o texto original redigido por Paulo Modesto era juridicamente preciso, com as adies feitas pelo relator Wellington Moreira Franco e pelos demais deputados, perdeu algo da preciso e tornou-se prescritivo um velho problema da forma de legislar brasileira ao invs de simplesmente normativo. 11 - Utilizo o termo "patrimonialista" para designar as prticas polticas que misturaram o patrimnio privado e pblico numa base individual ou familiar, e o termo "corporativista" para descrever a mesma prtica vindo de um grupo organizado ou associativo. Fao uma distino entre prticas "corporativistas" e "corporatistas", uma vez que as ltimas no tm carter pejorativo, referindo-se ao Estado social-democrata moderno, onde as relaes entre capital e trabalho so politicamente negociadas e envolvem uma intermediao ativa do Estado. 12 - Ver Figueiredo e Limongi 1994, 1995. 13 - Ver CLAD, 1998. 14 - Propus, como alternativa, a transformao do MARE em uma secretaria da Presidncia com nvel ministerial (como era antes a SAF Secretaria da Administrao Federal) e o envolvimento direto do Presidente na matria, mas a alternativa adotada parecia-me melhor dada a falta de tempo (e de interesse) do Presidente Fernando Henrique Cardoso pelas questes relacionadas com a execuo ou a prtica administrativa diria.

Referncias
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