Partea. I.

NOIUNI INTRODUCTIVE
Capitolul I. Administraia public: noiune, sensuri i cercetare tiinific
1. Noiunea de administraie public Statul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior organizate, adic societii civile1. La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul sau puterea de stat se evideniaz prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate2 care contribuie n mod specific la realizarea ei respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc,3 exercitnd funciile respective. n acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia) va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai. La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public sau de stat format din4: 1. la nivel central sau naional: a. guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv, avnd atribuii generale n materie administrativ; b. ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate dintre care majoritatea sunt n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune; 2. la nivel local sau teritorial: a. prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu;
1

I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pag. 3 2 Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998, pag. 213-215. 3 Cu privire la evoluia istoric a principiului separaiei puterilor n stat a se vedea Gh. Gheorghiu, Separaia puterilor n stat teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 5-59. 4 I. Santai, op. cit., pag. 3 3

b. serviciile publice descentralizate aparinnd autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice cu aciune limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea, etc.; c. consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome reprezentative ale colectivitilor locale; d. primarii, organe executive ale consiliilor locale. n dreptul administrativ i n tiina administraiei,5 ca de altfel i n tiina dreptului constituional6, noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate, n principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i cel material-funcional. n sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod obinuit, n frunte guvernul, corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc. Acest sens se poate deduce uor din formulri inclusiv normative, de genul: puterea executiv sau administraia public este format din guvern, ministere, autoriti locale, etc. n sens material-funcional, aceleai noiuni desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate fundamental7 prin care se realizeaz sau se exercit puterea public (de stat) numit i activitate administrativ sau executiv.8 n mod similar expresii de genul guvernul exercit conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri dezvluie acest sens. Totui, pentru o corect delimitare a termenilor utilizai i pentru a ne conforma prevederilor Constituiei (art. 101/1, 115/1, 120-122) vom folosi noiunea de administraie public pentru a desemna respectiva categorie de autoriti i noiunea de activitate executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).9 Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii tiinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect

I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 10. 6 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag. 252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68. 7 Alex. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucurei, 1993, pag. 5. 8 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 4. 9 Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei folosete noiunea de administraie public att n sens organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i evoluiei acestei noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9. 4

fenomenul administrativ aa cum este cazul tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori, pur i simplu, administraie public.10 Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au accepiuni dintre cele mai diferite n limbajul cotidian,11 juridic, administrativ12 i continund cu dreptul familiei (art. 105 alin. 1 din Codul familiei), dreptul muncii (art. 64 din Codul muncii anterior), financiar, civil, comercial, penal, etc. n studiul nostru obiectul central de cercetare este fenomenul administrativ n toat complexitatea manifestrilor sale. n primul rnd, acest fenomen intereseaz ca fenomen statal, respectiv att ca form de manifestare a puterii publice prin autoritile administrative constituite n sistem, ct i ca funcie (form) fundamental de realizare a puterii publice nfptuit de administraie n cazul activitii executive. n al doilea rnd, n abordarea aceluiai fenomen nu se poate face abstracie i de caracterul su juridic ntruct, ca sistem i aciune social, este reglementat juridic n organizarea, funcionarea i manifestarea sa. n al treilea rnd, trebuie s avem n vedere c fenomenul n cauz, alturi de semnificaiile sale social-politice i economico-financiare, se manifest prin fapte administrative,13 n cadrul crora un loc important l ocup faptele juridice14 n sensul cel mai larg al noiunii. Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate executiv, pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea public15. La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea funcie (form) fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora nfptuit, de regul, de o alt categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n principal16. Administraia public are urmtoarele caracteristici generale:17
10

Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, pag. 40-41. 11 Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei, Bucureti, 1975, pag. 12. 12 Dicinar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978, pag. 21. 13 Cu privire la trsturile faptului administrativ a se vedea Al. Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 8-18. 14 Asupra noiunii i clasificrii acestora a se vedea T. Drganu, Consideraii privind noiunea de fapt juridic i clasificarea faptelor juridice, n Studii i cercetri juridice, nr. 1/1980, pag. 255 i urmtoarele. 15 I. Santai, op. cit., pag. 5 16 I. Santai, op. cit., pag. 5 5

reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative, conduse de guvern; - activitatea executiv ndeplinit de ea este constituit din aciuni de prescriere sau de dispoziie constituite din reglementri i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea contravenienilor, emiterea autorizaiilor de diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.); - administraia este structurat funcional i teritorial, fiind alctuit din autoriti publice i instituii publice ce dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le revin; - activitatea executiv este formalist intruct se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le guverneaz i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate. Concomitent, administraia public, n cadrul funciei executive fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc. Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o direcie esenial a activitii de stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc coninutul funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate determinat.18 n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut) urmtoarele acte ce revin administraiei:19 - funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare (normative), n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ; - funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n vederea realizrii unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei; -

17

Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 34-40. 18 Asupra distinciei ntre aceste funcii a se vedea I. Ceterschi, I. Demeter, Vl. Hanga, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69. 19 Ioan Alexandru, op.cit., pag. 41-44. 6

funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n vederea realizrii lor n deplin unitate cu baza legal care le determin; - funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administrative; - funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii. Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei respectiv latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale n urma interveniei executive a statului. 2. Dreptul administrativ i tiina administraiei A. Administraia public are un rol important n societatea contemporan ca expresie a interveniei multiple i difereniate a puterii executive n asigurarea organizrii i desfurrii normale a raporturilor sociale n cele mai diverse domenii de activitate economic, financiar, cultural, educativ, sanitar, etc. ceea ce explic necesitatea cunoaterii ei aprofundate n vederea sporirii gradului de eficien a structurilor i aciunilor sale20. Dreptul administrativ ca ramur a sistemului unitar de drept se autonomizeaz prin obiectul de reglementare i prin metoda de reglementare21 a raporturilor sociale aflate sub incidena sa. Marea majoritate a normelor sale reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i activitatea executiv (juridic i nejuridic) a acestora. Pe de alt parte, nsi administraia public n ansamblul ei ca sistem i aciune social este reglementat n mod prioritar de normele dreptului administrativ, comparativ cu alte norme de drept aplicabile n mod specific administraiei, dar aparinnd unei diferite ramuri (constituional, financiar, civil, etc.)22. Dreptul administrativ se poate defini23 ca acea ramur a sistemului de drept constituit din totalitatea normelor juridice care reglementeaz
20 21

I. Santai, op. cit., pag. 7 Asupra criteriilor ce configureaz ramura juridic a se vedea Gh. Babe, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, pag. 155-156. 22 I. Santai, op. cit., pag. 7 23 Asupra unor definiii date dreptului administrativ n literatura de specialitate ceva mai veche a se vedea I. Iovna, op.cit., pag. 18, iar cu privire la cele date administraiei de stat R. Ionescu, op.cit., pag. 7, Al. Negoi, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, TUB, Bucureti, 1986, pag. 23, precumi literatura mai nou, I. Alexandru, op.cit., pag. 52, M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 14-16; Gh. T. Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1998, pag. 48; V. Priscaru, Tratat de drept administrativ, Editura ALL, Bucureti, 1996, pag. 1819; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1995, pag. 15. 7

raporturile sociale din cadrul organizrii i funcionrii administraiei publice i al nfptuirii activitii executive a statului prin utilizarea metodei subordonrii (autoritare) n desfurarea relaiilor juridice. Din aceast definiie rezult i unele trsturi ale dreptului administrativ i anume: - dreptul administrativ este o ramur omogen a sistemului unitar al dreptului romn, deoarece reunete norme avnd ca obiect de reglementare raporturile juridice specifice exercitrii puterii executive a statului i a autoritilor care-l compun; - subiectele din cadrul acestor raporturi se caracterizeaz prin relaii de subordonare (autoritate), ntruct derularea acestora este reglementat prin aceast metod impus care nu las, ca regul, libertate de voin participanilor din cadrul lor, de unde i caracterul imperativ al normelor administrative sub aspectul conduitei prescrise; - dreptul administrativ face parte din categoria, mai larg, a dreptului public, ntruct promoveaz interesele sociale generale, nu numai prin reglementrile sale, ci i n cazurile individuale n care acestea i gsesc aplicabilitatea24. Cercetarea tiinific a normelor dreptului administrativ se face de ctre tiina dreptului administrativ. Aceasta se definete ca fiind acea ramur a tiinelor juridice care cerceteaz normele dreptului administrativ n aciunea lor asupra organizrii, funcionrii i atribuiilor administraiei publice i a activitii executive a acestora, raporturile juridice administrative determinate de aceste norme, rspunderea derivat din nclcarea lor, precum i evoluia instituiilor juridice specifice lor, inclusiv aspecte de drept comparat25. Se poate observa c obiectul de cercetare al acestei tiine este mult mai larg dect obiectul de reglementare al ramurii juridice, deoarece include, pe lng norme, i raporturile juridice, rspunderea corelativ, aspectele de evoluie istoric administrativ, precum i probleme de drept comparat. ntr-adevr, n tiina dreptului administrativ sunt abordate teoria organizrii administrative, teoria funciei publice, teoria actului administrativ, problematica controlului administrativ, instituia rspunderii contravenionale, contenciosul administrativ, etc. Altfel spus, tiina respectiv realizeaz o abordare juridic a administraiei publice sau a fenomenului administrativ privit n exclusivitate sub latura sa normativ, reglementar, de fenomen juridic.

24 25

I. Santai, op. cit., pag. 8 I. Santai, op. cit., pag. 8 8

Concomitent, tiina dreptului administrativ abordeaz, sub aspect istoric, apariia, evoluia i transformarea principalelor instituii administrative ale statului i dreptului administrativ.26 Metodele de cercetare utilizate n aceast tiin juridic de ramur sunt, pe de o parte, cele ce in de metodologia filosofic general de abordare ntlnit n tiinele despre societate (metoda metafizic i metoda dialectic), inclusiv n tiinele juridice, iar pe de alt parte, metode concrete specifice oricrei cercetri n acest domeniu i care aparin logicii formale (analiza i sinteza, inducia i deducia), statisticii, sociologiei, politologiei, etc27. B. tiina administraiei are un caracter interdisciplinar determinat att de complexitatea obiectului su de studiu, fenomenul administrativ, ct i de metodele de investigaie folosite, constituindu-se ntr-o adevrat sintez a cunotinelor furnizate de acele tiine ce abordeaz n mod particular i limitat administraia public cum sunt, de exemplu, politologia, sociologia, tiinele juridice, cele economice, psihologia, urbanismul, etc. Datorit faptului c aceast tiin realizeaz ntr-un mod propriu o abordare a fenomenului administrativ n toat complexitatea sa ceea ce nu mai realizeaz nici un alt domeniu al cercetrii ea are i un caracter autonom n raport cu ramurile cunoaterii cu care se interfereaz28. Aspectele mai importante cercetate cu privire la fenomenul administrativ vizeaz sarcinile administraiei publice, structurile acesteia, probleme privind activitatea de conducere, resursele materiale, financiare i de persoane ale acestor autoriti, teoria i practica deciziei administrative, organizare i metode n administraie,29 controlul administrativ, etc., n scopul asigurrii realizrii optime a sarcinilor revenind executivului.30 Disciplina didactic a tiinei administraiei abordeaz n studiul ei, n mod specific din raiuni proprii pregtirii de specialitate, aspecte ale cercetrii tiinifice consacrate administraiei publice n scopul cunoaterii ct mai aprofundate a fenomenului administrativ n vederea dobndirii cunotinelor teoretice i practice, necesare integrrii viitorilor specialiti n acest sistem de instituii la a cror organizare i funcionare raional trebuie s contribuie n mod hotrtor.31

26 27

A se vedea Gh. T. Zaharia, op.cit., pag. 85-140. I. Santai, op. cit., pag. 8-9 28 I. Santai, op. cit., pag. 9 29 M.T. Oroveanu, Organizare i metode n administraia de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979, pag. 107. 30 Idem, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 15 i urmtoarele. 31 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 3. 9

C. n privina raportului dintre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei trebuie s pornim de la faptul c cea dinti are ca obiect de cercetare n exclusivitate normele juridice aplicabile raporturilor administrative, pe cnd cea de-a doua abordeaz la un nivel general i complex toate aspectele fenomenului administrativ ca sistem i aciune. Cu toate acestea, raportul dintre cele dou domenii ale cunoaterii nu este de la particular la general, deoarece, aa cum tiina administraiei nu este o sum a unor tiine particulare (politologie, sociologie, psihologie, economie etc.) care i furnizeaz o parte din cunotinele i metodele lor specifice, limitate, desigur, doar la administraie, tot astfel n privina tiinei dreptului administrativ reglementrile juridice cercetate de el reprezint doar premisele de la care pornesc abordrile extrajuridice ale celorlalte tiine, dar ale cror concluzii se vor reflecta ulterior ntr-un nou cadru administrativ normativ perfecionat32. Cu alte cuvinte, dac tiina dreptului este chemat s prezinte cum este organizat, cum funcioneaz i ce fel de atribuii i rspunderi are administraia, n schimb tiina administraiei trebuie s cerceteze i s explice de ce este astfel organizat, de ce funcioneaz ntr-un anumit mod i cu anumite atribuii, dar i cum ar trebui organizat n viitor ca s funcioneze i eficient n funcie de sarcinile care-i revin33. n privina disciplinei didactice intitulat Drept administrativ i tiina administraiei aceasta ofer acele cunotine care rezult din tratarea interdisiciplinar a fenomenului administrativ, att sub aspect juridic ct i extrajuridic, reunind noiuni, categorii, principii i judeci reieite din studiul acestuia abordat ca sistem n aciune complex, social-politic i juridic prefigurnd ns i metode de perfecionare, inclusiv consacrarea lor ca propuneri legislative (de lege ferenda). Disciplina didactic nu-i propune i nici nu poate realiza o abordare exhaustiv a problematicii juridice i nejuridice viznd ntreaga administraie public, ct i cea referitoare la alte forme de administraii (nestatale, private, etc.). De aceea34 problemele administrative ale regiilor autonome (naionale sau locale) i ale serviciilor publice, cele bugetare i patrimoniale ale unor autoriti i instituii publice sunt numai limitativ abordate i doar sub aspectul exclusiv al incidenei normelor administrative n organizarea i funcionarea lor, deoarece, n mod evident, aspectele economico-financiare, cele patrimoniale fac obiectul preocuprii altor tiine juridice (dreptul civil, financiar, muncii) sau nejuridice (cum sunt cele economice viznd finanele publice, managementul, etc.).

32 33

I. Santai, op. cit., pag. 10 I. Santai, op. cit., pag. 10 34 I. Iovna, op.cit., pag. 36. 10

Abordarea interdisiciplinar a fenomenului administrativ permite o mai bun nelegere a complexitii lui, prin depirea limitelor cunoaterii formaljuridice (pozitiviste) i a considerentelor i consecinelor politico-sociale i materiale determinate n abordarea i aplicarea legislaiei administrative, precum i stabilirea conexiunilor cu alte fenomene (din stat i societate, partide, forme asociative, sindicale, neguvernamentale) asupra crora se exercit impactul administrativ sau care, la rndul lor, influeneaz executivul35. 3. Legturile dreptului administrativ cu alte ramuri juridice precum i cele ale tiinei administraiei cu alte tiine Dreptul constituional reprezint ansamblul normelor juridice care reglementeaz sfera raporturilor sociale din cadrul sau n legtur cu procesul de exercitare a puterii legislative constituind cadrul juridic principial pentru toate celelalte ramuri de drept. Normele administrative ce formeaz ramura juridic corespunztoare se emit, n multe cazuri, n temeiul i pentru aplicarea regulilor constituionale ce au ca obiect reglementarea organizrii i funcionrii administraiei publice. Pe de alt parte, activitatea executiv const din aciuni de organizare a executrii i de executare concret a legilor, acte ce aparin puterii legislative. n sfrit, normele administrative cuprinse n actele executivului se emit n acord cu Constituia i legile care sunt izvoare importante ale dreptului administrativ36. Dreptul financiar37 (i fiscal) cuprinde ansamblul normelor care reglementeaz, n regim de drept public, constituirea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale celorlalte colectiviti publice, precum i controlul financiar de interes public. Cum autoritile financiare sunt o categorie a administraiei publice, rezult c organizarea, funcionarea i atribuiile lor sunt reglementate de dreptul administrativ, dei coninutul activitii lor executive vizeaz, n principal, un domeniu strict limitat, cel al finanelor publice38. Dreptul muncii39 cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile individuale sau colective care se stabilesc ntre angajatori i angajaii care muncesc sub autoritatea lor cu ocazia prestrii muncii, precum i raporturile sociale derivate din acestea. Cum funcionarii autoritilor administrative beneficiaz n mare msur i de prevederile
35 36

I. Santai, op. cit., pag. 11 I. Santai, op. cit., pag. 11 37 I. Gliga, Drept financiar public, Editura ALL, Bucureti, 1994, pag. 22. 38 I. Santai, op. cit., pag. 12 39 S. Ghimpu, Al. iclea, Dreptul muncii, Casa de editur i pres ansa, S.R.L., Bucureti, 1995, pag. 6. 11

legislaiei muncii care completeaz prevederile propriului statut, rezult c ntre cele dou ramuri de drept exist strnse legturi40. Dreptul civil41 este acea ramur care reglementeaz raporturile patrimoniale i nepatrimoniale stabilite ntre persoanele fizice i persoanele juridice aflate pe poziii de egalitate juridic. Reglementrile dintre cele dou ramuri de drept ce ntreptrund n domenii cum sunt, de exemplu, personalitatea juridic public i privat a autoritilor administrative, patrimoniul innd de domeniul public sau privat al acestora, drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial ale executivului, rspunderea patrimonial a acestuia pentru actele i faptele de putere vtmtoare pentru drepturile legal recunoscute terilor prejudiciai42. Dreptul familiei43 reprezint totalitatea normelor juridice care reglementeaz raporturile personale i patrimoniale ce izvorsc din cstorie, rudenie, adopie, precum i raporturile asimilate de lege acestora. Cum numeroase autoriti au atribuii n materie de oficiere a ncheierii cstoriei, instituirea tutelei, precum i n procedura de instituire a curatelei i adopiei, inclusiv n domeniul msurilor de ocrotire a unor categorii de minori, rezult i legtura dintre cele dou ramuri de drept. Dreptul penal44 este ansamblul normelor juridice care reglementeaz infraciunile, precum i sanciunile aplicabile n cazul svririi lor, precum i celelalte consecinte decurgnd din acestea. n cadrul acestor abateri grave se includ i infraciunile de serviciu sau n legtur cu serviciul (art. 246-258 din Codul penal) specifice, n special, funcionarilor publici ca autori ai comiterii lor, de unde i relaia acestei ramuri de drept cu dreptul administrativ. Dreptul administrativ mai are legturi i cu alte ramuri de drept cum sunt cele ale dreptului procesual civil i dreptului procesual penal n ceea ce privete procedura utilizat n activitatea organelor administrative cu atribuii jurisdicionale i a instanelor judectoreti n vederea constatrii nclcrilor de lege i a reglementrilor administrative svrite de persoane fizice sau juridice ori chiar de executiv, inclusiv rspunderea juridic decurgnd din acestea45. tiina dreptului administrativ care cerceteaz ramura juridic corespunztoare are tot attea legturi cu celelalte tiine corelative care au ca obiect de studiu ramurile de drept deja enunate. Deosebite legturi exist
40 41

I. Santai, op. cit., pag. 12 Gh. Beleiu, Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Editura ansa, S.R.L., Bucureti, 1995, pag. 25. 42 I. Santai, op. cit., pag. 12 43 I.P. Filipescu, Tratat de dreptul familiei, Editura Academiei, Bucureti, 1989, pag. 30. 44 C. Bulai, Drept penal romn. Partea general, vol. I, Editura ansa, S.R.L., Bucureti, 1992, pag. 7. 45 I. Santai, op. cit., pag. 12 12

cu Teoria general a dreptului46 sau Introducere n studiul dreptului, deoarece aceasta din urm i furnizeaz generalizrile sale tiinifice n abordarea unor noiuni de baz cu caracter juridic precum norma i raportul juridic, actul i faptul juridic, izvorul de drept i rspunderea juridic, etc., iar, pe de alt parte, dreptul administrativ furnizeaz teoriei generale materialul juridic necesar generalizrilor cu valoare de principiu. tiinele juridice istorice ofer tiinei dreptului administrativ date privind apariia i evoluia instituiilor i reglementrilor administrative la nivelul unei societi sau a unui popor determinat ori la un nivel general aparinnd unei ntregi epoci istorice a omenirii (antichitate, ev mediu), precum i un imens material faptic istoric pentru prelucrare i generalizare n materie administrativ47. tiina administraiei cerceteaz fenomenul administrativ sub aspectul structurii sale i a eficienei aciunilor executive, astfel nct ea are multiple tangene cu diferitele ramuri ale tiinelor despre societate, a celor economice ,etc48. Managementul, tiina organizrii eficiente a activitilor economice, are multiple legturi cu tiina administraiei sub aspectul modului de dimensionare a personalului autoritilor i instituiilor publice, a raportului care trebuie s existe ntre funciile de conducere i cele de execuie, a modului de dispersie i structurare teritorial a administraiei, a cheltuielilor ocazionate de ntreinerea acesteia, a eficienei activitilor de birou, etc., astfel nct se poate vorbi despre un adevrat management administrativ sau n administraie, ca subramur a acestei tiine49. Sociologia ofer tiinei administraiei o important baz metodologic de investigare a fenomenului prin intermediul anchetelor sociologice, metodelor interviului i chestionarelor folosite i n cercetarea administraiei50. Statistica furnizeaz, prin propriile sale metode cantitative, importante mijloace de cercetare a administraiei i a aciunilor sale, permind cuantificarea unor rezultate ale cercetrii prin date statistice apte de prelucrare i analiz, inclusiv comparat, a unor fenomene comensurabile (de exemplu, necesarul de personal n raport cu evoluia volumului de munc, gradul de stabilitate n funcie a acestuia, utilizarea datelor de stare civil, a celor din recensmnt, etc.)51. Informatica prezint o utilitate deosebit pentru investigarea fenomenului administrativ mai ales sub aspectul mijloacelor tehnice de prelucrare automat a datelor de care se dispune, contribuind la fundamentarea
46 47

Gh. Bobo, Teoria general a dreptului, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1994, pag. 12-13. I. Santai, op. cit., pag. 13 48 I. Santai, op. cit., pag. 13 49 I. Santai, op. cit., pag. 13 50 I. Santai, op. cit., pag. 13 51 I. Santai, op. cit., pag. 13 13

tiinific a procesului decizional prin asigurarea unei documentri temeinice a actului administrativ52. tiina administraiei mai are multiple legturi i cu alte domenii ale cunoaterii cum sunt psihologia, demografia, urbanistica, organizarea i amenajarea teritoriului, etc., acestea reprezentnd tot attea sectoare care cad, ntr-un fel sau altul, i sub sfera de inciden a procuprilor autoritilor publice executive n cele mai variate forme ale aciunilor i deciziilor administrative53.

52 53

I. Santai, op. cit., pag. 13 I. Santai, op. cit., pag. 13 14

Capitolul II. Administraia public i mediul social-politic

Administraia public ca sistem de autoriti reprezentnd puterea executiv este un subsistem n cadrul autoritilor statului i, implicit, o component a sistemului social global. Ea reprezint o reunire de elemente dispuse ntr-o anumit structur i supuse unor interaciuni att ntre prile care o compun, ct i ntre ansamblul propriu-zis raportat la mediile social, politic i juridic n care acesta se integreaz54. 1. Administraia i mediul social Societatea reprezint un sistem de colectivitate uman organizat avnd o infrastructur (economic) determinant, o structur (social) ce reflect componentele categoriale ce o alctuiesc (grupuri, clase, etc.) i o suprastructur edificat din diverse elemente i fenomene diversificate (ideologice, relaionale i instituionale). ntre societate, ca sistem de maxim generalitate, i stat, ca subsistem component a sistemului social, exist multiple relaii de interdependen. Statul nu este deasupra i nici n afara societii, dar nici nu trebuie s devin opusul ei ci, dimpotriv, el trebuie s se integreze pe deplin acestui ntreg social din care face parte i pe care l reprezint, l conduce i l deservete. Administraia public este, n acest context, chemat s promoveze, s realizeze i s apere acele valori social-juridice consacrate de puterea legislativ, de regul i n principal, prin reglementri primare, originare, superioare i exterioare executivului, dar conforme unor interese sociale generale derivate din nevoi social-economice fundamentale pentru colectivitate i indivizii care o compun55. Ca fenomen suprastructural de natur instituional, ce se include n fenomenul statal, mai general, i se altur celorlalte fenomene de natur politic, etic, religioas, artistic, etc., i administraia public este determinat n mod esenial dac nu ntr-un mod direct vizibil de fundamentele economice pe care se sprijin, de relaiile sociale n care se afl, ct i de modul de alctuire i funcionare a nsi statului din care face parte, inclusiv regimul politic de guvernare. Astfel, ntr-o economie de pia executivul este chemat s vegheze la asigurarea derulrii normale i legale a relaiilor specifice proprietii private, iniiativei particulare i liberei concurene (loiale), intervenind, dup caz, n situaia n care este necesar rezolvarea unei solicitri ce i-a fost adresat ori
54 55

I. Santai, op. cit., pag. 15 I. Santai, op. cit., pag. 15 15

atunci cnd se ncalc regulile ce guverneaz relaii economice n vederea restabilirii lor pe ct posibil n conformitate cu legea, fr a avea, prin aceasta, o atitudine voluntarist sau dirijist pe plan economic56. Pe de alt parte, administraia este i cea care are n proprietate sau n administrare bunuri din domeniul public de interes naional sau local i din domeniul privat, avnd n subordine regii autonome i companii de interes naional sau local, o gam larg de prestatori de servicii publice, nfiineaz, coordoneaz i controleaz societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat57. Tot administraia este aceea care, prin organe specializate, urmrete constituirea, repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti necesare trebuinelor publice, adic constituirea bugetelor necesare autoritilor i instituiilor publice. n sfrit, o gam larg de servicii publice n cele mai variate sectoare cum sunt nvmntul, sntatea, cultura, asigurarea ordinii publice, etc., sunt realizate de administraie constituind cadrul de exercitare i asigurare a unor drepturi i liberti, inclusiv inviolabiliti ceteneti fundamentale ntr-un stat de drept n care acestea trebuie s se realizeze ntr-un mod nestingherit58. Prin toate aceste aspecte sumar enunate rezult c administraia se implic penetrnd mediul social, dup cum, la rndul su, acesta din urm penetreaz administraia.59 Altfel spus, intrrile n administraie provin de la societate, iar ieirile din executiv sunt destinate aceleai colectiviti. Dimensiunile sociale ale administraiei60 se bazeaz pe anumite criterii. Un prim criteriu este structural i are n vedere centralizarea sau dispersarea teritorial a administraiei sub aspectul indiviziunii sau diviziunii modului de ndeplinire a sarcinilor de ctre executiv, fie ntr-un mod unitar - grupat la nivelul unei singure autoriti centrale sau de ctre centre superioare care concentreaz anumite servicii publice (de exemplu, numai Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci n materie de brevetare a inveniilor) - ori, dimpotriv, implantarea autoritilor i, n general, a serviciilor, n teritoriu are loc n strns legtur cu satisfacerea unor nevoi specifice colectivitilor locale (de exemplu, n materie fiscal pn la nivelul comunei, percepia rural). Un al doilea criteriu este de natur funcional i are n vedere durata i ritmul n care executivul reacioneaz n timp la nevoile sociale prin stabilitatea sau mobilitatea structurilor, atribuiilor i aciunilor sale, n care sens se poate vorbi de o administraie rigid, formalist, birocratic sau,
56 57

I. Santai, op. cit., pag. 15 I. Santai, op. cit., pag. 16 58 I. Santai, op. cit., pag. 16
59 60

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 31-33. Idem, op.cit., pag. 29. 16

dimpotriv, de una flexibil, mobil i supl, care se adapteaz din mers nevoilor sociale reale. Iniiativa i participarea cetenilor n forme organizate neguvernamentale, sindicale, organizaionale sau individuale prin aciuni de colaborare i sprijin a autoritilor locale, utilizarea unor raporturi civile, stimulative i diminuarea celor autorizate de subordonare faciliteaz n mare msur integrarea executivului n mediul social aferent competenelor sale, evitnd penetrarea forat a executivului prin msuri de constrngere, dar i ptrunderea n acelai mod, silit, a socialului n administraie prin intervenia grupurilor i aciunilor de presiune social61. 2. Administraia i mediul politic Politica reprezint o form a aciunii sociale constnd dintr-un ansamblu de concepii, instituii, relaii i msuri menite a consacra, apra i promova ntr-un mod organizat i eficient interese specifice ale unui grup, colectiviti, instituii, organizaii, autoriti i stat. De cele mai multe ori instituiile i aciunile politice vizeaz modul de exercitare a puterii publice (legislative, parial executive) sau se afl n strns legtur ori n raport de acest mod (dup cum, de exemplu, partidele se afl sau nu la guvernare sau sunt n opoziie)62. Dei puterea executiv este una din formele de manifestare a puterii publice, creia i corespunde sub aspect organizatoric sistemul autoritilor administrative, totui, comparativ cu puterea legislativ n care reprezentarea politic este bine conturat, iar interesele politice sunt promovate prin chiar politica legislativ a parlamentului administraia apare mai detaat de mediul politic, cel puin n structurile sale de execuie63. ntr-adevr, dei organele administrative reprezentative de conducere la nivel central (guvern, minitri) sau teritorial (prefeci, subprefeci, conductorii serviciilor publice descentralizate) ori local (primarii, viceprimarii, consilierii) sunt desemnate (prin alegere sau numire) pe criterii de opiune politic, totui, n marea lor majoritate, funcionarii publici sunt numii n afara acestor criterii, potrivit pregtirii i competenei lor profesionale,64 uneori chiar mpotriva oricrui considerent de natur politic.65
61 62

I. Santai, op. cit., pag. 17 I. Santai, op. cit., pag. 17 63 I. Santai, op. cit., pag. 17 64 Aa este condiia de studii i ctigarea concursului ori promovarea examenului pentru ocuparea funciei, potrivit art. 6 lit. f i h din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici. 65 De exemplu, secretarii consiliilor locale i judeene nu pot fi membri ai unui partid sau formaiuni politice, potrivit art. 51 din Legea administraiie publice locale nr. 69/1991 (republicat n 1996). 17

Totodat, nu se poate nega existena unor raporturi ntre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic din societate, cum ar fi, de exemplu, partidele politice, formaiunile i alianele de acelai gen, reglementate juridic i cu efecte juridice n materie. Aa este, de exemplu, cazul n materie electoral la depunerea candidaturilor, la constituirea birourilor electorale, la stabilirea semnelor electorale, n campania electoral, la atribuirea mandatelor de consilier, de primar sau viceprimar, etc., conform Legii alegerilor locale nr. 70/1991 (republicat n 1996)66. Alteori, conlucrarea dintre administraie i politic nu mbin forme juridice reglementate cum ar fi, de exemplu, invitarea conducerii partidelor politice la edinele consiliilor locale i judeene, discutarea propunerilor acestora din urm n cadrul edinelor, ceea ce poate influena orientarea i realizarea ntr-un anumit mod a aciunilor executive67. De asemenea, nsi administraia, mai ales la nivel central, are competena de a adopta acte de politic intern sau extern (declaraii, mesaje, comunicate ale guvernului, premierului, minitrilor) prin care se exprim o anumit atitudine fa de evenimente sau mprejurri ori reuniuni produse pe plan intern sau internaional. n sfrit, relaia dintre cele dou medii este hotrtor influenat i de regimul politic, democratic sau nedemocratic, care guverneaz viaa socialpolitic, situaia de care depinde, n bun msur, recurgerea sau nu la mijloace exclusiv administrative, de autoritate ori de constrngere sau, dimpotriv, la mijloace stimulative de cointeresare, economico-financiare, civile i comerciale, lsate la aprecierea factorilor sociali. Apreciind poziia executivului fa de mediul politic, comparativ cu celelalte puteri ale statului, se impune, n mod evident, o constatare esenial. Astfel, fa de puterea legislativ constituit prin excelen din factori i pe motivaii politice, i fa de puterea judectoreasc, scoas n ntregime de sub influena acestora prin modul ei de organizare i funcionare, cu judectori independeni n activitate i inamovibili ca funcie, subordonai numai legii i propriei lor contiine autoritile administrative, dimpotriv, se caracterizeaz numai n privina conducerii lor reprezentative prin prezena elementului politic, n rest, la nivel de execuie, acesta lipsete, ceea ce confer executivului o poziie intermediar n cadrul puterilor statului comparativ cu relaiile acestora cu acelai mediu68.

66 67

I. Santai, op. cit., pag. 17-18 I. Santai, op. cit., pag. 18 68 I. Santai, op. cit., pag. 18 18

3. Administraia i dreptul 3.1. Necesitatea reglementrii juridice a administraiei Statul n organizarea sa structural i n desfurarea activitilor sale este guvernat de reguli juridice care-i reglementeaz cadrul instituional de manifestare a puterii publice. Statul de drept are cu att mai mult nevoie de cadrul normativ adecvat deoarece normele juridice reprezint nu numai suportul organizrii sale i al aciunilor ntreprinse, dar i pentru c aceleai reguli i circumscriu limitele n care i pn la care el i poate manifesta intervenia social-juridic i de la care opereaz dezangajarea sa similar69. Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului i al organelor sale, inclusiv administrative, i manifest aciunea sa n mod relativ independent chiar asupra autoritii care-l creeaz i care, pe cale de consecin, trebuie s se subordoneze chiar propriilor reglementri i cu att mai mult celor provenind de la autoritile ierarhic superioare. Cu alte cuvinte, autoritile de stat, spre deosebire de persoanele fizice, au un cmp limitat de aciune n sensul c nu pot svri dect acele acte sau fapte juridice i nu pot intra dect n acele raporturi de drept pentru care legea le confer o competen determinat. De asemenea, pluralitatea, diversitatea i volumul mare al structurilor administrative, precum i multitudinea i varietatea aciunilor executive ntreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe i coordonarea activitilor sale ceea ce numai reglementarea juridic o poate realiza tocmai prin obligativitatea impus de regula de drept70. n acelai timp, varietatea sarcinilor administrative impune ca n cadrul sistemului juridic normativ ce acioneaz asupra executivului i prin executiv reglementarea s fie difereniat, distingndu-se att norme administrative, dar i reguli aparintoare altor ramuri de drept, respectiv dreptului constituional, civil, financiar, comercial, muncii, etc71. 3.2. Normele de drept administrativ Normele juridice administrative reprezint acea categorie a normelor juridice instituite de autoritile de stat i care confer administraiei publice s se manifeste n raporturile de drept ca subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii executive72.

69 70

I. Santai, op. cit., pag. 18 I. Santai, op. cit., pag. 19 71 I. Santai, op. cit., pag. 19 72 I. Santai, op. cit., pag. 19 19

Din aceast definiie rezult mai multe trsturi specifice ce se impun a fi reinute n cazul acestor reguli, pe lng trsturile generale, comune oricrei norme juridice73: n primul rnd, normele dreptului administrativ sunt n exclusivitate produsul voinei de stat fiind instituite de o autoritate public (legislativ sau executiv), iar nu de alte subiecte de drept. n al doilea rnd, n temeiul acestor norme se formeaz, se modific i se desfiineaz raporturi juridice (de drept) administrativ, chiar dac n subsidiar n baza lor se mai pot forma i raporturi de alt natur (de pild, civil n urma autorizaiei de nstrinare imobiliar, comercial n cazul autorizaiei necesare pentru desfurarea anumitor activiti de comer, de familie n urma instituirii tutelei, de munc, n urma numirii ntr-o funcie administrativ urmat de ncheierea contractului de munc, etc.). n al treilea rnd, prin emiterea acestor reguli statul i organele sale se manifest ca autoriti publice, iar nu ca alte subiecte de drept persoane juridice de drept privat - care intr n raporturi derivnd din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu. n al patrulea rnd, fora de constrngere a statului care garanteaz, la nevoie, aplicarea normelor administrative este exercitat chiar de autoritile aparinnd sistemului executiv. Analiznd normele juridice aplicabile administraiei publice se impune ca o prim precizare faptul c alturi de normele dreptului administrativ n acest domeniu i mai gsesc aplicabilitatea i norme aparinnd altor ramuri de drept, cum sunt, de exemplu, cele ale dreptului constituional, n cazul investirii primului-ministru n aceast funcie, dreptul civil, pentru bunurile aparinnd domeniului privat al statului, dreptului muncii, n materia contractelor de munc ncheiate cu angajaii administraiei, etc74. A doua precizare are n vedere faptul c nu trebuie confundat natura juridic a normei administrative cu natura actului ce o reglementeaz deoarece dac este adevrat c majoritatea acestor reguli sunt cuprinse n acte administrative (ale guvernului, ministerelor, etc.), totui ele mai sunt cuprinse i n Constituie i legi acte ce au regim juridic de drept constituional. Pe de alt parte, chiar actele administrative normative pot cuprinde norme juridice civile, comerciale, financiare, de dreptul muncii, etc., care dau natere raporturilor corelative. De aceea n determinarea naturii juridice a unei reguli de conduit este deci esenial stabilirea naturii raportului juridic pe care-l determin, iar nu felul actului normativ care l reglementeaz75. O ultim precizare trebuie fcut cu privire la marea diversitate, volumul ridicat i relativa stabilitate a normelor administrative. ntr-adevr,
73 74

I. Santai, op. cit., pag. 19 I. Santai, op. cit., pag. 19 75 I. Santai, op. cit., pag. 20 20

existena unui mare numr de autoriti administrative acoperind, prin activitatea lor, domenii variate i diverse ale vieii social-economice a condus la dezvoltarea unei mase normative ce deine ponderea n cadrul regulilor juridice ale statului. Pe de alt parte, dinamica activitii executive, pus mereu n faa nevoilor sociale curente, determin att o proliferare normativ continu, ct i o schimbare permanent de coninut a reglementrilor, determinate de nevoia fireasc de adaptare la realiti ce sufer diverse mutaii, ct i la prefigurarea unor tendine viitoare n evoluia social. Acestea sunt i explicaiile multiplelor i frecventelor modificri, abrogri i nlocuiri de norme administrative i, de altfel, principala dificultate n realizarea codificrii lor generale76. n privina normelor administrative aplicabile activitii executive distingem mai multe categorii77 n funcie de criteriile de clasificare utilizate. a. Dup obiectul de reglementare distingem norme organice, procedurale i materiale. - norme organice (cuprinse n legi organice,78 ordinare,79 dar i n reglementri proprii80 ale administraiei publice) numite i organizatorice sunt cele prin care se reglementeaz nfiinarea, organizarea (structura), funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i a unor instituii din subordinea acestora;81 - norme procedurale (procesuale) care reglementeaz forma n care se realizeaz activitatea administraiei publice (de exemplu, cele viznd procedura constatrii i sancionrii contraveniilor);82 - norme materiale83 ce reglementeaz drepturile i obligaiile decurgnd din raporturile juridice n care intr administraia ca urmare a executrii sau a nclcrii prevederilor legale de ctre subiectele de drept. b. Dup sfera lor de cuprindere se disting norme generale, speciale i de excepie n care sens: - normele generale (sau de drept comun) au o sfer de maxim cuprindere incluznd cele mai importante reguli dintr-un domeniu al activitii executive (categorie n care intr normele constituionale interesnd administraia, legile organice de acelai
76 77

I. Santai, op. cit., pag. 20 A. Iorgovan, op.cit., pag. 164-165. 78 De exemplu, Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. 79 De exemplu, Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne. 80 Hotrrea privind organizarea i funcionarea corpului de control comercial n cadrul primriilor i prefecturilor adoptat de Guvern cu nr. 1290/1990. 81 Art. 12 din Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. 82 Art. 16-30 din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor. 83 De exemplu, obligaia de plat a impozitului pe profit (art. 1 din Legea nr. 12/1991 privind impozitul pe profit). 21

gen viznd organizarea i funcionarea guvernului, administraia public local, precum i legi ordinare); - normele speciale se refer la categorii limitate de raporturi juridice dintr-un domeniu restrns (de exemplu, normele rectificative n materie bugetar);84 - normele excepionale sau de excepie care vizeaz situaii cu totul deosebite, derogatorii de la dreptul comun i chiar de la normele speciale din aceeai materie.85 c. Dup conduita prescris normele administrative pot fi onerative, prohibitive i permisive n care sens: - normele onerative oblig la ndeplinirea unei activiti (de exemplu, obligativitatea secretarului de participare la edinele consiliului local);86 - normele prohibitive care interzic svrirea unei aciuni (de exemplu, secretarul consiliului local nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice);87 - normele permisive sunt cele care fr a obliga sau interzice o anumit aciune las libertate de conduit subiectelor de drept n limitele prevzute de ele, reguli ce cuprind, de exemplu, reglementarea actelor administrative emise la cerere (autorizaiile, de pild) i a cror beneficiu titularul are libertatea de a-l utiliza sau nu. d. Dup locul n care i produc efectele88 normele administrative pot fi interne i externe n care sens: - normele productoare de efecte interne au consecine juridice n interiorul autoritilor administrative, categorie n care intr, de regul, regulile cuprinse n regulamentele de organizare i funcionare, regulamentele de ordine interioar, ca acte de administraie intern; - normele productoare de efecte externe, deci n afara administraiei i n raporturile acesteia cu terii administrai sunt, de regul, emise n temeiul legii, a altor acte normative cu for juridic superioar, crora le asigur o executare unitar, cazul normelor fiscale. e. Dup caracterul lor normele administrative pot fi imperative (care, la rndul lor, pot fi onerative i prohibitive) i norme dispozitive. Sub acest
84 85

Legea (nr. 20/1991) rectificativ aspra bugetului de stat pe anul 1990. Astfel, conform Legii nr. 1/1978 (abrogat) cererile adresate organelor de stat se vor soluiona n termen de 20 de zile de la primire, neexistnd un termen de introducere a lor; conform (art. 10 alin. 4) Legii fondului funciar nr. 18/1991 cererea de stabilire a dreptului de proprietate se introducea n termen de 30 de zile, prelungit cu 15 zile de Legea nr. 29/1991. 86 Art. 53/1 lit. a din Legea administraiei locale nr. 69/1991 (republicat). 87 Art. 51 din Legea nr. 69/1991 (republicat). 88 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 44-45. 22

aspect este de remarcat faptul c, ntruct raporturile administrative sunt raporturi de autoritate deoarece in de realizarea puterii executive, i regulile care le reglementeaz sunt, n marea lor majoritate, categorice, coninnd fie obligaii, fie interdicii. n ceea ce privete structura logico-juridic a acestor norme este de fcut precizarea c, de regul, ipoteza este strict determinat, dat fiind caracterul lor imperativ i necesitatea de a prevedea expre, exact, limitativ i fr echivoc situaiile ce trebuiesc avute n vedere de administraie sau n raport de ea. Dispoziia acestor norme este, de regul, subneleas, rezultnd din sanciunea aplicat n caz de nclcare, ceea ce nu exclude posibilitatea enunrii ei fie sub forma conduitei active, fie a interdiciei aa cum este cazul normelor n materie contravenional. n sfrit, sanciunea89 este ntotdeauna prevzut n cazul contraveniilor unde are un caracter represiv, intimidant (amenda), n celelalte situaii ea variind dup cum abaterea a fost comis de administraie, de funcionarii ei, de alte subiecte de drept, ori a vtmat drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice, cnd rspunderea poate avea caracter reparator (pentru prejudicii) sau disciplinar (pentru abaterile funcionarului), fie au fost nclcate condiiile de valabilitate ale actelor juridice ceea ce antreneaz nevalabilitatea (nulitatea) lor. 3.3. Izvoarele dreptului administrativ a. Noiune Prin izvoare ale dreptului administrativ se neleg formele juridice pe care le mbrac normele de drept administrativ. b. Categoriile de izvoare ale dreptului administrativ Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt: - Constituia, legea fundamental a statului nostru este izvorul cel mai important al dreptului administrativ, fiind nzestrat cu o for juridic suprem, toate celelalte acte normative trebuind s fie conforme Constituiei. Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie public90. Dintre normele constituionale ce pot fi considerate c au i o natur administrativ menionm cu titlu exemplificativ, pe cele referitoare la unele prerogative ale Preedintelui Romniei, la structura Guvernului, la primul ministru, cele privind administraia public central de specialitate i administraia public local. - Legile organice care conin norme de drept administrativ. Majoritatea domeniilor prevzute de Constituie n care se adopt legi organice privesc i administraia public: organizarea Guvernului, organizarea
89 90

A. Iorgovan, op.cit., pag. 161-163. A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat I, pag. 135 23

Consiliului suprem de aprare al rii, statutul funcionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul general privind autonomia local, organizarea Poliiei. A serviciilor de informaii ale statului i altele. - Legile ordinare n msura n care cuprind norme ce reglementeaz raporturi juridice administrative constituie izvoare ale dreptului administrativ. De exemplu: Legea finanelor publice (nr. 10/19991), Legea fondului funciar (nr. 18/1991), n privina dispoziiilor ce reglementeaz atribuiile comisiilor privind dreptul de proprietate asupra terenurilor. - Decretele prezideniale sunt izvoare ale dreptului administrativ numai dac au caracter normativ i reglementeaz raporturi din sfera executivului. De exemplu: art. 93 alin. 1 din Constituie, potrivit cruia Preedintele Romniei instituie starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga tar ori n unele localiti. Asemenea decrete, cu caracter normativ se emit n situaii excepionale i se contrasemneaz de primul ministru - Hotrrile Guvernului cu caracter normativ reprezint un important izvor al dreptului administrativ, att prin numrul lor, ct i prin fora lor juridic n ierarhia actelor executive precum i prin efectele produse asupra ntregii administraii publice - Actele administrative normative (regulamente, instruciuni i ordine ale minitrilor i celorlali conductori ai autoritilor publice centrale de autoritate) sunt de asemenea izvoare de drept atunci cnd conin norme de drept administrativ - Actele autoritilor administraiilor publice locale cu caracter normativ (hotrrile consiliilor, ordinele prefecilor, dispoziiile primarilor, regulamentele unor servicii publice descentralizate) sunt izvoare de drept administrativ n msura n care cuprind norme de drept administrativ - Actele unor instituii publice centrale n msura n care cuprind norme de drept administrativ 3.4. Raporturile de drept administrativ a. Noiune Raportul juridic administrativ poate fi definit ca acel raport social reglementat de normele dreptului administrativ care intervine n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului91. b. Izvoarele raportului juridic administrativ Principalele izvoare ale acestui gen de raporturi sunt: actele administrative cu caracter individual; faptele material juridice; uneori, actele
91

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol I i II, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1997, pag. 24 24

administrative normative; n mod excepional, aceste raporturi pot s ia natere direct pe baza legii. 1. Actul administrativ individual creeaz, modific sau stinge drepturi subiective i obligaii n favoarea sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate, ca atare el constituie un izvor direct al raportului juridic administrativ. Aa sunt de exemplu autorizaiile de construire, autorizaiile de exercitare a unei profesii sau meserii, etc. 2. Faptele material juridice cuprind n cadrul lor att aciunile omeneti productoare de efecte juridice independent de existena unei manifestri de voin n acest scop (spre exemplu: contraveniile) ct i fenomene naturale (naterea, moartea, trsnetul). 3. Actul administrativ normativ stabilete reguli generale de conduit cu caracter impersonal ceea ce nseamn c, n principiu, raporturile sociale pe care le reglementeaz au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar s intervin anumite fapte crora legea le recunoate relevana juridic, numite fapte juridice. Uneori anumite acte administrative normative pot genera drepturi i obligaii subiective n favoarea sau n sarcina subiectelor de drept, ceea ce nseamn c aceste acte pot da natere n mod direct la raporturi juridice concrete ( astfel obligaia conductorilor auto de a respecta normele privind circulaia pe drumurile publice decurge direct din actul normativ care reglementeaz aceast sfer de raporturi sociale) 4. n cazuri de excepie raporturi juridice administrative se pot nate direct, chiar pe baza legii fr s mai intervin vreun fapt juridic. De exemplu: art. 14 din Legea de organizare i funcionare a Guvernului Romniei prevede c Guvernul conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale ale administraiei publice deci este vorba de naterea unor raporturi juridice administrative, n baza legii, ntre Guvern i ministere avnd ca obiect conducerea i controlul activitii lor. c. Elementele raporturilor administrative Raportul juridic administrativ are urmtoarele elemente: prile sau subiectele, coninutul i obiectul. Prile (subiectele) raportului administrativ sunt reprezentate, pe de o parte, de o autoritate administrativ public, deci de un organ de stat, n vreme ce cealalt parte poate fi att un alt organ de stat (executiv sau de alt natur) ori o persoan fizic sau juridic, o organizaie guvernamental, asociaie, partid politic, etc., deci un subiect care nu trebuie s aib o calitate special sub aspectul dreptului administrativ92. Autoritatea de stat, ca subiect calificat de drept administrativ, are o capacitate proprie i specific de a participa n raportul juridic numit capacitate administrativ a crei ntindere i coninut sunt determinate de
92

I. Santai, op. cit., pag. 26 25

competena respectivei autoriti. n raport cu capacitatea juridic civil a persoanei fizice care este general, capacitatea administrativ este special, limitat. Pe de alt parte, aceeai capacitate este i unitar, nedivizndu-se n folosina i exerciiul ei, ca n dreptul civil, deoarece organul de stat, de regul, trebuie s-i exercite unitar competena care are caracter obligatoriu. Acest organ poate fi unipersonal (ministrul, prefectul), colegial (guvernul, consiliul local) sau cu conducere colegial (dac are n frunte un colegiu de conducere). i alte categorii de autoriti ale statului, dect cele administrative, pot fi subiecte de drept administrativ, atunci cnd n organizarea activitii principale legislative sau judiciare exercit atribuii de autoritate administrativ (birourile permanente i aparatul Parlamentului, preedinii instanelor judectoreti, primii procurori, etc.)93. Cealalt parte a raportului juridic nu trebuie s aib o anumit capacitate juridic determinat, putnd fi un simplu subiect de drept, persoan fizic sau juridic, ori chiar lipsit de orice alt condiie juridic94. Persoana fizic poate s fie cetean sau strin (cu sau fr alt cetenie), minor sau major, cu domiciliul n ar sau n strintate. n anumite situaii ns o anumit calitate a persoanei fizice este cerut pentru i n cadrul unor raporturi executive determinate. Astfel, numai ceteanul romn beneficiaz de buletinul (actul) de identitate care face dovada ceteniei sale. 95 Alteori, vrsta este relevant n cadrul acelorai raporturi, de exemplu, n materia rspunderii contravenionale.96 Persoanele juridice ori alte subiecte colective pot aprea ca pri n raportul administrativ atunci cnd aceast calitate este cerut de dreptul administrativ desigur n condiiile legii civile sau a altor legi pentru formarea, modificarea sau desfiinarea relaiilor executive. Conform legii97 comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice. Ca persoane juridice civile au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii.98 n ceea ce privete poziia prilor din raportul administrativ ea nu este, ca regul, de egalitate ci de subordonare fa de subiectul calificat al raportului, organul de stat, ce poate fi i superior ierarhic, i prin a crui voin unilateral relaia juridic se formeaz, se modific sau se desfiineaz. Spre deosebire de alte ramuri de drept ( de pild, civil) inegalitatea de poziie
93 94

I. Santai, op. cit., pag. 26 I. Santai, op. cit., pag. 26 95 Art. 22 alin. 1 din Legea ceteniei romne (nr. 21/1991). 96 Minorul sub vrsta de 14 ani nu rspunde potrivit art. 11 alin. 1 din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor. 97 Art. 4/2 din Legea administraiei publice locale (nr. 69/1991). 98 Exist i domeniul public de interes naional aparinnd statului potrivit art. 4 alin. 2 din Legea fondului funciar (nr. 18/1991). 26

juridic nu este rezultatul intrrii subiectelor n relaia juridic n care dein drepturi i obligaii difereniate ci ea este preexistent raportului prin a crui formare i se d o concretizare ntr-un caz determinat99. Coninutul raportului administrativ este format din drepturile i obligaiile specifice prilor participante la relaia din cadrul activitii de realizare a puterii executive. Fiecare autoritate a administraiei publice ndeplinete anumite atribuii stabilite prin lege, totalitatea lor formnd competena acesteia. Atribuiile autoritilor administraiei publice reprezint drepturile i obligaiile cu care acestea sunt investite prin lege, a cror exercitare este obligatorie pentru autoritile administraiei publice, fiind asigurat la nevoie prin puterea public a statului. n marea majoritate a raporturilor juridice administrative autoritatea administraiei publice cere, pretinde celorlali subieci ai raporturilor juridice, pe baza i n conformitate cu legea, s desfoare o anumit activitate sau s aib o anumit comportare. n mod corelativ cei administrai au obligaia s respecte legea i actele administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice100. n raporturile juridice administrative drepturile autoritilor administraiei publice se exercit n vederea valorificrii unui interes determinat de scopul pentru care aceste organe au fost nfiinate precum i de sarcinile pe care acestea le au de ndeplinit. Tot referitor la coninutul raportului juridic administrativ menionm c, n principiu, drepturile i obligaiile autoritilor administraiei publice nu pot fi transmise sau cedate unui alt organ sau autoriti administrative, legea putnd totui stabili anumite excepii cum ar fi: nlocuirea temporar i delegarea de atribuii. n ce privete drepturile i obligaiile persoanei fizice, acestea au o natur foarte variat dar trebuie artat c de regul nici acestea nu pot fi transmise, nu pot face obiectul unei succesiuni ci dispar ca urmare a morii titularului101 Drepturile i obligaiile administrative pot avea un coninut material, patrimonial (de pild, drepturile decurgnd din asistena medical, social, obligaii derivnd din plata impozitului, a amenzii), caracter nepatrimonial (dreptul de petiionare, avertismentul contravenional) sau caracter mixt (de pild, ndatoririle revenind executivului din exercitarea dreptului la nvtur aparinnd elevului)102. Obiectul raportului juridic administrativ const n aciunea sau conduita asupra creia sunt ndreptate drepturile i obligaiile prilor103. Astfel
99

I. Santai, op. cit., pag. 26-27 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 30 101 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 31 102 I. Santai, op. cit., pag. 27 103 A. Trilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura All Beck, 2002, pag. XXI 27
100

, pot constitui obiect al unui asemenea raport juridic anumite activiti precum: executarea actelor juridice, executarea unor lucrri publice, prestarea unor servicii publice, controlul administrativ, coordonarea i ndrumarea autoritilor inferioare, etc. d. Formarea, modificarea i desfiinarea raporturilor administrative Raporturile juridice administrative se formeaz, se modific i se desfiineaz prin efectele unor acte juridice (individuale sau normative, dup unele opinii)104 i fapte material-juridice105. Astfel, emiterea unei dispoziii de numire ntr-o funcie de ctre primar, autorizaia emis de ctre o autoritate local pentru exercitarea unei activiti sau realizarea unei construcii, procesul-verbal de sancionare contravenional, etc., toate reprezint manifestri de voin ale autoritii executive ce confer drepturi sau instituie obligaii, ori ambele categorii la un loc. Formarea raportului juridic poate avea loc din oficiu (n materia sanciunilor contravenionale) sau la cerere (n materia autorizaiilor)106. Modificarea raportului juridic se poate realiza sub aspectul obiectului, coninutului i a prilor sale. De exemplu, autorizaia de construcie a unui imobil poate suferi schimbri determinate de prelungirea termenului ei de valabilitate, plata impozitului pentru imobile revine urmailor, titularului construciei decedat, care au acceptat succesiunea, etc107. Desfiinarea sau stingerea raporturilor administrative poate avea loc prin intervenia unor fapte (de pild, decesul contravenientului stinge obligaia de plat a amenzii, expirarea termenului de valabilitate afecteaz existena autorizaiilor cu termen) ori prin intervenia unui act juridic administrativ ce desfiineaz un act anterior pe care-l anuleaz, revoc sau suspend108. e. Clasificarea raporturilor administrative O prim clasificare a raporturilor administrative dup coninutul lor se poate face n raporturi materiale, nemateriale i mixte. O a doua clasificare se poate face n funcie de natura lor n raporturi de drept material (de pild, plata impozitului, confiscarea administrativ) i de drept procedural (de pild, exercitarea cilor de atac n materie contravenional). O a treia clasificare se poate face dup locul n care ele se manifest n raporturi interne (productoare de efecte n interiorul administraiei) i

104 105

A se vedea bibliografia citat de I. Iovna, op.cit., pag. 30. I. Santai, op. cit., pag. 27 106 I. Santai, op. cit., pag. 27 107 I. Santai, op. cit., pag. 28 108 I. Santai, op. cit., pag. 28 28

raporturi externe (productoare de efecte n afara administraiei n relaiile ei cu terii)109. Raporturile juridice interne pot viza relaii din cadrul autoritii respective i relaii cu alte autoriti executive. Relaiile din interiorul autoritii respective pot fi relaii ierarhice de supra i de subordonare (de pild, ntre funcionarul de conducere i cel de execuie), de asisten de specialitate (de pild, ntre oficiul juridic i o alt structur intern ce elaboreaz un proiect de act juridic), de colaborare ntre diviziunile interne de acelai grad n realizarea unei aciuni comune (de pild, ndrumarea unui sector de activitate) i raporturi de control (asupra structurii din subordine)110. Raporturile dintre organele administraiei de stat111 au n vedere faptul c autoritile publice executive sunt constituite ntr-un sistem unitar n care ele reprezint pri structurale ale acestuia, adevrate trepte ierarhice, aflate n relaii ierarhice care confer unitatea de organizare, funcionare i aciune a ntregului. Aceste relaii sunt reglementate prin norme constituionale, administrative, financiare i dau natere raporturilor de subordonare, colaborare, asisten i control ntre organele executive ale statului sau n cadrul structurilor (interne) ale acestora112. Raporturile de subordonare sunt expresia tipic a relaiilor ierarhice n temeiul crora organele ierarhic inferioare se afl n subordinea organelor ierarhic superioare. Subordonarea administrativ opereaz pe plan vertical (centralizat) din treapt n treapt pn la nivelul guvernului aflat n vrful ierarhiei administrative generale sau a altui organ superior i pe plan orizontal, de exemplu, n relaia consiliului local, primar i serviciul public local. Raporturile de colaborare sunt specifice relaiilor dintre autoriti administrative ntre care nu exist o legtur ierarhic (direct sau indirect) datorit unor competene materiale diferite, indiferent c exist i o difereniere ntre competenele lor teritoriale (de exemplu, ntre minister i consiliul judeean) sau, dimpotriv, avem numai o identitate de competen teritorial (de pild, ntre dou ministere, ntre un consiliu judeean i un serviciu n teritoriu de nivel judeean aparinnd unui minister). n ndeplinirea unitar, la nivel central sau local, a sarcinilor colaborarea se concretizeaz n acorduri, acte juridice emise n comun, nelegeri113. Raporturile de asisten (de specialitate i consultative) se formeaz n cadrul relaiilor dintre organele executive putnd avea un coninut intelectiv (avizarea) sau material (de nzestrare cu bunuri, valori) ori de personal, putnd
109 110

I. Santai, op. cit., pag. 28 I. Santai, op. cit., pag. 28 111 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 51. 112 I. Santai, op. cit., pag. 28 113 I. Santai, op. cit., pag. 29 29

fi facultative sau obligatorii, dup cum sunt impuse sau nu prin lege n privina derulrii lor (de exemplu, raporturile consiliilor judeene cu cele locale)114. Raporturile de control, cele care au ca obiect verificarea unor aciuni sau activiti sub aspectul legalitii sau oportunitii lor, se manifest fie ca rezultat al subordonrii i supraordonrii, fie n afara oricror relaii ierarhice urmrind stabilirea existenei conformitii sau neconformitii dintre aciunea verificat i lege (de exemplu, controlul ministerului n teritoriu asupra serviciilor sau structurilor sale, sau controlul inspeciilor specializate asupra unor instituii)115. Raporturile juridice externe se stabilesc n afara administraiei de stat n relaiile cu alte autoriti publice, persoane fizice sau juridice, de regul cu cei administrai avnd n vedere competena material i teritorial a organului de stat n aciunea lui extern, respectiv totalitatea actelor i faptelor pe care le poate svri aceasta fa de subiectele de drept din raza sa spaial116. Raporturile de subordonare formate ntre administraie i cei administrai care se caracterizeaz prin apariia lor unilateral, la cerere sau din oficiu, autoritatea public manifestndu-i voina fr consimmntul celeilalte pri, n sarcina creia instituie, de cele mai multe ori, obligaii. Inegalitatea de poziie juridic a prilor nu este ntotdeauna rezultatul unei subordonri ierarhice, de pild n materie fiscal, dar nu implic nici lipsa oricrui drept a celor administrai fa de executiv. ntr-adevr, organul de stat trebuie s intre n relaia juridic respectiv n baza legii i s respecte legea n conduita pe care o urmeaz. n cazul n care n exercitarea atribuiilor sale vatm drepturi ale celui obligat fa de administraie, acesta din urm poate declana efectele rspunderii juridice sancionatorii sau reparatorii a executivului fa de el117. ndatoririle care revin celor administrai pot viza aciunea de a da (de pild, plata impozitului), de a face (de pild, revizia tehnic anual a autovehicolului pe care l deine, de a se legitima, la cererea organului de poliie), de a nu face ceva determinat (de pild, de a nu staiona pe drumurile publice n zonele marcate cu asemenea interdicii). Raporturile de utilizare a serviciilor publice sau a celor cu caracter de prestaie administrativ sunt frecvente n activitatea executiv. Serviciul public reprezint o anumit activitate cu caracter organizat i continuu desfurat de o autoritate administrativ n vederea satisfacerii unui interes social general118 al unei colectiviti locale sau naionale supus regimului juridic administrativ. Prin serviciu public se mai nelege i autoritatea executiv sau instituia public ce ndeplinete o asemenea activitate specific. Asemenea servicii pot
114 115

I. Santai, op. cit., pag. 29 I. Santai, op. cit., pag. 29 116 I. Santai, op. cit., pag. 29 117 I. Santai, op. cit., pag. 29 118 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, 1944, pag. 15. 30

viza, de pild, nvmntul, asistena social i medical, transportul feroviar, distribuirea energiei electrice i termice, a gazului metan, apei potabile, etc119. Raporturile de colaborare dintre autoritile executive i cei administrai reprezint categoria de relaii pentru care reglementarea juridic nu prevede ndatorirea autoritilor publice de a interveni n mod obligatoriu, la cerere sau din oficiu. Colaborarea poate viza o cooperare cu organizaii i asociaii neguvernamentale (de pild, sindicate, cooperaie) ce pot sprijini administraia n aciunile sale sau pe care administraia, la rndul ei, le poate sprijini material, cu fonduri, specialiti120. Raporturile de control reprezint ultima categorie de relaii n care intr organele executive, atunci cnd exercit verificri fa de subiecte nesubordonate ierarhic, fie pentru c au atribuii de coordonare ntr-un sector de activitate (de exemplu, Ministerul Educaiei Naionale poate controla nvmntul militar, privat, religios, etc.) sau pur i simplu autoritatea (sanitar, vamal, financiar) este creat exclusiv pentru exercitarea atribuiilor de inspecie i control (direciile sanitar veterinare, Direcia General a Vmilor, Garda Financiar)121. Numeroase raporturi de ntreptrund i deriv din atribuiile de control asupra subiectelor de drept conferite administraiei n vederea realizrii eficienei aciunilor ntreprinse n ndeplinirea sarcinilor specifice n domeniile sanitar, vamal, circulaiei i transporturilor, comercial, etc., ceea ce incumb celor administraiei obligaia de a supune verificrii persoana lor, activitile ntreprinse sau bunurile, valorile i documentele care le dein. nclcarea de ctre cel vizat a ndatoririi de supunere spre verificare constituie abatere sancionat de normele administrativ-contravenionale122.

119 120

I. Santai, op. cit., pag. 30 I. Santai, op. cit., pag. 30 121 I. Santai, op. cit., pag. 30 122 I. Santai, op. cit., pag. 30 31

Capitolul III. Principiile administraiei publice

1. Noiunea, sensurile i clasificarea principiilor Principiile administraiei publice sau de stat reprezint un ansamblu unitar de reguli de baz avnd o natur politic, economic, social i juridic care determin n mod esenial organizarea, funcionarea i activitatea sistemului executiv de organe al statului. Efectund clasificarea principiilor administraiei publice, ca reguli ce acioneaz n cadrul autoritilor executive n relaiile din interiorul ei, precum i n relaiile cu aceasta, putem utiliza mai multe criterii: Un prim criteriu de clasificare are n vedere sfera pe care o cuprinde regula de baz n aciunea ei asupra fenomenului administrativ n care sens distingem principii generale123 i principii speciale, primele au efecte asupra ntregii administraii, (de ex.: cel al legalitii, cel al egalitii n faa autoritii executive) n vreme ce ultimele i limiteaz aciunea lor doar sub aspect organizatoric, funcional ori atribuional, (de ex.: principiul autonomiei locale, cel al descentralizrii serviciilor publice, principiul eligibilitii autoritilor administrative locale, principiul revocabilitii actelor administrative, al executrii lor din oficiu). Un al doilea criteriu de clasificare a principiilor se poate face dup natura acestora, n care sens distingem principii exclusiv juridice (al legalitii, al revocabilitii actelor administrative), principii nejuridice (cel al eficienei economico-sociale a organizrii i a aciunii administrative) i principii cu valoare mixt politico-juridic, economico-juridic, etc. ca, de pild, cel al autonomiei locale, al subordonrii ierarhice, cel al descentralizrii serviciilor publice, etc124. Un al treilea criteriu de clasificare al principiilor se poate face dup modul lor de consacrare, n principii legal sau expres formulate (cele ale legalitii, egalitii, autonomiei locale) i principii deduse din lege (de pild, revocabilitatea actelor administrative, necontradictorialitatea procedurii administrative, etc.)125. Pentru ca un principiu s se constituie ntr-o regul de baz a unui sistem sau a unei aciuni trebuie s corespund unor cerine:126 - s fie o regul esenial n organizarea i funcionarea sistemului n cauz;
123

n Teoria general a dreptului se face distincia ntre principiile fundamentale ale sistemului de drept i cele generale ale ramurii juridice (a se vedea Gh. Bobo, op.cit., I. Ceterchi, op.cit., etc.). 124 I. Santai, op. cit., pag. 32 125 I. Santai, op. cit., pag. 32 126 A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 180. 32

s fie o regul determinant n modul de acionare a sistemului; prin el s se manifeste caracterele puterii publice (unice sau separate, democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse, iar n acest din urm caz, federative sau confederative); - s fie legal formulat sau s se deduc din reglementrile aplicabile sistemului asupra cruia acioneaz. n conformitate cu aceste reguli considerm ca reprezentnd principii generale ale administraiei de stat i, corelativ, ale dreptului administrativ urmtoarele: principiul conducerii unitare i centralizate, principiul exercitrii democratice a puterii executive, principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative, principiul legalitii n administraia de stat, principiul egalitii n faa legii i a autoritilor administrative publice, principiul rspunderii sau responsabilitii administrative127. 2. Separaia puterilor n stat128 Separaia puterilor n stat este acea regul fundamental n organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor n ansamblul lor n conformitate cu care puterea public se manifest n deplintatea i complementaritatea atributelor sale prin existena puterilor legislativ, executiv i judectoreasc a cror funcionare i exercitare se realizeaz n mod independent i egal una fa de alta, cu posibiliti de cooperare i control reciproc129. Dei acest principiu nu apare expres consacrat n Constituie130 se impune o scurt analiz a raiunilor ce au determinat enunarea sa n unele acte normative.131 O prim necesitate care determin acest principiu este de ordin funcional i const n imposibilitatea practic ca exerciiul ntregii puteri publice i a tuturor funciilor statului modern s revin exclusiv numai unei
127 128

I. Santai, op. cit., pag. 33 Asupra problematicii separaiei puterilor a se vedea Gh. Gheorghe, op.cit., pag. 5-26; N. Ruja, op.cit., pag. 5-59; I. Muraru, op.cit., pag. 254-258; G. Vrabie, vol. I, ediie revizuit, op.cit., pag. 78; T. Drganu, vol. I, op.cit., pag. 253-265; A. Iorgovan, Drept constituional i instituii politice, Editura Jean Louis Calderon, Bucureti, 1994, pag. 147. 129 I. Santai, op. cit., pag. 33 130 Totui, art. 80/2 arat c Preedintele Romniei exercit funcia de mediere ntre puterile statului. 131 Art. 1 din Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei arat c Guvernul este organul central al puterii executive; art. 2 lit. 2 din Legea contenciosului admnistrativ nr. 29/1990 face referire la msurile urgente ale puterii executive care nu pot fi atacate n justiie; art. 2 din Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i Preedintelui Romniei (abrogat) arat c guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului democratic pluralist, precum i a separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc; art. 1 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judectoreasc prevede c puterea judectoreasc este separat de celelalte puteri ale statului. 33

singure autoriti sau numai unei singure categorii de autoriti. ntr-adevr, diversitatea i volumul sarcinilor ce revin pe ansamblul statului contemporan n cele mai variate sectoare ale vieii sociale, precum i dimensiunea geografic a teritoriului i cea numeric a populaiei au determinat, de-a lungul timpului, proliferarea, central i local, a organelor publice tot mai diversificate n specializarea (funcia) realizat132. O a doua necesitate determinant n separarea puterilor este de ordin democratic i rezid din nevoia de a nu mai ngdui ca la nivelul uneia i aceleiai autoriti sau categorii s se concentreze o putere exorbitant i discreionar care s aib n mod exclusiv att puterea de a adopta legi, competena de a le aplica, iar la nevoie s mai poat i judeca nclcarea lor133. Analiznd, prin prisma Constituiei i legislaiei n vigoare, raporturile actuale dintre legislativ i executiv constatm faptul c adoptarea legii, prerogativ esenial a celui dinti, este urmat de aplicarea acesteia de ctre cel de-al doilea. Aceast delimitare nu permite parlamentului s mai poat interveni legal asupra modului concret de punere n executare a legii desfurat de administraie, altfel dect abrognd, modificnd sau nlocuind legea, deci numai n mod indirect, pe cale abstract i normativ, fiind exclus orice ingerin juridic direct n cazurile concrete, individuale (art. 58/1 coroborat cu art. 107/2 din Constituie, art. 7/1 din Legea nr. 37/1990)134. La rndul su, nici executivul nu poate interveni oricum i oricnd, dect n mod limitat i expres, n procesul de legiferare putnd iniia proiecte de legi (art. 73/3 din Constituie), dintre care unele n procedur de urgen (art. 74/3 din Constituie) care se dezbat i se adopt de ctre Parlament (art. 74/1 i 2, art. 64 din Constituie)135. Analiza raporturilor dintre puterea judectoreasc i cea executiv ne dezvluie caracterul lor mult mai limitat, comparativ cu relaia dintre legislativ i administraie. ntr-adevr, justiia nu are nici competena de a emite norme interesnd administraia, fiind limitat doar la judecarea cazurilor individuale de nclcare a legii, dar nu are nici dreptul de a verifica activitatea curent de aplicare a legii realizat de aceasta136. n acest sens instanele de judecat pot doar s exercite un control ulterior asupra nclcrilor de lege svrite de executiv, dar i aceasta numai n condiiile sau cazurile expres prevzute de lege(art. 48 din Constituie i Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990) i doar atunci cnd exist o sesizare cu un litigiu dedus judecii. n acest fel judecata determin rspunderile juridice i restabilete ordinea de drept perturbat printr-o atitudine abuziv de putere executiv.
132 133

I. Santai, op. cit., pag. 33 I. Santai, op. cit., pag. 34 134 I. Santai, op. cit., pag. 34 135 I. Santai, op. cit., pag. 34 136 I. Santai, op. cit., pag. 35 34

Intervenia judiciar asupra executivului are un caracter excepional, singular, subsidiar i reparator, judecata nefiind regula, ci ultima soluie n asigurarea desfurrii normale i legale a aciunilor executive restabilite. 3. Principiul conducerii unitare a administraiei Dei n structura statului se disting trei mari categorii de activiti publice, fiecare din ele contribuie n mod propriu la realizarea unitar n deplin concordan i complementaritate cu celelalte autoriti, a ntregii puteri publice pe ansamblul statului. n primul rnd, pentru ca un sistem de autoriti publice dintr-un stat unitar s poat contribui n mod eficient la asigurarea unitii statului, trebuie ca fiecare sistem care-l compune s aib autoritate de vrf proprie care s reprezinte conducerea unic. n cazul sistemului executiv acesta este guvernul care exercit conducerea general a administraiei publice. n al doilea rnd, conducerea unic trebuie s se exercite n mod uniform i unitar asupra ntregului sistem i, implicit, asupra tuturor elementelor care-l compun, prin decizii sau hotrri obligatorii, indiferent de existena sau lipsa raporturilor de subordonare. n al treilea rnd, conducerea unic trebuie s poat controla modul de respectare i de aplicare unitar a legilor rii i a propriilor hotrri, putnd anula actele ilegale ale activitilor din subordine sau ataca n faa unei jurisdicii, de regul instan de judecat, astfel de acte dac provin de la autoriti nesubordonate (de exemplu, prefectul poate ataca n contencios administrativ actele administrative ilegale ale autoritilor publice locale - art. 12 din Legea nr. 69/1991). n al patrulea rnd, n funcie de raporturile existente ntre autoritile centrale (naionale) i cele din teritoriu sau locale, conducerea administrativ se poate realiza n forme centralizate (strict) cazul armatei, desconcentrate cazul internelor, descentralizate cazul serviciilor publice din finane, sntate, nvmnt, i prin autonomia local cazul consiliilor locale i judeene. Principiul conducerii unitare urmrete promovarea intereselor naionale generale la nivelul ntregului stat, de sus n jos, exprimnd sub aspect organizatoric i funcional unitatea i omogenitatea de scop i de aciune a ntregii puteri executive, evideniind latura ierarhic, vertical specific statelor unitare137. 4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive
137

I. Santai, op. cit., pag. 36 35

Forma democratic reprezint modalitatea de conducere a statului de ctre naiune sau popor n interesul su. Conducerea poate s fie nemijlocit (democraia direct), de exemplu, n cazul organizrii i desfurrii unui referendum naional sau local. Totui, avnd n vedere dimensiunea teritorial a statelor i cea numeric a populaiei, ct i evitarea rutinei n utilizarea referendumului, este mult mai frecvent utilizat conducerea indirect sau mijlocit prin organe alese sau aa-numita democraie reprezentativ. Caracterul democratic al puterii executive din ara noastr se manifest, printre altele, i prin modul de formare, organizare, funcionare, inclusiv atribuiile specifice autoritilor administrative reprezentative. Astfel, de exemplu, Guvernul este desemnat cu vot parlamentar majoritar, adopt hotrri n plenul su, rspunde pentru activitatea sa, putnd fi revocat de organul legislativ (art. 102/3, 108/1, 112/1 din Constituie i art. 6/1 din Legea nr. 37/1990). Pe plan local, n unitile administrativ-teritoriale, consiliile i primarii sunt autoriti locale, deliberative, autonome, hotrnd n probleme de interes local, putnd fi demise atunci cnd adopt n mod repetat acte anulate pe cale judectoreasc, ntruct au contravenit intereselor generale ale statului ori au nclcat Constituia i legile rii (art. 1/1 i 3, art. 10, 13, 33/1, 41/1 din Legea nr. 69/1991). Pe de alt parte, legea reglementeaz modul de exercitare a controlului de legalitate asupra autoritilor administrative de ctre parlament, justiie, jurisdicii speciale (Curtea Constituional, Curtea de Conturi, etc.) i chiar de ctre executiv prin autoritile supraordonate i inspeciile specializate. Principiul exercitrii democratice a puterii executive acioneaz n special cu efect orizontal, nu numai n privina modului de formare, organizare i funcionare a administraiei, dar mai ales n raporturile ei cu cei administrai i n mod special sub aspectul satisfacerii intereselor individului i ale colectivitii locale din teritoriu138. 5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative Stabilitatea instituional a structurilor administrative, ct i continuitatea funcional a activitii executive, dei au un caracter limitat, sunt totui relative, pentru c nevoile sociale n curs de transformare impun i determin mutaii de adaptare. Ele se concretizeaz n administraie prin reforme i reorganizri totale sau pariale, de durat sau de moment de natur instituional i atribuional (distincte sau cumulative). n acest sens au loc nfiinri, desfiinri sau fuziuni de instituii, ncredinri, modificri sau retrageri de atribuii, inclusiv restructurri de personal. Asemenea discontinuiti nu caracterizeaz puterea legislativ ce dispune de o stabilitate
138

I. Santai, op. cit., pag. 37 36

constituional garantat i nici puterea judectoreasc avnd structuri rigide, proceduri de activitate judiciar deosebit de formaliste i o stabilitate deosebit a corpului de magistrai139. 6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei a. Noiunea egalitii ntre ceteni i egalitatea n drepturi Egalitatea reprezint acel principiu fundamental al dreptului n temeiul cruia ntre ceteni nu exist nici o deosebire n privina modului de dobndire i exercitare a drepturilor, asumare i ndeplinire a ndatoririlor prevzute de Constituie i legi, indiferent de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, de opinie, de apartenena politic, de avere sau de origine social.140. Egalitatea n drepturi este o expresie juridic a egalitii politice, sociale, culturale, etc., constnd n poziia similar a cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri, nimeni nefiind mai presus de lege (art. 16/1,2 din Constituie). Aciunea acestui principiu se rsfrnge i asupra administraiei publice care trebuie s-i asigure aplicarea, egalitatea juridic opernd n cadrul dreptului administrativ n interiorul autoritilor executive ct i fa de acestea. n cazul organelor executive aciunea acestui principiu le oblig la asigurarea tuturor condiiilor necesare facilitrii accesului nestnjenit i nediscriminatoriu la dobndirea efectiv i, mai ales, la exercitarea real a drepturilor prevzute n Constituie i legi, n condiiile unor garanii materiale i juridice oferite de stat. b. n privina aciunii principiului egalitii n administraia public141 Avnd n vedere c administraia reprezint un sistem cu multiple aciuni penetrat i care, la rndul su, penetreaz mediul social n care se integreaz, se impun, n acest sens, unele constatri. O prim constatare se impune n legtur cu modul de formare i organizare a autoritilor administrative reprezentative. n primul rnd, cele mai importante organe de la nivel central (guvernul) i teritorial (consiliile) sunt desemnate de puterea legislativ, respectiv alese de alegtori. Din faptul
139 140

I. Santai, op. cit., pag. 38 Asupra unor definiii mai vechi a se vedea T. Drganu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, pag. 235-238; N. Prisc, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 236-243; I. Deleanu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, pag. 293-298; I. Benditer, I. Muraru, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1982, pag. 107. 141 I. Santai, op. cit., pag. 40-41 37

c n compunerea puterii legislative reprezentative se afl deputaii i senatorii alei, printre altele, prin vot egal, reflectnd n mod proporional o anumit opiune electoral majoritar, aceast autoritate contribuind la investirea guvernului ce are n subordine alte organe executive, centrale i teritoriale, rezult c principiul egalitii este promovat i reflectat, dei n mod indirect i n privina compunerii administraiei ntocmai dup modul n care el se nfptuiete i n cadrul puterii legislative.142 n plan teritorial administraia public se ntemeiaz pe eligibilitatea autoritilor publice locale, respectiv a consiliilor i a primarilor, ntemeiat pe votul universal, egal, direct i secret. n al doilea rnd, organele executive astfel desemnate sau alese contribuie n mod hotrtor la formarea, organizarea i conducerea altor autoriti administrative i servicii publice care le sunt subordonate ceea ce reprezint nc o reflectare a principiului egalitii ce st la baza autoritilor care le-au format. n al treilea rnd, pe plan local, problemele de interes deosebit se pot supune, n condiiile legii, aprobrii locuitorilor, prin referendum local (art. 10 din Legea nr. 69/1991). n al patrulea rnd, cetenii aparinnd minoritilor naionale n raporturile lor cu autoritile administraiei publice locale i serviciile acestora se pot adresa oral sau n scris i n limba lor matern (art. 58/2 din Legea nr. 69/1991). O a doua constatare se refer la aciunea principiului egalitii n activitatea organelor executive. n primul rnd, programele de dezvoltare economic aprobate de Guvern, pe ramuri i domenii de activitate, nu conin discriminri i inegaliti n profil teritorial, cutnd s asigure o dezvoltare echilibrat determinat de nevoi locale i printr-o repartizare judicioas a resurselor materiale i financiare n vederea asigurrii unei dezvoltri proporionale a tuturor zonelor, judeelor i localitilor, inclusiv a celor mai slab dezvoltate i a celor locuite de minoriti naionale, pentru eliminarea decalajelor, nc existente, i asigurarea egalizrii nivelului de dezvoltare n teritoriu (a se vedea Ordonana de urgen a Guvernului nr. 24/1998 privind regimul zonelor defavorizate). n al doilea rnd, pornind de la recunoaterea constituional a dreptului la identitate a minoritilor naionale (art. 6) politica cultural a statului a condus la crearea unei bogate i diversificate reele de instituii de nvmnt, cultur, editur, etc., i n beneficiul minoritilor naionale n scopul asigurrii unui nivel corespunztor adaptat de instruire i de manifestare cultural-artistic, precum i de folosire a limbii proprii n nvmntul de diferite grade, n publicaii, prin mijloacele audio-vizuale, n instituiile de profil.
142

R. Ionescu, op.cit., pag. 59. 38

n al treilea rnd, n unitile administrativ-teritoriale n care locuiesc i ceteni aparinnd minoritilor naionale pot funciona n administraia local persoane care cunosc limba acestora, iar dac reprezentantul autoritii publice nu cunoate limba minoritii respectiv se va folosi de interpret. Acolo unde minoritile naionale au o pondere nsemnat hotrrile autoritilor locale se aduc la cunotina cetenilor i n limba acestora. c. n privina aciunii principiului egalitii n faa legii i a administraiei publice Aceast aciune reprezint o reflectare particularizat a principiului constituional, mai general, a egalitii cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri, care primete astfel o aplicabilitate specific n faa administraiei, aa dup cum exist i o egalitate a prilor din proces n faa justiiei. Pe de alt parte, trebuie s avem n vedere i natura raporturilor n care intr i n care se gsete administraia cu cetenii143. n primul rnd, dei autoritile executive stabilesc, n temeiul legii, numeroase relaii de subordonare cu cetenii, ele trebuie s acioneze asigurnd respectarea i aplicarea legii ori de cte ori este necesar, fr vreo deosebire de naionalitate, religie, sex, legea aplicndu-se n acelai mod, pentru aceleai situaii i de ctre aceleai organe oricui s-ar afla sub incidena sa144. n al doilea rnd, prin natura unor atribuii ndeplinite, administraia vine n contact cu numeroi ceteni prin gama ampl i variat a serviciilor publice puse la dispoziia celor interesai, n care sens este chemat s asigure satisfacerea unor drepturi subiective i chiar interese legitime manifestndu-se n mod egal fa de toi cei egal ndreptii a beneficia de serviciile ei. Administraia public n ndeplinirea ndatoririi de a satisface un drept legal recunoscut, trebuie s acioneze fr nici o discriminare care ar putea crea un regim de inegalitate ntre cei administrai, putnd fi tras la rspundere n cazul nclcrii unei ndatoriri ce-i revenea n mod legal145 i care corespunde unui drept corelativ. n al treilea rnd, egalitatea n faa executivului nu este afectat de faptul c n situaii speciale autoritatea public este chemat a da ocrotire, protecie i asisten celor aflai n dificulti temporare sau permanente

143 144

I. Santai, op. cit., pag. 41 I. Santai, op. cit., pag. 41 145 De pild, refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva cererea unei persoane fizice sau juridice referitoare la un drept recunoscut de lege este cenzurabil n justiie n condiiile art. 1 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990. 39

materiale,146 handicapai,147 anumite categorii de minori,148 lund msuri speciale de ocrotire a familiei, a mamei, a femeii, a tinerilor i copiilor minori, n conformitate cu prevederile Codului Muncii (art. 151), ale Codului Familiei (art. 127), etc. Toate acestea constituie mijloace n ncercarea de readucere a celor n cauz la un nivel, pe ct posibil, de egalitate cu cei aflai ntr-o stare de normalitate a capacitilor personale i a posibilitilor de exercitare a drepturilor lor149. n al patrulea rnd, egalitatea n faa administraiei se mai realizeaz i prin posibilitatea cetenilor aparinnd minoritilor naionale ca n raporturile lor cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile acestora s se poat adresa oral sau n scris i n limba lor matern150. 7. Principiul legalitii n activitatea executiv Principiul legalitii reprezint acea regul fundamental de drept n temeiul creia toate subiectele de drept persoane fizice i juridice, autoriti de stat i organizaii neguvernamentale, funcionari i ceteni, strini, etc. au ndatorirea de a respecta Constituia, legile i celelalte acte juridice, normative i individuale, ntemeiate pe lege i aplicabile raporturilor sociale la care particip.151 Principiul legalitii este consacrat de importante acte normative precum Constituia (art. 51) unde se arat c respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie ca o ndatorire fundamental, ca i n alte coduri, legi, iar ntruct este un principiu fundamental al ntregului sistem de drept152 se regsete i la nivelul tuturor ramurilor juridice n cadrul crora acioneaz prin modaliti specifice determinate de particularitile respectivelor raporturi. Principiul legalitii l ntlnim n cadrul activitii executive cu caracter juridic unde caracterizeaz procesul de edictare sau de elaborare a
146

De pild, persoanele incapabile de munc, datorit vrstei sau bolilor cronice, invalizii i deficienii de toate categoriile, lipsii de mijloace proprii de existen i care nu au susintori legali beneficiaz, n condiiile legii, de ajutor social sau de ngrijire n instituii de ocrotire i de asisten social, precum i de alte forme de asisten (art. 76 din Legea nr. 3/1977 privind pensiile de asigurri sociale de stat i asisten social). 147 Conform art. 46 din Constituie, n cazul celor handicapai statul asigur realizarea unei politici naionale de prevenire i tratament, de readaptare, de nvmnt, de instruire i de integrare social a acestora, respectnd drepturile i ndatoririle prinilor, tutorilor. 148 De exemplu, familia sau persoana care primete un minor n plasament familial are dreptul la asisten i sprijin - dei acesta nu este copilul su conform art. 17 (c) din Ordonana de urgen nr. 26/1997 privind protecia copilului aflat n dificultate. 149 I. Santai, op. cit., pag. 42-43 150 I. Santai, op. cit., pag. 43 151 T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 275-276. 152 I. Ceterchi, M. Luburici, op.cit., pag. 196; Gh. Bobo, op.cit., pag. 189. 40

normelor de drept, ct i procesul de realizare a acestora. Activitatea normativ a puterii executive este cluzit de supremaia legii,153 principiul n virtutea cruia legea este actul cu fora juridic absolut - depit doar de Constituie toate celelalte acte de reglementare, inclusiv cele administrative, avnd for juridic inferioar i trebuind s fie subordonate i conforme cu ea154. Administraia desfoar multiple activiti de conducere i de organizare a executrii legii n cadrul crora are diverse competene de reglementare n care sens se pune problema determinrii, pe de o parte, a competenei normative (de reglementare) a autoritilor executive (sub aspectul organelor emitente, a sferei raporturilor sociale incidente reglementrii executive i a categoriilor de acte de reglementare),155 iar pe de alt parte, problema competenei de interpretare normativ exercitat de aceleai organe. a. O prim problem care se ridic este aceea de a cunoate modul n care se consacr competena normativ a autoritilor administraiei publice sau, altfel spus, modul de stabilire a bazei, a limitelor i a formelor acestei activiti,156 legalitatea avnd ca cerin prioritar, n aceast ramur de drept, emiterea de norme pe temeiul i n executarea legii, supremaia acesteia din urm excluznd posibilitatea ca administraia s poat, n mod obinuit i pe cale de reglementare (exceptnd doar ipoteza delegrii legislative), s adauge, s modifice sau s scoat din vigoare o lege sau o norm coninut de ea157. n dreptul nostru normele juridice se stabilesc de autoriti anume determinate de Constituie i legi (n special organice), acionnd n acest sens principiul strictei determinri legale a competenei materiale n emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate de stat sau public, inclusiv administrativ, s poat emite norme juridice ea trebuie individualizat i mputernicit n acest sens prin legea care-i reglementeaz organizarea, funcionarea i, mai ales, atribuiile. Acest principiu nu se ncalc n ipoteza nfiinrii unor autoriti publice prin alte acte dect legea deoarece indiferent de natura juridic a actului de nfiinare a unui nou organ, inclusiv act administrativ (hotrre de Guvern), legea continu s rmn n ultim instan izvorul i temeiul juridic al existenei i funcionrii noii autoriti, ct i a activitii ei normative. b. Cu privire la cea de a doua problem viznd determinarea sferei de raporturi sociale aflate sub incidena reglementrii administrative facem
153

T. Drganu, Supremaia legii n dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1982, pag. 8688. 154 I. Santai, op. cit., pag. 44 155 I. Santai, Principiul supremaiei legii reflectat n activitatea normativ a organelor de stat, n Buletin tiinific, seria drept-economie, vol. IV, Sibiu, 1983, pag. 54-67. 156 A se vedea I. Iovna, op.cit., pag. 76 i urmtoarele. 157 I. Santai, op. cit., pag. 44 41

precizarea c aceast stabilire se face prin delimitarea fa de sfera activitii normative a puterii legislative, cunoscut i sub numele de domeniu de reglementare rezervat (n exclusivitate) legii158 Dei teoretic nu exist impedimente pentru ca executivul, n spe guvernul, s poat reglementa n mod primar159 - n temeiul delegrii legislative (art. 114 din Constituie) a unor norme de trimitere sau n alb160 raporturi sociale dintre cele mai diferite, totui anumite reglementri 161 au exclus ca principiu posibilitatea administraiei de a dispune n mod discreionar de un astfel de atribut. Ceea ce aparine - n mod expres sau tacit, direct sau indirect domeniului de reglementare a legii nu mai poate fi reglementat, n mod obinuit, (i) pe cale administrativ, n vreme ce situaia contrar este pe deplin posibil, n sensul c legea poate reglementa orice raport social chiar dac el a fost, n mod tradiional, rezervat reglementrii administrative. De altfel, creterea rolului legii, ca principal act normativ de reglementare a celor mai importante relaii sociale, constituie i un principiu conductor n aciunea de perfecionare a legislaiei.162 O prim determinare a sferei de reglementare a raporturilor sociale care cad sub incidena legii se face n mod generic cu valoare de principiu fundamental n baza acelei prevederi constituionale art. 58 (1) conform creia parlamentul este unica autoritatea legiuitoare a rii. O a doua determinare, n aceeai materie, se face de Constituie ntr-o form expres i direct atunci cnd indic exact care sunt categoriile de legi
158 159

I. Santai, op. cit., pag. 45 Cu privire la aceast problem, a se vedea T. Drganu, Consideraii cu privire la sfera raporturilor sociale rezervate reglementrii legislative, n Studia Universitatis BabeBolyai, series jurisprudentia, Cluj, 1965, pag. 31-45; A. Naschitz, Teorie i tehnic n procesul de creare a dreptului, Editura Academiei, Bucureti, 1969, pag. 215 i urmtoarele; I. Vntu, M. Anghene, M. Stroanu, Organizarea administraiei de stat n R.S.R., Editura Academiei, Bucureti, 1971, pag. 155-156; I. Vntu, , n vol. Instituii i reglementri n dreptul socialist romn, Editura Academiei, Bucureti, 1969, pag. 56-57; Gh. Bobo, I. Deleanu, Organele statului socialist romn n sistemul democraiei socialiste, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1973, pag. 158-165; I. Ceterchi, Organizarea i activitatea de stat R.S.R., Editura Academiei, Bucureti, 1974, pag. 277 i urmtoarele; I. Iovna, op.cit., pag. 78-79; T; Drganu, I. Deleanu, Studii de drept constituional, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1974, pag. 76; I. Deleanu, Drept constituional, 1980, op.cit., pag. 492495. 160 Asupra acestor norme a se vedea I. Ceterchi, M. Luburici, op.cit., pag. 338. 161 Art. 107 (2,3) din Constituie, art. 14 din Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, art. 30, 31 din Decretul nr. 16/1976 pentru aprobarea Metodologiei generale de tehnic legislativ privind pregtirea i sistematizarea proiectelor de acte normative (care a fost abrogat prin Legea nr. 24/2000). 162 D. Iliescu, Coordonatele procesului legislativ n lumina principiului supremaiei legii. Alegerea formei de exprimare juridic a propunerilor de reglementare, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1980, pag. 325. 42

organice (de pild, cele privind sistemul electoral, contenciosul administrativ), precum i chiar de legi ordinare (de pild, cea privind cuantumul indemnizaiei parlamentarilor) ca acte normative ce intervin n domenii exclusiv rezervate competenei legislative,163 ceea ce elimin orice dubiu cu privire la posibilitatea executivului de a interveni pe cale de reglementare. O a treia modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale rezervate reglementrii legislative se face n mod expres, dar indirect, cnd, de pild, n mod obinuit, prin legile de organizare i funcionare a unor autoriti publice n materia atribuiilor se prevede c respectivele organe ndeplinesc orice alte atribuii prevzute de lege.164 n mod cu totul excepional parlamentul poate ncredina prin lege special165 abilitarea guvernului care, n cadrul delegrii legislative conferite, s emit ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, stabilind domeniul i data pn la care se pot emite astfel de acte ce vor putea fi, dup caz, dac legea de abilitare o cere, supuse spre aprobarea legislativului. O a patra modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale care intr sub incidena reglementrii legislative, de altfel, cea mai uzitat, este cea a stabilirii ei tacite sau implicite prin simplul fapt al interveniei legiuitorului printr-o lege care, n acest mod, nltur competena de reglementare administrativ primar sau diferit de modul de abordare legislativ.166 c. Cea de a treia problem are n vedere determinarea categoriilor de acte normative emise de autoritile administraiei publice. Un prim aspect se refer la faptul c prin Constituie, legi organice, etc., se stabilesc care sunt actele administrative normative pe care organele executive le emit n realizarea atribuiilor proprii i care toate au o for juridic inferioar comparativ cu cea a reglementrilor care le consacr. n primul rnd, exist prevederi de principiu care autorizeaz executivul, de pild Guvernul, s emit acte (n cazul dat hotrri) pentru organizarea executrii legilor167 - art. 107 (2) din Constituie.

163 164

Art. 71, 72 din Constituie. Art. 14 lit. din Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. 165 Chiar anterior noii Constituii prin Hotrrea nr. 3/1990 a Parlamentului s-a acordat Guvernului la cererea acestuia competene sporite n implementarea reformei economice; Legea nr. 36/1990 privind autorizarea Guvernului de a stabili sau modifica taxe i impozite. 166 Numai n tezele anteproiectului de Constituie s-a prevzut c parlamentul poate reglementa prin lege orice alte domenii dect cele artate (Titlul III, cap. 1, pct. 6 ultim). 167 Anterior, conform Decretului nr. 16/1976, Guvernul emitea acte normative numai n baza prevederilor din Constituie, legi sau decrete, iar administraia central numai n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n acte acte (inclusiv hotrri guvernamentale) i n mod cu totul excepional cnd actul de nivel superior cere un act de executare. 43

n al doilea rnd, numeroase acte administrative se emit n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n acte normative avnd o for juridic superioar lor.168 n toate aceste cazuri considerm c actul administrativ normativ trebuie s fac referire i la actul de nivel superior a crui executare o realizeaz i, dup caz, s indice chiar temeiul legal expres ce i st la baz mputernicindu-i intervenia aplicativ de reglementare. Pe de alt parte, actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de coninut cuprinse n actele cu for juridic superioar lui i aplicabile n materie, n ultim instan, cu respectarea legii. Cum activitatea executiv normativ se caracterizeaz i prin emiterea a numeroase acte cu for juridic diferit ce se pot emite n aceeai materie (hotrre guvernamental, instruciune ministerial, hotrrea unui consiliu local, etc.) ce realizeaz detalieri tehnico-execuionale i aplicri unitare, rezult c toate acestea trebuie s fie conforme att cu legea ca act de baz i primar ct i unele fa de altele, inclusiv ntre ele (desigur cu respectarea ierarhiei forei lor juridice) pn la ultimul act de reglementare interpus ntre lege i actul administrativ de executare sau aplicare cu caracter individual169. n aprecierea aciunii principiului legalitii n administraia public i asupra activitii executive a acesteia nu putem neglija aciunile concrete, individuale de executare sau aplicare a legii. n primul rnd, organele executive sunt obligate s respecte ele nsele legea n raporturile juridice la care particip, indiferent de subiectul care execut sau cruia i se aplic actul individual. n al doilea rnd, actele astfel emise sau ncheiate170 trebuie s ndeplineasc toate condiiile sau cerinele de fond sau de form cerute de lege i care le confer valabilitate juridic deplin. n al treilea rnd, administraia este obligat s dispun, n cadrul competenei sale legale, toate msurile necesare pentru a asigura ndeplinirea ntocmai i la timp a prevederilor cuprinse n propriile acte normative, ct i n cele individuale. Autoritile executive au obligaia de a controla modul n care se respect legea n toate ramurile i domeniile de activitate care le sunt ncredinate n sfera atribuional. Controlul de legalitate se exercit de ctre administraie chiar asupra activitii executive n ansamblul sau numai n anumite laturi ale acesteia de la un anumit nivel al ierarhiei administrative, fiind exercitat de ctre conducere asupra organelor i structurilor din subordine sau de ctre autoriti anume specializate, de genul inspeciilor i
168

Art. 11, alin. 3 din Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede emiterea de hotrre guvernamental privind comisiile. 169 I. Santai, op. cit., pag. 47 170 A. Coriolan, Contribuia avocailor la realizarea principiului legalitii n administraia de stat, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1972, pag. 121 i urmtoarele. 44

inspectoratelor de stat, ct i asupra subiectelor de drept neaflate n raporturi ierarhice cu executivul persoane fizice i juridice, organizaii i organisme nestatale n cadrul controlului financiar, vamal, sanitar, etc. d. n privina raportului dintre legalitate i oportunitate n activitatea executiv. Activitatea administraiei nu se reduce doar la simpla declanare a incidenei legii prin aciuni de executare ci, dimpotriv, organele care o nfptuiesc dispun de independen operativ sau funcional ori chiar de autonomie n exercitarea atribuiilor i funcionarea lor, avnd posibilitatea sau facultatea legal de a aprecia dac pot sau nu adopta sau aplica o anumit msur i n ce condiii ori prin ce mijloace s o ndeplineasc. Legea las autoritilor posibilitatea de a dispune de iniiativ i responsabilitate, s asigure cu minimum de cheltuieli i maximum de eficien realizarea sarcinilor proprii adaptate condiiilor concrete de loc, de timp, de persoane, de situaii, etc. Orice msur luat de administraia public trebuie s fie nu numai legal, dar i oportun, interferena dintre legalitate i oportunitate ducnd la asigurarea celor mai bune condiii de emitere i realizare ale unui act valabil adecvat situaiei date. 8. Principiul rspunderii n administraia public Administraia public cunoate o form de rspundere aparte, de natur politico-juridic. n condiiile statului de drept rspunderea acestuia fa de nclcarea legii vizeaz, deopotriv, autoritile, inclusiv administrative, care-l compun, funcionarii acestora, inclusiv sancionarea actelor juridice ce ncalc legea. O prim form este rspunderea sancionatoare sau represiv pentru svrirea cu vinovie a unor abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul avnd o natur diferit. Distingem n acest sens infraciunile, de natur penal (luarea de mit, neglijena n serviciu), contraveniile fapte expres definite i sancionate de autoriti din afara instituiei care vizeaz nclcarea disciplinei financiare, a celui de prevenire i stingere a incendiilor, precum i abaterile disciplinare avnd aceeai natur administrativ ca i contraveniile dar derivnd din raporturile de funcie, conform statutului funcionarilor publici171. O a doua form este rspunderea reparatorie pentru prejudicii cauzate de funcionari patrimoniului autoritii sau instituiei din care fac parte ori pentru pagubele pricinuite, tot pe linia atribuiilor de serviciu, terelor persoane

171

I. Santai, op. cit., pag.49 45

fizice sau juridice cu care executivul, n a crui compunere intr, s-a aflat n raporturi juridice, rspunderea opernd dup regulile dreptului civil172. Trebuie artat c pe linia asigurrii aceleiai protecii juridice ct mai depline a persoanelor, fa de eventualele abuzuri ale statului i organelor sale, Constituia a prevzut (art. 48/1) c o persoan vtmat ntr-un drept al su de ctre o autoritate public printr-un act administrativ sau prin faptul nesoluionrii n termenul legal ori prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri viznd un astfel de drept, este ndreptit s solicite i s obin prin justiie recunoaterea dreptului pretins, anularea actului vtmtor, obligarea autoritii vinovate la luarea msurilor solicitate, la repararea pagubei cauzate, inclusiv la acordarea de daune morale. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 n dezvoltarea prevederilor constituionale a reglementat condiiile necesare introducerii unei astfel de aciuni n justiie i procedura desfurrii ei.

172

I. Santai, op. cit., pag.49 46

Partea a II-a. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE TITLUL I. Teoria organizrii administraiei publice
Capitolul IV. Noiuni introductive
1. Noiunea de stat i puterea de stat Statul se poate defini ca fiind modul de organizare i manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care realizeaz conducerea social n ansamblul ei sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie n vederea aplicrii dreptului. Dac ar fi s utilizm categoriile filosofice de esen i fenomen la studiul nostru am ajunge la concluzia c puterea public sau de stat reprezint esena, iar statul prin organele sale constituie modul de manifestare al fenomenului specific acestei esene173. Statul reprezint cel mai important fenomen social instituional care constituie i cadrul organizat de conducere i guvernare al societii avnd i calitatea de reprezentant oficial al acesteia174. Statul are unele caractere comune cu alte puteri sociale (caracter politic, organizat, teritorial i coercitiv) dar i unele nsuiri proprii care o disting de alte puteri sociale i anume caracterul unic, deplin i suveran al puterii de stat. Caracterul politic175 al puterii de stat se manifest prin aceea c promoveaz n mod organizat i prin mijloace specifice interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i consacrate juridic. Caracterul teritorial al puterii publice const n exercitarea acesteia asupra unei colectiviti umane aezate permanent pe un anumit spaiu (geografic) delimitat de frontiere, iar apartenena la acesta inclusiv domiciliul sau reedina persoanei fizice ori sediul persoanei juridice constituie un criteriu esenial n manifestarea legturii dintre stat i subiectul de drept (cetean), precum i n modul de manifestare a jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind i limitele geografice n care i pn la care se manifest puterea de stat.
173 174

I. Santai, op. cit., pag 51 I. Santai, op. cit., pag 51

175

Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate i fenomenul politic a se vedea I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice (Teoria general), vol. I, Bucureti, 1991, pag. 14 i urmtoarele. 47

Caracterul organizat al puterii publice const n exercitarea acesteia n i prin anumite forme instituionalizate (numite autoriti publice sau puteri n stat) ce exercit anumite atribuii sau funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) i grupeaz persoane ce au o calitate determinat (parlamentari, funcionari i magistrai), constituii n organe sau autoriti publice unice sau centrale ori rspndite n teritoriu conform structurii (unitare sau federale) a statului i a mpririi administrativ-teritoriale a acestuia. Caracterul coercitiv al puterii publice const n posibilitatea impunerii cu fora a voinei ce consacr juridic interesele sociale generale oricrui membru, categorie sau colectivitate social, inclusiv celor care au nclcat legea. Numai puterea de stat deine n societate monopolul constrngerii fizice dispunnd de mijloace proprii i adecvate necesare realizrii ei, sarcin ce revine spre executare unor autoriti executive specializate (poliie, armat, executori, etc.). Caracterul unic al puterii const n faptul c pe teritoriul unui stat nu pot coexista mai multe puteri publice distincte i opuse ca forme organizate a unor interese social-politice fundamentale divergente, una din ele trebuind necesarmente s se impun i s o exclud pe cealalt sau pe celelalte. Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care se exercit, comparativ cu oricare puteri sociale existente i recunoscute care au un domeniu limitat de aciune (partide, sindicate, asociaii, etc.) i care nu pot ngrdi realizarea ei. Caracterul suveran al puterii de stat este acea trstur n conformitate cu care ea este prioritar i primordial oricrei alte puteri sociale interne fa de care este suprem sau puteri publice externe fa de care este independent. 2. Noiunea, locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice Autoritatea administrativ reprezint acea categorie a autoritilor publice sau de stat cu o structur stabil i o activitate continu nzestrat cu capacitatea juridic administrativ care-i permite participarea n nume propriu la nfptuirea puterii executive n limitele competenei legal determinate176. Din aceast definiie rezult urmtoarele trsturi ale organelor executive: - organele administraiei de stat sunt o categorie de autoriti publice sau de stat, adic forme organizatorice constituite n sistemul autoritilor publice, a administraiei publice, n cazul dat, n frunte cu Guvernul, ns unele din ele pot funciona i pe lng sau n subordinea altor organe de stat
176

I. Santai, op. cit., pag 53 48

(Parlament, Preedinie, etc., aa este, de pild, cazul Serviciului Romn de Informaii) sau pot fi nesubordonate (de exemplu, consiliile locale). - aceste autoriti sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate, determinate de permanena i consistena sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc, ceea ce nu exclude posibilitatea ncredinrii temporare de sarcini sau chiar a crerii de organe cu caracter temporar dat fiind provizoratul sarcinilor.177 - aceste organe dispun de capacitatea juridic administrativ cu caracter special care le confer calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. - prin atribuiile exercitate organele administraiei publice nfptuiesc activitatea executiv a statului, ca form fundamental de activitate public178 sau funcie esenial a acestuia. Locul pe care-l ocup administraia179 n sistemul autoritilor publice este determinat de modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti180. Organele executive sunt, de regul, alctuite din persoane numite i, mai rar, alese181 n funcie, spre deosebire de componena puterii legislative alctuit numai din persoane alese. Prin activitatea lor autoritile administrative asigur punerea n executare i executarea n concret a legilor, procesul activitii executive incluznd, astfel, adoptarea de acte normative, emiterea actelor individuale, executarea i controlul ndeplinirii acestora din urm. Spre deosebire de reglementarea legislativ, cea executiv are, ns, un caracter, de regul, secundar i derivat ntemeindu-se pe lege sau neputnd nici mcar s intervin n domenii rezervate exclusiv legislativului, cum este cazul legilor organice182. Aadar, puterea executiv i sistemul ei de autoriti, ocup un loc intermediar dei pe acelai plan sau nivel al puterilor n stat ntre legislativ i judiciar de care se distinge, dei parial se aseamn. Prile componente ale autoritilor administrative publice, respectiv elementele ce le alctuiesc structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele financiare cu care sunt nzestrate, precum i
177

Aa este, de pild, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii fondului funciar nr. 18/1991. 178 Asupra noiunii de form fundamental, T. Drganu, Drept constituional, pag. 251. 179 R. Ionescu, op.cit., pag. 100 i urmtoarele. 180 I. Santai, op. cit., pag 54 181 De exemplu, primarii, conform art. 37 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 (republicat). 182 I. Santai, op. cit., pag 55 49

competena de care dispun,183 dup caz, capacitatea juridic pe care o exercit184. 3. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice Sarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste organe de stat trebuie s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.185 Aceste obiective sau scopuri determinate au la baz anumite interese de stat corespunztor nevoilor sociale reale. n vederea realizrii acestor sarcini executivul are anumite atribuii legale, adic complexul de drepturi i obligaii de care dispune administraia 186 sau sfera de autoritatea ori mputernicirile cu care a fost investit i care, n cazul dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, precum i a localitilor, inclusiv amenajarea teritoriului. ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur deoarece ultima reprezint investirea conferit pentru realizarea celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de felul organului executiv chemat s le realizeze. De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de subordonare), nivelul (local sau central), precum i sfera competenei materiale a organului determin o anumit nzestrare atribuional i mijloace diferite chiar n realizarea acelorai sarcini187. Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un organ n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint numai activitatea (actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor juridice pe care le poate emite o autoritatea n condiiile sau cazurile prevzute de lege. Competena are urmtoarele trsturi:188189 - n primul rnd, competena are un caracter legal, fiecare competen e prevzut de lege sau acte normative inferioare ei;
183

R. Ionescu, op.cit., pag. 110; I. Iovna, op.cit., pag. 173; Al. Negoi, op.cit., pag. 104; A. Iorgovan, op.cit., pag. 26-27. 184 I. Santai, op. cit., pag 55 185 I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, organe locale ale puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti, 1964, pag. 91. 186 Idem, op.cit. 187 I. Santai, op. cit., pag 56 188 I. Iovna, op.cit., pag. 122-124; T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1965, pag. 622-624; A. Iorgovan, op.cit., pag. 6667. 189 I. Santai, op. cit., pag 56 50

n al doilea rnd, competena are un caracter propriu numit i autonom sau personal deoarece aparine numai autoritii creia i-a fost conferit neputnd fi transmis altei autoriti dup cum un organ nu se poate substitui n competena altuia, dect n cazuri expres prevzute i n mod excepional (de pild, n ipoteza delegrii i a repartizrii pe atribuii sau a nlocuirii n funcie); - n al treilea rnd, competena are un caracter obligatoriu ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege, organul trebuind s-i manifeste competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost adresat o solicitare 190 sau o sesizare fa de care ar avea, de pild, un drept de apreciere legal recunoscut; - n al patrulea rnd, competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c odat ncredinat ea este exercitat n mod continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de competen temporar sau ale organelor temporare ce au o competen similar. Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei autoriti publice, de regul executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau ndeplinite n mod limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice. Capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administrative, este special, adic limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strns determinate de drepturile i obligaiile limitativ atribuite. Capacitatea administrativ are unele trsturi:191 - n primul rnd, ea este proprie numai respectivei autoriti vzute ca entitate executiv distinct; - n al doilea rnd, capacitatea juridic are un caracter exclusiv, adic nu poate fi transmis sau delegat; - n al treilea rnd, ct vreme capacitatea juridic este aptitudinea de a aciona numai n nume propriu, ca subiect, nu i n numele altuia Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic definesc statutul propriu al autoritii publice respective. Alturat capacitii administrative organele executive pot avea i alte capaciti juridice cum sunt cele de natur civil, de dreptul muncii ceea ce le confer i calitatea de persoan juridic sau de subiect al raportului de munc de unde i competena de a ncheia contracte civile sau de munc.
-

190

De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv permite celui vtmat acionarea n justiie a administraiei. 191 R. Ionescu, op.cit., pag. 145 i urmtoarele. 51

Personalitatea juridic a organelor administrative poate fi civil sau de drept privat (cnd au n proprietate bunuri din domeniul privat) i personalitate juridic de drept public (cnd sunt proprietare ale bunurilor domeniului public).192 n unele situaii speciale autoritile administrative pot reprezenta statul ca persoan juridic (n cazul bunurilor abandonate, a succesiunilor vacante), de pild, Ministerul Finanelor, precum i organele sale teritoriale, iar la nivel local comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice avnd deplin capacitate, posednd un patrimoniu i exercitndu-i autoritatea n limitele administrativ-teritoriale stabilite (art. 4 alin. 1 din Legea nr. 69/1991). 4. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative a. Dup natura lor193 distingem sarcini de conducere i organizare, pe de o parte, i sarcini de prestaie, pe de alt parte. Primele se realizeaz prin aciuni de organizare a executrii i executarea n concret a legilor i a altor acte constnd din emiterea de acte normative sau de prescripii n diverse domenii de interes naional sau local. Cele din cea de a doua categorie vizeaz sarcini privitoare la satisfacerea unor nevoi sociale concrete ale unei colectiviti sau ale membrilor ei, realizate pe cale aplicativ, concret, individual, fie prin acte juridice (de pild, organizarea de servicii publice, eliberarea de autorizaii necesare efecturii diverselor activiti private, ncheierea de contracte) ori fapte juridice materiale sau operaiuni administrative (de pild, recensmntul populaiei, vaccinarea acesteia, colarizarea obligatorie prin nvmntul general, etc.)194. b. Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini generale i sarcini speciale.195 Sarcinile generale se grupeaz, la rndul lor, n sarcini de concepie i sarcini de direcie.196 Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter general de politic administrativ incluznd sarcini de informare, de prevedere, de planificare i de organizare. Activitatea de informarea vizeaz cunoaterea nevoilor sociale reale care impun o anumit conduit executiv constituind baza informaional a viitoarelor decizii administrative. Sarcinile de prevedere sau de prognoz vizeaz anticiparea evoluiei cerinelor sociale crora administraia va trebui s le fac fa n viitor, cum ar fi, de pild, evoluia demografic, gradul de
192 193

Art. 4 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991. Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B., Bucureti, 1988, pag. 83 i urmtoarele. 194 I. Santai, op. cit., pag 58 195 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 55 i urmtoarele. 196 R. Drago, Les missions de ladministration. Traite de science administrative, Paris, Mouton, 1966, pag. 239 i urmtoarele. 52

ocupare a populaiei, fluctuaia forei de munc, fenomenul navetismului i migraiei demografice, construcia de locuine, etc. Sarcinile de planificare se refer la alocarea mijloacelor materiale i financiare, precum i a resurselor umane necesare realizrii n acord cu sarcinile de prevedere. Ele tind s concretizeze soluii n vederea realizrii obiectivelor. Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator al administraiei, viznd att realizarea cadrului instituional ct i acional al activitii executive pentru nfptuirea sarcinilor ei specifice (de exemplu, instituionalizarea minorilor abandonai). Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden aciunea directoare sau aciunea de orientare a acesteia asigurndu-se unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai diferite nivele i structuri administrative. Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei se circumscriu unor obiective concrete, precis determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup coninutul lor constau n sarcini economico-financiare, sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de aprare, de reprezentare, iar dup aria de cuprindere sunt naionale i locale197. Constituie sarcini de nivel naional, de pild, sarcinile de reprezentare a statului n exterior prin ministere (Ministerul Afacerilor Externe) i sarcini de aprare naional prin aceleai organe (Ministerul Aprrii Naionale). n privina clasificrii competenei autoritilor administraiei publice ea se face dup diverse criterii.198 Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere i incidena ei, competena poate fi material, teritorial, personal i temporal. a. Competena material (ratione materiae) este forma de competen ce are n vedere natura raporturilor sociale intrate n cmpul de activitate al unui organ. Aceast competen poate fi, la rndul ei, general i special. Competena este general atunci cnd autoritatea care o exercit poate decide n toate problemele eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n diversele sale laturi specifice, att la nivel naional ct i la cel local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a atribuit expres altei autoriti, sub un anumit aspect. n aceast categorie se cuprind guvernul, prefectul, consiliile locale i judeene. Competena este special n situaia n care organul poate aciona ntrun mod foarte limitat pe ramur sau domeniu n probleme ale activitii executive centrale i locale riguros determinate. n aceast categorie intr ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice, precum i
197 198

I. Santai, op. cit., pag 59 R. Ionescu, op.cit., pag. 110-112; I. Iovna, op.cit., pag. 123-125; A. Iorgovan, op.cit., pag. 68-69; Al. Negoi, op.cit., pag. 66-68, 106-107. 53

numeroase organe n teritoriu ale autoritilor centrale, precum i serviciile descentralizate de specialitate ale administraiei publice199. b. Competena teritorial (ratione loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice n care se manifest competena material a unui organ public, n care sens distingem o competen central sau naional cuprinznd ntreg teritoriul statului i o competen local limitat la anumite poriuni din teritoriu, de regul corespunztoare unitilor administrativ-teritoriale (jude, ora, comun) sau n funcie de alte criterii (de pild, regionalele C.F.R., delimitate pe criterii interjudeene). c. Competena personal (ratione personae) este determinat de calitatea persoanei sau a subiectului de drept n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a autoritii (cetean sau strin, major sau minor, civil sau militar, etc.). d. Competena temporar (ratione temporis) desemneaz limitele n timp ntre care o autoritate i desfoar activitatea. n acest sens competena este permanent atunci cnd nu se stabilesc asemenea limite, cazul majoritii organelor executive, i temporar cnd exist asemenea limite fixate n activitatea unui organ. Dup caracterul i principiile care i stau la baz competena autoritilor administrative poate fi contencioas sau jurisdicional cnd ea soluioneaz un conflict dedus judecii sale emind un act jurisdicional avnd stabilitatea unei hotrri judectoreti i competen nejurisdicional sau necontencioas sau de administraie activ lipsit de aceast trstur i limitat la organizarea aplicrii legii200.

199 200

I. Santai, op. cit., pag 59 I. Santai, op. cit., pag 61 54

Capitolul V. Sistemul, structura i clasificarea autoritilor administraiei publice

1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice Prin sistem nelegem un ansamblu coerent de elemente reunite i aflate n relaii de interdependen. Prin structura unui sistem desemnm modul de organizate sau de dispunere intern a elementelor componente ale sistemului201. Sistemul autoritilor publice reprezint ansamblul formelor organizatorice prin care se manifest sau se exteriorizeaz puterea public aflate ntr-o strns unitate i relaii de interdependen determinate de modul de exercitare al acestei puteri. ntre organele statului exist i deosebiri determinate de forma specific n care contribuie la realizarea puterii publice, motiv pentru care ele se grupeaz dup forma fundamental sau funcia esenial pe care o desfoar n subsisteme distincte i anume legislativ, executiv i judectoresc, numite i puteri202. Privit n mod distinct sistemul puterii executive sau al administraiei publice se prezint ca o grupare ce nfptuiete activitatea executiv n mod unitar prin raporturile ierarhice n care se afl autoritile componente unele fa de altele avnd n frunte guvernul, organ suprem. Aceste autoriti sunt elemente structurale ale ntregului i a crui unitate este asigurat i de trsturile lor comune reieite din modul de alctuire, funcionare i atribuii, precum i din activitile desfurate203. Relaiile ierarhice exprim legtura dintre formele de organizare a puterii, respectiv dintre organele ce compun sistemul administrativ. Relaiile au caracter ierarhic datorit nivelelor de competen material i teritorial diferit a respectivelor autoriti ceea ce le deosebete pe plan vertical pe cele asemntoare i pe plan orizontal pe cele diferite. Dup poziia unui organ fa de altul n cadrul relaiei ierarhice distingem relaii de supraordonare i relaii de subordonare. Relaiile de supraordonare definesc poziia specific a unui organ superior fa de altul inferior prin puterile conferite n cadrul aceluiai sistem. Relaiile de subordonare exprim poziia i legturile n care se afl un organ ierarhic inferior dependent fa de un organ ierarhic superior204. Existena ierarhiei administrative n care se cuprind autoriti supra i subordonate, centrale i locale, de conducere i de execuie, exprim caracterul nu numai unitar dar i centralizat al organizrii de stat n general, a celei administrative n special, n care relaiile ierarhice se stabilesc (direct sau
201 202

I. Santai, op. cit., pag 63 I. Santai, op. cit., pag 63 203 I. Santai, op. cit., pag 63 204 I. Santai, op. cit., pag 63 55

indirect) din treapt n treapt asigurnd omogenitatea puterii executive ca sistem i aciune205. 2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ Supra i subordonarea desemneaz raporturile dintre dou organe n temeiul crora unul dintre ele, aflat pe o poziie superioar ntr-un sistem, are anumite drepturi decurgnd din aceasta fa de organul aflat pe o treapt inferioar i care are anumite obligaii fa de organul superior tocmai datorit poziiei n care se afl.206 Raporturile ierarhice administrative opereaz ntre autoritile executive deoarece acestea nu se subordoneaz altor categorii de organe ale statului. Coninutul acestor raporturi este format din dreptul de a conduce, de a ndruma, de a coordona i de a controla activitatea organului subordonat care, la rndul su, are obligaiile corelative de a ndeplini dispoziiile organului supraordonat decurgnd din aceste drepturi i n faa cruia este rspunztor.207 Dup unele opinii n coninutul acestor raporturi ierarhice mai intr i dreptul de a nfiina i de a organiza autoriti subordonate.208 Obiectul acestor raporturi l reprezint conduita prilor organe publice corespunztoare drepturilor i obligaiilor ce le revin. a. Dreptul de a nfiina i organiza autoriti sau organe este expresia cea mai deplin a raporturile de subordonare deoarece autorul acestei aciuni devine ierarhic superior celeilalte pri, dar o asemenea atribuie este conferit n mod cu totul excepional, limitativ i expres executivului, ntruct, de regul, nsi crearea autoritilor administrative are loc prin lege. Cu toate acestea Guvernul poate nfiina, potrivit legii,209 diferite organe centrale de specialitate ce funcioneaz pe lng el, altele dect ministerele. b. Dreptul de a conduce, ndruma i coordona autoritile subordonate este o alt component derivnd din raporturile ierarhice. Dreptul de conducere reprezint acea facultate conferit unui organ ierarhic superior n temeiul cruia al poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonat i pe care aceasta din urm trebuie s le ndeplineasc, verificnd executarea msurilor dispuse, ceea ce asigur unitatea de aciune a sistemului. Aadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie, de ndrumare, de coordonare i de control, n ordinea descrescnd a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute mai puin dreptul de decizie, care este
205 206

I. Santai, op. cit., pag 63 M. Anghene, Sistemul organelor administrative n lumina prevederilor Constituiei, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1967, pag. 15. 207 Dicionar de drept constituional administrativ, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 259. 208 I. Iovna, op.cit., pag. 106. 209 Art. 12 din Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. 56

chintesena conducerii putnd subzista independent i n afara raporturilor ierarhice, putnd fi ncredinate n mod distinct i altor autoriti executive nesupraordonate fa de organul cu privire la care ele se exercit210. n legtur cu dreptul de ndrumare a organelor inferioare se impune a se preciza c ndrumrile pot fi date n legtur cu toate aspectele activitii autoritii inferioare, ndrumrile realizndu-se fie pe calea emiterii indicaiilor sau ndrumrilor operative curente cu privire la modul n care organul subordonat trebuie s-i ndeplineasc atribuiile, fie prin intermediul unor reguli generale ce vizeaz competena acestuia din urm (de pild, precizri sau interpretri privind dispoziiile i modul lor de aplicare n materie). n ce privete limita pn la care dreptul de ndrumare se poate exercita este de artat c dei organul superior poate interveni n activitatea organului inferior nu poate s-l substituie i s-l nlocuiasc pe acesta din urm n atribuiile sale. De la acest principiu exist unele excepii.211 O prim excepie o reprezint posibilitatea organului superior de a abroga acte normative de reglementare cu for juridic inferioar i, eventual, de a le nlocui cu propriile reguli. n cadrul raporturilor de subordonare operaiunea desfiinrii unui act emis de ctre o autoritate subordonat (adic lipsirea lui de efecte juridice obligatorii garantate de constrngerea public) poate viza i acte individuale ntr-o gam larg prin intermediul suspendrii (ca desfiinare temporar) sau a anulrii ori revocrii (ca desfiinare definitiv a actului juridic). O a doua excepie o constituie situaia n care organul superior are dreptul, conferit prin lege, de a exercita o anumit atribuie comun att lui ct i organului subordonat, ea nefiind numai de competena exclusiv a acestuia din urm. n asemenea cazuri i pentru situaii individuale, concrete, autoritatea superioar va putea nu numai desfiina actul celei subordonate, dar l va putea modifica i chiar nlocui cu propriul act prin care d o anumit rezolvare cazului respectiv.212 c. Dreptul de control general este un alt atribut conferit n cadrul raporturilor ierarhice asupra activitii organelor inferioare ceea ce presupune posibilitatea lurii de msuri eficiente pentru eliminarea oricrei deficiene constatate, inclusiv suspendarea sau anularea msurilor ilegale, mai ales a celor juridice, ct i dreptul de a sanciona pn la eliberarea din funcie a celor vinovai de abatere.
210 211

I. Santai, op. cit., pag 65 I. Iovna, op.cit., pag. 108. 212 De pild, cel vtmat n drepturile sale recunoscute de lege nainte de a se adresa justiiei cu o cerere de chemare n judecat a autoritii executive emitente a actului administrativ care l-a lezat, va trebui s introduc o reclamaie la acel organ sau celui ierarhic superior acestuia i numai dac nu este mulumit de soluia dat va putea declana litigiul judiciar (art. 5 alin. 1, 2 i 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990). 57

Caracterul general al controlului denot cuprinderea n verificare a tuturor formelor concrete de activitate subordonat (acte i fapte juridice i nejuridice), att sub aspectul legalitii ct i al oportunitii, precum i, dup caz, a eficienei social-economice. Dreptul de control general, fiind un rezultat al raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotriv, presupune i verificri limitate sau forme speciale cu un obiect determinat, fr s trebuiasc o consacrare legal expres a acestora213. Actele emise n exercitarea controlului ierarhic nu sunt supuse controlului judectoresc de contencios214. 3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative Subordonarea administrativ poate fi deplin i limitat. Este deplin atunci cnd se realizeaz att organic ct i funcional. Subordonarea organic are un coninut larg decurgnd din dreptul organului superior sau pe lng care funcioneaz autoritatea subordonat de a o organiza sub aspectul conducerii, de a o finana i de a-i coordona activitatea, expresie a dependenei ierarhice. Subordonarea funcional este mai limitat i are, de regul, n vedere doar simpla coordonare a activitii organului din subordine fa de care se exercit drepturi limitate. Aceast din urm subordonare poate fi atribuit separat unui organ conferind anumite drepturi, n vreme ce subordonrii organice exercitate n paralel i se recunosc drepturi mai extinse215. Dup numrul subordonrilor, avem subordine unic i subordine multipl (dubl, tripl, etc.). Dup poziia subordonrii distingem subordonarea orizontal, de regul, fa de o autoritate de la acelai nivel teritorial (de pild, guvernminister) i vertical, ntre competene teritoriale diferite, dar materiale asemntoare (de pild, organ central i serviciul teritorial sau organ local). n dreptul administrativ romn se mai cunotea i aa-numita dubl subordonare,216 n conformitate cu care autoritile sau organele de specialitate locale ale administraiei se subordonau consiliilor locale sau judeene, ct i ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice,217 sau cazul Inspectoratelor pentru cultur ale judeelor i municipiului Bucureti, aflate n subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judeene i Ministerului Culturii.218
213 214

I. Santai, op. cit., pag 67 I. Santai, op. cit., pag 67 215 I. Santai, op. cit., pag 68 216 Dubla subordonare a organelor locale de specialitate era prevzut de art. 82 din Legea de organizare i funcionare a consiliilor populare nr. 57/1968, abrogat. 217 Art. 9 din Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat (abrogat prin Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 i Legea nr. 5/1990). 58

La ora actual singura dubl subordine teritorial existent opereaz fa de serviciile publice descentralizate aflate n subordinea ministerelor de specialitate i a prefectului care le conduce (art. 11/2 din Legea nr. 69/1991). 4. Structura autoritilor administrative Sistemul autoritilor administraiei publice este un ansamblu unitar avnd o structur determinat, respectiv organe executive, ca elemente distincte, alctuite, la rndul lor, din structuri menite a le permite funcionarea i ndeplinirea atribuiilor. n studiul nostru intereseaz aceste structuri, respectiv compartimentele structurale interne. Problema de structur nu se ridic n cazul autoritilor sau mai bine spus a funciilor unipersonale, compuse sau exercitate de ctre o singur persoan (ministru, prefect, primar, secretar). Cele mai multe autoriti executive sunt ns alctuite din mai multe persoane constituind o colectivitate organizat n mod unitar i care prin ansamblul ei, ct i prin modul de alctuire, definete organizarea sau structura instituiei, funcionarea ei i modul de ndeplinire a atribuiilor ce i revin219. Compartimentul organizatoric al unei autoriti administrative reprezint unitatea structural alctuit din una sau mai multe persoane aflat sub unic conducere i care, n ansamblul su, exercit cu titlu permanent sau temporar atribuii de natur omogen, 220 interesnd funcionarea i realizarea activitilor autoritii din care face parte. Aceast structur se poate compune dintr-o singur persoan (de pild, oficiul juridic are un jurisconsult sau un consilier juridic) ori din mai multe (de pild, serviciul sau direcia). Fiecare din persoanele ce l compun se afl ntr-o relaie ierarhic de subordonare direct cu un ef ierarhic (de birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau colegial.221. Compartimentele exercit atribuii de natur omogen, adic apropiate, nvecinate sau comune, ceea ce determin, de altfel, nsi reunirea lor n cadrul aceleiai componente structural organizatorice. Structurile interne dei dispun de competene proprii n realizarea atribuiilor ce le revin nu au, de regul, capacitate juridic proprie deoarece nu pot intra n raporturi juridice directe cu alte subiecte de drept, calitate ce revine numai autoritii din care fac parte, reprezentat de conducerea sa.

218

Art. 2 din Decretul nr. 101/1990 privind nfiinarea inspectoratelor pentru cultur ale judeelor i municipiului Bucureti. 219 I. Santai, op. cit., pag 70 220 A se vedea C. Hido, Proiectarea structurilor organizaionale, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag. 74. 221 Astfel, n cadrul Ministerului de Interne unele departamente i direcii au organizate consilii militare ca organe consultative ale comandanilor (art. 16 din Legea nr. 40/1990). 59

n funcie de genul de relaii stabilite ntre persoanele ce compun compartimentele i conductor, n sensul c acestea sunt directe sau indirecte distingem compartimente simple i compartimente complexe.222 Compartimentul simplu sau elementar este acea unitate structural intern n care ntre conductorul ei i celelalte persoane componente nu se mai interpune alt subiect. (de ex.: biroul este compartimentul elementar de baz i cea mai mic diviziune structural n cadrul creia eful de birou este singurul care dispune de autoritatea direct neexistnd o alt autoritate n acelai sens). Compartimentul complex reprezint o reunire de compartimente elementare sau chiar complexe supuse aceleiai autoriti ierarhice unice. n structura autoritilor administrative distingem biroul, serviciul i direcia, iar n cazul celor centrale (ministere) se mai adaug direcia general i departamentul. Reglementrile legale stabilesc dimensiunea numeric a personalului care compune un compartiment sub aspectul unui minim pentru fiecare (de pild, 3 pentru birou, 6 pentru servicii, 20 pentru direcie), raportul dintre personalul de conducere i cel de execuie, i chiar crearea de structuri atipice (de pild, oficiul, inspecia) ori n afara autoritii, n teritoriu sau chiar n strintate, toate n funcie de specificul atribuiilor revenind acelui organ, de raporturile sale cu altele223. Structura organului administrativ i a legturilor ierarhice (directe i indirecte orizontale i verticale, organice i funcionale) sunt reprezentate grafic prin organigram. Aceasta reflect locul pe fiecare persoan i postul pe care-l ocup l dein n ierarhia administrativ corespunztor atribuiilor pe care le are n structura n care i desfoar activitatea.224 Organigrama este o reflectare grafic a structurii i posturilor din organul administrativ225. Funcionarul din organele administrative ndeplinete o funcie public, adic un complex de drepturi i obligaii cu care este investit n vederea ndeplinirii atribuiilor organului din care face parte. Totalitatea funciilor dintr-un organ executiv corespunztoare structurii sale organizatorice (organigramei) reprezint statul de funcii al autoritii respective, n care se reflect numrul efectiv al persoanelor care pot funciona pe posturile existente (iar atunci cnd aceast schem se reflect i retribuia personalului suntem n prezena statului de salarii sau de plat)226. Descrierea fiecrui post sau funcii, a cerinelor pe care trebuie s le ndeplineasc persoana care-l ocup, ct i a atribuiilor care-i revin se face prin fia postului ce confer titularului su i cunoaterea locului n cadrul
222 223

C. Hido, op.cit., pag. 116. I. Santai, op. cit., pag 71 224 C. Hido, op.cit., pag. 79. 225 I. Santai, op. cit., pag 72 226 I. Santai, op. cit., pag 72 60

compartimentului su de activitate precum i a legturilor sale ierarhice directe i indirecte. 5. Clasificarea organelor i a structurilor administrative a. Dup criteriul competenei materiale227 organele executive se clasific n organe cu competen general i organe cu competen special. Cele cu competen general se caracterizeaz prin atribuii viznd ansamblul activitii executive, n toate ramurile i domeniile, de la respectivul nivel teritorial, categorie n care intr guvernul, la nivel naional, consiliile locale (judeene, municipale, oreneti i comunale), prefecii de jude i primrii228. Organele cu competen special sau organele de specialitate ale administraiei publice sunt acele autoriti ale cror atribuii sunt limitate la o singur ramur sau domeniu de activitate. n categoria lor intr ministerelor, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice (de pild, Banca Naional, Comisia Naional de Statistic), purtnd diferite denumiri, precum i organele n teritoriu ale acestora, inclusiv serviciile descentralizate de specialitate229. b. Dup competena lor teritorial organele administraiei publice se clasific n organe centrale i organe locale, respectiv dup modul cum i exercit atribuiile la nivelul ntregii ri sau la nivelul unitilor administrativteritoriale. n prima categorie intr guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, iar n cea de a doua consiliile locale, organele locale de specialitate ale administraiei de stat (de pild, aa erau inspectoratele judeene de cultur) sau organele n teritoriu ale autoritilor administraiei centrale de specialitate purtnd diverse denumiri (Inspectoratul colar judeean, direcia judeean a finanelor publice i controlului de stat) constituite la anumite nivele ale organizrii administrativ teritoriale, denumite servicii publice descentralizate precum i organe ce nu reflect aceast organizare fiind constituite, de pild, interjudeean (Regionale CFR, organele de gospodrire a apelor constituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe alte criterii (militare)230. c. Dup durata funcionrii distingem organe permanente, cazul majoritii, i organe temporare, diverse comisii create pentru situaii determinate (calamiti, recensmnt, alegeri, mproprietrire funciar) cu existen limitat n timp231.

227 228

I. Iovna, op.cit., pag. 114. I. Santai, op. cit., pag 72 229 I. Santai, op. cit., pag 72 230 I. Santai, op. cit., pag 73 231 I. Santai, op. cit., pag 73 61

d. Dup modul de compunere distingem organe unipersonale, alctuite dintr-o singur persoan, i organe colegiale alctuite din mai multe persoane (de pild, prefectul i primarul, guvernul i consiliul local)232. e. Dup modul lor de conducere distingem organe cu conducere unipersonal (ministerele), organe cu conducere colegial, n care doar o parte a personalului alctuiete conducerea (este cazul autoritilor executive avnd un consiliu sau colegiu ca organ deliberativ) i organe colegiale de conducere (unde ntreaga autoritate o exercit plenul organului, de pild guvernul, consiliile locale)233. f. Dup natura activitii desfurate se disting autoriti de administraie activ, nejurisdicional, i autoriti administrative jurisdicional care soluioneaz litigii derivnd din nclcarea legii adoptnd acte juridice definitive sau stabile (de pild, comisiile judeene de pensii)234. g. Dup plenitudinea puterilor conferite avem organe cu competen deplin, decizional, i organe cu competen auxiliar, ajuttoare. Primele pot emite acte juridice, iar ultimele desfoar activiti de pregtire a emiterii, de punere n executare i de control a realizrii actelor juridice, funcionnd n cadrul sau pe lng autoritile cu competen deplin235. h. Dup modul de exercitare a competenei distingem organe cu competen proprie sau exclusiv i organe cu competen delegat sau ncredinat, primele exercitndu-i competena n nume propriu, iar ultimele n numele altei autoriti care le-o confer sau le-o retrage dup necesiti236. i. Dup alte criterii de clasificare, autoritile executive se pot grupa n funcie de poziia lor n ierarhia administrativ n care sens distingem organe superioare ierarhic i inferioare ierarhic, dup puterea deinut, organe de decizie i de execuie, dup modul de constituire avem organe alese i numite, dup calitatea persoanelor ce le compun se disting organe civile i militare, etc237. n privina clasificrii structurilor administrative i ea se realizeaz dup numeroase i variate criterii. a. Un criteriu utilizat n tiina administraiei este cel al naturii i rspndirii (diseminrii) structurilor n care sens distingem structura funcional i structura teritorial a administraiei. Prin structur funcional se nelege starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei publice corespunztor divizibilitii

232 233

I. Santai, op. cit., pag 73 I. Santai, op. cit., pag 73 234 I. Santai, op. cit., pag 73 235 I. Santai, op. cit., pag 73 236 I. Santai, op. cit., pag 73 237 I. Santai, op. cit., pag 73 62

sau indivizibilitii sarcinilor specifice executivului n strns legtur cu modul de distribuire a lor ntre organe sau compartimente.238 Structura teritorial desemneaz starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei corespunztoare modului de realizare a sarcinilor n profil spaial. Condiiile239 necesare pentru realizarea structurii teritoriale: - existena unui teritoriu (mai mult sau mai puin ntins) asupra cruia urmeaz s fie exercitat o competen spaial, de regul, delimitat prin unitatea administrativ-teritorial; - existena unei colectiviti umane locale i stabile cu nevoi proprii grupat pe considerente geografice, economice, politice, etc.; - modul de gestionare specific a nevoilor sociale locale s impun satisfacerea lor printr-un cadru organizatoric adecvat, instituionalizat aparinnd administraiei locale sau teritoriale; - acest cadru s fie constituit i s funcioneze n teritoriu dispunnd, dup caz, de independen operativ i funcional sau chiar de autonomie local, dup ntinderea prerogativelor conferite autoritilor centrale asupra celor din teritoriu. n acest sens exist cazuri de structuri administrative constituite numai la nivel central ntruct este posibil rezolvarea sarcinilor fr concursul unor structuri i n teritoriul naional (de pild, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci)240. b. Un alt criteriu de clasificare a structurilor administrative se face dup gradul lor de complexitate n structuri simple (cnd ntre personalul component i conductor nu se interpune o alt persoan sau funcie) i structuri complexe reprezentnd o reunire de compartimente simple cu multiple relaii ierarhice, directe i indirecte241. c. Dup natura atribuiilor exercitate n cadrul sau n afara autoritii respective structurile pot fi funcionale i de specialitate. Structura funcional reprezint acea component organizatoric intern prin a crei activitate se asigur, alturi de alte compartimente similare, buna funcionare a autoritii i crearea condiiilor necesare ndeplinirii corespunztoare a atribuiilor legale242. Structura de specialitate este compartimentul constituit dup necesitile de rezolvare a sarcinilor avnd atribuii omogene i distincte i care determin competena material desigur ntr-o parte a ei a autoritii respective243.
238 239

Idem, pag. 67. Al. Negoi, op.cit., pag. 64-65. 240 I. Santai, op. cit., pag 75 241 I. Santai, op. cit., pag 75 242 I. Santai, op. cit., pag 75-76 243 I. Santai, op. cit., pag 76 63

Desigur, n cadrul oricrei autoriti vor precumpni structurile de specialitate att ca numr ct i ca pondere de personal, dar i ca volum de activitate. d. Dup caracterul omogen sau neomogen al atribuiilor i competenelor exercitate distingem structuri tipice i structuri individuale sau atipice. Structurile tipice (departamente, direcii, servicii, etc.) sunt constituite n cadrul autoritilor administrative ce fac parte din sisteme sau subsisteme bazate pe raporturi ierarhice ntre elementele componente, n timp ce structurile atipice caracterizeaz organe, de regul, unicat, din subordinea guvernului sau ministerelor (consilii, oficii) sau se pot regsi chiar n structurile ministeriale (tezaur), trezorerie, direcia tratatelor, etc.)244

244

I. Santai, op. cit., pag 76 64

Titlul II. Funcia public n administraia public

Capitolul VI. Noiunea, regimul juridic i clasificarea funciilor i funcionarilor publici
1. Noiunea funciei publice245 Autoritile publice, inclusiv cele administrative, sunt nzestrate cu atribuii necesare ndeplinirii sarcinilor care le revin n conformitate cu care exercit competene determinate participnd n baza capacitii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate n nume propriu246. Capacitatea juridic abstract a unei autoriti sau instituii trebuie s se materializeze i s se concretizeze n serviciul public prestat efectiv prin intermediul funciei concrete exercitate de ctre o persoan fizic n mod individualizat247. n studiul nostru intereseaz numai acele funcii care implic exercitarea atribuiilor publice (de putere) prin care se nfptuiete activitatea executiv a statului. Funcia public se poate defini n sensul cel mai larg al conceptului ca reprezentnd o situaie juridic predeterminat normativ constituit dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin a cror realizare se nfptuiete n mod specific competena unui organ de stat exercitndu-se puterea public n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii respective248.
245

Asupra definiiei funciei i funcionarului n literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 177; I. Iovna, op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia nvmntului, Braov, 1958, pag. 125; pentru literatura nou a se vedea Al. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag. 78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 313; M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 78-79; V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 141; R.M. Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh. T. Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir Bucureti, 1994; pag. 196; I. Alexandru, Tratat, op.cit., pag. 333 i urmtoarele. 246 I. Santai, op. cit., pag. 77 247 I. Santai, op. cit., pag. 77 248 I. Santai, op. cit., pag. 77 65

Funcia public este obiectiv predeterminat, fiind reglementat legal astfel nct drepturile i obligaiile care i alctuiesc coninutul sunt prestabilite neputnd fi create, modificate sau suprimate de ctre titularul ei sau de ctre alte subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dac legea nu le-a conferit o asemenea prerogativ. Funcia public este o situaie juridic, adic un complex unitar i interdependent de drepturi i obligaii ce revin titularului ei, cruia i confer un adevrat statut propriu, iar nu un simplu coninut de raport juridic. Funcia are un caracter propriu, aparinnd numai celui investit anume n cadrul unei autoriti pentru a-i realiza competena. n cadrul funciei se vor putea svri numai anumite acte i fapte (cu sau fr semnificaie juridic) conform atribuiilor ce revin instituiei respective, ceea ce delimiteaz n cadrul organului o funcie de alta chiar similar. Funcia are un caracter continuu sau de permanen n timp, n ntreg intervalul scurs de la investirea i pn la dezinvestirea titularului cruia i aparine, indiferent de existena sau nu a unui mandat ca durat limitat ori a lipsei oricrui termen limit249. Funcia are un caracter obligatoriu, prin ndatorirea exercitrii drepturilor i cea de ndeplinire a obligaiilor care-i alctuiesc coninutul, n sensul c ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice i fa de care exist latitudinea de a intra sau nu, dup propria voin, n raporturi juridice conform interesului propriu250. Exercitarea practic a competenei autoritii n cauz conform atribuiilor legal stabilite se realizeaz numai prin ndeplinirea efectiv a tuturor funciilor din cadrul unei autoriti. Prin exercitarea funciei se contribuie la realizarea puterii publice,251 fie ntr-o form direct, n cazul funciilor de decizie ce incumb emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate (de regul, de ctre conductorul autoritii sau instituiei), fie indirect prin aciunile de pregtire, executare i control strns legate sau n legtur cu exerciiul autoritii de stat (cazul inspectorilor, referenilor, etc.)252.

249 250

I. Santai, op. cit., pag. 78 I. Santai, op. cit., pag. 78 251 Art. 104/1 din Constituie face referire la funcii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne prevede c n realizarea atribuiilor cadrele militare sunt investite cu exerciiul autoritii de stat avnd anumite drepturi i obligaii. 252 I. Santai, op. cit., pag. 79 66

2. Funcia public administrativ Trsturile anterior prezentate sunt valabile, n general, oricrei funcii publice (inclusiv legislative, executive sau judiciare) deoarece toate presupun exerciiul puterii publice. ns funcia executiv sau administrativ o vom putea defini drept o categorie ce reprezint situaia juridic legal predeterminat constnd dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin care se nfptuiete, de regul, competena unui organ al administraiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii n cauz253. n primul rnd, este de remarcat faptul c funcia public executiv nu este numai apanajul administraiei publice, ci ea poate fi ntlnit n orice activitate public de alt natur (parlament, justiie, preedinie), dar care n subsidiar, mai ales prin aparatul propriu, ndeplinete i atribuii administrative pentru organizarea i asigurarea funcionrii corespunztoare a nsi instituiei n cauz. n al doilea rnd, prin aceast funcie se nfptuiete n exclusivitate activitatea executiv a statului, constnd, n principal, din emiterea actelor administrative sau pregtirea, executarea i controlul realizrii lor254. Funcia public n sensul ei restrns administrativ a fost amplu reglementat prin Legea255 privind Statutul funcionarilor publici nr. 188/1999 care a definit-o (art. 3/1) ca reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite, n temeiul legii, de autoritatea sau instituia public n scopul realizrii competenelor sale. n primul rnd, definiia legal precizeaz coninutul funciei care const ntr-un ansamblu de atribuii i responsabiliti. Dac prin atribuie nelegem un complex de drepturi i de obligaii de care dispune o autoritate n vederea realizrii sarcinilor sale, n schimb, prin responsabilitate trebuie s avem n vedere o obligaie de a efectua sau de a ndeplini o sarcin concret de serviciu. n al doilea rnd, aceste atribuii i responabiliti sunt stabilite n temeiul legii. n al treilea rnd, atribuiile i responsabilitile sunt determinate, n cazul funciei publice, de ctre autoritatea public sau instituia public n cadrul creia ea exist i se exercit. n al patrulea rnd, funcia public este instituit n scopul realizrii competenelor proprii autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul.
253 254

I. Santai, op. cit., pag. 79-80 I. Santai, op. cit., pag. 80 255 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 600 din 8 decembrie 1999 i Ordonana de urgen nr. 82 pentru modificarea i completarea ei publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 293, Partea I-a din 28.06.2000. 67

n al cincilea rnd, funciile publice sunt cele prevzute n statut (anex) n hotrrea de guvern sau sunt identificate dintre funciile existente prin actele conductorilor autoritilor sau instituiilor nominalizate n lege (prefect, primar) cu acordurile i avizele cerute de lege. Funcia public are ca baz o serie de principii: - principiul legalitii funciei publice, dei nu este expres prevzut se deduce lesne din Statut pentru c, aa cum artam, funciile sunt prevzute n anexa la legea cadru, prin actele guvernului i conductorilor de autoriti i instituii publice, iar coninutul lor (atribuiile i responsabilitile) sunt stabilite tot n temeiul legii; - principiul exercitrii independente a funciei publice n afara oricrei presiuni politice, abuz de putere, corupie sau prejudeci n activitile efectuate de funcionari (art. 4 lit. a teza a II-a); - principiul asigurrii prompte i eficiente n modul de ndeplinire a activitilor (art. 4 lit. a teza I-a), ntruct toate autoritile i instituiile publice sunt n serviciul ceteanului, funcionarii avnd ndatorirea ndeplinirii cu profesionalism, loialitate, corectitudine i contiinciozitate a ndatoririlor de serviciu (art. 41 teza I-a); - principiul egalitii anselor de intrare i promovare n corpul funcionarilor publici (art. 4 lit. c) ceea ce este o reflectare particularizat a marelui principiu fundamental al egalitii n drepturi, fiind interzis orice discriminare ntre acetia; - principiul seleciei funcionarilor dup criteriul competenei profesionale (art. 4 lit. b) la intrarea acestora, promovarea i meninerea acestora n corpul funcionarilor publici; - principiul stabilitii funcionarilor publici (art. 4 lit. d) sau dreptul la carier al acestora, n sensul c funcionarii nu pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiii i cazurile legal i limitativ prevzute, iar ntreruperea (temporar la cerere) ori ncetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestuia nu determin pierderea drepturilor ctigate (categorii, clase i grade care sunt pstrate art. 13, 51, 52, 58, 80, 83, 88, 8992). Coninutul concret al drepturilor i ndatoririlor decurgnd din funcie i revenind titularului ei se stabilesc prin fia postului. Ea reflect i diferenierile fa de alte funcii sau posturi similare. Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie, att cele publice ct i cele nepublice, corespunztor schemei de organizare a lor, cu diviziunile i subdiviziunile componente structurale, constituie statul de funcii a acestora. 3. Noiunea funcionarului public
68

Titularul unei funcii se numete funcionar, iar cel al unei funcii publice se numete funcionar public. Titularul unei funcii publice care implic i exerciiul autoritii se va numi funcionar public de autoritate. Funcionarul public este persoana fizic investit n mod legal cu exercitarea unei funcii publice. Pornind de la coninutul funciei publice executive putem defini funcionarul public (administrativ) ca reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost legal investit cu exerciiul unei funcii publice executive, de regul, pentru o perioad de timp nedeterminat, fiind salarizat pentru activitatea depus256. Statutul funcionarilor publici a adoptat, din raiuni specifice, o definiie i anumite criterii particulare n configurarea conceptului de funcionar public (art. 2 i 5). n primul rnd, funcionar public este numai persoana numit ntr-o funcie public (art. 2/1), ceea ce exclude de la bun nceput toate persoanele alese (primari, viceprimari i consilieri n cazul autoritilor locale) sau desemnate (cazul premierului i a ntregului guvern votat de parlament). Prima precizare are n vedere faptul c numirea provine de la conductorul autoritii sau instituiei publice, cu respectarea dispoziiilor din statut (nr. 2/3), indiferent de locul ocupat de cel n cauz n ierarhia intern a organului din care face parte (director, ef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de execuie)257. A doua precizare, vizeaz numirea n funcii de conducere a sau din cadrul autoritii sau instituiei publice care, credem, revine conductorului autoritii sau instituiei ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor formaliti de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale art. 110/1 lit. c din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 republicat n 1996), condiiile urmnd a fi prevzute prin hotrre de guvern sau ale consiliilor locale ori judeene (art. 67)258. n al doilea rnd, nu intr n categoria funcionarilor publici, n sensul statutului, sau mai precis nu se aplic prevederilor acestuia persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public (art. 5/1 teza a II-a), cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, prefecii, subprefecii, etc259. n al treilea rnd, funcionarii publici ne mai ncheind contract individual de munc, conform legii, personalul din aparatul de lucru al
256 257

I. Santai, op. cit., pag. 82 I. Santai, op. cit., pag. 83 258 I. Santai, op. cit., pag. 83 259 I. Santai, op. cit., pag. 83 69

autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariatadministrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, este angajat cu contract individual de munc neavnd calitatea de funcionar public i aplicndu-i-se legislaia muncii (art. 5/2). n al patrulea rnd, funcionarilor publici li se aplic prevederile din Legea privind Statutul funcionarilor publici. Dispoziiile Statutului n cauz se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi speciale), aceasta are loc numai n msura n care respectivele statute nu dispun altfel (art. 5/1 teza I-a). Aceast idee cluzete, n mod derogator nu numai reglementrile deja existente dar i cele viitoare, cazul militarilor, militarizailor, a celor din transporturi (feroviari, naval, aerian) sau nvmnt, etc. Numrul total al persoanelor care ndeplinesc funciile prevzute n statul de funciuni formeaz efectivul de personal al respectivei autoriti sau instituii. n baza statului de funcii i a efectivului de personal se obine statul de personal care cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funciile ce fac parte din ele i numrul posturilor pentru fiecare funcie cu numele persoanelor care ocup fiecare post. Statul de plat sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu specificarea drepturilor bneti (salariale) cuvenite, n principal, pentru munca depus, i a obligaiilor corespunztoare decurgnd din aceste drepturi, fie n baza legii (impozitul pe salar, contribuia la asigurri sociale, de exemplu), fie a unor titluri de crean (imputaii i reineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de ntreinere, etc.). 4. Regimul juridic al funciei publice a. Condiii generale ale investirii n funcie Regimul juridic al funciei publice reprezint ansamblul normelor juridice care au ca obiect reglementarea funciei respective n privina modului ei de formare, modificare i ncetare. Dei funcia public reprezint o situaie juridic obiectiv, preexistent, legal reglementat, totui raportul juridic concret de funciune sau de serviciu se formeaz n mod efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau n funcia public respectiv i care devine, astfel, titulara drepturilor i obligaiilor ce alctuiesc coninutul raportului juridic nou format, de unde i concluzia c odat ocupat funcia devine i o situaie juridic subiectiv, prin apartenena ei la o anumit persoan strict determinat260. Investirea n funcie reprezint actul juridic unilateral de putere al unei autoriti care numete, cu respectarea condiiilor legale, o persoan fizic ntr260

I. Santai, op. cit., pag. 85 70

o anumit funcie determinat n scopul exercitrii acesteia corespunztor legii. Exist condiii generale261 de acces la funciile publice administrative care trebuie ntrunite, conform Statutului, n persoana celui care urmeaz a fi investit cu o anumit funcie (alturate diverselor condiii speciale att de diferite de la o funcie la alta, dar care sunt prevzute n statute sau reglementri proprii) i anume (art. 6, 46/2, 55-57 din Statut)262: - existena exclusiv a ceteniei romne; - existena discernmntului; - exerciiul drepturilor electorale; - stare de sntate corespunztoare; - cunoaterea limbii romne, scris i vorbit; - promovarea concursului sau examenului de specialitate; - pregtirea profesional de specialitate; - declaraia de avere; - compatibilitate moral; - lipsa strii de incompatibilitate; - depunerea jurmntului de credin. Prima condiie a investiii n funcie este cea referitoare la existena exclusiv a ceteniei romne deoarece mai mult dect oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesena statului, persoana ndreptit la aceast activitate trebuie neaprat s aparin numai de acel stat pe care l reprezint i cu ale crei autoriti se identific. n cazul nostru, cetenia romn exprim apartenena persoanei la statul romn i reprezint o garanie de loialitate fa de acesta i fa de modul de promovare a intereselor naionale. De aceea, conform Statutului (art. 6 lit. a) i altor legi numai cetenii romni pot fi admii n funciile publice civile i n cele militare (art. 1/2 din Legea ceteniei romne nr. 21/1991), iar conform Constituiei (art. 16/3), funciile i demnitile politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. Cetenia este generatoarea egalitii ntre ceteni n faa legii, a autoritilor publice, inclusiv administrative, precum i n privina modul de acces i a anselor de ocupare i promovare n funciile publice. Cea de a doua condiie care se cere a fi ntrunit de titularul unei funcii publice este, n mod evident, existena discernmntului, respectiv deplintatea facultilor mintale deoarece cei lipsii de discernmnt (minorii sub vrsta de 14 ani i debilii mintali) sau avnd discernmntul alterat sau diminuat (alienaii mintali i minorii ntre 14-18 ani) n-au acces la funcia public dac, desigur, avnd psihicul deficitar sunt pui sub interdicie prin hotrre
261 262

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 160. I. Santai, op. cit., pag. 85-86 71

judectoreasc definitiv, ceea ce i lipsete sau i priveaz de exerciiul drepturilor att civile ct i electorale. ntr-adevr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar nici investit sau numit n funcii publice, conform legislaiei noastre electorale n materie.263 Statutul face referire expres la condiia capacitii depline de exerciiu ceea ce include, fr ndoial, att majoratul (cu excluderea capacitii de exerciiu restrnse), ct i inexistena punerii sub interdicie, deci starea legal de pierdere a exerciiului drepturilor civile i electorale. Se subnelege c cel lipsit de discernmnt prin act juridic, neavnd exerciiul drepturilor civile, nu poate avea nici exerciiul drepturilor electorale. Pierderea ulterioar a discernmntului i, implicit, a capacitii de exerciiu, justific eliberarea din funcie (art. 92 lit. e coroborat cu art. 6 lit. d). Cea de a treia condiie, a strii de sntate corespunztoare vizeaz att aspectul psihic, ct i cel fizic. Cea de a patra condiie vizeaz exerciiul drepturilor electorale i are n vedere existena n persoana celui n cauz a drepturilor politice (de a alege i de a fi ales) n totalitatea lor deoarece nsi funcia public este expresia puterii chemate s apere i s garanteze realizarea drepturilor fundamentale ceteneti264. Cea de a cincea condiie vizeaz starea de compatibilitate moral definit n statut n sensul c cel n cauz s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice (art. 6 lit. g). Codul Penal prevede dou situaii care acoper aceast interdicie legal, avnd valoarea unor pedepse complimentare: - dreptul de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii de stat (art. 64 lit. b); - dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii (art. 64 lit. c). Cea de a asea condiie se refer la cunoaterea limbii romne scris i vorbit, ca o cerin minimal de cultur general, indiferent de nivelul (mediu sau superior al pregtirii), dar i ca o cerin legal ntruct limba oficial a statului este romna, lucrrile (edinele) autoritilor se desfoar n aceast limb, iar actele se ntocmesc (redacteaz) n limba romn. A aptea condiie vizeaz pregtirea profesional de specialitate sau condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public (art. 6 lit. f), respectiv nivelul studiilor superioare de lung sau scurt durat, studii medii, liceale sau post-liceale ori al specializrii (administrative, juridice, economice,
263

Art. 34, 35 din Constituie, i art. 5 din Legea privind alegerile locale nr. 70/1991 (republicat n 1996). 264 I. Santai, op. cit., pag. 87-88 72

tehnice, medicale, didactice, etc., art. 9/1). Dac ntre timp aceste cerine de studii sunt modificate sau se schimb, iar cel n cauz nu le mai ndeplinete, va opera eliberarea lui din funcie (art. 92 lit. e coroborat cu art. 6 lit. f)265. A opta condiie se refer la promovarea examenului sau ctigarea concursului organizat pentru ocuparea funciei publice (art. 6 lit. h; 49/1; 54/1) sau, altfel spus, capacitatea sau competena profesional ori de specialitate pentru postul pe care urmeaz s-l ocupe, diploma de studii n sine nefiind suficient pentru ocuparea i deinerea funciei publice dect cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitat n timp. Aceasta nseamn verificarea profesional prealabil prin examinarea, uneori i efectuarea perioadei de stagiu sau de prob ori de ncercare cu caracter provizoriu n funcie266. A noua condiie se refer la obligaia prezentrii declaraiei de avere, n condiiile legii, la numirea i la eliberarea din funcie a conductorului autoritii sau instituiei din care face parte n scopul cunoaterii strii sale materiale la preluarea postului, precum i a evoluiei acesteia la finele exercitrii funciei publice, ca o garanie c exerciiul puterii nu a reprezentat o sinecur sau un prilej de mbogire relevat de discrepana dintre venituri i achiziiile de bunuri ori acumulrile de bani peste nivelul celor dinti (art. 46/2). A zecea condiie, negativ de altfel, se refer la lipsa sau inexistena incompatibilitii ntre calitatea de funcionar public cu orice alt funcie public, cu excepia calitii de cadru didactic (art. 56/1), adic practic imposibilitatea cumului de funcii. Inexistena strii de incompatibilitate trebuie s persiste pe toat durata exercitrii funciei. Apariia ei n acest interval, neurmat, imediat, de renunarea la calitatea incompatibil de ctre cel n cauz, atrage eliberarea din funcie a celui vizat prin actul conductorului (art. 92 lit. a). Statutul a mai prevzut, fr s le defineasc (art. 70/2 lit. j), i interdiciile, ce reprezint simple opreliti privitoare la anumite activiti sau aciuni ce nu trebuiesc svrite de funcionar n legtur cu sau n timpul exercitrii funciei sale ca, de exemplu, abinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice. A unsprezecea condiie de acces la funcia public se refer la depunerea jurmntului de credin avnd urmtorul coninut (art. 55/2): Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit i s pstrez secretul profesional. Aa s-mi ajute Dumnezeu! Jurmntul se poate depune i fr formula religioas de ncheiere.
265 266

I. Santai, op. cit., pag. 89 I. Santai, op. cit., pag. 89 73

Depunerea jurmntului nseamn angajarea deplin i fidel a titularului funciei n realizarea integral i ntocmai a atribuiilor de serviciu, n litera i spiritul legii. Depunerea lui, ca ultim formalitate procedural, desvrete investitura n funcie i reprezint momentul de debut n exercitarea legal a funciei. Svrirea de fapte care l ncalc atrage declanarea rspunderii juridice, n diferite forme, unele chiar foarte severe, penale (trdarea), n persoana celui vinovat. Condiiile depunerii jurmntului (art. 55/1): - funcionarul s fi ndeplinit toate celelalte condiii prealabile, inclusiv ncheierea stagiaturii, de ctre funcionarii debutani, care sunt definitivai pe posturi; - depunerea jurmntului se face n faa conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte; - prezena a doi martori, dintre care unul va fi conductorul compartimentului n care este numit, iar cellalt, un alt funcionar public din cadrul aceleiai autoriti sau instituii publice; - legea prevede c dup rostirea jurmntului se va semna formularul legal ca dovad a depunerii sale (art. 25/1 lit. a). Lipsa depunerii jurmntului nu afecteaz n mod esenial valabilitatea aciunilor ntreprinse de funcionar care vor putea fi considerate legale, n baza principiului aparenei n drept (error communis facit ius), dac s-au respectat toate condiiile prevzute de lege n realizarea lor (sau la emiterea actelor administrative). Refuzul depunerii jurmntului atrage revocarea deciziei de numire (art. 55/4) uneori legea prevznd sanciuni deosebit de specifice cum ar fi demisia de drept a celui n cauz, cazul consilierului local sau judeean ori a primarului (art. 18/2, 39/2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991). b. Formarea, modificarea, suspendarea, ntreruperea i ncetarea raportului de serviciu (funciune) a. Odat ntrunite condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public urmeaz operaiunea propriu-zis a investirii sau investitura ca act juridic unilateral de autoritate provenind de la un organ public sau instituie public prin care se ncredineaz unei persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau instituiei respective. Conform statutului (art. 2/1) investirea se face prin numire, dei alte categorii beneficiaz de alegere n funciile reprezentative (primarii, art. 37/1 din Legea nr. 69/1991) sau desemnare i votare (premierul i guvernul art. 102/1-3 din Constituie). Numirea este un act de drept administrativ individual emis de conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin
74

exclusiv i unilateral provenit de la acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare. Aceast caracteristic este esenial nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de funciune, ci i pentru derularea lui ulterioar prin modificare i suspendare dar i pentru ncetarea lui n acelai mod, cnd, ca regul nu opereaz i consimmntul celeilalte pri a raportului juridic, respectiv a funcionarului. n concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voin, chiar dac viitorul titular al funciei ar fi formulat anterior o solicitare expres n vederea investirii sale urmat de actul numirii267. Fiind esenial n naterea raportului de funciune lipsa numirii i a celor mai multe din formalitile eseniale ale investiturii antreneaz nevalabilitatea exercitrii funciei i, implicit, a oricrei manifestri de voin care se vrea productoare de efecte juridice, din partea persoanei n cauz, adic inexistena actelor administrative lipsite de orice aparen de legalitate (cazul persoanei nc nenumite, destituite, concursul nevalidat, numirea neaprobat)268. Dimpotriv, n cazul iregularitii investirii, n sensul nclcrii unor condiii neeseniale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea jurmntului, avansare nainte de termen) cnd suntem n prezena aa-numitului funcionar de fapt se pune problema valabilitii actelor i operaiunilor emise sau ntreprinse n legtur cu atribuiile sale exercitate, mai ales, n raporturile cu terii. Desigur, acestora din urm nu li se poate imputa necunoaterea iregularitii investirii, dar care ar putea fi vtmai n drepturile lor prin nulitatea actelor i operaiunilor respective, dei ele ndeplinesc condiiile de fond i de form cerute de lege (de exemplu, actele de sancionare contravenional, actele de impozitare, actele de stare civil). n general, se apreciaz c actele de autoritate ce in de voina exclusiv a funcionarului (cele se sancionare, de autorizare) sunt nule, reprezentnd o simpl cale de fapt, n vreme ce actele de constatare, fcute corespunztor legii (cele de stare civil, procese-verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide n baza principiului aparenei n drept (error communis facit ius). n acest sens, Legea cu privire la actele de stare civil nr. 119/1996 prevede (art. 7) c actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor legii n materie, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate. Statutul actual prevede obligativitatea ncheierii contractului individual de munc de ctre personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative,
267 268

I. Santai, op. cit., pag. 91 I. Santai, op. cit., pag. 91-92 75

protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire care are calitatea de angajat (art. 5/2) i care nu este funcionar public aplicndu-i-se legislaia muncii. b. Modificarea raportului de funcie sau de serviciu este rezultatul aceleiai manifestri unilaterale a voinei autoritii sau instituiei publice, care poate conferi sau retrage atribuii, poate ncredina o nou funcie titularului n mod permanent (prin redistribuire de personal) ori n mod temporar (prin delegare sau detaare) n acelai loc sau organ, ori n alt localitate sau n alt organ269. Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor ulterioar, deoarece cu privire la aceste aspecte decide n exclusivitate autoritatea sau instituia public la care se afl270. Delegarea sau detaarea se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei n cadrul creia funcioneaz persoana pentru a ndeplini anumite activiti n afara organului din care face parte, fie n aceeai localitate, fie n alta (n afara ei) art. 81 din Statut271. Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz persoana pe o perioad de cel mult 30 de zile consecutive, dar nu mai mult de 60 de zile ntr-un an (art. 82/1), funcionarul pstrndu-i funcia i salariul avut (art. 82/1 teza I). Delegarea are mai multe elemente:272273 - ea se realizeaz n interesul propriu al autoritii sau instituiei care deleag i nu a funcionarului ei; - reprezint o schimbare temporar (implicit o modificare) a locului de exercitare a funciei, de regul ntr-o alt localitate i la o alt autoritate sau instituie - constituie o obligaie de serviciu care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de conductor (Statutul neprevznd i nefcnd trimitere la o lege aa cum procedeaz art. 64/1 din Codul muncii); - funcionarul i pstreaz funcia i salariul pe perioada delegrii, iar la ncetarea ei revine pe acelai post, toate acestea reprezentnd tot attea obligaii ale instituiei din care face parte cel n cauz; - funcionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazrii i indemnizaiei de delegare egal cu salariul cuvenit pentru

269 270

I. Santai, op. cit., pag. 92 I. Santai, op. cit., pag. 92 271 I. Santai, op. cit., pag. 93 272 S. Ghimpu, I. Tr. tefnescu, . Belingrdeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 302-303. 273 I. Santai, op. cit., pag. 93 76

8 ore de activitate (art. 83/2), suportate de autoritatea care l-a delegat. n concluzie, delegarea reprezint274 msura temporar i unilateral dispus de conducerea autoritii sau instituiei i prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de ndeplinire a unor activiti n interesul, dar n afara, organului din care face parte. Refuzul ndeplinirii delegrii reprezint o abatere disciplinar, care, dei nenominalizat expres n statut (art. 70/2) ntre nclcrile de acest gen, justific aplicarea unei sanciuni disciplinare (prevzut de art. 70/3) intrnd n larga categorie a refuzului nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu (art. 70/2 lit. f). Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei n care urmeaz s i desfoare activitatea cel n cauz pentru o perioad de cel mult 3 luni, iar n cursul unui an calendaristic nu poate depi mai mult de 6 luni, numai dac exist acordul scris al funcionarului public (art. 83/1). Elementele detarii sunt:275276 - dei se dispune tot n interesul serviciului, este totui vizat organizaia unde persoana este detaat, iar nu cea aparintoare ei, ca i n cazul delegrii; - reprezint tot o schimbare temporar a locului de exercitare a funciei, de regul, la o alt instituie i ntr-o alt localitate; - constituie o obligaie de serviciu instituit de conducere i care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de instituia unde persoana este detaat, dar dac durata ei depete mai mult de 6 luni ntrun an calendaristic trebuie acordul celui n cauz; - pe perioada detarii, cel n cauz se integreaz ierarhic n noua instituie de la care pornete salariul i fa de a crei conducere se subordoneaz complet; - pe aceeai perioad funcionarul i pstreaz funcia i drepturile salariale iniiale, iar dac salariul corespunztor funciei pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu; - persoana detaat n alt localitate beneficiaz pe acest interval de timp de costul legal al transportului, dus-ntors, i cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare suportate de instituia beneficiar; - la expirarea detarii cel n cauz va reveni n organul iniial pe aceeai funcie i cu acelai salariu avut. n concluzie, detaarea reprezint msura unilateral dispus de conducere pe timp limitat prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de
274 275

Idem, op.cit., pag. 303. Ibidem, pag. 317-318. 276 I. Santai, op. cit., pag. 93-94 77

a ndeplini funcia public n interesul unei alte autoriti unde urmeaz s funcioneze i n care se integreaz ierarhic, de regul, ntr-o alt localitate. Refuzul nejustificat a ndeplinirii detarii reprezint o abatere disciplinar de nendeplinire a sarcinilor i atribuiilor de serviciu (art. 70/2 lit. f), legea permind o asemenea atitudine doar n urmtoarele cazuri justificate (art. 84): - n cazul neasigurrii condiiilor corespunztoare de cazare ntr-o alt localitate; - n situaia n care starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat detaarea; - ori de cte ori motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii. Apreciem c att msura delegrii ct i cea a detarii pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhic i n eventualitatea refuzului unitii de a da curs solicitrii, petiionarul se poate adresa instanei de contencios administrativ n condiiile Legii nr. 29/1990, dac poate dovedi vtmarea unui drept legal consacrat prin msura de modificare (provizorie sau temporar) a raportului de serviciu. Totui, facem precizarea c n actualele condiii vtmarea unui interes, chiar legitim, nu poate fi invocat n instana de judecat, dup cum justiia nu va putea cenzura refuzul autoritii de a da curs refuzului de detaarea din partea funcionarului dac, de exemplu, motivele familiale invocate nu sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de ctre autoritatea executiv277. Tot o modificare a raportului de serviciu, dar cu caracter permanent, o reprezint schimbarea compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public care a beneficiat de aprobarea corespunztoare n mod excepional pentru motive de sntate, desigur cu pstrarea clasei i gradului avute. Aceast schimbare se poate face numai dac cel n cauz este apt s ndeplineasc profesional noile atribuii care-i revin (art. 35/2). Dac, totui, este cazul, pentru aceleai motive, a schimbrii instituiei sau autoritii n care i desfoar activitatea, atunci suntem n prezena ncetrii raportului de serviciu. c. Suspendarea din funcia public reprezint o ntrerupere (ncetare) temporar dispus de conducere ca urmare a sesizrii parchetului sau a organului de cercetare penal n situaia nceperii urmririi penale fa de funcionarul n cauz (art. 79/2). Suspendarea opereaz i n cazul n care s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva funcionarului public care a svrit o infraciune de natur s l fac incompatibil cu funcia public pe care o deine (art. 79/3). Dac parchetul dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea acesteia, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea
277

I. Santai, op. cit., pag. 94 78

sau ncetarea procesului penal,278 suspendarea din funcie nceteaz (art. 79/4), urmnd ca funcionarul s primeasc drepturile salariale cuvenite aferente perioadei de suspendare i datorate de autoritatea sau instituia aparintoare (art. 80). ncetarea suspendrii apreciem c opereaz de drept, n temeiul prevederilor din statut, dar totui conductorul organului va trebui s emit actul de revocare a msurii de suspendare i, implicit, de revenire a funcionarului n exerciiul funciunii279. Pe de alt parte, stingerea urmririi penale i a procesului penal n faa procurorului sau a instanei de judecat trebuie s fie cauzat de lipsa vinoviei celui n cauz, ntruct, n caz contrar, dac a operat amnistierea, retragerea plngerii prealabile, prescripia, nu exist obligativitatea revocrii suspendrii i a reintegrrii n funcie280. Desigur, nimic nu mpiedic funcionarul ca n astfel de cazuri s cear continuarea urmririi penale sau a judecii n vederea dovedirii nevinoviei sale cu scopul de a fi repus n drepturile sale i reintegrat n funcie. Dei nu este prevzut, msura suspendrii poate fi dispus oricnd de conducere pe durata apariiei unor cauze ce impun clarificarea situaiei de meninere sau nu a titularului n funcie (de pild, apariia unei stri de incompatibilitate, comiterea unor grave abateri disciplinare ce necesit efectuarea unor cercetri administrative prealabile sancionrii celui vinovat, etc.)281. n concluzie, suspendarea raportului de serviciu poate fi definit ca reprezentnd o situaie sau stare de ntrerupere temporar sau vremelnic a derulrii exerciiului funciei publice legal reglementat i a crei finalizare are loc fie prin preluarea acestui exerciiu ori prin ncetarea definitiv a raportului n cauz. d. ntreruperea activitii la cerere este o suspendare temporar a funcionarului public din funcie pentru un interes personal legitim acordat de conducere i comunicat Ageniei Naionale a Funcionarilor publici (art. 85). Durata ntreruperii este ntre 6 luni i 4 ani cu drept de prelungire de cel mult 4 ani. Tot o ntrerupere, la cerere, este i situaia celui ales sau numit ntr-o funcie de demnitate public. La expirarea perioadei de ntrerupere funcionarul trebuie s solicite reintegrarea n funcie ce se acord de drept282. e. ncetarea raportului de serviciu are loc, de regul, n acelai mod unilateral, ntocmai ca i formarea sa, cu respectarea acelorai formaliti procedurale avute n vedere la numirea n funcie, manifestarea de voin a funcionarului neavnd, n principiu, relevan juridic n lipsa hotrrii
278 279

Art. 10 i 11 din Codul de procedur penal. I. Santai, op. cit., pag. 95 280 I. Santai, op. cit., pag. 95 281 I. Santai, op. cit., pag. 95 282 I. Santai, op. cit., pag. 96 79

organului competent, Statutul reglementnd amnunit cazurile de ncetare (art. 89-96). ntruct raportul de funciune sau de serviciu nu ia natere prin consimmntul prilor nefiind o relaie contractual, spre deosebire de dreptul muncii (art. 129) nu este reglementat ipoteza ncetrii lui prin acordul de voin dintre funcionar i autoritatea sau instituia n care el activeaz, aa cum este cazul salariatului sau angajatului n raport cu patronul sau angajatorul283. Primul caz este cel al demisiei ca urmare a cererii funcionarului de ncetare a raporturilor de serviciu (art. 89 lit. a i art. 90/1). Legea nu definete demisia, dar din reglementarea legal rezult c ea este expresia manifestrii unilaterale i libere a voinei titularului funciei publice de a denuna raportul juridic n care se afl cu toate consecinele ce decurg din ncetarea acestuia, expresie a libertii de care dispune.284 Legea nu stabilete condiiile demisiei n mod riguros sub aspectul formelor, de aceea apreciem c285: - demisia trebuie prezentat n form scris; - ea trebuie depus i nregistrat la autoritatea sau instituia vizat; - cel n cauz nu trebuie s-i motiveze aciunea; - produce efecte dup 15 zile de la nregistrare, dac solicitantul i conductorul autoritii sau instituiei nu au convenit c acestea s se produc mai repede, iar n cazul funciilor de conducere termenul este de 30 de zile (art. 90/2); - n aceste intervale de preaviz care reprezint anunri prealabile a denunrii unilaterale a raportului de serviciu de ctre titular la un anumit termen anterior intrrii msurii n aplicare efectiv, perioad n care raportul juridic se menine286 - persoana poate reveni asupra demisiei sale, meninndu-se n funcie, atta timp ct instituia nu a efectuat ori nu a declanat demersurile necesare n vederea titularizrii altei persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant ncepnd cu data limit a preavizului. Al doilea caz de ncetare a raportului de serviciu este transferul reprezentnd trecerea definitiv287 a titularului unei funcii de la autoritatea sau instituia public la o alta, ntr-o funcie identic sau diferit, dar n acelai sector de activitate executiv cu respectarea condiiilor legale i cu ncuviinarea conducerilor interesate n efectuarea acestui demers288.
283 284

I. Santai, op. cit., pag. 96 S. Ghimpu, op.cit., vol. I, pag. 418. 285 I. Santai, op. cit., pag. 96-97 286 . Belingrdeanu, Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de munc n reglementarea noului Cod al muncii, n R.R.D., nr. 11/1973, pag. 21. 287 S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciaz c transferul este doar o modificare definitiv a contractului de munc. 288 I. Santai, op. cit., pag. 97 80

Transferul cunoate dou modaliti i anume: - transferul n interesul serviciului (art. 91/1 teza I-a); - transferul la cererea funcionarului interesat (art. 91/1 teza a II-a). Condiiile pe care le presupune transferul n general sunt urmtoarele289: - existena unui raport de serviciu n care se afl titularul unei funcii publice; - acordul de voin a celor dou instituii ori autoriti prin conducerile lor pentru efectuarea operaiunii ntre ele; - dispoziia conducerii proprii a funcionarului ce se transfer sau aprobarea dat cererii sale; - forma scris a dispoziiei de transfer, a cererii de transfer i a aprobrii acesteia, precum i a acordului funcionarului, dac transferul este n interesul serviciului; - transferul trebuie justificat fie prin interesul autoritii la care are loc transferul, fie prin interesul personal i motivat a celui transferat. Efectele transferului constau n290: - naterea raporturilor juridice ntre cele dou autoriti sau instituii interesate prin perfectarea transferului n sensul c una se oblig s permit plecarea funcionarului su iar cealalt se oblig s-l primeasc; - ncetarea raportului de serviciu ntre funcionar i autoritatea aparintoare iniial, precum i formarea unui raport juridic nou cu instituia fa de care opereaz transferul sau acceptarea acestuia; - pstrarea cel puin a clasei i gradului dobndite anterior de cel n cauz; - dac transferul n interesul serviciului opereaz n alt localitate cel n cauz are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile (art. 90/3), aceste pli fiind suportate de autoritatea sau instituia la care se face transferul (art. 91/4). n privina naturii juridice a transferului, la cerere sau n interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui n cauz), distingem dou situaii i, implicit, dou categorii de acte juridice administrative i anume291: - n cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care funcioneaz cel n cauz i actul de numire n

289 290

I. Santai, op. cit., pag. 97 I. Santai, op. cit., pag. 97-98 291 I. Santai, op. cit., pag. 98 81

funcie al autoritii unde urmeaz s funcioneze; primul act desfiineaz raportul de serviciu, cel de al doilea l formeaz; - n cazul transferului n interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziia de transferare) a autoritii iniiale (bazat pe solicitarea celeilalte instituii i pe acordul scris a celui transferat), precum i actul de numire n funcie emis de cea de a doua instituie, ntemeiat pe actele anterior indicate. n privina sanciunii aplicabile n materie de transfer n interesul serviciului refuzul de a-i da curs de ctre cel vizat nu reprezint o abatere din moment ce operaiunea nu se poate realiza dect cu acordul scris a celui n cauz, msur menit a garanta stabilitatea n funcie, n primul rnd, i a apra dreptul la carier a funcionarului, n al doilea rnd292. Al treilea caz de ncetare a raportului de serviciu vizeaz eliberarea din funcie dispus n mai multe situaii (art. 92). n primul rnd, apariia unui motiv legal de incompatibilitate, dintre cele prevzute de art. 56-57 din Statut. n al doilea rnd, eliberarea din funcie opereaz n cazul n care autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, dar funcionarul nu vrea s o urmeze (art. 92 lit. b)293. n al treilea rnd, eliberarea din funcie are loc pe motiv de incompeten profesional n condiiile art. 54/1 sau, dup caz, ale art. 62/2 (art. 92 lit. c text nou introdus prin modificrile aduse de Ordonana de Urgen nr. 82/2000). Practic, nseamn c persoana nu corespunde, sub raport profesional, funciei pe care o ocup. n al patrulea rnd, eliberarea din funcie opereaz n cazul n care autoritatea sau instituia i reduce personalul ca urmare a reorganizrii, prin reducerea unor posturi de natura celui ocupat de funcionarul public, i acesta refuz oferta Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (art. 92 lit. d). n al cincilea rnd, eliberarea din funcie se dispune, potrivit Statutului (art. 92 lit. e introdus prin Ordonana nr. 82/2000), i cnd funcionarul nu mai ndeplinete urmtoarele condiii generale avute n vedere la investirea sa294: - nu mai are cetenia romn i/sau nici domiciliul n ar, condiii nclcate cumulativ sau alternativ, ori a mai dobndit o alt cetenie (art. 6 lit. a); - i-a pierdut deplina capacitate de exerciiu sau numai n mod parial (art. 6 lit. d); - nu mai are o stare de sntate corespunztoare funciei deinute, atestat pe baz de examen medical de specialitate (art. 6 lit. e);
292 293

I. Santai, op. cit., pag. 98 I. Santai, op. cit., pag. 98 294 I. Santai, op. cit., pag. 100 82

nu mai ndeplinete condiiile de studii nou prevzute de legislaie pentru funcia public (art. 6 lit. f); - a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni care ar face-o imcompatibil cu exercitarea funciei publice prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil (art. 6 lit. g). n aceste cazuri anterior prezentate se va acorda funcionarului un preaviz de 15 zile, cu sau fr reducerea programului pn la minimum 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. Dac nu este posibil acordarea preavizului, funcionarul are dreptul ca la eliberarea din funcie s primeasc o despgubire egal cu salariul de baz cuvenit pentru aceast perioad (art. 93). Al patrulea caz de ncetare a raportului de funcie sau serviciu vizeaz destituirea disciplinar, n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau atunci cnd funcionarul public a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil (art. 93). Considerm c reglementarea legal este deficitar n aceast materie prin mai multe elemente295: - nu a prevzut posibilitatea destituirii pentru cazul comiterii unei prime i singure abateri de o gravitate deosebit; - nu a prevzut abateri produse n raporturile de serviciu cu alte autoriti, organizaii i ceteni care s justifice o atare msur, inclusiv nclcarea normelor de comportament. n cazul eliberrii sau destituirii din funcie, funcionarul poate cere instanei de contencios administrativ anularea ordinului sau dispoziiei de eliberare ori destituire din funcie n termen de 30 de zile de la comunicare (art. 95). Al cincilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu este determinat de pensionarea potrivit legii oricnd nu mai este necesar meninerea n activitate a funcionarului public pensionat rencadrat (art. 89 lit. e, n redactarea modificat prin Ordonana nr. 82/2000). La ncetarea raporturilor de serviciu funcionarul are ndatorirea de a preda lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu (art. 96). n reglementarea actual jurisdicia problematicii derivnd din modificarea i ncetarea, ca de altfel chiar i formarea raportului de serviciu, poart amprenta regimului juridic de drept public, motiv pentru care, de regul, cile de atac n materie au o natur administrativ-ierarhic i/sau contencios-judiciar; ieind astfel de sub incidena conflictelor individuale de munc ce in de competena instanelor judectoreti de drept comun potrivit legislaiei muncii (a se vedea art. 49/2, 4, 78/2 i 95 din Statut) i intrnd n competena instanelor judectoreti de contencios administrativ. 295

I. Santai, op. cit., pag. 100 83

5. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici296 (Coninutul raportului de serviciu) Investirea ntr-o funcie public, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.), d natere unui raport tipic de serviciu sau de funcie care intr sub incidena regimului de drept public, administrativ n cazul nostru, avnd un coninut specific ce const din totalitatea drepturilor i a obligaiilor specifice prilor titulare participante la respectiva relaie juridic. n sistemul anterior statutului actual, n care raportul administrativ este dublat i de unul de munc, evident apreau drepturi i obligaii derivnd din contractul ncheiat, situaie care nu mai exist la ora actual n cazul funciilor publice.297 Desigur, s-ar putea ridica ntrebarea unde sunt atunci acele drepturi i ndatoriri decurgnd din salarizare, concedii, protecie social, etc. consacrate de legislaia muncii? Rspunsul este gsit n reglementrile Statutului i n legislaia muncii la care se face trimiterea cu caracter completator. Totui, la o analiz mai atent am putea lesne observa c distingem ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social) pe de o parte, precum i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, distingem ntre drepturi i ndatoriri care revin funciei i decurg din ea, precum i drepturi i obligaii care revin persoanei sau titularului funciei (anterior decurgnd din legislaia muncii i din contractul aferent)298. A. Privitor la prima categorie de drepturi i ndatoriri revenind funciei publice evident Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, n mod amnunit pornindu-se de la premisa c ele oricum sunt evideniate de Statutele i regulamentele proprii, fiind detaliate prin fia postului, difereniindu-se de la o autoritate sau instituie public la alta, dar i dup cum funciile sunt de conducere ori de execuie, ori fac parte din autoritile centrale sau teritoriale ori locale, precum i dup cum sunt vizate raporturile din interiorul autoritii ori din afara acesteia299.
296 297

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 171. Asupra discuiei privind natura juridic a raporturilor de serviciu sau de funciune a se vedea . Belingrdeanu, Consideraii teoretice i practice , op.cit., pag. 4-14; V. Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira, Bucureti, 1998, pag. 41-42; V. Priscaru, op.cit., pag. 183-184; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 383; I. T. tefnescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 28. 298 I. Santai, op. cit., pag. 104 299 I. Santai, op. cit., pag. 104 84

Dreptul de a decide sau de a hotr, de regul, aparinnd funciilor de conducere (dar i unora de execuie, inspector, agent) const n facultatea legal de a dispune msuri juridice, concretizate n acte administrative (emitere, revocare, anulare) n general, dar i n acte concrete n special, de genul autorizrii, aprobrii, impozitrii, sancionrii (amend, confiscare), ceea ce genereaz, modific i desfiineaz raporturi juridice concrete n cazul actelor individuale, dar i intrri sau ieiri din vigoare (abrogri) n cazul celor normative (art. 9/2 lit. a). Cum numeroi funcionari publici, de execuie, nu sunt factori de decizie, ci numai participani n anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experi, refereni) mai ales cei avnd funcii de execuie prezena i activitatea lor se materializeaz n operaiuni (iar nu n acte sau n decizii) concretizate n300: - dreptul de a informa i cel de a constata o anumit situaie sau stare, inclusiv dreptul de a controla executarea unei msuri concretizate n procese-verbale, referate i rapoarte naintate conducerii pentru ca aceasta s decid n deplin cunotin de cauz (art. 2 lit. a); - dreptul de a propune soluii juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru soluionarea sau remedierea unor situaii factorilor de decizie (art. 9/2 lit. b); - dreptul de avizare a unor soluii, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizaii, etc., prin prisma specialitii proprii. Numeroase sunt drepturile decurgnd din raporturile interne ierarhice, de supra i subordonare care se stabilesc ntre funcionarii superiori i cei inferiori, ntre cei de conducere i cei de execuie, precum301: - dreptul de numire, revocare i suspendare din funcie a personalului propriu din subordine, inclusiv delegarea, detaarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din funcie (art. 2/2, 81, 91, 92, 94); - dreptul de recompensare, sancionare i evaluare a personalului (art. 60/2, 71/1); - dreptul de control i de ndrumare obligatorie a acestuia, inclusiv stabilirea i emiterea de dispoziii i atribuii de serviciu (art. 43/2 teza I-a); - dreptul de anulare, modificare i suspendare a actelor i msurilor subordonailor, concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operaiune; - dreptul de substituire i nlocuire n atribuiile i a actelor subordonailor de ctre superiorul ierarhic prin actele proprii, etc.;
300 301

I. Santai, op. cit., pag. 104 I. Santai, op. cit., pag. 104 85

dreptul la protecia legii n exercitarea atribuiilor de serviciu prin asigurarea i aprarea funcionarului mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-a czut victim n exercitarea funciei sau legat de aceasta (art. 39). Exist i drepturi care se manifest nemijlocit n relaia funcionarului cu autoritatea sau instituia din care face parte acesta i care i sunt opozabile acesteia precum302: - dreptul la stabilitate, un adevrat principiu legal formulat (art. 4 lit. d) condiie inerent bunei funcionri a serviciului public, garantat i care permite celui nlocuit, transferat, destituit, demis, etc., s se adreseze instanei de contencios pentru valorificarea i aprarea acestei prerogative legale; - dreptul la avansare, adic la accesul n funciile superioare, prin ndeplinirea condiiilor legale de ocupare a posturilor vacante (art. 63/2); - dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii de funcii, dar i obligaia de a o purta pe durata exerciiului funciunii (art. 31); - dreptul la despgubirea suportat de autoritatea sau instituia din care face parte funcionarul i din a crei culp a suferit un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu (art. 40). n privina drepturilor decurgnd din funcie se impun urmtoarele precizri cu caracter general-valabil n orice sector al administraiei publice. n primul rnd, exercitarea acestor drepturi fa de cei administrai se face n limitele competenei legale ce revine autoritii executive din care face parte funcionarul, neputndu-se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe dect cele expres conferite de propria lege de organizare, de regulamentele speciale proprii, de dispoziiile ierarhice, etc., n caz contrar suntem n prezena unor ilegaliti, abuz n serviciu, etc. n al doilea rnd, funcionarul exercitnd un drept legal conferit, cealalt parte a raportului juridic de funciune trebuie s urmeze, ca titular al obligaiei, o conduit conform interesului ocrotit juridic, n caz contrar suportnd consecinele nerespectrii legii. n al treilea rnd, fa de lege i de alte reglementri, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgnd din norme i aparinnd funciei, iar nu funcionarului, neavnd un caracter subiectiv, lsate la aprecierea titularului funciei, motiv pentru care ele sunt i adevrate ndatoriri pentru funcionar care este obligat s-i exercite competena, neavnd n cele mai multe cazuri - nici mcar libertatea de apreciere n conduita pe care o adopt i pe care o urmeaz. Dimpotriv, neexercitarea drepturilor legal conferite ori
302

I. Santai, op. cit., pag. 105 86

exercitarea lor abuziv, necorespunztoare, ca i mpiedicarea exercitrii lor sunt sancionate n persoana celui vinovat, fie el titularul funciei, superior sau subordonat ierarhic, fie ter persoan intrat n raportul juridic, ca abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul, ori alte abateri ce afecteaz grav drepturile participanilor la raportul administrativ, sub forma rspunderii disciplinare (art. 70/1 lit. f, g din Statut), contravenionale (art. 76), penale (art. 79) i patrimoniale (art. 77, 78). n privina ndatoririlor303 ce decurg din funcia public vom remarca faptul c unele au un caracter onerativ (activ) n altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, n raport cu conduita prescris acestuia304. Dac avem n vedere coninutul acestora, unele in de profesionalismul exercitrii funciei, altele de loialitatea funcionarului, unele de confidenialitate, iar altele de responsabilitate, etc. Toate aceste ndatoriri decurg, n ultim instan, din principiul care fundamenteaz orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, i anume c autoritile i instituiile executive sunt n serviciul exclusiv al cetenilor, pentru satisfacerea cerinelor vieii sociale prin aplicarea corect a legilor i a celorlalte dispoziii legale sau, dup caz, prin organizarea aplicrii lor.305 Astfel, de profesionalismul funcionarilor care reprezint ndatorirea de ndeplinire a atribuiilor ce le revin, potrivit funciei ocupate n vederea realizrii sarcinilor serviciului public i servirii binelui comun sau public in urmtoarele306: - ndeplinirea cu profesionalism, loialitate, corectitudine i n mod contiincios a ndatoririlor de serviciu (art. 41 teza I-a); - conformarea fa de dispoziiile legale ale funcionarilor de conducere crora le sunt direct subordonai (art. 43/2 teza I-a); - ndatorirea rezolvrii lucrrilor repartizate de conductorul compartimentului n care funcioneaz (art. 47/1); - ndatorirea perfecionrii pregtirii profesionale fie n cadrul organului din care face parte, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop (art. 48/1) i ale cror rezultate vor fi avute n vedere la evaluarea anual a activitii acestora (art. 48/1) i, implicit, la avansarea lor (art. 60/2). Loialitatea presupune ndeplinirea corect, la timp, ntocmai i n mod contiincios a sarcinilor de serviciu, dar, n acelai timp, ea mai presupune i iniiativ n exercitarea atribuiilor, ntr-ajutorarea n realizarea lor, inclusiv suplinirea reciproc n serviciu n cadrul specialitii lor307.
303 304

Al. Negoi, op.cit., pag. 174 i urmtoarele. I. Santai, op. cit., pag. 105 305 Art. 1/1 din Hotrrea Guvernului nr. 667/1991 privind unele msuri pentru asigurarea prestigiului social al funcionarilor publici (abrogat prin Statut). 306 I. Santai, op. cit., pag. 106 307 I. Santai, op. cit., pag. 106 87

Corectitudinea presupune respectarea ntocmai a legislaiei, regulamentelor i dispoziiilor aplicabile n domeniu, exercitarea cu bun credin a atribuiilor, furnizarea informaiilor cerute de public n cadrul serviciului cu respectarea prevederilor privind aprarea secretului de serviciu, asigurnd transparena necesar activitii desfurate308. O mare grup de ndatoriri au caracter pasiv, constituind interdicii legale menite a proteja funcia i titularul ei, asigurndu-i prestigiul, consideraia i ncrederea, obligndu-l pe cel n cauz s se abin de la acte i fapte de natur a compromite poziia oficial deinut n care sens acesta trebuie309: - s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea (art. 41 teza a II-a); - s nu primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena sa dac nu i-au fost repartizate de superiorii ierarhici ori s intervin pentru soluionarea acestor cereri (art. 47/2); - s pstreze secretul de stat i secretul de serviciu, n condiiile legii, nedivulgnd i neneglijnd pstrarea acestora, inclusiv a documentelor i suporturilor care conin astfel de informaii (art. 44), aprnd secretul fa de orice divulgare sau scurgere; - s pstreze confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei (art. 45); - s nu solicite sau s nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46/1); - s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice n exercitarea atribuiilor care le revin (art. 42 teza a II-a). Evident c nclcarea acestor ndatoriri atrage rspunderea funcionarului vinovat de abaterile comise, mai ales dac avem n vedere obligaia executrii ordinelor i dispoziiilor superioare. Desigur, dac este de principiu c legea i dispoziiile ntemeiate pe ea trebuie executate, tot de principiu este i faptul c o dispoziie (vdit) ilegal, nu trebuie executat, cci, altfel, va antrena i rspunderea executantului alturat autorului ei310. ntr-o astfel de situaie funcionarul va refuza, n scris i motivat, aplicarea ordinului (art. 43/2 teza a II-a), ncunotiinnd, dup prerea noastr, i autoritatea imediat superioar celui care a dat un astfel de ordin. Dac emitentul ordinului, pretins ilegal, struie n executarea lui, va trebui s-l formuleze n scris, ceea ce oblig la ndeplinirea lui de ctre cel care
308 309

I. Santai, op. cit., pag. 106 I. Santai, op. cit., pag. 106 310 I. Santai, op. cit., pag. 107 88

l-a primit (art. 43 teza a III-a), mai ales dac aplicarea dispoziiei nu sufer nici o amnare. Aceste dispoziii legale se coreleaz i cu dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr. 20/1990 care prevd c aciunile n justiie mpotriva actelor i faptelor administrative care au vtmat drepturi recunoscute de lege se vor putea formula i personal mpotriva funcionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii sau de nerezolvarea n termen a cererii, dac se solicit plata unor despgubiri. Persoana astfel acionat poate chema n garanie i pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui ilegalitate este supus judecii (art. 13 din Lege). B. Privitor la drepturile i ndatoririle funcionarului, cea de a doua categorie, vizeaz situaia lui personal, avnd un caracter subiectiv, chiar dac ele sunt reglementate de Statut i nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual pe care legea nu le prevede dect n beneficiul personalului administrativ auxiliar, de deservire care nu are calitatea de funcionar public (art. 5/2 teza a III-a). ntruct acestea se rentlnesc i n persoana oricrui salariat sau angajat, iar studiul lor amnunit revine tiinei dreptului muncii nu vom insista n mod deosebit asupra lor. 1. Dreptul la salariu al funcionarilor publici este un rezultat al activitii depuse de acetia i cuprinde salariul de baz, sporuri i indemnizaii constituite ntr-un sistem de salarizare stabilit prin lege (art. 29). La stabilirea sistemului de salarizare se au n vedere urmtoarele (art. 30/2): a) necesitatea de a restrnge costurile administraiei publice n condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai n mod corespunztor; b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, clase i grade bazate pe evaluarea postului; c) stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a salariului care s in seama de activitatea depus i de importana ei. Datorit specificului raportului de serviciu n care se afl funcionarul salariul acestuia are o natur juridic proprie n raport cu salariul celor angajai deoarece, pe de o parte, el nu rezult din negocierea direct cu instituia nefiind influenat de legitatea economic a relaiei cerere-ofert de pe piaa muncii - iar, pe de alt parte, salariul este stabilit prin lege la nivelul funciei i nu al persoanei. 2. Dreptul la durata normal a timpului de lucru de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn pentru funcionarii publici. ntr-adevr, funcia se exercit n mod limitat n timp i n cadrul unui program bine determinat care s
89

permit realizarea corespunztoare a atribuiilor. Pe de alt parte, acest drept opus organului din care face parte cel n cauz i care are ndatorirea de a-l respecta, este concomitent i o obligaie a funcionarului pe care dac o ncalc este pasibil de sanciune pentru absene nemotivate de la serviciu (art. 70/2 lit. b), ntrzieri sau plecri de la i din timpul programului, etc. Pentru orele lucrate din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori declarate zile nelucrtoare, funcionarii publici de execuie au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz, iar acest spor nu se poate acorda dect n limita a 360 de ore pe an (art. 32/2) i n nici un caz conductorul nu i-l poate conferi siei. 3. Dreptul la odihn, repaus zilnic i sptmnal precum i la concediu de odihn, inclusiv la concedii medicale i de alt natur (art. 35/1). Exercitarea acestui drept are n vedere att refacerea forei fizice i a celei psihice a funcionarului consumat n activitile profesionale, dar i asigurarea sntii celui n cauz. Limitarea timpului de munc la cel mult 8 ore pe zi, a duratei sptmnii de lucru la 5 zile lucrtoare permit exercitarea acestui drept, alturat concediilor de tot felul, ncepnd cu cel de odihn, medical, de maternitate (pre i post natal), continund cu cel alocat ngrijirii copiilor, cel de studii, etc. n perioada concediilor de boal, de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului n cauz (art. 34). 4. Dreptul la condiii normale de munc i igien de natur s ocroteasc sntatea i integritatea fizic a funcionarilor. Elementele eseniale ale acestui drept vizeaz: - asigurarea condiiilor normale de munc i igien, care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psihic a persoanei; - asistena medical gratuit n instituiile sanitare publice; - ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor profesionale. n dezvoltarea acestui drept legea a prevzut (art. 35/2) c pentru motive de sntate funcionarilor publici li se poate aproba, n mod excepional, schimbarea compartimentului sau a autoritii ori a instituiei publice n care i desfoar activitatea, cu pstrarea clasei i gradului avute, iar aceast schimbare se face numai dac funcionarul n cauz este apt profesional s ndeplineasc noile atribuii ce i revin. 5. Dreptul la asisten medical, medicamente i proteze n condiiile legii (art. 36) n caz de mbolnvire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al ndeplinirii obligaiilor decurgnd din plata contribuiei la asigurrile sociale, sntate, etc.
90

6. Dreptul la pensie, precum i la celelalte drepturi de asigurri sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezint o form de retribuire a funcionarului public conferit la ncetarea funciei ca urmare a ndeplinirii condiiilor legale referitoare la vrst, vechime n funcie i stagiul de cotizare (art. 37). Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urma potrivit legii. Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat (art. 26/1). Aceast prevedere particularizeaz art. 30 din Constituie privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de ceteanul obinuit, exercitarea acestui drept este supus unor condiionri dup cum urmeaz i anume311: - n exercitarea atribuiilor de serviciu funcionarul este obligat s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale politice (art. 42 din Statut); - n afara serviciului, dei legea nu interzice, apreciem c trebuie s existe o conduit de rezerv i msur, n exprimarea ideilor sale. Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici, n condiiile legii (art. 27/1). Cei interesai pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora (art. 27/2). Funcionarilor li se mai recunoate i dreptul de asociere n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop reglementarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor (art. 28/3). Recunoaterea acestui drept se face n afara oricrei conotaii politice, dar i fr posibilitatea unui amestec sau intervenii legal recunoscute a autoritilor nici n formarea i nici n activitatea acestor organizaii312. Dreptul la grev este recunoscut funcionarilor n condiiile legii (art. 28), el reprezentnd un drept fundamental al salariailor consacrat de Constituie (art. 40) pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale acestora. Desigur, statute speciale, mai ales pentru funcionarii militari sau militarizai, pot s nu recunoasc un asemenea drept, dup cum el nu este recunoscut de legea cadru313 (art. 63) expres acestor categorii i nici funcionarilor publici, lege fa de care Statutul funcionarilor avnd valoarea de reglementare special, derog recunoscnd dreptul la declanarea conflictului (colectiv) de munc. ntruct serviciul public se desfoar continuu, exercitarea dreptului la grev trebuie s aib loc n condiiile asigurrii funcionrii normale a acestuia pe timpul ntreruperii activitii (starea civil, administraia cimitirelor, etc.)314.

311 312

I. Santai, op. cit., pag. 110 I. Santai, op. cit., pag. 110 313 A se vedea Legea privind soluionarea conflictelor de munc nr. 168/1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 582/29.11.1999. 314 I. Santai, op. cit., pag. 111 91

Ca o concluzie general privind drepturile i ndatoririle specifice funcionarilor i derivnd din raporturile lor personale (de serviciu) cu instituia n care se afl vom remarca urmtoarele: - corespunztor drepturilor acestora (la salar, la odihn), instituiei i corespund obligaii corelative (de plat a salariului, de acordare i plat a concediului); - n mod similar, corelativ obligaiilor funcionarului (cum sunt cele legate de respectarea programului de lucru al instituiei, a disciplinei de serviciu) i corespund drepturile acesteia de a pretinde ndeplinirea lor conform, n caz contrar opernd tragerea la rspundere a celor vinovai; - i aceste drepturi i obligaii au un caracter obiectiv prin reglementarea lor statutar, dar subiectiv prin exercitarea personal, prile neputnd s le elimine, s le ignore sau s le fixeze n alt fel, n alt formulare, coninut sau reglementare dect cele cuprinse n legea organic cadru, sub sanciunea nulitii actelor ilegale astfel emise.

Capitolul VII. Probleme de personal i ale rspunderii n administraie a funcionarilor publici

1. Pregtirea (formarea) profesional a funcionarilor Activitatea executiv acoper, prin atribuiile conferite autoritilor administrative, ntreaga via social-economic cu caracter public. Existena autoritilor cu competen general i a celor cu competen special sau limitat relev faptul c cei ce funcioneaz n cadrul puterii executive trebuie
92

s fie, n cazul lucrtorilor de carier, buni cunosctori ai activitilor respective avnd o pregtire de specialitate corespunztoare315. Cu toate aceste constatri general valabile, vreme ndelungat nu au existat forme de pregtire profesional destinat n exclusivitate celor care profeseaz n administraia public, iar ncadrarea personalului n acest sector nu era predeterminat de o anumit orientare profesional consacrat ntr-o politic de stat reglementat juridic. Singura excepie o reprezenta, pe de o parte, profilul juridic care conferea specialitatea necesar unor funcii legal determinate (de exemplu, secretar de primrie i de jude) sau, pe de alt parte, profilul economic n cazul administraiei finanelor publice. Statutul funcionarului public nu a reglementat ns profilul pregtirii pentru funciile publice indiferent de felul acestora, ci numai nivelul sau categoria de pregtire respectiv316: - categoria A studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - categoria B studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom; - categoria C studii medii liceale sau postliceale absolvite cu diplom. 2. Selecia i numirea personalului administrativ ntruct nu exist o singur form de pregtire destinat exclusiv carierei administrative, autoritile executive sunt puse, de regul, n situaia de a opta asupra persoanei care, ntrunind condiiile legale, poate ocupa funcia administrativ public. ntr-adevr, nivelul studiilor i profilul specializrii nu sunt suficiente, prin ele nsele, pentru a permite de iure sau de facto intrarea n administraia public317. Statutul a prevzut (art. 49/1) c intrarea n corpul funcionarilor publici se face numai prin concurs organizat de autoritatea sau instituia public interesat (art. 41/1). Intrarea direct n corpul funcionarilor publici de carier imediat dup absolvirea studiilor se face numai pe funcia public de debutant (art. 49/4). Dar i n acest caz instituia interesat poate recurge la organizarea concursului sau examenului pentru proasptul absolvent (art. 8/1). n oricare dintre aceste situaii, n urma expirrii perioadei de stagiu nu mai mic de 6 luni i nu mai mare de 2 ani (art. 8/2) se va organiza examinarea celui n cauz n scopul definitivrii pe post.
315 316

I. Santai, op. cit., pag. 115 I. Santai, op. cit., pag. 116 317 I. Santai, op. cit., pag. 118 93

Ambele categorii de funcionari nceptori (numii direct sau n urma concursului) sunt funcionari publici debutani, iar numirea acestora se face prin ordinul sau dispoziia conductorului organului ce deine postul vacant (art. 52/1). Durata perioadei de stagiu este de cel puin 12 luni pentru categoria A, de 8 luni pentru categoria B i de 6 luni pentru categoria C. Definitivarea pe post are loc numai dup terminarea stagiului. La terminarea acestei perioade debutantul redacteaz un raport de stagiu. Perioada de stagiu are ca obiect confirmarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor funciei publice, formarea practic, cunoaterea administraiei i a exigenelor sale. n mod evident, ceilali funcionari publici, alii dect cei de carier, ptrund n administraie prin alegere (primarul, preedintele consiliului judeean), prin desemnare (primul ministru) sau chiar prin numire n demnitile publice (ministrul, prefectul). Concursul reprezint examinarea la care poate participa oricine ndeplinete condiiile legale efectuat prin verificarea cunotinelor profesionale (teoretice i practice) necesare obinerii sau ocuprii unui post n ordinea clasificrii rezultatelor i n limita locurilor existente n autoritatea sau instituia organizatoare. Concursul ca operaiune prealabil investirii n funcie prezint unele avantaje:318 - asigur publicitatea privind existena posturilor i a modului de ocupare a acestora; - ofer o baz larg i real de selecie a candidailor, ceea ce este un lucru esenial n recrutarea celor valoroi; - oblig la respectarea real a unor condiii i criterii n persoana condidailor nscrii, cu privire la procedura desfurrii sale i n privina modului de examinare; - confer un regim unitar de notare sau atestare, implicit de apreciere, a competenei profesionale a tuturor candidailor; - ofer, mai mult dect orice alt modalitate, garania unor criterii obiective n verificarea i selecia personalului; - permite verificarea eficient asupra modului de desfurare a examinrii i a respectrii condiiilor legale, inclusiv un control al opiniei publice asupra politicii profesionale i de cadre a executivului. Odat candidaii reuii n ordinea descrnd a notrii i n funcie de posturile existente intervine, ulterior, actul individual al numirii n funcie, nedublat de ncheierea contractului de munc (dect n cazul personalului auxiliar).
318

J. Starosciak, op.cit., pag. 201; I. Iovna, op.cit., pag. 181; M. Oroveanu, op.cit., pag. 159. 94

Numirea reprezint actul juridic administrativ cu caracter individual care d natere raportului de serviciu sau de funcie guvernat de dreptul public i n privina derulrii i ncetrii lui. Concursul se organizeaz numai n limita posturilor disponibile pentru autoriti sau instituii nou nfiinate sau a celor vacante n cazul celor existente precum i a prevederilor legale referitoare la transferuri (art. 49/2). Funciile publice vacante, pentru care se organizeaz concurs de intrare n corpul funcionarilor publici, se dau publicitii cu 30 de zile nainte de data organizrii concursului (art. 49/3). Condiiile de organizare i de desfurare a concursului, precum i condiiile de validarea rezultatelor acestuia se stabilesc prin hotrre a Guvernului (art. 49/5). Din economia legii rezult c situaiile de posturi vacante susceptibile de scoatere la concurs se determin numai dup scderea din numrul acestora a urmtoarelor posturi: - cele pe care se ntorc funcionarii care le-au pierdut din motive neimputabile lor (art. 49/2 coroborat cu art. 13/1) i care revin n funcie; - cele ocupate prin transfer de ctre cei aflali n corpul funcionarilor publici (art. 49/2)319. Concursul se poate desfura prin examinare, teoretic i practic, a candidatului care trebuie s susin unele probe sau se mai cunoate aanumitul concurs de dosar, cnd studiile de specialitate absolvite i aptitudinile candidatului se verific de ctre o comisie profesional, vechimea n specialitate, titlurile i lucrrile tiinifice ale celui n cauz hotrnd, n consecin, asupra rezultatului concursului320. n anumite situaii autoritatea ce organizeaz concursul poate avea, recunoscut prin lege, un drept de apreciere asupra condiiilor necesare a fi ntrunite de viitorii candidai pentru a se putea nscrie la concurs, putnd chiar s efectueze o examinare preselectiv a acestora anterioar desfurrii concursului propriu-zis. Acest drept de opiune nu va putea fi cenzurat pe cale judiciar321 de ctre candidaii respini n aceast faz preliminar ei nedisputnd de un drept necondiionat de candidatur322. Dac ns cei nscrii la concurs ntrunesc toate condiiile legale, iar autoritatea sau instituia organizatoare nu dispune de un drept legal de apreciere, atitudinea ei de respingere de la nscriere sau refuzul de a permite participarea la examen sunt fapte ilegale cenzurabile judiciar pe calea
319 320

I. Santai, op. cit., pag. 120 I. Santai, op. cit., pag. 120 321 Trib. Supr., sec.civ., dec.nr. 907/1970, iulie. G. Mihu, Repertoriu de practic judiciar n materie civil, pe anii 1969/1975, pag. 317. 322 I. Santai, op. cit., pag. 120 95

contenciosului administrativ, conform Legii nr. 29/1990 deoarece au vtmat drepturi subiective legal recunoscute. Acelai drept de natur procesual este conferit de statut persoanelor nemulumite de rezultatul concursului i care se pot adresa instanei de contencios (art. 49/2). Funcionarii care ocup o funcie public de conducere trebuie s susin un examen de atestare pe post (art. 97/2) n condiiile stabilite de Hotrrea Guvernului nr. 452/2000 privind organizarea i desfurarea examenului de atestare (publicat n Monitorul Oficial al Romniei partea I, nr. 272 din 15 iunie 2000). Administraia public mai cunoate i alte sisteme de investire n funcii publice reglementate prin statute proprii sau legi speciale ca, de exemplu, numirea direct, fr concurs, a personalului militar, militarizat care a absolvit propriul sistem de nvmnt cu diploma corespunztoare sau sistemul numirii libere, dup aprecierea i cu motivaia celui care dispune investirea ntr-un post devenit vacant (cazul numirii minitrilor de ctre eful statului la propunerea premierului sau a prefecilor de ctre guvern). i n aceste cazuri exist anumite cerine minime cu caracter legal special prevzute referitoare la studiile absolvite, vrsta minim, apartenena politic, etc. 3. Repartizarea i integrarea funcionarilor Statutul nu a mai reglementat i situaia noilor numii n funcii publice. Apreciem c noului investit i se va aduce la cunotin postul individualizat pe care urmeaz s-i desfoare activitatea, mai ales dac exist posturi similare pe aceeai funcie, lund la cunotin fia postului pentru care semneaz. Instruirea acestuia se va face asupra323: - atribuiilor de serviciu pe care le exercit conform fiei postului, adic asupra drepturilor conferite i a ndatoririlor ce i revin, a actelor pe care le poate emite i a operaiunilor ce trebuie s le realizeze; - structura autoritii din care face parte, a locului i poziiei acesteia n cadrul sistemului executiv, precum i raporturile cu alte organe; - cunoaterea actelor normative ce reglementeaz activitatea proprie, inclusiv a celor provenind de la forurile superioare, precum i reglementrile proprii, de uz intern, precum regulamentele de organizare i funcionare, cele de ordine interioar, etc.; - uneori se mai pot svri unele operaiuni specifice ca, de exemplu, ncredinarea gestionrii unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare civil, a imprimatelor cu regim special, sau
323

I. Santai, op. cit., pag. 121 96

instruirea n vederea pstrrii i protejrii documentelor secrete i a secretului de serviciu, de stat, etc. 4. Perfecionarea pregtirii funcionarilor Perfecionarea pregtirii funcionarilor publici reprezint, conform Statutului (art. 48/1) o ndatorire a acestora, indiferent de natura, durata i vechimea funciei deinute.* Aceast perfecionare, dei legea nu o spune, are un caracter continuu, pe toat durata funciei exercitate, i n mod ciclic (anual, cincinal, etc.), fapt uurat de existena formelor de pregtire continu a personalului administrativ. Perfecionarea trebuie realizat n forme organizate fie n cadrul autoritii sau instituiei publice de care aparine cel n cauz, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop n afara serviciului propriu (art. 48/1 teza a II-a). Forma organizat n cadrul serviciului cuprinde n principal, nvmntul profesional desfurat cu o anumit periodicitate (lunar, trimestrial, etc.) n baza unui ciclu tematic care acoper un anumit interval de timp (anual, de exemplu). Tot n cadrul formei organizate de pregtire, dar cu caracter individual, se mai includ i alte forme profesionale cum sunt diversele cursuri pe probleme tematice sau pe genuri de funcii iniiate de diversele centre teritoriale de pregtire continu a funcionarilor, de instituiile de nvmnt superior (cursuri postuniversitare), participarea la schimburi naionale sau internaionale de experien n probleme administrative, cu sau fr scoaterea din serviciu, n mod temporar, a celui vizat. n cazul n care cursurile de perfecionare sunt organizate n alt localitate dect cea de domiciliu, funcionarii publici beneficiaz i de drepturile de delegare, potrivit legii (art. 48/2). Dac se urmeaz o form de specializare sau de perfecionare cu o durat mai mare de 3 luni, primindu-se pe aceast perioad drepturile salariale, exist obligativitatea angajamentului scris de a lucra ntre 1-5 ani n cadrul autoritii sau instituiei publice respective (art. 48/2 teza I-a). n cazul nerespectrii acestui angajament, cei n cauz vor suporta cheltuielile organului proporional cu timpul rmas pn la mplinirea termenului (art. 48/2 teza a II-a). Aceste prevederi nu se aplic n cazul n care funcionarul nu mai deine funcia public din motive neimputabile sau n cazul transferului n interesul serviciului.
*

A se vedea n acest sens art. 5/1 lit. c i d din Ordonana de Guvern nr. 129/2000 privind formarea profesional a adulilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 430/02.09.2000, precum i Ordonana nr. 102/1998 privind formarea profesional continu prin sistemul educaional, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 321/28.08.1998. 97

Legislaia folosete dou noiuni distincte i anume perfecionarea i, respectiv, specializarea. Perfecionarea reprezint procesul de acumulare a noilor cunotine ntr-un domeniu pentru care funcionarul are deja o pregtire de specialitate, dezvoltndu-i competena profesional, ct vreme specializarea este o adncire a cunotinelor dintr-un anumit domeniu extrem de limitat al funciei sau ocupaiei (de exemplu, juristul n materie de contencios administrativ, inspectorul financiar n materia impozitelor i taxelor locale, etc.). Deosebirea dintre cele dou noiuni nu este lipsit de semnificaie pentru c numai cu privire la perfecionarea pregtirii opereaz obligaia legal a funcionarului, nu i pentru specializare. Scopul principal al perfecionrii i specializrii este stimularea procesului de pregtire continu prin dobndirea de cunotine noi cu aplicabilitate practic, ceea ce se reflect n calitatea actului executiv permind i o evaluare obiectiv i pozitiv a celui implicat. 5. Evaluarea funcionarilor publici Fiecare funcionar public are un dosar profesional alctuit din ntreaga documentaie ce acoper integral toat perioada n care a exercitat funcia public. n acest dosar se cuprind (art. 25/1): a) documentul de numire n funcie, cel de atestare a studiilor i cel privind depunerea jurmntului; b) documentele privind evaluarea anual a activitii sale, avansrile n funcii, clase i grade sau categorii, precum i sanciunile disciplinare care i-au fost aplicate, ordonate cronologic i fr discontinuiti, legiuitorul omind enunarea i a recompenselor sau stimulentelor conferite, care, apreciem, trebuie menionate324. Funcionarul poate primi, la cerere, copii de pe actele existente n dosarul su (art. 25/3). n dosar nu vor fi introduse documente care fac referire la activitile sau la opiniile politice, sindicale, religioase sau de alt natur a funcionarului (art. 25/2). Evaluarea, numit i caracterizare sau apreciere, reprezint operaiunea de cunoatere, efectuat n baza unor criterii legal determinate, a persoanei funcionarului i activitii sale n cadrul unei perioade de timp i n cadrul unei funcii, realizat n mod periodic n scopul determinrii performanelor profesionale ale acestuia325.

324 325

I. Santai, op. cit., pag. 124 I. Santai, op. cit., pag. 124 98

Din pcate Statutul nici nu a definit evaluarea i, n mod inexplicabil, ia limitat scopul doar la acordarea drepturilor salariale corespunztoare performanelor profesionale individuale (art. 59/1). a. Autorul evalurii este, de regul, eful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz care completeaz i noteaz n fia de evaluare performanele profesionale individuale obinute n ultimele 12 luni de ctre funcionarii din subordine (art. 60/2). n cazul persoanelor cu funcii de conducere evaluarea se va face de ctre conducerea superior ierarhic acestora. b. Criteriile de performan profesional individual stau la baza evalurii iar n temeiul lor se definesc clasele i gradele existente n cadrul acelorai categorii (art. 59/2). Performanele profesionale indivuduale se determin pe baza criteriilor elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici (art. 59/1). Prin hotrre de guvern, la propunerea Ageniei, se stabilete metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale, precum i de contestare a calificativelor acordate (art. 61). La nceputul anului conductorii de compartimente vor comunica, n scris, fiecrui funcionar aceste criterii de performan corespunztoare clasei i gradului funciei publice ocupate de acesta (art. 60/1). La baza evalurii trebuie s se regseasc urmtoarele criterii: - rezultatele obinute n ndeplinirea sarcinilor de serviciu; - nivelul pregtirii profesionale de specialitate i preocuparea pentru ridicarea i perfecionarea acestui nivel; - calitile personale, respectiv spirit de iniiativ, disciplin n munc, contiinciozitate i perseveren n ndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui caracterizat; - preocuparea fa de bunul mers al instituiei, respectarea i aplicarea legilor, pstrarea secretului de stat i a celui de serviciu; - comportarea sau atitudinea fa de colegi, superiori ierarhici i public, comportamentul n societate i familie. c. Metodele326 de apreciere sunt dintre cele mai diferite. O prim metod const n caracterizarea difereniat, bazat pe criterii de natura celor indicate deja, de la caz la caz, n special pentru funciile atipice (de conducere, unice ca profil singular, de exemplu, contabil ef, consilier juridic, etc.) care, n general, nu permit utilizarea unui model sau formular unitar327. Cea de a doua metod este cea a chestionarului cu rubrici corespunztoare criteriilor deja enumerate i, eventual, completate cu altele, n
326 327

Al. Negoi, op.cit., pag. 98 i urmtoarele. I. Santai, op. cit., pag. 125 99

funcie de specificul activitii organului, avnd anumite baremuri de notare care n baza unui total de punctaj confer un calificativ ce st la temeiul caracterizrii generale328. d. Coninutul aprecierii reprezint o sum de concluzii desprinse din confruntarea (raportarea) activitii realizate cu sistemul de referin sau cerinele legale aplicabile unor funcii i autoriti date, n baza unor criterii de performan determinate. Va rezulta, din aceast comparare, dup caz, o relaie (raport) de conformitate sau de neconformitate ntre activitatea nfptuit i analizat cu exigenele la care trebuie raportat. e. Calificativul obinut este suma final sau rezultant a tuturor concluziilor ce se desprind din coninutul evalurii i vizeaz aprecierea general sau sintetic cuprins n formulri de genul excepional, foarte bun, bun, satisfctor i nesatisfctor (art. 60/3). f. Efectele caracterizrii sunt de natur social-juridic. n primul rnd, ele reflect pe de o parte atitudinea autoritii fa de propriul funcionar, dar i atitudinea acestuia din urm fa de instituia sa. n al doilea rnd, n raport de aceast apreciere cel n cauz poate fi meninut, promovat, retrogradat sau nlturat din postul deinut. Evaluarea este analizat periodic de ctre conducere i este avut n vedere ori de cte ori se pune problema unor modificri n raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de serviciu. De aceea ea ocup un loc central n avansarea funcionarilor, iar n situaia restrngerii numrului de posturi conductorul organului va avea n vedere rezultatele obinute de acetia la evaluarea anual a activitii329. g. Cunoaterea sau limitele de publicitate ale evalurii are n vedere faptul c, n primul rnd, cel vizat trebuie informat asupra modului su de apreciere, lund la cunotin i calificativul acordat, pe baz de semntur. Acest lucru i va permite, n caz de dezacord, exercitarea cii de atac fa de evaluarea obinut, mai ales, dac apreciaz c a ndeplinit criteriile de performan profesional comunicate la nceputul anului corespunztoare categoriei, clasei i gradului su (art. 60/1). Ori de cte ori este contestat evaluarea i calificativul ele trebuie comunicate organelor de jurisdicie ndreptite la soluionarea conflictului, inclusiv instana de judecat (prin hotrre de guvern stabilindu-se procedura n materie, art. 61). h. Controlul evalurii i a calificativului se exercit la cererea celui nemulumit existnd obligativitatea soluionrii cii de atac de ctre organele competente.

328 329

I. Santai, op. cit., pag. 125 I. Santai, op. cit., pag. 126 100

Exercitarea acestei ci poate determina sau nu reevaluarea calificativului acordat, acordarea sau recunoaterea, n acest context, a unor drepturi legale dar neconferite, precum i, dup caz, acordarea unor daune. 6. Stabilitatea n funcie Recunoaterea caracterului profesional al activitii executive i a funciilor publice prin intermediul crora se nfptuiete, inclusiv asigurarea unei obiectiviti i continuiti n realizarea ei presupune o anumit stabilitate a personalului care s-i permit acestuia exerciiul puterii publice n mod permanent i prompt, liber de prejudeci i presiuni politice de orice ingerin nelegal sau abuz de putere.330 Stabilitatea n funcie confer o continuitate n exerciiul ei, adncete profesionalizarea modului de exercitare a puterii i nu nseamn, aa cum s-ar crede, crearea unui sistem de privilegii deosebite cu caracter personal i perpetuu i nici o stare de inamovibilitate pentru funcionari, care s le permit s acioneze oricum i independent, n afara oricrei subordonri ierarhice. Dimpotriv, stabilitatea n funcie i recunoaterea dreptului la carier, concomitent cu existena unor elemente de cointeresare i stimulare a titularului de natur profesional, material, social, etc. constituie o garanie a eficienei sociale realizate prin pregtirea i investirea individului.331 Statutul a consacrat principiul stabilitii funcionarilor publici (art. 4 lit. d) sau dreptul la carier al acestora, n sensul c acetia nu pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiiile i cazurile legal prevzute, iar ntreruperea (temporar sau la cerere) ori ncetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determin pierderea drepturilor ctigate (categorii, clase i grade)332. Apreciem c sub aspect conceptual exist totui diferenieri ntre stabilitate i dreptul la carier. ntr-adevr, prima noiune desemneaz continuitatea n timp i pe acelai post a titularului, pe ct vreme, cea de a doua are n vedere, alturi de permanena temporal n executiv i avansarea profesional pe nivelele existente, cu respectarea ierarhiei stabilite pe clase i grade, n concordan cu criteriile corespunztoare de performan profesional. n sprijinul stabilitii este amnunit reglementat structura carierei funcionarilor pe categorii (A, B, C), clase (trei) i grade (trei). Clasa reprezint o etap din cariera funcionarului, iar fiecare grad corespunde unui nivel al salariului de baz din grila de salarizare (art. 10-12). Dei legea nu o

330 331

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 90. J. Starosciak, op.cit., pag. 187. 332 I. Santai, op. cit., pag. 128 101

spune, funcionarul are un drept la carier creia i corespunde obligativitatea autoritii de a-i asigura stabilitatea, avansarea i continuitatea n funcie. n unele cazuri legea special poate consacra stabilitatea n funcie n mod expres, aa cum este cazul secretarului de localitate (art. 52/3 din Legea nr. 69/1991). 7. Avansarea funcionarilor Avansarea sau naintarea n funcie reprezint trecerea n intervalul de timp n care se exercit funcia public pe i prin nivelele de ascensiune profesional corespunztor i cu respectarea ierarhiei stabilite prin ndeplinirea criteriilor de performan profesional, nsoit, de obicei, de mrirea salariului.333 Statutul a consacrat dreptul de avansare n urma ndeplinirii acestor criterii de ctre personalul administrativ, ceea ce nseamn i obligativitatea instituiei de a-l trece pe cel n cauz n clasa i gradul ori categoria (prin dobndirea unei noi diplome de studii) imediat urmtoare. De aici i deosebirea terminologic fa de promovare care reprezint tot o trecere ntr-o funcie superioar celei deinute, dar fr respectarea nivelelor sau treptelor ierarhice, ori pur i simplu trecerea ntr-o funcie de conducere a celui care a exercitat una de execuie. Cu alte cuvinte, promovarea nu este neaprat trecerea n funcie imediat superioar avnd aceeai natur cu cea iniial deinut334. Totui, att promovarea ct i avansarea constituie un puternic factor de motivaie i, prin aceasta, de cointeresare, pentru activitatea funcionarului ceea ce se reflect pozitiv n realizarea atribuiilor de serviciu. Modalitile de avansare se pot clasifica dup mai multe criterii. a. Dup proveniena funcionarilor aceasta se poate realiza din cadrul personalului propriu sau al sistemului propriu de autoriti sau instituii ori din afara acestora. Avantajele unei asemenea modaliti rezid n promovarea unui personal bun cunosctor al activitii executive de profil, concomitent cu cointeresarea i stimularea oferit de perspectiva naintrii pe linie profesional a celui n cauz335. Dezavantajul sistemului const n limitarea cercului de persoane din cadrul cruia se face avansarea, apariia tendinelor de elitism datorit sferei

333

n acest sens I. Iovna, op.cit., pag. 185; n sencul includerii i a salariului, J. Starosciak, op.cit., pag. 220, cu condiia ca aceast mrire s fie personal i nu general, conform A. Iorgovan, op.cit., pag. 284. 334 I. Santai, op. cit., pag. 129 335 I. Santai, op. cit., pag. 130 102

nchise de cuprindere, precum i pericolul instaurrii rutinei i birocratismului n exercitarea funciei336. b. Dup modul de efectuare a avansrii se cunoate sistemul avansrii libere i cel prin concurs. Sistemul avansrii libere se poate realiza, ntr-o prim modalitate, dup libera apreciere a factorului de conducere care adopt decizia privitoare la persoana, funcia i momentul realizrii promovrii. Procedeul este criticat, i mai rar folosit, datorit marii doze de subiectivism pe care l implic. Cealalt modalitate este sistemul avansrii de drept constnd n trecerea perpetu (continu) dintr-o funcie pe alta imediat superioar, de drept, prin simpla ndeplinire a cerinelor legale de vechime n funcia deinut, vrsta mplinit, eventual cumulate cu calificativele dobndite de-a lungul unei perioade determinate sau acordate de ctre unele inspecii (procedeu utilizat, mai ales, n armat)337. Avansarea reprezint principalul factor de stimulare i cointeresare a funcionarilor, att sub aspect moral ct i material, creia i se adaug i alte stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificaii). 8. Rspunderea funcionarilor n activitatea desfurat funcionarii trebuie s respecte legile i celelalte acte normative i individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale n care particip. De asemenea, trebuie s ndeplineasc obligaiile legale carele revin, precum i s nu ncalce regimul incompatibilitilor i interdiciilor care le sunt impuse. nclcarea tuturor acestora antreneaz rspunderea juridic pentru abaterile comise. Aceast rspundere este extrem de diversificat avnd n vedere natura juridic variat a reglementrilor aplicabile n administraia public (administrative, civile, penale, financiare, etc.), dar ea poate fi redus la dou forme principale i anume: rspunderea sancionatorie i rspunderea reparatorie. Rspunderea sancionatoare are un caracter represiv, intimidant, supunnd pe autorul ei unei constrngeri exclusiv personale pentru fapta svrit i cunoate formele rspunderii disciplinare, contravenionale i penale pentru abateri de la ndatoriri de serviciu338. 8.1. Rspunderea disciplinar intervine n cazul nclcrii de ctre funcionar cu vinovie a ndatoririlor de serviciu, ceea ce constituie abateri disciplinare antrennd sancionarea disciplinar (art. 70/1).
336 337

I. Santai, op. cit., pag. 130 I. Santai, op. cit., pag. 131 338 I. Santai, op. cit., pag. 133 103

A. Noiunea, categoriile i condiiile abaterii disciplinare Statutul enumer (art. 70/2) urmtoarele abateri disciplinare: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) absene nemotivate de la serviciu; c) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; d) atitudini ireverenioase n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu; e) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; f) refuzul nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu; g) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; h) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice din care face parte; i) exprimarea sau desfurarea, n calitate de funcionar public ori n timpul programului de lucru a unor opinii sau activiti publice cu caracter politic; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la incompatibiliti i interdicii privind funcionarii publici. Desigur, prin regulamente interne i statute proprii se pot prevedea i alte abateri specifice de genul ntrzierii la serviciu, nepurtarea uniformei, nerespectarea programului de lucru cu publicul, etc. Condiiile rspunderii disciplinare sunt, n general, cele ale oricrei rspunderi juridice, evident cu anumite particulariti. n primul rnd, trebuie s existe o abatere disciplinar, ca fapt ilicit avnd ca obiect-valoarea social protejat juridic i lezat relaiile sociale, ordinea i disciplina serviciului public nfptuit prin funcia executiv concret. Fapta ilicit poate fi comisiv (aciune) sau omisiv (inaciune) nclcnd o obligaie legal decurgnd din reglementri, dispoziii ierarhice, norme de comportament, etc. Fapta trebuie s fie svrit cu prilejul exercitrii sau n legtur cu atribuiile de serviciu deoarece comiterea ei n afara acestui cadru nu mai poate constitui o abatere disciplinar, ci una de alt factur. Aceste fapte sunt descrise expres i limitativ n statutul funcionarilor publici, precum i n alte reglementri proprii cuprinse n statute i regulamente specifice, ceea ce constituie o difereniere net fa de Codul i legislaia muncii unde nu sunt enumerate abaterile disciplinare ale salariailor, ceea ce nseamn c orice nclcare a acestor reguli se constituie ntr-o abatere sancionabil.339 De aici i concluzia fireasc i anume c svrirea unei fapte neprevzute expres nu reprezint o abatere disciplinar n materie administrativ.
339

A se vedea S. Ghimpu, op.cit., vol. II, pag. 47. 104

n al doilea rnd, fapta trebuie s aib drept consecin perturbarea desfurrii normale a activitii publice executive, mpiedicnd derularea ei sau afectnd calitatea acesteia ori alternd ori diminund eficiena serviciului prestat de autoritate, instituie sau funcionar, fie de cel n cauz, fie de altul sau de alii. Abaterea disciplinar presupune fapte consumate, iar nu tentative sau ncercri neconsacrate legal i, deci, nesancionabile (absene nemotivate, neglijen, refuz nejustificat, etc.). n al treilea rnd, ntre fapta disciplinar i rezultatul perturbator trebuie s existe un raport de cauzalitate n sensul c svrirea ei a perturbat bunul mers al serviciului public care nu a putut fi prestat ori s-a prestat, din acest motiv, n mod defectuos340. n al patrulea rnd, trebuie s existe un autor al faptei ilicite sau un subiect al rspunderii disciplinare n persoana funcionarului care deine aceast calitate special determinant n declanarea i aplicarea sanciunii. n al cincilea rnd, trebuie s existe vinovia autorului rspunderii, sub forma inteniei sau a culpei, legea nefcnd nici o distincie n acest sens, de unde concluzia c abaterile disciplinare se pot svri n oricare din formele anterior enunate, exceptnd cazurile cnd se sancioneaz una dintre ele (de exemplu, neglijen repetat n rezolvarea lucrrilor, art. 70/2 lit. g). n sfrit, rspunderea nu poate interveni, dei sunt ntrunite toate condiiile, atunci cnd exist cauze de exonerare de rspundere sau de neresponsabilitate, de regul, determinate de lipsa vinoviei de genul legitimei aprri, strii de necesitate, cazul fortuit, etc. B. Sanciunile disciplinare aplicabile sunt urmtoarele (art. 70/3): a) avertismentul; b) mustrarea; c) diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioad de 1-3 luni; d) suspendarea dreptului de avansare pe o perioad de 1-3 ani; e) trecerea ntr-o funcie inferioar pe o perioad de 6-12 luni cu diminuarea corespunztoare a salariului; f) destituirea din funcie. i sanciunile disciplinare sunt forme ale rspunderii juridice represive, adic mijloace de constrngere aplicabile autorilor abaterilor respective. Ele au un caracter represiv i intimidant fa de cel n cauz, dar i preventiv urmrind evitarea producerii n viitor a unor abateri de acelai gen. Scopul lor const n aprarea ordinii de drept n cadrul serviciului executiv i educarea personalului n spiritul respectrii i asigurrii acesteia. Categoriile de sanciuni generale
340

I. Santai, op. cit., pag. 134 105

a) Avertismentul reprezint prima treapt pe scara gradual a sanciunilor (art. 70/3 lit. a), dei nedefinit de lege, ea se poate enuna ca fiind o atenionare a funcionarului asupra abaterii svrite, precum i a consecinelor ei asupra serviciului cu recomandarea ca pe viitor s respecte ntru totul dispoziiile legale i evitarea comiterii unor alte abateri care ar atrage o sanciune mai sever. Avertismentul se va nregistra n dosarul profesional al funcionarului. b) Mustrarea (art. 70/3 lit. b) reprezint o a doua sanciune pe scara rspunderii i const ntr-o atenionare scris a funcionarului asupra gravitii abaterii sale cu consecine negative sau pgubitoare pentru activitatea structurii ori a autoritii din care face parte cel n cauz cu punerea expres n vedere a acestuia c pe viitor i se vor aplica sanciuni mai severe mergnd pn la destituirea sa. Att avertismentul ct i mustrarea sunt sanciuni nepecuniare, aplicabile de ctre conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz i se radiaz de drept din dosarul de personal dup trecerea unui an de la aplicare, dac cel n cauz nu a mai svrit o abatere disciplinar n acest interval (art. 75 lit. a). c) Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioad de 1-3 luni (art. 70/3 lit. c), reprezint o retrogradare de natur pecuniar fr afectarea raportului de serviciu sau a funciei deinute permind o mai bun individualizare a sanciunii cuprins ntre limita inferioar i superioar ca i cuantum (5-10%) i ca perioad (1-3 luni), afectnd ns stabilitatea salarial. Se aplic o asemenea sanciune pentru abateri grave, primare sau repetate, indiferent de natura altora precedente sau de existena altor forme de sanciuni pecuniare. d) Suspendarea dreptului de avansare pe o perioad de 1-3 ani (art. 70/3 lit. d) reprezint o sanciune tipic pentru funcionarii publici care au un drept la avansare n cadrul dreptului lor la carier. e) Trecerea ntr-o funcie inferioar, pe o perioad de 6-12 luni, cu diminuarea corespunztoare a salariului (art. 70/3 lit. e). Sanciunea are o dubl natur att prin caracterul ei profesional (nepatrimonial) ct i prin efectul ei pecuniar (asupra salariului), reprezentnd o retrogradare, mixt i dubl, cu efecte prin modificarea raportului de serviciu n mod unilateral de ctre autoritate fr consimmntul funcionarului341. Msura este deosebit de sever, reprezentnd penultima treapt, premergtoare destituirii din funcie, i se aplic pentru abateri cu consecine deosebite pentru autoritatea sau instituia public cnd meninerea n aceeai funcie sau pe acelai post (de conducere sau de execuie) a celui n cauz

341

I. Santai, op. cit., pag. 138 106

apare ca imposibil fa de consecinele extrem de negative i perturbatorii ale faptei342. Diminuarea salariului nu reprezint o sanciune distinct lsat la aprecierea conducerii, ci una cumulativ decurgnd n mod firesc i de drept din retrogradarea n funcie. De reinut c suspendarea de la avansare, retrogradarea i diminuarea salarial se dispun nu de conductorul de compartiment, ci de ctre conductorul autoritii sau instituiei la propunerea comisiei de disciplin, iar radierea de drept a sanciunii opereaz n termen de 2 ani de la expirarea perioadei pentru care au fost aplicate dac cel n cauz n-a mai svrit o alt abatere disciplinar n acest interval (art. 75 lit. b). f) Destituirea din funcie reprezint cea mai sever sanciune disciplinar aplicabil care conduce la ncetarea raportului de serviciu, ntrerupnd cariera i stabilitatea funciei i funcionarului, cu consecine deosebite i pentru viitor, deoarece o nou revenire a acestuia nu se mai poate realiza de la nivelul avut i atins datorit motivelor imputabile lui i care l-au exclus din corpul funcionarilor publici343. Art. 94 din Statut prevede c destituirea opereaz, ca sanciune disciplinar, n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau atunci cnd funcionarul public a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv. Pe de alt parte, Statutul prevede eliberarea din funcie n cazul ivirii unui motiv legal de incompatibilitate (art. 92 lit. a) i pentru necompeten profesional (art. 92 lit. c coroborat cu art. 62/2) determinat de obinerea n ultimii ani a calificativului nesatisfctor i neacceptarea de ctre funcionar a propunerii de trecere ntr-o funcie inferioar. n cazul svririi unor abateri disciplinare repetate (apreciem ca cel puin dou) destituirea se justific prin atitudinea constant a celui n cauz n nclcarea disciplinei serviciului, avnd mai puin relevan natura i gravitatea abaterii ori severitatea sanciunilor corelative aplicate. Oricum nu este de conceput ca n cazul repetrii ca motiv al destituirii s nu fi fost sancionate faptele anterioare, chiar dac ele s-au radiat de drept din dosarul propriu al celui n cauz. n privina necompetenei profesionale ea constituie cauz a eliberrii din funcie indiferent c se datoreaz sau nu culpei (vinoviei) celui n cauz i indiferent de existena sau nu a unor abateri pe linie disciplinar. n mod evident, destituirea i eliberarea se dispun de conducerea autoritii i cu toate c se nscriu n dosarul propriu al funcionarului nu mai sunt supuse radierii dup trecerea unei perioade.
342 343

I. Santai, op. cit., pag. 138 I. Santai, op. cit., pag. 139 107

Sanciunea disciplinar nu poate fi aplicat dect dup cercetarea prealabil a faptei imputate i dup audierea funcionarului consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului de a se prezenta la audiere sau de a semna declaraia privind abaterea imputat se consemneaz ntr-un proces verbal, neafectnd aplicarea sanciunii (art. 70/5). mpotriva sanciunii aplicate de conductorul de compartiment se poate introduce contestaie la conductorul instituiei sau autoritii n termen de 15 zile de la data comunicrii actului de aplicare, soluionarea avnd loc, pe baza propunerii comisiei de disciplin, prin ordin sau dispoziie definitiv (cazul avertismentului i a mustrrii, art. 71). mpotriva sanciunii aplicate de conductorul instituiei, la propunerea comisiei de disciplin, funcionarul nemulumit se poate adresa instanei de contencios administrativ solicitnd anularea sau modificarea ordinului sau dispoziiei de sancionare (art. 74). 8.2. Rspunderea contravenional Aceast rspundere este angajat n cazul funcionarilor publici n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu (art. 76/1). Specificul acestei rspunderi rezid n faptul c gradul de pericol al abaterilor, dei mai ridicat dect al celor disciplinare, dar mai sczut dect al celor penale, depete nivelul local al instituiei sau funciei, trecnd i asupra societii n general. Din aceast cauz reglementarea contraveniilor nu mai este lsat la aprecierea statutelor, ci se face prin lege, ordonane i hotrri de guvern344. Pe de alt parte, aceste contravenii fiind svrite n timpul exercitrii i n legtur cu sarcinile de serviciu reclam i calitatea special a autorului lor contravenient, cea de funcionar public nu de simpl persoan fizic. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de sancionare a acestora funcionarul poate formula n condiiile Legii nr. 32/1968 (cu modificrile ulterioare) plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care funcioneaz cel sancionat (art. 76/2). Plngerea suspend de drept punerea n executare a actului sancionator pe toat durata soluionrii ei, inclusiv n cile judiciare de atac, pn la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti. Sanciunea contravenional aplic, urmat sau nu i de una disciplinar, nu se nscrie n dosarul profesional al funcionarului i, n consecin, nu se radiaz dup trecerea timpului legal, ns poate fi luat n considerare la evaluarea anual a celui n cauz, inclusiv n acordarea calificativelor mai ales dac este rezultatul constatrii unor organe de inspecie
344

I. Santai, op. cit., pag. 140 108

i control ierarhic, ceea ce va influena, desigur, i criteriile de avansare i recompensare a celui n cauz. 8.3. Rspunderea penal Aceast rspundere intervine n cazul infraciunilor svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice ocupate i se angajeaz potrivit legii penale (art. 79/1). Subiectul activ sau fptuitorul trebuie s aib calitatea special de funcionar, Codul penal definind (art. 147) ntr-un sens deosebit de larg, potrivit nevoilor specifice acestei ramuri de drept, cuprinderea oricrei persoane n categoria funcionarilor dac a svrit un anumit gen de infraciuni specifice, aflate sub incidena legii penale. n acest sens prin funcionar se nelege orice salariat care exercit, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent dac i cum a fost investit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu, n serviciul instituiilor publice, instituiilor sau altor persoane de interes public. Sunt asimilate cu funcionarii i persoanele anterior enunate, precum i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele deja indicate. Faptele comise n aceast calitate special sunt infraciuni de serviciu sau n legtur cu serviciul (luarea de mit, abuzul sau neglijena n serviciu contra intereselor publice sau personale) ori alte categorii de infraciuni specifice exercitrii unei funcii precum delapidarea, falsul intelectual, falsul n nscrisuri oficiale, insubordonarea, etc. Mai mult, exist i reglementri specifice viznd funcionarii publici cuprinse n legi penale speciale, altele dect Codul penal, cum este cazul Legii 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, Legea nr. 141/1997 privind Codul vamal al Romniei, Legea responsabilitii ministeriale ce vizeaz demnitarii din administraia public, etc345. Alturat sanciunii penale principale sau pedepsei, de regul, nchisoarea, se mai pot aplica i pedepse complimentare (prevederile art. 64 Cod penal) ce se execut dup executarea sanciunii principale i care pot consta n interzicerea unuia sau unora din urmtoarele drepturi: a) dreptul de a alege i de a fi ales n organele puterii publice i n funcii elective publice; b) dreptul de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii publice; c) dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii. n cazul militarilor i rezervitilor se aplic, n cazul condamnrii la nchisoare mai mare de 10 ani, degradarea militar.
345

I. Santai, op. cit., pag. 141 109

Rspunderea penal se stabilete numai prin hotrre judectoreasc de condamnare. Statutul s-a preocupat i de faza cercetrii penale pentru a clarifica situaia funcionarului anchetat sau aflat n curs de judecat. Astfel (art. 79/2), n cazul n care n urma sesizrii parchetului sau a organului de urmrire penal s-a dispus nceperea urmririi penale, conductorul autoritii sau instituiei publice va lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia public deinut. n cazul n care s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva funcionarului public, care a svrit o infraciune de natur s-l fac incompatibil cu funcia public pe care o ocup, se va dispune suspendarea din funcie (art. 79/3). Constatarea cert a inexistenei cauzelor care au determinat suspendarea conduce la ncetarea ei de drept. Dac ns funcionarul este condamnat prin hotrre judectoreasc penal definitiv msura suspendrii din provizorie se transform n definitiv determinnd ncetarea raportului de serviciu dispus prin destituire conform statutului (art. 94) indiferent de natura faptei penale reinute n sarcina sa. Aceasta atrage, dup sine, eliminarea din corpul funcionarilor publici i pierderea tuturor drepturilor acumulate de-a lungul timpului i care nu vor mai fi recunoscute chiar dac, ipotetic, cel n cauz ar mai reveni vreodat pe o funcie public, cu excepia cazului unei erori judiciare. 8.4. Rspunderea patrimonial n mod cu totul interesant i original Statutul funcionarilor publici rupe tradiia juridic romneasc consacrat n codurile i legislaia muncii ce instituiau rspunderea material a salariailor pentru pagubele cauzate - din vina lor i n exercitarea sau n legtur cu atribuiile de serviciu patrimoniului locului de munc, crend un regim juridic unitar al rspunderii unice civile, indiferent de persoana pgubit. Aceast rspunderea opereaz (art. 77) pentru: a. pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz b. nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c. daunele pltite de autoritate sau instituia public, n calitate de comitet, unor tere persoane n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Prima ipotez, a pagubelor produse cu vinovie patrimoniului propriei instituii (art. 77 lit. a) a primit o consacrare patrimonial (civil), iar nu material (de dreptul muncii) pornind de la o premis juridic exact i anume inexistena raportului de munc, bazat pe contractul aferent, ntre autoritate i
110

funcionarul su, ntruct raportul de serviciu se bazeaz pe numirea n funcie care are o natur administrativ, de drept public. n consecin, devin aplicabile condiiile rspunderii delictuale (art. 998) conform creia cel ce produce o pagub patrimonial altuia trebuie s o repare, rspunznd pentru fapta proprie346. Natura civil a rspunderii nou instituite nu este lipsit de semnificaie practic, dincolo de fundamentul ei juridic propriu. ntr-adevr, se tie c spre deosebire de rspunderea material a salariatului, limitat la suportarea reparaiei pentru paguba efectiv produs rspunderea civil delictual este mult mai sever incluznd i beneficiul sau ctigul nerealizat (deci att damnum emergens ct i lucrum cessans)347. Totui, care sunt condiiile specifice i proprii ale rspunderii civile delictuale a funcionarului pentru fapta proprie? Acestea sunt urmtoarele: a) Autorul pagubei trebuie s aib calitatea de funcionar public al autoritii sau instituiei pgubite, aflat n raport de serviciu cu ea, legal investit n funcia deinut. b) Dei legea nu o spune, fapta i paguba trebuie produse n exerciiul sau n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu, pentru c altfel am putea fi n prezena unei rspunderi delictuale generate de comiterea vreunei infraciuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidrii constatate i consacrate prin hotrre judectoreasc penal. Acest lucru oblig la determinarea riguroas a atribuiilor de serviciu nclcate sau nu prin fapt ilicit comisiv (de aciune) sau omisiv (de inaciune) de cel cruia i reveneau spre exercitare. Dac paguba a fost produs n urma aplicrii unei dispoziii ierarhic aparent legale rspunderea reparatorie nu poate reveni executantului dect dac i n msura n care trebuia sau putea s-i dea seama de ilegalitatea msurii n cauz. Desigur, dac ordinul era vdit ilegal sau neoportun rspunderea va reveni deopotriv celor doi factori din raportul ierarhic de serviciu. c) Prejudiciul cauzat patrimoniului autoritii trebuie s constea fie ntro diminuare a acestuia (micorarea drepturilor sau a activului), fie ntr-o sporire a pasivului (creterea obligaiilor), respectiv o necretere a activului. Prejudiciul trebuie s fie material, efectiv, direct, real, cert i actual. Per a contrario orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert, nedeterminabil, nu antreneaz rspunderea patrimonial. Evident, ntre fapta ilicit i prejudiciu trebuie s existe o legtur cauzal deoarece dac fapta n-a generat prejudiciul constatat ori el provine
346 347

I. Santai, op. cit., pag. 142 I. Santai, op. cit., pag. 143 111

dintr-o alt surs, nu mai poate opera o rspundere reparatorie delictual ci, eventual, o rspundere contractual. d) Vinovia celui n cauz, numit i culp n dreptul civil, trebuie s existe sub forma inteniei (directe sau indirecte) numit dol n dreptul civil ori a culpei (cu previziune sau fr previziune), respectiv imprudena i neglijena. Desigur, intervenia unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales prin inexistena vinoviei nltur, implicit, i rspunderea juridic aferent, aa cum este cazul legitimei aprri, strii de necesitate, cazului fortuit, constrngerii fizice sau morale, beia involuntar, eroarea de fapt, iresponsabilitatea cunoscute din dreptul penal, la care se mai adaug, n mod specific,348 executarea unei obligaii legale i riscul normal al serviciului, precum i fora major (de exemplu, punerea n executare a actului de demolare a unei construcii ridicate n mod neautorizat ori distrugerea unor bunuri contaminate de ctre organele de inspecie sanitar-veterinar)349. Cea de a doua ipotez vizeaz rspunderea civil a funcionarului pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art. 77 lit. c). Aceast obligaie de restituire a sumelor acordate n mod necuvenit nu este neaprat generat din vina funcionarului, fiind posibil lipsa oricrei culpe a acestuia, aprnd ca vinovat cel ce a dispus plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare (transport, diurn, cazare) ori salariale mai mari dect cele legal prevzute350. Temeiul restituirii este mbogirea fr just cauz a beneficiarului plilor, printr-un fapt ce sporete patrimoniul altei persoane fr ca pentru acesta s existe un temei juridic, ceea ce oblig la o restituire corespunztoare proporiei de mrire corelat cu diminuarea patrimonial a celuilalt.351 Repararea pagubelor produse cu vinovie de funcionar patrimoniului serviciului su ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art. 77 lit. a i b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul organului public a unui ordin sau dispoziie de imputare, n termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat (art. 78/1). Dreptul conductorului de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data procedurii pagubei (art. 78/3). mpotriva ordinului sau dispoziiei funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ (art. 78/2). Trebuie s remarcm faptul c dei natura celor dou cazuri de rspundere este evident civil, sub aspectul dreptului material, totui procedura de stabilire a rspunderii i de recuperare a pagubei este administrativ, avnd
348 349

Idem, op.cit., pag. 94. I. Santai, op. cit., pag. 144 350 I. Santai, op. cit., pag. 144 351 C. Sttescu, C. Brsan, Tratat de drept civil, Teoria general a obligaiilor, Ed. Academiei, Bucureti, 1981, pag. 130. 112

n vedere raporturile de serviciu n care se afl funcionarul, ca i criteriile de celeritate n obinerea reparaiei prin acte administrative sau angajament de plat a celui vizat. c) Cea de a treia ipotez vizeaz rspunderea funcionarului pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (art. 77 lit. c). n acest caz, suntem n prezena unei rspunderi civile delictuale pentru fapta altuia, respectiv a autoritii ca i comitent pentru fapta prejudiciant a funcionarului (prepus) fa de patrimoniul unui ter (conform art. 1000/3 din Codul civil). n primul rnd, pentru a interveni o astfel de rspundere n persoana funcionarului trebuie s fie ntrunite condiiile rspunderii pentru fapta proprie (prevzute de art. 998 i 999 Cod civil), respectiv fapta ilicit, prejudiciul, raportul de cauzalitate ntre cele dou, existena subiectului vinovat. n al doilea rnd, trebuie ntrunite i anumite condiii speciale,352 respectiv353: - existena unui raport (de prepuenie n dreptul civil) de serviciu sau de funciune ntre autoritatea, care a rspuns civil, i funcionarul acesteia; - fapta ilicit prejudiciant s fi fost svrit cu prilejul sau n legtur cu exerciiul funciei publice, chiar dac a avut loc prin nclcarea, nendeplinirea sau depirea atribuiilor, dar n nici un caz n afara sau fr vreo legtur cu ele. n acest ultim caz nu se mai pune problema dect sub aspectul rspunderii proprii a celui efectiv vinovat, iar nu i a rspunderii autoritii din care face parte. Dac, ns, prejudiciul cauzat terilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii, rspunderea autoritii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca i n cazul subordonailor, a personalului de execuie, etc. Recuperarea pagubei pentru daunele pltite de autoritate sau instituie unor tere persoane se va face de la funcionarul vinovat n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (art. 78/1 teza ultim coroborat cu art. 77 lit. c). Autoritatea obligat la suportarea despgubirilor se va ntoarce mpotriva funcionarului su efectiv vinovat (prin aciunea n regres) pentru ai acoperi prejudiciul suportat, iar acesta va rspunde att pentru paguba efectiv produs, ct i pentru ctigul (folosul) nerealizat.

352 353

Idem, op.cit., pag. 253. I. Santai, op. cit., pag. 145 113

Titlul III. Funcionarea i baza material a administraiei

Capitolul VIII. Funcionarea i conducerea organelor administrative
1. Independena funcional i operativ a organelor publice Existena oricrei autoriti publice executive cu o organizare i cu o competen proprie impune determinarea gradului de autonomie pe care-l
114

implic funcionarea acelui organ ce se afl ntr-un sistem ierarhic cu raporturi de supra i subordonare. ntre modul de manifestare a independenei sau, dup caz, a dependenei unui organ i gradul su de subordonare exist o strns legtur. Astfel, cu ct subordonarea este mai complet, cu att i dependena este mai accentuat i invers, cu ct elementele de subordonare sunt mai reduse, crete independena354. Se consider ca cerin minim pentru existena de sine stttoare a unei autoriti sau structuri administrative ca ea s dispun de aa-numita independen operativ n activitatea sa. Aceasta nseamn posibilitatea desfurrii unei activiti separate de altele similare nfptuite de diferite organe sau structuri executive355 chiar cu competene materiale sau teritorial similare, activiti n lipsa crora entitatea structural nu mbrac forma instituionalizat de autoritate executiv distinct. Dar pentru ca un organ s dispun de acest minim de independen n activitate, el mai trebuie s aib i o independen funcional ca o condiie necesar prealabil, adic s se constituie ntr-o structur distinct de altele similare ca organizare i funcionare, inclusiv conducere dispunnd de atribuii i competene proprii sau mcar difereniate n privina modului de exercitare. ntr-adevr, o funcionare distinct nu presupune neaprat i o activitate independent cazul structurilor interne independente ori al organelor auxiliare sau ajuttoare dar activitatea independent presupune ntotdeauna cel puin independena funcional, ca o cerin minimal356. Autoritatea ierarhic n sistemul conducerii centralizate se poate manifesta357 fie apriori, cnd organul superior prescrie celui subordonat conduita de urmat, suprimndu-i libertatea de aciune, fie a posteriori, cnd organul subordonat are libertatea de aciune iniial, condiionat ulterior de recunoaterea aciunilor sale de ctre organul superior care i aprob sau nu msurile ntreprinse. n sfrit, constituirea unor organe teritoriale pe criteriul unitilor administrativ-teritoriale (de pild, poliia), iar nu pe alte criterii (de pild, armata), nu constituie un criteriu de considerare a lor ca organe locale executive. De la simpla independen operativ i funcional, cea de a doua form opus de organizare i funcionare administrativ o reprezint autonomia funcional i de competen, ca form de organizare i funcionare a structurilor administrative n conformitate cu care acestea, dei fac sau nu parte dintr-un sistem ierarhic, se constituie ca autoriti de sine stttoare cu competene proprii ce nu pot fi substituite n activitatea lor de ctre organele superioare ierarhic (centrale sau nu). Acesta este cazul majoritii organelor executive, centrale sau locale (ministere, prefeci, consilii locale, primari,
354 355

I. Santai, op. cit., pag. 147 J. Starosciak, op.cit. 356 I. Santai, op. cit., pag. 147 357 J. Starosciak, op.cit., pag. 71-72. 115

organe locale de specialitate ale administraiei publice), ce funcioneaz distinct chiar de autoritile fa de care se subordoneaz sau pe lng care funcioneaz. 2. Autonomia local De la sistemul conducerii centralizate i cel al strictei subordonri exist i derogri cuprinse n alte sisteme de conducere a administraiei publice locale sau din teritoriu, respectiv desconcentrarea administrativ, descentralizarea administrativ358 i autonomia local, care pot coexista n cadrul aplicrii lor difereniate la diversele subsisteme executive. Desconcentrarea administrativ este o form atenuat a conducerii centralizate, caracterizat prin transferul unor atribuii (inclusiv de conducere) foarte limitate pe seama organelor din teritoriu aparinnd autoritilor centrale, ceea ce permite conducerii celor dinti s hotrasc (decid) n probleme neeseniale din sfera lor de activitate, sub controlul riguros al factorilor centrali (naionali)359. Descentralizarea administrativ reprezint o form mult diluat a conducerii centralizate, caracterizat prin meninerea de ctre stat a conducerii i dirijrii organelor din teritoriu aparinnd autoritilor centrale, perminduse celor dinti s hotrasc, n baza autonomiei de funcionare ntr-o sfer limitat de probleme interesnd unitatea administrativ-teritorial i colectivitatea local, n contextul controlului factorilor centrali i al prefectului, ca reprezentant al guvernului n teritoriu. Conform legii,360 n ara noastr serviciile publice ale autoritilor centrale sunt descentralizate n teritoriu la nivelul unitilor administrative, fiind conduse de prefect361. Autonomia local reunire a autonomiei de organizare, funcionare i competen reprezint maximul de independen ce se poate conferi unui organ n teritoriu dintr-un stat unitar, dincolo de care s-ar produce lezarea unitii statale, inclusiv ruperea ei. Conform legii,362 administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale, att n ceea ce privete organizarea i funcionarea autoritilor executive publice locale, ct i n gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint. n acest sens, consiliile locale sunt organe alese, avnd iniiativ i hotrnd, cu respectarea legii, n probleme de interes local, cu excepia celor date prin lege n competena altor autoriti publice363.
358 359

T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 270. I. Santai, op. cit., pag. 149 360 Art. 109 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991. 361 I. Santai, op. cit., pag. 149 362 Art. 1, 13 i 21 din Legea nr. 69/1991. 363 I. Santai, op. cit., pag. 149 116

Autonomia local este produsul unor condiii ce se cer reunite concomitent i care constau n:364 existena unei colectiviti locale, gestionarea nevoilor locale de ctre aceast colectivitate, organele de conducere s fie locale i existena unei independene sau autonomii fa de organele superioare ori centrale. 3. Conducerea administrativ ntruct autoritatea administrativ reprezint, de regul, o colectivitate uman organizat ce ndeplinete atribuii legate de exercitarea puterii publice, ea trebuie condus n scopul asigurrii unitii sale de aciune n cadrul unui sistem (ierarhic) constituit. ntr-adevr, aceast colectivitate desfoar o activitate n comun sau o munc colectiv ce const n colaborarea mai multor persoane la pregtirea, emiterea, realizarea i controlul aplicrii actelor sau al ndeplinirii activitilor.365 Asupra acestei colectiviti se exercit autoritatea unui organ de conducere care poate avea o structur unipersonal sau colegial. Conducerea unipersonal este alctuit dintr-o singur persoan care-i exercit autoritatea asupra ntregului organ sau structur intern. n al doilea rnd, conductorul este un component al colectivitii n fruntea creia se afl. n al treilea rnd, pe lng conductorul autoritii respective pot funciona i forme colective, consultative sau chiar de conducere. Conducerea unipersonal poate fi numit, ceea ce este cazul frecvent, sau aleas ori desemnat (de o anumit colectivitate organizat). Ea prezint anumite avantaje, constnd n operativitatea lurii deciziilor, unitatea acestora, formaliti procedurale minime. Dezavantajele constau n fundamentarea mai redus a actului decizional i a controlului respectrii legii. Conducerea unipersonal este specific sistemelor ierarhice strict subordonate n care conductorul este numit de organul ierarhic superior366. Conducerea colegial (colectiv) reprezint acea form de conducere ce implic participarea simultan a mai multor persoane la luarea deciziilor ntr-un cadru legal constituit. Exist organe colegiale de conducere i organe cu conducere colegial. Organele colegiale sau colective de conducere sunt alctuite din totalitatea membrilor ce compun autoritatea respectiv, astfel nct organul se identific cu ntreaga sa conducere (de pild, guvernul, consiliile locale), exceptnd, bineneles, aparatul propriu de pe lng el. Organele cu conducere colegial sunt alctuite numai din o parte a membrilor ce compun autoritatea respectiv, distingndu-se ntre colectivul de conducere i restul lucrtorilor367.
364 365

Al. Negoi, tiina administraiei, pag. 64-66. I. Iovna, op.cit., pag. 62. 366 I. Santai, op. cit., pag. 150 367 I. Santai, op. cit., pag. 151 117

Avantajele conducerii colegiale, indiferent de formele ei, constau n fundamentarea temeinic a deciziei, posibiliti de control reciproc asupra procesului decizional ntre membrii organului, garanii n privina respectrii legii i a formelor procedurale prevzute. Desigur, exist i unele dezavantaje n privina operativitii mai sczute, uneori a lipsei de unitate n decizie, dispersarea rspunderii sau un formalism accentuat, dat toate se diminueaz prin nsi avantajele enunate368. Activitatea de conducere a autoritii superioare asupra celei ierarhic inferioare se poate exercita prin diferite forme,369 cum sunt, de pild, conducerea simpl, conducerea funcional, conducerea concentrat i funcionalismul limitat370: - n sistemul conducerii simple hotrrile organului superior se transmit celui inferior de la nivelul conducerii ierarhice spre nivelul conducerii autoritii subordonate; - n sistemul conducerii funcionale transmiterea opereaz de la nivelul structurii interne specializate a autoritii superioare la compartimentul similar din cadrul organului subordonat; - n sistemul conducerii concentrate ndrumrile structurilor specializate din cadrul autoritii superioare se transmit prin intermediul propriei conduceri a acestui organ spre conducerea autoritii din subordine, urmnd ca aceasta din urm, la rndul ei, s o retransmit compartimentului ei intern de specialitate; - n sistemul funcionalismului limitat (cu caracter mixt) se mbin conducerea concentrat - pentru unele structuri interne ale celor dou autoriti aflate n raporturi ierarhice - cu conducerea funcional pentru alte compartimente interne ale acelorai organe, realizndu-se transmiterea direct a hotrrilor de la conducerea autoritii superioare spre conducerea celei ierarhic inferioare, sau n mod direct ntre structurile interne de acelai profil ale celor dou autoritii. Fiecare din aceste sisteme are avantaje i dezavantaje, mai ales n cazul primelor dou, cnd se impun corectivele ultimelor dou ipoteze. Astfel, dac sistemul conducerii simple se caracterizeaz printr-un grad mai sczut de profesionalism i tehnicitate, cel al conducerii funcionale, dei elimin aceast caren, manifest deficiene n realizarea coordonrii interne i externe a autoritii din sistemul ierarhic, crend paralelisme, risip de timp, fonduri i mijloace. n sistemul conducerii concentrate, dei are loc o mbinare a specializrii cu coordonarea unitar, totui ntre autorul ndrumrii i destinatarul ei se interpun cel puin dou nivele intermediare.
368 369

I. Santai, op. cit., pag. 151 Idem, op.cit., pag. 76-82. 370 I. Santai, op. cit., pag. 151 118

4. Regulamentul de organizare i funcionare a autoritii Diviziunea muncii i desfurarea activitii n cadrul unei autoriti administrative se realizeaz prin regulamentul de organizare i funcionare al acelui organ. Regulamentul este un act administrativ normativ intern elaborat de conducerea instituiei sau de un organ superior i care cuprinde un ansamblu de reguli de baz destinate a reglementa structurile interne, atribuiile i modul de funcionare a acestora, raporturile dintre ele i conducerea organului, situaia juridic a funcionarilor i competenele lor, circuitul documentelor i modul de desfurare a relaiilor n afara instituiei cu publicul cu alte organe publice, asociaii, organizaii371. n ceea ce privete elaborarea i adoptarea regulamentului este de fcut precizarea c el se ntemeiaz pe legea cadru, de baz, a autoritii respective, ca i pe normele cu caracter special care o completeaz. Se recomand 372 ca n cadrul aciunilor de detaliere a dispoziiilor superioare prin regulament s se formuleze numai reguli care se pot confirma de practic i care se preteaz la generalizarea juridic, fiind tipice pentru activitatea curent a organului respectiv. Aceeai recomandare rmne valabil i n cazul modificrii sau nlocuirii regulamentului. Regulamentul se adopt, de regul, de ctre conducerea unipersonal sau colegial a instituiei, producnd efecte n interiorul autoritii respective, dar poate fi emis i de ctre conducerea organului ierarhic superior, ori chiar de ctre organul de vrf al sistemului respectiv. Sub aspectul forei sale juridice i al locului n ierarhia izvoarelor de drept, regulamentul ocup poziia determinat de treapta ierarhic pe care se situeaz autoritatea emitent i, implicit, actele ei n cadrul sistemului autoritilor executive respective (centrale sau locale). Dac ns acel regulament beneficiaz de o sancionare sau de o recunoatere prin aprobarea dat de un organ ierarhic superior celui emitent, atunci el ajunge s dobndeasc fora juridic a actelor acelui organ n cadrul ierarhiei izvoarelor de drept373. Modificarea sau desfiinarea regulamentului se fac dup aceeai procedur care a stat la baza adoptrii lui i, desigur, n virtutea raporturilor de subordonare specifice ierarhiei administrative, nimic nu mpiedic efectuarea respectivelor operaiuni de ctre alte organe superioare ale cror reglementri se impun n activitatea autoritii ierarhic inferioare374.

371 372

I. Santai, op. cit., pag. 158 J. Starosciak, op.cit., pag. 314. 373 I. Santai, op. cit., pag. 159 374 I. Santai, op. cit., pag. 159 119

n temeiul regulamentului se emit alte acte normative i individuale de putere (instruciuni, ordine, dispoziii) menite a-l aplica ori se ncheie acte civile, comerciale, de dreptul muncii, etc. Structura sau prile componente ale regulamentului se refer, n general, la modul de organizare a instituiei, la personalul acesteia, la drepturile i obligaiile sale, inclusiv rspunderile, la circuitul lucrrilor, dispoziii finale. n baza regulamentului se ntocmete fia postului, n care se descriu n mod amnunit atribuiile i competenele fiecrei funcii, ceea ce ocup un loc central n aprecierea sau caracterizarea modului n care personalul i ndeplinete sarcinile concrete i curente, dac i-a realizat, depit, nclcat sau neglijat sarcinile de serviciu375. Regulamentul se cere reexaminat periodic, mbuntit conform cerinelor curente ale practicii administrative i ale evoluiei legislaiei. Acest act trebuie prelucrat, cunoscut i nsuit de ctre ntregul personal, afiat n ntregime sau prin extrase la loc vizibil n unitate, dac nu constituie secret de serviciu. Periodic va fi supus prelucrrii, inclusiv n privina noilor dispoziii, cu ntreg personalul i n mod difereniat, potrivit competenelor sale, sau, dup caz, cu personalul nou ncadrat cruia i sunt aplicabile prevederile sale.

Capitolul IX. Baza tehnico-material i sediile administraiei

1. Baza tehnico-material Autoritile executive au nevoie, pentru desfurarea eficient a activitii lor pe lng cadrul legal bine definit i de un personal temeinic pregtit de existena unor mijloace materiale i a unor resurse financiare, astfel constituite nct s corespund nevoilor reale ale administraiei, fr s greveze bugetul public sustrgnd valori care ar putea fi utile n alte sectoare ale vieii publice376.
375 376

I. Santai, op. cit., pag. 160 I. Santai, op. cit., pag. 161 120

Resursele financiare se constituie, de regul, din bugetele alocate de stat sau de colectivitile locale n beneficiul autoritilor respective care au un plan propriu de cheltuieli, precum i un cont bancar, ceea ce permite o anumit independen n modul de dispunere asupra fondurilor existente. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea ca n mod parial ori chiar n totalitate autoritatea s realizeze i venituri proprii. Resursele materiale utilizate n administraie sunt bunuri sau valori mobile i imobile, iar n cadrul lor un rol deosebit revine echipamentului din dotare, mobilierului i localurilor sau sediilor377. Echipamentul administrativ este alctuit din aparatura, mainile i materialele, precum i din furniturile (hrtie, formulare, imprimate, rechizite de birou etc.) a cror folosire este curent n muncile de birou. Resursele procurrii lor i ale realizrii dotrilor necesare intereseaz, sub aspectul studiului, tiinele economice i dreptul financiar, iar sub aspectul tiinei administraiei intereseaz dotarea optim i folosirea raional a dotrilor n vederea asigurrii eficienei activitii executive i a nesolicitrii exagerate a resurselor bugetare. Cnd ne referim la echipamentul administrativ avem n vedere, n special, echipamentele de reproducere de birou, cele de transmitere a informaiilor, cele de transport automatizat al corespondenei, sistemele automatizate de registratur i tehnicile moderne de pstrare i distrugere a documentelor. 2. Localurile (sediile) autoritilor administrative Organul executiv i are sediul (principal, dac este cazul), de regul, n localitatea de reedin a unitii administrativ-teritoriale la al crei nivel este constituit sau n capital. Localul instituiei executive trebuie s asigure funcionalitatea adecvat specificului autoritii gzduite (primrie, finane, poliie etc.), s confere condiii igienico-sanitare i de lucru personalului, caracterizndu-se printr-un stil sobru i o arhitectur ce reflect nivelul de dezvoltare economic a zonei, tradiiile locale etc378. ncperile sau birourile pot fi astfel concepute i amplasate nct s fie destinate folosirii lor de ctre una sau mai multe persoane, reflectnd unitatea serviciului i specificul structurilor sau compartimentelor interne. Suprafaa medie locativ este de 3-6 mp de funcionar, cu respectarea unui anumit volum al ncperii, a condiiilor de iluminat natural sau artificial a unei bune izolri fonice. n ncperi se afl mobilierul adecvat muncii respective (birouri, fiete), mijloacele tehnice necesare primirii i transmiterii
377 378

I. Santai, op. cit., pag. 161 I. Santai, op. cit., pag. 163 121

informaiilor (telefon, telefax), echipamentul de dactilografiat, de multiplicare a documentelor etc. n unele situaii ncperile pot primi o destinaie special de pild, arhiva, documentele secrete, casieria necesitnd amenajare special, cum ar fi sistemul de siguran i de alarmare pentru prevenirea ptrunderii persoanelor neautorizate, a sustragerilor sau a incendiilor379. Reglementri de ordine interioar pot prevedea modul de asigurare a pazei sediului, dotarea cu mijloace de prevenire i stingere a incendiilor, accesul publicului, iluminatul de siguran, situaiile de avarii i modul de intervenie etc.

379

I. Santai, op. cit., pag. 163-164 122

Titlul IV. Autoritile administraiei publice

Capitolul X. Autoritile centrale Seciunea I-a Preedintele Romniei380
1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului romn Instituia efului de stat i are originea n nceputurile organizrii vieii de stat,381 cnd colectivitile umane, aflate la debutul constituirii lor sociale (civile), au trecut n mod efectiv sub conducerea unui individ, de regul membru al acelei societi, care exercita n urma desemnrii sale asupra ntregii comuniti cele mai importante prerogative de putere public reunite n persoana sa382. Mai trziu s-a simit nevoia de a se da o expresie unitar i continu ndeplinirii la cel mai nalt nivel reprezentativ a funciei supreme de exercitare a puterii publice de ctre un singur om personificat de eful statului. Acesta ndeplinete o funcie public de prim importan n stat indiferent de fundamentarea teoretic a naturii politico-juridice a respectivului exerciiu (bazat pe principiul unicitii, al colaborrii sau al separaiei puterilor n stat) n care sens ea este fie o putere distinct, 383 fie alturat sau contopit altora existente, indiferent de forma unipersonal sau colegial n care se exercit sau de modalitatea electiv ori ereditar de acces la funcia suprem sau de durata permanent ori temporar a acesteia. Forma de guvernmnt a unui stat este caracterizat de modul de constituire a funciei supreme384 n care sens cea mai general clasificare face distincie ntre monarhie i republic,385 distincie ce reflect nsui felul desemnrii efului statului386.
380

Instituia prezidenial formeaz obiect de studiu al dreptului constituional, motiv pentru care ne limitm doar la aspectele specific administrative. 381 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, vol. II, Editura Actami, Bucureti, 1995, pag. 204. 382 I. Santai, op. cit., pag. 165 383 S-a considerat c n sistemul de drept actual Preedintele Romniei reprezint a patra putere n stat (D. Brezoianu, Drept administrativ i autoriti publice n Romnia, Editura Metropol, Bucureti, 1995, pag.7). 384 Pentru alte criterii distinctive a se vedea S. Popescu, Forma de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, pag. 26-29. 385 I. Ceterchi, I. Demeter, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 75-76. 386 I. Santai, op. cit., pag. 165 123

Monarhia reprezint forma de guvernmnt n care funcia suprem este deinut de o persoan care o exercit pe via, indiferent c o dobndete prin alegere (electiv) sau prin motenire (ereditar), n timp ce republica, dimpotriv, se caracterizeaz prin exerciiul aceleiai funcii de ctre o autoritate aleas pe timp limitat387. Dup sfera i deplintatea prerogativelor de putere public revenite funciei supreme n organizarea etatic, corelate cu raportul dintre sistemele de autoriti, monarhiile pot fi parlamentare sau neparlamentare, iar republicile pot fi prezideniale ori parlamentare. Perioada contemporan, n special dup cel de al doilea rzboi mondial, nregistreaz o nou tendin intermediar numit semiparlamentar sau semiprezidenial n care eful statului, de regul preedintele, prin modul su de alegere (bazat pe o larg reprezentare electoral ce-l contrapune parlamentului), fr a fi eful guvernului, dar avnd importante atribuii executive, inclusiv n desemnarea premierului i n dizolvarea legislativului, devine funcia i instituia politic i statal de prim rang, att sub aspect reprezentativ, ct i n privina puterii exercitate (cazul tipic este cel al Franei, ncepnd cu Constituia din anul 1958). Acest din urm regim este considerat, n form atenuat,388 ca fiind specific modului de guvernare a Romniei sub imperiul actualei Constituii. Din prevederile legii fundamentale (n special art. 80) rezult c Preedintele Romniei ndeplinete funcia de ef al statului, fiind investit cu atribuii inerente acestei instituii politice, constituionale i administrative. El nu dispune de o putere absolut n realizarea funciilor sale, ntruct exerciiul lor este partajat cu guvernul, toate aceste autoriti exercitnd i un control reciproc, fiecare asupra celeilalte.389 Sub aspectul naturii funciei prezideniale n Romnia, constatm c ea are un caracter mixt i anume politico-reprezentativ, constituional-legislativ, precum i administrativ-executiv. 2. Atribuiile efului statului Atribuiile de natur politico-reprezentativ ale instituiei prezideniale rezult din faptul c eful statului reprezint Romnia n relaiile interne i internaionale, vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice, exercitnd funcia de mediere ntre puterile statului,
387 388

I. Santai, op. cit., pag. 166 A se vedea n acest sens opinia exprimat de A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol. IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 57, precum i analiza consacrat regimurilor mixte de I. Deleanu n Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, pag. 55. 389 Pentru detalii a se vedea I. Vida, op.cit., pag. 38-40. 124

precum i ntre stat i societate, este garantul independenei naionale, al unitii teritoriale a rii (art. 80 din Constituie)390. Tot un caracter reprezentativ este conferit funciei prezideniale de ctre atributul de comandant al forelor armate i de funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, de atribuiile acordare de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general i amiral, numirea n (unele) funcii publice,391 n condiiile prevzute de lege, acordarea graierii individuale, adresarea de mesaje parlamentului, precum i de numeroase atribuii n domeniul politicii externe ncheierea de tratate internaionale, acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici romni, acreditarea celor strini pe lng preedinte (art. 92/1, 94, 88, 91). Atribuiile de natur constituional-legislativ ale aceleiai instituii392: - dizolvarea parlamentului, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, dac legislativul nu a acordat votul de ncredere pentru formarea guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de investitur; - convocarea parlamentului nou ales i a sesiunilor extraordinare ale acestuia (art. 60/3 i 63/2); - promulgarea legii (art. 77/1); - solicitarea reexaminrii legii de ctre parlament (art. 77/2); - sesizarea Curii Constituionale cu proiectele de legi (art. 144 lit. a); - iniierea revizuirii Constituiei (art. 146/1); - convocarea poporului la exprimarea voinei prin referendum cu privire la problemele de interes naional, dar numai dup consultarea parlamentului (art. 90); - declararea, cu aprobarea prealabil sau ulterioar a parlamentului, a mobilizrii pariale sau generale a forelor armate (art. 92/2); - n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii ia msuri pentru respingerea agresiunii aducndu-le nentrziat, prin mesaj, la cunotina parlamentului (art. 92/3); - instituirea, potrivit legii, a strii de asediu sau a celei de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti, solicitnd ncuviinarea parlamentului pentru msurile adoptate (art. 93/1,2). n sfrit, cea de a treia grup vizeaz atribuiile administrativexecutive ale preedintelui, care nu intr n sfera reprezentrii politice i n sfera constituional-legislativ, dar nici n sfera raporturilor cu alte autoriti publice neadministrative precum justiia, Curtea Constituional etc.
390 391

I. Santai, op. cit., pag. 167 Este cazul unor funcii neexecutive ca, de pild, numirea unor judectori ai Curii Constituionale (art. 140/1). 392 I. Santai, op. cit., pag. 167 125

Cu toate c are atribuii de natur administrativ, preedintele nu este eful guvernului (funcie deinut de primul ministru), dei competenele sale cuprind, practic, ntreg sistemul executiv, inclusiv autoriti care, dei sunt administrative,393 nu fac parte din sistemul condus de guvern, avnd un caracter autonom la nivel naional.394395 a. Atribuii de natur decizional: - desemnarea candidatului pentru funcia de prim ministru; - numirea guvernului investit prin votul de ncredere al parlamentului (art. 85/1); - numirea i revocarea minitrilor, la propunerea premierului, n caz de remaniere guvernamental sau vacan ministerial (art. 85/2); - numirea n funcii publice (administrative), n condiiile legii (art. 94 lit. c). b. Atribuii consultative, de propunere i reprezentare: - consult guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit (art. 86); - propune parlamentului numirea n unele funcii publice (administrative); - poate lua parte la edinele guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului ministru, n alte situaii, prezidnd edinele la care particip (art. 87). n sfrit, preedintele nu poate396: - avea iniiativ legislativ; - determina rspunderea politic a guvernului; - refuza promulgarea legii, dac reexaminarea cerut de el n-a fost admis de parlament, ori dac decizia Curii Constituionale i-a confirmat constituionalitatea; - demite primul ministru. 3. Actele de natur administrativ ale efului statului

393

Asupra atribuiilor executive a se vedea M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 353-354. 394 Aa, de exemplu, propune parlamentului pe directorul S.R.I. i numete adjuncii acestuia (Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii); numete doi membri ai Consiliului Naional al Audiovizualului (Legea Audiovizualului nr. 48/1992). 395 I. Santai, op. cit., pag. 168 396 I. Santai, op. cit., pag. 169 126

n scopul ndeplinirii atribuiilor sale eful statului dispune de un aparat administrativ397 care funcioneaz pe lng Preedinia Romniei.398 n realizarea competenelor ce-i revin, preedintele emite acte politice (de pild, mesaje) i acte juridice (decrete), acestea din urm supuse, de cele mai multe ori, regimului de drept constituional, n studiul nostru interesnd doar cele de natur administrativ, dei nu se pot nega unele trsturi comune acestora, de natur mixt399. Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ i cu caracter individual400 avnd o for juridic inferioar constituiei i legilor, dar superioar actelor guvernului. Sunt normative decretele de reglementare a unor situaii ca, de exemplu, cele viznd declararea strii de urgen sau a celei de asediu i care oblig autoritile executive, centrale i/sau teritoriale, la luarea msurilor (normative i individuale) de punere n aplicare a prevederilor prezideniale. Sunt individuale, de pild, actele de numire sau revocare din unele funcii publice, cum sunt cele administrative. Decretele, de regul, se contrasemneaz de primul ministru i se public n Monitorul Oficial al Romniei, iar nepublicarea lor atrage inexistena actului. Cele cu caracter individual se comunic i celor interesai. Contrasemntura premierului este o condiie formal esenial de valabilitate decretului, fr de care actul este lovit de nulitate absolut antrennd concomitent i rspunderea solidar a acestuia, alturat efului statului, cu att mai necesar pentru a se evita un eventual abuz al puterii prezideniale certificnd legalitatea actului care, de cele mai multe ori, produce efecte pe planul dreptului administrativ401.

397

Constituit potrivit Legii nr. 1/1990 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei. 398 A se vedea Al. Basarab-inc, Drept administrativ partea special, vol. I, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 37-38. 399 I. Santai, op. cit., pag. 169 400 A fost exprimat opinia c decretele sunt numai acte individuale (A. Iorgovan, op.cit., pag. 77). 401 I. Santai, op. cit., pag. 170 127

Seciunea a II-a. Guvernul402

1. Locul i rolul guvernului n sistemul autoritilor publice Potrivit Legii nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei403 (art. 1), guvernul este organul central al puterii executive care exercit administraia public pe ntreg teritoriul rii, iar conform Constituiei (art. 101/1), aceeai autoritate asigur potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament realizarea politicii interne i externe a rii, precum i conducerea general a administraiei publice404. n primul rnd, - utiliznd criteriul formal organic, al caracterizrii sale legale exprese, dar i cel material funcional, al coninutului atribuiilor conferite rezult c guvernul este o autoritate public de natur administrativ pentru c ndeplinete o funcie executiv,405 atribut evideniat pe deplin i prin modul su de constituire, organizare i funcionare, dar i prin specificul competenei exercitate. n al doilea rnd, aceeai autoritate realizeaz conducerea activitii executive pe ntreg teritoriul rii, ceea ce nseamn c ea exercit o competen naional, fiind o autoritate central de un fel deosebit, adic organul de vrf sau suprem al ntregului sistem administrativ, nefiind o simpl autoritate central, de nivelul i felul ministerelor i al altor organe centrale de specialitate din respectivul sistem. Caracterizarea guvernului ca organ suprem al autoritilor executive nu implic n mod necesar subordonarea fa de el a oricrei autoriti administrative, ntruct exist i se pot nfiina autoriti administrative autonome (potrivit art. 115/2 teza a II-a din Constituie) centrale (de pild, Banca Naional a Romniei, Serviciul Romn de Informaii, Consiliul Naional al Audiovizualului) sau locale (consiliile locale i judeene), funcionnd independent de guvern sau n subordonarea ori pe lng parlament sau eful statului, dar care, dei aflate ntr-o astfel de situaie juridic, nu-i pierd natura lor administrativ406. n al treilea rnd, guvernul exercit o competen general asupra tuturor problemelor interesnd administraia de pe ntreg teritoriul rii, actele
402

Terminologic n alte sisteme de drept se utilizeaz denumiri ca, de pild, Consiliul de Minitri, cabinet sau pur i simplu executiv. 403 Aceast reglementare este anterioar Constituiei Romniei, avnd unele dispoziii implicit modificate de legea fundamental, motiv pentru care trebuie adoptat o nou lege organic n deplin acord cu Constituia (art. 72/3 lit. d din Constituie). 404 I. Santai, op. cit., pag. 171 405 Cu toate acestea, Constituia nu ncadreaz Guvernul n sistemul administraiei publice. 406 I. Santai, op. cit., pag. 171 128

de reglementare ale acestuia fiind aplicabile n materie executiv pentru toate subiectele aflate n raporturi sociale crora le devin incidente normelor sale. n al patrulea rnd, guvernul este o autoritate investit ntr-un mod unic n sistemul executiv, ntruct eful statului desemnndu-l pe candidatul la funcia de premier, iar acesta prezentnd legislativului lista cabinetului, este nevoie de votul de ncredere al parlamentului pentru ca ulterior preedintele rii s poat numi conducerea executivului n ntregul ei. n al cincilea rnd, guvernul, astfel constituit, funcioneaz ca autoritate colegial numai n prezena majoritii membrilor care-l compun. n al aselea rnd, guvernul este o autoritate deliberativ, hotrnd cu efecte juridice n problemele executive, indiferent de modul de subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate. n concluzie, guvernul reprezint autoritatea administrativ public suprem avnd o alctuire colegial i care dispune de competena deliberativ, general i naional, realiznd conducerea activitii executive n ansamblul ei la nivelul ntregului sistem executiv.407 2. Constituirea (investitura) guvernului Desemnarea efului executivului i a echipei guvernamentale conduse de el difer408 dup forma de guvernmnt i regimul de guvernare instituit. n cazul n care eful statului este i eful guvernului, deci al ntregului executiv (monocratic), funcia executiv suprem poate fi dobndit pe cale ereditar (n monarhiile neconstituionale sau absolutiste) sau prin alegere direct sau indirect n funcia suprem n stat (n republicile prezideniale, democratice sau autoritare), parlamentul neavnd n acest sens nici o atribuie referitoare la persoana efului statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici mcar la minitrii si (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea cunosc un regim prezidenial atenuat, prin existena funciei de prim-ministru)409. Dimpotriv, n sistemele parlamentare i semiparlamentare (monarhice sau republicane), deci n executivul dualist ce cunoate funcia de primministru, distingem urmtoarele situaii:410 - alegerea direct i liber a guvernului de ctre parlament (Rusia); - alegerea premierului i a guvernului de ctre legislativ, din cadrul formaiunii majoritare n parlament (Anglia, Frana, Germania);
407

Pentru aceast caracterizare a se vedea I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 127. 408 G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura TEAM, Iai, 1995, pag. 137143. 409 I. Santai, op. cit., pag. 173 410 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Naturismul, Bucureti, 1991, pag. 138-141. 129

desemnarea de ctre eful statului a unei persoane cu anse reale n formarea guvernului, urmat de votul parlamentar (Belgia, Italia, Israel); - desemnarea, dup aprecierea liber a efului statului, a primului ministru, fr votul parlamentar, chiar dac legislativul poate fi sau este consultat n prealabil (Monaco, Kuweit, Thailanda). Constituirea sau investitura guvernului reprezint procedura de desemnare a premierului, urmat (n cazul Romniei) de votarea ntregului guvern i aprobarea programului su de guvernare ca expresie a modului democratic de alegere a legislativului i de susinere parlamentar a executivului411. Procedura de constituire cuprinde urmtoarele etape: - desemnarea primului ministru; - alctuirea i prezentarea de ctre acesta a listei executivului i a programului su de guvernare; - dezbaterea i votarea acestora n parlament; - numirea ntregului guvern de ctre preedintele rii. 2.1. Condiii pentru calitatea de membru a guvernului Dei nu este aplicabil statutul funcionarilor publici, i n cazul membrilor guvernului condiiile de acces la funcie sunt cele generale pentru funcionarii administrativi, aa cum rezult ele din coroborarea dispoziiilor constituionale cu cele legislative412. Prima condiie este existena exclusiv a ceteniei romne,413 cu excluderea oricrei alte cetenii (dubl, tripl) i a domiciliului n ar. A doua condiie se refer la existena discernmntului, respectiv deplintatea facultilor mintale, deoarece cei lipsii de discernmnt sau avnd discernmntul alterat, respectiv debilii sau alienaii mintali, n-au acces la funcia public, fiind pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv, ceea ce i lipsete de exerciiul drepturilor civile i de drepturile electorale. A treia condiie vizeaz exerciiul drepturilor electorale,414 deoarece fr exerciiul lor o persoan nu poate accede la o funcie public, pornind de la lipsa condiiei minimale pe care nu o ndeplinete, aceea de a putea alege (art. 105 din Constituie). Situaia apare n cazul ceteanului condamnat cu pedeapsa complimentar a interzicerii dreptului de a alege i de a fi ales n
411 412

I. Santai, op. cit., pag. 173 I. Santai, op. cit., pag. 173 413 Conform art. 16/3 din Constituie fa de art. 3 din Legea nr. 37/1990 se refer numai la cetenia romn, comparativ cu dubla cetenie. 414 Art. 3 din Legea nr. 37/1990. 130

autoritile publice sau n funciile elective publice conform codului penal (art. 64 lit. a). O ipotez particular este aceea a pedepsei complimentare constnd n interdicia de ocupare a unei funcii implicnd exerciiul autoritii de stat (art. 64 lit. b), cnd, de regul, se pronun i interdicia drepturilor electorale. A patra condiie se refer la pregtirea profesional care, de regul, este de specialitate, corespunznd profilului ministerului sau departamentului condus, evident o pregtire de nivel superior. A cincia condiie este depunerea jurmntului de credin n faa Preedintelui Romniei. A asea condiie vizeaz inexistena strii de incompatibilitate ntre funcia public ministerial cu alte funcii publice de autoritate,415 deci excluderea cumulului de funcii de acest gen. A aptea condiie de acces la funcia guvernamental vizeaz capacitatea profesional416 i aptitudinile manageriale, dei subneleas, ea nu se verific, n acest caz prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe post este o promovare liber pe criterii politice. 2.2. Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru n sistemul nostru semiprezidenial sau semiparlamentar, efului statului i revine ndatorirea ca dup finalizarea procesului electoral i de formare a noului parlament s desemneze candidatul pentru funcia de primministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n parlament ori dac aceast majoritate nu exist a partidelor reprezentate n parlament (conform art. 85/teza I i art. 102/1 din Constituie)417. Aceast consultare trebuie ncheiat, apreciem, pn la constituirea noului parlament (parlamentul nou ales e convocat n cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie s aib posibilitatea de a se pronuna asupra opiunii prezideniale, iar n cazul n care opereaz nlocuirea unui guvern cu altul n urma moiunii de cenzur sau demisiei n termenul prevzut de legislativ418. Noiunea de majoritate parlamentar absolut trebuie neleas ca fiind alctuit din jumtate plus unul din reprezentarea legislativ, constituit din formaiunea politic ctigtoare a alegerilor raportat la totalul membrilor ambelor adunri (Camera Deputailor i Senat), deoarece n aceast formul
415

Trebuie s avem n vedere c Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcii instituie principiul reunirii mai multor funcii n mod nelimitat i necondiionat, indiferent de natura lor, cu excepiile prevzute de normele speciale. 416 n acest caz nu sunt aplicabile dispoziiile de selecie instituite prin Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen i nici cele n aceeai materie din Statutul funcionarilor publici (Legea nr. 188/1999). 417 I. Santai, op. cit., pag. 175 418 I. Santai, op. cit., pag. 175 131

reunit a plenului comun urmeaz s aib loc solicitarea, dar i votarea att a executivului, ct i a programului su de guvernare419. Preedintele nu poate consulta dect pe cei care dein majoritatea absolut, nemaiconsultnd alte reprezentri parlamentare (adic pe cei cu majoritate simpl, relativ, etc.), iar dac o asemenea majoritate absolut nu exist, sunt consultate partidele reprezentate n parlament, fr s se mai indice o anumit ordine de preferin. n situaia n care reprezentarea majoritar ar refuza s indice vreo persoan pentru funcia de premier sau nu i-ar da girul pentru un candidat din rndul ei, aceast mprejurare l oblig pe eful statului ca n subsidiar s consulte celelalte partide parlamentare. n nici un caz nu pot fi consultate, indiferent de dificultile aprute, partide neparlamentare ori s se nceap consultarea cu partide nemajoritare420. Propunerea de candidatur trebuie s provin i s aparin reprezentrii consultate iar nu alteia sau altora, ntruct cea n cauz ofer i sprijinul politic necesar. Nu are relevan dac cel propus face parte sau nu din formaiunea reprezentat parlamentar ori este un independent sau chiar un apolitic (tehnocrat), ntruct nu exist obligaia legal de apartenen politic sau parlamentar a candidatului, ci obligativitatea obinerii sprijinului politic majoritar. Desemnarea candidatului, dup consultare, nu reprezint un act juridic, ci o propunere prezidenial obligatorie de fcut parlamentului i n lipsa creia nu poate fi votat nici premierul i nici o eventual list a cabinetului, ceea ce nseamn c o propunere legislativ nensuit prezidenial nu poate constitui temei pentru desemnarea premierului cu tot votul parlamentar, eventual obinut421. Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii n termen de cel mult 60 de zile de la data formulrii solicitrii pentru funcia de premier, prin votul camerelor sale. Orice schimbare ulterioar n compoziia politic a forelor care i-au asumat i obinut sarcina guvernrii, presupune un nou vot de investitur,422 dac aceasta afecteaz majoritatea parlamentar.

419 420

I. Santai, op. cit., pag. 175 I. Santai, op. cit., pag. 175 421 I. Santai, op. cit., pag. 176 422 A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 118. 132

2.3. Alctuirea i prezentarea listei guvernului i a programului de guvernare Dup consultarea politic prezidenial i dup desemnarea candidatului la funcia de premier, acesta din urm va alctui lista guvernului423 i programul de guvernare. Respectivele operaiuni implic noi consultri, de ast dat ale celui n cauz, cu formaiunea i/sau, dup caz, cu toate acele formaiuni, partide, coaliii pe care le reprezint ori pe care se va sprijini cu ocazia votului de ncredere, existnd obligaia de a ine seama att de opiniile exprimate privitor la persoanele propuse pentru guvern, ct i de programele politice electorale cu care trebuie s fie n concordan programul de guvernare, n caz contrar existnd riscul neacordrii votului de investitur i, implicit, al nedesemnrii guvernului. Procesul de negociere purtat de viitorul premier cu liderii de partide i de grupri parlamentare implic i un ir de concesii din partea i ntre partidele implicate, privitoare la obiectivele ce trebuie cuprinse n programul de guvernare, proporia de reprezentare a grupurilor, coaliiilor, partidelor, etc., reflectat n componena i funciile deinute de guvern la nivelul ministerelor i al structurilor ministeriale, al titularilor (minitri) sau al secretarilor de stat, etc424. Timpul de care dispune candidatul pentru aceste activiti este de numai 10 zile i se calculeaz de la data, devenit public, a opiunii comunicate de eful statului parlamentului cu privire la persoana viitorului premier, i trebuie s se mplineasc la data solicitrii de ctre candidat a votului de ncredere pentru lista cabinetului i pentru programul de guvernare, independent de durata distinct a procedurii parlamentare propriu-zise. Acest termen n-a fost considerat de decdere, ci doar limita peste care eful statului poate retrage mandatul acordat spre a ncepe noi negocieri, 425 de aici concluzia c naintea expirrii acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat candidatului propus la funcia de premier.

423

Lista trebuie s cuprind nominalizri i posturi corespunztoare funciilor ministeriale existente, neputndu-se nominaliza persoane pe viitoare funcii sau structuri, eludndu-se astfel prevederile constituionale i legale prin hotrri parlamentare i decrete prezideniale (A. Iorgovan, op.cit., pag. 150). 424 I. Santai, op. cit., pag. 177 425 A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 19992, pag.229. 133

2.4. Dezbaterea i votarea programului de guvernare i a listei guvernului Odat ntocmite liste i programul, ele sunt naintate legislativului spre dezbatere, care trebuie s aib loc n cel mult 60 de zile de la prezentarea lor de ctre candidatul la funcia de premier. Data dezbaterii este fixat de birourile permanente ale camerelor. Dezbaterile parlamentare asupra listei i programului sunt deschise discuiilor pentru toate grupurile parlamentare, putnd antrena amendamente ce pot fi luate n considerare de ctre viitorul premier, i obligatoriu de nsuit n cazul n care provin de la conducerile sau liderii majoritii parlamentare, altfel, n caz contrar, existnd pericolul asumrii riscului unui vot de respingere426. Dezbaterile trebuie s fie o permanent raportare a programului prezentat i a aptitudinilor membrilor echipei de guvernare la programele i platformele politice ale majoritii chemate s guverneze, deci o depire a stadiului de simple promisiuni electoare, inclusiv indicarea mijloacelor i resurselor utilizabile pentru realizarea lor427. Dup terminarea dezbaterilor se trece la operaiunea votrii. Realizarea votului de ncredere presupune obinerea majoritii absolute (jumtate plus unul din totalul celor care compun ambele camere, fr vreo distincie numeric pe camer, fr nici o raportare procentual efectiv la edin). Votarea este pur i simpl, necondiionat, n sensul c se hotrte n bloc asupra tuturor punctelor din programul de guvernare, ca i asupra ntregii echipe ministeriale, neputnd opera o votare difereniat, ceea ce nseamn c dezacordul fa de ntreg ansamblul de propuneri ori fa de una sau de unele trebuie exprimat n acelai mod n cadrul votului individual, adic fie nsuirea, fie respingerea ntregului, aa cum a fost el constituit iniial sau cum a fost modificat prin nsuirea modificrilor aduse programului ori propunerilor fcute listei i acceptate de viitorul premier. Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii de premier, a listei guvernului i a programului de guvernare, neputnd depi 60 de zile de la data primei solicitri a votului de investitur. Dac nu se pronun n acest interval sau dac pronunndu-se n acelai interval s-a respins de cel puin dou ori solicitarea de investitur, eful statului poate, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, s dizolve legislativul, convocnd noi alegeri generale n vederea constituirii unui nou parlament i a desemnrii unei alte formule guvernamentale (art. 89/1 din Constituie).
426 427

I. Santai, op. cit., pag. 177 I. Santai, op. cit., pag. 177 134

Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar facultativ, intervenind numai dup epuizarea tuturor procedurilor de solicitare a legislativului de ctre eful statului. Parlamentul, indiferent cnd au intervenit alegerile generale sau criza de guvern nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului efului statului i nici n timpul strii de asediu sau a celei de urgen, iar n cursul unui an el nu poate fi dizolvat dect o singur dat (art. 89/2,3 din Constituie). 2.5. Numirea guvernului Dup obinerea votului de ncredere preedintele rii numete guvernul n baza hotrrii parlamentare care i este comunicat i care reprezint un act juridic individual obligatoriu pentru preedinte care, la rndul su, are ndatorirea ca n conformitate cu ea s emit decretul prezidenial de numire a executivului n formula adoptat de parlament428. Primul ministru, minitrii i ceilali membri ai executivului vor depune individual n faa efului statului jurmntul de credin i fidelitate (conform art. 103/1 i 82/3 din Constituie), ceea ce desvrete procedura legal a investiturii guvernului n ansamblul su i a investirii personale a fiecruia care-l compune. Refuzul depunerii acestuia antreneaz demiterea de drept a celui n cauz, cu efecte corespunztoare asupra hotrrii parlamentare i a decretului prezidenial, ceea ce antreneaz declanarea unei noi proceduri de investitur, dat fiind schimbarea condiiilor iniiale, neputndu-se utiliza, simpla procedur a remanierii guvernamentale, care poate fi ntrebuinat numai fa de un guvern legalmente constituit i aflat deja n funciune, ceea ce nu este cazul ipotezei noastre429. Momentul depunerii jurmntului este important, deoarece marcheaz nceputul exercitrii efective a mandatului noului guvern i de la care se calculeaz diferitele termene ce vizeaz durata mandatului, stabilirea datei urmtoarelor alegeri, mandatul fiecrui ministeriabil, calculul duratei prelungirii mandatului, etc. 2.6. Durata mandatului guvernamental Durata exercitrii mandatului guvernamental are ca ntindere maxim o perioad de patru ani corespunztoare limitelor de funcionare a parlamentului, respectiv legislatura acestuia, deci n mod obinuit ntre dou alegeri generale, n afara cazurilor de demitere a executivului prin moiunea de cenzur sau demisie cnd mandatul acestuia nceteaz chiar n cadrul aceleiai legislaturi a
428 429

I. Santai, op. cit., pag. 178 I. Santai, op. cit., pag. 179 135

organului reprezentativ, nainte de termen i indiferent de restul rmas din durata a mandatului legislativ, precum i n cazul prelungirii forate a mandatului executiv430. Momentul iniial al mandatului unui guvern nou ales de ctre noul legislativ se situeaz n timp imediat dup constituirea legislativului n urma desfurrii alegerilor generale ncepnd din momentul depunerii jurmntului de credin i se ntinde, n mod obinuit, pn n momentul validrii alegerilor parlamentare generale ulterioare (conform art. 109/4 din Constituie), dei executivul al crui mandat a ncetat astfel ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului guvern. De aceea, chiar dac durata mandatului legislativului i cea a executivului sunt identice, totui, raiunea asigurrii continuitii vieii de stat administrative face ca limitele de nceput i de sfrit ale mandatelor celor dou puteri s nu se suprapun totui perfect. Guvernul aflat ntr-o atare situaie, demisionar de fapt, nu va mai putea emite ordonane, acte cu for juridic echivalent legii, nu poate iniia proiecte de legi i, n cazul nostru, nu are nici obligaia formal de prezentare n bloc a demisiei sale efului statului, pentru a-i permite acestuia declanarea procedurii de investitur a noului guvern431. Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotrri curente n activitatea executiv, cu caracter normativ sau individual ca, de pild, acte de asigurare a aplicrii normative unitare a legilor, aprobrii de transferri i repartizri de bunuri ntre sau ctre autoriti i instituii din subordine, numiri i revocri n funcii administrative, etc. Prelungirea mandatului guvernamental este determinat, n primul rnd, de prelungirea mandatului legislativ i anume: - adoptarea unei legi organice n caz de rzboi sau catastrof (art. 60/1 din Constituie); - convocarea alegerilor legislative n cel mult trei luni de la expirarea mandatului legislativ (art. 60/2 teza I din Constituie). Apoi, n al doilea rnd, aceeai prelungire opereaz i n cazul n care parlamentul nou ales nu reuete s desemneze un nou executiv, indiferent de faptul c se reia de mai multe ori procedura de investire ori c este dizolvat acelai legislativ i convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate). Pentru toate situaiile de prelungire a mandatului guvernamental determinate de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul executiv rmas n funcie, mai ales n cazul unor alegeri anticipate,
430 431

I. Santai, op. cit., pag. 179 I. Santai, op. cit., pag. 179 136

determinate de dizolvarea noului parlament, va aciona cu depline puteri nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice curente. ncetarea mandatului executiv nainte de termen sau de expirarea lui are loc n situaia intervenirii moiunii de cenzur ori a pierderii calitii de membru al guvernului de ctre primul ministru, acest din urm aspect afectnd situaia ntregului executiv, dei pare a fi de relevan pur personal, ntruct lista guvernului reprezint opiunea premierului i n considerarea persoanei sale legislativul a votat-o, de unde i concluzia c imposibilitatea meninerii n funcie a primului ministru antreneaz, implicit, o stare identic i n privina guvernului432. ntruct parlamentul este cel care investete guvernul n funcie, prin intermediul votului de ncredere, tot el este i cel care poate revoca ncrederea acordat, utiliznd moiunea de cenzur (votul de nencredere)433. Potrivit Constituiei (art. 112/1), Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Scopul moiunii este demiterea guvernului i ea poate fi determinat de cele mai diferite motive, avnd ca autor al demersului opoziia sau chiar majoritatea parlamentar. Iniierea moiunii de cenzur aparine cel puin unei ptrimi din numrul total al deputailor i senatorilor, din ambele camere, fr vreo relevan asupra reprezentrii proporionale a fiecreia sau n fiecare camer. Forma de iniiere este scris, cu indicarea numelui i prenumelui semnatarilor, a calitii de deputat sau de senator, a grupului parlamentar aparintor i semntura. Procedura depunerii moiunii const n naintarea ei la birourile permanente ale celor dou camere, precum i n comunicarea ei n aceeai zi guvernului. Preedinii celor dou camere vor convoca legislativul n edina comun a camerelor n cel mult cinci zile de la data depunerii moiunii. n prima edin comun, astfel convocat, se va prezenta moiunea de ctre un reprezentant al iniiatorilor ei, artndu-se motivele care au determinat-o. n cea de a doua edin comun care are loc la un interval de trei zile, dup prima edin parlamentar consacrat moiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, dup ce, n prealabil, a avut loc o nou informare a camerelor asupra moiunii, desigur n msura n care ea mai este meninut. Apoi, se acord cuvntul premierului sau unui membru al guvernului care-l reprezint pentru precizarea poziiei executivului fa de moiunea iniiat.
432 433

I. Santai, op. cit., pag. 180 I. Santai, op. cit., pag. 180 137

Dup aceasta au loc dezbateri pe marginea moiunii, iar la terminarea lor se trece la operaiunea votrii secrete. Dup numrarea voturilor se anun rezultatul operaiunii consemnat n procesul-verbal al edinei. n cazul admiterii moiunii de cenzur (cu votul majoritii parlamentarilor din totalul celor care compun ntreg legislativul), se emite o hotrre parlamentar semnat de preedinii camerelor i care se comunic Preedintelui Romniei, pentru a putea recurge la declanarea procedurii de investitur a unui nou guvern434. Potrivit Constituiei (art. 112/4), dac moiunea de cenzur este respins, semnatarii iniiatori nu mai pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune, cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea n faa camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. Aceast situaie derogatorie de la interdicia iniierii unei noi moiuni n aceeai sesiune se datoreaz faptului c a intervenit o situaie cu totul nou fa de cea avut n vedere n cazul moiunii iniiale, ceea ce permite i justific unitatea discutrii ei parlamentare n ali termeni, datorit schimbrii produse n atitudinea guvernului i de aici, implicit, posibilitatea introducerii, dup caz, a unei noi moiuni, n termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de ctre guvern n condiiile enunate435. Dac nici n acest caz moiunea de cenzur nu este adoptat, guvernul nefiind demis, se consider (conform art. 113/2) per a contrario c programul, declaraia sau proiectul de lege au fost implicit adoptate devenind obligatorii pentru guvern. 2.7. Componena guvernului Conform Constituiei (art. 101/3) guvernul este alctuit din primul ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic (ntruct tot legea fundamental art. 72/3 lit. d prevede c prin lege organic se reglementeaz organizarea guvernului). Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei arat c acesta se compune din primul ministru, minitri de stat, minitri i secretari de stat. n compunerea guvernului intr, alturi de minitri, titulatura ce reprezint o noiune generic corespunznd conductorului unei astfel de instituii i minitrii de stat, iar dup unele opinii i minitrii fr portofolii,436 minitrii delegai, etc. aceste din urm funcii neacoperind o
434 435

I. Santai, op. cit., pag. 181 I. Santai, op. cit., pag. 181 436 V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 90. 138

instituie central propriu-zis, ci corespunznd mai mult unor nevoi i raiuni politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii ntre formaiunile care au acces la guvernare, dei, apreciem c aceast practic ncalc att Constituia ct i legea n materie437. Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai executivului, respectiv premierul i minitrii indiferent c diferitele legi de organizare i funcionare a ministerelor ar prevedea sau nu pentru conductorii respectivelor instituii c au i aceast calitate iar, pe de alt parte, i unii secretari de stat, dar numai atunci cnd li se ncredineaz n mod expres (nominalizat) aceast calitate n guvern. Distincia principal ntre cele dou categorii de membri ai guvernului rezid n faptul c n cazul funciilor de drept calitatea de membru al executivului se dobndete prin simplul fapt al aprobrii compunerii acestuia de ctre legislativ ori prin numirea de ctre eful statului n funcia de ministru, la propunerea premierului (n caz de remaniere sau de vacan ministerial), pe cnd n cazul membrilor desemnai ai guvernului, prevederi sau acte speciale trebuie s confere expres i aceast calitate guvernamental unui titular cu funcie de conducere administrativ, deoarece simpla numire ntr-o funcie neministerial nu este suficient, prin ea nsi, pentru a conferi i calitatea de membru al guvernului438. n cazul secretarilor de stat care sunt i membri ai executivului nu exist un criteriu determinat de includere sau neincludere n respectiva autoritate, motiv pentru care doar unii, iar nu toi, fac parte din plenul executivului suprem, fie pe baza hotrrii legislative de investitur, la propunerea premierului, fie, ulterior, n baza ei i a decretului prezidenial de remaniere ori de completare guvernamental la propunerea primului ministru (art. 85/1 din Constituie). 2.8. ncetarea calitii (funciei) de membru al guvernului a. Pierderea calitii de membru al guvernului de ctre primul ministru intervine de drept i prin act juridic (art. 105 din Constituie). 1. De drept funcia nceteaz n urmtoarele cazuri: - demisia, ca urmare a voinei exclusive a titularului funciei, ceea ce impune preedintelui rii declanarea procedurii pentru o nou investitur; - pierderea drepturilor electorale ca urmare direct a unei condamnri penale prin aplicarea sanciunii complementare celei principale (art. 64 lit. a Cod Penal) pe perioada stabilit, dar i n cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub
437 438

I. Santai, op. cit., pag. 181-182 I. Santai, op. cit., pag. 182 139

interdicie, datorit lipsei discernmntului ca urmare a strii de debilitate sau alienaie mintal constate prin hotrre judectoreasc (art. 142 Codul Familiei coroborat cu prevederile art. 30-35 din Decretul nr. 32/1954); - pierderea ceteniei romne, dobndirea sau i a unei alte cetenii; - stabilirea domiciliului n strintate; - intervenia unei stri de incompatibilitate; - imposibilitatea exercitrii atribuiilor mai mult de 45 de zile (art.109/2 din Constituie); - decesul. 2. Prin act juridic funcia de premier nceteaz n urmtoarele situaii: - revocarea din funcie de ctre eful statului ca urmare a unei condamnri pentru fapte svrite n exerciiul funciei (art. 105 teza II din Constituie); - moiunea de cenzur, ca urmare a retragerii de ctre parlament a ncrederii acordate guvernului (art. 102/2 teza I din Constituie), dei aceast situaie vizeaz guvernul n ansamblul su i, numai implicit pe primul ministru. n alte cazuri prevzute de lege se pierde calitatea de premier (art. 105 teza ultim din Constituie), nelegnd pe cele cuprinse ntr-o lege viitoare de revizuire a Constituiei sau una organic a guvernului ori viznd statutul funcionarilor publici (art. 72/3 lit. d i i din Constituie), deoarece unele situaii se regsesc prevzute direct n legislaie dobndirea celei de a doua cetenii439 - sau indirect precum stabilirea domiciliului n strintate,440 interdicia de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii de stat,441 etc. b. Suspendarea din funcie a premierului este o situaie temporar generat de imposibilitatea exerciiului limitat al funciei datorit unor mprejurri de moment i nu permanente, ca i n cazul pierderii calitii. 1. Un prim caz este ce al imposibilitii exercitrii atribuiilor cel mult 45 de zile, ca ipotez de suspendare tacit din funcie (aa cum rezult din prevederile art. 105/2 teza II coroborat cu art. 106/2 teza II din Constituie). 2. Un alt caz de suspendare, dar expres, cuprinde ipoteza suspendrii facultative i cea a suspendrii obligatorii sau de drept. n primul rnd, dac s-a cerut urmrirea penal a primului ministru (de ctre Camera Deputailor, Senat sau eful statului) acesta din urm poate dispune suspendarea premierului din funcie (art. 108/2 teza I din Constituie). n al doilea rnd, dac s-a dispus trimiterea n judecat a acestuia, atunci opereaz n mod obligatoriu suspendarea din funcie fr nici o alt condiie de form, n chiar temeiul Constituiei (art. 108/2 teza II).
439 440

Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990. Art. 16/3 din Constituie. 441 Art. 64 lit. b Cod Penal se aplic numai cu art. 64 lit. a din acelai Cod Penal ce prevede interzicerea drepturilor electorale. 140

Distincia ntre suspendarea i vacana funciei ministeriale este hotrtoare sub aspectul efectelor produse, deoarece prima situaie determin interimatul funciei, iar cea de a doua (i) nlocuirea din funcie cu consecine pe planul demiterii guvernului. n cazul suspendrii din funcie pe durata urmririi penale sau a trimiterii n judecat a premierului, dei legea fundamental nu o reglementeaz expres, desemnarea unui interimar este obligatorie pentru c suntem n prezena unei situaii de imposibilitate practic a exercitrii atribuiilor guvernamentale. Dac suspendarea din funcie se prelungete peste 45 de zile acest interimat este continuat pn la formarea noului Guvern. n cazul vacanei guvernamentale (mai puin moiunea de cenzur) desemnarea interimatului este obligatorie, fiind urmat de declanarea procedurii de investire a unui nou guvern, inclusiv desemnarea candidatului la funcia de premier. n cazul n care premierul este scos de sub urmrire penal de ctre procuror sau achitat de instana de judecat (art. 10 lit. a-e coroborat cu art. 11 alin. 1 lit. a i alin. 2 lit. a Cod procedur penal), iar aceste soluii se dispun n intervalul de maximum 45 de zile de la data suspendrii, atunci interimatul nceteaz dac primul ministru i reia activitatea. Dac, dimpotriv, acest interval este depit, nceteaz de drept mandatul premierului i al guvernului, nefiind necesar un decret de destituire (demitere) sau revocare din funcie, 442 premierul nemaiputnd s-i reia funcia443 i exerciiul ei. 3. Organizarea guvernului Din punct de vedere structural, guvernul este alctuit din funcii i organisme menite a-i asigura funcionalitatea corespunztoare i anume: primul ministru, biroul executiv i aparatul propriu.

442 443

n sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159. n ipoteza urmririi penale neurmat de suspendarea din funcie a premierului, scoaterea de sub urmrire penal nu-i afecteaz exerciiul funciunii, n vreme ce soluia de ncetare a urmririi sau de trimitere n judecat urmat de condamnare sau ncetarea procesului penal conduc la ncetarea funciei. 141

3.1. Primul ministru Primul ministru, numit i premier (n alte sisteme eful cabinetului, cancelar, preedinte al Consiliului de Minitri, etc.), conduce guvernul avnd un rol esenial n alctuirea, modificarea i chiar revocarea acestuia, ntruct de i n considerarea persoanei sale sunt legate n mod hotrtor aceste atribute. n acest sens el are urmtoarele atribuii principale444: a) odat desemnat ca i candidat la aceast funcie, va prezenta parlamentului lista guvernului i programul de guvernare n vederea obinerii votului de ncredere necesar investiturii i aprobrii programului (art. 102/2 din Constituie); b) prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii privind politica guvernului care se dezbat cu prioritate (art. 106/1 teza ultim din Constituie); c) propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai guvernului (art. 85/2 din Constituie); d) solicit efului statului participarea la acele edine de guvern pentru care apreciaz c este necesar o astfel de prezen (art. 87/1 teza ultim din Constituie); e) contrasemneaz, de regul, decretele prezideniale (art. 99/2 din Constituie) i semneaz hotrrile i ordonanele guvernamentale (art. 107/4 din Constituie). Conducerea Guvernului (art. 106/1 teza I din Constituie) de ctre primul ministru se manifest i pe plan organizatoric prin convocarea i prezidarea edinelor executivului, iar pe plan funcional prin rolul decisiv n mecanismul adoptrii i al semnrii actelor guvernamentale, precum i ncredinarea delegrii funciei ministeriale n cazul interimatului acesteia (art. 106/3 din Constituie). Premierul coordoneaz activitatea membrilor guvernului, respectnd atribuiile ce le revin (art. 106/1 teza II din Constituie) sau competenele i rspunderile acestora (art. 13 alin. 1 teza II din Legea nr. 37/1990). Coordonarea asigur corelarea aciunilor executive n vederea rezolvrii unitare a sarcinilor i atribuiilor revenind autoritilor administrative ce alctuiesc sistemul condus de guvern i de premier. Pe linia aceleiai atribuii premierul exercit competene viznd aparatul propriu al guvernului, numirea i eliberarea din funcie a conductorilor organelor centrale de specialitate din subordinea nemijlocit a guvernului, a secretarilor i subsecretarilor de stat din ministere sau din alte organisme centrale (nemembri ai guvernului), precum i n alte funcii publice stabilite prin lege sau hotrri guvernamentale, inclusiv atribuia de constitui colective interministeriale sau interdepatamentale pentru rezolvarea unor situaii
444

I. Santai, op. cit., pag. 185 142

deosebite ori a unor probleme operative (art. 17 coroborat cu art. 12 din Legea nr. 37/1990).445 Primul ministru reprezint guvernul n relaiile interne cu alte autoriti cum sunt Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, cu alte autoriti publice, partide, formaiuni politice, organisme sociale naionale, precum i n relaiile internaionale. Premierul poate desemna un al membru al guvernului, de regul, un ministru de stat, care s-i exercite funcia pe perioada absenei sale sau a imposibilitii exercitrii atribuiilor sale (dac aceast desemnare nu este fcut de eful statului) i poate delega altui membru al executivului unele dintre atribuiile sale446. 3.2. Biroul executiv Acest organism este instituit att pentru rezolvarea operativ a problemelor urgente, ct i pentru urmrirea aducerii la ndeplinire a msurilor dispuse de guvern. Normele privind organizarea i funcionarea biroului executiv se aprob de guvern (art. 8 alin. 1 i 3 din Legea nr. 37/1990). Crearea acestui organism se datoreaz imposibilitii practice de funcionare continu a guvernului n edine permanente care s i reuneasc pe toi membrii plenului. Biroul executiv se compune din primul ministru, minitrii de stat i alte persoane cu funcii de conducere ministerial, precum i ministrul finanelor, ministrul justiiei, ministrul de interne i ministrul aprrii naionale (art. 8 alin. 2 din Legea nr. 37/1990), ceea ce nseamn c toi minitrii de stat intr n structura biroului, n vreme ce dintre minitri intr numai unii, iar secretarii de stat sunt exclui, chiar dac unii fac parte din guvern. Desigur, aceast alctuire poate diferi i difer de la un mandat la altul, mai ales datorit unor schimbri n atribuirea calitii de ministru de stat sau prin evoluii n funciile ministeriale reprezentate n birou. Privitor la natura juridic a biroului executiv, apreciem c el reprezint o form intern i operativ de conducere, cu caracter colegial i deliberativ, exercitnd atribuii curente asupra administraiei publice aflate n subordinea guvernului. Din aceast cauz el are o capacitate juridic proprie i distinct de cea a guvernului, dispunnd de competena de a emite acte juridice cu efecte chiar n afara guvernului,447 opozabile terilor, nefiind limitat numai la simple
445

M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 353. 446 I. Santai, op. cit., pag. 186 447 n sens contrar, a lipsei de capacitate i competen, a se vedea A. Iorgovan, op.cit., vol. IV, pag. 162. 143

operaiuni tehnico-materiale, care, de regul, cad n sarcina aparatului propriu al guvernului. 3.3. Aparatul propriu al guvernului Pe lng i n subordinea nemijlocit a Guvernului, inclusiv a primului ministru, funcioneaz compartimente i organe centrale de specialitate ale administraiei, nfiinate potrivit legii i cu respectarea prevederilor privind bugetele alocate (art. 12 alin. 1 din Legea nr. 37/1990), alctuind aparatul propriu al executivului. Acest aparat se compune din Secretariatul General al Guvernului, grupul de consilieri i experi, cabinetul primului ministru, precum i din organe de specialitate.448 Secretariatul General al Guvernului, condus de un secretar general, cu rang de ministru ce particip de drept la edinele plenului i biroului executiv (art. 10 alin. 1 din Legea nr. 37/1990), reprezint stricto sensu, aparatul auxiliar de deservire a conducerii executive, avnd ca atribuii principale pregtirea, realizarea i urmrirea ndeplinirii actelor i sarcinilor trasate de guvern. El este ncadrat cu specialiti i cu personal de deservire, necesar bunei funcionri a plenului i biroului organului colegial449. Grupul de consilieri i experi, precum i personalul cabinetului primului ministru sunt alctuite din specialiti din diverse domenii, chemai s asigure asistena de specialitate, precum i din lucrtori ai cabinetului ce asigur funcionalitatea activitii premierului. Organele de specialitate alctuite din departamente, agenii, oficii, secretariate, etc. sunt structuri specializate i auxiliare ale guvernului, ale cror conductori (secretari i subsecretari de stat, directori, preedini, etc.) nu fac parte din guvern, avnd atribuii, structuri i personal stabilite prin hotrri de guvern sau decizii ale premierului (de exemplu, Agenia Naional de Control a Exporturilor Strategice i a Interzicerii Armelor Chimice, Secretariatul Comitetului Naional pentru Protecia Copilului, etc.)450. 4. Funcionarea Guvernului Guvernul este o autoritate colegial condus de primul ministru i care, sub aspectul modului su de funcionare, cunoate ca form de lucru edina plenului, iar ca organism operativ are un birou executiv i n mod distinct, activitatea premierului.
448

Hotrrea Guvernului nr. 520/1994 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 236, partea I, din 26 august 1994. 449 I. Santai, op. cit., pag. 186 450 I. Santai, op. cit., pag. 187 144

edinele plenului reprezint unica modalitate de lucru legal consacrat i recunoscut ntregului executiv, n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii. n cadrul edinelor sunt adoptate acte juridice i politice ca aciuni decizionale; totodat se realizeaz coordonarea, ndrumarea i controlul autoritilor din subordine. Convocarea edinelor se face de ctre premier (sau ministrul de stat desemnat de acesta), iar ntrunirile au loc de dou ori pe lun sau ori de cte ori este necesar. La edine particip de drept i n mod obligatoriu toi membrii guvernului, iar, ca invitai, nemembrii, precum secretari i subsecretari de stat i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util potrivit opiniei premierului. La edine particip de drept i secretarul general al guvernului, urmnd s certifice stenograma ce consemneaz desfurarea dezbaterilor i msurile adoptate. edinele sunt prezidate de primul ministru sau, dup caz, de ministrul de stat desemnat, afar de cazul n care la ele particip eful statului (din proprie iniiativ sau ca invitat), cnd conducerea lor revine acestuia. eful statului poate lua parte la edinele n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului ministru, n alte situaii. Participrile efului statului sunt facultative, n primul caz n afara oricrei invitaii deci din proprie iniiativ, n vreme ce, n al doilea caz, numai la iniiativa executivului. Dezbaterile i modul de adoptare a actelor i a msurilor guvernamentale se consemneaz n stenograma edinei certificat de secretarul general al guvernului. Biroul executiv funcioneaz n edine legal constituite n prezena majoritii membrilor care-l compun, inclusiv secretarul general al guvernului, ce particip de drept i obligatoriu la desfurarea lor (art. 10 alin. 1 teza ultim din Legea nr. 37/1990). Legea nu prevede participarea altor persoane la edinele de birou, inclusiv a efului statului, ori a altor invitai, de unde concluzia c prezena acestora nu e necesar, spre deosebire de edinele plenului, nefiind reglementat nici cvorumul legal. edinele biroului sunt convocate de premier sau de ministrul de stat care-l nlocuiete, ori de cte ori este nevoie, de regul, ntre edinele plenului executivului. n cadrul lor pot fi adoptate acte juridice i msuri privind pregtirea i desfurarea edinelor guvernului, precum i msuri de asigurare a executrii i verificarea realizrii actelor guvernului.
145

Primul ministru conduce guvernul i coordoneaz activitatea membrilor si. Funcia sa presupune o activitate continu la sediul executivului, spre deosebire de ceilali membri ai acestuia, n cadrul sau n afara edinelor plenului organului colegial sau a biroului executiv restrns, strns corelat cu activitatea aparatului propriu. 5. Atribuiile guvernului Dup actele normative ce le consacr, distingem atribuii de natur constituional i atribuii de natur legal, n funcie de stabilirea lor prin Constituie i, respectiv, legi (organice451 sau ordinare). Dup importana lor, atribuiile pot fi clasificate n principale (cuprinse n Constituie i legea organic) i secundare (n alte categorii de acte de reglementare). Dup locul producerii efectelor, distingem atribuii interne i atribuii internaionale. Dup coninutul lor, atribuiile pot fi de natur economico-financiar, social i de protecie a mediului nconjurtor i politico-administrativ. 5.1. Atribuii de natur economico-financiar n primul rnd, guvernul elaboreaz proiectul (legii) bugetului public naional, precum i contul general de ncheiere a exerciiului bugetar, supuse spre adoptare parlamentului (art. 14 lit. d din Legea nr. 37/1990 coroborat cu art. 137/2 i urmtoarele din Constituie). Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale ale comunelor, oraelor i judeelor, bugetul pentru fonduri speciale, bugetul trezoreriei i bugetul altor instituii de stat.452 n al doilea rnd, guvernul stabilete msuri pentru introducerea i dezvoltarea mecanismului economic de pia n condiiile prevzute de lege (art. 114 lit. g din Legea nr. 37/1990). Totodat asigur reorganizarea activitilor economice potrivit cerinelor economiei de pia, precum i adoptarea msurilor de privatizare a unor activiti n condiiile prevzute de lege (art. 37 lit. h din Legea nr. 37/1990). n al treilea rnd, guvernul aprob, potrivit legii, amplasarea obiectivelor de investiii i programelor pentru modernizarea capacitilor de producie ce se realizeaz prin subvenii de stat (art. 14 lit. s i f), fiind cazul

451

Conform Constituiei (art. 72/3 lit. d) numai organizarea guvernului este reglementat prin lege organic, nu i atribuiile lui. 452 Conform Legii finanelor publice nr. 29/1996. 146

investiiilor i capacitilor aparinnd statului i viznd obiective importante, precum centrale nucleare, industrie de armament, etc.453 n al patrulea rnd, guvernul aprob regimul preurilor i tarifelor la produsele, serviciile i prestrile ncredinate prin lege executivului (art. 14 lit. i din Legea nr. 37/1990) n msura n care acest regim nu este nc pe deplin liberalizat, guvernul pstrnd monopolul n aceast materie tot mai restrns, dei controleaz nivelul preurilor n unele domenii prin procedee i prghii economico-financiare. 5.2. Atribuii de natur social i protecia mediului nconjurtor n primul rnd, guvernul asigur realizarea politicii sociale cu privire la utilizarea forei de munc, n materie de salarii, pensii, ajutoare materiale i alte drepturi bneti (art. 14 lit. l). Acest atribut este realizat, n principal, pe calea ordonanelor, deoarece cele mai importante acte normative n materie sunt consacrate prin legi, or numai ordonana poate modifica sau abroga n mod operativ legea, inclusiv adaptarea reglementrii la specificul unor raporturi i domenii de activitate. Desigur, aceasta nu exclude ns i adoptarea a numeroase hotrri guvernamentale n aplicarea reglementrilor legislative superioare. n al doilea rnd, guvernul stabilete programe de construire de locuine din fondul de stat, de cretere a calitii vieii i n alte domenii, n limitele alocaiilor bugetare aprobate (art. 14 lit. k teza II din Legea nr. 37/1990) i, desigur, n conformitate cu aciunile legislative din acest domeniu. n al treilea rnd, executivul stabilete programul de protecie a mediului nconjurtor i asigurarea echilibrului ecologic, iar pe cele de interes naional le supune spre adoptare parlamentului (art. 14 lit. k, teza I din Legea nr. 37/1990). 5.3. Atribuii de natur politico-administrativ n primul rnd, guvernul asigur executarea de ctre administraia public a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora (art. 14 lit. 1 din Legea nr. 37/1990), prin acte de aplicare normativ sau individual, indiferent c exist sau nu o mputernicire expres din partea legislativului. n al doilea rnd, elaboreaz proiectele de legi i le supune spre adoptare parlamentului, dezbtnd acele propuneri legislative care privesc

453

n privina regimului juridic al terenurilor scoase din circuitul agricol sau forestier pentru realizarea investiiilor devin incidente dispoziiile din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu modificrile ulterioare i ale Legii privitoare la exproprierea pentru utilitate public. 147

activitatea executiv primite din partea parlamentului (art. 14 lit. c din Legea nr. 37/1990). n acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de iniiativ legislativ, putnd cere dezbaterea proiectelor sale n regim de urgen. El iniiaz proiecte de legi n ramurile sau domeniile activitii executive pe care le conduce sau le coordoneaz. n al treilea rnd, guvernul conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte autoriti centrale i locale ale administraiei publice (art. 14 lit. b din Legea nr. 37/1990). n al patrulea rnd, guvernul exercit atribuii referitoare la asigurarea ordinii de drept i a linitii publice, a drepturilor i libertilor ceteneti, organizarea general a forelor armate, nzestrarea acestora, fixarea contingentelor anuale chemate la ndeplinirea stagiului militar, precum i stabilirea msurilor de aplicare a reglementrilor legale privind aprarea secretului de stat (art. 14 lit. m, n, o din Legea nr. 37/1990). n al cincilea rnd, guvernul organizeaz desfurarea, n bune condiii, a alegerilor parlamentare, prezideniale i locale (art. 14 lit. r din Legea nr. 37/1990), n conformitate cu atribuiile ce-i revin acestuia, altor autoriti centrale i prefecturilor n aceast materie, aa cum sunt stabilite de legile electorale.454 n al aselea rnd, conform legii (art. 14 lit. p) i Constituiei (art. 91/1) guvernul negociaz tratatele internaionale ncheiate de eful statului pe care le supune ratificrii parlamentului, aprob acordurile interguvernamentale ncheiate de ctre premier sau din mputernicirea parlamentului. n sfrit, guvernul ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege (art. 14 lit. ) respectiv de legi organice i ordinare, de decrete prezideniale, inclusiv de ordonane i hotrri guvernamentale. 6. Actele guvernului Guvernul, n plenul su, prin intermediul biroului executiv i primul ministru adopt sau emite acte juridice i acte politice. a. Guvernul n plen adopt acte juridice cum sunt hotrrile, regulamentele i ordonanele. Hotrrile se emit, potrivit Constituiei, pentru organizarea executrii legilor (art. 107 alin. 2), precum i n exercitarea atribuiilor proprii, potrivit legii organice (art. 7 alin. 1). Ordonanele se emit, de regul, n baza unei mputerniciri speciale a guvernului n domenii rezervate legii ordinare. Regulamentele sunt emise n aplicarea legilor cnd prin lege s-a prevzut aceasta. Hotrrile pot avea caracter normativ sau

454

De pild, prevederea art. 99 (1) din Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale (republicat). 148

individual, n vreme ce ordonanele i regulamentele nu pot fi dect normative455. Membrii guvernului pot propune proiecte de hotrri privind ramura sau domeniul de activitate de care rspund. Actele guvernului se adopt prin votul deschis al majoritii simple a celor prezeni i cu acordul primului ministru, dar nu mai puin de o treime din numrul total al membrilor guvernului. Hotrrile i ordonanele se semneaz de primul ministru i se public n Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistena acestor acte. Hotrrile cu caracter militar, precum i cele care constituie secrete de stat nu se public (comunicndu-se doar celor interesai)456. Regulamentele se elaboreaz potrivit deciziei primului ministru, fiind semnate numai de acesta i publicate n Monitorul Oficial. b. Biroul executiv, dei legea nu prevede, adopt tot hotrri pentru rezolvarea operativ a problemelor curente. Hotrrile pot fi att normative ct i individuale, cu for inferioar actelor guvernului, semnate de premier, neexistnd obligativitatea publicrii lor n Monitorul Oficial. Ele pot fi desfiinate prin actele guvernului, care au o for juridic superioar, deoarece provin de la plenul organului colegial. c. Primul ministru emite, n exercitarea atribuiilor sale, decizii cu caracter normativ i individual, primele numai n legtur cu organizarea intern a guvernului, aceast categorie de acte fiind semnat numai de premier. Dintre actele individuale amintim pe cele care vizeaz numirea i eliberarea din funcie a personalului aparatului propriu al guvernului. n plenul su executivul mai adopt i acte politice prin care i exprim poziia fa de anumite evenimente interne i internaionale, cum sunt, de pild, declaraiile, dar care nu produc efecte juridice, ci numai consecine politice, datorit poziiei i prestigiului autoritii de la care provin. De asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice ca, de pild, mesajele care sunt adresate unor reuniuni interne sau internaionale457. O important categorie de acte avnd o natur dubl, politico-juridic, o reprezint actele de drept internaional cum sunt, de pild, acordurile, conveniile i alte nelegeri internaionale care pot fi negociate i semnate de guvern. Numeroase acte din aceast categorie, cum sunt, de pild, tratatele internaionale care fac necesar adoptarea unor legi noi sau revizuirea celor n vigoare, sunt supuse parlamentului spre ratificare prin lege.458459 n sfrit, guvernul, n cadrul dreptului su de iniiativ legislativ, elaboreaz i aprob proiecte de legi pe care le supune spre adoptare
455 456

I. Santai, op. cit., pag. 192 I. Santai, op. cit., pag. 192 457 I. Santai, op. cit., pag. 192 458 Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor. 459 I. Santai, op. cit., pag. 193 149

parlamentului, dup caz n procedur de urgen, precum i dezbate acele propuneri legislative primite din partea parlamentului care privesc activitatea executiv. 7. Rspunderea guvernului Dup caracterul rspunderii, distingem rspunderea individual i rspunderea colegial a membrilor guvernului. Dup natura ei, rspunderea poate fi juridic, la rndul ei i aceasta de mai multe categorii, i rspundere politico-juridic. Dup autoritatea fa de care se declaneaz, rspunderea membrilor guvernului poate opera fa de plenul executivului din care fac parte i fa de primul ministru. Guvernul, n ntregul su, rspunde politic numai n faa parlamentului pentru ntreaga sa activitate, iar fiecare membru al acestuia rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea i pentru actele executivului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este rspunztor n faa parlamentului i a executivului din care face parte i pentru propria activitate. Senatul poate recomanda guvernului demiterea unui membru al su460. Primul ministru, avnd atribuii de conducere a guvernului i de coordonare a activitii minitrilor, rspunde de activitatea executivului n fata legislativului, dup cum fiecare ministru rspunde i n faa premierului pentru propria activitate461. Camera Deputailor i Senatul n edin comun pot retrage ncrederea acordat guvernului adoptnd o moiune de cenzur cu votul majoritii parlamentarilor. Moiunea poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic guvernului pe data adoptrii ei. Ea se dezbate dup trei zile de la data prezentrii sale n edina comun a parlamentului, iar dac este respins nu se mai poate iniia o nou moiune, cu excepia cazului n care executivul i angajeaz o nou rspundere asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. Guvernul se consider demis dac moiunea de cenzur depus n termen de trei zile de la prezentarea programului, declaraiei sau proiectului a fost votat. n privina rspunderii juridice, numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor executivului pentru fapte svrite n exercitarea funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, eful statului poate dispune suspendarea din funcia executiv, iar trimiterea n judecat atrage de drept suspendarea din funcie, competena de judecat aparinnd Curii Supreme de Justiie. Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor guvernului
460 461

I. Santai, op. cit., pag. 193 I. Santai, op. cit., pag. 193 150

sunt reglementate de Legea responsabilitii ministeriale nr. 115/1999 (completat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 130/1999). Datorit faptului c funcia de membru al guvernului este compatibil cu cea de deputat sau senator, fr a fi cumulative n mod obligatoriu, ncetarea uneia dintre ele nu duce la pierderea celeilalte caliti, dect n msura n care cauzele ncetrii ar fi comune ambelor situaii, ca de pild, pierderea drepturilor electorale, a ceteniei romne, stabilirea domiciliului n strintate, etc.

151