Capitolul 2 Deficitul bugetar actual

Orice tip de entitate instituional funcional presupune folosirea unor resurse pentru a-i exercita funciile oricare ar fi acestea. Fiecare familie, fiecare unitate administrativteritorial, fiecare comunitate naional-statal i, mai recent, fiecare misiune de state naionale au nevoie de resurse speciale, formate i dimensionate pe diferite ci, pe care le cheltuiesc cu anumite scopuri. Cu alte cuvinte, toate aceste entiti au venituri i cheltuieli, mai corect, sunt obligate s fac o seam de cheltuieli, pe care le susin prin veniturile obinute. Unitatea dintre venituri i cheltuieli se constituie n bugete de diferite genuri: bugete de familie, bugete ale unitilor administrativ-teritoriale, bugete publice, bugete de stat, bugetul Uniunii Europene etc.

2.1. Conceptul de deficit bugetar

Indiferent de genul entitii la nivelul creia se ntocmete i se execut un buget, acesta se poate prezenta n trei ipostaze: echilibrat (cnd cheltuielile mari sau mici n cretere sau n stagnare sunt relativ egale cu veniturile); excedente (cheltuielile sunt mai mici dect veniturile); deficitar (dac, dimpotriv, cheltuielile sunt mai mari, comparativ cu veniturile). In cele ce urmeaz, atenia noastr se va concentra asupra deficitului bugetar la nivelul economiei unei ri, al economiei naionale, al unei macroeconomii. Cea mai general caracterizare, delimitare conceptual a deficitului bugetar la nivelul economiei unei ri poate fi urmtoarea: soldul negativ al bugetului de stat, n sensul programrii i executrii unor cheltuieli bugetare mai mari dect veniturile de acelai fel ntr-un anume orizont de timp, de regul, un an1. O astfel de delimitare a deficitului bugetului de stat exprim cu precdere latura tehnic-financiar a conceptului i a procesului ce se afl la baza acestui concept. n plus, un astfel de concept se poate aplica la analiza tuturor tipurilor de societate i de economie n care a existat putere public sub forma statului, stat care, aa cum remarca Fernard Brandel, s-a definit printr-un fascicul de funcii, a cror exercitare necesit resurse speciale.

Vezi Dicionar de Economie (Catedra de Economie i Politici economice, ASE), Ed. Economic, Bucureti, 1999, p. 155

Obiectivul temei de fa este ns acela de a clasifica coninutul bugetului public al deficitului bugetului de stat din perspectiva contemporan. Or, realizarea acestui obiectiv oblig la observarea rolului puterii publice n societatea contemporan, la evidenierea semnificaiilor macroeconomice (ale economiilor rilor i/sau ale altor Comuniti) n contextul economiei mondiale, ale economiei globale2. n acelai timp, bugetul de stat i deficitul acestuia, precum i politicile adecvate (fiscale, bugetare, de finanare a deficitelor bugetare) nu mai au doar dimensiuni economice. deficitul bugetar, de pild, are multiple i profunde conotaii sociale, culturale, ecologice, politice, militare etc. n fapt, noul tip de cretere economic, dezvoltarea durabil care i cere dreptul la existen sunt procese care se definesc prin ntreptrunderea tuturor acestor subprocese sociale. n spiritul celor artate mai sus deficitul bugetar trebuie privit i analizat ca una din problemele macroeconomice de baz i chiar ca una din marile probleme sociale ale subunitii3. Fcnd aceast precizare cu caracter de deschidere a unei aprecieri speciale a deficitului bugetului de stat, este necesar, credem, s precizm n ce const coninutul unei probleme. a) b) O problem economic individual (microeconomic), atunci cnd i acolo unde aceasta: deriv din formarea i considerarea unei anume economii (naionale); stimuleaz sau afecteaz realizarea intereselor generale ale agenilor i sectoarelor

instituional-funcional dintr-o ar; antreneaz msuri concrete i aciuni convergente din partea criteriilor economico-sociale pentru meninerea n limite normale de desfurare a activitilor specifice. Principalele probleme macroeconomice cu care se confrunt ntr-o msur mai mare sau mai mic toate rile pot fi reduse la urmtoarele cinci, care n forma lor pozitiv, echilibrat se constituie n inte majore ale tuturor guvernelor. Creterea economic i dezvoltarea durabil a societii, asigurarea echilibrului n progres ntre oferte globale i cererea global; evitarea crizelor, secesiunilor economice i a dezechilibrelor macroeconomice nsoite de tensiuni sociale. Ocuparea deplin i eficient a resurselor de munc ale rii, meninerea omajului n limitele naturale.
2 3

Dinu Marin Economie i globalizare, n Economie, Ediia a VI-a, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 353 Vezi Dornbush, R. i Fisher, S. Macroeconomie, Ed. Sedona, Bucureti, 1997, p. 120

Asigurarea unui echilibru dinamic ntre cererea i oferta de moned, inerea inflaiei modeste sub control, prin aceasta asigurndu-se stabilirea preurilor. Gestionarea de ctre state prin guvernele lor a marii redistribuiri a veniturilor din societate, n concordan att cu criteriul eficienei economice ct i cu cel al echitii sociale, preocuparea guvernanilor pentru asigurarea echilibrului bugetar, respectiv pentru un deficit minim.

Racordarea la economia mondial, la liniile for ale globalizrii activitilor economice, meninerea unui echilibru economic extern dinamic (balan comercial echilibrat pe termen mediu, balana de pli activ). Aa cum rezult din enumerarea problemelor macroeconomice, fiecare din aceste probleme are dou laturi distincte, dar legate ntre ele: una pozitiv i alta negativ, una echilibrat (normal) i alt dezechilibrat (anormal)4 .

Referindu-ne la bugetul public, cu latura sa echilibrat, dar i cu latura dezechilibrant (deficit excedent), putem spune c acesta se afl n relaii de interdependen cu toate celelalte probleme macroeconomice, ndeosebi, cu problemele economiei reale (cretere, dezvoltare, ocupare a resurselor de munc). Ca urmare, analiza (cauzele deficitului bugetar, a efectelor sale, precum fundamentarea soluiilor de ncadrare a lui n limite normale nu pot fi fcute dect n acest spirit multifuncional i al efectelor multiple de antrenare.

Un alt mod de a sublinia caracterul macroeconomic i macrosocial al deficitului bugetar este realizat de profesorul i omul de tiin Varujan Vosganian, analiznd deficitul bugetar n cadrul celorlalte deficite economice5.

Fr a considera deficitul bugetar doar ca un dezechilibru ce antreneaz numeroase alte dezechilibre, profesorul Vosganian puncteaz: Deficitul bugetar reprezint o form de implicare a statului n reglarea echilibrului macroeconomic. Dac finanarea deficitului se face pe ci neinflaioniste i este corelat benefic cu alte obiective macroeconomice - se continu argumentaia deficitul bugetar poate fi o investiie public, n msur s compenseze lipsa de interes investiional a economiei n ansamblul ei6. Chiar dac aceasta investiie nu vizeaz constituirea de drumuri sau

Dobrot Ni Fundamentele micro ale macroeconomiei n Teorii i Doctrine Economice, Editura Independena Economic, Piteti, 2004, p. 26 5 Vosganian Varujan - Deficite economice, n Mesajul Dreptei Romneti, Editura Nemira, Bucureti, 2004, p. 41 6 Ibidem, p. 42

de locuine, sumele cheltuite pentru nvmnt, sntate, cultur, cercetare sunt tot forme de investiii, cu toate c efectele lor benefice se constat indirect, n timp. Avem n acest exemplu o ilustrare a esenei revoluiei pe care gndirea lui J. M. Keynes a produs-o n anii '30ai secolului al XX-lea. Revoluia nseamn, n fond, o asemenea implicare a statului n economie nct, prin investiiile publice, s diminueze tensiunile de pe piaa forei de munc i s aduc economia, n ansamblul su, mai aproape de punctul de echilibru dintre cererea i oferta agregat7. Raionamentul de mai sus pune n eviden posibilitatea unor interdependene benefice, a unor aa-zise cercuri virtuoase ntre problemele macroeconomice. Evident, asemenea interdependene apar i se autontrein n anumite condiii social-economice. n anumite condiii social economice i politice deficitul bugetar se interfereaz cu celelalte probleme macroeconomice ntr-o suit de deficite economice i nu numai nscriind mai multe cercuri vicioase pe fundalul general al unor stri negative a economiei rii aflat ntr-o asemenea stare. ntr-o asemenea suit, deficitul bugetar important cantitativ se afl pe primul loc. Celelalte deficite economice relevate de specialiti, pe exemplul social-economic i politic, sunt urmtoarele: deficitul balanei de pli externe; deficitul activitilor economice; deficitul investiional; deficitul resurselor materiale; deficitul de substructur. Interdependenele malefice dintre problemele macroeconomice sub forma deficitelor artate au fost evideniate de academicianul Iulian Vcrel astfel: Dezechilibrele dintre cererea i oferta de bunuri i servicii dintre cererea i oferta de bunuri i servicii, dintre populaia apt de munc i cea ocupat, dintre veniturile bneti ale populaiei puternic erodate de inflaie i nevoile de trai ale acesteia, dintre necesarul de resurse valutare i posibilitile de ale procura au condus la apariia i la cronicizarea deficitului financiar public La rndul su, dezechilibrul finanelor publice a exacerbat dezechilibrele interne i externe Deficitul financiar public reprezint una dintre formele de manifestare a dezechilibrului general economic8. Efectele strii de deficit economic, ale interferenelor dintre formele acestuia sunt multiple. n primul rnd, aciunea simultan a celor ase deficite economice creeaz efecte de antrenare cumulative, apare deci un proces de rezonan, fiecare deficit fiind un efect, dar devenind i o cauz a agravrii celorlalte efecte.9
7

Keynes J. M. Teoria general a folosirii mnii de lucru, a dobnzii i a banilor, Editura Politic, Bucureti, 1971, p. 22 8 Vcrel Iulian Politici fiscale i bugetare, Editura Expert, Bucureti, 2001, p. 252 9 Croitoru L., Trhoac C. Politica fiscal n Romnia, n Tranziia economic n Romnia. Trecut, prezent, viitor, centrul romn de Politici Economice, Bucureti, p. 570 i urmtoarele.

Interdependenele multiple la care deficitul bugetar este prta vor fi canalizate, pe larg n continuare din unghiul cauzelor, efectelor i soluiilor de aducere a acestui deficit n limite normale. Complexitatea relaiilor exprimate de deficitul bugetar este abordat, n sens metodologic prin ncadrarea problemelor macroeconomice i a deficitelor economice cu celelalte deficite: deficite ale democraiei, deficite investiionale, deficitul cultural, deficitul ecologic etc. Deficitul bugetar are sfere de cuprindere n raport de genurile de buget: buget de stat, buget public, buget general consolidat. n ansamblul analizei macroeconomice i a politicilor adecvate, bugetul general consolidat are cea mai mare semnificaie10. Bugetul asigurrilor sociale de stat, Fondurile extrabugetare (de pensii suplimentare, de omaj, de drumuri etc.). Anume Bugetul general consolidat este instrumentul prin care sunt corelate nu numai veniturile i cheltuielile bugetului de stat, ci legturile generale ale acestuia, ndeosebi ale deficitului bugetar cu soldul curent al balanei de pli cu deficitul investiional etc. n numeroase ri dezvoltate sau n curs de dezvoltare, ca urmare a creterii mai rapide a cheltuielilor publice dect veniturile publice, bugetele se ntocmesc i se ncheie tot mai frecvent cu deficit. Deficitul bugetar este considerat un fenomen cronic al finanelor contemporane. Cauzele deficitului bugetar sunt multiple i vizeaz att propria economie ct i conjunctura internaional. Deficitul bugetar este cauzat de creterea accelerat a cheltuielilor publice, de ntreinere a ritmului de cretere, resursele publice sau de fenomene conjuncturale ce i transmit influena prin intermediul cursului de schimb i a ratei dobnzii. n anii 70-80, deficitul bugetar a fost puternic influenat de criza petrolului i accentuarea cursei narmrilor. O analiz comparativ a veniturilor i cheltuielilor publice n perioada 1985-1995, se constat c dintre rile dezvoltate luate n studiu, numai n Norvegia veniturile sunt acoperitoare pentru ansamblul cheltuielilor publice, n timp ce, n celelalte ri, exerciiul financiar se ncheie cu deficit.11 n rile n curs de dezvoltare s-au nregistrat n intervalul 1990-1995 deficite importante n ri cum sunt: Sri Lanka, Etiopia, India, Mexic.

10 11

Dobrot Ni Economie politic, Editura Economic, Bucureti, 1997, p. 472 i urmtoarele Vcrel Iulian - Finane publice, Ediia a IV-a, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 581-585

Deficitele rilor n curs de dezvoltare au fost generate nu numai de deficienele structurale ale fiecrei economii naionale ci i de poziia nefavorabil a acestor ri pe piaa internaional. O politic bugetar aparte au promovat SUA, adept a teoriei deficitului voluntar ca mijloc de redresare a economiei. n perioada analizat, deficitul bugetar public a reprezentat n medie ~3% din PIB (cca. 200 mld. $). Mrimea deficitului bugetar n fiecare an considerat a fost influenat de nivelul i fluctuaiile PIB i de gradul de redistribuire a acestuia prin intermediul instrumentelor financiare. Cheltuielile publice, ca de exemplu cele pentru ajutor de omaj i asisten public cresc atunci cnd rata omajului crete. De exemplu: pentru economia SUA, s-a estimat c fiecare procent de cretere a ratei omajului, determin creterea deficitului bugetar cu 30 mld. $. Veniturile i impozitele cresc aproape automat atunci cnd crete numrul populaiei ocupate i implicit sporete i PIB-ul. Totodat, impozitele i taxele pltite de corporaii sunt cu att mai mari cu ct profitul i cifra de afaceri cresc. Impozitul pe venitul persoanei fizice, avnd la baz o structur de cote progresive, oscileaz de asemenea n funcie de nivelul activitii economice. Efectele n plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple 12. n orice ar existena deficitului bugetar majoreaz datoria public, crescnd n viitor serviciul acesteia, respectiv rambursrile, dobnzile i comisioanele exigibile n fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne sau externe. Acoperirea serviciului datoriei publice presupune echilibrarea veniturilor curente provenite n special din impozite i taxe n detrimentul efecturii altor cheltuieli publice care s nu produc creterea de bunuri i servicii suplimentare. n condiiile unei cereri de credite mari pentru acoperirea deficitului bugetar, rata dobnzii prezint tendin de cretere. Deficitul bugetar contribuie la creterea ratei dobnzii pe pia. Prin aceasta deficitul se opune investiiilor private ncetnd ritmul real al creterii economice. Explicaie: teoria clasic privind deficitul bugetar. Cererea de credite se compune din: Cererea particularilor (ageni economici i populaie);
12

Vcrel Iulian - Finane publice, Ediia a IV-a, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 581-585

 Cererea guvernului. Cnd guvernul solicit fonduri pe piaa capitalului de mprumut, rata dobnzii crete, deoarece o parte important din fondurile disponibile este atras de acesta prin intermediul creditului public. Creterea ratei dobnzii pe pia are ca efect restrngerea cererii de credite adresat de agenii economici i implicit restrngerea investiiilor realizate pe credit. Investiiile private reduse contribuie la scderea productivitii muncii i la reducerea salariilor. De asemenea, se diminueaz mprumuturile efectuate de persoanele particulare n vederea achiziionrii unor bunuri de folosin ndelungat sau pentru construirea sau cumprarea de locuine. Concomitent cu aceste efecte, se nregistreaz i scderea consumului privat deoarece o rat ridicat a dobnzii ncurajeaz economiile. n condiiile n care moneda naional este convertibil oficial, fiind solicitat ca mijloc de plat internaional, cursul de schimb este influenat favorabil, deoarece o rat ridicat a dobnzii majoreaz cererea nerezidenilor pentru aceast moned. n contrast cu aceast opinie clasic, potrivit creia exist o legtur direct ntre deficit i mrimea ratei dobnzii, se situeaz viziunea modern a neexistenei unei corelaii ntre deficit i rata dobnzii. Explicaie: viziunea modern a neexistenei unei corelaii ntre deficit i rata dobnzii pornete de la faptul c n timp, contribuabilii i dau seama c deficitele n lan implic impozite mai mari n viitor. Contribuabilii au tendina de a realiza economii, atunci cnd se recurge la finanarea deficitului prin mprumuturi, pentru c veniturile disponibile prezente sunt mai mari dect dac s-ar majora impozitele curente. Creterea economiilor populaiei determin sporirea disponibilitilor pe piaa capitalului de mprumut, compensnd cererea sporit de credite guvernamentale. Cele dou efecte (creterea economic i cererea sporit de mprumuturi (credite) publice) se anuleaz reciproc, neinfluennd nivelul ratei dobnzii. n concluzie, mprumutul contractat de Guvern pentru acoperirea deficitului nu influeneaz nivelul ratei dobnzii pe pia. Se susine astfel neutralitatea deficitului n raport cu investiiile private sau de achiziionarea bunurilor de folosin ndelungat de ctre populaie pe seama creditului bancar.

2.1.1. Semnificaia de resurs economic a deficitului bugetar ; Incursiune n praxeologie

ncercarea de a explica semnificaia de resurs economic a deficitului bugetar o ncepem cu ntrebarea dac bugetul (bunul public) unui stat poate fi identificat cu un sistem de organizare a activitilor umane13. Credem c rspunsul este afirmativ, ntruct buget de stat este sinteza unei astfel de organizri cu urmtoarele precizri: a) bugetul este forma de organizare a activitilor umane la nivelul societii incumbnd responsabilitatea unui executiv reprezentativ; b) bugetul mbin un ansamblu de resurse umane i materiale, structurate n vederea precizrii i realizrii obiectivelor pe care o societate i le propune i le asum prin executivul reprezentativ. Iat cum praxeologia activitilor umane organizate, privite din punct de vedere al exerciiului puterii - executivul - ne confer posibilitatea de a privi bugetul ca efectul unei aciuni mult mai complexe dect o simpl tabelare a veniturilor i cheltuielilor. Este fascinant c aceast abordare este inspirat de Thierry de Montbrial, care, tratnd problemele praxeologice nu a ajuns chiar la ideea de buget naional. Totui, pe baza analizei teoretice a componentelor elementare numite de el uniti active 14 ca obiect de studiu al praxeologiei, se poate sugera c bugetul naional este nu numai o form de organizare a activitilor umane, ci i un mod de manifestare al puterii (socialul - subiectivul) asupra unor resurse. Dac un stat poate fi identificat cu o organizaie (definit ca un sumum de norme i proceduri), atunci puterea este tocmai capacitatea organizaiei de a activa resursele i de a le imprima o direcie n vederea realizrii de obiective. Este uor s vedem n bugetul de stat tocmai un astfel de instrument prin care puterea (executivul) aplic conceptul de putere sub dublul su aspect, respectiv capacitatea de activare (mobilizare) propriu-zis a resurselor i capacitatea de conducere ca atare. Mai trebuie fcut o precizare, i anume, c n cadrul bugetului de stat, puterea se exercit asupra lucrurilor (aspect tehnic dominant), fr ca aspectul uman s fie absent ori neglijat (cu el, ca resurs, pentru el, ca obiectiv). Mai trebuie s reamintim c un aspect esenial al puterii este capacitatea de a fixa obiective i strategii pentru o societate (grup de ceteni - unitate activ), lucru care este inseparabil de responsabilitatea fa de bunul public.
13 14

Thierry de Montbrial, Aciunea i sistemul lumii, Editura Expert, Bucureti, 2003, p. 3-76. Thierry de Montbrial, Op. cit., p. 60 - 76

Bunul public este, n principal, rezultatul iterrii execuiei succesive a bugetului, a colectrii veniturilor publice i a cheltuirii lor pe bunuri i servicii publice, acolo unde statul prin putere - a fost mai bine poziionat n producerea lor dect individul prin iniiativa sa. Tratnd problemele bugetului n raport cu socialul, ajungem i la cea mai delicat problem i anume c bugetul este i un instrument parte al sistemelor decizionale, i, ca urmare, el nu poate fi izolat de interesele specifice ale puterii, interese promovate potenial i ulterior efectiv prin nsi legitimizarea puterii (alegeri libere i corecte). Plasarea bugetului unui stat n sfera mult mai larg a praxeologiei o considerm absolut necesar din punct de vedere al finalitii acestui capitol, respectiv identificarea deficitului ca o resurs economic. Mai mult, deficitul bugetar plus cheltuielile bugetare, generatoare de bunuri i servicii publice, necesit o analiz mult mai profund dect valoarea pecuniar a acestora, devenind clar c procedurile constituionale (formale), chiar ntr-o democraie privit ca norm i nu ca ideologie, nu sunt suficiente pentru a explica semnificaia pe care o cutm. Dac ncercm s concluzionm aceast incursiune, atunci deficitul bugetar, ca valoare cu semn negativ sau proporie n PIB, trebuie corelat cu mai multe aspecte: a) deficitul bugetar este parte integrant a resurselor activate (umane i materiale) pentru atingerea unor obiective; b) activarea resurselor este o datorie a puterii/executivului, legitimat prin acceptarea obiectivelor de ctre societate prin exerciiul democraiei; c) puterea nu poate fi izolat de interesele specifice ale conductorilor nii, interese devenite pregnante prin legitimitatea lor; d) opiunea pentru un deficit bugetar este parte a sistemului decizional e) n care este implicat puterea, mai mult dect ascensiunea ei prin procedurile constituionale; f) responsabilitatea bunului public asumat de un stat, gestionat vremelnic de o anumit putere (executiv) legitimat, nu nseamn i o automat realizare a obiectivelor n limitele n care au fost activate resursele; g) pe cale de consecin, deficitul bugetar poate fi considerat o politic de suplimentare a resurselor de la un moment dat, opiune a puterii, care nu poate fi strin de interesele acesteia i de anumite constrngeri legale, dar i convenionale; h) deficitul bugetar, dei exprim o aciune a puterii asupra lucrurilor (bunurilor publice), aceast aciune trebuie s priveasc n final factorul uman, necesitile

spirituale i materiale ale acestuia n zona subrogrii statului n realizarea acelor obiective pe care individul singur nu le poate atinge; i) cu att mai mult, deficitul bugetar trebuie s se regseasc ntr-un bun public, nu din simpl moralitate, ci din raiunea de existen a statului i de aciune a puterii.

2.1.2. Acceptabilitate i limite politice ale deficitului bugetar

Dac potenialul poate fi identificat cu un portofoliu de resurse permanent reamenajabile n conformitate cu anumite restricii (de obiective, de natur cantitativ, de standarde etc.), atunci deficitul bugetar este o amenajare a unui potenial de ctre putere vizavi de anumite obiective. Este acceptabil aceast amenajare de potenial prin deficitul bugetar, nelegnd prin el, de fapt, o resurs? Este ea i moral, avnd n vedere c deficitul bugetar de astzi devine o datorie ce va fi pltit, n final, tot de cetean? Rspunsul trebuie privit prin responsabilitatea puterii, cea politic n primul rnd, ntruct ceteanul vrea rezultate, vrea bunuri i servicii tangibile, de calitate i l intereseaz mai puin valoarea deficitului ca sum trecut cu semnul minus sau procent n PIB. Deficitul bugetar ca resurs economic trebuie judecat n primul rnd prin contraponderea lui n bunuri publice, iar moralitatea i acceptabilitatea acestuia trebuie raportat, n primul rnd, fa de calitatea i cantitatea efectiv a acestei contraponderi. Deficitul bugetar - matematic sau contabil - ca o sum de diferene valorice impersonale de la diferite capitole de cheltuieli este mai puin relevant pentru ceea ce ne-am propus. Ne place sau nu ne place, este mai corect ca deficitul bugetar s fie identificabil ca o contrapondere n bunuri publice precise, destinaia acestuia s fie sigur, palpabil i material, ceteanul s o poat vedea i simi. Aceasta poate fi considerat singura moralitate a deficitului bugetar, politic, economic i financiar, dup acceptarea ntmplrii lui, ca decizie politic. Astfel de abordare impune ca deficitul bugetar, la fel ca i o cheltuial public s aib o destinaie precis la nivelul proiectului de buget. Antamarea resursei economice suplimentare, ca deficit bugetar, justificabil politic trebuie s serveasc unui obiectiv bine definit att ca realizare, ct mai ales ca efecte publice. Predominana unei astfel de abordri se impune din punct de vedere al transparenei, vizibilitii i credibilitii cheltuielilor publice i angajrii datoriei

publice. De asemenea, deficitul bugetar i confirm calitatea de resurs economic cnd ndeplinete condiia regsirii lui n bunuri publice al cror consum creeaz condiiile de acoperire a ctimii de datorie public provocat. Predominana aezrii deficitului bugetar pe guri negre este realitatea privirii acestuia cu suspiciune i temeri, n condiiile n care execuia bugetului topete destinaiile cheltuielilor n bunuri publice prin nsi caracteristica monedei, bun pentru orice fel de plat, i pe cale de consecin, n flux de cheltuieli depersonalizate. Anticipm prin aceast abordare nu numai o posibil, ci i necesara aprofundare a elaborrii proiectului de buget pe baz de programe i proiecte, forma actual de prezentare cptnd rangul doi, al execuiei pur tehnice, al analizei contabile, al nscrierii n conturile naionale, al controlului de rutin al curii de conturi etc. Cu alte cuvinte, oportunitatea deficitului bugetar (care poate fi i zero) trebuie mai mult racordat la obiective i mai puin la acceptarea unei sume algebrice, ceea ce ar nsemna, printre altele, c toate domeniile contribuie cu o ctime la deficitul bugetar, o responsabilitate dispersat a ordonatorilor de credit i, nu n ultimul rnd, acceptarea deficitului ca un ru necesar, fr consecine pozitive.

2.1.3. Constrngerile deficitului bugetar

Din aceeai perspectiv pe care vrem s o ntrim, de resurs economic a deficitului bugetar, i vorbind despre constrngeri, trebuie s ne ntoarcem la definiiile tiinei economice. Dintre acestea o preferm pe cea a lui Raymond Barre nainte de cele ale lui P. Samuelson i E. Malinvand. tiina economic este tiina administrrii resurselor rare. Ea studiaz formele pe care le ia comportamentul uman n amenajarea acestor resurse, le analizeaz i explic modalitile n care un individ sau o societate afecteaz mijloace limitate pentru satisfacia unor nevoi numeroase i nelimitate 15. Din aceast definiie transpare ca dominant comportamentul uman n amenajarea resurselor rare, iar acest lucru trebuie s ne duc la ideea de semnificaie ca resurs economic a deficitului bugetar. n primul rnd, deficitul bugetar trebuie interpretat ca o resurs economic rar cu mai multe accepiuni:
15

Raymond Barre - Economie politique, PUF, vol. 1, Ediia a 10-a, 1975, Introducere general, cap. I, par. 2.

rar propriu-zis, nglobnd caracteristica fundamental a tuturor resurselor; rar, n sensul angajrii responsabile a acesteia; rar, n sensul ctimii acceptabile.

n al doilea rnd, deficitul bugetar este decis prin comportamentul uman, o responsabilitate asumat care nu poate fi dect politic n vederea realizrii unor obiective. n al treilea rnd, raionalitatea unui deficit bugetar, ca resurs economic rar, impune n mod necesar un raport cost-beneficiu: afectarea de mijloace limitate pentru nevoi numeroase. Cu alte cuvinte, efectul deficitului bugetar trebuie s aib un neles perceptibil la nivelul societii (i nu al individului), dincolo de cel al specialitilor. O resurs rar se folosete ntotdeauna cu restricii sau este supus unor constrngeri. Ct de laxe pot fi aceste constrngeri poate fi o ntrebare retoric dup experiena acumulat ntr-un secol de management economic i dup cteva decenii de funcionare a FMI i a Grupului Bncii Mondiale. Aceste constrngeri nu mai sunt convenionale, ci au devenit ele o tiin. Indicatorii de convergen economic la nivelul zonei euro sunt tocmai expresia unei astfel de tiine, cu att mai mult c nu este vorba de o ar, ci de un grup de state, punnd ntr-o interaciune funcional, spre aceleai obiective, tot attea economii naionale, fiecare cu resursele sale rare. Dac deficitul bugetar, ca resurs rar, este n atenia tiinei economice din punct de vedere al comportamentului uman, atunci decizia privind deficitul bugetar poate fi bnuit de voluntarism. Acest lucru, n prezent, nu mai este posibil, n general, datorit riscurilor ca o resurs rar s se regseasc ntr-o gaur neagr , i n special, datorit unei discipline constituite sau impuse datorit apartenenei la cluburi liber alese. Aceast disciplin, alturi de tiin, vine s confirme semnificaia de resurs economic a deficitului bugetar, amenajarea ei invitnd la raionalitatea folosirii unei resurse rare. Putem concluziona c nsi constrngerile la care este impus deficitul bugetar, care privesc utilizarea lui ca resurs rar, impactul comportamentului uman, mrimea iui admis ca standard sau disciplin ntregesc i ntresc, n final, semnificaia lui de resurs economic. Aceast resurs nu exist ci numai n raport cu un obiectiv bine stabilit i definit, prin care puterea i poate demonstra capacitatea de activare a ei, inclusiv din punct de vedere al recuperrii, i mai ales cea de gestiune, adic obiectivul s se ntmple pentru binele comunitii.

2.1.4. Administrarea deficitului bugetar ca resurs economic

Prin prisma faptului c deficitul bugetar este considerat o resurs economic suplimentar n anumite limite, administrarea acestuia trebuie s urmeze reguli stricte. Prima regul, n raport cu demonstraia pe care am ncercat s o dezvoltm, este necesitatea precizrii cu exactitate a destinaiei acestui deficit. Folosirea lui impersonal ca o sum a neacoperirii cheltuielilor publice, n diverse domenii, nu-i relev potenialul pozitiv, ci i accentueaz conotaia negativ i chiar caracterul lui ermetic descifrabil doar pentru specialiti. Deficitul bugetar fiind n primul rnd un act politic al puterii, el necesit o explicaie credibil, n ceea ce se transform ca bun public. Sensul deciziei politice este credibilitatea obiectivului finanat prin deficitul bugetar, i nu mrimea deficitului n limitele constrngerilor. Ca urmare, capacitatea mobilizrii lui ca resurs const n convingerea asupra finalitii i c aceast finalitate este n fapt bine administrat. A doua regul privete faptul c un deficit bugetar asumat ca resurs economic pentru un obiectiv este consumat la ntregul nivel, apreciindu-se c obiectivul poate fi realizat n parametrii care i-au argumentat necesitatea, folosindu-se ntreaga finanare alocat. Este greit modul n care un deficit bugetar normat este mbuntit, raportndu-se o micorare a acestuia prin execuia bugetului. mbuntirea este pur contabil reflectnd situaii din cele mai diverse: cretere neateptat a veniturilor bugetare suplimentnd direct resursele; economisiri la cheltuieli reflectnd incapacitatea total de cheltuire pe unele destinaii, ca urmare a inexistenei proiectelor tehnice sau cheltuieli mai mici nerespectnd parametrii iniiali ai unor proiecte; dilema sau paradoxul transferului de cheltuieli de la o destinaie la alta, cu semnificaia evident a nerealizrii unor obiective - bunuri publice etc. Ca urmare, mbuntirea (scderea) deficitului bugetar cu relevan matematic, contabil, nu este i garania utilizrii lui eficiente ca resurs economic. Acest lucru ntrete ideea c gestiunea en gros a deficitului bugetar, n semnificaia lui de decizie politic a puterii, este cu totul altceva dect simpla execuie bugetar tehnic cu care suntem obinuii i prin care suntem tentai s ne bucurm de economii n valoare neavnd sigurana realizrii obiectivelor fizice, a tangibilitii acestora. Societatea este interesat n realizarea bunului

public promis, la timp i n parametrii ateptai i nu n raportarea de economii care, de regul, pentru un buget construit cu un deficit, sunt virtuale.16 A treia regul - i aici observm convergena spre administrarea tehnic a deficitului bugetar - este c finanarea acestuia ca resurs economic trebuie s fie neinflaionist. n caz contrar, nu facem dect s reducem valoarea real a resursei economice normat prin deficitul bugetar, cu aceleai repercusiuni negative asupra realizrii obiectivului - cantitatea dar mai ales i/sau calitatea bunului public. Pledoaria pentru aceste reguli are rolul de a demonstra necesitatea completrii analizei execuiei bugetului prin prisma cheltuielilor, inclusiv a deficitului, cu executarea obiectivelor, aceasta din urm nu limitat la ceea ce se ntmpl n prezent (pe baz de sesizri sau din oficiu). Executarea obiectivelor bugetare trebuie fcut prin prisma percepiei consumatorului bunului public i nu numai al cinelui de paz al banului public, scop n care va trebui elaborat o metodologie specific. La urma urmelor putem accepta necesitatea aplicrii aceluiai concept de protecie a consumatorului i n cazul unei execuii bugetare. Aceasta va ajuta la realizarea distinciei majore ntre procesul de cheltuire a banului public i impactul social al acestei cheltuiri prin oferta real de bunuri i servicii publice. n acest punct atingem moralitatea bugetului i implicit a deficitului bugetar ca resurs economic, strns legat de responsabilitatea puterii fa de bunul public ateptat de ceteni, n mare parte contribuabili la veniturile publice. Cheltuiala banului public este o faet a principiului subsidiaritii. Ce nu poate cheltui eficient ceteanul pentru anumite bunuri i servicii de care are nevoie, se poate presupune c poate cheltui statul, ctre care ceteanul a transferat prerogativele asigurrii bunurilor i serviciilor publice. Ca urmare, este moral ca statul s rspund n faa ceteanului pentru atribuiile delegate de acesta n mod constituional. Buna credin i prezumia de nevinovie ne oblig s credem n moralitatea construciei bugetare i, implicit, a deficitului normat asumat de putere. Prin prisma acestei moraliti, deficitul bugetar nu este n primul rnd o pierdere sau o cauz a creterii datoriei publice (atrgnd dup sine conotaiile rele), ci o ncercare de perpetu reamenajare a resurselor economice (rare) n vederea satisfacerii unor nevoi numeroase (chiar nelimitate). Acest demers este absolut moral, fiind dominat de necesitile societii, deficitul bugetar fiind instrumentul.
16

Perroux Francois - Les conceptualisations implicitement normatives et les limites de la modelisation en economie, n Axiologie et Science de lhomme, Cahier de lISEA, vol. IV, nr. 12, 1970

Exist i o alt modalitate de a justifica moralitatea unui deficit bugetar ca resurs economic. Aici trebuie s facem apel din nou la definiia tiinei economice i a caracterului acesteia, trecnd prin obiectul i natura tiinei economice. ntr-o scrisoare din 1938, Keynes i scria lui Ray Harrod, cu referire la coerena logic, prin modelare, a economiei i la arta de a alege modele pertinente, c economia este o tiin moral i nu o tiin natural, ntruct ea face apel la introspecie i judeci de valoare. Afirmaia ne pune n dificultate cu rspunsul dac n economie exist obiectivitate. Aici, suntem pui n faa posibilitii de a separa o analiz pozitiv eliberat de judeci de valoare de o analiz normativ care implic astfel de judeci. Cobornd la postulatul formulat de Max Weber (c n tiinele sociale exist posibilitatea obiectivitii) spre tema noastr, trebuie s evitm capcana unei astfel de dileme, ncercnd i o simplificare a lucrurilor. Deficitul bugetar are nevoie de o analiz pozitiv dublat de analiza coerenei interne i a impactului judecilor de valoare. Este vorba de judecile de valoare a priori opiunii pentru un deficit bugetar, care ncearc s-l fundamenteze pentru a fi acceptabil pentru cetean din punct de vedere al obiectivului urmrit (normat) i de judeci de valoare a posteriori, prin care s se constate raional ndeplinirea obiectivului. Aceast abordare moral este impus de tiina economic nu numai prin obiceiuri, ci i prin etica care trebuie s o caracterizeze, mai ales cnd este vorba de impactul politicilor publice asupra comunitii. Deficitul bugetar este, la urma urmei, o form de implementare a puterii, n care oamenilor17 Buna credin ne spune c a face politic spre binele oamenilor este moral. puterea nu se justific dect prin opere n care este vorba de binele

17

Thierry de Montbrial, Aciunea i sistemul lumii, Editura Expert, Bucureti, 2003, cap. XI: Moral i politic, p. 358.