Sunteți pe pagina 1din 62

Introducere Capitolul 1

1.1 Identitate europeana 1.2 Europenizarea 1.3 Convergenta si divergenta-realitati europene. Criterii care duc spre convergenta 1.4 Nivelul de convergenta al sistemelor administrative

Capitolul 2
2.1 Modele de administratie europene 2.2 Linii majore ale administratiei publice conturate in jurul principiilor comune tarilor europene 2.2 Spaiul administrativ European 2.3 Noiunea de spaiu administrativ European

Capitolul 3
3.1 Reforma si consolidarea spatiului administrativ al Romaniei 3.2 Program national de reforma. Principii 3.3 Alinierea administratiei publice la standardele europene

Capitolul 4
4.1 Dezvoltare regional, regionalism i regionalizare n contextul integrrii europene 4.2 Politica de dezvoltare regional a UE 4.3 Regionalizarea si statele Europei Centrale si de Est 4.4 Regionalizarea ca parte componenta a reformei politico-administrative din Romania 4.4.1 Structuri teritorial-statistice 4.4.2 Procesul de descentralizare in contextul reformei administrativ-teritoriala 4.4.3. Implicatii legislative asupra spatiului administrativ roman

Concluzii Bibliografie

Introducere
Actualitatea temei investigate. Reforma Administraiei Publice din Romnia, este o prioritate de necontestat a oricrei guvernri. Nevoia schimbrilor structurale i funcionale cu mutaii semnificative n plan central sau local, pune n eviden fr exagerare faptul c, acest proces implic parcurgerea unor etape de transformri accelerate cu caracter istoric, constituindu-se ntr-o modernizare forat realizata prin concursul forei externe exercitat de Uniunea Europeana (U.E.) printr-un set complex de elemente stimulative i de constrngere. Puternica determinare de natur economic conferit de un spaiu de exercitare a libertii de micare (bunuri, servicii, capital, persoane), coroborat cu circulaia unei monede de schimb unice i ale unor politici economice coordonate, a impus necesitatea unor schimbri majore i n managementul instituional aferent sistemului administrativ. Logica politic i economic, alturi de avantajele pe termen mediu i lung, sunt nsoite de nevoia unei schimbri structurale, de inerii instituionale sau la nivelul mentalitilor, care face ca, evoluia procesului de reformare a Administraiei Publice din Romnia s fie rezultatul unei permanente confruntri creative ntre tendinele reformatoare i cele conservatoare, iar de progrese i eecuri si tot odata o tema de actualitate. In capitolul intai am prezentat conceptiile teoretice privind fenomenul de europenizare, implicatiile acestuia in procesul evolutiv al Uniunii Europene, precizarea contextului in care are loc reformarea administratiei publice din Romania, factorii care duc la aproximarea sistemelor administrative, rolul pe care il joaca Curtea Europeana de Justitie de la Haga in realizarea convergentei. Convergenta implica reducerea variantelor si disparitatilor intre sistemele administrative urmarind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administratii europene. Am prezentat o scurta opinie asupra notiunii de spatiu administrativ, asa cum se reflecta lucrarile mediilor academic europene. Notiunea de spatiu administrativ european poate fi gandita dupa modelul spatiului economic si social european. In mod traditional, un spatiu administrativ comun este posibil atunci cand un set de principii legale norme si regulamente sunt uniforme respectate intrun teritoriu acoperit de o constitutie nationala. Sistemele legislative ale statelor membre UE se afla intr-un proces constant de apropriere, in multe domenii diferite, sub

indrumarea legislatiei Comunitatii, prin activitatea legislativa a institutiilor Comunitatii si prin cazurile Curtii Europene de Justitie. Conceptele legale ale CE sunt introduse in sistemele nationale regulamente direct aplicabile sau prin directive care determina adaptarea legislatiei nationale la specificul Uniunii. Aceste reglemantari pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre si pot duce la importante schimbari in principiile legale aplicabile in administratia publica Scopul capitolului doi este s exploreze forele care conduc nspre acest aa-numit spaiu administrativ european, cum se creaz acesta, care sunt standardele n administraia public stabilite de un set de principii administrative comune i, n sfrit, cum s-ar face simit prezena acestor principii n toate instituiile specifice ale unei ri candidate la aderare. Un model european de administratie publica este la ora actual in stadiul de ideal. Nu exista o administratie tip la care sa ne putem referi ca etalon. Am incercat, plecand de la intrebarea daca exista, sau poate fi conceput un model european de administratie publica sa depistam liniile majore ale administratiei publice, astfel cum se contureaza ele in jurul principiilor comune tarilor europene. Capitolul trei cuprinde in prima parte un punct de vedere asupra necesitatii reformei administratiei publice si a consolidarii capacitatii administrative. Apoi, sunt analizate incercarile de adaptare a sistemului administrative la cerintele UE, reforma care a fost relansat de actualul guvern prin strategii actualizate ambiioase viznd accelerarea procesului de modernizare a acesteia. Obiectivul general al acesteia va fi modernizarea administraiei publice, astfel nct, prin activitatea ei, s contribuie ntr-o manier importanta la meninerea unei creteri economice sustenabile si la utilizarea eficient a fondurilor publice, inclusiv absorbtia corespunztoare a resurselor pe care le vom primi de la Uniunea European. In capitolul patru am urmarit prezentarea si analiza implementarii politicii de dezvoltare regional n Romnia ncepnd cu conturarea regiunilor de dezvoltare. Principiul autonomiei locale reprezinta un alt factor de aderenta al administratiilor europene si ca atare prezentarea acestui concept, modul in care el a fost reflectat in politica UE si a statelor central si est europene am considerat ca reprezinta un interesant studiu de caz care reflecta nevoile statelor europene pentru realizarea unui spatiu administrativ european. Conluziile reprezinta expunerea unui punct de vedere al autorul asupra problemelor redate in lucrare.

Capitolul 1
1.1 Identitate europeana n ani de zbuciumat istorie i perpetu cutare a stabilitii i echilibrelor de putere, pe continentul european s-a conturat treptat i a supravieuit n timp tuturor micrilor orgolioase ale entitilor naionale ideea de Europa. Esena ideii de Europ unit a gsit un nesperat izvor de inspiraie i susinere n contiina i sentimentul identitii europene dat de unitatea cultural i intelectual. Justificat apare astfel reflecia lui Jean Monnet sufletul creator al Europei cnd, dup ani de zbateri, de evoluii i involuii n unificarea federativ a rilor europene, spunea: Dac ar fi s rencep, a ncepe prin cultur. Cultura este cea care d liantul european i poate menine o unitate durabil ntr-o att de vast diversitate. Pentru a trece ns de la ideea unificrii la transpunerea ei n proiecte precise i instituionalizarea unor noi structuri a fost nevoie de un timp n care ceea ce unea popoarele Europei s devin mai puternic, raportat la ceea ce diferenia i le separa; un timp n care, de la simpl aspiraie a artitilor, filosofilor sau a unor oameni politici, ideea european s anime larg att de puternicile individualiti umane i entiti naionale i s se transpun astfel ntr-o voin politic n msur s-i confere finalitate. Continent al unor popoare aspirnd dintotdeauna la identitate naional i la afirmarea lor economic, politic i cultural, Europa a cunoscut o evoluie conflictual, caracterizat de rivaliti comerciale, coloniale i rzboaie, ca manifestri ale naionalismelor exacerbate ce le-au dominat existena. Hamilton Fish, mult timp senator n Congresul american, referindu-se la europeni ntre cele dou rzboaie mondiale, fcea trimitere la un discurs al lui Thomas Jefferson: Interesele lor politice sunt complet diferite de ale noastre. Invidiile lor reciproce, echilibrele de putere, alianele complicate, formele i principiile lor de guvernare ne sunt, toate, strine. Sunt naiunile unui venic rzboi. Toate energiile lor sunt cheltuite pentru distrugerea averii i vieii cetenilor lor.1

Hamilton Fish, Pearl Harbor, Yalta i trdarea Europei, Ed. Venus, Bucureti, 1993, p.8.

Suntem cu siguran tentai s refuzm o astfel de imagine asupra Europei. Nu putem ns s nu acceptm c divizarea politic, economic si religioas a continentului European constituie o permanen. Cum a fost atunci posibil integrarea european? ncercnd s-i explice o astfel de mutaie de proporii n evoluia Europei, Louis Carton este de prere c, dei divizat, Europa prezint o constant comunitatea civilizaiei, neleas astfel: Dar, dac Europa este divizat n aciune, rmne o comunitate a civilizaiei. O comunitate care nu nseamn unitate sau monolitism. Dimpotriv, diversitatea i varietatea caracterizeaz civilizaia comun a Europei.

1.2 Europenizarea
Analistii din domeniu au elaborat mai multe definitii pentru procesul de europenizare. Astfel, Lawton sugereaza ca ,,europenizarea este transferul de jure de suveranitate catre UE".2 Borzel defineste europenizarea ca ,,un proces prin care arii importante ale politicilor nationale devin din ce in ce mai mult subiect al procesului decizional european" 3. Risse, Cowles si Caporaso ofera o alta definitie a europenizarii: ,,Definim europenizarea ca aparitia si dezvoltarea la nivel european a unor structuri de guvernare distincte, si anume de institute politice, legale si sociale asociate cu ideea de rezolvare a problemelor politice care formalizeaza interactiunile dintre actori si retelele de politici specializate in crearea de reguli europene autoritare"4 Ladrech argumenteaza ca europenizarea este: ,,un proces progresiv care reorienteaza directia si forma procesului politic astfel incat dinamicile economice si politice ale CE devin parte a logicii organizationale ale politicii si procesului decizional national5. Prin termenul de ,,logica organizationala", Ladrech se refera la ,,procesele adaptive ale organizatiilor la un mediu schimbat sau in continua schimbare". Obiectul procesului de europenizare se limiteaza la ,,politicile nationale si la procesul decizional intern".
2

Lawton, T., Governing the Skies: Conditions for the Europeanisation of Airline Policy, Journal of Public Policy 19(1), 1999 3 Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 1999 4 Cowles, M.G, Caporaso, J., and Risse, T. (eds.), Transforming Europe; Europeanisation and Domestic Change (Ithaca and London: Cornell University Press), 2001 5 Ladrech, R., Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France, Journal of Common Market Studies, 32 (1), 1994

Avand la baza aceste componente ale definitiei oferite de Ladrech, Radaelli dezvolta propria definitie a procesului de europenizare. Conceptul de europenizare se refera la: ,,Procesele de (a) constructie, (b) difuzie si (c) institutionalizare a regulilor, procedurilor, paradigmelor politice, stilurilor, ,,a modurilor de a face lucrurile" formale si informale si la credintele si normele comune care sunt mai intai definite si consolidate in procesul de creare a politicilor publice si a politicii UE fi apoi incorporate in logica discursului intern, a identitatilor, structurilor politice si politicilor publice nationale".6 Conform autorului, definitia se refera atat la organizatji cat si la indivizi, si pune accentul pe formarea de politici fara a presupune ca exista un nivel rational, coerent al ,,deciziilor UE" din care provine procesul de europenizare. Toate definitiile procesului de europenizare indica faptul ca acesta inseamna de fapt penetrarea dimensiunii europene in arena politica nationala.7 Europenizarea nu trebuie confundata cu alte concepte, cum ar fi convergenta, armonizarea, integrarea si formarea de politici. Europenizarea este un proces, in timp ce ,,convergenta este o consecinta a acesteia".8 De asemenea, europenizarea nu trebuie confundata cu procesul de armonizare, care reduce diversitatea de reglementari, oferind un anumit model de actiune. In contrast cu armonizarea, europenizarea lasa ideea de diversitate deschisa. Rezultatul europenizarii poate fi diversitate de reglementari, competitie accentuata sau chiar distorsionari ale acesteia. Europenizarea nu este acelasi lucru cu integrarea politica. Integrarea politica este considerata a fi cea care ofera cadrul de aparitie si dezvoltare a europenizarii. Borzel si Bulmer si Burch considera ca europenizarea este ,,un proces cu doua sensuri": statele membre isi prezinta interesele la Brussels prin intermediul unui sistem de negocieri complexe si apoi le implementeaza prin intermediul politicilor UE (,,upload" si ,,download"). Goetz concluzioneaza ca europenizarea este ,,circulara si nu unidirectionala respectiv ciclica si nu unilaterala".9 Europenizarea este un proces care va afecta politicile nationale numai daca statele membre sau candidate se afla intr-o situatia ,,neconvenabila" pentru Uniune. Trebuie sa existe un

Radaelli, C, The Europeanization of Public Policy, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 34 7 Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 1999 8 idem 6 9 Goetz, K., Four Worlds of Europeanisation, Lucrare pregatita pentru ECPR, Turin, Italy, 2002

anumit grad de nepotrivire"10 intre procesele, politicile si institutiile europene si cele nationale. In functie de gradul de asemanare/potrivire (,,goodness of fit") 11 intre nivelul european si cel national se va determina masura in care schimbarea si adaptarea ar interveni: cu cat compatibilitatea dintre nivelul european si cel national este mai scazuta, cu atat presiunea de a produce adaptare si schimbare este mai mare. Pe de alta parte, daca normele, procedurile, procesele si politicile europene sunt in general compatibile cu cele nationale, atunci problemele de adoptare si implementare a acquis-ului vor fi de asemenea reduse. In acest fel, nu se vor produce noi oportunitati si constrangeri asupra actorilor nationali care ar putea conduce la o redistribute a resurselor la nivel national.12 Borzel si Risse, vorbesc despre doua tipuri de nepotrivire sau necompatibilitate prin care europenizarea exercita presiuni de adaptare la nivelul statelor membre: incompatibilitatea politicilor nationale (,,policy misfit") si imcompatibilitatea institutiilor (,,institutional misfit"). Politicile europene pot conduce la o incompatibilitate a regulilor si reglementarilor europene cu cele nationale. In consecinta, politicile europene pot afecta scopurile politicilor nationale, pot afecta standardele de reglementare, instrumentele si tehnicile utilizate la nivel national pentru a obtine anumite rezultate.13 De asemenea, europenizarea poate conduce la incompatibilitatea institutionala prin intermediul presiunilor pe care le provoaca asupra regulilor si reglementarilor nationale. Cei doi autori, Borzel si Risse argumenteaza ca europenizarea poate conduce la redistribuirea resurselor si la modificarea procedurilor nationale daca exista un nivel semnificativ de incompatibilitate care ofera actorilor nationali oportunitati si constrangeri suplimentare si actorii nationali au capacitatea de a exploata aceste oportunitati si de a evita constrangerile. Cea mai mare parte a literaturii de specialitate privind europenizarea prezinta situatia statelor membre ale UE si impactul pe care statutul de membru 1-a avut asupra structurii politicilor si institutiilor nationale. De exemplu, Hussein Kassim14 face o prezentare detaliata a
10

Duina, F. G., Harmonising Europe. Nation-States within the Common Market, New York: State University of New York Press, 1999 11 Risse,T, Caporaso, J. & Cowles, M. G., Europeanization and Domestic Change, Introduction in M.G Cowles, J. Caporaso and T. Risse, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Ithaca, NY, Cornell University Press, 2001 12 Borzel, T.A & Risse, T., Conceptualising the Domestic Impact of Europe, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaeili, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 61 13 Heritier, A., The Accomodation of Diversity in European Policy-Making, Journal of European Public Policy 3(2), 1996 14 Kassim, H., Meeting the Demands of Membership: the Europeanization of National Administrative Systems, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003

diferitelor structuri institutionale intalnite in diversele state membre. In ceea ce priveste statele candidate si efectele procesului de europenizare asupra structurilor institutionale, literatura de specialitate este foarte saraca. Heather Grabbe15 prezinta cinci categorii ale procesului de europenizarea care au afectat si/sau afecteaza statele candidate: - modele: modele legislative si institutionale - bani: ajutor si asistenta tehnica - stabilirea de standarde (benchmarking) si monitorizare - consiliere si infratire institutionala (twinning) - acces la negocieri si la etapele avansate ale procesului de aderare (gate-keeping). Grabbe incearca sa faca o prezentare a tuturor domeniilor in care procesul de europenizare afecteaza politicile statelor candidate. Pentru lucrarea de fata, importante sunt prevederile referitoare la modelele institutionale oferite de statele membre si modalitatile de preluare si adaptare a acestora la specificul institutional al statelor candidate. Important de remarcat este consensul specialistilor in europenizare in ceea ce priveste diferentele institutionale care exista intre statele membre ale UE si deci lipsa de convergenta in acest sector. Prin urmare, si structurile institutionale ale statelor candidate vor fi diferite, fiecare dintre candidati preluand modele care s-au potrivit cel mai bine structurilor deja existente la nivel national. Kassim considera ca optimizarea16 structurilor institutionale nationale are loc atunci cand statele membre adopta de la parteneri structurile si procedurile care s-au dovedit cele mai eficiente utilizand trei metode diferite: - mimarea: copierea integrala a mecanismelor sau caracteristicilor altor organizatii - impunerea obligatiilor si presiunilor care decurg din regulile UE17 - socializarea: este rezultatul contactului permanent dintre oficiali la nivelul UE. In acest mod, ei isi insusesc valorile si practicile comune ale sistemului UE 18 ceea ce va conduce ulterior catre un transfer al acestora in sistemele administrative nationale.

15

Grabbe, H., Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 61 16 Harmsen, R., The Enropeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 1999 17 DiMaggio, P.J & Powell, WAV, The New Institutionalism in Organisational Analysis, Illinois, University of Chicago, 1991 18 Harmsen, R., The Europeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 1999

In cazul statelor candidate, presiunile si nevoile de adaptare si convergenta a politicilor sunt mult mai mari decat cele aplicate in valurile de extindere anterioare. Acest lucru se datoreaza adancirii procesului de integrare, dezvoltarii diverselor politici comunitare, implicarii UE in aproape toate domeniile si ariile de activitate si experientei acumulate de UE in decursul timpului. Din aceasta perspective, statele candidate au avut la dispozitie anumite modele institutionale spre care au trebuit sa se orienteze. Ele au fost nevoite sa-si adapteze structurile institutionale si politice intr-o perioada relativ scurta de timp, si anume inaintea aderarii efective. Ultimul val de extindere din 2007, a demonstrat ca statele din Centrul si Estul Europei au capacitatea si mai ales dorinta de a schimba vechile structuri institutionale cu unele noi care sa dovedeasca trecerea la o economie de pia|a capitalists. Astfel, procesul de adaptare institutionala s-a desfasurat intr-un timp record, cu efecte satisfacatoare pentru majoritatea noilor state membre ale UE. Problema care persista este insa aceea ca ,,Uniunea Europeana nu are un singur model institutional pe care sa-1 exporte si propria sa diversitate poate submina eforturile sale de a exporta un singur model de guvernare". Astfel ca si statele candidate se vad confruntate cu problema alegerii unui model institutional care sa functioneze eficient si care sa respecte in acelasi timp valorile si credintele nationale.

1.3 Convergenta si divergenta - realitati europene. Criterii care duc spre convergen Convergen i divergen - realiti europene

Fundamentarea construciei europene pe pilonul central al pieei interne i gsea justificarea n avantajele liberului schimb pe o pia de mari dimensiuni. Libertatea de circulaie a bunurilor, a serviciilor i a factorilor de producie determin o mai bun alocare a resurselor productive prin specializare, dinamizarea creterii prin concuren i economii de scar, convergena performanelor economice, a remunerrii factorilor i, drept consecin, a nivelurilor de dezvoltare. Astfel, chiar dac la procesul de integrare particip ri diferite din punct de vedere al eficienei i al capacitii de a participa la jocul concurenei, liberalizarea pieelor poate s conduc n timp spre un nivel al disparitilor intra-comunitare tolerabile economic, social i politic. Este teoria convergenei, conform concepiei liberale care a stat la baza elaborrii Tratatului Pieei Comune i a aplicrii metodei neo-funcionaliste de integrare pozitiv. ntr-un astfel de context, specialitii au nceput s vorbeasc tot mai mult despre un model al sincronizrii proceselor de convergen i de divergen n procesul integrrii. n timp ce disparitile ntre rile membre se diminueaz, cele inter-regionale au tendina de a se accentua, mai ales prin creterea decalajelor regionale n interiorul rilor membre. Fenomenele de divergen19 sunt explicate, n general, prin: participarea la procesul de integrare a unor ri cu niveluri diferite de dezvoltare i complementariti inter-ramur, genernd costuri ridicate de ajustare structural pentru regiunile srace; randamentele cresctoare, prin concentrarea capitalurilor n regiunile competitive, unde costurile de tranzacie sunt relativ reduse, costul accesului la tehnologie sczut iar nivelul capitalului uman ridicat (externalitile pozitive ce rezult n aglomerri); diferenele tehnologice i slaba mobilitate a tehnologiei, meninnd diferene de productivitate; gradul posibil ridicat de substituibilitate ntre fluxurile comerciale i cele ale factorilor, ca urmare a liberei circulaii i a costurilor de tranzacie inter-regionale Comunitile europene care s-au implicat iniial n crearea unei piee economice comune, au evoluat apoi n crearea Uniunii Europene, instituie care nu este condus numai de interese economice, dar mai ales de dorina de a construi legturi sociale i politice ntre popoarele europene, aa cum s-au exprimat semnatarii Tratatului de la Roma. Uniunea European nu nseamn numai o pia de bunuri i servicii. Cele patru liberti stipulate de Tratatul de la Roma, libera micare a bunurilor, a serviciilor, oamenilor i a capitalului nseamn c administraiile publice ale statelor membre, ca
19

Prof. Univ. Dr. Rodica Zaharia, Regionalizare si globalizare, suport de curs.

10

elemente cheie de implementare i asigurare a acestor drepturi, direct derivate din Tratate, trebuie s acioneze ntr-o direcie care s conduc spre implementarea efectiv a acestor Tratate, din toate punctele de vedere. Tratatele Comunitii Europene i legislaia secundar de implementare a lor sunt parte component a legilor naionale ale statelor membre. Administraiile publice i curile judectoreti naionale sunt obligate s aplice aceste Tratate, precum i legislaia secundar aferent, n aceeasi msur n care o fac cu legile proprii. Rezultatul este c, dei fiecare stat membru are libertate total de a decide asupra modurilor de obinere a rezultatelor predicate de Tratate i de legislaia secundar a Comunitii Europene, n cadrul Uniunii s-au dezvoltat nelesuri i principii comune. Situaia este vizibil n mod particular n ceea ce privete sectorul principiilor legale administrative. Mai puin vizibil este n cazul aranjamentelor administrative i organizaionale, i al structurilor, deoarece exist o mare diversitate n formele i profunzimea descentralizrii statelor membre. Activitatea legislativ20 a instituiilor europene este o surs major de autonomie administrativ european comun pentru statele membre, pentru curile lor judectoreti i pentru ceteni. Aceast lege a autonomiei administraiei publice are caracteristica de a fi mai ales sectorial. ntr-un fel sau altul, aceasta afecteaz un numr variat de domenii, cum este libera competiie pe piaa intern, telecomunicaiile, mediul, agricultura, politica industrial, stiina i cercetarea, controlul vamal, etc. Legea autonomiei administraiei publice constitue aquis-ul comunitar, al crui nivel de compatibilitate cu regulrile care-I corespund este acum verificat de ctre Comisia European, n cadrul procesului de aderare al rilor candidate. O alt surs de aderenta administrativ este contactul constant dintre oficialii statelor membre i dintre acetia i cei ai Comunitii Europene. Aceste relaii interguvernamentale, care sunt n principal relaii ntre popoare, contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel naional, i la un schimb benefic de iniiative pozitive pentru a obine rezultatele vizate de aceste politici. Cooperarea inter-administrativ este un alt concept stipulat i promovat de Tratatul Maastricht (art. 209 A). Cooperarea i schimbul au efectul de a crea presiuni formale pentru a se atinge standardele dorite, pentru felul n care administraiile publice naionale ntlnesc comitetele supranaionale, i pentru a se asigura obinerea rezultatelor vizate de Tratatele i legislaia secundar a Comisiei Europene.

20

Raport Sigma, http://www.oecd.org/dataoecd/22/44/39560474.pdf

11

Relaiile interguvernamentale contribuie de asemenea la promovarea unui set de principii administrative comune de management, ceea ce apoi duce la implementarea unui model comun pentru comportamentul funcionarilor publici din Uniune. Efectele menionate sunt posibile, cu o mare extindere, deoarece oficialii implicai sunt capabili s dezvolte o carier profesional stabil n cadrul serviciilor lor publice. n orice caz, Curtea European de Justiie este instituia care are, de departe, cel mai important rol n formarea principiilor administrative comune n Uniunea European. n timp ce legislaia secundar aminitit mai sus are mai degrab o influen sectorial, hotrrile Curii Europene de Justiie duc la reflectarea i dezvoltarea principiilor administrative cu caracter general, chiar dac sunt stabilite n funcie de caz. De fapt, jurisprudena Curii este principala surs de legi genarale, non-sectoriale ale Uniunii.21 Curtea trebuie s porneasc de la principii legale administrative, cu caracter general i care sunt deja stabilite, principii create i definite de ctre Curile Administrative Naionale ale statelor membre. Prin stocarea acestora, se definesc apoi principii administrative generale, aplicabile tuturor statelor membre i locuitorilor acestora, n cadrul legislativ al Comunitii Europene. n final, un caz fenomen de ntreptrundere a legislaiei Comunitii Europene n sistemele naionale. Fenomenul const n faptul c este deosebit de dificil pentru orice stat membru s respecte legile naionale i pe cele ale Comunitii, tratndu-le separat. n mod progresiv, instituiile naionale au aplicat aceleai standarde i au utilizat aceleai practici pentru ambele. Acest lucru duce la ideea unei legi a administraiei publice comune, dezvoltate n statele membre ale UE. Aceast aa-zis contaminare a principiilor Comunitii de ctre legislaiile naionale contribuie de asemenea la stabilirea unui spaiu administrativ european. 1.4. Nivelul de convergen al sistemelor administrative Un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care aceste principii sunt aplicate, att n aranjamente legale formale n ar, ct i n comportamentul zilnic al autoritilor publice i al funcionarilor publici. n acest sens, aceste principii administrative generale servesc drept standard pentru msurarea responsabilitii administraiei publice, gradul
21

J. Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence : On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, i Sweet i Maxwell, Londra, 1996. De asemenea, G. Marcou, Les mutations du droit de ladministration en Europe: pluralisme et convergences, LHarmattan, Paris, 1995.

12

de ncredere n funcionari i n autoritile publice, efectul i practicitatea procedurilor utilizate n procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea i de redresare a lor. Nivelul pan la care diferite ri mprtesc i aplic aceste principii este de asemenea relevant pentru stabilirea compatibilitilor dintre sistemele administrative ale acestora. Cu alte cuvinte, acestea servesc ca precondiii pentru o mai bun integrare pe de o parte, i pe de alt parte, ca msurtori ale capacitii aranjamentelor instituionale ale administraiei publice dintr-o ar de a implementa aquis-ul comunitar. Unul dintre elementele principale care compun administraia public, printre altele ca autonomia sau legile procedurale, este i serviciul public. Forma acestuia este modelat dup acele principii legale administrative care se refer la ndrumare i formare. Autonomia i legile procedurale administrative, formate n funcie de constituiile naionale i legile administraiilor publice europene, furnizeaz rama instituional legal n cadrul creia autoritile publice i funcionarii publici din spaiul Uniunii Europene trebuie s-i exercite activitatea. n acelai timp, toate aceste elemente, aranjamente legale i comportamentul actorilor n sfera public a societilor europene, formeaz spaiul administrativ i politic european comun. Factorii participani n acest domeniu trebuie s respecte un set de principii, care rar apar formulate n legi scrise sau sistematizate n vreun cod, dar care sunt impuse din punct de vedere etic i legal, i care practice marcheaz toate sectoarele administraiei publice. Aceste principii sunt ceea ce numim aquis comunitar neformulat. Acesta contribuie n mod evident la cimentarea spaiului administrativ european, i la europenizarea administraiilor publice naionale i a legilor acesteia, n statele membre UE. Concluzia, care reprezint i ipoteza acum n lucru, este c: n primul rnd, nivelul la care principiile generale administrative inspir legislaiile naionale i se regsesc n activitatea actorilor publici, adic implementarea aquis-ului comunitar neformulat, indic capacitatea unei ri de a adopta i implementa acest aquis. n al doilea rnd, este necesar o foarte mare atenie la evoluia serviciilor publice naionale, de vreme ce acestea sunt instrumentele decisive pentru a asigura sau pentru a elimina transferul acestor principii legale administrative n aciunile publice i n luarea deciziilor administrative. Aceste principii nu sunt singulare, dar trebuie implementate foarte serios n activitatea zilnic a administraiei publice, n ceea ce privete legislaia privitoare la autonomie, la instituiile administrative specifice, la un set de valori legale care s reprezinte serviciul public. Aceast condiie este nsoit de un motiv adiional pentru a avea un serviciu public profesional i stabil.

13

Nu numai c statele membre au regulri specifice ale serviciului public, dar aceste servicii sunt de asemenea conduse de principiile legale administrative necesare pentru stabilizarea lor.

Capitolul 2
2.1 Modele de administratie europeana

14

Daca Uniunea Europeana, ca un sistem administrativ nou, doreste sa garanteze suprematia si efectul direct al politicilor comunitare si tratamentul echitabil pentru toti cetatenii comunitatii, atunci ea trebuie, n principiu, sa aiba acces la propriile ei structuri si mecanisme. Problema crearii si evolutiei unei administratii europene nu trebuie nteleasa simplist, n sensul ngust al izolarii de administratiile nationale, ci ntr-un sens mai larg, de a se urmari dezvoltarea ulterioara si convergenta sistemelor de administratie publica din Europa. n viitor, sistemele nationale vor ramne capabile sa reziste tendintelor unificatoare n conditiile n care cerinte si dificultati similare actioneaza asupra administratiei publice, att n statele membre ct si n Comunitate. n spatiul administrativ european au fost identificate trei principale sisteme ce au stat ca temelie la picioarele celor patru traditii administrative: 1) Anglo-Saxon (Statul minimal); 2) Continental European: 2.1. Germanic (Statul organicist); 2.2. Francez (Statul napoleonian); 3) Scandinav (mixt, ntre Statul minimal si Statul organicist). Alti autori identifica in perimetrul european trei modele administrative.22 Modelul englez care se caracterizeaza printrun nivel superior (secretari permanenti), cu statut foarte inalt(Oxford-Cambrige); salarii foarte mari, dar cu o arie restransa de actiune. Modelul francez are n nivel superior, cu un statut la fel de inalt (ENA, grands corps), Dar si cu o prezenta politica remarcabila (20% dintre parlamentari provin din randul functionarilor publici). Modelul german este caracterizat prin doua categorii de nivel superior:functioanrii politici cu statut inalt, dar cu o stabilitate mica si functionarul civil de cariera, activand intro pozitie relativ minora, dar stabila. Modelul german este dominat de legalism, rigiditate si planificare administrativa, modelul francez prin rigiditatea structurilor si flexibilitatea birocratiei, iar modelul englez prin flexibilitatea amandurora. Asadar, n Europa pot fi luate n considerare trei mari traditii administrative pure. Ele pun n evidenta raportul dintre regimul politic si administratie. Corespunznd clivajului centruperiferie si depinznd de o serie de factorii precum traditiile, forma statului sau circumstantele politice aceste tipuri de administratie acorda roluri diferite esalonului local.
22

Ioan Alexandru, Administratie Publica, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2007

15

Traditia franceza, care s-a impus si n Romnia, este rezultatul unei evolutii care are ca fundament Revolutia franceza de la 1789 si ncheierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distincte ale acestui model sunt uniformitatea (teritoriul este mpartit n colectivitati locale dotate cu competente identice), echilibrul (ntre descentralizarea colectivitatilor locale si deconcentrarea serviciilor statului) si tutela statului asupra colectivitatilor locale (prin prefect). Acest model are ca rezultat centralizarea dar si atomizarea colectivitatilor locale. Traditia germana este rezultatul mozaicului etatic, specific spatiului german, care a dus la forma federala de organizare a statului. Landul, preexistent statului, are n consecinta competente legislative. Puterea landurilor face ca acestea sa si exercite tutela asupra comunitatilor locale. Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizari la nivelul landurilor. Marea Britanie este un stat unitar n care coexista patru natiuni. Traditia administrativa britanica are ca element distinctiv eterogenitatea. Anglia, Wales, Scotia, Tara Galilor au fiecare organizari locale specifice. Autoritatile locale repartizate pe doua niveluri, comitatul si districtul, dispun de puteri importante punnd n practica politicile guvernamentale. Autonomia acestor autoritati este nsa delegata de legislator putnd fi deci oricnd retrasa. Plecnd de la principiile traditionale si ncercnd sa impuna drept exemplu propria administratie, pentru noile state membre ale U.E., cele trei mari state model au nceput si chiar au reusit sa reformeze statul si functiile sale dar mai ales administratia. Astfel, Franta cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constitutiei n 2003, dar mai ales prin legea privind libertatile si responsabilitatile locale din 13 august 2004 a reusit sa realizeze o clarificare si o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea si transparenta procedurilor, prin descentralizarea responsabilitatilor statului si modernizarea managementului public. n acelasi sens, Germania, prin reforma administrativa nceputa n 1999, s-a concentrat pe promovarea descentralizarii si consolidarii guvernelor locale, organizatiilor administrative, managementului financiar, seviciului public. n genere prin crearea mecanismelor necesare unei administratii mai participative la viata publica iar prin cea din 2005 asupra viitorului digital al administratiei, detinnd n prezent peste 376 de servicii administrative federale on-line. Ct priveste Marea Britanie, prin reforma ncheiata n 2003 a restructurat resursele umane prin stabilirea unor noi categorii de functionari publici dar si capacitatea autoritatilor locale.

16

Evolutia acestora a indus atitudini reformatoare, n marea majoritate a statelor membre ale U.E., n ce priveste administratia publica. Acestea si-au stabilit obiective clare de urmat, tinndu-se seama n toate de apropierea, adaptarea administratiei la cerintele cetateanului-client; astfel sunt, de exemplu, cele din: Portugalia transversal public administration, Polonia friendly administration, Italia administrative efficiency sau Belgia simplification is strength. Marea varietate a reformelor la care au fost supuse cele mai multe state europene poate fi grupata n cteva categorii: -privatizarea si deregularizarea mutarea sarcinilor din sectorul public ori eliminarea unor reglementari; -managementul resurselor umane se observa dominatia principiilor noului management public; -management financiar reforma directa prin minimizarea costurilor guvernamentale si cresterea eficientei, n particular prin dezvoltarea si implementarea tehnicilor specific managementului financiar n sectorul public; -orientarea catre clienti guvernul si angajatii acestuia trebuie sa se gndeasca la relatia ce se stabileste cu publicul tinnd cont de piata libera a serviciilor publice care ofera posibilitatea alegerii distribuitorului de servicii; -mputernicirile/desemnarile - reactia mpotriva traditiei managementului public bazat pe modelul Weberian ierarhic, n care functionari publici de la nivel inferior actioneaza conform cerintelor de la nivel superior. Aceasta a permis guvernelor reducerea esalonului de manageri intermediari. -deconcentrarea si descentralizarea descentralizarea defensiva se refera la transferul deciziilor de la nivel central catre nivel local dar nu si puterea politica de a lua decizii. Fiecare dintre aceste arii ale reformei pot fi interpretate diferit. De asemenea, acestea pot fi un mijloc de interpretare al succesului reformei n unele state si n altele nu. 2.2 Linii majore ale administratiei publice conturate in jurul principiilor comune tarilor europene Dei expresia i conceptul de lege a administraiei publice difer de la un sistem naional la altul,este posibil acordul asupra unei definiii comune a legii administrative, ca fiind un set de

17

principii i reguli care se refer la organizarea i managementul administraiei publice i la relaiile dintre administraii i ceteni.23 Principiile legii administrative, fixnd standarde i inspirnd comportamentul funcionarilor publici, apar de obicei disparate ntre diferite pari ale legislaiei n vigoare, n diferite acte ale parlamentului, pri specifice ale legislaiei delegate sau n curile judectoreti care au de-a face cu litigii care implic administraia public. Printre altele, acesta este cazul unor ri ca Belgia, Frana, Grecia, Irlanda, i Marea Britanie. Alte ri au impus codificri generale n ceea ce privete procedura administrativ, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Acesta este cazul unor ri ca Austria (din 1925), Belgia (1979), Danemarca (1985), Germania (1976), Ungaria (1957), Olanda (1994), Polonia(1960), Portugalia (1991) i Spania (1958). Aceste principii nu sunt simple idei bazate pe bunvoin; ele sunt incluse n instituiile i procedurile administrative la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligai prin lege s se conformeze ecestor principii legale, care trebuiesc controlate de corpuri de control independente, sisteme de justiie i fore judicioase, scrutine parlamentare i n unele cazuri, de persoane individuale autorizate. In ceea ce privete legislaia Comunitii Europene, Curtea European de Justiie a definit un mare numr de principii ale administraiei publice, raportndu-se la principiile generale ale legislaiei administraiei publice, comune statelor membre i aflate ntr-un proces evolutiv. n mod particular, exist i principii stabilite de ctre Curtea European de Justiie, i pe care toate statele membre trebuie s le respecte ca legi ale Comunitii Europene. Printre acestea sunt: principiul administraiei prin lege; principiile proporionalitii, a certitudinii legale, protecia solicitrilor legitime, nediscriminare, dreptul la o audien n cadrul procedurilor decizionale n administraie, rapoarte interimare, condiii egale de acces la curile administrative, responsabilitatea non-contractual a administraiei publice.24 Principiile legislaiei administraiei publice i cele ale serviciului public sunt uneori dificil de definit. Deseori, cele dou par s se contrazic ntr-o anume situaie. Eficiena pare a fi inexistent n unele proceduri; loialitatea fa de guvern pare a fi n opoziie cu integritatea profesional i cu neutralitatea politic; deciziile par a fi luate uneori n afara legilor n vigoare, etc.
23

J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Montchrestien, Paris, 1993 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988 24 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988. Versiunea n limba englez: European Administrative Law, Londra, 1992.

18

Acesta este de altfel unul dintre motivele pentru care curile judectoreti naionale sau Curtea European de Justiie sunt implicate att de des n procese de solvare a conflictelor, ca i ntr-o continu redefinire a celor dou concepte, readaptate n timp. n esen, legea prevede c administraia public trebuie s-i desfoare responsabilitile conform legislaiei n vigoare. Autoritile publice ajung la anumite decizii respectnd reguli i principii generale, aplicate imparial oricrei persoane li se adreseaz cu o cerere. Problema intervine n ceea ce privete neutralitatea i generalitatea cererii (principiul nediscriminrii). Administraia public trebuie s decid n funcie de legile n vigoare i de criteriile interprtetative produse de ctre curile de justiie, fr s ia n considerare nici un alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relaionrii sau oricrei alte devieri. O noiune legat de legislaie este i aceea a competenei legale. Autoritile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate n jurisdicia lor legal. In acest context, competena nseamn puterea de a decide, n mod legal i expresiv, asupra unei probleme date de interes public, lucru care nu numai c autorizeaz persoana n cauz s ia o decizie, dar o i oblig s-i asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate public competent nu poate renuna la aceast responsabilitate. Noiunea de competen este strict definit, astfel nct decizia unei persoane neautorizate (aflate inafara jurisdiciei legale) este nul, i va fi declarat nul de orice curte judectoreasc. Printre acestea este principiul care oblig autoritile publice s acioneze numai n bun credin, s urmreasc interesul public ntr-o manier rezonabil, s urmeze proceduri corecte, s respecte cerinele nediscriminrii i s urmreasc noiunea proporionalitii. Cu alte cuvinte, discreia decizional nu poate opera fr respectarea principiilor generale ale legii administraiei publice, de vreme ce acestea creaz practic o contrabalan vis-a-vis de puterea de decizie acordat autoritilor publice.25 Un alt principiu care pledeaz n favoarea ncrederii i previzibilitii este principiul legal al proporionalitii. Aceasta nseamn c aciunea administrativ trebuie s decurg n mod proporional cu procesul i respectiv cu finalizarea pe cale legal, neprivnd cetenii de nici un aspect care s faciliteze atingerea scopului propus i corect din punct de vedere legal. Proporionalitatea este n strns legtur cu rezonabilul. De asemenea, mai nseamn c este ilegal s aplici legea numai atunci cnd prin aceasta apare un avantaj, neintenionat omis de lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numete abuz de putere administrativ.
25

Curtea European de Justiie, Case Technische Universitat Munchen, 1991, ECR-I-5469.

19

Proporionalitatea este n mod particular relevant n cazuri de anchete administrative solicitate (cazuri de expropriere), n care personae individuale sunt private de drepturile de proprietar n favoarea interesului public. Noiunea de proporionalitate a fost cu precdere dezvoltat de ctre Curtea European de Justiie, urmnd o linie deja stabilit de legislaia german, pentru ca apoi s ptrund n majoritatea sistemelor administrative europene, prin legislaia Comunitii Europene.26 Un principiu care pledeaz n favoarea administraiei prin lege este acela al corectitudini procedurale.27 Aceasta nseamn proceduri care s aplice legea n mod clar i imparial, s acorde atenie valorilor sociale, cum ar fi respectul fa de oameni i protecia demnitii lor. O aplicaie concret a corectitudinii procedurale este principiul care prevede c nici un om nu va fi privat de drepturile sale fundamentale fr a fi fost avizat n prealabil i audiat ntr-o manier corespunttoare. Termenul limit este unul dintre elementele care susin ncrederea i previzibilitatea n administraia public. ntrzierile n luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza adevrate frustrri, injustiii sau pot afecta n mod negativ att interesul public ct i cel privat. ntrzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvri pe cale politic. Dar, deseori, acest fenomen este asociat cu ineficiena i incompetena funcionarilor publici. Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecrui caz. Pe de alt parte, un serviciu public cu o shem de recrutare i avansare bazat pe merit, i care presupune o pregtire regulat, poate reduce incompetena n cadrul administraiei publice, lucrnd astfel n favoarea adevratelor valori. Profesionalismul i integritatea profesional n serviciul public duc n mod clar la aceeai ncredere i previzibilitate a administraiei publice. Integritatea profesional a serviciului public se bazeaz pe imparialitate i independen profesional. Imparialitatea se refer la absena preferinelor personale. n domeniul administraiei publice, preferina nseamn a favoriza un anumit aspect al unei situaii date, cauznd ca i consecin un detriment nejustificat i nedrept interesului general sau drepturilor altor pri interesate.28 Adesea are sens de prejudecat sau de
26

J. Ziller, Le principe de proportionnalite en droit administratif et droit communautaire, n Actualite juridique, droit administratif, numr special, iunie 1996, pg. 185-188. 27 Acest principiu este recunoscut de legislaia Comunitii Europene. Pentru mai multe detalii: Eseuri n onoarea lui Henrz G. Schermers, vol. II, Dordrecht, Boston, Londra, 1994, pg. 487 ff. 28 SIGMA Papers, Nr. 26, Sustainable Institutions for European Union Membership, OECD, Paris, 1998, p. 10

20

judecat greit. Aspectele legale care interzic funcionarilor publici implicarea n decizii care se refer la probleme vis-a-vis de care ei ar putea avea un interes personal sunt promulgate tocmai pentru a ntri valoarea imparialitii. Pierderea independenei profesionale sugereaz un oficial care nu-i exercit independena n gndire i judecat, n aa fel nct nu va evalua un caz dat n funcie de elemente reale. Mita, presiunile, ambiia politic necontrolat i dorina asidu de promovare sunt principalele cauze ale pierderii independenei profesionale. Mita nseamn n acest caz un profit ilegal. Presiunile genereaz perderea independenei provocat de team. Ambiia politic i lcomia profesional pot pune funcionarii publici n situaii voit avantajoase pentru superiorii lor, provocnd supunerea oarb a acestora n faa dorinelor efilor i chiar privndu-i de obinuina de a gndi. Un serviciu public al crui sistem de recrutare i promovare este n primul rnd bazat pe patronajul politic sau pe aliane de diferite tipuri, este mult mai expus riscului de a desconsidera integritatea profesional dect un sistem care se bazeaz pe merite. Un serviciu public n care funcionarii au un statut specific care reguleaz drepturile lor de a evolua n carier, trasnd n mod clar att drepturile ct i ndatoririle acestora, furniznd un nivel al veniturilor corect i proporional, face ca aceti funcionari s fie mai puin expui corupiei, cointeresului i supunerii necondiionate i n consecin contribuie n mod decisiv la creterea valorii integritii profesionale. Cum s-a spus nainte, integritatea profesional afecteaz n mod pozitiv ceea ce numim ncrederea n administraia public i previzibilitatea aciunilor acesteia. Cu toate acestea, trebuie spus c independena serviciului public nu nseamn neaprat libera judecat i opinie a reprezentenilor ei. Exist standarde profesionale care trebuiesc respectate i aspecte legale care trebuiesc urmate. Este necesar echilibrul legal ntre noiunea de independen i cea de loialitate. Ca regul general, politica administraiei publice ar trebui s fie una de dechidere i transparen. Numai cazuri de natur excepional ar trebui inute secrete i clasate ca i confideniale, cum ar fi cele legate de securitatea naional sau aspecte similare. La fel, date personale nu trebuie revelate unor tere pri. n realitate, numai cteva aspecte specifice afecteaz securitatea naional. Oricum, autoritile au tendina de a declara unele documente confideniale, mai des dect ar fi cazul. Este potrivit s menionm aici c, cu excepia Suediei, de la sfritul secolului al XVIII- lea, standardul tradiional al administraiei a fost discreia. Numai ncepnd cu anii 60 a nceput s se dezvolte stilul deschis de guvernare n unele democraii, astzi fiind considerat un standard esenial pentru administraia public. n trecut, singura aplicaie a principiului de deschidere n

21

democraiile vest Europene, era, pe de o parte principiul care prevedea faptul c legile intrau n vigoare numai dup publicarea lor ntr-un buletin sau ziar oficial i pe de alt parte, faptul c deciziile administrative erau aplicabile numai dup comunicarea i acceptarea lor de ctre cei n cauz. Funcionarii publici trebuie s accepte anumite restricii n ceea ce privete ctigul din activiti private, care n orice caz trebuie s fie anunate i autorizate nainte de a avea loc. Un aspect esenial al aplicaiei n acest caz este obligaia autoritilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Un document administrativ sau o decizie trebuie nsoit de o motivaie. Din aceasta trebuie s rezulte motivele care au condus la luarea deciziei finale i de asemenea, trebuie s arate corelarea celor solicitate cu legislaia n vigoare. n consecin, aceast motivaie ar trebui s includ faptele i evidena lor, la fel ca i o justificare legal. Acest document este foarte important n cazurile n care o solicitare a unei pri interesate este respins. ntr-un astfel de caz, motivaia trebuie s arate clar de ce evidenele sau argumentele prezentate de ctre partea solicitant nu au putut fi acceptate. n general, rspundere nseamn c o persoan sau o autoritate trebuie s explice i s justifice propriile sale aciuni. n legea administraiei publice, aceasta nseamn c orice organism administrative in Uniunea Europeana, se presupune ca Ombudsmanu-ul avocatul poporului, contracareaza proasta administrare trebuie s rspund de actele sale n faa unei alte autoriti administrative, legislative sau juridice. O caracteristic special a responsabilitii administraiei publice, stipulat de lege, este concentrarea ei ntr-un complex de proceduri formale. Nu este definit ca o noiune abstract, ci dimpotriv apare ca ceva foarte concret, explicat prin procedee specifice. Pe de o parte se urmrete n ce msur sunt respectate principiile europene impuse n administraia public de ctre funcionarii publici i de ctre autoritile publice, iar pe de alt parte, ct de strict sunt urmate procedurile legale specifice administraiei. Instituiile i mecanismele de supraveghere monitorizeaz i fac scrutinul aciunilor oficialilor publici. Scopul supravegherii este s stabileasc dac serviciile publice i exercit funciunile n mod efectiv, eficient i n limitele de timp stabilite, precum i dac principiile i procedurile stipulate de regulri specifice sau generale, sunt respectate. Cu alte cuvinte, procesul de supraveghere apare ca parte component a principiului administraie prin lege, aspect esenial pentru a putea respecta att interesul public ct i cel individual.

22

Aceste instituii i mecanisme de supraveghere pot avea mai multe forme: curi judectoreti, procuratura, funcionarii nsrcinai cu sondarea opiniei publice, audieri interne i externe, inspectorate, autoriti decizionale, comisii parlamentare, presa, etc. Nici o alt instituie contemporan nu are att de multe i variate tipuri deverificare ca administraia public. Acest lucru genereaz ideea rolului special i delicat pe care serviciul public l are n societile democratice moderne. n constituiile vest europene de dat mai recent, ca cea a Spaniei (1978), eficiena i eficacitatea administraiei publice au fost semnalate ca principii constituionale, mpreun cu alte principii clasice, cum sunt respectarea legii, transparena i imparialitatea. De asemenea, legea administraiei publice, se refer adesea la economie, eficien, eficacitate (cunoscute ca cele trei E-uri) i respectare legii, ca principiile care trebuie s prezideze administraia public i activitile i deciziile funcionarilor publici. Directiva CE cu privire la aceasta s-a dovedit a fi o surs important de omogenizare a principiilor legale n ntreaga Uniune European. Legislaia CE prevede de asemenea necesitatea unei administraii eficiente avnd n vedere n special directivele i regulrile Comunitii. Acest lucru a obligat mai multe state membre s fac modificri n organizarea lor domestic, n structurile administrative i n aranjamentele decizionale, cu scopul de a susine efectiv i n mod eficient legislaia european i de asemenea, s asigure o cooperare efectiv ntre instituiile Comunitii Europene, aa cumreiese din seciunea urmtoare. 2.3 Noiunea de spaiu administrativ european Noiunea de spaiu administrativ european a fost gndit dup modelul celor mai des ntlnite, ca spaiile economice i sociale europene, aspecte ndelung dezbtute n timpul negocierilor constituionale ale UE. De asemenea, se leag de vastul sistem al cooperrii juridice, care include asisten mutual n aplicarea legii i cteva aproximri n cmpurile legislative relevante. Un spaiu administrativ comun, la propriu, este posibil atunci cnd un set de principii legale, reguli i regulri sunt uniform respectate ntr-un teritoriu acoperit de o constituie naional. n mod tradiional, un teritoriu n care legea administraiei publice a fost aplicat, este cel al statelor suverane. Problema unei legi a administraiei publice unice pentru toate statele

23

suverane integrate n UE a fost dezbtut foarte intens, nc de la nfiinarea Comunitii Europene. Cu toate acestea, nc nu s-a ajuns la un consens. Este evident c principalele texte constituionale ale UE, mai exact Tratatul de la Roma (1957) i Tratatul Maastricht (1992), nu exmplific vreun model de administraie public pentru statele membre. Odat stabilit natura democratic a regimului politic, aspectele legate de guverbare i administraie sunt lsate la discreia statelor membre. Formal, din puct de vedere legal statele membre au autonomie deplin n ceea ce privete administraia. Pn n prezent, numai anumite elemente concrete ale unei eventuale legi administrative europene au fost stabilite n tratatele de baz ale UE i n legislaia secundar a Comunitii Europene. Principii legale administrative importante sunt stipulate de Tratatul de la Roma, cum este dreptul la verificare juridic a deciziilor administrative, care apare n hotrrile Comisiei Europene (art. 173) sau obligaia motivrii deciziilor administrative (art. 190). Oricum, numai cteva aspecte au fost efectiv cuprinse de activitatea legislativ a instituiei europene. Acestea se refer mai ales la rolul de mijlocitor al administraiei publice, asigurnd libera competiie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulndu-le astfel s ating standardele specifice statelor membre, i la sprijinul acordat de stat intreprinderilor, sprijin autorizat i monitorizat de ctre Uniunea European. Pe de alt parte, exist un larg coninut legislativ referitor la autonomie, la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constitue aa-numitul aquis comunitar. Atunci cnd un stat membru eueaz n implementarea legislaiei Comunitii Europene, exist importante consecine legale. Statul este acuzat de responsabilitate non-contractual, prin ilegalitatea svrit n nereuita transpunerii unei directive a Comunitii Europene sau n aplicarea unei regulri a acesteia. Acest lucru creaz o motivaie suficient oricrei persoane individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judectoreasc.29 Absena unui organism formal de control al administraiei publice, al procedurilor sale i a aranjamentelor instituionale specifice ale acesteia nu nseamn c legea european administrativ supranaional este fr sens sau complet necunoscut statelor membre.

29

Curtea European de Justiie, n cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 A. Francovich et. Al. V. Italia, 1991.

24

Exist un aquis comun, compus din principii legale administrative, la care ne putem referi ca la un aquis comunitar neformulat n sensul c nu exist vreo convenie formal. Ar putea ns reprezenta i o lege administrativ european comun. 2.4 Spaiul administrativ european Contactul constant dintre funcionarii publici ai statelor membre UE i Comisie, solicitarea de a rezvolta i implementa aquis-ul comunitar la standarde echivalente de ncredere n toat Uniunea, necesitatea unui sistem de justiie administrativ unic pentru Europa i imprtirea principiilor i valorilor administraiei publice au dus la o anumit convergen ntre administraiile naionale. Acest lucru a fost descris ca spaiul administrativ european.30 Sistemele legislative ale statelor membre UE se afl ntr-un proces constant de aproximare, n multe domenii diferite, sub ndrumarea legislaiei Comunitii, prin activitatea legislativ a instituiilor Comunitiii prin cazuri ale Curii Europene de Justiie. Conceptele legale ale CE sunt introduse n 10 Curtea European de Justiie, Cazul 68/81, Comisia vs. Belgia (1982), directive sau regulri direct aplicabile, care trebuiesc nti adaptate legilor naionale. Aceste directive pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor member i pot duce la importante schimbri n principiile legale aplicabile n administraia public, ntrun sector specific. Hotrrile Curii Europene de Justiie pot genera principii cu un caracter mai general, care sunt aplicabile n mai mult de un singur sector al legii. Mai mult chiar, n multe cazuri interpretarea actelor legislative a Comunitii Europene, de ctre Curtea European este cea care duce la modificri n felul n care principiile legii administraiei publice sunt aplicate ntr-un stat membru UE.31 Aceasta ne permite s nregistrm un fel de europenizare a legii administraiei publice, privit ca un element remarcabil al recentei dezvoltri a sectorului legislativ. Toate acestea demonstreaz necesitatea unui spaiu administrativ european, care n general s vizeze aranjamentele instituionale de baz, procesele, standardele administrative comune i valorile srviciului public. Aceast list este departe de a fi complet aa cum exist diferene calitative signifiante ntre statele membre. De altfel, problemele ivite ntre statele membre din cauza acestor diferene constitue unul dintre motivele pentru care instituionalizrii i
30 31

SIGMA Papers, nr.23, Preparing Public Administration for the European Administrative Space, OECD, Paris J Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, i Sweet i Maxwell, Londra, 1996

25

s-a acordat o aa de mare prioritate n procesul de extindere nspre Europa Central i de Est. rile candidate vor trebui s-i dezvolte administraiile pna la nivelul de ncredere necesar spaiului administrativ european i la aplicarea unui numr acceptabil de principii, proceduri i aranjamente administrative structurale. Acesta este standardul minim de calitate i ncredere a administraiei publice, pe care rile candidate trebuie s-l obin. Trebuie luat n considerare i faptul c integrarea n Uniunea European constitue un process evolutiv (principiul progresiei n construcia UE). Aceasta nseamn c o ar trebuie s demonstreze un grad suficient de progres pentru a se compara n mod satisfctor cu nivelul de dezvoltare al statelor membre. Nivelul de convergen din 1986 (cnd Portugalia i Spania au aderat la UE) s-a schimbat n 1995 (momentul aderrii Austriei, Finlandei i Suediei) i va fi desigur diferit n viior, pentru rile care sunt candidate. Aceasta nseamn c nu este suficient ca rile candidate s ating nivelul curent al administraiei publice din statele membre. Va fi necesar ca ele s ating nivelul viitor al administraiilor acestora. Cu alte cuvinte, o ar candidat trebuie s poat estima i atinge nivelul viitor al acestor administraii, pentru momentul n care va adera efectiv. Nu va fi suficient pentru o ar candidat s se compare cu cel mai puin dezvoltat stat membru ci dimpotriv, va trebui s ncerce s ating nivelul celui mai avansat dintre acestea.

CAPITOLUL 3
3.1 Reforma si consolidarea spatiului administrativ al Romaniei Procesul de reforma a statelor din Europa Centrala si de Est a cuprins patru etape distincte: transformarea: vechile sisteme politice, sociale si economice au fost abandonate, in timp ce noi structuri au inceput sa se formeze; consolidarea: stabilitatea politica crescuta a permis o abordare mai sistematica a reformei proprietatii si a fundamentelor concurentei functionale; modernizarea: necesitatea gasirii celor mai bune practici precum si asigurarea celor mai adecvate politici;

26

adaptarea: orientarea catre stilul administrativ existent in statele din vestul Europei, precum si ca urmare a presiunilor impuse de aderarea la UE.32 De peste doua decenii, guvernantii din Europa promoveaza vointa lor de a proceda la o transformare profunda a administratiilor nationale, fara nsa a retine n mod special atentia societatii civile, desi tema reformei administratiei a devenit n unele tari o constanta a discursului politic si n fiecare an serviciile statului sunt afectate de masuri avnd ca obiect adaptarea structurilor la evolutia sarcinilor care le sunt ncredintate. n prezent nsa, reorganizarile n curs sunt de un interes deosebit n conditiile n care constructia europeana, descentralizarea, revenirea liberalismului par sa ameninte prerogativele administratiei de stat, amenajata ntr-o pozitie cheie, esentiala fata de puterea politica, puterea economica sau structurile administrative locale. Daca slabirea puterii politice nationale depinde de viitorul Uniunii Europene, cresterea puterii locale a avut deja repercursiuni n privinta administratiei de stat care percepe, ntre altele, ca-i este contestata competenta, aptitudinea, capacitatea, de a interveni n mod eficace n domeniul economic. Dintr-o perspectiva istorica, putem afirma ca raporturile ntre puterea politica si administratie au evoluat ntr-un sens favorabil acesteia din urma. Am putea spune ca s-a produs un fenomen de osmoza, care a redus semnificativ subordonarea administratiei fata de puterea politica, cu toate ca, din punct de vedere juridic, se mentine aceasta subordonare reflectata n dreptul de control pe care l are puterea politica asupra activitatilor administrative ale statului. ncurajarea cercetarii si diseminarii de cunostinte n domeniul administratiei publice constituie baza dezvoltarii spatiului administrativ european. Multi autori se ntreaba daca exista o administratie europeana si daca suntem martorii unei noi ordini administrative sau numai a unui mecanism viznd asigurarea cooperarii ntre administratiile nationale. Consolidarea capacitatii administrative prin reformarea administratiei publice realizata si structurata de palierul politic, n speta de cel guvernamental, nu face altceva dect sa ne conduca n final la good governance. Termenul de buna guvernare trebuie nteles nsa prin prisma celui de capacitate de a guverna, capacitate care este strict dependenta de cea administrativa, aceasta din urma fiind prghia de realizare a politicilor guvernamentale.

32

Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 2007

27

Astfel, n cadrul sistemului statului democrat se stabileste o clara relationare circulara ntre cetatean/societate administratie guvernamnt U.E. Lund n considerare acest sistem relational vom observa ca slaba capacitate de dezvoltare a unui actor, element va produce influenta asupra celorlalte si n final asupra procesului de aderare. O reforma a administratiei publice nu trebuie dezvoltata distinct, separat; ea trebuie promovata si sustinuta de ntregul sistem social. Evolutia procesului de largire a Uniunii Europene suporta influenta administratiei publice care se comporta ca un actor intern aflat n procesul de europenizare, de formare unitara. Directa influenta a UE asupra sistemelor administrative ale statelor membre este destul de limitata. In fapt, UE nu are aproape nici o competenta directa n acest domeniu. Organizarea administrativa a statelor membre este doar o problema ce cade numai n aria de competenta a acestora. Oricum exista numeroase surse de influentare indirecta a statelor membre ct si a celor care adera. Cel mai graitor exemplu este articolul 5 al Tratatului de la Roma, care prevede ca statele membre trebuie sa ia masurile necesare ndeplinirii obligatiilor ce se nasc din calitatea de membru al UE. Acesta prevedere are implicatii si n ceea ce priveste dezvoltarea capacitatii administrative a statelor membre care trebuie sa demonstreze abilitatea lor de a participa la procesul decizional al UE, la implementarea reglementarilor uniunii n timp util si n plus trebuie sa se implice efectiv n managementul comunitatii (bugetul). Statele ce vor deveni astfel membre pot fi chemate n fata Curtii Europene de Justitie daca nu si ndeplinesc obligatiile ce rezulta din tratat. Influenta indirecta n dezvoltarea administratiei publice a statelor membre, a fost des argumentata prin cooperarea pe termen lung a statelor la sistemul politic al UE ce conduce la o aproximare a sistemelor administrative. Cooperarea sistemelor politice a creat ceea ce Fournier J. a numit Spatiul Administrativ European (1998, Governance and European Integration, Reliable Public Administration) conform caruia noile state membre trebuie sa poata functiona efectiv n interiorul Spatiului Administrativ European. O definire explicita a criteriilor de aderare a fost data pentru prima oara de Consiliul European ntrunit la Copenhaga n Iunie 1993. Initial, aceste criterii nu au inclus referinte clare n ce priveste capacitatea administrativa ci doar: -dezvoltarea democratica a guvernarii;

28

-crearea unei economii de piata functionala; -consolidarea capacitatii de a implementa si aplica acquis-ul comunitar. Structurile administrative existente si caracteristicile nationale ale statelor membre, faptul ca ele sunt mai aproape att fata de situatiile, ct si de oamenii pe care i administreaza, si de asemenea, cadrul structural al UE au fost cele care au condus la ntocmirea Raportului Comisiei Europene, ce stabileste capacitatea administratiei de a aplica acquis-ul comunitar, prin: -dezvoltarea unei administratii impartiale si profesionale (bazata pe legislatia functiei publice); -dezvoltarea sistemului de pregatire si perfectionare a functionarilor publici (bazat pe legislatia privind nvatamntul superior la nivel universitar, departamentalpostuniversitar si sectorial cursuri de perfectionare de scurta durata); -dezvoltarea unui sistem adecvat de norme privind reglementarea politicilor guvernamentale ct si a capacitatii de coordonare a acestora; -dezvoltarea unui sistem efectiv si eficient (cei doi EE) de control financiar (bazat pe legislatia privind finantele publice si cea privind modalitatile de realizare a auditului); -dezvoltarea unor structuri si proceduri speciale delegate sa administreze afacerile UE. Experinta aderarilor anterioare a demonstrat ca statele care nu au avut structuri si proceduri eficiente de implementare a politicilor europene au tendinta de a se pierde n procesul de luare a deciziilor. Majoritatea statelor din Centrul si Estul Europei acceptate sau n curs de aderare n UE au nceput reforma administratiei publice prin crearea unui cadru legislativ necesar dezvoltarii noului sistem administrativ la nivelul guvernului. Dar s-a uitat ca dupa adoptare orice reglementare trebuie sa fie implementata n totalitate si nu schimbata la fiecare adiere de vnt politic. nsa, studiile asupra administratiei publice la nivelul statelor candidate la aderare au scos n evidenta umatoarele disfunctionalitati: -deficienta structurare a relatiilor politicaadministratie; -lipsa unui sistem de recrutare a functionarilor publici care sa asigure atragerea si mentinerea celor mai calificati dintre acestia; -slaba (chiar lipsa) definire a responsabilitatilor/raspunderilor interne si externe precum si neaplicare practicilor manageriale n procesul public decizional. n aceste conditii, calitatea scazuta a administratiei este considerata un indicator important al explicarii crizei economice si politice. De asemenea gradul ridicat de coruptie

29

nregistrat la nivelul administratiei este unul din factorii care distrug dezvoltarea unei administratii publice profesionale, stabile si impartiale. n general, capacitatea administratiei publice de a implementa acquis-ul comunitar a ramas limitata si este factorul ce a influentat restrngerea posibilitatilor si negocierilor de aderare a Romniei la UE. Reforma, ca factor de dezvoltare a statului ca stat democratic a fost si este nca prost nteleasa. Reforma reprezinta o schimbarea (n bine), o nnoire a unei stari de lucruri existente; iar obiectivele procesului de reforma vizeaza dezvoltarea administratia. Dar trebuie sa recunoastem ca nici o administratie din Centrul si Estul Europei nu a nteles administratia ca traditia europeana punte de legatura ntre guvern si societate/cetatean. Factorii determinanti ai succesului sau cauzele ce nfluenteaza esecul unui proces de reforma sunt: A. Principalele cauze ce limiteaza capacitatea administrativa sunt: -reforma nu se copiaza, nu se transfera din experienta altor state, nu trebuie facuta aceasta greseala, altfel ea nu va fi dect un alt esec; -strategia de reforma nu se realizeaza pe baze pur teoretice ea trebuie sa aiba n spate un test de fezabilitatea, care sa arate necesitatea si gradul de reformare trebuie consultata administratia; -utilizarea legislatiei ca instrument de reforma nu trebuie supraestimata, adoptarea de noi reglementari nu conduce n mod obligatoriu la realizarea de schimbari operationale; -dezvoltarea administratiei nu asigura acumularea de viitoare voturi, n consecinta clasa politica nu trebuie sa si piarda interesul, chiar daca initial au subscris la necesitatea crearii unei administratii eficiente si profesionale. Administratia asa cum este ea definita prin caracteristicile ce le mbraca este o pastratoare de valori care nu tot timpul sunt cele asteptate, cele care conduc la schimbare. -reforma nu se poate realiza pe termen scurt sau mediu ea necesita o mai mare ntindere n timp pentru a da rezultate, n consecinta procesul de reforma va fi afectat de schimbarile guvernamentale, dar n acelasi timp si va dovedi necesitatea prin mentinerea ei ca factor important de dezvoltare a statului; -functionari publici nu sunt doar simpli aplicanti ai reformei ei sunt cei asupra carora se aplica reforma, nu trebuie ca acestia sa fie cstigati prin implicarea directa sau prin nespijinirea conturarii unei culturii administrative;

30

-lipsa fondurilor necesare si slaba capacitate de atragere a acestora de pe plan international dar si national. B. Factorii ce conduc la implementarea unei reforme de succes sunt: -situatia economica si necesitatea reala de reforma ce trebuie utilizate efectiv pentru ca ele sunt cele care produc influenta directa asupra guvernului ca initiator si coordonator dar si asupra cetateanului; -presiunea externa, nu se face totul pentru integrare trebuie sa se consolideze administratia pe plan national si apoi pentru a adera la UE sau pentru a ndeplini conditiile FMI si BM; -o mai mare implicare a factorilor/liderilor politici n reformarea organizarii statului; -crearea de instrumente/mecanisme care sa nsoteasca reglementarile legale si impunerea acestora ca obligatorii n procesul de implementare legislativa. Dezvoltarea unei capacitati administrative orizontale este unul din criteriile de aderare la UE dar conform acesteia nu att de importanta ca democratia, economia de piata si implementarea acquis-ului comunitar. Cu toate acestea ea este privita nu numai din perspectiva de asigurator al politicilor comunitare ci si de factor de influenta al sistemului UE. O privire comparativa asupra dezvoltarii capacitatii administrative din tarile care adera la UE ne releva o situatie sumbra asupra progresului facut de acestea. Trei aspecte ale reformei administrative din Centrul si Estul Europei au limitat consolidarea capacitatii acestora: -legislatia privind functionarul public adoptata, nu a fost pe deplin implementata, sau nu a fost utilizata ca instrument de creare si mentinere a stabilitatii serviciului public, -slaba dezvoltare a procesului de formare prin intermediul institutiilor nationale si folosirea ca instrument de implementare a programelor guvernamentale de reforma au facut ca acesta sa devina mai mult dect un potential catalizator al dezvoltarii administrative, -structurarea administratiei si a procesului decizional prin crearea responsabilitatilor politice fata de cei aflati la putere n defavoarea unui sistem de raspundere nclinat catre cetateni. Acceptare unui grup mare de state care prezinta o capacitate administrativa inadecvata poate constituie o amenintare pentru UE ca sistem politic si administrativ. n acest sens sunt relevante doua ntrebari: 1. n ce masura acceptarea statelor cu o capacitate administrativa insuficienta va afecta principiul ncrederii reciproce dintre statele membre? ncrederea reciproca mbraca numeroase aspecte dar doua dintre aceste sunt relevante pentru noi: - asumarea calitatii de jucator n procesul decizional al UE;

31

cu ct sunt mai multi jucatori care nu vor putea lua parte la joc se vor ridica probleme ce vor pune n pericol sistemul decizional al UE. asumarea de capacitati nationale pentru implementarea politicilor comunitare; factor ce trebuie ndeplinit nainte de aderare pentru ca altfel se va periclita implementarea politicilor comunitare la nivel national. 2. Lipsa capacitatii administrative, va influenta n sens negativ procesul de aderare si dezvoltarea economica a statului? Iata de ce importanta dezvoltarii unei administratii de calitate, a unui sistem institutional adecvat au devenit probleme cheie n procesul de largire al UE. Oricum, asa cum exista anumite probleme care necesita reglementare n cadrul dreptului administrativ national si la nivel european, principiile administrarii prin drept, conducerea administrativa non-discriminatorie si echitabila, proportionalitatea, siguranta legala, protectia drepturilor legitime si mentinerea unui proces administrativ corect si echilibrat au iesit la iveala; au aparut ca probleme esentiale si reprezinta miezul si nceputul cristalizarii dreptului administrativ european.

3.2. Strategia de reforma a administratiei publice romanesti. Principii Reforma administratiei publice, transformarea acesteia intr-o administratie moderna, democrata si eficienta este o chestiune de mentalitate si nu una de natura tehnica. In toate tarile aflate in tranzitie de la o societate comunista la una democratica si deschisa, constructia unei administratii publice moderne este una dintre cele mai grele sarcini. Elaborarea unor noi legi sau crearea unor noi structuri nu este un lucru suficient pentru reforma administratiei publice, deoarece aici este vorba in primul rand de oameni si de pregatirea acestora. Reforma administratiei publice este de natura intelectuala, tine de mentalitate si nu este o problema strict tehnica, nu este vorba atat de probleme tehnice, ci este vorba de o profunda intelegere a democratiei si a statului de drept. Reforma administratiei publice romanesti a inceput in 1990, o data cu caderea intregului sistem comunist centralizat. Din primul moment al afirmarii democratiei si al statului de

32

drept, sectorul public romanesc a intrat intr-o transformare profunda. Este adevarat ca viteza cu care s-a realizat aceasta transformare nu a fost cea mai potrivita, dar ea a urmat cursul transformarilor economice, sociale si politice din Romania din ultimul deceniu. Cauzele care au determinat imposibilitatea aplicarii unei reforme reale in administrate au fost: constrangeri financiare severe; lipsa de determinate politica; experienta redusa in ceea ce priveste structurile administrative alternative; lipsa de pregatire a politicienilor si functionarilor publici pentru a raspunde cerintelor si exigentelor ce decurg din schimbarea rapida a mediului; absenta unor reglementari clare privind personalul si structurile administrative, definiri inadecvate ale functiilor si grile de salarizare nepotrivite. Se are in vedere in principal obtinerea unei structuri a administratiei publice care sa permita Romaniei sa faca fata obligatiilor care decurg din statutul de membru al UE si care sa poata raspunde structurilor similare din statele membre ale UE, cu mentinerea elementelor traditionale ale Romaniei. In acest context mai larg, Ministerul Administratiei si Internelor a elaborat o Strategie de Accelerare a Reformei in Administratia Publica care a cuprins principalele aspecte legate de necesitatea realizarii unei reforme accelerate in administratia romaneasca. Scopul unei strategii accelerate de reforma a administratiei publice a fost acela de a determina natura problemelor existente in diferitele sale domenii, de a propune solutiile optime si de a descrie principiile de implementare a acesteia. Scopul reformei administratiei publice la nivel local este de a crea administrate capabile sa-si indeplineasca functiile de asa maniera incat sa pregateasca conditiile si sa asigure dezvoltarea economica, sociala si organizationala intr-un anumit spatiu. La baza elaborarii strategiei de reforma in administratia publica au stat urmatoarele principii:
Separarea functiilor politice de cele administrative;

33

Crearea si consolidarea unui corp de functionari publici de cariera, profesionist si neutru


politic;

Definirea clara a rolului, responsabilitatilor si relatiilor intre institutii; Legitimitate si administrate corecta. Administratia bazata pe lege trebuie sa asigure proceduri
adecvate si corecte, respectarea valorilor sociale, drepturilor si libertatilor cetatenilor;

Adoptarea deciziilor de catre autoritatile cele mai apropiate de cetateni sau de problema la care
se refera; Autonomia decizionala;

Transparenta actului de guvernare si a celorlalte acte administrative, ceea ce va permite


participantilor sa urmareasca procesele administrative si sa obtina informatii referitoare la drepturile lor in relatiile cu sectorul public; Simplificarea procedurilor administrative; Respect fata de cetatean; Delegarea unor competence si deconcentrarea unor servicii;

Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficienta, eficacitate si calitate a serviciilor. Protejarea drepturilor indivizilor. Functionarii trebuie sa se comporte politicos si sa actioneze eficient
in relatiile cu cetatenii. Elaborarea strategiei de reforma a vizat evaluarea:

Misiunilor specifice ale administratiei si a modului de indeplinire a acestora;


Cadrului organizatoric existent;

Eficacitatii sociale a activitatii specifice a administratiei publice; Nivelului de democratizare a administratiei publice. 33

3.3. Alinierea administratiei publice romanesti la standardele europene. O scurta analiza In decembrie 1995, Consiliul European de la Madrid a subliniat necesitatea de creare a conditiilor pentru integrarea treptata si armonioasa a tarilor candidate, in special prin ajustarea structurilor lor administrative. Reluand aceasta tema, Comisia Europeana a subliniat in Agenda 2000 importanta unei incorporari efective a legislatiei comunitare in
33

A se vedea pe larg: http://www.gov.ro/presa/integrare/12/strategie_post_aderare.pdf

34

legislatia

nationala

precum

si

importanta

tot

mai

mare

implementarii

corespunzatoare a acesteia in respectivele domenii prin intermediul structurilor administrative si judiciare aferente.34 Dorinta de a face reforma administratiei publice a reiesit mai ales din necesitatea adaptarii structurii institutionale administrative romanesti la cerintele impuse de noul sistem al economiei de piata spre care Romania a inceput sa se indrepte din 1989. O data cu incheierea Acordului European de Asociere a Romaniei la Uniunea Europeana in 1995, a devenit foarte clar obiectivul major de politica externa al Romaniei si anume integrarea cat mai rapida in structurile europeane si euro-atlantice. Intre anii 1990-2000, desi s-a reafirmat de numarate ori necesitatea reformarii sistemului administratiei publice centrale si locale, datorita a numerosi factori interni si externi, cum ar fi: experienta redusa in ceea ce priveste reforma administrativa, lipsa de pregatire atat a politicienilor cat si a functionarilor publici pentru a face fata schimbarilor rapide impuse de adaptarea neincetata a societatii precum si lipsa unui cadru legislativ clar si concret care sa sprijine realizarea efectiva a reformei, aceasta nu s-a realizat decat in mica masura. In aceasta perioada nu putem vorbi de o reforma propriu-zisa a sistemului ci mai mult de o adaptare la solicitarile tranzitiei catre o societate capitalista.35 Incepand cu anul 1998, capacitatea Romaniei de a face fata statutului de membru al UE a inceput sa fie analizata si prezentata permanent, in Raportul de Progres Anual al Comisiei Europene pentru Romania. Aici se vorbeste pentru prima data de necesitatea unei ,,reforme generale si complexe" a administratiei publice romanesti . Programul de Guvernare pentru anii 2001-2004 abordeaza direct reforma administratiei publice plecandu-se de la observatiile critice ale Comisiei Europene din Raportul Anual din 2000. Desi a existat vointa politica de efectuare a reformei, in perioada 2000-2003, aceasta nu a inaintat asa cum se dorea, astfel ca in urma Raportului Comisiei Europene din 2003 in care se subliniaza inca o data ,,capacitatea limitata a administratiei publice romanesti de a implementa si aplica noua legislatie". Ministerul Administratiei Publice a elaborat in 2004 Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica. Prin aceasta
34

Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romanias Progress Towards Accession, 1998 35 Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 2007

35

Strategie se dorea aducerea administratiei publice romanesti la standarde europene. De asemenea, administratia publica trebuie sa se caracterizeze pe mai departe prin ,,transparenta, predictibilitate, responsabilitate, adaptare si eficacitate".36 Incepand cu anul 2002, sectorul non-guvernamental este in permanenta implicat in elaborarea proiectelor de legi in scopul cresterii transparent si a democratizarii procesului decizional. S-au creat numeroase Consilii Consultative la care participa reprezentanti ai partidelor politice aflate in opozitie, reprezentanti ai ONG-urilor active in domeniul respectiv, reprezentanti ai sindicatelor si patronatelor precum si ai diverselor grupuri de interese. Prin acest tip de procedeu de consultare, se doreste implicarea intregii societati civile la procesul legislativ si mai ales se asigura cea mai buna reprezentare a intereselor populatiei. In Raportul Anual pentru Romania din 2001 al Comisiei Europene se specifica ca ,,consultarea cu partenerii sociali, cu ONG-urile si cu comunitatea de afaceri in procesul de elaborare a legislatiei s-a imbunatatit dar ramane inca limitata".37 In aprilie 2002, printr-o hotarire de Guvern s-a decis ca obligatie legala a administratiei consultarea mediului de afaceri si a ONG-urilor in procesul de elaborare a legislatiei cu impact asupra mediului de afaceri. De asemenea, tot in 2002, prin intermediul fondurilor Phare, s-a urmarit sprijinirea societatii civile in directia dezvoltarii de parteneriate intre ONG-uri si autoritatile centrale si locale si pentru infiintarea unei retele de birouri pentru dialogul cu cetatenii. Cele mai active ONG-uri in acest moment sunt cele din domeniul protectiei mediului inconjurator, al protectiei consumatorilor, al drepturilor omului si al protectiei copilului precum si cele din sfera mediului economic si social. O conditie esentiala a reformarii unui sistem il constituie existenta institutiilor care sa asigure functionarea acelui sistem. In cazul administratiei publice romanesti, incepand cu anul 2000 s-a incercat adaptarea sistemului administrativ cerintelor impuse de viitorul statut de membru al UE astfel incat infiintarea de institutii specialitate de pregatire a functionarilor publici, in scopul profesionalitatii administratiei publice romanesti si adoptarea de legislatie relevanta in domeniu a insemnat un pas inainte.

36

Ministerul Administratiei Publice, Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica, 2004 37 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romanias Progress Towards Accession, 2001

36

O prima etapa in dezvoltarea legislative in domeniu a reprezentat-o Legea nr. 188/1999 privind Statutul Functionarilor Publici impreuna cu legislatia secundara aferenta. Pentru completarea Legii nr.188/1999 a fost adoptata Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea functiilor publice, a demnitatilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei. Legea nr.188/1999 redefineste notiunile de functie publica si functionar public. De asemenea, Legea introduce categoria inaltilor functionari publici, a caror misiune este aceea de a asigura continuitatea si coerenta deciziilor administrative necesare implementarii politicilor publice si de a oferi stabilitate nivelurilor superioare ale administratiei publice in conditiilor schimbarilor de guvern. Legea mai cuprinde aspecte referitoare la recrutarea si promovarea functionarilor publici, la perioada de stagiu, la evaluarea performantelor profesionale individual, la formarea profesionala, la redistribuirea si mobilitatea funcponarilor publici. In ceea ce priveste cadrul institutional necesar reformarii administratiei, s-au creat doua institutii responsabile pentru reformarea functiei publice si anume: Agentia Nationala a funcponarilor Publici - pentru managementul functiei publice; Institutul National de Administrate - pentru formarea continua a functionarilor publici. Pentru a avea o administrate publica care sa serveasca eficient cetateanul, este nevoie de o imagine solida a acesteia in fata publicului larg. In Romania, insa unul dintre punctele slabe ale sistemul administrativ central si local il reprezinta increderea scazuta a populatiei fata de structurile acestuia. Conform unui sondaj IMAS din luna august 2007, increderea populatiei in principalele institutii se prezinta astfel: guvernul (31,4%) si parlamentul (25,2%) beneficiaza de cele mai scazute procente in ceea ce private increderea populatiei, in timp ce biserica (91,9%), armata (76%) si presedintia (46,6%) se situeaza pe primele trei locuri. Cu alte cuvinte, institutiile administratiei publice raspunzatoare de elaborarea si implementarea politicilor, in cazul guvernului, si a legislatiei nationale, in cazul parlamentului, dispun de cel mai mic procent de credibilitate. Ori credibilitatea organelor administratiei publice in randul cetatenilor este esentiala pentru crearea unui mediu administrativ eficient in care cetateanul sa fie multumit de serviciile publice. Un alt punct slab al administratiei publice romanesti in reprezinta lipsa unui corp al functionarilor publici cu experienta. In Romania, numarul total al functiilor publice din

37

administratia publica centrala si locala este de 110.426, din care in administratia publica centrala 65.497, reprezentand 59,3%, iar in administratia publica locala 44.929, reprezentand 40,7% ratia publica locala. In ceea ce priveste situatia ocuparii functiilor publice, din totalul de 110.426 sunt ocupate un numar de 97.142 functii adica 87,97%, ramanand un numar de 13.284 functii vacante, adica 12,03%.38 In ceea ce priveste tipul de studii, pe ansamblul administratiei publice, numarul functionarilor publici cu studii superioare este de 54% iar al functionarilor publici cu studii medii de 46%. Personalul din administratia publica romaneasca este in principal absolvent al unei institutii de invatamint superior, in timp ce structura pe profesii a functionarilor publici reflecta un numar relativ mare de economisti (17.537) si ingineri (18.816), in defavoarea functionarilor publici cu pregatire in administratia publica (407), stiinte juridice (4.268) sau sociologie si psihologie (223). Analizand datele de mai sus, ajungem la concluzia ca in administratia publica din Romania exista un numar infim de functionari care au studii de specialitate in domeniu. Concentrarea pe angajarea de personal care sa aiba cunostinte de administrate publica ar putea conduce la o profesionalizare a corpului de functionari publici precum si la cresterea increderii populatiei in administratia publica. Gradul limitat de transparenta a procesului decizional si procedurile administrative greoaie e un alt punct slab al administratiei publice romanesti. In Raportul sau din 1998, Comisia Europeana atragea atentia asupra necesitatii descentralizarii si cresterii transparentei procesului decizional din administrate. Aceleasi aspecte sunt reluate in Raportul de tara din 1999, unde se precizeaza ,,prevederile prezente referitoare la functionarii publici ridica intrebari referitoare la legalitate, transparenta si independenta profesionala". In 2000, Comisia Europeana ajungea la urmatoarea concluzie: ,,in mod particular trebuie acordata atentie deosebita procesului de descentralizare si anume trebuie sa se asigure ca responsabilitatile descentralizate sunt sustinute de suficiente resurse financiare si umane la nivel local". Problema descentralizarii si a lipsei de transparenta este inca o data abordata in Raportul din 2003, unde se specifica: ,,sistemul administrativ roman ramane caracterizat de proceduri greoaie, transparenta limitata si o capacitate limitata de executare politica".39
38

Agentia Nationala A Functionarilor Publici, Managementul functiilor publice si functionarilor publici Raport 2003, Bucuresti 2004. 39 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romanias Progress Towards Accession, 2003

38

Cu alte cuvinte, descentralizarea si procedurile administrative greoaie au continuat sa fie caracteristici negative ale administratiei publice romanesti inca de la inceputul procesului de monitorizare. In cei sapte ani care au trecut, s-a incercat abordarea si rezolvarea acestor aspecte, insa rezultatele pozitive nu au aparut inca. Descentralizarea procesului decizional se refera la implicarea tot mai activa a administratiilor locale in procesul de luare a deciziilor, actionandu-se in directia impunerii unei forme adecvate a principiului subsidiaritatii si anume luarea deciziilor la nivelul cel mai apropiat pentru cea mai buna aplicare a acestora. Ca urmare a integrarii Romaniei in Uniunea Europeana, autoritatile locale vor avea un rol deosebit de important in procesul decizional, pentru ca integrarea se face in primul rand pornind de la nivel local. Procesul de integrare presupune un rol activ sporit al regiunilor in dezvoltarea si aplicarea masurilor comunitare. Cu alte cuvinte, exercitiul participarii la procesul decizional inca de acum, va conduce la profesionalizarea si eficientizarea administratiei publice locale. In ceea ce priveste procedurile administrative greoaie, aceasta caracteristica este prezenta in aproape toate administratiile publice europene. In Romania ea se caracterizeaza prin: -timpul indelungat necesar pentru parcusul documentelor atat intra cat si inter-institutional; -lipsa unui sistem comunicational eficient formal si informal intra si inter-institutional; -lipsa unei baze de date informatice generate care sa cuprinda toate informatiile necesare pentru eliberarea de documente sau alte proceduri administrative de care cetateanul are nevoie in mod curent; -lipsa unei strategii de comunicare eficiente la nivel guvernamental; Unul dintre cele mai acute puncte slabe ce caracterizeaza administratia romaneasca il reprezinta coruptia si implementarea politica. In Romania problema coruptiei este de amploare. In Raportul din 2000, Comisia Europeana preciza: "S-au facut putine progrese in reducerea nivelului coruptiei; este necesara o mai buna coordonare intre diversele initiative anticoruptie lansate". In anul 2001, problema coruptiei revine ca tema de discutie majora in Raportul anual: "coruptia ramane o problema serioasa, in mare parte nerezolvata". Nici anul 2002 nu a adus o rezolvare la problema coruptiei: "au fost create noi structuri institutionale pentru lupta impotriva coruptiei, care ramane cauza unor preocupari foarte serioase, dar impactul acestora se lasa inca asteptat". In anul 2003, Raportul anual vorbeste despre coruptie care "continua sa fie raspandita in Romania si aceasta afecteaza societatea in toate aspectele sale. In perioada de raportare au fost lansate o

39

serie de masuri majore, dar implementarea politicii anti-coruptie a fost limitata. Este necesara asigurarea unui impact adecvat pentru aceste masuri si sporirea eforturilor depuse in aceasta direcpe. Avand la baza studii si evaluari realizate de organizatii naponale si intemationale, Comisia Europeana a confirmat in Raportul din octombrie 2004 ca ,,coruptia ramane o problema serioasa si raspandita in Romania, afectand aproape toate aspectele societatii". Coruptia este privita in Romania ca fund o problema "de stat". Se considera ca ea se manifesta in principal la nivelul politicienilor si al magistratilor. In 2001, Barometrul de Opinie Publica arata ca 94% dintre romani considera ca dupa 2000 coruptia a devenit mai mare. In 2004, in lucrarea "Climatul coruptiei in Romania", GfK (Growth for Knowledge) publica urmatoarele date: 66% dintre romani cred ca traiesc intr-un mediu din ce in ce mai corupt. Comparativ cu anul 2001, in 2004, procentul de romani care considera ca mita este o parte absolut fireasca a vietii a crescut de la 24% la 33%. In anul 2001, 39% dintre romani considerau ca lupta impotriva coruptiei nu are sens pentru ca aceasta a fost dintotdeauna si va fi in continuare, in timp ce in 2004, procentul a crescut la 54%.40 In Transparency International Corruption Perception Index din 2003, Romania este situata pe locul 85 din 133 de pozitii, avand un indice de 2.8 (de precizat ca indicele variaza pe o scala de la 10 - pentru foarte curat la 0 - pentru foarte corupt). In acelasi Index, Bulgaria se situeaza pe pozitia 55 cu un scor de 3.9, Polonia pe pozitia 65 cu un scor de 3.6, iar Rusia se afla pe pozitia 87 cu un scor de 2.7. Barometrul Global al Coruptiei, un alt indicator al Transparency International, ofera informatii despre perceptia pe care o are publicul larg asupra coruptiei. In cazul Romaniei, populatia se asteapta ca nivelul coruptiei sa creasca mult (27,2%), in timp ce viata personala si de familie, mediul de afaceri si viata politica sunt afectate foarte semnificativ in urmatoarele p rocente 39,5%, 67,2% si respectiv 71,9% (de precizat aici ca pentru fiecare sfera de activitate, respondentii au avut de ales intre urmatoarele optiuni: nesemnificativ, destul de semnificativ, foarte semnificativ).41 Conform unui studiu al Bancii Mondiale din 2000, in Romania procesul decizional central a fost influentat astfel: -42% dintre firme au cumparat voturi parlamentare in favoarea intereselor private; -24% au sustinut financiar partidele politice si campanile electorale;
40 41

Growth for Knowledge, Climatul Coruptiei in Romania, 21 aprilie 2004 Transparency International, Transparency International Corruption Index, 2003, www.transparancy.org

40

-9% au dat mita pentru a eluda plata impozitelor si a amenzilor, penalitafilor; -20% au influentat hotararile instantei in procesele civile. Incepand cu anul 2001, Comisia Europeana a inceput sa atraga atentia asupra incapacitatii Romaniei de a utiliza eficient fondurile comunitare, in principal prin lipsa unui sistem institutional adecvat. Astfel in Raportul anual din 2001, 2002 si 2003, gasim aceeasi observatie, ramasa neschimbata: ,,in timp ce anumite parti ale administratiei functioneaza eficace, sunt multe sectoare importante in care slabiciunile administratiei constituie o serioasa cauza de preocupare. Aceste preocupari se extind dincolo de adoptarea acquis-ului si se aplica managementului asistentei financiare a CE". In Raportul din 2004, Comisia Europeana precizeaza ca "Romania a inceput sa abordeze problema administratiei publice printr-o reforma cuprinzatoare. Aceste preocupari se extind dincolo de adoptarea acquis-ului si se aplica managementului asistentei financiare a CE". In vederea imbunatatirii capacitatii de a gestiona fondurile comunitare, in 2002 a fost elaborat "Planul Strategic de Actiuni pentru imbunatatirea sistemelor administrative si de management al implementarii programelor finantate din fondurile nerambursabile ale Uniunii Europene". Procesul de monitorizare si raportare este derulat de catre Coordonatorul National al Asistentei care anual prezinta un raport detaliat Comisiei Europene. Avand in vedere concluziile Raportului de tara din 2004 al Comisiei, anul 2003 nu a constituit un pas inainte in procesul de management al asistentei financiare. Urmatoarea etapa in managementul fondurilor comunitare o reprezinta trecerea la Sistemul Extins de Implementare Descentralizata (EDIS). Exista patru etape ale trecerii la EDIS: identificarea decalajelor; eliminarea decalajelor; evaluarea conformitapi; verificarea conformitatii de catre Comisia Europeana. In cazul Romaniei, primele doua etape au fost indeplinite, urmand ca acum sa se realizeze evaluarea conformitatii si verificarea acesteia de catre Comisia Europeana. Pentru pregatirea acestor etape, Romania va beneficia de asistenta tehnica fmantata de catre Comunitatea Europeana. Gradul de seriozitate si de motivare pentru indeplinirea cat mai rapida si mai eficienta a ultimelor doua etape va determina masura in care Romania va fi in final capabila sa asigure un management eficient al fondurilor comunitare.

41

In afara aspectelor financiare, o alta oportunitate pentru Romania o reprezinta utilitarea expertise europene in domeniul reformei administratiei publice. Asistenta bilaterala urmareste asigurarea aderarii Romaniei la UE si are loc in diverse domenii cum ar fi: agricultura, transport, industrie, mediu, finance, educatie, cercetare, dezvoltare regionala, administrate publica, infrastructura, dezvoltarea societatii civile. In ceea ce priveste eficientizarea si dezvoltarea administratiei publice, Romania beneficiaza de asistenta bilaterala din partea Germaniei, Olandei, Danemarcei si a Greciei. Romania beneficiaza din luna februarie 2004 de asistenta din partea Danemarcei pentru proiecte privind pregatirea functionarilor publici. Cooperarea dintre Grecia si Romania dispune de o asistenta financiara de 70,63 milioane euro pentru perioada 2002-2006, din care 79% din fonduri sunt destinate asistentei in domeniul administratiei centrale si locale. Aria de acoperire vizeaza dezvoltarea capacitatii administrative in conformitate cu pregatirile pentru aderarea la Uniunea Europeana. Proiectele de twinning reprezinta o alta modalitate de a beneficia de expertiza europeana. In cursul anului 2004 parteneri din Anglia, Germania, Franca, Spania, Italia, Grecia, Olanda acorda asistenta tehnica in domenii cum ar fi: administratia publica, mediu, concurenta, vama, finante publice, social, transporturi, etc. Problema coruptiei este cea mai stringenta problema in prezent 51 ea poate periclita in mod real aderarea Romaniei la UE in 2007. Primul pas pentru rezolvarea ei a fost recunoasterea existentei acestei probleme de catre guvern fi incercarea de rezolvare a ei. Schimbarile legislative si institutionale din ultimii ani, demonstreaza clar tendinta catre o reglementare sistematica a mecanismelor de combatere a coruptiei. In acelasi timp se poate observa o crestere a numarului organismelor institutionale de prevenire, control, investigare si sanctionare a coruptiei. In ceea ce priveste transformarile institutionale se poate preciza ca in anul 2002, Parchetul National Anticoruptie (PNA) a devenit operational, actualmente poarta titulatura de DNA. Romania este implicata in Initiativa pactului de Stabilitate Anticoruptie sponsorizata de Secretariatul OECD si participa la Grupul de State impotriva Coruptiei al Consiliului Europei (GRECO). PNA a desemnat un procuror in cadrul grupului de experti GRECO pentru a doua evaluare 2002 - 2005. Din punct de vedere legislativ s-au facut urmatoarele progrese: - in luna aprilie 2003 a fost adoptat un pachet legislativ anticoruptie prin utilizarea

42

mecanismului legislativ al votului de incredere; - au fost extinse cerintele privind publicarea averilor politicienilor alesi si ale functionarilor de rang inalt; - a fost introdus conceptul de ,,conflict de interese" si a fost considerabil extins numarul intereselor considerate ca incompatibile cu functia publica; - in luna mai 2003 a fost introdusa obligatia tuturor persoanelor la care se refera legislatia anticoruptie de a da detalii exacte privind conturile de economii a caror suma depaseste 10.000 Euro; - a intrat in vigoare in martie 2003 noua lege privind finantarea partidelor politice si a campaniilor electorale care contine o serie de elemente pozitive: partidele sunt obligate sa publice lista tuturor donatorilor principali si suma totala a donatiilor anonime. - la inceputul anului 2005 s-a adoptat Strategia Nationala Anticoruptie 2005 - 2007 care are ca obiectiv principal "prevenirea si combaterea coruptiei prin perfectionarea si aplicarea riguroasa a cadrului normativ, prin stabilitate si coerenta legislativa si prin consolidarea institutionala a organismelor cu atributii decisive in domeniu".42 In ceea ce priveste cresterea responsabilizarii populatiei referitor la fenomenul coruptiei, a fost lansata la nivel national campania "Nu da spaga" (www.nudaspaga.ro) , care se adreseaza in special tinerilor intre 15 - 25 de ani si care isi propune sa informeze publicul ce este, cat costa si de ce nu tebuie incurajata coruptia. Obiectivele campaniei sunt in principal informationale si atitudinale. De remarcat faptul ca partenerii acestei campanii apartin sferei guvernamentale, a organizatiilor non-guvernamentale precum si organizatii internationale de prestigiu in acest domeniu (Transparency International Romania, diverse ziare locale si nationale din Romania, posturi de radio si televiziune locale si nationale). Descentralitarea si asigurarea transparentei procesului decizional a reprezentat o alta preocupare din ultimii ani a guvernului, tinand cont de semnalele negative primite din partea UE cu privire la aceste aspecte. Conform Raportului anual al Comisiei Europene din 2003, in Romania a avut loc "in ultimii trei ani a avut loc un constant transfer de responsabilitati catre autoritatile locale: asistenta sociala, sanatate, educatie pre-universitara, transport, servicii de urgenta, utilitati publice".

42

Ministerul Justitiei, Strategia Nationala Anticoruptie, 2005-2007.

43

Din punct de vedere legislativ un numar de legi asigura descentralizarea si transparenta procesului decisional central: -in ianuarie 2003 a fost adoptata ,,sunshine law" care defineste cerintele procedurale pentru asigurarea transparentei procesului de decizie; -adoptarea Legii nr. l61/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea functiilor publice, a demnitatilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei; -ONG-urile si societatea civila au fost invitate sa comenteze unele proiecte legislative si s-a stabilit un dialog regulat cu comunitatea de afaceri; -in luna mai 2004, s-a aprobat proiectul de Lege cadru a descentralizarii care in prezent se afla in procedura parlamentara. In ceea ce priveste procesul de descentralizare in plan financiar-fiscal, printre actele normative adoptate se numara: Codul fiscal care reuneste toata legislatia fiscala atat pentru veniturile bugetului de stat cat si pentru bugetele autoritatilor administratiei publice locale. Codul de procedura fiscala care reuneste toate procedurile de urmarire si executare silita, de depunere a dedaratiilor fiscale si de realizare a inspectiei fiscale, Legea nr.l08/2004 privind finance publice locale. Initiativa e-government in Romania este relativ recenta insa reprezinta o solutie viabila pentru cresterea transparentei procedurilor administrative. Desi foarte putine proceduri administrative se pot in acest moment efectua prin intermediul e-govemment, acesta ramane o unealta extraordinara care trebuie dezvoltata in continuare. In acelasi timp este necesara responsabilizarea si educarea populatiei in scopul orientarii catre cu precadere a acestei metode. La problema crearii unui corp profesional al functionarilor publici, solutia consta in crearea de institutii care sa ofere cursuri si programe de specializare precum si in implementarea unei legislatii coerente care sa defineasca clar responsabilitatile si normele acestei profesii. Un prim pas in domeniul legislativ a fost elaborarea legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici cu modificarile si completarile ulterioare, precum si legislatia secundara adoptata in temeiul acesteia (H.G. nr.1083/2001 privind organizarea si functionarilor comisiilor de disciplina din cadrul autoritatilor si institutiilor publice, H.G nr.l 084/2001 privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performantelor profesionale individuale ale

44

functionarilor publici, H.G nr.1087/2001 privind organizarea si desfasurarea concursurilor si examenelor pentru ocuparea functiilor publice). In directia imbunatatirii cadrului legislativ aferent functiei publice a fost adoptata legislatia secundara care cuprinde: H.G nr. 1029/2003 privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici; H.G nr. 25/2004 pentru aprobarea Planului de ocupare a functiilor publice pe anul 2004; Legea nr. 7/2004 privind codul de conduita a functionarilor publici; H.G. nr. 432/2004 privind dosarul profesional al functionarilor publici. In ceea ce priveste crearea de institutii care sa urmareasca profesionalizarea corpului functionarilor publici, in ultimii ani au fost infiintate: Institutul National de Administrate Publica (INA) pentru managementul functiei publice; Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP) pentru formarea continua a functionarilor publici. Institutul National de Administratie Publica are drept obiectiv formarea functionarilor publici. In acest scop au fost dezvoltate numeroase programe de perfectionare, de pregatiri, de specializare precum si programe extinse de master, directionate spre satisfacerea de cerinte specifice fiecarui tip de functionar atat pentru cei debutanti cat si pentru cei avand functii de conducere. Incepand cu anul 2003, INA a organizat un numar de peste 192 de programe cu durate intre 5 si 7 zile, la care au participat 6000 functionari publici, reprezentand peste 37.000 zile/om perfectionare. Incepand cu anul de studii 2003-2004, INA organizeaza doua programe de formare specializata in administratia publica centrala si locala, cu durata de 1 an si 2 ani. Statul roman este responsabil pentru administratie pubica profesionista, impartiala si eficienta, in completa conformitate cu legea. Acest rol nu este numai unul coordonator ci si unul managerial. Statul trebuie s garanteze o anumit calitate a angajailor si i o calitate egal a standardelor n toate sectoarele administraiei publice. n acest sens, un serviciu public bine conceput i bine condus, stimuleaz statul s ating standarde nalte de profesionalism, stabilitate, continuitate i calitate a serviciului public n toate sferele administraiei publice. Toate acestea presupun i faptul c nivelul politic al unei ri este legat de necesitatea investiiilor pe termen lung n oameni capabili s conduc afacerile publice ntr-o manier adecvat, profesionist. Profesionalismul nu poate fi disociat de stabilitate i investiie pe termen lung. Inca este posibil ca acest proces activ de adaptare a structurii institutionale romanesti la procesele, normele si regulile guvernarii europene sa conduca la o nepotrivire institutionala. Este absolut necesar ca noul model institutional romanesc sa raspunda cerintelor societatii romanesti.

45

Administratia publica romaneasca trebuie sa se adapteze cerintelor publicului, in asa fel incat sa reduca timpul necesar procesarii informatiilor si a furnizarii de bunuri si servicii, cu alte cuvinte trebuie inteleasa utilitatea practica a reformei.

CAPITOLUL 4 4.1 Dezvoltare regional, regionalism i regionalizare n contextul integrrii europene Noutatea pe care o reprezint tema regionalizrii pentru Romnia impune o serie de delimitri conceptuale pentru o ntelegere adecvat a subiectului ca si pentru formularea unor alternative si recomandri. Termenul de regiune a fost definit n mod diferit de ctre institutiile europene. Consiliul Europei desemneaz regiunea ca fiind un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic si care este considerat ca fiind omogen. Pe de alt parte, Uniunea European defineste regiunea mai degrab din punct de vedere administrativ ca fiind esalonul imediat inferior celui al statutului. Conform Nomenclatorului Unittilor Teritoriale Statistice (NUTS) ce identific unittile administrativ teritoriale n functie de dimensiunea teritoriului exist: nivelul localittii, nivelul departamental/judetean si nivelul regional. Adunarea Regiunilor

46

Europei (ARE) a definit regiunile ca fiind entitti politice de nivel inferior statului, care dispun de anumite competente exercitate de un guvern, care la rndul lui este responsabil n fata unei adunri alese n mod democratic. n lumina acestor definitii, Romnia prezint o situatie paradoxal: n timp ce conform definitiei dat de ARE judetul este o regiune n sensul c dispune de consiliu judetean (adunare aleas prin vot direct) a crui presedinte exercit functia executiv la nivelul judetului, conform definitiei date de Uniunea European regiunii, judetul este o unitate teritorial mai mic, comparabil cu NUTS 3 iar cele 8 regiuni de dezvoltare, desi sunt compatibile potrivit acestei ultime definitii, nu sunt regiuni conform acceptiunii Consiliului Europei. Doctrina juridic a stabilit si o veritabil clasificare a diferitelor tipuri de regiuni:43 Regiuni politice componente ale unui stat care se afl la limita dintre statele federale si cele unitare, cu competente proprii n materie legislative si executiv, dar care pstreaz un sistem judectoresc numai la nivelul statului central (Spania, Italia) Regiuni ncorporate - rezultat al crerii unui stat unitar prin unirea mai multor state care si pstreaz totusi o anumit individualitate (Marea Britanie, care astzi tinde spre federalizare) Regiuni diversificate cu cadre regionale stabilite nu numai dup criteriul teritorial si politic, ci si dup alte criterii, precum limba si cultura (Belgia, nainte de transformarea ei n stat federal) Regiuni administrative clasice create prin descentralizare drept colectivitti teritoriale locale autonome din punct de vedere administrative (Franta) Regiuni functionale create prin desconcentrare, ca simple circumscriptii ale administratiei centrale de stat (Grecia) Regiuni prin cooperare ca forme institutionalizate de cooperare ntre colectivittile teritoriale locale (Romnia). O alt delimitare conceptual ce trebuie fcut n acest context se refer la termenii de regionalizare si regionalism. Prin regionalizare se ntelege n general crearea unui nou nivel n organizarea teritorial a statului cu tot ceea ce presupune acest lucru: crearea institutiilor regionale si transfer de competente administrative la nivel regional. Regionalismul pe de alt parte, porneste de la ideea c regiunea este definit de un ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice care justific crearea unui organism politic cruia s-i fie recunoscut o autonomie mai mult sau mai putin extins. El reprezint
43

G. Vedel citat de Elena Simina Tnsescu, Regionalizarea n Romnia si implicatiile sale la nivelul cadrului legislativ, material prezentat n cadrul seminarului Implicatii ale nfiintrii regiunilor n Romnia, septembrie 2002

47

constientizarea unor interese comune si aspiratia colectivittii locale de a gestiona aceste interese. n esent, delimitarea dintre cele dou concepte este dat de abordarea diferit: n timp ce n cazul regionalizrii este vorba despre o abordare de sus n jos, autorittile centrale fiind cele care initiaz si implementeaz procesul, regionalismul porneste de jos n sus, fiind initiat de comunittile locale si promovat de acestea la nivel central. Reforma administrativ-teritorial implic si o serie de alte delimitri conceptuale referitoare, nu att la aspecte teritoriale ct administrative si de realizare a competentelor. Una dintre cele mai importante este delimitarea ntre notiunile de descentralizare si desconcentrare administrativ. Desconcentrarea administrativ,44 ca modalitate de organizare si functionare a administratiei publice, nu se ntemeiaz pe promovarea interesului local, ca fundament al diminurii concentrrii puterii executive. Ideea fundamental a organizrii desconcentrate este aceea a asigurrii realizrii sarcinilor autorittilor publice centrale, prin agenti proprii, organizati ns pe principii teritoriale. Astfel, serviciile exterioare ale ministerelor organizate la nivel judetean ndeplinesc atributii specifice ministerelor n subordinea crora se afl, avnd o competent teritorial limitat la unitatea administrativ pe structura creia s-au constituit. Totusi, organizarea si functionarea acestor servicii nu exclude si promovarea interesului local, numai c acest obiectiv nu este dominant, ci unul secundar. Descentralizarea este sistemul ce are la baz recunoasterea interesului local, distinct de cel national, localittile dispunnd de structuri organizatorice, functionale si de un patrimoniu propriu, afectat realizrii interesului local. Fundamentul descentralizrii este dublu: politic si administrativ. Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresia democratiei aplicat administratiei, asigurnd un sistem n care cettenii particip la conducerea treburilor publice locale prin intermediul autorittilor locale alese de ei. Fundamentul politic al descentralizrii este recunoscut de Carta european a autonomiei locale, care consider descentralizarea drept unul din principiile democratice comune Europei. Din punct de vedere administrativ, descentralizarea contine ideea c autorittile alese de comunittile locale sunt cele mai n msur s cunoasc necesittile locale si s ia msurile necesare pentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat n literatura de specialitate c este vorba de un principiu de administratie util. 4.2
44

Politica de dezvoltare regional a UE

http://www.ipp.ro/altemateriale/Considerente_asupra_procesului_de_descentralizare.pdf

48

Politica de dezvoltare regional este o politic cheie a Uniunii Europene care se bazeaz pe principiul solidaritii financiare, oferind sprijin statelor i regiunilor mai puin dezvoltate, sau care se confrunt cu dificulti structurale, n scopul crerii de locuri de munc i creterii competitivitii. n 1957, cnd se semna Tratatul de la Roma care punea bazele Comunitii Economice Europene, disparitile regionale ntre statele semnatare nu erau semnificative. Totui, att n preambul, ct i n art. 2 se stipula necesitatea asigurrii unei dezvoltri armonioase i echilibrate la nivelul ntregii Comuniti, prin reducerea diferenelor de dezvoltare dintre regiuni. Cu toate acestea nu exista nici o dispoziie specific referitoare la un fond sau la o politica de dezvoltare regional la nivel comunitar. Abia n 1975 apar primele semne ale unei abordri a problemelor regionale la nivelul Comunitii Europene prin nfiinarea Fondului European pentru Dezvoltare Regional. n preambulul regulamentului de constituire al acestui fond (724/1975) este menionat dorina de a gsi soluii pentru corectarea dezechilibrelor regionale, n special a celor rezultate din preponderena activitilor agricole, a restructurrilor industriale i a omajului structural. ncepnd cu anul 1980, aceasta politic a devenit una dintre politicile cheie ale UE. Politica de dezvoltare regional i conceptul de Coeziune economic i social aveau s se impun abia prin semnarea Actului Unic European n 1988 cnd sunt recunoscute disparitile privind nivelurile de dezvoltare ale Statelor Membre i se contientizeaz necesitatea unei politici care s sprijine dezvoltarea echilibrat a acestora. In acelai an sunt create ceea ce se numesc Fondurile Structurale, care de fapt reunesc sub o singur titulatur fondurile europene deja existente, care s contribuie la dezvoltarea echilibrat a tuturor regiunilor comunitii europene. Acest deziderat a fost introdus i n Tratatul Uniunii Europene (1992), prin Titlul XVII care definete obiectivul politicii de coeziune economic i social: reducerea disparitilor existente ntre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni i a rmnerii n urm a regiunilor mai puin dezvoltate, sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale. Creterea importanei politicii regionale a UE a fost determinat n mod special de creterea bugetului alocat Fondurilor Structurale (circa 213 miliarde euro n anul 1999). Politica regional a UE s-a construit n jurul conceptului de coeziune economic i social. Acest concept vizeaz reducerea disparitilor n nivelul de dezvoltare al regiunilor, sprijinirea

49

regiunilor rmase n urm i diminuarea discrepanelor care le separ de regiunile dezvoltate ale UE. Aceast politic este nainte de orice o politic a solidaritii. Ea se bazeaz pe solidaritatea financiar a Statelor Membre i, ca urmare, o parte substanial a contribuiei acestora la bugetul Comunitii peste o treime este ndreptat ctre regiunile mai puin prospere i grupurile sociale dezavantajate.45 ncepnd cu anul 2000, politica regional european a contribuit activ la dezvoltarea economic a rilor care i-au manifestat intenia de a adera la UE. In rile Central i Est Europene au fost implementate msuri n domeniul dezvoltrii activitilor productive, prin ncurajarea crerii de noi IMM, n domeniul proteciei mediului i reelelor de transport, al infrastructurii de toate tipurile, ndeosebi al infrastructurii de afaceri. Intre aceste msuri, un loc important a revenit celor din domeniul dezvoltrii resurselor umane.

Pentru perioada 2000-2006, politica regional a UE a suferit anumite modificri: ajutoarele regionale mai concentrate, managementul descentralizat, parteneriatul ntre actorii implicai n dezvoltarea regional s-a lrgit. Pentru implementarea msurilor de politic regional, Statele Membre, autoritile locale i Comisia European lucreaz mpreun.46 Autoritile naionale definesc strategiile de dezvoltare i le implementeaz, iar Comisia European asigur armonizarea strategiilor regionale cu Strategia general a Comunitii, monitorizeaz i controleaz cheltuielile fcute din fondurile Comunitii. In concluziile Consiliului European de la Lisabona din martie 2005 se spunea :Europa trebuie s i creasc competitivitatea, s-i mreasc potenialul de producie i productivitatea i s ntreasc coeziunea economic i social, punnd accent pe cunoatere, inovare i optimizarea capitalului uman. Pentru atingerea acestor obiective Uniunea European trebuie s-i mobilizeze toate resursele naionale i comunitare - inclusiv cele ale politicii de coeziune. In urma acestor concluzii ale efilor de stat a celor 25 de State Membre, s-a stabilit ca politica de coeziune s stea n slujba atingerii obiectivelor strategiei de la Lisabona. Astfel n perioada de programare 2007-2013, politica regional a UE contribuie la realizarea obiectivelor strategiei de la Lisabona, prioritile concentrndu-se pe sectoare care contribuie la creterea competitivitii UE. S-a redus i numrul instrumentelor financiare care
45 46

Barzea C., Politicile si Institutiile Uniunii Europene, Editura Corint, Bucuresti, 2001 Armstrong, H. and Tavlor, J. Regional Economics and Policy, Oxford Philip Allan, 1993

50

sunt utilizate pentru politica de coeziune, precum i numrul iniiativelor comunitare, care n mare parte au fost ncorporate n cadrul noilor obiective. Uniunea European urmrete, de fapt, ca dimensiunea strategic a politicii de coeziune s fie ntrit astfel nct politicile comunitare s fie mai bine integrate n programele naionale i/sau regionale de dezvoltare i, de asemenea, s creasc sentimentul de proprietate asupra acestor politici (ownership). Principalele modificri pentru perioada 2007-2013 sunt: reducerea numrului instrumentelor structurale de la 6 la 3, un nou principiu al proporionalitii va reduce birocraia, numrul documentele de programare a sczut de la trei la dou, se vor aplica reguli naionale privind eligibilitatea cheltuielilor, iar statele membre i regiunile vor avea responsabiliti sporite n gestionarea fondurilor.

4.3 Regionalizarea si statele Europei Centrale si de Est n prezent, regionalizarea este o tendin general a conducerii locale i modele teritoriale n statele europene. n statele ECE problema regionalizrii a devenit actual la nceputul anilor 90 sub influena a 3 factori: - restaurarea democraiei a determinat o voin puternic de a adopta standardele instituionale ale rilor Europene de Vest (reformele regionale au schimbat sistemul de guvernare n multe ri ale Europei de Vest) - importana crescnd a politicii regionale a UE a determinat iniiativa de a stabili sau a consolida instituiile regionale drept modalitate de a mbunti nivelul de conformare cu cerinelor UE, cu perspectiva unui eventual parteneriat - tranziia la economia de pia i restabilirea economic recent a cauzat discrepane ntre oraele-capital i regiunile economice mai puin avantajate i ntre orae i sate. Acest fapt cere dezvoltarea activ a politicii de dezvoltare regional i sprijin instutuional la nivel regional. n special n anii 60 i 70 unele politici n economiile planificate centralizat aveau ca scop o distribuie mai larg a dezvoltrii industriale i, astfel, nivelurile intermediare de guvernare au fost afectate de schimbrile survenite n management-ul economiei. i totui, aceste orientri au fost implementate ca parte a sistemului central de management, fr spaiu pentru

51

idei de interes specific local sau pentru conducerea local i regional. Aceasta este marea deosebire fa de abrogarea actual a regionalizrii n Europa de Vest. Cu toate c, fundamental, este un proces socio-economic, regionalizarea este considerat drept sprijin al schimbrilor funcionale care afecteaz nivelurile intermediare de guvernare, fapt care s-a nceput n perioada timpurie a liberalismului. n plan istoric, n toate rile ECE nivelurile intermediare ale guvernului au fost dezvoltate drept conduite ale autoritilor pentru puterea central; mai trziu, au fost introduse instituii de nivel intermediar bazate pe ideea de autoguvernare. Cu toate astea, n unele state ECE, spre deosebire de statele membre ale UE, regionalizarea a fost preluat prin schimbrile instituionale, dimensiunea socio-economic fiind nc n faza incipient. Aceste schimbri instituionale anticipeaz politici considerate drept perspective de parteneriat cu UE i care obin fonduri structural pentru dezvoltarea regional, dar crora le lipseau fonduri pn n momentul n care au nceput a fi implementate n 1999 programele de pn la aderare. Astfel, n rile ECE, pn la moment, regionalizarea a fost una a instituiilor. Din cauza nivelului sczut de regionalizare socio-economic, guvernarea regional este nc slab. La fel ca n statele membre ale UE, regionalizarea instituiilor nu indic o orientare spre adoptarea unui model comun stabilind un nivel regional de guvernare; din contra, instituiile existente, separarea politic i dimensiunea rii vor determina procesul de regionalizare. Descentralizarea era necesar att pentru democraie, ct i pentru perfecionarea sistemului public de management. Primul pas era de a restabili autoguvernarea la nivel municipal. Regionalizarea nu a fost o problem la fel de mare n toate rile, dar perspectiva Integrrii Europene a fost mereu prezent n opiunile politicii privind regionalizarea. Totui, punctul slab al reformelor nu este att acel instituional, ct absena dinamicii socio-economice pentru un proces de regionalizare. Exist doar 3 sau 5 tipuri de cadru instituional n procesul de regionalizare n rile ECE: 1. Regionalizarea administrativ: Lituania (n Lituania nu exist autoguvernare la nivel de unitilor teritoriale superioare (apskritis). Aceste uniti, stabilite n 1995, execut sarcinile guvernrii centrale sub supravegherea unui guvernator numit de conducerea central, dar efii oficiilor teritoriale a departamentelor centrale de guvernmnt nu se subordoneaz guvernatorului.) 2. Regionalizarea prin intermediul guvernelor locale existente: Ungaria (n Ungaria, regionalizarea se bazeaz pe guvernele locale existente i pe instituiile responsabile de politica

52

de dezvoltare regional. Dup 1990, dezvoltarea regional era n minile prefecilor regionali comisionari ai guvernului, o funcie abrogat mpreun cu cele 8 regiuni n 1994. n 1999, prin modificri ale Actului privind Dezvoltarea Regional, s-a hotrt ca, n fiecare regiune statistic mare (Corespunztor NUTS II), s fie format un consiliu al reprezentanilor municipalitilor (prin asociaiile lor de dezvoltare regional), a oraelor cu rang de jude i a minitrilor n cauz. De facto, componentul administrativ a fost restabilit. 3. Descentralizarea regional: Polonia, Slovacia i Ucraina (Polonia i Slovacia au optat pentru descentralizare regional mai recent, fapt care semnific c au stabilit un nivel de guvernare local imediat sub guvernarea central. n Polonia, problema regionalizrii s-a proeminat prin implementarea reformei municipale n 1990, drept un pas spre descentralizare. Sa hotrt mprirea rii n 16 regiuni (wojewodztwo) foarte aproape de cele 17 existente pn n 1975. n Slovacia, n 1996, au fost stabilite 8 regiuni administrative, cu un oficiu al guvernului regional investit cu drepturile unei entiti federale i conduse de un reprezentant al guvernului central. n ambele ri, primele alegeri regionale au avut loc n 2001. Situaia Ucrainei e diferit. n mare msur, modelul teritorial nu a fost schimbat i instituia regional (oblast) a existat pn n 1990. Potrivit Constituiei, puterea executiv regional este exercitat de ctre administraiile statale locale, conductorii crora sunt numii de ctre Preedintele Ucrainei i se subordoneaz lui. Pe de alt parte, consiliile regionale sunt alese direct i sunt entiti federale i, ca rezultat al reformei bugetare din 2001, se bucur de autonomie financiar mai mare datorit alocaiei clare a resurselor). 4.4 Regionalizarea ca parte componenta a reformei politico-administrative din Romania 4.4.1 Structuri teritorial-statistice In perioada 1998 1999, pe baza Acordului de Asociere la Uniunea European i a Programului Naional de Aderare la UE, n Romnia s-a creat cadrul legal i structurile instituionale, la nivel central i regional, necesare implementrii unei politici integrate de dezvoltare regional, ca mijloc de sprijinire a potenialului economic i social indigen, prin cooperarea autoritilor naionale, regionale i locale i beneficiind de suportul financiar al Guvernului i Comisiei Europene.

53

Acest nou tip de politic a venit n ntmpinarea unor necesiti reale ale colectivitilor locale i regionale din ara noastr care poate fi caracterizat ca reprezentnd un nou mod de abordare a dezvoltrii, o abordare de jos n sus, bazat pe iniiativele, planurile i programele de dezvoltare ale colectivitilor locale i regionale.47 Promovarea propriilor politici de dezvoltare regional, de ctre autoritile administraiei publice locale, dar i de structurile regionale pornete de la premisa c nimeni nu poate cunoate mai bine necesitile reale ale acestor colectiviti, dect ele nsele i cei alei s-i reprezinte. Conceptul care st la baza acestei politici n Romnia, a fost creat n urma unor studii i analize elaborate la cererea Guvernului, prin programul PHARE, finalizate n cadrul unui document intitulat Carta Verde a dezvoltrii regionale n Romnia. Politica regional n Romnia are la baz msuri planificate i promovate de autoritile administraiei publice locale i centrale, n parteneriat cu diveri actori (privai sau publici) de la nivel regional i local, n scopul asigurrii unei dezvoltri economice i sociale susinute i dinamice, prin utilizarea eficient a resurselor locale i regionale, pentru realizarea obiectivului european al coeziunii economice i sociale. Cu alte cuvinte, politica de dezvoltare regional ntrete rolul i responsabilitile administraiei publice locale i a organismelor regionale n dezvoltarea economic i social a fiecrei localiti n parte, precum i a regiunilor de dezvoltare, concomitent cu diminuarea implicrii instituiilor guvernamentale n astfel de activiti. Astfel, politica de dezvoltare regional devine o component esenial a autonomiei locale. n baza Legii 151/1998, la sfritul anului 1998 s-au constituit prin asocierea liber consimit a judeelor i a Municipiului Bucureti, 8 Regiuni de Dezvoltare corespunztoare nivelului statistic NUTS 2. Stabilite pe o baz voluntar, ele nu au statut de uniti administrative dar reprezint uniti teritoriale suficient de mari pentru a constitui o bun baz pentru elaborarea i implementarea strategiilor de dezvoltare regionale, permind utilizarea eficient a resurselor financiare i umane. n 2004, cadrul legislativ a fost mbuntit, Legea 151 fiind completat i mbuntit prin elaborarea Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regional n Romnia, lege fundamental a dezvoltrii regionale n Romnia, care stabilete obiectivele, cadrul instituional, competenele i instrumentele specifice necesare promovrii politicii de dezvoltare regional. La nivelul fiecrei regiuni funcioneaz Consiliul de Dezvoltare Regional (CDR), fiind organismul regional deliberativ, fr personalitate juridic, care este constituit i funcioneaz pe
47

Antonescu D., Dezvoltarea regionala in Romania. Concepte, mecanisme, institutii, Oscar Print, Bucuresti, 2003

54

principii parteneriale, n scopul coordonrii activitilor de elaborare i monitorizare ce decurg din politicile de dezvoltare regional. CDR este alctuit din preedinii Consiliilor Judeene i cte un reprezentant al Consiliilor locale municipale, oreneti, comunale ale fiecrui jude component al Regiunii. Ageniile de Dezvoltare Regional (ADR) sunt constituite ca un organisme nonguvernamentale, nonprofit, de utilitate public, cu personalitate juridic, care activeaz n domeniul dezvoltrii regionale. ADR-urile elaboreaz strategiile i programele de dezvoltare regional iar dup aprobarea lor de ctre CDR i ulterior de CNDR, au rol de implementare a acestora. La nivel naional a fost creat Consiliul Naional de Dezvoltare Regional (CNDR), structur naional de tip partenerial cu rol decizional n elaborarea i implementarea obiectivelor politicii naionale de dezvoltare regional. Este alctuit din reprezentani ai Guvernului desemnai prin Decizie guvernamental i din preedinii i vicepreedinii CDR, la paritate. Preedintele CNDR este Ministrul Integrrii Europene. Regiunile de Dezvoltare precum i componena lor este dup cum urmeaz: Regiunea Componena Sediul ADR48 1. Nord Est Botoani, Suceava, Neam, Iai, Vaslui, Bacu Piata Neam 2. Sud Est Vrancea, Galai, Brila, Tulcea, Constana. Buzu Brila 3. Sud Muntenia Ialomia, Clrai, Prahova, Dmbovia, Giurgiu, Teleorman, Arge Clrai 4. Sud Vest Oltenia Vlcea, Olt, Dolj, Mehedini, Gorj Craiova 5. Vest Romnia Hunedoara, Cara Severin, Timi, Arad Timioara 6. Nord Vest Bihor, Cluj, Bistria Nsud, Maramure, Slaj, Satu Mare Cluj Napoca 7. Centru Alba, Mure, Sibiu, Harghita, Covasna, Braov Alba Iulia 8. Bucureti Ilfov mun. Bucureti, Ilfov Bucureti Desi este adevrat faptul c stiinta statisticii n Romnia se afl nc n proces de redresare dup perioada anterioar lui 1989 si sistemul de colectare a datelor precum si cel de prelucrare a lor necesit multe mbunttiri, se pot adduce numeroase critici indicatorilor folositi n conturarea celor 8 regiuni. Astfel, n timp ce n Uniunea European se folosesc aproximativ 100 de indicatori n contextual politicii de dezvoltare regional, n 1997 s-au folosit numai 17 astfel de indicatori n construcia indicelui global al dezvoltrii.49

48

http://ro.wikipedia.org/wiki/Regiuni_de_dezvoltare vezi Carta Verde a Dezvoltrii Regionale n Romnia, Guvernul Romniei si Comisia European, Bucuresti, 1997, pag. 8
49

55

Regiunile de dezvoltare au ca scop promovarea unei politici economice de tip regional, n scopul realizrii dezvoltrii echilibrate i reducerii discrepanelor de dezvoltare economic i social. Pentru aceasta utilizeaz fondurile puse la dispoziie de Guvern i autoritile locale, precum i fondurile de preaderare ale Comisiei Europene.

4.4.2 Procesul de descentralizare n contextul reformei administrativ-teritoriale Indiferent de variantele de delimitare teritorial precum si de organizare administrativ a Romniei, descentralizarea trebuie s rmn un punct central al reformei administratiei publice. Pn n acest moment, prin msurile adoptate n aceast directie, autorittile publice centrale au nclcat principii esentiale pe care literatura de specialitate le atribuie unui proces de descentralizare efficient si corect. Cel mai important dintre acestea este existenta unei corelatii ntre descentralizare serviciilor pe principiul subsidiarittii si descentralizarea fiscal, astfel nct procesul s nu devin o povar pentru comunittile locale ci s si ating scopul de a asigura autorittilor posibilitatea s ofere cettenilor servicii de calitate. Chiar n situatia n care reforma teritorial nu va avea loc procesul de descentralizare ctre actualele judete va trebui nu numai s continue dar s fie si regndit n acelasi timp. Una dintre cele mai mari probleme n prezent este cadrul legal n domeniu, nc destul de confuz si ambiguu, aspect care creeaz incertitudini si blocaje la nivelul administratiei publice, fie ea judetean sau local. n acest moment sunt mai multe acte normative care reglementeaz domeniul serviciilor publice, neexistnd un cadru unitar care s le nglobeze. Pe lng aspectele mentionate mai sus trebuie precizat faptul c nu exist o departajare expres n lege cu privire la serviciile publice ncredintare judetelor si cele aflate n sarcina localittilor. Uneori acestea se suprapun, lucru care determin aparitia unor conflicte si disfunctionalitti majore. O alt neclaritate pe care cadrul legal existent o ntretine se refer la diferentierea ambigu cu privire la responsabilittile care apartin exclusiv autorittilor judetene si

56

cele care sunt delegate sau partajate. Neclaritatea cu privire la cine si n ce limite administreaz serviciile publice judetene si locale nu face dect s afecteze eficienta guvernrii locale si s permit n acelasi timp accentuarea influentei politicului n administratie. Acest ultim aspect este si mai evident n momentul n care se pune problema corelrii descentralizrii serviciilor cu descentralizarea finantelor publice. Dac n domeniul serviciilor autorittile centrale au tendinta de a transfera ct mai multe responsabilitti ntr-un timp relativ scurt, n domeniul finantelor nu exist o strategie clar de descentralizare. Prin urmare, resursele ce revin n present autorittilor judetene sunt insuficiente, fapt care se rsfrnge asupra calittii serviciilor. Pentru c judetele reprezint nivelul intermediar de guvernare n Romnia, pasul imediat urmtor pe care autorittile centrale l pot face si care nu presupune implicatii majore, este de a ntri n mod real autonomia acestora prin transferarea unei puteri tot mai mari, respectnd principiul subsidiarittii. Aceast putere se traduce prin transferarea tuturor responsabilittilor ce pot fi n mod evident mai bine administrate la nivel judetean n paralel cu cresterea cotelor din veniturile partajate ale bugetului de stat ce revin autorittilor locale. n acest context, numrul si rolul serviciilor publice deconcentrate ale administratiei publice centrale trebuie s se diminueze. n concluzie, ntrirea rolului judetelor ar trebui s nceap cu modificarea Legii administratiei publice locale (nr. 215/2001) si a Legii privind finantele publice locale (nr. 189/1998). n eventualitatea n care factorii de decizie iau n considerare nfiintarea regiunilor, indiferent de statutul acestora (regiuni administrative sau cu autoritti publice alese) ele pot exercita atributii care, n conditiile de suprafat si de populatie ale Romniei, se potrivesc ntr-o mic msur nivelelor de guvernare existente. Este vorba despre servicii cum sunt cele de infrastructur regional, protectia mediului, anumite segmente ale serviciilor de sntate si educatie, planificare regional si mai ales dezvoltare economic regional. Desi att regiunile administrative, ct si cele politice pot gestiona aceste servicii, cele din urm o pot face mai eficient datorit faptului c detin prghiile necesare (finante, autonomie, autoritti) pentru aceasta. 4.4.3. Implicatii legislative asupra spatiului administrativ roman

57

Din momentul n care autorittile publice se pun de acord asupra necesittii reformei administrativ - teritoriale n Romnia, se impune initierea unui process de modificare a legislatiei actuale n domeniu. Din acest punct de vedere vointa politic este factorul esential fr de care reforma nu se poate realiza.Astfel, este important ca Parlamentul s aib un rol mai pronuntat n contextual dezbaterii avnd n vedere c el este chemat s adopte legislatia necesar. O prim modificare legislativ are n vedere revizuirea Constitutiei, destul de restrictiv n prevederile sale privind organizarea administrativ-teritorial.50 Astfel, articolul 3 al acesteia face o trecere n revist a tuturor palierelor administrative existente, nednd posibilitatea crerii altora noi n baza legii. Modificarea acestui articol ar presupune adugarea urmtoarei fraze la textul deja existent: ..., alte forme de organizare teritorial-administrativ care pot fi nfiintate n baza legii. Desi este adevrat faptul c administratia si organizarea teritorial sunt domenii mai putin dinamice si predispuse schimbrii, este important s existe posibilitatea reorganizrii n afara revizuirii Constitutiei. Legile din domeniul administratiei publice sunt urmtoarele acte normative a cror modificare trebuie avut n vedere n momentul initierii reformei. Modificat n numeroase rnduri de la momentul primei adoptri n 1991, Legea privind administratia public local (nr. 215/2001) nc nu contine cele mai bune solutii referitoare la organizarea administrativ si institutiile aferente palierelor de guvernare. Revizuirea acesteia trebuie s aib la baz un process de analiz complex si aplicat tuturor aspectelor ce necesit modificri. nfiintarea unui nou nivel de guvernare ca si revizuirea celor existente presupun o atentie sporit acordat acestei legi. Separat de acest ultim act normativ, reforma administrativteritorial presupune existenta unui cadru coerent si complet pentru domeniul serviciilor publice. De modul n care acestea sunt departajate ntre diferite paliere de guvernare si de modul n care este conceput administrarea lor depinde eficienta actului de guvernare pe plan local. n prezent nu exist un cadrul legislativ coerent n acest domeniu, mai multe acte normative reglementnd, n mod disparat, aspecte legate de serviciile publice. Acest aspect reprezint una din cauzele pentru care nu exist n prezent o delimitare clar cu privire la serviciile care sunt administrate la nivel judetean si cele administrate la nivel local.

50

Anca Ghinea, Adrian Moraru, Considerente Privind Procesul De Descentralizare n Romnia. Reforma Administrativ Teritorial, Institutul Pentru Politici Publice, Bucuresti,

58

Regndirea organizrii administrativ - teritoriale reprezint un aspect al acestei reforme, reform ce nu se poate implementa eficient pe structuri locale slabe avnd roluri nc neclar definite. Ratiunea principal pentru care se ia n considerare posibilitatea crerii unor structuri mai mari corespunztoar nivelului intermediar de guvernare tine de oportunittile ce s-ar crea n acest mod pentru favorizarea dezvoltrii economice locale. Experienta statelor din regiune dar si a altor state din Europa a demonstrat de-a lungul timpului faptul c nivelul regional reprezint cadrul cel mai potrivit pentru ncurajarea dezvoltrii economice, obiectiv ce ar trebui s primeze n procesul de luare a deciziilor cu privire la reforma administratiei publice avnd n vedere perioada de tranzitie pe care Romnia o traverseaz n prezent.

Concluzii
Aceast lucrare s-a dorit a fi o prezentare a cadrului general european in care se situeaza administratia romana, a provocarilor pe care aceasta le infrunta intr-o situatie post-aderare precum si o reflecie a modului n care sunt percepute principiile administrativ legale i standardele serviciului public. n acelai timp, lucrarea a intenionat o demonstraie a felului n care aceste principii i standarde formeaz o imagine comun, care duce la crearea spaiului administrativ european, mai ales datorit deciziilor Curii Europene de Justiie. Legile administraiei publice provin din aranjamente constituionale, cu valori culturale, sociale i politice specifice democraiei. Serviciul public este un element principal al administraiei publice, n aa msur nct cele dou sunt deseori considerate sinonime. Acestea conduc la trei concluzii principale: n primul rnd, valorile serviciului public sunt susinute legal; n al doilea rnd, coordonarea serviciului public nseamn mai mult dect reglementarea relaiilor dintre stat i angajaii si, fcut de ctre primar n sens larg nseamn reglementarea uneia dintre puterile de stat. n al treilea rnd, principiile administrativ legale inspir deciziile managerilor publici i modeleaz comportamentul funcionarilor publici, formnd un tot unitar. De asemenea, aceste principii constituie puncte de referin pentru stabilirea standardelor n administraie i serviciu public n statele membre UE i n instituiile din acest spaiu. n final, nivelul la care ntregul context administrativ al unei ri, inclusiv

59

serviciul public din cadrul acestuia, ntlnete standardele comun acceptate, construite n funcie de principiile administrative legale stabilite, este de prim importan pentru rile candidate la rolul de ocupant cu drepturi depline al spaiului administrativ european. In ceea ce priveste regionalizarea, dincolo de ratiunile si conditiile procesului de regionalizare ce pot fi determinate prin contributia societtii civile si a mediului academic, este important atitudinea clasei politice fat de proces. Pentru ca procesul de regionalizare s poat fi declansat si s aib eficienta asteptat, o conditie sine qua non este existenta unui minim consens politic cu privire la initierea acestuia. Existenta consensului este cu att mai important cu ct procesul de regionalizare implic modificri legislative de amploare care merg pn la revizuirea Constitutiei.

BIBLIOGRAFIE Anca Ghinea, Adrian Moraru, Considerente Privind Procesul De Descentralizare n Romnia. Reforma Administrativ Teritorial, Institutul Pentru Politici Publice, Bucuresti. Antonescu D., Dezvoltarea regionala in Romania. Concepte, mecanisme, institutii, Oscar Print, Bucuresti, 2003 Armstrong, H. and Tavlor, J. Regional Economics and Policy, Oxford Philip Allan, 1993 Barzea C., Politicile si Institutiile Uniunii Europene, Editura Corint, Bucuresti, 2001 Borzel, T.A, Towards Convergence in European Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 39 (4), 1999 Borzel, T.A & Risse, T., Conceptualising the Domestic Impact of Europe, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaeili, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 61 Caporaso and T. Risse, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Ithaca, NY, Cornell University Press, 2001 Cowles, M.G, Caporaso, J., and Risse, T. (eds.), Transforming Europe; Europeanisation and Domestic Change (Ithaca and London: Cornell University Press), 2001 DiMaggio, P.J & Powell, WAV, The New Institutionalism in Organisational Analysis, Illinois, University of Chicago, 1991 Duina, F. G., Harmonising Europe. Nation-States within the Common Market, New York: State University of New York Press, 1999 G. Vedel citat de Elena Simina Tnsescu, Regionalizarea n Romnia si implicatiile sale la nivelul cadrului legislativ, material prezentat n cadrul seminarului Implicatii ale nfiintrii regiunilor n Romnia, septembrie 2002 Goetz, K., Four Worlds of Europeanisation, Lucrare pregatita pentru ECPR, Turin, Italy, 2002 Grabbe, H., Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 61 Hamilton Fish, Pearl Harbor, Yalta i trdarea Europei, Ed. Venus, Bucureti, 1993, p.8.

60

Harmsen, R., The Enropeanization of National Administrations: A Comparative Study of France and the Netherlands, Governance, 12(1), 1999 Heritier, A., The Accomodation of Diversity in European Policy-Making, Journal of European Public Policy 3(2), 1996 Ioan Alexandru, Administratie Publica, Ed. Becks, 2007 J Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, i Sweet i Maxwell, Londra, 1996 J. Schwarze (ed), Administrative Law under European Influence : On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, i Sweet i Maxwell, Londra, 1996. De asemenea, G. Marcou, Les mutations du droit de ladministration en Europe: pluralisme et convergences, LHarmattan, Paris, 1995. J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988. Versiunea n limba englez: European Administrative Law, Londra, 1992. J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Montchrestien, Paris, 1993 J. Schwarze, Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, BadenBaden, 1988 J. Ziller, Le principe de proportionnalite en droit administratif et droit communautaire, n Actualite juridique, droit administratif, numr special, iunie 1996, pg. 185-188. Kassim, H., Meeting the Demands of Membership: the Europeanization of National Administrative Systems, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003 Ladrech, R., Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France, Journal of Common Market Studies, 32 (1), 1994 Lawton, T., Governing the Skies: Conditions for the Europeanisation of Airline Policy, Journal of Public Policy 19(1), 1999 Madalina Ivanica, Impactul procesului de aderare la Uniunea Europeana asupra administratiei publice din Romania, Ed. Lumen, 2007 Radaelli, C, The Europeanization of Public Policy, in The Politics of Europeanization, edited by Featherstone, K. & Radaelli, CM., Oxford University Press Inc., New York, 2003, pag. 34 Risse,T, Caporaso, J. & Cowles, M. G., Europeanization and Domestic Change, Introduction in M.G Cowles, J. Agentia Nationala A Functionarilor Publici, Managementul functiilor publice si functionarilor publici Raport 2003, Bucuresti 2004. Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romanias Progress Towards Accession, 2003 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romanias Progress Towards Accession, 2001 Commission of European Communities, Regular Report from the Commission on Romanias Progress Towards Accession, 1998 Curtea European de Justiie, n cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 A. Francovich et. Al. V. Italia, 1991. Curtea European de Justiie, Case Technische Universitat Munchen, 1991, ECR-I-5469. Eseuri n onoarea lui Henrz G. Schermers, vol. II, Dordrecht, Boston, Londra, 1994, pg. 487 ff. Growth for Knowledge, Climatul Coruptiei in Romania, 21 aprilie 2004

61

Guvernul Romniei si Comisia European, Carta Verde a Dezvoltrii Regionale n Romnia, 1997, Bucuresti, pag. 8 Ministerul Administratiei Publice, Strategia Guvernului privind Accelerarea Reformei in Administratia Publica, 2004 Ministerul Justitiei, Strategia Nationala Anticoruptie, 2005-2007SIGMA Papers, http://www.oecd.org/dataoecd/22/44/39560474.pdf SIGMA Papers, Nr. 26, Sustainable Institutions for European Union Membership, OECD, Paris, 1998, p. 10 SIGMA Papers, nr.23, Preparing Public Administration for the European Administrative Space, OECD, Paris Transparency International, Transparency International Corruption Index, 2003, www.transparancy.org http://www.gov.ro/presa/integrare/12/strategie_post_aderare.pdf http://www.ipp.ro/altemateriale/Considerente_asupra_procesului_de_descentralizare.pdf http://ro.wikipedia.org/wiki/Regiuni_de_dezvoltare www.mie.ro www.gov.ro

62