Sunteți pe pagina 1din 26

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE N SISTEMUL DE FURNIZARE A SERVICIILOR SOCIALE

CLAUDIA PETRESCU OCTAVIAN RUSU


um putem eficientiza politica public privind furnizarea de servicii sociale n Romnia? Aceasta este ntrebarea de la care a pornit articolul de fa, care i propune s analizeze instrumentele de politic public ce pot conduce la o reform n acest domeniu parteneriatul public privat i contractarea social. Principiile reformei guvernrii pun n prim plan eficientizarea cheltuielilor publice, creterea capacitii de management a administraiei i adoptarea unor formule de mbuntire a relaiei cu ceteanul client. Parteneriatul public privat i contractarea social sunt instrumente de politic public care ajut la realizarea principiilor reformei administraiei publice. Pornind de la prezentarea formelor de finanare a serviciilor sociale existente la nivel european i de la modelele de cooperare ntre organizaiile neguvernamentale i guvern, vom face o analiz a politicii publice de furnizare a serviciilor sociale n Romnia. Cuvinte cheie: contractare social, parteneriat public privat, servicii sociale, reforma administraiei, organizaii nonguvernamentale.

Articolul de fa i propune s fac o diagnoz a instrumentelor de politici publice utilizate n Romnia n sistemul de furnizare a serviciilor sociale parteneriatul public-privat i contractarea social. Pentru a putea analiza avantajele i dezavantajele fiecrui instrument de politic public n parte vom prezenta mecanismele de finanare a serviciilor sociale existente n rile Uniunii Europene n acest moment astfel nct s poat fi evitate efectele negative ale acestora n cadrul legislaiei romneti. Dezvoltarea este identificat de multe ori cu creterea produsului intern brut sau cu creterea veniturilor populaiei sau cu procesul de modernizare social, dar ea nseamn mult mai mult dect att. Factori ca educaia, facilitile de asisten social, drepturile politice i civile (libertatea de a participa la discuii i dezbateri publice, dreptul de a avea acces la informaii etc.), asistena medical, cultura influeneaz semnificativ creterea calitii vieii indivizilor i implicit procesul de dezvoltare social.
Adresa de contact a autorilor: Claudia Petrescu, Institutul de Cercetare a Calitii Vieii, Calea 13 Septembrie, nr. 13, sector 5, 050711, Bucureti, Romnia; e-mail: claudia@iccv.ro; Octavian Rusu, Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile, Splaiul Independenei, nr. 2k, et. 4, sector 3, Bucureti, Romnia; e-mail: octavian.rusu@fdsc.ro CALITATEA VIEII, XIX, nr. 12, 2008, p. 159184

160

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

n opinia lui Amartya Sen dezvoltarea este un proces de extindere a libertilor indivizilor, ceea ce presupune ndeprtarea factorilor care contribuie la privarea oamenilor de anumite liberti: srcia, numrul redus de oportuniti economice, regimurile dictatoriale, privaiunile sociale, neglijarea facilitilor publice. Autorul identific cinci tipuri de liberti instrumentale importante pentru dezvoltare, ntre care exist conexiuni puternice i care se ntresc reciproc1: 1. libertile politice, se refer la dreptul indivizilor de a vota conductorii politici, de a participa la luarea deciziilor, de a critica autoritile, de a se exprima politic liber. Dup cum se poate observa sunt drepturi specifice statelor caracterizate de regimuri democratice de guvernare; 2. facilitile economice, au n vedere oportunitile indivizilor de a utiliza resursele economice n scopul produciei, consumului i schimbului. Pe lng existena unei piee libere, sunt importante libertatea forei de munc i disponibilitatea i accesul la finanare; 3. oportunitile sociale, vizeaz cadrul instituional de care dispune societatea referitor la educaie i asisten medical; 4. garantarea transparenei, se refer la liberul acces la informaia public. Transparena este important pentru prevenirea fenomenului corupiei, a iresponsabilitii financiare i a afacerilor la negru; 5. sigurana protecionist, presupune asigurarea unei reele de asisten social necesar pentru asistarea persoanelor srace. Aceast reea de asisten social include beneficiile pentru omaj, veniturile suplimentare pentru persoanele srace etc. Oportunitile sociale (educaia, serviciile medicale) i serviciile de asisten social faciliteaz participarea economic i politic a indivizilor i reduc fenomenul de excluziune social. Accentul n cele ce urmeaz va cdea pe serviciile de asisten social, considerate un factor important de reducere a srciei i excluziunii sociale. ntr-o societate n permanent transformare, n care problemele sociale se modific cu rapiditate, politica public privind furnizarea de servicii sociale trebuie s se adapteze la noile cerine i s rspund nevoilor persoanelor aflate n dificultate. Creterea calitii serviciilor sociale i diversificarea acestora astfel nct s rspund noilor nevoi, trebuie s fie un obiectiv central al politicii guvernului n domeniul proteciei sociale. Dac statul ndeplinete funcia de reglementare, stabilind prin politicile pe care le adopt cadrul de producere i furnizare a serviciilor sociale, organizaiile societii civile i cele private au la ndemn o serie de instrumente prin care pot crete calitatea acestor servicii. Instrumentul cel mai important pentru creterea calitii serviciilor l deine administraia public, respectiv guvernul i parlamentul, i este reprezentat de politicile publice pe care le adopt. Introducerea elementelor noului management public n cadrul reformei administraiei publice presupune: reducerea cheltuielilor administrative; utilizarea tehnologiei informaiei pentru a mbunti sistemele financiare, sistemele de achiziii i pli, facilitarea comunicaiilor n interiorul i n
1

Sen, Amartya, 2004.

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

161

exteriorul sistemului birocratic; adoptarea unui management bazat pe programe; adoptarea planificrii strategice, a planificrii de afaceri, a regimurilor de management al performanei i o raportare mai transparent ctre pentru public; utilizarea unor alternative de livrare direct a serviciilor de ctre angajaii publici permaneni n forma contractului extern, delegarea puterii/sarcinii, acorduri de parteneriat (cu non-profit, cu profit i cu alte organizaii guvernamentale), privatizare i agenii autonome; schimbarea managementului resurselor umane i a sistemului de compensaii; accent pus pe calitatea serviciului. Parteneriatul public-privat este un element de reform a administraiei publice care nu numai c a redus presiunea fiscal asupra bugetului public, dar a dus i la creterea calitii serviciilor publice. Statul este cel care are datoria de a stabili cadrul legal de funcionare al acestor parteneriate public-privat. Parteneriatul public privat, n general, mbrac forma unui contract de cumprare de servicii, n care instituiile publice achiziioneaz serviciu de la organizaii non-profit. Programele guvernamentale din domeniul serviciilor sociale care se bazeaz pe contractare cer contractorilor s fie entiti non-profit. Aceste contracte sunt caracteristice pentru cicluri mici de finanare n care instituiile guvernamentale au control asupra criteriilor de performan, furnizrii de servicii i criteriilor de alegere a beneficiarilor. Smith and Lipsky (1993) numeau acest tip de parteneriat regim contractual deoarece relaia dintre cele dou entiti este de dependen i nu de egalitate. Aceste aranjamente contractuale subordoneaz organizaiile nonprofit statului hegemonic care cel mai des joac rol de sponsor dect de partener. Contractarea social care este procesul de scoatere la licitaie a ofertei de servicii sociale ctre contractori privai externi, va fi eficient numai dac sunt ndeplinite anumite criterii2: 1. bunurile i serviciile pe care guvernul dorete s le contracteze trebuie s fie clar definite; 2. standardele de calitate s fie stabilite; 3. existena unei piee de servicii sociale bine dezvoltate; 4. costurile de tranziie trebuie s fie minime. Politica public n domeniul contractrii sociale trebuie s prevad urmtoarele aspecte: obiectivele pe care statul dorete s le ating prin aplicare politicii respective, tipurile de serviciile sociale care pot fi realizate n parteneriat cu un ter, care pot fi furnizorii de servicii sociale publice, ce acreditri trebuie s aib aceti furnizori, responsabilitile fiecrei pri, standardele minime de calitate ce trebuie respectate pentru fiecare serviciu n parte, indicatorii de performan utilizai n monitorizare, procedura de monitorizare i evaluare, procedurile de exit. Fenomenul contractrii n politica social presupune aducerea mpreun a statului i a pieei i ndeplinirea a trei condiii: (a) separarea ntre finanare, control, management i furnizare de servicii, (b) concurena ntre furnizori, fie ei publici sau privai i (c) libertatea de a alege a consumatorului. Reforma n
2

Lambru, Mihaela, 2004, pp. 317.

162

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

domeniul furnizrii serviciilor sociale are n vedere nu numai actorii implicai (public sau privat), ci i modul cum se realizeaz (legislaia). Asistm la o reform n ceea ce privete logica acordrii acestor servicii, trecndu-se de la servicii bazate pe principiul universalitii (cetenia ca statut) la servicii personalizate n funcie de nevoile cetenilor (cetenia ca contract). Tipologia contractrii sociale este stabilit de literatura de specialitate n funcie de cumprtorul serviciilor : instituiile publice sau cetean. n cazul n care cumprtorii sunt instituii publice avem de-a face cu contracte de furnizare de servicii n care finanarea este public, iar implementarea privat. Administraia public va fi cea care va constrnge furnizorii privai s respecte standardele de performan i s rspund ct mai adecvat nevoilor cetenilor. Dac cumprtorii sunt cetenii, vom ntlni un alt instrument de politic public, respectiv voucherele. Sistemul de vouchere are n centru ceteanul ca i consumator care este liber s aleag serviciul dorit. Instituiile publice dau vouchere cetenilor, care apoi sunt liberi s i aleag orice serviciu vor din oferta existent pe pia. Nu putem vorbi de o libertate de a alege a ceteanului, ci doar de o libertate de alegere a furnizorului, fr a avea un cuvnt de spus n definirea sau personalizarea serviciilor dorite. Ceteanul este condiionat de furnizor, fiind constrns s accepte servicii predefinite i standardizate. Pentru a putea s fie implementat un sistem bazat pe vouchere este nevoie de o pia dezvoltat a furnizorilor de servicii sociale care s fie atent monitorizai n ceea ce privete calitatea serviciilor. Problema cea mare este legat de sanciunile aplicate furnizorului care nu respect standardele de performan. Probabil c n timp acest lucru se va regla de la sine prin intermediul mecanismelor de pia, dar pn atunci cetenii sunt cei care vor avea de suferit. Organizaiile societii civile sunt cele care au adus o contribuie important la creterea calitii serviciilor sociale oferite persoanelor aflate n nevoie. Pe lng faptul c ele sunt cele care au introdus numeroase tipuri de servicii sociale pe piaa de servicii din Romnia, ele sunt primele care au stabilit i standarde de calitate pentru realizarea i furnizarea acestor servicii. Guvernul nu numai c a preluat aceste servicii, dar cea mai mare parte din standardele de performan stabilite de ctre stat sunt elaborate mpreun cu ONG pe baza experienei acestora. ONG sunt poate, pentru anumite tipuri de servicii sociale, cele mai abilitate s ofere consultan de specialitate i training-uri pentru pregtirea personalului. n ultimii ani ONG au avut o activitate susinut de lobby i advocacy pentru a le fi recunoscut activitatea n domeniul social. Piaa privat, prin competiia pe care o presupune, este un instrument de cretere a calitii serviciilor. O pia dezvoltat de servicii sociale, n care s activeze mai muli furnizori privai de astfel de servicii, ar conduce nu numai la scderea costurilor pe care le implic aceste servicii, ci i la o cretere calitativ a acestora. Pentru a i putea pstra clienii i a atrage alii noi, prestatorii privai sunt nevoii s reduc costurile i s sporeasc calitatea.

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

163

Subveniile acordate anumitor tipuri de servicii constituie un instrument de cretere a calitii acestora, aflat la ndemna statului. Aceste subvenii pot s acopere unele costuri, astfel nct calitatea serviciilor s creasc. Important este ca subveniile s se acorde n funcie de nevoile identificate i s se poat modifica dac necesitile se schimb. Ideologia developmentarist (asociat cu numele lui J. Midgley i Sherraden) presupune c dezvoltarea se realizeaz prin coordonarea eforturilor statului, pieei i comunitii n cadrul unui pluralism coordonat3. n 1995, Midgley propunea un al patrulea tip de strategie de dezvoltare, cea instituional care are rolul de a rezolva dilema alegerii ntre cei trei actori statul, piaa i comunitatea. Statul are un rol activ n conducerea i coordonarea procesului de dezvoltarea social astfel nct s maximizeze participarea comunitilor, pieei i indivizilor. Guvernul central trebuie s contribuie direct la dezvoltarea social prin intermediul politicilor publice pe care le formuleaz i a programelor de aciune. Strategia instituional presupune realizarea a trei condiii: crearea unui cadru organizaional n care s se implementeze procesul de dezvoltare social, creterea economic trebuie s mbunteasc bunstarea indivizilor, realizarea unor programe sociale care s contribuie la dezvoltarea economic. Sursele bunstrii pot fi: familia, prin suportul intra i intergeneraional oferit membrilor si; piaa, prin alocarea resurselor i a veniturilor i competiia pe care o creeaz ce reprezint un factor motivator al performanei; statul, prin intermediul politicilor sociale pe care le formuleaz i implementeaz, n special prin asigurrile sociale i asistena social; societatea civil, prin comunitate, organizaii non-profit, biseric4. Implicarea familiei i a comunitii n furnizarea acestor servicii poate duce la creterea calitii lor. Familia i comunitatea sunt cel mai aproape de cei care se afl n nevoie i cunosc problemele cel mai bine, astfel ei pot s ofere soluiile optime. Voluntariatul este un instrument de cretere a calitii serviciilor utilizat n special de ctre organizaiile neguvernamentale. Faptul c totul este fcut din filantropie, fr implicarea beneficiilor materiale, face ca serviciile s fie oferite la un nivel calitativ ridicat.

PARTENERIATUL FACTOR DE STIMULARE A DEZVOLTRII SOCIALE


Parteneriatul public-privat, ce implic guvernul, sectorul privat i societatea civil, este recunoscut la nivel internaional ca o soluie pentru problemele sociale de orice tip ngrijire medical, educaie, protecie social, trafic de persoane, corupie etc. Parteneriatul public-privat eficient poate ajuta la rezolvarea unora dintre cele mai presante provocri sociale. Multe dintre problemele sociale contemporane
3 4

Midgley, James, Livermore, Michelle, 2005, p. 163. Preda, Marian, 2002, p. 19.

164

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

depesc capacitatea numai unui singur actor public, privat sau societate civil de a le rezolva ntr-un mod eficient. n aceast lume aflat n plin proces de globalizare, este acceptat ideea c guvernele nu mai pot rezolva singure problemele sociale care apar, c sectorul de afaceri trebuie s i asume i responsabiliti sociale i c societatea civil trebuie s aib un rol important. Aa cum am subliniat deja, parteneriatul public-privat are anumite beneficii pentru administraia public: reducerea costurilor, mprirea riscurilor, creterea nivelului de furnizare a serviciilor, creterea calitii acestora, implementarea eficient. Dar i sectorul privat are beneficii dezvoltarea pieei, profitul. n domeniul furnizrii de servicii sociale sunt preferate parteneriatele realizate cu organizaiile societii civile deoarece caracterul lor non-profit i faptul c sunt instituii bazate pe voluntariat i filantropie permit reducerea costurilor i creterea calitii serviciilor. Prin intermediul parteneriatului public-privat sunt realizate obiectivele dezvoltrii sociale. Societatea civil este cea care se afl cel mai aproape de oameni, cunoscndu-le cel mai bine nevoile i problemele putnd s ofere soluii adecvate. Prin serviciile pe care le ofer, organizaiile neguvernamentale sunt un actor important n furnizarea bunstrii sociale i n creterea calitii vieii. Organizaiile societii civile deruleaz programe de dezvoltare social (programe de mobilizare a resurselor umane, programe de dezvoltare a capitalului social i programe de msuri active pentru ocuparea forei de munc) care urmresc implicarea activ a beneficiarilor n activitile desfurate. ns pentru a realiza toate aceste servicii i a le putea furniza beneficiarilor este nevoie de existena unui cadru legislativ care s reglementeze aceste activiti. Este nevoie de o recunoatere a serviciilor oferite de ctre ONG beneficiarilor i de o finanare a acestora. Statul este cel care trebuie s reglementeze toate aceste aspecte i s ofere i cadrul legislativ de desfurare a parteneriatului dintre administraia public i furnizorii privai de servicii. Administraia public este obligat s fixeze standardele pentru furnizarea acestor servicii pentru a se asigura o calitate minim a lor. Va trebui s creasc funcia de reglementare i de control a instituiilor publice. Pentru a se asigura c se ndeplinete obiectivul de cretere a calitii vieii indivizilor este necesar ca instituiile publice s i dezvolte capacitatea de monitorizare i evaluare a activitii sectorului privat, profit sau nonprofit, n cadrul parteneriatului. Parteneriatul public-privat ofer statului posibilitatea de a cunoate mai bine nevoile indivizilor i de a oferi soluii adecvate de rezolvare a lor. Furnizarea serviciilor n parteneriat cu societatea civil permite o rezolvare difereniat n funcie de nevoi i adecvat a problemelor care apar ntr-o comunitate. Exist o mai mare flexibilitate care conduce la o adresare rapid a nevoii. Prin mbuntirea calitii serviciilor oferite se produce i o cretere a calitii vieii indivizilor respectivi. n domeniul serviciilor sociale, parteneriatul public-privat permite creterea calitii vieii indivizilor sau grupurilor aflate n situaie de nevoie social. Parteneriatul asigur furnizarea prompt a acestor servicii n comunitile care au

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

165

cea mai mare nevoie de ele (comunitile srace, comunitile rurale). n cadrul acestui parteneriat sunt respectate drepturile omului i prin asigurarea confidenialitii persoanelor asistate astfel nct acestea s nu fie stigmatizate i marginalizate de ctre comunitate. Parteneriatele public-privat funcioneaz eficient dac modul de lucru este bazat pe ncredere i colaborare ntre participani. Deseori ele antreneaz diferite culturi i implic investiii semnificative de timp i compromisuri. ns nu trebuie neglijat faptul c beneficiile sunt semnificative pentru ambele pri. n domeniul serviciilor sociale, parteneriatul public-privat permite creterea calitii vieii indivizilor sau grupurilor aflate n situaie de nevoie social. Creterea calitii vieii constituie scopul dezvoltrii sociale, ceea ce nseamn c parteneriatul este unul dintre instrumentele de stimulare a acestui proces. Spre deosebire de privatizarea serviciilor sociale unde responsabilitatea pentru producerea i furnizarea serviciilor este preluat de ctre sectorul privat, n contractarea social statul i pstreaz responsabilitatea pentru oferirea de servicii sociale. Pentru a putea sprijini dezvoltarea social guvernul poate aciona n parteneriat cu agenii societii civile i sector privat. Pe msur ce la nivel local se dezvolt mijloacele instituionale corespunztoare i se acumuleaz experiena necesar, guvernul central trebuie s renune la monopolul pe care l deine n domeniul serviciilor sociale i s sprijine autoritile locale i organizaiile societii civile n preluarea unora dintre activitile de rezolvare a problemelor comunitii, oferind i o finanare total sau parial a acestora. O astfel de abordare va determina: eficientizarea utilizrii resurselor financiare, scderea costurilor furnizrii unor astfel de servicii sociale, dezvoltarea solidaritii sociale la nivelul comunitii, creterea spiritului de iniiativ la nivelul comunitii, creterea calitii serviciilor oferite populaiei. Interesele pentru care se iniiaz aceste parteneriate n cazul sectorului public sunt urmtoarele: asigurarea de capital i reducerea presiunii asupra bugetului public, sprijinirea dezvoltrii tehnologiilor, reducerea corupiei, mprirea riscului i a costurilor, accesul la fondurile companiilor, utilizarea expertizei manageriale private, creterea calitii serviciilor, creterea eficienei n furnizarea acestor servicii. n scopul realizrii unui parteneriat eficient statul trebuie s i sporeasc atribuiile n ceea ce privete reglementarea acestuia, dar s creeze mecanisme prin care faciliteze ncheierea unor astfel de parteneriate. Scopul guvernului trebuie s fie dezvoltarea unor servicii moderne, calitative, eficiente, centrate pe nevoile beneficiarilor. Din acest motiv va trebui s dezvolte parteneriatele public-privat att la nivel central, ct mai ales la nivel comunitar. Autoritile publice trebuie s i dezvolte capacitile manageriale de gestionare a acestui proces. Astfel, administraia public trebuie s: fixeze costuri unitare pe servicii care s fie respectate de toi furnizorii, elaboreze standarde de performan pentru furnizarea de servicii sociale, stabileasc prioritile de finanare a acestor servicii n funcie de nevoile comunitilor i aducerea lor la cunotina posibililor furnizori, elaboreze un set de indicatori pentru monitorizarea furnizrii serviciilor sociale,

166

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

formuleze un set unitar de criterii de evaluare a activitii furnizorilor de servicii sociale, formeze personal specializat n cadrul administraiei publice care s coordoneze i evalueze activitatea pe tipuri de servicii. Fondurile limitate de care statul dispune impun crearea unei piee de servicii sociale n scopul evitrii monopolului i promovrii competiiei, care va avea drept rezultat creterea calitii serviciilor sociale furnizate i scderea costurilor. Cel mai indicat partener n furnizarea de servicii sociale este reprezentat de organizaiile societii civile, datorit caracterului filantropic, nonprofit i voluntar. ONG nu au drept scop realizarea profitului i implic munca voluntar, de multe ori, fapt care duce la existena unor costuri reduse pentru aceste servicii. Un alt motiv l constituie experiena pe care acestea au acumulat-o n producerea i furnizarea de servicii sociale i existena unor standarde de calitate la nivelul ONG pentru realizarea acestor servicii. Comunicarea cu beneficiarii i cunoaterea foarte bun a nevoilor acestora este un alt atu pe care organizaiile societii civile l posed. Atuurile de care dispun ONG i care fac din ele cel mai bun partener sunt: calitatea nalt a serviciilor furnizate, existena unui personal calificat, costurile reduse, flexibilitatea de care dau dovad, promovarea echitii, identificarea rapid a nevoilor i adaptarea sau dezvoltarea unor noi servicii n funcie de acestea. La nivel comunitar una dintre cele mai eficiente formule de parteneriat este cea realizat ntre administraia public local, care coordoneaz, reglementeaz, monitorizeaz i evalueaz activitatea, sectorul de afaceri, care aduce experiena ce o posed n management, eficiena n furnizarea serviciilor i resurse financiare, i organizaiile societii civile, care i-a dezvoltat servicii sociale diversificate n funcie de nevoi, posed standarde de calitate nalte pentru furnizarea acestor servicii, are experien n realizarea serviciilor. Recomandrile pe care le propunem se bazeaz pe strategia instituional a dezvoltrii sociale: statul i pstreaz funcia de reglementare i coordonare a activitii prin intermediul politicilor publice pe care le formuleaz i a programelor sociale, piaa vine s creeze competiie necesar creterii calitii i reducerii costurilor, iar societatea civil aduce experiena sa n lucrul cu comunitatea, servicii de calitate, eficiena n furnizarea acestor servicii. n cele ce urmeaz vom prezenta instrumentele de politici publice utilizate n Uniunea European n acest moment parteneriatul public-privat i contractarea social, astfel nct s putem analiza avantajele i dezavantajele aplicrii unuia dintre acestea.

FORME DE FINANARE A SERVICIILOR SOCIALE N EUROPA


Finanarea competitiv a serviciilor sociale se poate ntlni att n cazul unei piee competitive publice nchise (non-market competition), ct i al unei piee deschise tuturor tipurilor de furnizori publici sau privai interesai de prestarea serviciului (market competition).

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

167

n cazul pieei competitive nchise se poate ntlni competiia bazat pe indicatori sau sisteme de referin, situaie n care autoritile publice locale i stabilesc indicatori de performan i de rezultat pe care i analizeaz cu alte autoriti publice n dorina de a-i mbunti sistemul i mecanismul de furnizare a serviciilor publice, i modelul pieei interne n care furnizorii publici de servicii au un grad foarte mare de autonomie n raport cu autoritatea finanatoare. n cazul pieei libere de servicii se poate ntlni contractarea ctre furnizorii privai a furnizrii serviciilor publice pe o perioad limitat de timp, iar dac externalizarea este pentru o perioad nelimitat sau pe un termen foarte lung putem vorbi despre privatizare. n aceste dou cazuri prestatori de servicii publice pot deveni i organizaiile neguvernamentale dar de obicei acestea intr n competiie cu sectorul de afaceri. Pentru anumite servicii publice cum ar fi cele de sntate, sociale sau educaie, datorit caracterului nonprofit al acestora i slabei contribuii a beneficiarilor acestea sunt transferate spre administrare organizaiilor neguvernamentale.

Parteneriatul publicprivat
Termenul de parteneriat public-privat are o accepiune foarte larg. De cele mai multe ori, conceptul este utilizat limitat la concesionarea bunurilor de infrastructur, dar aceast accepiune nu exclude toate formele de parteneriat public-privat din punctul de vedere al zonei de business. n sectorul de afaceri, acest termen include toate modalitile de administrare a bunurilor publice de ctre companii private. n sectorul nonguvernamental, termenul corespondent este parteneriat ONG Guvern. Acesta are trei aspecte, ce reflect diferitele roluri n care unii parteneri se pot afla n relaie cu ceilali: participarea, finanarea i iniiativele comune. Participarea ONG poate avea diferite forme, dar este necesar dezvoltarea unui cadru sau mecanism instituionalizat pentru participarea acestora. O metod adeseori aplicat este constituirea unor instituii consultative naionale sau locale, de stat sau inter-agenii. Acestea pot avea structura fie a unor comitete de experi, fie a unor consilii consultative constituite de ctre o lege sau din iniiativa respectivei instituii. Adeseori aceste instituii au o natur pur declaratorie, fr influena oficial, dar sunt i o serie de exemple de asemenea instituii care lucreaz eficient. Prin intermediul acestor instituii consultative ONG ar putea avea un impact real asupra politicilor de stat din anumite domenii. Alt aspect al parteneriatului ONGGuvern este relaia de finanare. Mecanismele de finanare cel mai des ntlnite n Europa sunt granturile i contractele. Totui, n cazul aa numitelor servicii de bunstare (servicii sociale, sntate, educaie) pot exista i finanri din parte unor teri5. Prin intermediul granturilor, guvernele finaneaz activitile ONG ce se ncadreaz n politicile sale; prin contracte i pli guvernele de regul finaneaz anumite servicii publice
5 Pli din partea terilor includ forme de finanare n care statul (ca ter parte) pltete serviciile n numele clientului, astfel nct prestatorul primete o sum care este de regul stabilit prin lege, n funcie de beneficiar. Formele tipice sunt finanrile normative i voucherele.

168

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

10

(n esen transfer ONG responsabilitatea prestrii acestor servicii). n plus, guvernele adeseori ofer ONG sprijin material, punndu-le la dispoziie birouri/ cldiri pentru nevoile acestora, cu o chirie lunar foarte mic sau chiar gratis. O a treia form de cooperare se gsete n implementarea politicilor guvernamentale prin intermediul activitilor comune ale ONG i ale instituiilor statului, n cadrul iniiativelor comune. Acestea pot avea forme diferite la nivel local o metod ar fi un proiect ONG sprijinit administrativ (sau chiar financiar, asigurnd necesarul de cofinanare) de ctre municipalitate; o alt form uzual este prestarea de servicii n comun, cum ar fi birourile de consiliere ceteneasc; sau cnd municipalitatea aplic n comun cu un ONG pentru finanri UE. Exemplele de fundaii comunitare sunt tipice pentru aceast categorie, n care autoritile locale sunt parte a managementului sau asigur finanarea fundaiilor comunitare sau le sprijin pe diverse ci. n anumite ri, diferitele forme i mecanisme de cooperare au cptat forma de politici naionale. n aceste cazuri prile au dezvoltat documente de politici generale, sau memorandumuri nelegeri ntre stat i sectorul ONG privind mecanismele de colaborare ntre acestea. Marea Britanie, Irlanda i Estonia sunt poate cele mai reprezentative exemple de asemenea ri, dei declaraii de politici au fost formulate i n alte state, incluznd Croaia, Danemarca, Ungaria, Germania, Frana i Polonia. Dei aceste forme de cooperare n cele mai multe cazuri au doar caracter declarativ, sunt importante i greu de ndeplinit la nivel naional. Din aceast cauz, exist exemple de memorandumuri (declaraii de cooperare) la nivel local (municipal) n special n Marea Britanie, Polonia i Frana. Este important recunoaterea faptului c fr o politic adiacent ampl de sprijin, legislaia privind contractarea social va rmne n stadiu teoretic (dup cazurile Poloniei i Bulgariei). Pentru implementarea cu succes a contractrii sociale, este necesar o nelegere a parteneriatelor public-privat i voina politic.

Modele de cooperare ntre ONG i Guvern


Pentru o mai bun nelegere a parteneriatului ONG Guvern, trebuie s privim i potenialul i tradiia ONG de a fi partenere ale statului. ECNL (Centrul European pentru Legislaie nonprofit) a studiat situaia parteneriatului, bazat pe dou caracteristici de baz ale sectorului ONG n diferite ri europene. Prima caracteristic este instituionalizarea ONG abilitatea acestora de a desfura proiecte ample, stabilitatea n ceea ce privete birourile, echipamentele i angajaii calificai. A doua caracteristic este independena abilitatea ONG de a funciona independent de guvern, n special fr finanri din partea acestuia. Aceasta nseamn c ambele pri sunt egale. Pornind de la cele trei modele ale statului bunstrii promovate n literatura de specialitate de G. Esping Andersen liberal, social-democrat i conservativcorporatist, studiul ENCL arat patru modele de relaii ONGGuvern6: Corporatist (Continental) n acest model ONG sunt principalii prestatori de servicii, n timp ce statul finaneaz prestarea acestor servicii. Acest model este
6

Bullai, Nilda, Toftisova, Radost, 2005.

11

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

169

tipic n ri ca Germania, Olanda, Austria, Belgia. Adeseori relaia este bazat pe lege. Principalele mecanisme de finanare n modelul corporatist sunt subsidiile i sprijinul normativ. Peste 50% dintre fondurile organizaiilor provin de la guvern, suplimentate de alocri de la bugetele locale. Liberal (Anglo-Saxon) acesta este un model din rile anglo-saxone (Regatul Unit). n acest caz statul caut cele mai bune ci de prestare a anumitor servicii i deschide licitaii n acest sens. De regul, datorit unor avantaje comparative, prestatorii selectai sunt ONG. Relaia dintre ONG i stat este bazat pe contract. ONG nu sunt ndreptite legal n mod direct s beneficieze de finanare de la guvern. n schimb, serviciile pe care guvernul dorete s le externalizeze sunt scoase la licitaie i cea mai bun ofert ctig. ONG intr n competiie cu actori din mediul privat. n afar de contracte, granturile sunt un alt mod de finanare a activitilor ONG, ceea ce contribuie la sporirea caracterului competitiv n acest sector. Social-Democratic (Scandinav) acesta este un model specific rilor scandinave. ONG nu sunt de regul prestatori de servicii, ci sunt purttorii intereselor propriilor membri sau ai anumitor grupuri. Statul este principalul prestator de servicii aici. n acest model predomin ca i mecanisme de finanare granturile i contractarea. Emergent (Mediteranean) acesta este cel mai puin clar model, aflat nc n dezvoltare. Statutul ONG nu este clar, iar regulile sunt create odat cu dezvoltarea sectorului ONG. Nivelul filantropiei locale este mai sczut. Guvernele fie ncearc s controleze, fie neglijeaz total ONG. Ca mod de finanare predomin subsidiile si granturile. n afara rilor mediteraneene, majoritatea celor din Europa de Centrala i de Est se ncadreaz n acest model.
Figura 1 Modele de cooperare ONGGuvern

FOARTE INDEPENDENT

SOCIO DEMOCRATIC PUIN INSTITUIONALIZAT EMERGENT

LIBERAL FOARTE INSTITUTIONALIZAT CORPORATIST

PUIN INDEPENDENT Sursa: FDSC, 2007

170

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

12

Contractarea social
Termenul de contractare social se refer la o zon specific a parteneriatului ONGGuvern i poate lua diferite forme n diferitele modele sociale precum i n cadrul fiecrei ri. Descrierea termenului poate porni de la definirea componentelor sale. Social se refer la activitile i serviciile din domeniul social prestarea acelor servicii al cror scop este ajutarea cetenilor de a avea anse egale i acces la viaa public. Exist, totui, concepte diferite despre coninutul specific al serviciilor sociale. n sensul cel mai larg acestea se pot numi servicii de bunstare, cum n anumite legislaii acestea includ o ntreag serie de servicii publice precum sntate, cultur etc. (n Polonia i Ungaria). n alte legislaii (Bulgaria) serviciile sociale i contractarea acestora se refer la asisten social. Contractarea se refer la faptul c exist un contract/ nelegere juridic ntre pri. Exist diferite ci de a contracta un anumit prestator. O opiune este aceea de a invita o organizaie spre a negocia necesitile. Alt opiune ar fi organizarea unei licitaii i alegerea celei mai bune oferte. O a treia cale este stabilirea unui standard de autorizare i s se asigure finanarea normativ a oricrui prestator care ndeplinete acele standarde, n baza numrului de beneficiari pe care i poate avea. O a patra cale este cea a sistemului voucherelor. n acest sistem, contractul cu prestatorul nu garanteaz plata. Acesta garanteaz c dac atragi beneficiari eligibili (presupui a beneficia de servicii), statul va plti o taxa fix pentru fiecare beneficiar7. Motivele contractrii serviciilor ctre prestatori externi pot fi diferite. n Germania este bazat pe principiul subsidiaritii cei care se afl cel mai aproape de nevoile oamenilor pot avea cel mai bine grij de ei. n Marea Britanie este bazat pe principiul eficienei costurilor contractarea se bazeaz pe preul redus i calitate. n Europa central i de est este o combinaie a celor dou i a altor factori, determinai de motenirea istoric a acestor ri.

Care sunt principalele caracteristici ale contractrii?


Contractarea social (oferta social) este o form de parteneriat public-privat ntre stat/ instituii centrale sau autoriti locale i aa numitele entiti de drept privat, furnizori de servicii sociale. Principalele elemente ale contractrii sunt: Scopul parteneriatului: Statul contracteaz activiti legate de serviciile sociale ctre furnizori privai. Rolul statului este limitat la finanarea prestrii i controlul absorbiei fondurilor i a calitii serviciilor prestate. Subiectul parteneriatului: atribuirea tuturor tipurilor de servicii sociale. Parteneri: statul (ca actor privat) i entitile private furnizoare de servicii sociale. Metodologia: n general, paii contractrii sociale sunt reglementai de ctre legislaie unde competenele autoritilor publice relevante sunt subliniate.
7

Bullain, Nilda, Toftisova, Radost, 2005.

13

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

171

Este o combinaie a normelor legale exprese cu posibiliti de dispoziie asupra procesului de negociere sau a documentelor (pentru a include diversitile i specificitile locale i condiiile contractrii sociale). Filosofia contractrii sociale este bazat pe nelegerea faptului c furnizorii privai sunt mult mai eficieni dect statul n ceea ce privete furnizarea de servicii. Principalele avantaje ale furnizorilor privai sunt: Sunt cunosctori ai specificitilor regiunii n care activeaz i a nevoilor comunitilor locale, alturi de care i desfoar activitatea; Atrag finanri adiionale prin intermediul proiectelor i campaniilor, ceea ce reprezint poteniale oportuniti de extindere a serviciului i de mbuntire a calitii; Personalul acestora este mai bine pregtit; Nu au proceduri birocratice, ceea ce uureaz accesul la servicii Dac sunt ONG activitatea lor de atingere a unor idealuri este strns legat de problemele sociale ale societii.

ANALIZA POLITICII PUBLICE PRIVIND PARTENERIATUL PUBLICPRIVAT N FURNIZAREA DE SERVICII SOCIALE N ROMNIA
Pornind de la modele europene n furnizarea de servicii sociale, vom face o diagnoz a instrumentelor de politic public n domeniul furnizrii de servicii sociale n Romnia. Metodologia utilizat pentru a realiza diagnoza utilizrii parteneriatului public privat n furnizarea de servicii sociale din Romnia este cea specific analizei politicilor publice. Ca metode sociologice utilizate sunt: analiza documentelor sociale, analiza secundar de date i interviul. Documentele sociale analizate au fost: rapoarte ale MMSSF, liste cu ONG finanate, liste cu sumele alocate pe fiecare program, lista cu unitile de asisten social finanate, rapoarte ale ONG etc. n acest moment n legislaia romneasc se ntlnesc mai multe forme de contractare social respectiv: contractul de servicii, subveniile, granturile8. Contractul/ achiziia de servicii reprezint o form de finanare prin care organizaiile neguvernamentale furnizeaz pentru autoritile publice servicii la un pre i n condiiile prevzute n cadrul unui contract. De cele mai multe ori condiiile de furnizare a serviciilor sunt stabilite de autoritatea public ntr-un caiet de sarcini iar organizaia va oferi metodologia de furnizare i preul. Contractarea organizaiilor se face n baza unei proceduri de licitaie, care de cele mai multe ori este deschis tuturor furnizorilor privai de servicii sociale acreditai, n care orice organizaie are posibilitatea de a participa. Este declarat ctigtor acea organizaie care ofer cea mai bun calitate la un pre avantajos.
8

Rusu, Octavian, Vlcu, Irina, Petrescu, Claudia, FDSC, 2007.

172

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

14

Subveniile reprezint o form de suport financiar din partea bugetului de stat sau local pentru acoperirea unor costuri directe ocazionate de furnizarea unor servicii. Subsidiile reprezint o sum fix pentru fiecare beneficiar i se acord proporional cu numrul de beneficiari. Finanrile nerambursabile reprezint transferuri financiare ctre o organizaie neguvernamental pentru a desfura o activitate de interes public fr a urmri generarea unui profit i este strns legat de scopul organizaiei. Organizaia beneficiar va contribui la desfurarea serviciului (proiectului) asigurnd o cofinanare din surse externe grantului. Granturile sunt acordate pe baza unei competiii i n urma unui proces de evaluare a propunerii. Parteneriatul reprezint o relaie contractual ntre o autoritate public i un furnizor privat de servicii care i pun n comun resursele de care acetia dispun pentru furnizarea unui serviciu de interes public. Alte forme de finanare: Restituirea unor costuri operaionale de ctre autoritile publice (utiliti, energie, comunicaii, etc.), tichete pentru anumite tipuri de servicii suportate de la bugetul de stat sau bugetele locale (tichete de grdini, tichete sociale, etc.). Serviciile sociale se preteaz foarte bine la contractare, datorit faptului c exist deja alternative pe pia, adic organizaii private, n special nonprofit, care ofer diverse servicii. n cazul serviciilor sociale, organizaiile neguvernamentale sunt parteneri ideali pentru stat, deoarece prin misiunea i forma lor de organizare rspund cel mai bine nevoilor ageniilor neguvernamentale i beneficiarilor de servicii sociale. Fiind organizaii nonprofit, ONG nu sunt orientate n principal ctre realizarea de profit pentru acionari/ membrii i sunt guvernate de structuri de conducere pe baz de voluntariat. Aplicarea unor formule contractuale presupune o capacitate managerial crescut din partea ageniilor guvernamentale care finaneaz implementarea n regim privat de servicii de asisten social. Elemente de referin n politica public romneasc, care au condus la acumularea experienei care s susin i stimuleze contractarea social sunt: OG nr.68/2003 privind serviciile sociale care prevede contracte de servicii i contracte de parteneriat; Legea 34/1998 privind acordarea unor subvenii asociaiilor i fundaiilor romne cu personalitate juridic, care nfiineaz i administreaz uniti de asisten social ce instituie finanarea serviciului social pe baza unui cost mediu lunar al beneficiarului; Legea 350/2005 privind regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activiti nonprofit de interes general este o lege cadru ce promoveaz o procedur aplicabil tuturor formelor de finanare a entitilor nonprofit din bani publici; OG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii; Legea 272/2004 privind protecia i promovarea drepturilor copilului (Capitolul X);

15

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

173

Legea 448/2006 privind protecia i promovarea drepturilor persoanelor cu handicap (Art.32) Legea 17/2000 privind asistena social a persoanelor vrstnice.

Contractarea social la nivel central Subveniile n baza Legii 34/1998


Legea 34/1998 este cel mai vechi instrument de finanare de la bugetul de stat i a aprut n anul 1998 cu principal scop declarat de a susine financiar activitatea organizaiilor neguvernamentale din domeniul social. Vom face o analiz a implementrii acestei legi pe trei dintre cei mai importani indicatori: nivelul susinerii financiare, numrul de ONG care au solicitat subvenii i numrul de uniti de asisten social i de beneficiari. a) Nivelul susinerii financiare, n miliarde lei, a programului finanat de la bugetul de stat n raport cu nivelul sumelor alocate ONG.
Tabelul nr. 1 Susinerea financiar a programului (mii RON) Anul Sumele prevzute n bugetul MMSSF pentru aplicarea Legii nr. 34/1998 Durata n luni a subvenionrii n conformitate cu actele normative Sumele alocate asociaiilor i fundaiilor n urma solicitrilor i a evalurii Sursa: MMSSF. 1998 600 1999 1 600 2000 3 200 2001 3 030 2002 4 000 2003 3 662 2004 3 998 2005 4 319 2006 4 517

11

11

11

12

12

12

12

106

657

2 276

3 030

3 330

3 662

3 998

4 319

4 517

Se constat c anual s-au prevzut n bugetul MMSSF sumele necesare susinerii programului. ns n unii ani sumele nu au fost cheltuite n totalitate din urmtoarele motive: n anul 1998 programul a fost aplicat dup apariia H.G. nr. 539/1998, respectiv n luna noiembrie; n anul 1999 bugetul a fost aprobat cu ntrziere, la sfritul lunii martie, programul de finanare aplicndu-se cu ncepere din luna aprilie; n anul 2000 aplicarea acesteia ncepe n luna februarie, fiind prevzut i posibilitatea unei noi selecionri, n conformitate cu prevederile H.G. nr. 800/1999;

174

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

16

iniial, n anul 2002 a fost anunat o sum mai mic; ulterior s-a revenit i suma alocat a fost mrit. Dei sunt prevzute, sumele acestea nu pot fi acordate datorit faptului c uneori ONG nu se ncadreaz n categoriile de cheltuieli pentru care se pot aloca fonduri. n plus, dei se mai putea face o alt licitaie pentru realocarea fondurilor rmase, acest lucru nu s-a mai realizat. b) Interesul organizaiilor neguvernamentale de a solicita subvenii de la bugetul de stat.
Tabelul nr. 2 Numrul ONG care au primit subvenii Anul Numrul de ONG care au solicitat subvenii Numr ONG care au primit subvenii Sursa: MMSSF 1998 40 32 1999 46 36 2000 56 53 2001 70 60 2002 84 63 2003 82 70 2004 N/A 69 2005 75 75 2006 88 68

Fa de numrul mare de ONG care au trecut n statut ca obiect de activitate acordarea de servicii sociale persoanelor defavorizate, interesul acestora pentru subvenii este sczut. Cauzele posibile sunt: mediatizarea insuficient a programului i lipsa sesiunilor de informare i chiar de training; slaba capacitate a ONG de a obine informaii, neconsultarea regulat a Monitorului Oficial; slaba relaionare dintre ONG i Direciile generale din subordinea Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale, Familiei i Egalitii de anse care dein informaiile; incapacitatea ONG de a rspunde criteriilor impuse de actul normativ; reticena ONG de a cheltui bani publici, de a face obiectul unui control al Grzii Financiare, respectiv nencrederea n structurile statului; birocraia prea mare cu care se confrunt ONG att pentru depunerea documentaiei, ct i pentru evaluarea activitii lor; sumele prea mici acordate pe cap de beneficiar; reticena reprezentanilor Direciilor de Munc, Solidaritate Social i Familie de a atribui bani publici ONG, respectiv gradul sczut de ncredere n noi parteneri sociali. Cu toate aceste neajunsuri, numrul ONG care cer subvenie este n cretere, ajungnd ca, n 2003, numrul lor sa se dubleze fa de anul 1998. c) Numrul de uniti de asisten social administrate de ONG i de beneficiari.

17

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

175 Tabelul nr. 3

Numrul de uniti de asisten social subvenionate Anul Numrul ONG care au primit subvenii Numr de uniti de asisten social subvenionate Nr. total beneficiari Sursa: MMSSF 1998 32 1999 36 2000 53 2001 60 2002 63 2003 70 2004 69 2005 75 2006 68

59 2 087

77 3 107

117 5 471

148 7 377

130 6 560

155 7 016

185 8 550

228 10 150

206 9 445

Numrul unitilor de asisten social este mai mare dect al ONG subvenionate deoarece de la nivel naional obin subvenii ONG care i desfoar activitatea n cel puin dou judee. Astfel, un ONG primete subvenie pe cel puin dou uniti de asisten social.

Finanarea naional de la Autoritatea Naional pentru Persoanele cu Handicap (ANPH)


Autoritatea Naional pentru Persoanele cu Handicap (ANPH) are la dispoziie trei mecanisme de finanare: finanri nerambursabile n cadrul Programului privind protecia social i integrarea socioprofesional a persoanelor cu handicap; programele de interes naional (PIN) acordate pentru anul 2006 (HG nr. 197/2006); n baza articolului nr. 17 OG din nr. 14/2003, Asociaia Nevztorilor din Romnia, Asociaia Surzilor din Romnia, Asociaia Invalizilor de Rzboi Nevztori din Romnia i Liga Naional a Organizaiilor cu Personal Handicapat din Cooperaia Meteugreasc pot primi, potrivit legilor bugetare anuale, subvenii de la bugetul de stat prin bugetul Autoritii. a) Finanri nerambursabile n cadrul Programului privind protecia social i integrarea socioprofesional a persoanelor cu handicap:
Tabelul nr. 4 Program privind protecia social i integrarea socioprofesional a persoanelor cu handicap (RON) An Sume alocate Numr proiecte Numr ONG Sursa: ANPH. 2003 1 525 250 33 32 2004 2 849 630,9 49 49 2005 2 379 653,3 48 47 2006 2 914 469 22 17

176

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

18

Suma alocat n 2006 pentru proiectele finanate n cadrul programului este de 2 914 469 RON, n cretere cu 20% fa de anul precedent. Raportat la nivelul anului 2003, cnd suma a fost de 1 525 250 RON, se poate constata o cretere cu aproape 50%. Cu toate acestea numrul de proiecte depuse pentru a obine finanare a nregistrat o scdere n 2006 fa de anul 2005, n timp ce numrul ONG beneficiare a sczut in 2006 cu aproape 60%. b) Programele de interes naional (PIN) acordate pentru anul 2006 (HG nr. 197/2006). PIN 1 Restructurarea instituiilor de tip vechi destinate persoanelor adulte cu handicap i crearea de servicii alternative de tip rezidenial. n cea de-a doua sesiune s-au primit 5 propuneri 4 din partea Direciilor Generale de Asisten Social i Protecia Copilului i una din partea unui ONG. Au fost finanate dou proiecte. Fundaia SERA Romnia a primit fonduri pentru proiectul Restructurarea CITO Dumbrveni, n valoare de 7 049 500. PIN 2 Crearea i dezvoltarea serviciilor sociale pentru persoane adulte cu handicap din familie n vederea prevenirii instituionalizrii i sprijinirii integrrii sau reintegrrii adultului cu handicap. n sesiunea a doua a existat o singur propunere de proiect, venit din partea unui ONG. Propunerea a fost respins ns din faza iniial, pentru lipsa ntregii documentaii. PIN 3 Formarea profesional n vederea integrrii n munca a persoanelor cu handicap. Organizaia Caritas Satu-Mare a fost singura finanat, cu 297 650 lei. Numrul mic de propuneri primit n 2006, este justificat de ANPH prin lipsa acreditrii furnizorilor privai de servicii sociale. Datorit faptului c ONG au avut la dispoziie tot anul 2006 pentru a i acredita serviciul furnizat, autoritatea public consider c procedura de acreditare nu a putut fi dus la bun sfrit n timp util ca s permit depunerea propunerilor de finanare. Pe de alt parte, ONG beneficiare consider c obiectivele PIN sunt concordate mai degrab cu nevoile direciilor locale, dect cu nevoi identificate n urma unei analize prealabile, nepermind ONG s aplice pentru furnizarea serviciului respectiv. Numrul mic de aplicani pentru PIN poate fi justificat i din perspectiva asigurrii sustenabilitii serviciului. Conform ghidului, aplicanii i asum acoperirea cheltuielilor de funcionare pentru serviciile nfiinate pentru o perioad de minim 3 ani dup ncheierea finanrii de la bugetul de stat prin bugetul alocat ANPH i de 10 ani n cazul n care pentru nfiinarea unui serviciu nou au fost solicitate fonduri nerambursabile pentru construcii. c) n baza articolului nr. 17 OG din nr. 14/2003, Asociaia Nevztorilor din Romnia, Asociaia Surzilor din Romnia, Asociaia Invalizilor de Rzboi Nevztori din Romnia i Liga Naional a Organizaiilor cu Personal Handicapat din Cooperaia Meteugreasc pot primi, potrivit legilor bugetare anuale, subvenii de la bugetul de stat prin bugetul Autoritii.

19

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

177

Finanarea naional de la Autoritatea Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului (ANPDC)


Autoritatea Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului poate finana programe de interes naional pentru protecia i promovarea drepturilor copilului, din fonduri alocate de la bugetul de stat cu aceast destinaie, din fonduri externe rambursabile i nerambursabile, precum i din alte surse, n condiiile legii.
Tabelul nr. 5 PIN-uri 2003 RON 2003 Total alocat Total finanat Nr. ONG Sursa: ANPDC Tabelul nr. 6 PIN-uri 2004 RON 2004 Total alocat Total finanat Nr. ONG Sursa: ANPDC Tabelul nr. 7 PIN-uri 2005 RON 2005 Total alocat Total finanat Nr. ONG PIN 1 226 507,11 1 PIN 2 4 655 451,91 2 PIN 3 645 448,89 3 PIN 4 2 080 775,31 1 PIN 5 2 063 334,29 2 PIN 6 264 369,26 2 14 026 200 din care PIN 1 371 529,81 1 PIN 3 11 444 802 din care 5 953 120,22 1 095 660,93 2 3 PIN 2 PIN 4 1 339 974,36 2 PIN 1 165 086,86 3 PIN 2 8 951600 din care 7 970 406,54 3 PIN 3 1 653 717,69 2

Sursa: ANPDC Tabelul nr. 8 PIN-uri 2006 RON 2006 Total alocat Total finanat Sursa: ANPDC PIN 1 3 492 000 PIN 2 2 260 0000 PIN 3 PIN 4 16 000 000 din care 1 217 000 1 324 000 PIN 5 1 619 000 PIN 6 6 088 000

178

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

20

Bugetul alocat PIN a fost stabilit pentru o perioad de 3 ani. Din acest motiv indicatorii de performan au fost formulai pe 3 ani, dar dintr-o eroare ei au fost trecui ca fiind indicatori de succes pe 1 an i pe o singur regiune (ntr-un an 4 500 de copii dintr-o singur regiune trebuiau dai n grija asistenilor maternali). Suma alocat PIN a crescut constant ncepnd din 2003, ajungnd la o cretere cu aproape 100% n 2006. Cu toate acestea numrul organizaiilor beneficiare a rmas constant. Numrul mic al organizaiilor care aplic pe aceste PIN este explicat prin: Dei procedura ncepe n ianuarie, semnarea contractelor are loc n septembrie/octombrie, ceea ce face ca efortul depus de ONG s fie mult mai mare Indicatorii de performan sunt greu de ndeplinit datorit termenelor strnse de realizare a programului Uneori n caietul de sarcini exist prevederi nelegale (de ex.: n caietul de sarcini e prevzut angajarea unui referent, iar guvernul prevede reducerea personalului bugetar) Efortul financiar de 10% este destul de mare pentru un ONG avnd n vedere sumele mari contractate i nu duce la o dezvoltare a propriilor servicii, ci a celor publice

Contractarea social la nivel local


La nivel local mecanismele legislative care permit autoritilor s aloce fonduri organizaiilor neguvernamentale pentru serviciile sociale pe care acestea le furnizeaz comunitii sunt: Legea 34/1998, Legea 350/2005, Legea 17/2000, Legea 215/2001, OG 68/2003, Legea 272/2004. Metodologia utilizat pentru analiza mecanismelor de finanare ale ONG care furnizeaz servicii sociale la nivel local este una de tip calitativ. Ca metode am folosit interviul n profunzime, discuia de grup, analiza documentelor sociale i analiza secundar de date. Din punctul de vedere al autoritilor publice, parteneriatele n domeniul furnizrii de servicii sociale ncheiate cu ONG i externalizarea serviciilor sociale sunt instrumente de lucru bune deoarece conduc la o sistematizare a serviciilor, dar reglementarea lor prin lege este lipsit de coeren i neclar. Pentru a evita procedurile birocratice unele administraii locale acord finanri ONG care furnizeaz servicii sociale pe baza unor protocoale de parteneriat. Se prefer aceast formul deoarece n acest mod se asigur continuitatea serviciilor oferite beneficiarilor, evitndu-se licitaia care poate produce disfuncionaliti. Beneficiarii se familiarizeaz cu un anumit ONG care ofer serviciile (sunt persoane cu handicap, copii, btrni etc.) i este de preferat, din punctul de vedere al autoritilor, s se continue cu aceeai organizaie neguvernamental dac activitatea acesteia corespunde criteriilor i standardelor de performan impuse. Astfel se fac parteneriate pe perioade mai lungi de timp. Percepia factorilor de decizie din instituiile administraiei publice, dar i a reprezentanilor organizaiilor neguvernamentale este c n acest moment avem de-a

21

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

179

face cu o suprareglementare n domeniul contractrii de servicii sociale, fapt ce creeaz confuzie i disfuncionaliti.

binManagementul serviciilor
Activitatea de management a serviciilor reprezint o parte important a procesului de contractare social. Am analizat managementul exercitat att de administraia public, ct i de cel al organizaiilor neguvernamentale. Managementul ONG este considerat de bun calitate de ctre autoritile publice datorit capacitii organizaiilor neguvernamentale de a se adapta uor problemelor care apar, flexibilitii, lipsei constrngerilor administrative, rapiditii cu care circul informaia, instrumentelor de lucru pe care le posed. Raportarea pe care o fac ONG pentru fondurile publice locale obinute este de dou tipuri financiar i narativ. Raportarea financiar se face lunar pentru a se putea primi sumele de bani la timp. Cea narativ se face fie lunar, fie trimestrial n funcie de cerinele impuse de administraia local. Pe Legea 34/1998 raportarea este lunar, dei ONG au declarat c este de preferat ca ea s fie fcut trimestrial pentru c este aceeai activitate, iar rapoartele sunt asemntoare n fiecare lun. Monitorizarea i evaluarea activitii ONG a rmas o activitate formal, importana cea mai mare fiind acordat raportrii financiare i mai puin calitii serviciilor, impactului acestora n comunitate. n ce privete monitorizarea i evaluarea ndeplinirii standardelor de calitate pentru serviciile furnizate, administraia public nu o realizeaz deoarece nu exist instrumentele de lucru necesare. Odat cu introducerea acreditrii se consider c nu mai este necesar evaluarea respectrii standardelor deoarece acest fapt este verificat periodic prin lege. Principala critic n ce privete managementul instituiilor publice este legat de lipsa transparenei n procedurile administraiei: informaia circul greu de la administraia public local ctre ONG, nu sunt stabilite criterii clare de evaluare a proiectelor depuse, componena comisiilor nu este stabilit nainte, nu se comunic prioritile de finanare pentru anul respectiv, nu sunt stabilite criteriile de evaluare i monitorizare a rezultatelor proiectelor, nu exist o consultare real a ONG pentru stabilirea strategiilor de dezvoltare n domeniul serviciilor sociale i a bugetelor.

Efecte ale contractrii sociale la nivel local


Exist dou efecte majore ale procesului de contractare social: existena unei presiuni asupra ONG pentru a nu comite erori i posibilitatea crerii unei dependene n ce privete finanarea. Dac primul efect este unul ce are rezultate pozitive n sensul creterii calitii serviciilor, dar i crearea unei imagini mai bune a activitii ONG n comunitate, cel de-al doilea este de combtut deoarece dependena poate face ca ONG s nu i diversifice paleta de servicii, s nu ncerce atragerea altor fonduri i n final s nu asistm la un proces de dezvoltare instituional. Cercetarea efectuat de Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile a stabilit o serie de beneficii pentru administraia public, unele pentru organizaiile

180

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

22

neguvernamentale i altele pentru beneficiari. n cazul administraiei publice locale beneficiile sunt: cheltuirea eficient a bugetului local, mprirea responsabilitilor, creterea calitii serviciilor sociale, diversificarea serviciilor sociale n funcie de nevoile beneficiarilor, descentralizarea furnizrii de servicii sociale, atragerea unor surse de cofinanare. Pentru organizaiile neguvernamentale, beneficiile sunt: sustenabilitatea serviciilor, ctigarea unui capital de imagine necesar pentru accesarea altor finanri, concentrarea pe servicii, realizarea nevoilor locale identificate. Efectele pozitive pentru beneficiari sunt legate de creterea calitii serviciilor, a numrul nevoilor satisfcute, oferirea de servicii integrate.

Obstacole n calea contractrii


Obstacolele n calea contractrii sociale la nivelul administraiei publice locale din Romnia identificate n cadrul cercetrii efectuate de ctre Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile au fost grupate pe trei niveluri obstacole legislative, administrative si culturale. Obstacolele legislative semnalate sunt: suprapunerile din legislaie, inaplicarea Legea 350/2005 la nivel local, lipsa de coeren legislativ, lipsa de coeren ntre conceptele de contractare, finanare, parteneriat public-privat. n ceea ce privete obstacolele administrative putem aminti: birocraia, lipsa unor criterii obiective de evaluare, insuficienta dezvoltare a pieei de servicii sociale, lipsa unor evalurii de impact, lipsa unor baze de date cu beneficiari i prestatori, lipsa de transparen a administraiei publice locale. Obstacolele culturale se refer la: tendina de autoconservare a administraiei publice locale i teama de concurena ONG, slaba implicare a ONG n formularea de politici publice n domeniu, lipsa de dialog ntre administraia public i ONG. O problem major identificat de ctre reprezentanii organizaiilor neguvernamentale o constituie tendina de a-i dezvolta propriile servicii de asisten social, lucru ce va conduce n viitor la o diminuare a sumelor acordate ONG chiar dac serviciile oferite de acestea sunt de calitate mai bun. Apare n acest mod o concuren neloial sau mai corect spus o pseudoconcuren atta timp ct fondurile sunt acordate de ctre administraia public locale pentru propriile servicii. Fondurile pentru ONG se vor acorda numai n domeniile care nu sunt acoperite de ctre instituiile publice. Contractarea serviciilor sociale trebuie s aib trei etape: planificare, contractare i evaluare. 1. Planificare n Romnia, procesul de planificare strategic n domeniul serviciilor sociale se afl la nceput de drum i nu este suficient de inclusiv i de transparent. De cele mai multe ori, este un proces consultativ doar pe hrtie deoarece opiniile exprimate de ctre ONG i de ctre ali actori participani nu sunt luate n considerare n decizia final. Strategiile de dezvoltare n domeniul asistenei sociale existente la nivel judeean/local sunt pur declarative i nu sunt elaborate pe termen lung. n plus, n cadrul strategiei de dezvoltare n domeniul asistenei

23

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

181

sociale ar trebui s existe o corelare ntre prioritile autoritilor i cele ale ONG, care nu se regsete n acest moment. Planificarea strategic n domeniul asistenei sociale nu se realizeaz pe baza unei identificri reale a nevoii de servicii sociale, a beneficiarilor i a furnizorilor de servicii sociale. Pentru a se realiza identificarea nevoilor este necesar ca administraia public s elaboreze un set de criterii unitare la nivel naional i s creeze baze de date cu beneficiarii serviciilor n fiecare jude/localitate. Procesul de identificare a nevoilor poate fi realizat de ctre un organism independent universiti, organizaii neguvernamentale, firme etc. Bugetul consiliilor locale alocat serviciilor sociale trebuie s fie fixat prin legea bugetului naional. Alocarea bugetar este necesar s fie fcut n concordan cu direciile de aciune prevzute n planificarea strategic. Alocarea bugetar trebuie s fie difereniat pe zone n funcie de tip i numr de beneficiari. Consultarea stakeholderilor din domeniul serviciilor sociale este bine s fie realizat n procesul de elaborare a bugetelor. 2. Contractare n legislaia romneasc din domeniul asistenei sociale exist o serie de suprapuneri i din acest motiv ar trebui elaborat un mecanism de finanare simplificat. Conform legislaiei romneti parteneriatul public-privat nu are personalitate juridic i din acest motiv este interpretat diferit de ctre instituiile administraiei publice. Pe piaa romneasc de servicii sociale nu exist o corelare ntre serviciile furnizate i cele prevzute n legea acreditrii, sunt servicii care nu au putut fi acreditate deoarece nu exist n nomenclatorul de servicii sociale. Se impune astfel o schimbare a metodologiei de acreditare deoarece pentru serviciile nou nfiinate nu se poate obine finanare. Cum licenierea este de dou feluri (licena provizorie i licena de funcionare), ar trebui s existe posibilitatea acreditrii provizorii. n momentul de fa pe piaa romneasc de servicii sociale exist o hipercentralizare a serviciilor n sistemul public (DGASPC) care a dus la crearea unor servicii mamut ce sunt greu de administrat. Funcia de execuie a serviciilor sociale ar trebui s fie fcut de SPAS i ONG i nu de DGASPC. Contractarea reprezint transferul dreptului de administrare i a responsabilitii privind furnizarea serviciilor sociale. Scopul contractrii sociale este creterea calitii serviciilor i satisfacerea nevoilor beneficiarilor cu costuri mai mici. n Romnia legea n baza creia se face contractare social este cea a achiziiilor publice. 3. Evaluare n Romnia, nu exist o metodologie unitar de evaluare la nivelul ntregii ri care s cuprind indicatori cunoscui de ctre toi cei implicai. Astfel, n acest moment, evaluarea urmrete n special modul de cheltuire a sumelor i mai puin realizarea obiectivelor, nivelul de ndeplinire al rezultatelor propuse, impactul asupra beneficiarilor, nivelul de atingere al standardelor de performan. Este necesar s fie o centrare mai mare pe evaluarea de rezultate sau pe cea de impact.

182

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

24

Trebuie s fie formulai indicatori de calitate pentru serviciile sociale, deoarece standardele de calitate nu sunt suficient de detaliate cu astfel de indicatori. n lipsa acestor indicatori, evaluarea este formal i nu urmrete ndeplinirea standardelor de calitate.

CONCLUZII GENERALE
Putem spune c sistemul serviciilor de asisten social din Romnia s-a recreat dup 1989 multe din competene fiind lsate la nivelul administraie publice locale. Modalitatea de partajare a competenelor ntre administraia public central i local n acest domeniu va trebui ns s coroboreze att dispoziiile din Legea nr. 47/2006, ct i Legea descentralizrii nr. 195/2006. Att legea cadru a asistenei sociale, ct i legea descentralizrii prevd deci ca transferul de competene de la administraia public central ctre cea local s se fac concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitrii acestora. Exercitarea competenelor se face numai dup transmiterea resurselor financiare necesare. Este, deci, de ateptat ca, noul cadru legal creat prin adoptarea legii asistenei sociale i a decentralizrii s creeze premisele unor clarificri necesare i n domeniul asistenei sociale. O descentralizare a furnizrii i finanrii serviciilor de asisten social i o transferare de competene n acest sens nu se poate face dac nu sunt realizate sau ndeplinite urmtoarele elemente: elaborarea unei strategii unice de descentralizare a serviciilor de asisten social; identificarea resurselor necesare i a costurilor integrale aferente competenelor transferate; stabilirea standardelor de cost i de calitate pentru finanarea diferitelor servicii de asisten social; stabilirea unor indicatori sociali pe baza crora s se calculeze bugetul aferent unei competene pentru o autoritate public local. Legea nr. 47/2006 privind sistemul naional de asisten social din Romnia stipuleaz nfiinarea, n perioada 20062008, a trei noi instituii si anume: Inspecia Social, Observatorul Social i Agenia Naional pentru Prestaii Sociale. Aceste instituii vor fi responsabile cu monitorizarea, evaluarea i controlul furnizrii de servicii sociale, fundamentarea politicilor sociale prin colectarea i analiza de indicatori privind serviciile sociale i prestaiile sociale, i respectiv simplificarea sistemului de acordare i plat a prestaiilor sociale. Pe piaa de servicii sociale din Romnia, organizaiile neguvernamentale sunt, n acest moment, cei mai importani actori privai att prin numrul acestora ct i prin diversitatea serviciilor sociale oferite celor aflai n nevoie. Din pcate distribuia teritorial a organizaiilor neguvernamentale ca i furnizori privai de servicii sociale este neuniform existnd judee n care numrul ONG este foarte mic. Datele existente pe site-ul MMSSF indic, la finalul anului 2006, un numr de

25

INSTRUMENTE DE POLITICI PUBLICE

183

1 164 de furnizori acreditai de servicii sociale la nivelul ntregii ri. Dintre acetia 742 sunt furnizori privai i 422 publici. n majoritatea judeelor rii numrul furnizorilor privai acreditai, respectiv asociaii sau fundaii, l depete pe cel al celor publici, excepie fcnd judeele: Brila, Cara-Severin, Clrai, Galai, Gorj, Iai, Mehedini, Slaj i Teleorman. Exist nc un numr foarte mare de instituii publice la nivel local, n special comune i orae mici, neacreditate pentru funcionarea serviciilor sociale. Situaia este cu att mai grav cu ct legea prevede un numr de 3 persoane cu studii superioare de specialitate existente la nivelul administraiei locale pentru acreditare. Organigramele i bugetele acestor administraii locale mici nu permit angajarea de personal. n continuare serviciile i instituiile de protecie special a copilului aflat n dificultate sunt cele mai rspndite n comparaie cu cele pentru persoane cu dizabiliti, vrstnici, etc. Acelai lucru l putem spune i despre finanare prioritar a serviciilor de protecia copilului i n ultima perioad a celor pentru vrstnici. Se menin subfinanate serviciile pentru vrstnici i cele pentru protecia familiei. Politica naional social se centreaz pe sistemul de prestaii sociale (msuri pasive) i mai puin pe cel de servicii sociale care sunt masuri active de depire a unei nevoi sociale. Finanarea serviciilor sociale este n continuare centralizat, marea parte a surselor (70%) provenind de la bugetul de stat din defalcarea taxei pe valoare adugat i doar (30%) din venituri proprii ale bugetelor locale. Alocarea financiar pentru asisten social nu are la baza o strategie local sau naional privind nevoile sociale. Autoritile locale pot nfiina servicii sociale noi de regul doar la rectificarea bugetar. Sistemul de externalizare/ contractare a serviciilor sociale este suprareglementat. Autoritile publice locale au la ndemn patru instrumente total diferite de contractare. Este necesar mbuntirea i corelarea tuturor mecanismelor de contractare precum i clarificarea relaionrii ntre acestea i legislaia special (ex.: legea achiziiilor publice).

BIBLIOGRAFIE
1. Bullain, N., Toftisova, R., A Comparative Analysis of European Policies and Practices of NGO Government Cooperation, The International Journal of Not for Profit Law, Volume 7, nr. 4/2005. 2. Burada, V., Berceanu, D., Petrescu, C., Analiza mecanismelor de finanare direct de la bugetul de stat pentru organizaii neguvernamentale n Romnia, Bucureti, Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile, 2007. 3. Giddens, A., A treia cale i criticii ei, Iai, Editura Polirom, 2001. 4. Lambru, M., Parteneriat public-privat i contractare de servicii n domeniul social, Revista de Asisten Social, nr. 1/2004, pp. 317. 5. Lambru, M., Mrginean, I., Parteneriatul public privat n furnizarea de servicii sociale, Bucureti, Editura Ziua, 2004. 6. Midgley, J., Livermore, M., Development theory and community practice, in Weil, M., The Handbook of Community Practice, 2005.

184

CLAUDIA PETRESCU, OCTAVIAN RUSU

26

7. Petrescu, C., n Zamfir, C., Stnescu, S., Enciclopedia dezvoltrii sociale, Iai, Editura Polirom, 2007. 8. Pop, L. M., Dicionar de politici sociale, Bucureti, Editura Expert, 2002. 9. Rusu, O., Vlcu, I., Petrescu, C., Locul i rolul organizaiilor neguvernamentale pe piaa de servicii sociale din Romnia, Bucureti, Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile, 2007. 10. Sen, A., Dezvoltarea ca libertate, Bucureti, Editura Economic, 2004. 11. Yidan W. (coord), Public Private Partnerships in Social Sector. Issues and Country Experiences in Asia and Pacific, Tokyo, ADBI Publishing, 2000. 12. Zamfir, C., Vlsceanu, L., Dicionar de sociologie, Bucureti, Editura Babel, 1998. 13. *** United Nations Foundation, Understanding Public Private Partenrship, disponibil online la www.undp.org, 2003. 14. *** United States General Accounting Office, Public Private Partnership: Key Elements of Federal Building and Facility Partnerships, disponibil online la www.gao.gov, 1999. 15. *** United States General Accounting Office, Public Private Partnership: Pilot Program Needed to Demonstrate the Actual Benefits of Using Partnerships, disponibil online la www.gao.gov, 2001. 16. *** United States General Accounting Office, Public Private Partnership: Factors to Consider When Deliberating Governamental Use as a Real Property Management Tool, disponibil online la www.gao.gov, 2001. 17. *** Ordonana de Guvern nr. 68/2003 privind serviciile sociale, modificat i completat. 18. *** Legea 47/2006 privind sistemul naional de asisten social n Romnia. 19. *** Legea 34/1998 privind acordarea unor subvenii asociaiilor i fundaiilor romne cu personalitate juridic, care nfiineaz i administreaz uniti de asisten social. 20. *** Legea 350/2005 privind regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activiti nonprofit de interes general. 21. *** OG nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. ow can we make an efficient public policy in social services delivery in Romania? The purpose of this article is to make a diagnosis of public policy instruments in social services delivery in Romania: public private partnership and social contracting. The principles of government reform emphasis the importance of efficiency in public expenditure, improving steering and customer services. Public private partnership and social contracting are public policy instruments that can be used to accomplish the principles of public administration reform. Starting with the presentation of social services financing forms in European Union and with the cooperation models between NGOs and government, we make an analysis of Romanian public policy in social services delivery. Key words: social contracting, public private partnership, social services, administration reform, non-governmental organizations.