Sunteți pe pagina 1din 122

DREPTUL MEDIULUI I DEZVOLTARE DURABIL

Support de curs IG an 1 2010/2011

Cuprins

Capitolul 1 - Dreptul mediului nconjurtor Noiuni generale Capitolul 2 Dezvoltarea durabil premise juridice Capitolul 3. Dreptul mediului n sistemul dreptului Capitolul 4 Izvoarele dreptului mediului Capitolul 5 Principiile generale ale dreptului mediului Capitolul 6 Dreptul fundamental al omului la un mediu sntos Capitolul 7- Rspunderea pentru atingerile aduse mediului nconjurtor Capitolul 8 Autorizarea activitilor cu impact asupra mediului Capitolul 9 Autorizaiile de mediu. Avizul, acordul i autorizaia de mediu

Ordonan de urgen nr. 195/2005 privind protecia mediului din 22/12/2005 publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 1196 din 30/12/2005

1. DREPTUL MEDIULUI NCONJURTOR - NOIUNI GENERALE

1.1. Noiunea de mediu Noiunea de mediu, noiune cameleon, cum este caracterizat de Michel Prieur1, cunoate nenumrate valene i este folosit cu nelesuri mai mult sau mai puin diferite n numeroasele medii ale societii umane. Oamenii de tiin, economitii, juritii, politicienii, slujitorii artelor, sensibilizai de importana covritoare a imperativului de protecie a mediului i a resurselor naturale, reliefeaz anumite aspecte ale mediului, care, de fapt, este unic. Termenul de mediu rmne, totui, o noiune general, dificil de sintetizat ntr-o definiie care s satisfac pe toat lumea. Exist, ns, n mod obinuit, dou sensuri diferite pe care le mbrac expresia mediul. O prim accepiune, izvort din tiinele naturii i aplicat societii umane, deci o abordare ecologic (ansamblul de elemente i echilibre de facto care condiioneaz viaa unui grup biologic); cealalt accepiune, care este datorat limbajului arhitecilor i urbanitilor i care se refer la zona de contact ntre spaiul construit i mediul natural (deci ntre spaiul artificial i cel natural). Aceste dou accepiuni ale noiunii de mediu nu las, desigur, indiferent calificarea sa din punct de vedere juridic. Aadar, pn n prezent nu putem afirma c mediul se bucur de o calificare juridic sau de un statut juridic unanim acceptat. Creaie a doctrinei, a jurisprudenei i a reglementrilor juridice convenionale sau legale, noiunea de mediu cunoate o relativ varietate i nregistreaz, totodat, o evoluie. Astfel, pentru Comunitile europene mediul reprezint ansamblul elementelor care, n complexitatea relaiilor lor, constituie cadrul, ambiana i condiiile vieii oamenilor, astfel cum exist sau cum sunt percepute2.
1 2

.Michel Prieur, Droit de lEnvironnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.1 .M. Prieur, op. cit., pag.2.

Subliniind caracterul dinamic al dispoziiilor legislative (dreptul pozitiv), trebuie s punem n eviden att rolul doctrinei n fundamentarea noiunii, ct i rolul creator al jurisprudenei, care au contribuit la definirea mediului. n dreptul italian, prima definiie a mediului, dat n mod formal de Legea nr.349/1986, a provocat o ampl dezbatere n doctrina juridic. Pentru a interpreta ct mai exact coninutul noiunii de mediu, Curtea Constituional (Decizia nr.210 din 28 mai 1987) a declarat c exist o tendin a legiuitorului de a parveni la o concepie unitar care cuprinde toate resursele naturale i culturale, preciznd: Mediul nseamn conservarea, gestionarea raional i ameliorarea condiiilor mediului natural (aer, ap, sol i toate celelalte componente), existena i conservarea patrimoniului genetic terestru i acvatic, a tuturor speciilor vegetale i animale care vieuiesc n mediu n stare natural i, n fine, fiina uman cu toate manifestrile sale. Dar decizia Curii Constituionale Italiene cea mai cunoscut n materie (din 30 decembrie 1987) i care d o definiie juridic mult mai precis, n care se regsesc i ecourile doctrinei, afirm: Mediul este considerat ca un bun imaterial unitar cu diferitele sale componente, fiecare dintre ele putnd constitui, separat, un obiect de protecie; dar toate, n ansamblul lor, constituie o unitate. Curtea explic n continuare c mediul este protejat deoarece este o condiie care definete calitatea vieii, el constituind habitatul natural n care omul triete i activeaz, fiind absolut necesar colectivitii. Protecia mediului se impune, de altfel, nainte de orice, prin dispoziii constituionale (art.32 din Constituia Italian). Aceast idee este susinut i de doctrina belgian3 care caut s defineasc mediul ca pe o constatare elementar avnd n vedere c fiecare specie vie - fie c este vegetal, animal sau uman - are nevoie de condiii naturale fundamentale care s-i garanteze existena i dezvoltarea. Este, deci, mediul fizic sau biologic mediul nconjurtor - n care poate gsi aceste condiii necesare. Tot asemenea, Maurice Kamto4, analiznd dreptul mediului n Africa, subliniaz faptul c nu exist o definiie general unanim admis n dreptul pozitiv.
Benoit Jadot, Jean-Pierre Hannequart, Etienne Orban de Xivery, "Le droit de l'environnement", Edit. De Boeck Universit, 1988, pag.7. 4 Maurice Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, Edicef AUPELF, Paris, 1996, pag.16.
3

Unele texte naionale dnd definiii pariale sau limitate la un obiectiv precis, nu se ajung, totui, la o definiie global. Aa cum remarc M. Kamto, n acel moment Proiectul de Pact Internaional privind Mediul i Dezvoltarea (Comisia U.I.C.N.) propunea o definiie general n cadrul art.1 al acestuia prevznd c "se nelege prin mediu materia n ansamblul su, resursele naturale, inclusiv patrimoniul cultural i infrastructura uman indispensabil activitilor social-economice". O alt definiie juridic a mediului o ofer Convenia privind rspunderea civil pentru prejudiciile cauzate de activiti periculoase pentru mediu, redactat de Consiliul Europei i deschis spre semnare la Lugano la 21 iunie 1993 5 i care, n cadrul definiiilor cuprinse de art.2 la punctul 10 menioneaz: Mediul cuprinde: - resursele naturale abiotice i biotice, cum sunt aerul, apa, solul, fauna i flora, precum i interaciunile ntre aceti factori; - bunurile care compun motenirea cultural; i - aspectele caracteristice ale peisajului. Aceast definiie, care se impune cu for juridic prilor semnatare ale Conveniei este, n opinia noastr6, rezultatul dezbaterilor dintre filosofi, economiti, ecologiti i juriti, fiind una dintre cele mai elaborate i complete. Alte texte juridice nu i-au asumat, dup cte cunoatem, un asemenea demers. Legea-cadru pentru protecia mediului7, n anexa 1 ce facea, dup cum se preciza n articolul 2, parte integrant din legea respectiv, pare a fi lmurit nelesul unor termeni n sensul legii. Vom trece peste contradicia dintre formularea art.2 care preciza c sunt formulate unele definiii cuprinse n anexa 1 i titlul anexei care meniona c era vorba de nelesul termenilor n sensul legii. Credem c a fost vorba numai de o inadverten redacional. Oricum, noiunea de mediu din anexa legii este considerat a cuprinde ansamblul de condiii i elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul i subsolul,
.Convenie la care are vocaie de a deveni parte contractant i Romnia. . A se vedea M.Uliescu, La responsabilite civile pour les activites dangereuses dans le cadre du Conseil de lEurope, Revue internationale de droit compare, 1994, Paris, pag.49. 7 . Legea pentru protecia mediului, nr.137/1995, pn la modificarea sa prin OUG nr 91/2002, aprobat prin Legea nr 294/2003
5 6

toate straturile atmosferice, toate materiile organice i anorganice, precum i fiinele vii, sistemele naturale n interaciune cuprinznd elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale i spirituale. Aceast definire sau lmurire a termenului de mediu, ce pare a fi fost terorizat de ideea de a nu omite ceva care s fac, totui, parte din mediu, nu a constituit rezultatul unui efort prea mare de sintez i sistematizare. Credem, ns, c prin modificarea Legii nr. 137/1995 prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 91/2002, aprobat prin Legea nr. 294/20038 aceasta definete, acum, n mod explicit mediul ca fiind ansamblul de condiii i elemente naturale ale Terrei, aerul, apa, solul, subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile organice i anorganice, precum i fiinele vii, sistemele naturale n interaciune cuprinznd elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale i spirituale, calitatea vieii i condiiile care pot influena bunstarea i sntatea omului. Fa de textul definiiei, credem c am putea s observm c nu este exprimat n mod direct faptul c din mediu face parte i omul cu bunurile sale. Socotim, ns, c acest lucru rezult nendoios din mai multe elemente ale definiiei, cum sunt: toate ()fiinele vii i valorile materiale i spirituale, calitatea vieii i condiiile care pot influena bunstarea i sntatea omului. Ni se pare, de asemenea, demn de remarcat faptul c aspectele caracteristice ale peisajului au fost incluse n noiunea de mediu, desigur, ca o consecin a armonizrii legislaiei noastre cu legislaia Uniunii Europene9. De altfel, i alte texte juridice, cum ar fi, de pild, n dreptul comunitar, directiva10 privind studiile de impact prevd, ntr-o manier detaliat, c mediul cuprinde omul, fauna i flora, solul, apa, aerul, climatul i peisajul, interaciunea ntre aceti diferii factori ct i bunurile materiale i patrimoniul cultural.

O.U.G. nr. 91/2002 privind modificarea i completarea Legii proteciei mediului nr. 137/1995 n M.Of. P.I nr.465 din 26 iunie 2002 i respectiv Legea nr. 294/2003 privind aprobarea O.U.G. nr. 91/2002, n M.Of. P.I nr. 505 din 14 iunie 2003. 9 A se vedea n acest sens Legea nr.451/2000 pentru ratificarea Conveniei Europene a peisajului adoptat la Florena la 20 octombrie 2000, M.Of. P.I nr. 536/23.07.2002. 10 Directiva Uniunii Europene 85/337, amendat prin Directiva Uniunii Europene 97/11.
8

Programul de aciune (Aciunea 21)11, la rndul su, d o definiie a mediului nconjurtor ce pare mai sintetic i mai precis, fr a fi excesiv bioenergizant, menionnd c mediul este constituit din toate resursele care condiioneaz cadrul de via: apa, aerul, spaiul (sol i peisaj), climatul, materiile prime, mediul construit, patrimoniul natural i cultural.

.Programul de Aciune pentru secolul XXI, adoptat de Conferina Mondial ONU pentru Mediu i Dezvoltare, Rio de Janeiro, 1992.
11

2. Dezvoltarea durabil - premise juridice

2.1. Conceptul de dezvoltare durabil Dup raportul Comisiei Brundtland (1987), veritabil bilan universal al politicilor privind mediul nconjurtor, a aprut o evident necesitatea de a combina dezvoltarea cu protecia mediului, premis a conceptului de dezvoltare durabil i a noului principiu al dezvoltrii durabile. Acest principiu a fost proclamat i n cadrul Declaraiei de la Rio (pct.3), declaraie semnat de majoritatea statelor lumii, printre care i Romnia, n cadrul Conferinei ONU pentru protecia mediului i dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declaraiei privind mediul i dezvoltarea, dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel nct s satisfac echitabil nevoile privind dezvoltarea i mediul nconjurtor ale generaiilor prezente i viitoare. Analiznd relaia (ecuaia) dezvoltare - mediu, Andr Beauchamp afirm existena unei duble crize: a mediului i a dezvoltrii, precum i dificultile reconcilierii acestor dou realiti. Mai muli observatori evoc necesitatea, n aceast situaie, a unui recurs la etic. Termenul etic, n acest caz, pare a acoperi o gam complex de semnificaii, de la deontologia profesional pn la imperativul kantian, incluznd consideraii de ordin strategic. Dac dm termenului etic un sens ndeajuns de apropiat sensului curent al moralei - ca o regul de conduit impus de om sie nsui cu scopul de a atinge un obiectiv superior -, n acest sens, etica ar putea corespunde manierei specific umane de a-i asuma existena biologic. Maniera specific uman de a defini conduitele trece prin discursul etic. Fora eticii rezid n maleabilitatea i adaptabilitatea sa la o pluralitate de situaii. Punnd problema rentoarcerii la etic n relaia sa cu dezvoltarea i cu mediul, ajungem la recunoaterea unei duble crize a mediului i a dezvoltrii; spre a gsi o soluie pentru ieirea din criz, este necesar, deci, o nou etic.

Comisia Brundtland propune, prin termenul de dezvoltare durabil, o form de reconciliere, dezvoltarea durabil presupunnd satisfacerea nevoilor (principiul economic), respectul echilibrelor ecologice (principiul ecologic) i luarea n consideraie a echitii inter i intra-generaii (principiul solidaritii). Lacunar s-ar putea vorbi de: etica naturii, o etic a cunoaterii, etica echitii i etica democraiei.

2.2. Integrarea proceselor de luare a deciziilor privind mediul nconjurtor (capitolul VIII, Agenda 21 - Rio de Janeiro 1992). Consideraiile privind mediul nconjurtor i dezvoltarea trebuie s fie n centrul deciziilor economice i politice. Pentru aceasta, este necesar o modificare a structurilor instituionale pentru integrarea problemelor mediului n toate deciziile. Tot astfel, noi forme de dialog trebuie instaurate ntre puterea public la nivel naional i local, mediul industrial i tiinific, grupuri ecologice i populaie. Aceasta cere noi forme de participare a publicului interesat n procesul decizional la toate nivelele i, deci, un acces total la informaie12. De asemenea, statul trebuie s adopte o strategie naional de dezvoltare durabil, influennd planurile i politicile sectoriale. Aceast strategie global trebuie s aib ca obiectiv asigurarea unui progres economic echitabil pe plan social i s garanteze, n acelai timp, prezervarea resurselor i a mediului nconjurtor pentru generaiile viitoare.

2.3. Toate acestea trebuiesc acompaniate de un cadru juridic eficient.

A se vedea n acest sens i Convenia de la Aarhus din 25.06.1999 publicat n M. Of. P.I 224 din 22.05.2000 privind accesul la informaie, participarea publicului la luarea deciziei i accesul la justiie n probleme de mediu, ratificat prin Legea 86/2000, precum i H.G. 1115/2002 privind accesul liber la informaia de mediu, publicat n M.Of. 331/15 ianuarie 2003
12

10

Dreptul mediului i dreptul dezvoltrii trebuie s-i perfecioneze coninutul, dar mai ales, trebuie perfecionate mecanismele instituionale de punere n aplicare a procedurilor administrative i judiciare, larg deschise particularilor, asociaiilor, marelui public. Inventare critice ale normelor legale existente trebuie organizate cu scopul de a furniza guvernului (executivului) i legislativului informaii i propuneri combinnd informaia juridic specializat i opiniile experilor. Programe naionale de control i de evaluare a respectrii sau a violrii normelor legale, care s permit evaluarea periodic a eficienei instrumentelor i instituiilor juridice, vor trebui, tot asemenea elaborate. innd cont de dezvoltarea dreptului internaional, se consolideaz obligaia statului de a pune n aplicare pe plan naional acordurile internaionale privind mediul i dezvoltarea, n vederea respectrii angajamentelor internaionale asumate. Aceasta cu att mai mult cu ct principiile fundamentale ale dreptului mediului izvorsc att din surse internaionale, ct i din cele naionale. Astfel, ceea ce Kant denumea dreptul cosmopolit este n curs de a se generaliza graie contientizrii i a unei solidariti mondiale a popoarelor planetei - care se manifest n tratate, recomandri, declaraii, constituii, legi naionale, toate mpreun formnd un drept al mediului i al dezvoltrii comun ntregii umaniti, preocupate de a prezerva resursele naturale pentru generaiile viitoare i de a se dezvolta n armonie cu natura.

2.4. Principiile fundamentale ale armonizrii proteciei mediului i dezvoltrii durabile Dup Rio '92 s-ar putea enuna 7 principii fundamentale ale armonizrii proteciei mediului i dezvoltrii durabile: - Principiul 1 al Declaraiei de la Rio reia sub alt formulare dreptul omului la mediu proclamat la Stockholm (16 iunie 1972): Omul este

11

n centrul preocuprilor privitoare la dezvoltarea durabil, avnd dreptul la o via sntoas i productiv, n armonie cu natura. Aadar, un prim principiu l constituie obligaia general de a proteja mediul i resursele naturale i care se manifest, totodat, prin dreptul omului la mediu, obligaia de a proteja mediul pentru generaiile viitoare i a prezerva resursele naturale comune (Convenia UNESCO, 1972). Patrimoniul comun al umanitii trebuie, totodat, conciliat cu meninerea dreptului suveran al statelor asupra propriilor resurse, sub rezerva de a nu cauza prejudicii mediului altor state (Principiul 2 al Declaraiei de la Rio i preambulul conveniilor privind Diversitatea Biologic i Schimbrile Climatice). - Un al doilea principiu are n vedere necesitatea de concertare a dezvoltrii i proteciei mediului (Principiul 4 al Declaraiei de la Rio i art.130 al Tratatului Uniunii Europene - Maastricht, 1992). Credem c am putea remarca cel puin patru consecine: - integrarea sistematic a mediului n toate politicile sectoriale; - eliminarea srciei - condiie indispensabil a dezvoltrii durabile (Principiul 5 al Declaraiei de la Rio); - necesitatea eliminrii sau a reducerii modurilor de producie i de consum neviabile (Principiile 7 i 8 ale Declaraiei de la Rio); - necesitatea asocierii, la politicile viitoare, a noi factori ai dezvoltrii durabile: grupuri sociale, femei, tineri, colectiviti locale etc. (Principiile 20, 22 ale Declaraiei de la Rio); - Un al treilea mare principiu este poluatorul pltete (pollueurpayeur) care presupune obligaia juridic internaional i naional cu mecanismele aferente angajrii responsabilitii poluatorului (Principiul 13 al Declaraiei de la Rio, Convenia Consiliului European, Lugano, 1993, art.3 lit.d i art.81 din Legea nr.137/1995 privind protecia mediului);

12

- Principiul bunei conduite ecologice este un al patrulea principiu. El se aplic problemelor transfrontiere i comerului internaional. Mecanisme juridice speciale trebuie s condiioneze implantarea activitilor poluante (studiu de impact, proceduri consultative, informare, egalitate de acces la justiie etc.) (Convenia ESPOO din 1991 asupra evalurii impactului transfrontier13, art.14 al Conveniei privind biodiversitatea biologic, Rio 1992, (principiile 12 i 14 ale Declaraiei de la Rio). - Un al cincilea principiu se axeaz pe participativ (principiile 18, 19 ale Declaraiei de la Rio). - Principiul prevenirii a fost unul din primele principii declarate nc din anii '70 - Evitarea oricror atingeri i prejudicii aduse mediului, avndu-se n vedere caracterul ireversibil al acestora (Convenia ESPOO 1991, art.14; Convenia privind biodiversitatea, principiile 11, 17 - Declaraia de la Rio). - Ultimul principiu pune n discuie tehnica i tiina i admite incertitudinea sau ignorana ca elemente ale stadiului de dezvoltare a tiinei (omul nu stpnete nc toate datele tiinifice). Deci, pruden n comportament fa de riscurile nc necunoscute sau incomplet cunoscute. Noul comportament prudent devine astfel principiul precauiei (consacrat de principiul 15 al Declaraiei de la Rio) i const n luarea deciziilor cu precauie ct privete aciunile care nu sunt complet stpnite, de pild, moratoriul nuclear sau luarea unor msuri juridice de precauie pentru a limita efectele duntoare. n acest sens putem lua n consideraie i multele preocupri, la nivel mondial, privind gestionarea riscurilor legate de dezvoltarea biotehnologiei, (Protocolul de la Cartagena la Convenia privind biodiversitatea) ideea c mediul i

dezvoltarea durabil sunt indisolubil legate de solidaritate i de democraia

Convenia ESROO a fost semnat i ratificat de Romnia prin Legea 22/2001 publicat n M. Of. 105 din 1 martie 2001
13

13

Legea 137/1995 cu modificrile ulterioare14 prevede la art. 3 privind principiile i elementele strategiei, c acestea guverneaz reglementarea cadru de protecie a mediului n scopul declarat al asigurrii dezvoltrii durabile. Pentru atingerea unor parametri sociali, economici i ecologici, dimensiuni care, constituie, de fapt, elementele de baz ale Strategiei Naionale pentru Dezvoltarea Durabil, au fost avute n vedere, n Romnia, i aspectele instituionale menite s pun n aplicare aceste obiective. Astfel, a fost constituit prin lege15 Consiliul Naional pentru Mediu i Dezvoltare Durabil, organism autonom de interes public avnd ca scop i funcie principal de a oferi un cadru instituional organizat de consultare i de dialog ntre reprezentanii autoritilor publice i cei ai societii civile asupra problemelor fundamentale ce privesc politicile, programele i planurile de aciuni actuale i de perspectiv n sectoarele economice i sociale, lund n considerare protecia mediului. n acelai sens prin Hotrrea Guvernului16 nr.115din 2002 a fost constituit Comisia Naional permanent de elaborare a Strategiei de dezvoltare durabil a Romniei Orizont 2025. Comisia i desfoar activitatea pe baza exprimrii libere a opiniilor, promovarea consensului i caracterul deschis al proiectelor. n componena comisiei se regsesc grupuri de experi (independeni, desemnai de Guvern sau de partide politice), grupuri de reflecie recomandate de Academia Romn, reprezentani ai patronatelor, sindicatelor, cultelor Bisericii Ortodoxe Romne, personaliti ale tiinei, culturii, reprezentani ai organizaiilor neguvernamentale, ai administraiei publice, etc. n elaborarea lucrrilor Comisia ia n considerare prevederile strategiilor i planurilor de aciuni convenite cu organisme internaionale, Comisia European, NATO, Fondul Monetar Internaional sau Banca Mondial. Comisia i desfoar activitatea n deplin independen de concepie i opinie.
Legea 137/1995 privind protecia mediului modificat prin Legea 159/1999 i republicat, modificat i completat prin OUG 91/2002 aprobat prin Legea 294/27 iunie 2003 15 HG nr.732/2003, publicat n M. Of. nr.500/2003 16 a se vedea Legea 158/1999 publicat n M. Of. nr.513/1999
14

14

3. DREPTUL MEDIULUI N SISTEMUL DREPTULUI

3.1. Dreptul mediului nconjurtor ca ramur a dreptului unitar Dreptul mediului nconjurtor, ca disciplin de studiu i, apoi, ca ramur a sistemului de drept i-a fcut loc nti cu timiditate, apoi a ctigat din ce n ce mai mult teren ferm. Desigur, nu ntotdeauna criteriile clasice i-au gsit ntocmai ndeplinite cerinele. Dreptul mediului nu s-a nscut pe un loc gol; prin esena relaiilor pe care le reglementeaz, el s-a suprapus reglementrilor aparinnd altor ramuri de drept, preexistente. Deci, relaiile sociale i activitile reglementate de alte ramuri ale dreptului au trebuit s in seama i de normele care au avut ca obiect protecia i conservarea mediului, care a devenit la un moment dat de interes general i, deci, prioritar. Pentru a ne apropia de o definiie a dreptului mediului credem c trebuie, mai nti, s observm cmpul de aplicare a acestuia i apoi s ncercm s descifrm problemele de ordin etic ale acestei ramuri a dreptului.

3.2. Cmpul de aplicare a dreptului mediului Cmpul de aplicare are n vedere, dup cum am mai vzut, desigur, mediul i protecia lui, noiunea de mediu este, n principal, expresia interaciunilor i a relaiilor fiinei umane, pe de o parte cu semenii si i, pe de alt parte, ntre toate formele de via i mediul care este suportul vieii. Natura relaiilor are un caracter orizontal. Astfel, dreptul mediului se regsete sub acest aspect n toate ramurile de drept clasic, att n dreptul privat ct i n dreptul public, precum i n dreptul internaional. Conceptul de dezvoltare durabil cunoate,astfel dup cum am vzut, la rndul su, o multitudine de definiii date de economiti, juriti, sociologi etc. n

15

esen, putem s desprindem o definiie lato sensu care se axeaz pe o coordonat funcional, mai ales din punctul de vedere al economitilor,17 a parteneriatului dintre economie i mediul nconjurtor. n Romnia, legea-cadru i numeroase alte acte normative dup cum am probat n cele ce preced, fac referire la dezvoltarea durabil ca tent a politicilor i strategiilor de dezvoltare i de protecie a mediului pe termen scurt, mediu i lung. Dezvoltarea durabil presupune, n opinia lui Gh. Zaman, existena unei compatibiliti i a unui echilibru dinamic ntre resurse i consumul acestora, ntre sistemul ecologic, tehnologic i economic, ntre rata de utilizare i rata natural de regenerare a resurselor, ntre cantitatea de poluani i nivelul capacitii de suportabilitate (asimilare) a mediului. Astfel, criteriul potrivit cruia un standard mai ridicat de via poate fi asigurat pe seama reducerii stocului de resurse naturale trebuie coroborat i cu noiunea de cretere demografic optim i cu eficiena utilizrii resurselor. Aceasta presupune i introducerea unor elemente de negociere, de compromis ntre nivelul stocului de resurse i calitatea vieii. Desigur, pentru realizarea principiilor i elementelor strategice ce stau la baza dezvoltrii durabile este necesar un cadru juridic adecvat i flexibil precum i nlturarea obstacolelor instituionale care ar putea s frneze sau chiar s mpiedice punerea lor n aplicare. Dreptul mediului penetreaz, deci, n toate sectoarele, integrnd protecia mediului n toate compartimentele vieii economice i sociale. Putem pune astfel n eviden caracterul su de interactivitate. Faptul c normele dreptului mediului reglementeaz relaiile sociale de protecie i conservare ale acestuia n toate sectoarele, cum ar fi, de pild, elementele mediului (apa, aerul, solurile)i ecosistemele respective (acvatice, aeriene, terestre), precum i aciunile antropice transversale (care se manifest n toate sectoarele), putem s punem n eviden caracterul globalizant al acestui drept.

17

A se vedea Gh. Zaman, "Concept, strategii, metode", n Opinia Naional nr.253, pag 609, 1999.

16

3.3. Obiectul i funciile dreptului mediului Obiectul acestei ramuri de drept poate fi determinat de finalitatea sa. Pornind iniial de la ideea unui drept pentru mediu, urmat de aceea a unui drept care s ocroteasc fiina uman de un mediu deteriorat (poluat), se ajunge, n final, la ocrotirea fiinei umane i a mediului n care ea i desfoar activitile, ca la un tot unitar, aa dup cum am menionat omul fcnd parte din mediu. Ca fenomen social, dreptul mediului este acela care, prin coninutul su, contribuie la sntatea public i la meninerea echilibrelor ecologice. Cu alte cuvinte, odat ce societatea a devenit contient de gravitatea problemelor ecologice i de interesul general pe care l implic au luat natere i raporturile juridice legate de protecia i conservarea mediului, n baza reglementrilor dreptului pozitiv. Poate c nu ar fi lipsit de interes s precizm c dreptul mediului este n acelai timp stpnul i sclavul su. El i prezideaz propria evoluie dar din aceasta pot s decurg i unele neajunsuri. Puternic instrumentalizat el poate fi o unealt multipl de care administraia poate s dispun pentru a atinge obiectivele de politic de mediu pe care aceasta i le-a propus. Astfel, profitnd din belug de diferite reglementri i de proceduri administrative, afirm Nicolas de Sadleer18, dreptul mediului se poate transforma ntr-o religie fr dogm. n aceast concepie dreptul mediului nu poate avea o atitudine neutr, normele sale prevznd o conduit obligatorie asemuit de unii autori cu o obligaie de rezultat. Desigur aceast metafor este seductoare dar ar trebui s ne mutm, pentru a avea cunotin juridic, pe trmul obligaiilor contractuale. Faptul ni se pare, din perspectiva teoriei generale a obligaiilor, cel puin discutabil. Funciile dreptului mediului nu s-ar putea realiza dac scopul su nu ar fi n mod direct protejarea naturii, a resurselor, lupta mpotriva polurii de orice natur, a degradrii mediului i ameliorarea calitii vieii.
Nicolas de Sadleer, "Les principes du polluer-payeur, de prvention et de prcaution", Ed. Bruylant - Bruxelles, 1999, pag.23.
18

17

Desigur, punerea n aplicare a normelor dreptului mediului nu a ajuns n mod direct i nemijlocit la realizarea scopului su. Normele din acest domeniu vin n conflict cu normele dreptului de proprietate, dreptului comercial, dreptului ntreprinderilor, ce ascund fr ndoial interese economice adeseori contrare. Acest context l-a determinat pe Michel Despax s circumstanieze scopul reglementrilor din domeniu, artnd c dreptul mediului are ca obiect suprimarea sau limitarea impactului activitilor umane asupra elementelor mediului natural. Pentru R. Savy, dreptul mediului reglementeaz funcionarea instalaiilor i activitile pentru a preveni atingerile pe care ar putea s le aduc acestea calitii mediului n care se insereaz, iar pentru R. Herzog acest drept are ca funcie realizarea unei politici de prezervare i de gestionare colectiv a mediului, a fiinelor vii i a resurselor. Ct privete elementele mediului i calificarea acestora, n opinia datorat lui C. de Klemm, G. Martin, M. Prieur i J. Untermeier19, aceasta depinde de luarea n consideraie a unor factori avnd n vedere criterii distincte. Spre exemplu, un bun poate fi calificat, n acelai timp, referindu-ne la natura sa, la modurile de utilizare sau la titularul su. Tot astfel, alturi de bunurile izolate, apar universalitile, patrimoniile care pot fi definite totodat prin natura lor, modurile de utilizare i titular. Apare, ns, "o confruntare" ntre elementele mediului i categoriile juridice. n acest sens, elementele individuale ale mediului, biotice sau abiotice, nu exist aproape niciodat izolate, deoarece ele se ntreptrund unele cu altele. Astfel, solul conine de cele mai multe ori att aer ct i apa, dar i numeroase organisme vii (microorganisme - alge, ciuperci, bacterii, protozoare etc.), ct i adeseori i pe cele de talie mai mare (insecte etc), care fizic nu pot fi separate. Din punct de vedere juridic se poate afirma c "accesoriul urmeaz principalul". Ne ndoim ns de aplicarea acestei reguli la elementele componente ale mediului.

C. de Klemm, G. Martin, M. Prieur, J. Untermeier, "Les qualifications des lments de l'environnement", in Ecologie et la loi, Edition l'Harmattan, 1989, Paris, pag.83.
19

18

Dar, n afar de sol, ap, aer, plante, animale, apar anumite universaliti cum sunt resursele genetice, ecosistemele20 (terestre, acvatice) care constituie elemente ale mediului i sunt protejate ca atare. Recunoaterea lor distinct n cadrul mediului a fost lung timp ignorat i problema nu este nc pe deplin clarificat. Exprimat mai mult sau mai puin n aceiai termeni, obiectul se proiecteaz clar ct privete originea sa ideologic i, deci, politic. Cum orice regul de drept are n cele din urm o semnificaie politic, situaia actual a dreptului mediului este n curs de continu transformare i perfecionare, spre atingerea idealului - o politic global, integral, de protecie i conservare a mediului pe ntreaga planet. 3.4. Definiia dreptului mediului nconjurtor n loc de definiie am putea spune c evoluia dreptului mediului ne ndreptete astzi s afirmm c el reprezint o ramur de drept nou dar viguroas i cu mari perspective de dezvoltare, datorate dimensiunii preocuprilor la nivel mondial i naional din ultimele decenii, contiinei sociale crescute n materie de mediu i aplicrii unor concepte, principii i reguli juridice specifice. Dreptul mediului i-a conturat propriile principii, propriile instituii (cum ar fi, de pild, studiul de impact, evaluarea impactului, bilanul de mediu, programul pentru conformare, nerecunoaterea drepturilor ctigate, legitimarea procesual activ a persoanei i a asociaiilor de protecie a mediului, dreptul fundamental la mediu etc.) i unele amenajri speciale ale unor instituii clasice (rspunderea civil pentru prejudiciul ecologic). 3.5. Caracterul normelor juridice Majoritatea normelor aparinnd dreptului mediului au un caracter imperativ, dat fiind finalitatea acestor norme, astfel dup cum am artat mai sus.
Ecosistem, fiind definit, conform anexei la OUG 91/2002, ca un complex dinamic de comuniti, plante, animale i microorganisme i mediul lor lipsit de via , care interacioneaz ntr-o unitate funcional.
20

19

Normele dreptului mediului au, sub foarte multe aspecte, un pronunat caracter tehnic datorat n principal strnsei legturi a acestora cu datele tiinifice i tehnice. n general, stabilirea unor limite maxime de impact asupra mediului, de la care sunt interzise unele activiti sau pn la care sunt permise altele, depind de o evaluare a impactului i sunt, ntotdeauna, determinate printr-un demers tehnicotiinific. n acelai timp, tocmai acest caracter tehnic al normelor determin o revizuire continu a lor, dat fiind c datele tiinifice i tehnice sunt n necontenit schimbare i evoluie. Legiuitorul trebuie n permanen s-i refac opera. Aceast curs permanent poate s conduc i la unele efecte nedorite cum ar fi, de pild, tendina de diluare a normelor n msura n care volumul lor crete; cu ct ncearc s mbrieze aspectele tehnice, cu att aservirea crete. Caracterul tehnic al normelor nu trebuie confundat cu normele tehnice - care nu sunt norme juridice. Complexitatea instituirii acestor norme i dificultatea interpretrii lor sunt facilitate de anumite prescripii tehnice, normative i de standarde. Tot din aceast cauz, quasi-totalitatea normelor de drept al mediului sunt nsoite de definiii legale ale unor termeni, pentru a nlesni aplicarea uniform a dispoziiilor legale. Caracterul tehnic al normelor, axat pe datele tehnice i tiinifice, prezint ns un avantaj n ceea ce privete posibilitatea de armonizare i chiar de uniformizare a lor la nivel internaional i regional. Acest lucru este extrem de important ct privete prevenirea, reducerea polurii i protecia mediului, care nu se pot realiza n mod eficient dect printr-o abordare integrat i global i prin aplicarea acelorai norme i standarde. n acelai timp, se constat, ca o reacie a caracterelor economiei de pia, o tendin de schimbare a "dreptului dur" (preconizat de partizanii statului intervenionist), ntr-un "drept suplu" (preconizat de protagonitii autoreglrii). Astfel, statul nu d numai comenzi celor pe care i administreaz, ci gsete de cuviin s negocieze cu partenerii economici. Un astfel de exemplu l constituie

20

programul pentru conformare21, negociat de autoritatea competent pentru protecia mediului cu titularul activitii, n urma efecturii bilanului de mediu. 3.6. Subiectele raporturilor juridice n opinia noastr, orice persoan fizic sau persoan juridic poate s aib calitatea de subiect al raporturilor juridice privind protecia i conservarea mediului. Calitatea de subiect activ sau pasiv poate s aparin oricrei persoane fizice sau juridice, n funcie de raportul juridic concret care se nate, n baza normei juridice. Astfel, potrivit art.6 din Legea nr.137/1995, protecia mediului constituie obligaia i responsabilitatea autoritilor administraiei publice centrale i locale, precum i a tuturor persoanelor fizice i juridice. n acelai timp, potrivit art.5 din aceeai lege, statul recunoate tuturor persoanelor dreptul la un mediu sntos. Oricnd una i aceeai persoan fizic poate fi titular al unui drept sau al unei obligaii, n funcie de raportul juridic concret n care se gsete. Raporturile juridice concrete, ce pot lua natere n baza normelor de protecie a mediului, pot mbrca "haina" unor raporturi de drept civil (dac este vorba de repararea prejudiciilor produse prin nfrngerea dispoziiilor legale privind protecia mediului); raporturi de drept penal (dac sunt svrite fapte incriminate ca infraciuni de Codul penal sau de legile speciale ce au ca obiect protecia mediului); raporturi de drept administrativ (dac au ca obiect raporturile dintre organele administraiei publice n domeniul proteciei mediului, ntre ele, precum i ntre acestea i celelalte persoane fizice sau persoane juridice).

21

Legea pentru protecia mediului, nr.137/1995 cu modificrile ulterioare, art.15 alin.2

21

4. IZVOARELE DREPTULUI MEDIULUI 4.1. Cteva consideraii istorice Conturarea actual a acestei ramuri a dreptului, orict de nou ar fi ea i orict de modern, la o privire mai atent i poate gsi izvoarele primare nainte de uimitorul secol XX. Texte juridice de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului pe care tocmai l-am ncheiat se ngrijeau de protecia vnatului i de terenurile de vntoare, de anumite reguli de salubritate i igien urban, de promovarea unei agriculturi care s respecte o serie de reguli ce nu intrau n dezacord cu natura. Istoria dreptului, privit din punctul de vedere al cercettorului care caut rdcinile dreptului mediului n reglementrile care, la vremea respectiv, aparineau net altor ramuri de drept, poate s ne furnizeze numeroase exemple de conservare i gestionare a resurselor naturale biotice. Dar ceea ce numim, astzi, dreptul mediului, reflect o viziune contemporan colectiv i global a problematicii mediului. Aa dup cum am mai artat, finalitatea acestuia este constituit de protecia mpotriva polurii i a altor efecte negative datorate activitilor antropice i de prezervarea resurselor naturale. Existena sa a fost determinat de politicile naionale i internaionale care au avut ca obiectiv protecia mediului i asumarea de ctre stat a acestor sarcini de interes general. Dreptul mediului este nsoit de contiina colectiv contemporan, ca expresie a unei micri mondiale de opinie public, care, desigur prefigureaz ntrun viitor nu prea ndeprtat recunoaterea unui drept universal al mediului. 4.2. Contribuia dreptului internaional i a dreptului comparat innd seama de tinereea i de caracterul universal al dreptului mediului, este firesc ca acesta s prezinte un interes major pentru ntreaga planet. Astfel, experiena legislativ i conceptele doctrinei, chiar mai presus dect configuraia

22

sistemelor economice, culturale i sociale diferite, pun, n fapt, aceeai problem, aceea a categoriilor de norme juridice de care avem nevoie pentru un mediu viabil. De asemenea, activitatea diferitelor organizaii internaionale deosebit de penetrante n materie a condus la internaionalizarea luptei pentru protecia mediului i la crearea unei solidariti ntre popoare. Ca urmare a Conferinei de la Stockholm din 1972, urmat, dup 20 de ani, de Conferina pentru Mediu i Dezvoltare de la Rio de Janeiro din 1992, majoritatea statelor lumii s-au angajat la nivel internaional s ndeplineasc un Plan de msuri (Agenda 21), care are n vedere ntreaga planet. Menionm, ns, c la 10 ani de la Conferina de la Rio a avut loc Reuniunea Mondial la vrf, tot sub egida ONU, avnd ca obiectiv declarat un bilan al rezultatelor obinute n cei 10 ani i amplificarea cooperrii internaionale pentru realizarea n fapt a documentelor adoptate la Rio i n special a Agendei 21 privind dezvoltarea durabil. S-au adoptat n acest sens Declaraia de la Johanesburg privind dezvoltarea durabil i Planul de punere n aplicare. Documentele adoptate pot pune n eviden urmtoarele aspecte: - dezvoltarea durabil ca element principal al agendei internaionale, cu corolarul su, protecia mediului; - lupta mpotriva srciei; - folosirea resurselor naturale. Cu alte cuvinte noiunea de dezvoltare durabil mbrieaz toate aceste aspecte, fiind o noiune integratoare. Pai concrei i reprezint stabilirea unui fond mondial pentru eradicarea srciei i un Parteneriat pentru dezvoltarea Africii n scopul sprijinirii nevoilor de dezvoltare, parteneriatul ntre guverne, oameni de afaceri i societatea civil (concretizarea resurselor financiare nainte i n timpul reuniunii, cifrate la aproximativ 300 miloane dolari SUA) pentru Declaraia de la Johanesburg dezvoltarea durabil (37 puncte) desigur fr for juridic, la fel cu toate declaraiile, reprezint totui un izvor de drept prin respectarea sa n cadrul mecanismelor de cooperare i prin ptrunderea spiritului acestui act cu caracter

23

programatic

n prevederile tratatelor i conveniilor internaionale. Planul de

punere n aplicare cuprinde o serie de aspecte politice, strategice, administrative, juridice pentru realizarea principiilor i obiectivelor dezvoltrii durabile stabilite n Declaraia de principii i n Agenda 21 adoptate la Rio de Janeiro n 1992. Ca remarc personal, Rio +10 pare o verig mai slab a conferinelor mondiale organizate de Naiunile Unite, mai ales prin faptul c nu s-a izbutit adoptarea unor msuri obligatorii att de necesare pentru protecia i conservarea mediului la nivel mondial. Organizaia Naiunilor Unite a constituit, nc de la Conferina de la Stockholm, pe plan instituional, Programul Naiunilor Unite pentru Mediu (PNUE), care permite la nivel mondial nu numai coordonarea tehnic i tiinific (cercetarea), dar i armonizarea sub aspectul dreptului. La nivel regional, o asemenea sarcin este completat de activitatea desfurat de Uniunea European i de Consiliul Europei. Deloc de neglijat, n acest proces, sunt cele dou caractere ale dreptului mediului i anume: - vocaia universal a acestuia, i - caracterul tehnic al normelor. Acestea conduc la utilizarea metodelor comparative i la uniformizarea normelor de drept, sub presiunea opiniei publice, pe de o parte i prin necesitatea nscrierii normelor n cadrul acelorai parametri tehnici i tiinifici, pe de alt parte. Ct privete Romnia, prin ncheierea Acordului de aderare cu Comunitile Europene, armonizarea legislativ cu cea a UE este o obligaie asumat i o condiie de aderare. 4.3. Dreptul internaional al mediului ca surs a dreptului naional Numeroasele texte internaionale care au ca obiect protecia mediului se concretizeaz n convenii internaionale, rezoluii obligatorii ale organelor internaionale (hard/ law) i texte neobligatorii, cum sunt declaraiile de principii,

24

planurile de msuri, etc. - (soft-law), texte care sunt de o importan excepional pe plan mondial i desigur naional i care alimenteaz permanent substana dreptului mediului la nivelul fiecrei ri. Tratatele i conveniile internaionale sunt, prin natura lor, juridic, obligatorii pentru statele semnatare. Tratatele i conveniile din domeniul mediului, acordurile i protocoalele cuprind aproape toate sectoarele de protecie a mediului, unele cu caracter general, adevrate legi cadru, cum ar fi de exemplu, Convenia privind protecia mrii, (1982) i care cuprind i mecanismele de aplicare, control i cooperare. Am mai putea enumera, tot astfel i alte convenii cu vocaie universal care privesc clima, conservarea biodiversitii, atmosfera, fauna i flora, solurile etc. n ceea ce privete Romnia, dup ratificarea lor de ctre Parlament, n conformitate cu dispoziiile art.11 din Constituie, tratatele respective fac parte din dreptul intern. Subliniem c alin.1 al aceluiai articol precizeaz c statul romn se oblig s respecte ntocmai i cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte. Alineatul (2) al respectivului articol precizeaz c Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern Rezoluiile obligatorii sunt relativ rare, din lipsa de competen a organelor internaionale. Dimpotriv, rezoluiile care nu au for obligatorie i care eman de la organisme interguvernamentale sau conferine internaionale, sunt numeroase i au o importan din ce n ce mai mare n cadrul mecanismelor de cooperare la nivel mondial. Acestea pot mbrca forma unor recomandri-directive, declaraii de principii sau programe de aciune. Recomandrile-directive joac, n general, un rol primordial n cadrul activitilor organismelor mondiale i regionale privitoare la protecia mediului. Un rol deosebit la nivel regional european l-a jucat i l joac Organizaia pentru Dezvoltare i Cooperare Economic i Consiliul Europei.

25

Cu titlu de exemplu, ne-am putea referi la actele elaborate de Consiliul Europei n domeniul proteciei faunei i florei slbatice, n amenajarea teritoriului sau n ceea ce privete rspunderea civil pentru daunele aduse mediului prin activiti periculoase. Declaraiile de principii nu se refer la aciuni precise care trebuiesc ndeplinite; ele fixeaz, ns, limite generale ce trebuiesc urmate de ctre state n cadrul aciunilor de cooperare internaional sau pe plan intern, n cadrul politicilor i strategiilor de protecie a mediului. Principiile se realizeaz prin ncheierea unor convenii internaionale cu respectarea acestora sau n cadrul legislaiei naionale adoptate de fiecare stat n parte i care de asemenea recepteaz aceste principii n mod expres sau prin textele legale care le fac aplicabile n mod concret. Printre declaraiile de principii, menionm Declaraia de la Stockholm (1972) i Declaraia de la Rio (1992), ca adevrate precepte fundamentale, linii directoare, att pe plan internaional, ct i n plan naional, guvernnd ntreaga activitate de protecie a mediului n toate domeniile, inclusiv n cel legislativ. Programele de aciune sunt de dat ceva mai recent, fiind adoptate pentru prima oar dup Conferina de la Stockholm din 1972 ("Plan de aciune pentru mediu"). n urma Conferinei de la Rio de Janeiro din 1992 - Agenda 21 sau Planul de Aciune pentru secolul urmtor reprezint o strategie mondial cuprinznd toate domeniile vieii economice i sociale n care este integrat protecia mediului ca o condiie esenial pentru asigurarea unei dezvoltri durabile. n plan european putem meniona faptul c n domeniul proteciei mediului s-a ajuns la cel de al VI-lea Plan de Aciune. 4.4. Dreptul naional al mediului (izvoare) Este reprezentat n principal, nu numai de normele care au ca obiect protecia i conservarea mediului, ci i de normele care, neavnd ca obiect protecia mediului, se adreseaz altor domenii, dar care n reglementarea raporturilor sociale din acele domenii, fac referiri la protecia mediului, cum ar fi,

26

de pild, exploatarea minier sau petrolier, industria chimic, activitatea comercial etc. Aceste reglementri constituie dreptul pozitiv. Desigur, pe lng acest izvor principal se nscriu, fiecare cu rolul su determinat, att jurisprudena, ct i doctrina. Reglementrile legale, ntr-un sens larg, cuprind toate categoriile de norme juridice, ncepnd cu Constituia i continund cu legea, ordonana guvernamental, hotrrea Guvernului, ordinul ministrului, deciziile Consiliilor organelor administraiei publice locale, regulamente i altele asemenea. 4.4.1. Constituia Romniei, adoptat n decembrie 1991, prevedea, cu titlu de principiu, n articolul 134, alineatul 2, unele activiti specifice ale Statului n domeniul de care ne preocupm, i anume: - exploatarea resurselor naturale n concordan cu interesul naional (alin.2, lit.d); - refacerea i ocrotirea mediului nconjurtor, precum i meninerea echilibrului ecologic (alin.2, lit.e); - crearea condiiilor necesare pentru creterea calitii vieii (alin.2, lit.f). Analiznd consacrarea la nivel constituional a responsabilitilor statului n domeniul proteciei mediului nu este greu de observat c aceste atribuii erau menite s rspund unor sarcini de interes general. Urmnd logica reglementrii constituionale, considerm necesar s punem n eviden faptul c, n acelai context, statul era inut s asigure crearea condiiilor necesare pentru creterea nivelului calitii vieii. Calitatea vieii, neleas adeseori ca o noiune complementar mediului nconjurtor, marcheaz, n opinia noastr, aspectul sociologic al mediului n care omul triete, proiectndu-l i pe planul raporturilor sociale de munc i de folosire a timpului liber. Calitatea vieii, considerat de unii autori22 ca neputnd face obiectul dreptului, ar fi putut, credem, s constituie, prin consacrarea constituional i un puternic fundament moral i social al proteciei mediului.

22

A se vedea J. Lamarque Droit de la protection de la nature et de lenvironnement 1975, p.XIV.

27

Prin Legea de revizuire a Constituiei,

nr.429/2003, aprobat prin la nivel

referendum-ul naional din 18-19 noiembrie 2003 reglementarea

constituional a proteciei mediului a cunoscut cu adevrat o consacrare la nivelul cerinelor actuale, am ndrzni s afirmm, o adevrat revoluie conceptual. Consacrarea la nivel constituional a dreptului la un mediu sntos i echilibrat ecologic, printre drepturile i libertile fundamentale23, semnific n fapt ridicarea interesului general de protecie a mediului la acela de principiu i drept garantat i ocrotit prin legea fundamental. La alineatul (2) al articolului 35 se prevede expres c statul asigur cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept. Tot la nivel constituional se consacr i faptul c titularul dreptului la mediu este n acelai timp i titularul ndatoririi de a proteja nconjurtor (alin.3). Desigur n noua Constituie nu se regsesc dispoziiile fostului art. 134 (Constituia din 1991), pe care le-am descris mai sus, obligaiile statului privind protecia mediului fiind prevzute laconic la art.135 (alin.2) sub dispoziia generic Statul trebuie s asigure: la litera. e refacerea i ocrotirea mediului nconjurtor precum i meninerea echilibrului ecologic. Tot la nivel constituional este consacrat, n cadrul art. 44 (alin.7), o dispoziie prevzut n Constituia din 1991 (la alin.6) care reglementeaz protecia proprietii private, obligaia titularilor acestui drept de a respecta sarcinile privind protecia mediului nconjurtor, alturi de asigurarea bunei vecinti i a altor obligaii ce le revin potrivit legii. Semnificativ i ncurajatoare, aceast reglementare constituional ni se pare, c se completeaz cu dispoziiile art.135 (alin.3) privind obligaia de a proteja mediul a tuturor persoanelor fizice i juridice, indiferent de calitatea lor, inclusiv de faptul c sunt sau nu proprietari. Aceast obligaie este de, altfel, reglementat i prin dispoziiile art. 6 i 7 din Legea-cadru pentru protecia i ameliora mediul

Constituia Romniei, cap.II Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale art.35 Dreptul la un mediu sntos
23

28

mediului, nr.137/1995 cu modificrile ulterioare cu referire expres la autoritile administraiei publice centrale i locale. 4.4.2. Legea, ca izvor al dreptului mediului este cea mai ntlnit modalitate de reglementare a raporturilor juridice din acest domeniu. De mai mult de un sfert de veac, legislaia romneasc de protecie a mediului a adoptat soluia unei legi-cadru, care s statueze cadrul legal general, principiile, atribuiile i rspunderile autoritilor competente n acest domeniu. Dup Conferina de la Stockholm din 1972 a fost adoptat Legea pentru protecia mediului nr.9/1973, lege-cadru care reprezenta, pentru acel moment, un progres considerabil, stabilind un regim juridic general pentru elementele componente ale mediului i activitile cu impact negativ asupra acestuia; legea a creat, de asemenea, ntr-o anumit msur, un sistem instituional, stabilind totodat i principii generale n acest domeniu. Legea pentru protecia mediului nr.137/1995, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.70 din 17 februarie 2000, modificat prin OUG 91/2002 aprobat prin Legea 294/2003, nlocuiete precedenta Lege-cadru, artnd ca obiectiv proclamat c reglementarea proteciei mediului este socotit a fi de interes public major pe baza principiilor i elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabil a societii . Legea consacr principiile i elementele strategice ce stau la baza propriilor sale dispoziii, reglementeaz sub aspectul proteciei mediului activitile economice i sociale cu impact asupra mediului i abordeaz ntr-o viziune tiinific att metoda reglementrii transversale (regimul substanelor i deeurilor periculoase, regimul ngrmintelor chimice i al pesticidelor, regimul privind asigurarea mpotriva radiaiilor ionizante i securitii surselor de radiaii), ct i cea a reglementrii sectoriale (protecia resurselor naturale i conservarea biodiversitii, a atmosferei, a apei i a ecosistemelor acvatice, a solurilor i a ecosistemelor terestre etc.). Reglementrile generale din Legea-cadru sunt dezvoltate n legi speciale, din diferite domenii, cum ar fi, de exemplu:

29

- Legea nr.17/1990 privind regimul apelor maritime interioare, al mrii teritoriale i al zonei contigue a Romniei; - Legea nr.82/1993, cu modificrile ulterioare, privind constituirea Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii; - Legea apelor, nr.107/1996; - Legea 462/2001 pentru aprobarea OUG 236/2000 privind regimul ariilor protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei i a faunei slbatice; - Legea 214/2002 privind aprobarea OUG 49/2000 privind regimul de obinere, testare, utilizare i comercializare a organismelor modificate genetic; - Legea deeurilor; - Legea 481/2001 privind aprobarea OUG 200/2000 privind clasificarea, etichetarea i ambalarea substanelor i preparatelor chimice periculoase; - Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul i acvacultura; - Legea 451/2002 pentru ratificarea adoptate la Florena la 20 octombrie 2000; - Legea 645/2002 pentru aprobarea OUG nr.34/2002 privind prevenirea, reducerea i controlul integrat al polurii. - Legea privind fondul cinegetic i protecia vnatului, nr.103/1996, republicat n 2002; - Legea nr.26/1996 privind Codul silvic; - Legea nr.111/1996 privind desfurarea n siguran a activitilor nucleare, etc Exist, de asemenea, legi speciale care, fr s se refere n principal la protecia i conservarea mediului, cuprind i unele dispoziii interesnd acest domeniu. Un exemplu n acest sens l poate constitui Legea nr.18/1991 cu modificrile i completrile ulterioare, a fondului funciar, care se refer la categoriile de folosin ale terenurilor i la ameliorarea i conservarea solurilor, stabilind dispoziii imperative n acest sens pentru toate categoriile de deintori de terenuri. Conveniei Europene a peisajului 426/2001 pentru aprobarea OUG 78/2000 privind regimul

30

4.4.3. Actele guvernamentale care cuprind reglementri ce nu eman de la puterea legislativ, pot fi: - Hotrri ale Guvernului, - Ordonane, n baza mputernicirii date de Parlament i ordonane de urgen. Ele sunt acte normative adoptate de ctre Guvern potrivit Constituiei. Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor, iar Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta ori n situaii deosebite. Exemplificm n acest sens: - Hotrrea Guvernului nr.248/1994 pentru adoptarea unor msuri n vederea aplicrii Legii 82/1993 privind constituirea Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii; - Hotrrea Guvernului nr.267/1995 privind constituirea i utilizarea Fondului de Ameliorare a Fondului Funciar (prevzut de Legea nr.18/1991, a fondului funciar); - Ordonana Guvernului nr.4/1995 privind fabricarea, comercializarea i utilizarea produselor de uz fitosanitar pentru combaterea bolilor, duntorilor i buruienilor n agricultur i silvicultur, aprobat prin Legea nr.85/1995, precum i alte exemple cum ar fi cele de la punctele 4.4.2.1.; Exemplele ar putea continua, actele normative din aceast categorie fiind foarte numeroase, dar nu multitudinea lor, ci importana cuprinsului normativ le legitimeaz ca izvoare formale ale dreptului pozitiv al mediului. Menionm, ns, c Ordonanele Guvernului se impun aprobrii prin lege de ctre Parlament. 4.4.4. Actele de reglementare ale autoritilor publice locale sunt hotrrile adoptate de consiliile locale n exercitarea atribuiilor ce le revin, n limitele competenelor lor, pentru protecia i conservarea mediului. n acest sens se pot adopta hotrri privind monumentele istorice i arhitecturale, monumentele naturii, parcuri i arii protejate de interes local, amenajarea teritoriului etc. Menionm c n unele situaii aceste hotrri sunt luate pentru conservarea acestora pn la reglementarea proteciei lor pe calea legii.

31

Atribuiile lor reglementare sunt prevzute n Legea nr.215/2001, privind administraia public local. n aceast perioad de creare a unui Sistem Legislativ Integrat pentru protecia mediului gsim nc n vigoare unele acte normative mai vechi, cum ar fi, de pild, Decrete sau Decrete-legi. 4.4.5. Ordine i reglementri departamentale. Acestea sunt acte normative subordonate legii n diferite domenii de activitate i sunt emise de diverse organe ale administraiei publice centrale. Ele pot fi ordine ale minitrilor, instruciuni, regulamente, normative etc. n acest sens exemplificm: - Ordinul Ministrului 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului; - Ordinul Ministrului 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului i de participare a publicului la luarea deciziei n cazul proiectelor cu impact transfrontier; - Ordinul Ministrului 1388/2003 privind constituirea i funcionarea colectivului de analiz tehnic la nivel central; -Ordinul Ministrului 1182/2002 privind metodologia de gestionare i furnizare a informaiei de mediu deinut de autoritile publice pentru protecia mediului; - Ordin Ministrului nr.1041/12.11.2003 constituirea sistemului de informaii privind sntatea n relaie cu mediul; - Ordin Ministrului nr. 818/17.10.2003 aprobarea procedurii de emitere a autorizaiei integrate de mediu; - Ordin Ministrului nr.370/19.06.2003 activitile i sistemul de autorizare a laboratoarelor de mediu. 4.4.6. Alte izvoare ale dreptului mediului nconjurtor pot fi, desigur cele ale dreptului n general sau ale oricrei ramuri a acestuia, cum ar fi:

32

- cutuma sau obiceiul, ori dreptul creat de moravuri, care poate avea un rol deosebit n protecia mediului, avnd n vedere c se refer la mijloace tradiionale ale populaiilor autohtone; - uzanele internaionale stabilite ntr-o anumit regiune i care se refer n special la interpretarea contractelor din mediul comercial. Pot fi, de pild, acelea din cadrul comerului internaional cu exemplare din specii exotice din faun sau flor i se pot referi la condiiile de transport pentru supravieuirea acestora. Ct privete jurisprudena i doctrina ca izvoare auxiliare de drept, ele pot avea un rol deosebit n acest domeniu, cu o natur social, filosofic, tiinific i care se regsesc n cadrul politicilor i strategiilor de mediu. Credem c am putea, cu acest prilej s ne ngduim un demers pentru susinerea elaborrii unui cod al mediului, care s sistematizeze, printr-o reglementare de ansamblu, legislaia, extrem de stufoas, greu de cuprins, din domeniul proteciei mediului, mai cu seam dup acest domeniu. avalana de acte normative adoptate n vederea armonizrii reglementrilor romneti cu legislaia UE din

33

5. PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI MEDIULUI

5.1. n legtur cu evoluia principiilor generale Ca disciplin de sine stttoare n sistemele moderne ale dreptului intern al diferitelor ri, dreptul mediului i datoreaz existena evoluiei extrem de rapide i diversificate a preocuprilor privind ocrotirea mediului nconjurtor - condiie esenial pentru salvgardarea premiselor existenei omului pe Terra -, ct i dezvoltrii unei noi concepii asupra drepturilor omului. ntr-adevr, a treia generaie a drepturilor omului a ngduit recunoaterea, ca drept fundamental al fiecrei fiine umane, a dreptului la un mediu sntos i echilibrat, dnd expresie unei noi concepii asupra existenei individuale n raporturile sale complexe cu contextul social n care i afl locul. Dreptul individual la un mediu propice transform, ntr-un anume sens, nsui obiectul dreptului mediului, deplasnd accentul de la raporturile omului i ale societii omeneti privind elementele naturii, la raporturile individului cu societatea, cu statul i, n cele din urm, cu comunitatea internaional. Principiile dreptului mediului reflect, n evoluia lor din ultimii ani - i care i gsete o expresie original n prevederile legii romneti a mediului, - pe de o parte aezarea omului n centrul preocuprilor privind protecia mediului, iar pe de alt parte internaionalizarea politicilor legislative i a jurisprudenei n domeniul acestei protecii. Fiina uman devine, n considerarea statutului su de membru al colectivitii, raiunea ocrotirii mediului. Dac axa primei generaii a drepturilor omului a fost constituit de condiia individual a omului, iar cea de-a doua generaie a avut n vedere, cu precdere, condiia sa socio-economic, a treia generaie a acestor drepturi pornete de la constatarea necesitii solidaritii ntre oameni, care se impune ca o condiie pentru supravieuirea speciei umane. ntr-o asemenea perspectiv se nscriu, ca piloni ai celei de-a treia generaii, dreptul la pace, dreptul la dezvoltare, dreptul la

34

un patrimoniu comun al umanitii, dreptul la un mediu sntos i echilibrat24; acest din urm drept, avut n vedere, uneori i n studiile de nceput asupra disciplinelor juridice ale mediului, devine, aadar, element al unui sistem al acestor drepturi, a cror aplicare depinde de eforturile solidare ale tuturor: ale statului, ale altor entiti publice sau private, ale fiecrui individ. n aceast configurare, de drept fundamental al omului, dreptul la un mediu sntos face, mai demult, ntr-un numr de ri, obiect al reglementrii constituionale25. In sfrit, Constituia Romniei, consacr, de asemenea, dreptul la un mediu sntos, dup modificarea din noiembrie 2003, astfel dup cum am artat n cele ce preced. 5.2. Principii cu caracter general Desprinderea, din multitudinea reglementrilor legale ce alctuiesc dreptul mediului, a unor principii cu caracter general crora le sunt supuse normele actuale i de care vor trebui s in seama prevederile legislative viitoare, reprezint o ntreprindere dificil; aceasta se datoreaz complexitii reglementrilor din acest domeniu, insuficientelor delimitri teoretice a dreptului mediului de alte ramuri ale dreptului, ca i faptului c ne aflm n prezena unei materii n care normele dreptului intern convieuiesc i se completeaz cu numeroase reglementri de drept internaional la care ara noastr a aderat i care, potrivit art.11 din Constituie, fac parte din dreptul intern. Iar dac admitem c dreptul la un mediu sntos i echilibrat ecologic face parte dintre drepturile fundamentale ale omului, atunci, potrivit textelor constituionale (art.20), n cazul unor nepotriviri ntre conveniile i tratatele privind protecia mediului, la care Romnia este parte, i legile interne,
. A se vedea Abdelfattah Amor, Existe-t-il un droit de lhomme a lenvironnement n vol. La protection juridique de lenvironnement, Faculte des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales, Tunis II, Colloque de Tunis 11-13 mai 1989, pag. 23. 25 . Acest drept este nemijlocit consacrat n Constituia Braziliei 1988, Constituia Bulgariei -1991, art.55:toi cetenii au dreptul la un mediu sntos i favorabil, corespunztor standardelor i normelor stabilite. Ei trebuie s protejeze mediul, Constituia Finlandei /1991, seciunea 20 (1): autoritile publice garanteaz tuturor dreptul la un mediu i se acord fiecruia posibilitatea de a influena deciziile privitoare la mediul n care triete, Constituia Greciei 1975, Constituia Iugoslaviei 1997- art.18 Republica Iugoslavia recunoate i aplic dreptul individual la un mediu sntos, Constituia Peru 1979, Constituia Portugaliei 1976, Constituia Turciei 1982 (art.56), (art.123) i Constituia Spaniei - 1978 (art.45) i, desigur, exemplele ar putea continua. Textul cel mai des citat n literatura de specialitate este cel al art.123 din Constituia peruvian, care recunoate oricrei persoane dreptul de a tri ntr-un mediu sntos, ecologic echilibrat i potrivit dezvoltrii vieii, ca i la prezervarea peisajului i a naturii,
24

35

vor avea prioritate reglementrile internaionale; este un punct de vedere pe care lam susinut nc din 199826 i care ntre timp a ctigat susinere n literatura de specialitate din ara noastr. De asemenea, doctrina a consemnat transformri importante dup intrarea n vigoare a noii Legi a mediului (nr.137/1995) care, la art.5, suplinind la momentul respectiv lipsa voinei ori a curajului legiuitorului constituional, a prevzut c Statul recunoate tuturor persoanelor dreptul la un mediu sntos, adugnd n acest scop o serie de garanii, dintre care unele cu o for juridic deosebit. Pe de alt parte, legislaia - i nu numai cea romneasc din aceast materie consacr, n enunri de principiu, elementele strategice ale reglementrilor respective, avnd uneori un accentuat caracter tehnic. Acestea exprim scopul avut n vedere de legiuitor n cadrul politicilor globale de protecie a mediului. Este cu deosebire dificil formularea unor principii care s aparin n primul rnd dreptului i, abia apoi s reprezinte, eventual, direcii strategice sau elemente tehnice ale realizrii unor politici ecologice. Este, de pild, cazul principiului proximitii, dedus de unii autori francezi din reglementrile cuprinse n legea francez din 2 februarie 1995 (privind mediul nconjurtor)27, principiu ce vizeaz tratarea deeurilor ct mai aproape de locul producerii lor. Exprimnd o regul cu caracter tehnic i economic menit s asigure un circuit ct mai restrns deeurilor de toate categoriile, inclusiv al celor periculoase, acest principiu corespunde att exigenelor ocrotirii mediului (prin scurtarea circuitului deeurilor n timp i n spaiu se micoreaz implicit posibilitile de poluare), ct i cerinelor de economie i eficien. Este indiscutabil c aceast regul trebuie avut n vedere n cadrul oricrei reglementri legislative privind problema deeurilor, dar pare greu de susinut c principiul proximitii ar aparine dreptului mediului; i aceasta cu att mai mult cu ct, referindu-se numai la o categorie de factori virtual poluani deeurile - principiul n chestiune nu are, desigur, caracterul de universalitate pe care l presupune un principiu al unei ramuri de drept sau discipline juridice.

A se vedea n acest sens Dreptul mediului nconjurtor. Probleme noi n reglementarea Legii pentru protecia mediului nr 137/1995 Bucureti, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, 1998, pag 24 27 . A se vedea Chantal Cans, Grande et petite histoire des principes generaux du droit de lenvironnement dans la loi du 2 fevrier 1995, n Revue juridique de lenvironnement, 1995, nr.2, pag. 200-201.
26

36

Tot astfel - spre a ne referi la legea romn a mediului - art.3 din aceast lege enumer principiile i elementele strategice ce stau la baza legii, n scopul unei dezvoltri durabile. Cea mai mare parte a acestora reprezint, fr ndoial, principii juridice, principii ale dreptului mediului28; exist, ns - cum de altfel rezult i din enunul enumerrii din art.3 -, alturi de principii, referirea la elemente de strategie, cum ar fi, de pild, crearea sistemului naional de monitorizare integrat a mediului29. De altfel, chiar n cazul unor reguli acceptate unanim printre principiile dreptului mediului exist numeroase consacrri ale unor norme tehnice30 ori cu caracter strategic-metodologic. Iat, de pild, principiul poluatorul pltete care, dac este examinat dintr-un unghi exclusiv juridic, ca un principiu al rspunderii civile, exprim o constatare axiomatic, cci este evident c acela care provoac o pagub trebuie s fie obligat s o repare. Numai c acest principiu are n vedere mai mult dect o simpl obligaie de dezdunare, el presupunnd c toate cheltuielile ce se angajeaz pentru a preveni, reduce sau combate o poluare trebuie s fie suportate de responsabilii virtuali ai acestei poluri, efective sau numai eventuale. Nu este - sau nu este numai - o obligaie de a repara un prejudiciu adus mediului, de vreme ce acest principiu are n vedere att daunele efective, ct i pe cele virtuale; reparaia nu poate privi o pagub care nu s-a produs nc, dect dac sunt certe att producerea n viitor ct i ntinderea prejudiciului respectiv, ceea ce nu este cazul cnd ne referim la principiul enunat. Este vorba, mai degrab, despre
. Aceste principii i elemente strategice sunt, n enumerarea dat prin art.3 al legii, urmtoarele: a) principiul precauiei n luarea deciziei; b) principiul prevenirii riscurilor ecologice i a producerii daunelor; c) principiul conservrii biodiversitii i a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural; d) principiul poluatorul pltete; e) nlturarea cu prioritate a poluanilor care pericliteaz nemijlocit i grav sntatea oamenilor; f) crearea sistemului naional de monitorizare integrat a mediului; g) utilizarea durabil; h) meninerea, ameliorarea calitii mediului i reconstrucia zonelor deteriorate; i) crearea unui cadru de participare a organizaiilor neguvernamentale i a populaiei la elaborarea i aplicarea deciziilor; j) dezvoltarea colaborrii internaionale pentru asigurarea calitii mediului. 29 Prin Ordonana 91/2000 pentru modificarea i completarea Legii 137/1995, aprobat prin Legea 294/2003, art.3, la care ne-am referit, a fost modificat i completat: dup lit.a s-a introdus la lit.a 1 principiul prevenirii, reducerii i controlului integrat al polurii prin utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru activitile care pot produce poluri semnificative lit.g acelai articol s-a completat i anume utilizarea durabil a resurselor naturale iar litera i prin modificarea textului menioneaz participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul 30 A se vedea n acest sens, art.3 lit.a 1 din OUG 91/2002 aprobat prin Legea 294/2003 pentru modificarea i completarea Legii 137/1995 pentru protecia mediului i anume prin utilizarea celei mai bune tehnici disponibile care sunt definite n anexa actului normativ la care ne referim, ca fiind stadiul de dezvoltare cel mai avansat i eficient nregistrat n dezvoltarea unei activiti i a modului de exploatare, care demonstreaz posibilitatea practic de a constitui referine pentru stabilirea valorilor limit de emisie n scopul prevenirii, iar n cazul n care acest lucru nu este posibil, pentru reducerea global a emisiilor i a impactului asupra mediului n ntregul su.
28

37

un sistem de asigurare, bazat pe mutualitatea tuturor poluatorilor, a acoperirii pagubelor produse mediului, inclusiv n scopul prevenirii i nlturrii efectelor polurii i reconstruciei ariilor deteriorate. Depind cadrul rspunderii juridice pentru pagubele produse, principiul nu nceteaz, ns, s aib un marcat coninut juridic. Nu vom strui asupra faptului c enunarea fiecrui principiu poate fi diferit de la un autor la altul; ceea ce este, ns, cu adevrat important se refer la coninutul unui principiu sau al altuia. Or, sub acest aspect, studiul dreptului comparat n domeniul ocrotirii mediului duce la concluzia c, n linii mari, principiile dreptului mediului sunt identice sau foarte asemntoare n diferite ri, ceea ce nu pare a fi deloc surprinztor. In primul rnd, deoarece pericolele i problemele care privesc integritatea i calitatea mediului sunt foarte asemntoare, poate chiar aceleai pretutindeni; soluiile, inclusiv cele consacrate prin texte legislative, nu pot fi, nici ele, foarte diferite. n al doilea rnd, dreptul mediului cunoate, n ultimele decenii, o foarte accentuat tendin de internaionalizare.

5.3. Formularea principiilor dreptului mediului Trebuie, de altfel, s observm c n lucrrile de specialitate principiile dreptului mediului se regsesc - desigur, n formulri diferite - n marea lor majoritate, uneori elemente din cuprinsul unora fiind avute n vedere n cadrul altora. Astfel cum am artat, legea mediului, inspirat ntr-o msur semnificativ din reglementrile legislative moderne i avnd n vedere reglementrile UE n domeniul proteciei naturii, ngduie ca formularea principiilor dreptului mediului s se regseasc n texte de drept pozitiv, legea nsi cuprinznd nemijlocit formularea unora dintre aceste principii. Desprinderea exact a principiilor acestei discipline juridice ni se pare important din cel puin dou puncte de vedere: a)

38

cunoaterea acestora poate contribui ntr-o msur important la aplicarea lor n practic, obiectiv cu att mai dificil cu ct numeroase prevederi legale n materie sunt relativ noi31; b) adncirea teoretic a acestor principii i sintetizarea unor concluzii privind efectele aplicrii lor practice reprezint o premis indispensabil a perfecionrii legislaiei n materie. Enumerarea, n cadrul legii romneti, a principiilor dreptului mediului corespunde i unei necesiti organice a reglementrii, aceea de a conine un liant al prevederilor att de diverse i att de separate pe care le presupune existena marii varieti de elemente ce beneficiaz de protecie. Experiena elaborrii Codului francez al mediului, nceput n 1992, este elocvent. Odat elaborat planul acestui cod, a aprut o lacun fundamental a reglementrii - lipsa oricrei coerene ntre dispoziiile disparate ce constituiau o adevrat litanie cuprinznd referiri la caracterul de interes general al proteciei diferitelor elemente ale mediului. Abia dup nlturarea acestei lacune, Michel Barnier - ministrul mediului din perioada respectiv, al crui nume a fost mprumutat de Legea din 1992 - a putut afirma c nimeni nu va contesta - cred - importana primului articol al Legii, care introduce n dreptul intern principiile generale ale dreptului mediului nconjurtor, la care Frana a subscris la nivel internaional32. Iar principiile enunate de legea Barnier - desigur, inserate n cod -, calificate uneori de concepte, noiuni sau obiective, sunt relativ numeroase, anume cel puin zece: caracterul de interes general al elementelor mediului, patrimoniu comun al naiunii, dezvoltarea durabil, drept al generaiilor viitoare, principiul precauiei, cel al proporionalitii, al incertitudinii tiinifice, al ireversibilitii, al aciunii preventive, cel al corectrii cu precdere la surs, al celor mai bune tehnici disponibile, principiul poluatorul pltete, cel al participrii, al informrii, al
. Evocnd fazele elaborrii viitorului Cod al mediului (un prim pas fiind Legea Barnier, nr.95-1o1 din 2 februarie 1995), Ch.Cans (op.cit.,pag.201) amintete c preedintele comisiei de experi, prof.Gilles Martin, consultat de ministrul mediului asupra formulrii unor principii fundamentale ale dreptului mediului, a menionat, n trei puncte, interesul ca aceste principii s fie meninute n proiectul de lege: a) pentru a clarifica i simplifica dreptul francez al mediului; b) pentru a permite legiuitorului naional s-i afirme propria sa voin de doctrin, nainte de a o vedea impus de Comisia Juridic a Comunitii Europene; c) n sfrit, pentru a dota dreptul mediului cu un corp de principii directoare permind societii civile de a nelege materia i de a o aplica n practic. Legea Barnier (referitoare la ntrirea proteciei mediului nconjurtor) n-a fcut, n esen, dect s afirme - iar nu s creeze - principiile dreptului mediului, cu o singur excepie - aceea a afirmrii dreptului la mediu, singurul principiu cu adevrat nou n redactarea adoptat de Parlament. (Ch.Cans, pag.196). 32 . Citat de Ch.Cans, op.cit., pag.198.
31

39

dreptului individual la un mediu sntos, principiul obligaiei individuale i colective la protecia mediului. Este, ns, evident c att preocuprile crora le d expresie legislaia, ct i principiile ce stau la baza reglementrilor legislative pot fi, ntr-o msur mai mare sau mai mic, diferite de la o ar la alta. Aceast realitate privete mai puin principiile cu caracter general ale dreptului mediului, ct, mai ales, principiile de reglementare n domenii sectoriale ale ocrotirii naturii. Cteodat este vorba despre deosebiri care oglindesc diferene n dezvoltarea istoric a instituiilor ori n experiena practic dintr-o ar sau alta. Transplantul legislativ - fie i numai la nivelul principiilor reglementrii legale - nu este ntotdeauna cu putin ntr-un domeniu ca acela al ocrotirii mediului, n care aspectele tehnice i economice sunt hotrtoare. Iat, de pild, ceea ce n Frana s-ar putea defini, n lumina practicii judiciare i a legislaiei, ca un principiu n domeniul rspunderii pentru prejudicii aduse mediului i care corespunde, potrivit autorilor francezi, unei veritabile recunoateri a dreptului de a polua33; este vorba despre exonerarea de rspundere a poluatorilor n cazul pre-ocuprii individuale. nainte de 1976 jurisprudena regla n mod perfect34 problema nlturrii sau atenurii rspunderii poluatorului n cazul n care viitoarea victim venea s se instaleze alturi de o instalaie poluant deja existent; judectorul ordinar pronuna o exonerare parial de rspundere, n raport cu culpa sau imprudena victimei, n timp ce judectorul administrativ refuza ntotdeauna despgubirea, cu excepia cazurilor n care, dup instalarea victimei, poluarea se agrava. Odat cu modificrile legislative aduse prin Legea de orientare agricol din 1980 exonerarea de rspundere a poluatorului este generalizat n toate cazurile de instalare ulterioar a victimei (cu condiia ca activitile duntoare s se desfoare n aceleai condiii35). Problema nu a fost, nc, la cunotina noastr, ridicat n practica sau n doctrina din ara noastr. Este, ns, nendoielnic c odat cu apariia n practic a unor asemenea cazuri, principiul de rspundere la care ne referim va fi
A se vedea Michel Prieur, Droit de lenvironnement, ediia 2-a, 1991, Dalloz, Paris, pag.743-745. . Idem, ibidem 35 Situaie rezolvat n prezent pe calea reglementrii legale, n sensul c pre-ocuparea nu mai constituie un motiv de exonerare de rspundere ct privete prejudiciul cauzat victimei instalat mai trziu
33 34

40

descoperit i n Romnia. n opinia noastr, ns fr ansa ca poluatorul s obin exonerarea de rspundere. Dei n literatura de specialitate din Romnia sunt analizate, n afara principiilor dreptului intern al mediului, principiile dreptului internaional al acestuia36, observatorul atent va constata c, prin consacrarea principiilor reglementrii interne, legea mediului d expresie conveniilor internaionale la care ara noastr este parte sau la care urmeaz s devin parte n viitorul apropiat37. Aa dup cum am mai artat, credem, c este cazul s precizm c dreptul mediului este un drept esenialmente preventiv, protector i imperativ, supus unor schimbri permanente dar care, astfel cum am artat, n pofida tinereii sale are principii generale bine conturate, devenind aadar, un drept mai mult sau mai puin clasic. Aceste principii, dup cum am afirmat38 se aplic i n cadrul altor ramuri de drept, n msur n care se aplic normele de dreptul mediului. Amintindu-ne noiunea de mediu, normele de protecie a acestuia mbrac toate elementele componente i factorii de mediu, inclusiv relaiile sociale cu privire la protecia sa. n ceea ce privete principiile generale i normele care le permit aplicarea, n msur n care acestea sunt generale sau norme cadru, celelalte ramuri ale dreptului le preiau cu specificitatea lor, fr s-i poat permite nclcarea lor. De aici, ne-am permite s subliniem actualitatea arztoare, cu implicaii pe termen lung, de integrare a politicilor de mediu n celelalte politici sectoriale, ceea ce ne aduce la concepia de dezvoltare durabil. Aceast integrare (multidimensional) necesit, desigur, de asemenea, o dubl convergen: - pe de o parte integrarea diverselor politici naionale ntr-un ansamblu coerent;

. A se vedea, de pild, dr. Mircea Duu, Dreptul mediului, Tratat, vol I, Editura Economic, Bucureti, 2000, pag.203 37 . Ca, de pild, Convenia de la Lugano, din 21 iunie 1993, privind rspunderea civil pentru prejudicii rezultnd din activiti periculoase pentru mediu. 38 A se vedea M. Uliescu La penetration du droit de lenvironnement dans le domaine du droit rural raport naional la Congresul European de Drept Rural, Oxford, 1994
36

41

- pe de alt parte o cooperare internaional eficient, deoarece natura problemelor depete cadrul naional, chiar regional. Credem c mediul este prin excelen de natur s mondializeze societatea noastr i s abordm integrat societatea uman planetar. 5.4. Legtura ntre dreptul intern i dreptul internaional pe trmul principiilor Legtura ntre dreptul intern i dreptul internaional pune, pe trmul principiilor ce guverneaz reglementarea ocrotirii mediului nconjurtor, numeroase probleme. S-a afirmat, pe drept cuvnt, c dreptul internaional al mediului fertilizeaz dreptul internaional clasic; cci, ntocmai dreptului internaional al drepturilor omului, dreptul internaional al mediului aduce omenirea n miezul dreptului internaional, de vreme ce prezervarea mediului se face n numele generaiilor prezente i viitoare. Pentru rile n care - cum este, ntr-o anumit msur, cazul Romniei dezvoltarea legislaiei i a dreptului mediului a cunoscut o anumit ntrziere, dreptul internaional al mediului - ca expresie a unei evoluii ce nregistreaz posibilitile tehnice cele mai moderne i strategiile cele mai elaborate - reprezint, fr ndoial un element fertilizant al perfecionrii dreptului intern al mediului i a reglementrilor legislative din domeniul respectiv. Formularea unor principii ale dreptului internaional al mediului este o ntreprindere nc mai dificil dect deducerea unor asemenea principii n dreptul intern. Cu referire la sistemul constituional romnesc, va trebui s admitem, ns, c desprinderea unor principii, att n dreptul intern, ct i n dreptul internaional, precum i o ct mai exact precizare a coninutului acestor principii, sunt eseniale. Cci nu numai substana unor reglementri concrete, ci i coninutul principiilor poate fi invocat n aciuni introduse la instanele judectoreti; iar din acest punct de vedere, apartenena principiilor de drept internaional la dreptul intern nu mai

42

trebuie, la noi, demonstrat n msura n care ne aflm n prezena unor acte internaionale la care Romnia este parte. O precizare se impune, ns, dintru nceput: anume c principiile i normele de drept internaional nu pot avea, n dreptul intern, o for juridic mai mare dect cea care rezult din caracterul actelor n care sunt cuprinse. Or, din acest punct de vedere numai principiile (i normele) cuprinse n acte internaionale cu caracter convenional au putere juridic obligatorie, n timp ce principiile coninute n declaraii sau n alte acte de acest fel nu au valoare juridic. Examinarea actelor de drept internaional n domeniul ocrotirii mediului este, ns, de natur s nvedereze faptul c, n multe cazuri, asemenea acte prefer s defineasc principii mai degrab dect s formuleze obligaii concrete, iar pe de alt parte c, sub denumirea de principii se ascund formulri ce nu au, de multe ori, nici o valoare juridic i, chiar, uneori, cuprind simple constatri, axiome ori truisme. Aa, de pild, Declaraia de la Dublin din ianuarie 1992 asupra apei, enun, sub titlul de principii directoare, urmtoarele: a) apa - resurs fragil i care nu poate fi nnoit - este indispensabil vieii, dezvoltrii i mediului nconjurtor; b) gestiunea i punerea n valoare a resurselor de ap trebuie s asocieze, la toate ealoanele, pe utilizatori, planificatori i factori de decizie; c) femeile au un rol esenial n aprovizionarea, gestiunea i prezervarea apei; d) apa, folosit n scopuri multiple, are o valoare economic i trebuie, prin urmare, s fie recunoscut ca un bun economic. Este lesne de observat c, n timp ce la lit.a i c sunt enunate simple constatri, n celelalte dou cazuri putem vorbi, nendoielnic, despre principii avnd valoare juridic. 5.5. Noiunea de principiu juridic n aceste condiii este pus n discuie nsi noiunea de principiu n sens juridic, aadar de principiu al dreptului - intern i, mai ales, internaional; aceasta deoarece nclinaia ctre principii, i de multe ori ctre false principii n dreptul internaional, pare a ascunde lipsa de voin a statelor de a se angaja juridic - ori,

43

poate, incapacitatea realizrii unui consens al acestora n domenii importante ale cooperrii n ocrotirea mediului. Aceasta ar putea fi o explicaie pentru slbiciunile - mereu agravate - ale unui drept arareori caracterizat prin prescripii imperative i, mai ales, prin msuri sancionatoare i de constrngere. Cauzele unei asemenea situaii depesc sfera fenomenelor juridice i, ca atare, nu ne vom putea ocupa de ele; ne mrginim s exprimm aici credina c, dac crearea unei veritabile ordini juridice internaionale n domeniul ocrotirii mediului aparine viitorului, este, totui, de o importan extraordinar chiar i numai simplul consens al statelor cu privire la pericolul vital care amenin omenirea prin degradarea nencetat a mediului. Depirea acestei etape - a unui consens innd de axiologia elementelor ce intereseaz colaborarea i cooperarea statelor - presupune rezolvarea unor dificulti cu caracter politic, dar mai ales cu caracter economic. Situaia dreptului internaional al mediului este, de aceea, comparabil i, poate, asemntoare cu aceea a dreptului internaional al dezvoltrii. n tiina dreptului, un principiu poate fi: a) o regul sau o norm general fr caracter juridic din care pot fi deduse norme juridice - cum sunt, de pild, principiul suveranitii statelor i principiul cooperrii; b) o regul juridic - stabilit sau nu printr-un text legal - cu un caracter ndeajuns de general nct s poat inspira diferite aplicaii i s se impun cu o autoritate general admis (atunci cnd nu are caracter reglementar). Aadar, cu sau fr caracter juridic, un principiu are, nainte de toate, direct sau numai mijlocit, o nfiare normativ; el ordon - sau presupune ca o consecin - o anumit comportare39. n lumina celor artate putem preciza c, independent de valoarea juridic, deci de fora de constrngere ce le pot asigura aplicarea, principiile dreptului intern sau internaional - al mediului trimit la principiul pozitiv de drept, adic la o norm explicit formulat ntr-un text de drept pozitiv, anume fie o dispoziie
. Aa, de pild, principiul suveranitii i cel al cooperrii statelor nu au, prin ele nsele, caracter juridic, dar presupun fie obligaia de a nu ntreprinde nimic mpotriva voinei unui stat sau fr acordul su, fie, dup caz, obligaia statelor de a-i uni eforturile ntr-o anume direcie sau pentru realizarea unui anumit scop, de pild, pentru ocrotirea anumitor elemente ale mediului nconjurtor.
39

44

legal, fie o norm construit plecnd de la elemente cuprinse n aceste dispoziii. n acest fel, se va vorbi despre principii cu referire la o maxim juridicete obligatorie, dei necuprins ntr-un text (de pild, principiile generale ale dreptului), ori cu referire la o regul general care trebuie, n lipsa unui text special, s regleze un anumit caz, prin opoziie fa de o excepie. n materie de ocrotirea mediului, actele internaionale nfieaz , n numeroase cazuri - astfel cum am artat - caracterul unor simple recomandri, iar nu al unor norme cu caracter obligatoriu. Este, de pild, cazul Declaraiei de principii de la Rio asupra mediului i dezvoltrii, care, fr a avea for juridic obligatorie, reprezint rezultatul unei soluii de compromis ntre rile industrializate i Grupul celor 77; declaraia consacr drepturile i rspunderile ce revin statelor n domeniul proteciei mediului, proclamnd un numr de 27 de principii. Chiar cnd au, prin modul n care sunt formulate, caracter normativ, principiile ce se nfieaz ca simple recomandri cuprinse n acte internaionale relative la mediu nu fac parte din legislaia intern; acest fapt nu este, desigur, de natur a le diminua importana n raport cu prescripiile imperative ale dreptului internaional al mediului. Aa fiind, atunci cnd vom evoca principii ale dreptului internaional al mediului cuprinse n acte internaionale nu vom strui asupra forei lor juridice obligatorii (n raport cu natura actelor n care i gsesc consacrarea). Aceasta cu att mai mult cu ct, odat cu dezvoltarea colaborrii i cooperrii ntre state pentru ocrotirea mediului, cu sporirea puterii economice a rilor n curs de dezvoltare i cu progresele tehnico-tiinifice, dreptul internaional al mediului a evoluat i va evolua, nendoielnic, n direcia lrgirii sferei actelor cu caracter obligatoriu pentru statele-pri, pe seama restrngerii nsemntii simplelor recomandri. Ceea ce azi reprezint un principiu ori o norm fr for juridic propriu-zis, aadar avnd aspectul unor recomandri, va deveni mine text imperativ de drept internaional i va putea face parte, potrivit Legii fundamentale romneti, din dreptul intern al mediului.

45

Dificultatea juristului exeget n raport cu aceste principii se refer, ns, la faptul c o serie de texte internaionale vizeaz un ansamblu de principii generale fr s propun nici cea mai redus definiie40. Nu vom strui asupra problemelor decurgnd din aspecte semantice ale materiei de care ne ocupm aici. Am ncercat s circumstaniem noiunea de principiu la ceea ce poate interesa din punct de vedere al dreptului i legislaiei. Uneori lucrurile sunt clare chiar n raport cu formularea n care este cuprins noiunea de principiu. Astfel, dac principiile la care se refer Declaraia de la Dublin (din ianuarie 1992) asupra apelor, ca i Declaraia de la Rio (iunie 1992) au, n bun msur, o vocaie juridic (chiar atunci cnd nu sunt, toate, formulate n termeni normativi), Programul Aciunea 21 (Rio de Janeiro, iunie 1992), evocnd liniile directoare ale activitilor propuse sau, eventual, modalitile acestora, le denumete principii de aciune n numeroase rnduri, n toate capitolele; este, ns, un sens absolut diferit de acela care ne preocup n acest capitol. Trebuie adugat aici c integrrii economice i politice europene i corespund forme colective de lupt pentru protejarea mediului. n afara competenei extrem de extinse n materie de reglementare, C.E.E. are, corelativ, atribuii de control asupra modului n care sunt respectate ori se aplic regulile pe care le edicteaz. n ultimii ani - mai ales dup intrarea n vigoare a Actului Unic European (n 1987) - au fost nregistrate progrese substaniale n colaborarea statelor de pe continent. Nu mai puin, ns, sistemul legislativ comunitar este lacunar i, deci, susceptibil de numeroase perfecionri, inclusiv, desigur, n domeniul ocrotirii mediului. Actul Unic European a modificat comunitare n domeniul proteciei mediului. Tot astfel, Actul Unic a dat fora juridic (obligatorie) principiului subsidiaritii, permind oricrui stat membru s menin sau s stabileasc msuri
40

Tratatele originare ale Comunitilor

Europene i a rezolvat definitiv problema bazelor juridice ale competenelor

. Ch.Cans, op.cit.,pag.2o2.

46

de protecie a mediului mai restrictive. Acest document deosebit de important pentru protecia mediului stabilete expres principiile aciunii comunitare n domeniu, care n fapt, nu sunt principii juridice, ci linii directoare ale aciunii. n document sunt consacrate 11 principii, dintre care 4 au n vedere dimensiunile internaionale a politicii comunitare n domeniul mediului. Urmnd Actului Unic European, Tratatul de la Maastricht semnat la 7 februarie 1992 i intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993, a adus amendamente deosebit de importante privind uniunea politic, economic i monetar. n domeniul mediului, principiile sunt pe o linie ascendent, dezvoltndu-le pe cele anterioare, conform evoluiei momentului, iar principiul subsidiaritii devine dominant. Antamnd domeniul economic i social pe care l consider obiectiv principal se urmrete un progres echilibrat i durabil cu respectarea mediului. Prin Tratatul de la Amsterdam semnat la 2 octombrie 1997 i deschis spre ratificare statelor membre, se lrgesc competenele UE n domeniul proteciei mediului, care, desigur, devine condiia i componenta unei dezvoltri armonioase, echilibrate i durabile, fiind de fapt o trimitere la protecia mediului i la actele Conferinei ONU pentru mediu i dezvoltare de la Rio 92, inclusiv la Declaraia de principii. n aceste condiii, ne propunem s examinm, pe rnd, ntr-o ordine care nu este cea a importanei, principiile dreptului mediului, mai nti cele ale dreptului intern (sau care au un caracter comun) i, ulterior, unele dintre cele ale dreptului internaional al mediului.

5.6. Principii generale ale dreptului intern al mediului a) Principiul recunoaterii legislative a ocrotirii mediului ca obiectiv de interes public major. Legea proteciei mediului cu modificrile ulterioare, calific, nc din primul su articol, ocrotirea mediului ca reprezentnd un obiectiv

47

de interes public major. Textul are n vedere, prin prisma scopului legii, reglementarea legislativ a proteciei mediului i consacr, totodat, modul i direcia n care trebuie s fie orientate dispoziiile legislative: ocrotirea mediului trebuie fcut pe baza principiilor i a elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabil a societii. Pentru ara noastr, o asemenea proclamare legislativ a importanei ocrotirii mediului nu reprezint o noutate; aceasta era declarat, ntr-adevr, nc prin Legea nr.9/1973 ca fiind o problem de interes naional (art.1). Constituia din 1991 nu a consacrat nemijlocit acest principiu, mulumindu-se ca, atunci cnd stabilete obligaia statului de a exploata resursele naturale ale rii, s precizeze c aceasta se va face n concordan cu interesul naional (art.134 alin.2 lit.d). ns Constituia din 1991 modificat prin referendum, prin dispoziii modificate i preluate prin prevederile de la art.35,42 (al.7) i art.135 lit.e consacr o adevrat schimbare conceptual ct privete protecia mediului i mai ales dreptul omului la un mediu sntos. Iar dac dreptul mediului n ansamblul su include recunoaterea faptului c obiectul proteciei juridice reprezint o finalitate de interes public major, atunci principiul astfel stabilit este valabil, n egal msur, pentru diferitele pri componente ale acestei ramuri, corespunznd elementelor de mediu care reclam ocrotire41. Aa fiind, Legea nr.137/1995 privind protecia mediului, cu modificrile ulterioare, care are, nendoielnic, caracterul unei legi-cadru, consacr caracterul de interes public major nu numai pentru protecia valorilor generale ale mediului nconjurtor, la care aceast lege se refer nemijlocit, ci desigur, i pentru ceea ce va face obiectul reglementrilor legislative ulterioare. ntr-adevr, prin art.89 al Legii proteciei mediului, n prezent abrogat se prevedea c, n scopul aplicrii eficiente a msurilor de protecia mediului se vor reglementa prin legi speciale, revizuite sau noi, care vor dezvolta principiile
. Literatura juridic de specialitate din Frana deduce principiul general al recunoaterii legislative a mediului ca avnd o finalitate de interes public din recunoaterea prin lege, ca avnd acest caracter, a elementelor ce compun mediul nconjurtor. Intr-adevr, art.1 al Legii din 10 iulie 1976 referitoare la protecia naturii prevede c protecia spaiilor naturale i a peisajelor, prezervarea speciilor animale i vegetale, meninerea echilibrelor biologice la care particip acestea i protecia resurselor naturale mpotriva tuturor cauzelor de degradare care le amenin, sunt de interes general. Or, astfel, cum precizeaz prof. Michel Prieur (op.cit.,pag.52), dei mediul nconjurtor nu este vizat n mod expres, este sigur c toate elementele ce-l compun se regsesc n acest articol 1, dat fiind c aici figureaz protecia naturii i lupta mpotriva polurilor, trecnd prin degradarea mediului.
41

48

generale din legea-cadru, un numr de 17 domenii printre care, spre pild: regimul substanelor i al deeurilor periculoase, gospodrirea deeurilor menajere, industriale i agricole; regimul pesticidelor; protecia litoralului i a zonelor costiere; piscicultura i pescuitul; rspunderea pentru prejudiciile aduse mediului42. Este evident c fiecare dintre legile speciale a cror elaborare i adoptare a fost necesar trebuie s porneasc, n reglementrile specializate pe care le vor conine, de la principiul potrivit cruia protecia mediului reprezint un obiectiv de interes public. Este, desigur, de la sine neles c toate consecinele legate, pe plan teoretic i practic, de aplicarea acestui principiu, vor privi, n egal msur, att reglementarea cuprins n legea-cadru, ct i n legile speciale, reglementri completatoare. Acestei prime consecine a principiului de care ne ocupm aici, i se adaug, nendoielnic, altele. Astfel cum precizeaz dr. Mircea Duu, o asemenea dispoziie general relev valoarea social-juridic deosebit conferit pstrrii echilibrului ecologic i conservrii strii elementelor i factorilor de mediu i imprim un caracter imperativ normelor de drept pertinente. In consecin, prevederile dreptului mediului sunt de ordine public, nepermind derogri de la prescripiile lor43. Recunoaterea unei ordini publice ecologice ca limit i ca obiectiv al aciunii administrative este un subiect controversat44. Acest subiect se lovete de dificultatea de a admite existena mai multor ordini publice, fiecare specific unei anume ramuri a dreptului, ca i de mprejurarea c, la noi, definiia i trsturile acestei noiuni nu sunt ndeajuns de bine precizate.
O mare parte din aceste domenii beneficiaz de legi speciale, adoptate dup 1995 dar mai ales n cadrul procesului de armonizare a legislaiei de mediu cu legislaie UE. n acest sens, cu titlu de exemplu menionm: - Legea 22/2001 - M.Of. 105 din 1 martie 2001 (de ratificare a Conveniei privind evaluarea impactului de mediu n context transfrontier -Convenia Espoo); - Legea nr.655/2001 (M. Of.773 din 4 decembrie 2001) pentru aprobarea Ordonanei de Urgen nr.243/2000 privind protecia atmosferei - Legea nr.458/2002 privind calitatea apei potabile (M. Of. 552/29.07.2002) - Legea nr.9/2001 pentru ratificarea Amendamentului de la Copenhaga al Protocolului de la Montreal (M. Of.61 din 5 februarie 2001) - Legea 214/2002 (M.Of. 316 din 14 mai 2002) pentru aprobarea OG 49/2000 privind regimul de obinere, testare, utilizare i comercializare a OMG prin tehnicile biotehnologiei moderne, precum i a produselor rezultate din acestea, etc 43 . Mircea Duu, op.cit.,pag.47. 44 . M. Prieur (op.cit.,pag.57-58) admite c n dreptul pozitiv (francez) nu se poate gsi o referire veritabil la o asemenea ordine public, dar precizeaz c s-ar putea considera c de la punerea n lucrare a unei politici privind protecia mediului i recunoaterea caracterului de a fi de interes general al acestei politici asistm la apariia unei noi ordini juridice, avnd ca finalitate protecia mediului (idem, pag.57).
42

49

Dar, chiar dac am admite existena, n domeniul ocrotirii mediului, a unei ordini publice, n-am putea fi de acord cu opinia menionat mai sus n sensul c, ntruct anumite prevederi legislative sunt de ordine public, nu sunt ngduite derogri de la acestea. ntr-adevr, o asemenea consecin nu ine de caracterul de ordine public al normelor legale, ci de faptul c este vorba despre norme imperative; or, cea mai mare parte a legislaiei este alctuit din dispoziii imperative, dar numai o parte dintre acestea in de ordinea public. Printre alte efecte ale declarrii legislative a interesului public ce caracterizeaz activitile privind protecia mediului, Michel Prieur se refer la controlul de legalitate privind activitile ce aduc atingere mediului, prin aplicarea teoriei bilanului la aprecierea legalitii declarrii ca fiind de utilitate public a unei anumite operaii45. Autorul are, tot astfel, n vedere crearea unor servicii publice ale proteciei mediului; astfel, n opinia sa, ncepnd din momentul n care protecia mediului este socotit a fi de interes general, nu mai exist nici un obstacol pentru crearea, de ctre autoritile publice, a unor servicii publice nsrcinate cu gestionarea acestuia46. Asemenea servicii publice existau chiar la nceputul deceniului apte, nsrcinate fiind cu protecia mediului, fie n parte (de pild, serviciile descentralizate ale statului, precum direcia departamental a agriculturii), fie n totalitate (stabilimente publice specializate, precum parcurile naionale sau ageniile financiare de bazin); unele fiind organisme de drept privat, printre care i asociaiile de protecie a mediului, controlate riguros de ctre stat47 i care exercit prerogative de putere public (controlul unei rezervaii naturale) pot fi recunoscute de instana judectoreasc ca gestionare ale unui serviciu public administrativ de ocrotire a mediului. b) Principiul anticiprii, prevenirii i corectrii la surs a riscurilor ecologice i a producerii daunelor este formulat la pct.18 al preambulului Conveniei de la Rio (iunie 1992) asupra diversitii biologice, care subliniaz c
. Op.cit., pag.54. Judectorul administrativ francez a formulat principiul c o operaie nu poate, legal, s fie declarat de utilitate public dect dac atingerile aduse proprietii private, costul financiar i, eventual, inconvenientele de ordin social pe care le comport nu sunt excesive n raport cu interesul pe care l prezint. Punerea n balan a intereselor n joc ar trebui s conduc inevitabil la includerea proteciei mediului, printre interesele publice eventual n conflict cu alte asemenea interese ce ar servi la justificarea unei exproprieri. 46 . Idem, pag.55. 47 . Beneficiaz de agrement.
45

50

este de cea mai mare importan s fie anticipate i prevenite cauzele reducerii sau pierderii diversitii biologice la surs. Desigur, ns, c aciunea principiului depete limitele diversitii biologice, acesta putnd i trebuind s fie aplicat la toate domeniile ocrotirii mediului - ca, de pild, cu privire la clim, poluare, dezertificare, protecia stratului de ozon, etc. Acest principiu este, n termenii legii proteciei mediului, nr.137/1995 cu modificrile ulterioare (art.3), stabilit ntr-o form mai simpl, care omite referirea la anticiparea riscurilor, ceea ce, ns, nu schimb cu nimic coninutul principiului. Trebuie, ns, subliniat faptul c ntreaga concepie ce st la baza reglementrii proteciei mediului n aceast nou lege pornete de la recunoaterea importanei activitilor de prevenire a producerii daunelor ecologice. ntr-adevr, ntreaga reglementare a activitilor economice i sociale cu impact asupra mediului cuprins n capitolul al II-lea al legii privind procedura de autorizare, regimul substanelor i preparatelor chimice periculoase, cel al ngrmintelor chimice i al produselor de uz biosanitar, precum i regimul activitilor nucleare, regimul deeurilor i al deeurilor periculoase - are n vedere, n principal, anticiparea i prevenirea riscurilor. n lumina formulrii date coninutului propriu al acestui principiu n alte documente internaionale, anticiparea i prevenirea riscurilor sunt completate cu ideea c aceste obiective trebuie s fie realizate prin folosirea celor mai bune tehnici disponibile48; aceast precizare este cuprins n reglementrile legislative i n doctrina de specialitate din Frana. Se citeaz, n acest sens, Convenia de la Paris din 22 septembrie 1992 pentru protecia mediului marin al Atlanticului de nord-est (art.2 i art.3 lit.a i b), potrivit creia prile contractante... vor ine pe deplin cont de folosirea celor mai noi progrese tehnice realizate i metode concepute pentru prevenirea i suprimarea integral a polurii i, de asemenea, acestea vor asigura aplicarea celor mai bune tehnici disponibile i cea mai bun practic de mediu. Concretizat n textul legii franceze nr.95-101 din 2 februarie 1995, redactarea acestui principiu este urmtoarea: principiul aciunii preventive i al
48

Introdus n Legea 137/1995 prin OUG 91/2002- art.3 lit. a1

51

corectrii, cu prioritate la surs, a atingerilor aduse mediului nconjurtor, folosind cele mai bune tehnici disponibile la un cost economic acceptabil (art.L.2oo - 1 alin.4). Astfel cum se poate observa, principiul corectrii la surs este, n definiia reprodus, atenuat de condiia referitoare la caracterul acceptabil sub aspect economic al realizrii sale. Ar fi, ns, greit s se cread c o asemenea condiie ar reprezenta, n prezena unor costuri nerezonabile, renunarea la protecia mediului nconjurtor; este vorba, ntr-adevr, numai de limitarea aciunii preventive avnd acest scop, iar nu despre promovarea dezvoltrii economico-sociale cu sacrificarea salvgardrii naturii. C este aa rezult din faptul c formularea definitiv a textului a fost rezultatul unor lungi dezbateri parlamentare n care, cum constat Ch. Cans, s-a putut simi teama ca tratamentul la surs s nu se dovedeasc uneori mai costisitor i mai puin eficace dect o intervenie a posteriori49. Ct privete modificarea art 3 alin a din Legea 137/1995 prin OUG nr 91/2002, remarcm c principiul prevenirii, reducerii i controlul integrat al polurii prin utilizarea celor mai bune tehnici dipsonibile pentu activiti care pot produce poluri semnificative, formulare care consacr practic alinierea legislaiei romneti cu legislaiile mai avansate. Poate nu ar fi lipsit de interes s ne referim n acest context la definiia legal privind cele mai bune tehnici disponibile din acelai act normativ i care reprezint stadiul de dezvoltare cel mai avansat i eficient nregistrat cu dezvoltarea unei activiti i a modurilor de exploatare, care demonstreaz posibilitatea practic de a constitui referina pentru stabilirea valorilor limit de emisie n scopul prevenirii, iar n cazul n care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea global a emisiilor i a impactului asupra mediului n ntregul su. Chiar dac, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis c uneori este mai economic s repari un prejudiciu adus naturii dect s-l previi, o asemenea politic ecologic ar trebui avut n vedere n orice ar, aadar i n Romnia. Cci protecia mediului, ca activitate economic, se supune - i ea - regulilor economiei de pia. Iar uneori, n acest domeniu, n care cunotinele tiinifice i tehnice au nc granie, repararea unei pagube ce prea puin probabil poate, ntr49

. Op.cit., pag.204.

52

adevr, s coste mult mai puin dect ar costa adoptarea unor msuri complicate i dificil de nfptuit n scopul mpiedicrii producerii unui prejudiciu eventual. Amintim c legea ocrotirii mediului nu condiioneaz activitatea de prevenire a vtmrii naturii de anumite costuri acceptabile economicete. O singur precizare credem c s-ar impune: alegerea ntre folosirea mijloacelor preventive i cele de reparare a prejudiciului ar fi conform cu principiile ocrotirii mediului doar atunci cnd prejudiciul virtual este reversibil, iar repararea pagubei asigur repunerea deplin a mediului n situaia anterioar. O asemenea discuie are, ns, la noi, mai degrab un caracter teoretic. ntradevr, textul art.9 i 10 din OUG 91/2002 pare a absolutiza aciunea principiului prevenirii, prevznd c autorizaiile de mediu50 nu se emit n cazul n care nu sunt ndeplinite condiiile prevzute prin normele tehnice i reglementrile n vigoare i c ele sunt supuse revizuirii dac apar elemente noi. c) Principiul precauiei, strns legat de principiul anticiprii, prevenirii i corectrii riscurilor i a evalurii acestora, instituie ca regul de conduit n domeniul ocrotirii mediului, luarea n consideraie, nainte de adoptarea oricrei decizii, a probabilitii i gravitii unei pagube ecologice a crei producere nu este cert. n Declaraia de la Rio figureaz ca principiul nr.15, avnd urmtoarea formulare: Pentru a proteja mediul, statele trebuie s aplice pe scar larg msuri de precauie, n raport cu posibilitile de care dispun. In cazul unui risc de prejudicii grave, ireversibile, lipsa certitudinii tiinifice absolute nu trebuie s serveasc drept pretext pentru a lsa pe mai trziu adoptarea de msuri efective viznd prevenirea degradrii mediului. Principiul este reluat pe un plan specific n Convenia asupra diversitii biologice (Rio de Janeiro, 1992)51, al crei Preambul declar c atunci cnd exist o ameninare de reducere sensibil sau de pierdere a diversitii biologice, absena unor certitudini tiinifice totale nu trebuie s fie invocat ca motiv de amnare a msurilor care ar permite evitarea unui pericol sau atenuarea efectelor.

50 51

Avizul, acordul i autorizaia de mediu . Ratificat de Romnia prin Legea nr.58/1994.

53

Definiia principiului precauiei subliniaz, astfel cum am artat, c absena certitudinilor, innd cont de cunotinele tiinifice i tehnice ale momentului, nu trebuie s ntrzie adoptarea de msuri efective i proporionate viznd s previn un risc de prejudicii grave i ireversibile mediului, la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Este ns o definiie foarte criticat n literatura francez de specialitate. Astfel, Corinne Lepage observ c principiul precauiei semnific pn la urm c nu poate fi angajat o aciune sau o activitate atunci cnd consecinele pe care le poate avea nu sunt cunoscute; or, observ autoarea, aa ceva nu rezult din redactarea textului. Tot asemenea, Pierre Lascoumes precizeaz c principiul precauiei, care are n vedere, n absena unor certitudini tiinifice i tehnice, adoptarea unor msuri efective de prevenire, nu poate fi aplicat, n dreptul francez, dect la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Ceea ce las industriailor posibilitatea oricrei aprecieri52. n fine, art.3 paragraful 3 al Conveniei asupra schimbrilor climatice (Rio, 1992, ratificat de Romnia prin Legea nr.24/1994), afirmnd, de asemenea, principiul la care ne referim, folosete termenul de precauie ntr-un sens mult mai apropiat de ideea prevenirii. Ne aflm n prezena unui principiu care, prescriind norme de comportare n protecia mediului, exprim fie obligaia de a nsoi orice operaie ntreprins n domeniul mediului cu garanii suficiente, fie de a se abine de la msurile ce pot avea consecine imprevizibile, aadar o obligaie de a nu face, sau stand still. Fiind vorba despre un principiu cu aplicare general, obligaia de precauie este lesne transportabil n orice domeniu al ocrotirii mediului. Exist, nendoielnic, domenii ale tiinei care, legate nemijlocit de ocrotirea mediului, presupun un grad mai mare de incertitudine ct privete rezultatele - uneori ndeprtate n timp - ale aciunii omului asupra mediului natural; astfel sunt activitile aparinnd biotehnologiei i cele nucleare. Nu s-ar putea, ns, susine, de pild, c n stadiul actual al cunoaterii tiinifice nu pot fi evaluate riscurile pe care le comport, n domeniul eliminrii deeurilor nucleare sau radioactive, pentru generaiile viitoare,
. Corinne Lepage, Les grands principes tels que les decline la Loi Barnier sont a revoir, n Le Courrier de lEnvironnement, martie 1995, pag.23; Pierre Lascoumes, Des agents un peu epars, n Le Courrier de lEnvironnement, aprilie 1995, pag.8.
52

54

scurgerile n natur a unor asemenea deeuri; depind o asemenea concepie, devine clar c practicile actuale, bazate pe metode care se limiteaz la ndeprtarea deeurilor din mediul nconjurtor imediat al omului, conservndu-le n aceeai stare n principal pe sol, nu reprezint, de fapt, n nici o msur, eliminarea pericolelor reale pentru generaiile ce vor urma. n afara importanei teoretice pe care o nfieaz, principiul precauiei ar putea avea, n practic, o seam de consecine pe planul rspunderii pentru vtmrile aduse mediului. Intr-adevr, obligaia de pruden n organizarea i desfurarea unor activiti servete la stabilirea culpei persoanei care urmeaz s rspund pentru fapte prin care s-au cauzat pagube, ca i pentru simpla nfrngere a unor obligaii ce-i reveneau potrivit legii. Numai c, dac este s ne referim la rspunderea civil delictual, n prezena dispoziiei cuprinse n art.81 al Legii nr.137/1995, potrivit creia rspunderea pentru prejudiciu are caracter obiectiv, independent de culp, referirea la obligaia de precauie este inutil. Cu toate acestea, pentru cazul n care este vorba despre alte forme de rspundere - penal, contravenional, de drept al muncii -, n care existena vinoviei este esenial pentru angajarea rspunderii, referirea la principiul precauiei poate fi foarte important. In funcie de obligaiile asumate de pri, principiul la care ne referim poate avea consecine importante pentru desluirea raporturilor decurgnd din contractul de asigurare. Credem c nu ar fi lipsit de interes s amintim, rolul ce se acord principiului precauiei n Protocolul privind biosecuritatea, Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor biotehnologice semnat n anul 2000 i ratificat de Romnia, la Convenia privind diversitatea biologic din 1992. Avnd n vedere c principiul precauiei este prezent n numeroase acorduri internaionale n special n conveniile care asigur ncadrarea juridic a activitilor susceptibile de a fi potenial riscante pentru mediu i avnd n vedere c biotehnologia poate avea nu numai aspecte pozitive ci poate aduce atingeri mediului (Agenda 21) i innd cont de riscurile ce le pot comporta organismele genetic modificate (OGM) n special asupra biodiversitii, a sntii umane,

55

animale i vegetale, aplicarea principiului precauiei apare indispensabil i justificat. n context strict juridic, principiul precauiei, presupune c un risc posibil sau care a fost definit fr o prob tiinific privind realizarea sa nu trebuie s serveasc drept motiv pentru a nu pune n funciune un sistem de prevenire a unui asemenea risc. Astfel dup cum am mai artat, precauia are un caracter anticipativ,cu deschidere spre viitor. Nu ncape nici un fel de ndoial c principiul precauiei, introdus n Protocolul privind biodiversitatea, intr n acest fel, cu toate c timid, din dreptul internaional al mediului i n dreptul internaional al securitii alimentare. Din economia Protocolului apare c principiul precauiei are cmpul su de aplicare avnd o utilitate multipl: spiritul de solidaritate privind, politica riscului, spiritul universal pe care l ncarneaz ; mecanismele de cooperare pe care le instituie n special n domeniile: tiinific, tehnic i juridic53 Ne-am permite, sintetic, s facem o comparaie ntre principiul prevenirii, care presupune gestionarea unui risc cunoscut i principiul precauiei, care impune stpnirea sau anticiparea unui risc necunoscut. d) Principiul poluatorul pltete, consacrat de Legea ocrotirii mediului n art.3 lit.d, se regsete ntr-o serie de acte internaionale, printre care vom meniona Declaraia de la Rio (principiul nr.16), potrivit creia autoritile naionale trebuie s depun eforturi pentru promovarea internalizrii costurilor proteciei mediului i pentru utilizarea unor instrumente economice, innd cont de ideea c poluatorul este cel care trebuie, n principiu, s-i asume costul polurii, avnd n vedere interesul publicului i fr a altera jocul comerului internaional i al investiiilor. Astfel cum, pe bun dreptate, scrie prof. Michel Prieur54, acest principiu ridic probleme economice i juridice complicate i, am aduga, politice i tiinifice. Am artat deja c dac prin acest principiu s-ar consacra simpla obligaie a celui care cauzeaz un prejudiciu concret mediului, de a-l repara, atunci

Georges Naksen Nanefang Le principe de precaution dans le contexte du Protocol de Cartagena Les cahiers du Droit vol.43 nr.1, martie 2002, pg.39-42 54 . Op.cit., pag.123.
53

56

ne-am afla n prezena unei axiome, fr o valoare juridic proprie; nu acesta este sensul principiului n discuie. n sens larg, principiul are n vedere s se impute poluatorului costul social al polurii pe care el o genereaz, ceea ce presupune toate efectele unei poluri nu numai asupra bunurilor i persoanelor ci i asupra naturii nsi55. ntr-o accepiune mai restrns56 principiul poluatorul pltete are n vedere obligarea poluatorului de a suporta cheltuielile luptei mpotriva polurii; este, aadar, pe planul relaiilor specifice, o internalizare parial, care ngduie impunerea unor taxe sau redevene, de depoluare, poluatorilor, spre a nu obliga colectivitatea n ansamblu s suporte costurile depolurii. nelegerea exact a coninutului principiului n discuie presupune o precizare; anume c ntr-un asemenea sistem de organizare acordarea, de ctre stat, a unor subvenii care s-i ajute pe poluatori s finaneze investiiile antipoluare este contrar principiului poluatorul pltete57. n Frana se are n vedere extinderea principiului poluatorul pltete i a sistemului de redevene i pentru combaterea zgomotului i a polurii agricole. Adoptarea, de ctre Parlament, a art.421-8 din Codul urbanismului, care prevede servitui neindemnizabile n jurul instalaiilor clasificate reprezint o atingere adus principiului poluatorul pltete, dat fiind c textele prevzute iniial puneau n sarcina industriilor poluante plata servituilor de vecintate. n aceste condiii pare justificat constatarea58 c principiul cine polueaz trebuie s plteasc
. Asupra accepiunilor acestui principiu a se vedea M.Prieur, op.cit., pag.123. . Este accepiunea reinut de Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE) i fosta Comunitate Economic European. 57 . n cadrul OCDE, principiul a fost inserat mai nti n Recomandarea C (72) 128 din 1992 avnd semnificaia c poluatorul avea s suporte cheltuielile referitoare la msurile de prevenire i de lupt mpotriva polurii, stabilite de autoritile publice, astfel nct mediul s se menin ntr-o stare acceptabil. Costul acestor msuri trebuia s se repercuteze n costul bunurilor i serviciilor care stau la originea polurii provocate prin producerea sau consumarea lor; asemenea msuri n-ar fi trebui s fie acompaniate de subvenii susceptibile de a crea distorsiuni n comer. O a doua recomandare C (74.223) din 1974 admitea unele excepii de la aceste principii, preciznd c un ajutor acordat poluatorilor (sub form de subvenii, avantaje fiscale sau alte msuri) nu este incompatibil cu principiul poluatorul pltete dac este selectiv, limitat la perioade tranzitorii sau adaptat unor situaii regionale. n cadrul comunitilor europene, ntr-un al treilea program de aciune, principiul poluatorul pltete figureaz sub forma unei strategii avnd ca scop folosirea cea mai bun a resurselor; faptul de a imputa poluatorilor costurile legate de protecia mediului - presupus de acest principiu - i incit pe acetia s reduc poluarea provocat de activitile lor i s caute produse ori tehnologii mai puin poluante, ceea ce este esenial pentru a evita o distorsiune a concurenei. Pornind de la faptul c o asemenea sarcin ar putea s pun, n unele cazuri, n dificultate ntreprinderile existente, s-a admis, n 1974 i n 1980, ca statele membre s acorde, pn n 1987, n anumite condiii, ajutoare avnd ca scop facilitarea introducerii unor reglementri noi, viznd o mai adecvat protecie a mediului. 58 . A se vedea Du Pontavice, La protection juridique de lenvironnement en droit civil compare, n Revue juridique de lenvironnement nr.2/1978, pag.151; J.Untermaier, Le droit de lenvironnement, reflexions pour un
55 56

57

echivaleaz adesea cu recunoaterea dreptului de a polua celui care pltete i legitimeaz, aadar, comportamentele ecologice cele mai discutabile. Legiuitorul francez - este interesant de observat - nu a preluat principiul n accepiunea cuprins n Declaraia de la Rio, potrivit creia, astfel cum am artat, poluatorul are a suporta numai costurile depolurii, ci pe acela al Conveniei de la Paris pentru protecia mediului marin al Atlanticului de nord-est din 1992, care, n al su articol 2.2.b. prevede c prile contractante aplic principiul poluatorul pltete, potrivit cruia cheltuielile rezultnd din msurile de prevenire, de reducere a polurii i de lupt contra acesteia trebuie s fie suportate de poluator. Rezult, din aceast definiie, c n sistemul Conveniei de la Paris, adoptat prin lege de Frana, acceptabilitatea costurilor nu mai este cerut. Reglementarea cuprins n Legea nr.137/1995 nu pare a fi pe deplin pus de acord cu exigenele principiului poluatorul pltete, aa cum s-au putut ele desprinde din cele ce preced. Unirea eforturilor financiare ale tuturor poluatorilor reali i virtuali existeni, n vederea prevenirii i reducerii polurii, ca i a luptei mpotriva acesteia s-a concretizat n Fondul de Mediu59 conform legii; asemenea fond exist i n reglementarea Legii nr.18/1991, cu privire la ameliorarea fondului funciar. Nu este, ns, mai puin adevrat c, prin diferite prevederi ale legii, persoanele fizice i persoanele juridice care dein surse poluante au obligaia de a le dota cu mijloace antipoluante, suportnd n acest scop cheltuielile necesare; este, de pild, cazul art.34, art.47 lit.b,c,d,e din Legea 137/1995. e) Principiul informrii i participrii publicului la luarea deciziilor privind mediul. Legea proteciei mediului are n vedere, de fapt, n art.3 lit.i), crearea unui cadru de participare a organizaiilor neguvernamentale i a populaiei la elaborarea i aplicarea deciziilor. In ce ne privete, considerm c participarea nu poate fi conceput n afara unei corecte i depline informri, astfel nct cele dou laturi trebuie examinate n cadrul unui principiu unic. Democraia participativ nu este, bineneles, expres prevzut pentru politicile de ocrotire a mediului. Nu mai puin, ns, n acest domeniu activitatea
premier bilan, n Annee de lenvironnement, 1980, pag.116; autorii sunt citai de M.Prieur, op.cit., pag.125. 59 Legea 73/2000 privind Fondul pentru mediu cu modificrile ulterioare.

58

statului nu poate avea anse de izbnd fr mprirea rspunderii cu toi cetenii, cu organizaiile acestora. Astfel cum se precizeaz n literatura de specialitate, revendicarea participrii cetenilor la protecia mediului este legat de caracterele particulare ale problemelor acestui domeniu: universalitate, durat, interdependen i ireversibilitate60. Dreptul la informare se nfieaz, n fapt, ca un drept de acces la informaie. Este, de altfel, modul n care acest drept i gsete consacrarea n art.31 al Constituiei Romniei, potrivit cruia dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit (alin.1). Textul mai precizeaz, nainte de a stabili limitele exercitrii acestui drept, c autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. Cuprinznd texte specifice domeniului su de reglementare, Legea nr.137/1995 precizeaz c statul recunoate tuturor persoanelor dreptul la un mediu sntos, garantnd n acest scop, printre altele, accesul la informaiile privind calitatea mediului. Precizm c prin modificrile i completrile aduse Legii cadru de OUG 91/2002, s-a modificat i lit.a art.5, cuprinsul acestuia fiind accesul la informaia privind mediul cu respectarea condiiilor de confidenialitate prevzute de legislaia n vigoare.Textul astfel modificat reprezint aducerea la zi a legislaiei de protecie a mediului, privind acest aspect, cu noile reglementri n materie de acces la informaia public i anume Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaia de interes public i Normele Metodologice de aplicare aprobate prin HG 123/2002. Legea nr.86/2000 prin care a fost ratificat Convenia de la Aarchus privind accesul la informaie, participarea publicului la luarea deciziei i accesul la justiie n probleme de mediu urmat de HG 1115/2202 referitoare la accesul la informaia privind mediul reprezint, n opinia noastr ci de acces garantate pentru populaie,
60

. M.Prieur, op.cit., pag.91.

59

pe de o parte iar pe de alt parte norme imperative de gestionare i furnizare a informaiei de mediu pentru autoritile publice responsabile - cu att mai mult cu ct - ne-am permite s subliniem - n conformitate cu dispoziiile legale, nu este necesar justificarea scopului solicitrii informaiei. Naterea dreptului la informare n domeniul mediului s-a produs odat cu Declaraia de la Stockholm (principiile 19 i 20), care evoc, pe lng mijloacele prin care publicul poate exercita n deplin cunotin de cauz rspunderea sa cu privire la mediu, libera circulaie a informaiei. Actul final al Conferinei de la Helsinki (1975) declar, pe de alt parte, c succesul unei politici de mediu presupune ca toate categoriile populaiei i toate forele sociale contiente de rspunderile ce le revin s contribuie la protejarea i ameliorarea mediului. Trebuie menionat, tot astfel, Directiva 90/313 a Uniunii Europene din iunie 1990 i noua Directiv 2003/4 EC (care va conduce, desigur, i la modificarea HG 115/2002 ) privind libertatea de acces la informaie n materie de mediu, care are ca scop asigurarea libertii de acces la informaiile deinute de autoritile publice, precum i difuzarea acestora i de a stabili condiiile de baz n care aceast informaie ar trebui fcut accesibil. Pe de alt parte, principiul participrii, pe care legea nu-l definete ca atare, eman dintr-o recomandare a Comitetului minitrilor europeni; aceea preciznd c dac o autoritate competent i propune s adopte un act administrativ, persoanele interesate trebuie s fie informate despre aceasta i, tot astfel, c autoritatea competent trebuie s in seam de faptele, argumentele i mijloacele de prob prezentate de persoanele interesate n cursul procedurii de participare. Principiul 10 al Declaraiei de la Rio se refer, de altfel, n chip expres la aceasta, n termenii urmtori: modul cel mai potrivit de a trata problemele mediului este de a asigura participarea tuturor cetenilor implicai, la nivelul cel mai potrivit. Precizm c principiile 20-22 din aceeai Declaraie se refer distinct la participarea femeilor, respectiv a tineretului i a populaiilor i comunitilor autohtone. Pe un plan specific, Declaraia asupra gestionrii durabile a pdurilor (Rio, 1992) insist, de asemenea, asupra aspectelor participrii, indicnd, pe de o parte,

60

c o serie de condiii potrivite trebuie create pentru populaiile autohtone, pentru colectivitile lor i pentru alte colectiviti, ca i pentru locuitorii pdurilor, spre a le permite s fie economicete interesai n exploatare, spre a desfura activiti rentabile i a se bucura de mijloace de existen i de un nivel de via adecvat, n special datorit unor regimuri funciare care s incite la o gestiune ecologic viabil a pdurilor; pe de alt parte, c trebuie s fie ncurajat activ participarea integral a femeilor la toate aspectele unei gestiuni, ale unei conservri i ale unei exploatri economic viabile a pdurilor. Participarea comunitilor locale i a populaiilor autohtone la prezervarea sau la gestiunea raional a resurselor mediului, astfel cum este afirmat de Principiul 22 al Declaraiei de la Rio este condiionat de recunoaterea identitii, culturii i intereselor lor de ctre state; acestea trebuie, de altfel, s acorde comunitilor i populaiilor respective ntregul sprijin necesar spre a face eficient participarea la realizarea unei dezvoltri durabile. O asemenea participare la protecia mediului implic, n schimb, participarea i la avantajele ce ar putea decurge din aceasta. Rolul recunoscut, n luarea deciziilor administraiei publice din domeniul mediului, unor persoane interesate din afara structurilor statale constituite, a fost, n Frana, de natur a nspimnta administraia; i aceasta apare a fi cu att mai curios cu ct era clar de la nceput c nu putea fi vorba despre un proces de codecizie i c, orict de democratic s-ar nfia, principiul participrii are o serie de limite decurgnd din chiar natura activitilor i a structurilor care le nfptuiesc. Ct privete Convenia de la Aarhus din 25 iunie 1995, ratificat de Romnia prin Legea nr. 86/2000, participarea publicului la luarea deciziilor este considerat a fi extrem de util pentru calitatea acestora i punerea lor n aplicare, publicul contribuind totodat la rezolvarea problemelor de mediu i oferind posibilitatea autoritilor s in seama de preocuprile i opiniile acestuia. Tot n textul Conveniei se definete noiunea de public ca fiind una sau mai multe persoane fizice sau juridice cum sunt asociaiile, organizaiile sau grupurile acestora, iar public interesat ca fiind publicul afectat ori care are un

61

interes interes.

deciziile

de

mediu,

menionndu-se

expres

organizaiile

neguvernamentale de protecie a mediului legale vor fi considerate ca avnd un La rndul su, art.6 al Conveniei prevede etapele i procedurile care s asigure participarea publicului la luarea deciziilor privind activitile specifice cu impact asupra mediului. n sistemul Legii nr.137/1995 cu modificrile ulterioare, n afar de referirea - deja menionat - consacrnd recunoaterea, de ctre stat, pentru toate persoanele, a dreptului la un mediu sntos, art.5 lit.a garanteaz accesul la informaiile privind calitatea mediului, lit.b prevede dreptul de asociere n organizaii de aprare a calitii mediului, iar lit.c se refer la dreptul de consultare n vederea lurii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislaiei i a normelor de mediu. Ct privete cuprinsul dispoziiei de la lit.a a articolului 5 (dup modificarea legii s-a corectat) acesta primesc o redactare prea puin fericit, care avea mai mult sensul de a restrnge accesul persoanelor interesate la informaii; cci n timp ce Constituia se referea la dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public (art.31 alin.1), textul menionat garanta accesul numai la informaiile privind calitatea mediului, ceea ce era, evident, absolut nendestultor n domeniul ocrotirii naturii. n prezent, cadrul legal al participrii publicului este constituit de: Legea nr.137/1995 astfel cum a fost modificat i completat prin OUG nr.91/2002 i aprobat prin Legea nr. 294/2003 care cuprinde prevederi exprese la capitolul II i III se refer la evaluarea de mediu pentru planuri i programe i reglementarea activitilor economice i sociale cu impact asupra mediului, inclusiv participarea publicului (art.17), Legea 52/2003 privind transparena decizional n administraia public care prevede n cap II sect. 1 i 2, intitulat Decizii privind participarea publicului la procesul de elaborare a actelor normative i de evaluare a deciziilor; Legea 22/2001 pentru ratificarea Conveniei de la Espoo (1991) privind evaluarea impactului asupra mediului n context transfrontier, precum i alte acte ce reglementeaz proceduri la nivel de hotrri de guvern i ordine ale minitrilor61.
H.G. nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii - cadru de evaluare a impactului asupra mediului, O.M. nr. 860/2002 privind procedura de evaluare a impactului i de emitere a acordului de mediu, care la cap. III detaliaz
61

62

Respectivele reglementri stabilesc procedurile de participare a publicului, precum i persoanele responsabile de respectarea acestora. Importana participrii publicului ni se pare evident pentru autoritile competente n protecia mediului, care pot lua cunotin de ideile i opiniile utilizatorilor de mediu, fiind astfel n msur s adopte deciziile n cunotin de cauz, evitndu-se riscurile pentru mediu i sntatea uman. n ordinea practic ni se pare, ns, de un interes excepional pentru aplicarea principiului participrii i informrii, reglementarea, prin Legea nr.137/1995 cu modificrile i completrile ulterioare, a procedurii de evaluare a impactului activitilor economice i sociale asupra mediului; ntre etapele acestei proceduri se numr aducerea la cunotin i dezbaterea public a raportului privind studiul de impact asupra mediului, precum i consemnarea observaiilor i a concluziilor rezultate, iar procedura de autorizare este public. Mediatizarea proiectelor i activitilor pentru care se cere aviz, acord i/sau autorizaie de mediu i a studiilor de impact, precum i dezbaterea public se asigur de ctre autoritatea competent pentru protecia mediului. Cu referire la reglementarea, cuprins n legea - cadru, privind protecia aezrilor umane, aceasta prevede c: autoritile pentru protecia mediului i consiliile locale vor iniia aciuni de informare i participare, prin dezbatere public, privind programele de dezvoltare urbanistic i gospodrie comunal, asupra importanei msurilor destinate proteciei mediului i aezrilor umane, discutndu-se din ce n ce mai mult despre un mediu urban echivalent cu noiunea de mediu. Vom preciza, n fine, caracterul de larg deschidere pe care l reprezint, n legislaia noastr, textul art.87 din legea proteciei mediului, prin care organizaiile neguvernamentale capt legitimare procesual activ, putnd introduce aciuni n instan n vederea conservrii mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Foarte important pe plan teoretic i, nendoielnic, sub aspect practic, art.87 al legii, introdus n proiect n timpul dezbaterilor parlamentare, este marcat, din pcate, de

participarea publicului .

63

consecinele grabei excesive cu care a fost discutat i adoptat; textul este, n opinia noastr, cel puin incomplet dac nu chiar greit. ntr-adevr, acest articol (87) al legii se refer la organizaiile neguvernamentale, fr vreo alt precizare, ceea ce ar avea nelesul c privete orice organizaie neguvernamental, indiferent de obiectul su de activitate i de scopul pentru care s-a constituit; or, o asemenea rezolvare este greu de conceput, chiar i numai n lumina principiului specialitii capacitii de folosin a persoanelor juridice. Este vorba, credem,numai despre organizaiile neguvernamentale avnd ca obiect de activitate ocrotirea mediului. Pe de alt parte, intervenia organizaiilor respective - concretizat n aciuni judiciare - nu intervine numai n ipoteza n care un prejudiciu s-a produs, ci i poate, mai ales, - pentru prevenirea unui prejudiciu. n al treilea rnd, n ipoteza n care prejudiciul propriu-zis a fost suferit de o persoan fizic sau juridic anume, nu este de conceput ca o organizaie de ocrotire a mediului s i se substituie cernd n justiie repararea prejudiciului. n fine, art.87 din lege pare a institui un privilegiu n favoarea unor organizaii neguvernamentale, acordndu-le un drept pe care art.5 lit.c) din aceeai lege l garanteaz, ntr-o formulare mult mai larg, tuturor persoanelor62. Este trebuie s remarcm aici - singurul caz n legislaia noastr n care se recunoate posibilitatea exercitrii unei veritabile aciuni populare; or, chiar n dreptul comparat, legiuitorul se arat, pretutindeni, foarte reticent fa de o asemenea reglementare63. f) Principiul abordrii globale presupune reglementarea i tratarea unitar, sistematic, a ntregii problematici a mediului, pornind de la ideea c ocrotirea acestuia este o chestiune complex, cuprinznd aspecte i elemente strns legate
. Anume, dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaii, autoritilor administrative sau judectoreti n vederea prevenirii sau n cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect. 63 . n literatura de specialitate din ara noastr, pornind de la exemplul legislaiei franceze, se afirm existena principiului colaborrii - cunoscut i sub denumirea de concertarea cu poluatorii i organismele publice (a se vedea, de pild, Mircea Duu, op.cit., pag.49, iar pentru doctrina francez M.Prieur, op.cit., pag.116 i urm.). Aplicarea acestui principiu are n vedere, n esen, concertarea cu poluatorii - pe calea contractelor de ramur sau a unor programe interdepartamentale -, acordndu-se acestora sprijin financiar sub diferite forme, cu condiia aplicrii unor msuri de depoluare, iar pe de alt parte, concertarea cu organismele publice responsabile, concretizat n convenii pentru reducerea zgomotelor sau adoptarea altor msuri specifice. n ce ne privete, nu credem c, n actualul stadiu al reglementrii legislative i al activitii practice, afirmarea unui atare principiu al dreptului mediului este posibil n Romnia. Ne abinem, de aceea, deocamdat, de a enumera principiul respectiv printre celelalte, care i gsesc un suport legislativ i practic ndestultor.
62

64

ntre ele, interdependente i, totodat, unitare. n acelai timp, problematica vast a ocrotirii mediului este strns legat de dezvoltarea economic i social a rii, de o dezvoltare durabil n care satisfacerea nevoilor actuale prin exploatarea naturii s lase loc, printr-o politic raional, posibilitii dezvoltrii generaiilor ce vor urma. Credem c reglementrile din Legea-cadru privind ocrotirea mediului reflect n mod corespunztor aceste preocupri; este, ns, n chip absolut necesar completarea sau revizuirea reglementrilor legislative sectoriale, specializate, care, n cea mai mare parte a fost realizat odat cu armonizarea legislaiei n cadrul procesului de aderare la UE. Afirmarea acestui principiu suscit unele consideraii legate, inclusiv pe plan internaional, de interdependena ntre mediu i dezvoltare sau, n ali termeni, de principiul articulrii msurilor de protecie a mediului cu exigenele dezvoltrii. Este ceea ce n limbajul unor autori s-a caracterizat a fi un principiu cu doi versani; primul dintre acetia exprim ideea - important pentru rile n curs de dezvoltare - c protecia mediului n-ar trebui s constituie un obstacol pentru dezvoltare, n timp ce al doilea susine ideea rilor dezvoltate, potrivit creia nu poate exista o dezvoltare durabil fr luarea n seam a mediului n elaborarea i aplicarea politicilor de dezvoltare. n acest sens, principiul 2 a) al Declaraiei asupra pdurilor recunoate dreptul suveran i inalienabil al statelor de a folosi, gestiona i exploata pdurile ce le aparin potrivit cu nevoile lor n domeniul dezvoltrii i la nivelul propriu de dezvoltare economic i social.

65

6. DREPTUL FUNDAMENTAL AL OMULUI LA UN MEDIU SNTOS

6.1. Dezvoltarea dreptului mediului ca fundament al dreptului omului la un mediu sntos Dezvoltarea dreptului mediului ca instrument nou de protecie a mediului necesar sntii oamenilor i vieii, este desigur implicat n recunoaterea valorilor fundamentale consacrate n declaraiile drepturilor i libertilor publice. Dreptul mediului a condus la lungi dezbateri privind existena dreptului omului la un mediu satisfctor. Pe plan internaional numeroase declaraii consacr recunoaterea unui drept al omului la mediu, ca expresie a importanei fundamentale a mediului pentru om. n acest sens declaraia de la Stockholm (1972) menioneaz: omul are un drept fundamental la libertate, la egalitate i la condiii de via satisfctoare, ntr-un mediu a crui calitate i permite s triasc n demnitate i bun stare. Este o datorie de onoare de a proteja i ameliora mediul pentru generaiile prezente i viitoare (principiul 1). Charta african a drepturilor omului i ale popoarelor (Nairobi - 28 iunie 1981) proclam n art.24: toate popoarele au dreptul la un mediu satisfctor, propice dezvoltrii lor. n democraiile occidentale mai multe constituii revizuite dup 1972 au inserat noul drept al omului la mediu, ca de exemplu: Constituia Greciei (1975) n art.24; Constituia Portugaliei (1976) - n art.66; Constituia Braziliei (1988), n art.285. n avizul su consultativ din 8 iunie 1996, Curtea Internaional de Justiie declar: mediul nu este o abstracie ci, desigur, spaiul n care vieuiesc fiinele umane i de care depinde realitatea vieii lor, sntatea lor i a generaiilor viitoare. Aadar, mediul este o realitate care a dobndit n ceva mai mult de treizeci de ani o vocaie universal, transformat ntr-o multitudine de reguli

66

internaionale i naionale care fundamenteaz, de fapt, un nou drept fundamental al omului. Valorile ataate proteciei i bunei gestiuni a mediului sunt strns legate de satisfacerea nevoilor eseniale (ap, aer, hran). Dar nevoile eseniale pentru om sunt condiionate de marile echilibre naturale ale biosferei i deci de impactul activitilor umane asupra mediului natural i asupra resurselor naturale. Protecia mediului i respectarea regulilor ecologiei devine, astfel, un imperativ vital legat de dreptul fundamental la via. Echilibrul biologic, biodiversitatea, contientizarea rolului pe care l joac speciile florei i faunei n meninerea echilibrului natural, sunt indispensabile pentru supravieuirea umanitii. Mediul, protecia lui, au dobndit, de asemenea, un statut de drept fundamental, pentru c au devenit expresia unei politici publice de interes colectiv, a unei solidariti nu numai n interiorul statelor, dar i la scar internaional (protecia mediului uman, a zonelor litorale, protecia stratului de ozon). Mediul reflect, aadar, o valoare social, o etic, o responsabilitate colectiv care se impun nu numai statelor, ci, tot asemenea, tuturor actorilor economici i sociali. Micrile ecologiste sunt, de altfel, susinute i influenate de o puternic micare popular acompaniat de organizaii neguvernamentale, iar n unele ri i de partidele ecologice. Avnd un fundament tiinific i un fundament social, mediul, organizat sub aspect juridic de o multitudine de convenii internaionale i de legi naionale (n mare parte asemntoare) a dobndit o legitimitate politic, astfel nct a fost consacrat n cele mai nalte reglementri din ierarhia legilor, i anume n constituii ca un drept fundamental64. Consacrarea la nivel constituional n numeroase ri, pe care am mai amintit-o, cunoate, poate, un caracter mai special ct privete Constituia francez. Guvernul francez, la iniiativa preedintelui Republicii, a decis s introduc protecia mediului n Constituie. Orice demers privind cuprinsul Constituiei este un act solemn, dar experiena celei de-a cincea Republici a artat c pot avea loc

Michel Prieur, Le droit de lhomme a lenvironement rapport national a la reunion de UE, 15 20 aprilie 2003, Ankara.
64

67

numeroase reforme constituionale privind organizarea puterilor constituionale sau alte probleme de fond ale societii. n 2002, preedintele Franei propune francezilor nscrierea dreptului la mediu ntr-o cart65 andosat la Constituie alturi de drepturile omului, de drepturile economice i sociale, menionnd c se va marca un mare progres. Desigur, carta care consacr acest drept este o gazd legislativ pn la revizuirea Constituiei. Credem c este de remarcat faptul c acest mod de consacrare constituional dovedete o anume urgen care nu a mai ngduit s se atepte prilejul revizuirii Constituiei, aa cum s-a ntmplat n Romnia. n acelai sens, subliniem i faptul c n Proiectul Cartei Europene privind principiile generale pentru protecia mediului i dezvoltare durabil se regsete principiul integrrii i interdependenei, n special n ceea ce privete drepturile omului i obiectivele sociale, economice i de mediu. De altfel, dreptul omului la mediu, se remarc n acest document elaborat de profesorul M. Prieur, este recunoscut i garantat de comunitatea internaional66, de Consiliul Europei prin jurisprudena Curii Europene pentru Drepturile Omului, precum i de constituiile a numeroase state membre ale acestuia. 6.2. Coninutul multifuncional al dreptului omului la mediu Dac protecia mediului nconjurtor antreneaz inevitabil atingerea unor liberti fundamentale, cum ar fi, de pild, dreptul de proprietate sau restrngerea unor servitui ori restrngerea dreptului la circulaie n anumite zone protejate, ea ajunge, dup cum am artat, s consacre drepturi fundamentale deja recunoscute sau s lrgeasc alte preocupri. Dreptul la mediu, iniial, era strns legat de dreptul la sntate i de dreptul la via; acesta s-a tradus mai trziu prin afirmarea unui drept cu privire la condiiile de via i de munc mai bune (igiena i securitatea muncii) i prin dezvoltarea dreptului la odihn i recreere.
Avnd o valoare superioar legii, se impune, ca atare, ordonarea acestor preocupri, mediul reprezentnd un interes superior. 66 Art.1 din Convenia Internaional privind accesul la informaie, participarea la luarea deciziei i accesul la justiie, Aarhus,1998.
65

68

Dar dreptul mediului este purttorul unor drepturi fundamentale, cum ar fi cele privind dreptul la informare i la participare, la luarea deciziilor, dreptul la asociere i, prin aceasta, ntrirea funciei sociale i colective a unor drepturi deja existente. Dreptul constituie masa unor ndatoriri att pentru stat i autoritile publice ct i pentru individ. Este evident c protecia mediului poate fi raiunea participrii crescute a cetenilor la viaa public i la democratizarea tuturor procedurilor. Este, poate, dificil formularea corect a acestui drept fundamental nou. Legat de drepturile omului, avem o viziune antropocentric, dar dreptul mediului nu privete numai omul, ci i toate celelalte forme de via, nsi biosfera. Se poate totui admite, ntr-un neles mai larg, c dreptul la mediu privete omul i toate elementele naturale care-l nconjoar, n msura n care acestea formeaz un tot ecologic nedisociabil. Este, vorba, desigur de un mediu sntos, de o bun calitate, convenabil pentru dezvoltarea persoanei, ecologic echilibrat i propice dezvoltrii vieii. Mai mult dect un drept al omului n sens strict, el este un drept n msur s protejeze n acelai timp att omul ct i mediul n care triete.

6.3. Dreptul omului la mediu n legislaia romneasc Constituia Romniei, adoptat n anul 1991, cu toate c a fost o constituie modern, care a avut i exemplul altor reglementri la nivel constituional n diferite ri, nu a ndrznit s enumere dreptul la mediu printre celelalte drepturi i liberti fundamentale. Nimic ns din dispoziiile constituionale nu se opunea unei astfel de recunoateri. Am spune chiar dimpotriv, cci consacrarea unor drepturi ca: dreptul la informaie (art.31), dreptul la ocrotirea sntii (art.33), dreptul la asociere (art.37), dreptul de petiionare (art.37), sau chiar restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti (art.49) pentru aprarea sntii, prevenirea consecinelor unor calamiti naturale i ale unui sinistru deosebit de grav reprezint, de fapt, unele aspecte ale coninutului dreptului la mediu.

69

Dup mai bine de un deceniu, Constituia revizuit prin referendum consacr, dup cum am mai menionat, la art. 35, dreptul oricrei persoane la un mediu sntos i echilibrat ecologic. Aceast consacrare l departajeaz din start de dreptul la sntate, oferindu-i individualizarea att de necesar. Ct privete alin. (2) al art. 35 i anume obligaia statului de a asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept, credem c este necesar s punem n eviden c, acesta a precedat dispoziiile alin. 2. n acest sens, artm c art. 5 din Legea cadru pentru protecia mediului nr.137/1995 prevedea, nc de la adoptarea sa, n mod expres c statul recunoate tuturor persoanelor dreptul la un mediu sntos, prevznd i o serie de garanii. Garaniile privesc: a) accesul la informaii referitoare la calitatea mediului, care, dup modificarea i completarea prin OUG nr.91/2002, este accesul la informarea privind mediul cu respectarea condiiilor de confidenialitate prevzute de legislaia n vigoare; b) dreptul de a se asocia n organizaii de aprare a calitii mediului; c) dreptul de consultare n vederea lurii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislaiei i normelor de mediu, eliberarea acordurilor i a autorizaiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de amenajare a teritoriului i de urbanism67; d) dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor asociaii autoritilor administrative sau judectoreti n vederea prevenirii sau n cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect; e) dreptul la despgubire pentru prejudiciul suferit. Dac toate aceste garanii legale sunt mai mult sau mai puin fireti, fiind cuprinse disparat i n alte reglementri ce aparin dreptului civil, dreptului administrativ, dreptului constituional sau altor ramuri de drept, ni se pare demn de evideniat mai ales dreptul oricrei persoane fizice, nemijlocit sau prin intermediul unei asociaii, de a dobndi legitimitatea procesual activ pentru prevenirea sau repararea unor prejudicii suferite de mediu i care, n mod obinuit nu pot fi socotite o daun direct.
67

Textul lit.c altfel cum a fost redat aici este cel n vigoare dup modificarea prin O.U.G. nr. 91/2000.

70

Prin aceasta, legislaia noastr a devenit o legislaie de avangard n repararea prejudiciului ecologic suferit de bunuri elemente ale mediului care, prin natura lor, n general, nu sunt apropriabile i deci nu pot fi considerate ca obiecte ale unui prejudiciu direct ce poate fi constatat n patrimoniul persoanelor fizice sau al persoanelor juridice. Ct privete legitimarea procesual activ ex lege conform art. 5 la care neam referit, pentru persoanele fizice, am putea invoca ideea unei Actio popularis pentru interese comune, dar aciunile din aceast categorie nu puteau fi ndreptate dect mpotriva unui act general, n msura n care dispoziiile acestuia fceau referire la propria poziie juridic. Pe de alt parte, trebuie s menionm c jurisprudena a lrgit definiia problemei juridice, admind c anumite interese ideale pot fi aprate n justiie. Legea cadru pentru protecia mediului acord prin aceast legitimare procesual activ un larg acces la justiie pentru protecia mediului, dar n acelai timp i o garanie real pentru aprarea dreptului, recunoscut i, acum, garantat prin dispoziiile constituionale la un mediu sntos i echilibrat ecologic. Putem invoca n acest context opinia profesorului Vlad Constantinesco privind noiunea de interes pentru a introduce o cerere n faa instanelor judectoreti, noiune care a fost n mod substanial atenuat de cnd violarea unui drept a fost reinut de instanele administrative ca interes printr-o interpretare literal, la sfritul secolului XIX, pornind de la ideea cercurilor de interese. Conform acestei idei, nu este necesar ca un drept s fie propriu i special al celui ce se plnge, fiind suficient s aparin unei categorii de persoane, cu excepia unei simple apartenene la o colectivitate naional. De asemenea, interesul de a te adresa justiiei a fost larg recunoscut persoanelor juridice, dup obiectul lor, asociaiilor, sindicatelor, etc. n ceea ce privete reglementarea legii romne, la care am fcut referire, credem c este vorba de o legitimare procesual activ legal ct privete atingerile aduse mediului. Acest lucru este pus n eviden i de dispoziiile art. 87 (Legea nr.137/1995) potrivit crora organizaiile neguvernamentale dobndesc o legitimare procesual

71

activ, putnd introduce aciuni n justiie n vederea conservrii indiferent cine a suferit prejudiciul.

mediului,

Nu putem s nu relevm dispoziiile alin. (3) art. 35 din Constituia Romniei care reglementeaz expres ndatorirea tuturor persoanelor fizice i juridice de a proteja i ameliora mediul nconjurtor. Aadar, la prima vedere, ct privete persoanele fizice n calitatea lor de titulari ai dreptului fundamental la un mediu sntos i echilibrat ecologic n acelai timp, acetia sunt i titularii obligaiei de a proteja mediul. n calitatea lor de titulari ai acestei obligaii, ei nu se pot prevala, pentru a fi exonerai de rspundere, n cazul n care prin activitile pe care le desfoar au cauzat un prejudiciu, de faptul c prin activitatea respectiv nu au nclcat anumite dispoziii exprese i concrete ale reglementrilor legale. Acetia nu au respectat obligaia de a proteja mediul. Aceste dispoziii constituionale se regsesc i n art. 6 al legii cadru, care, prin modificrile aduse de O.U.G. nr. 91/2002 menioneaz: Protecia mediului constituie obligaia i responsabilitatea autoritilor administraiei publice centrale i locale precum i a tuturor persoanelor fizice i juridice.

72

7. RSPUNDEREA PENTRU ATINGERILE ADUSE MEDIULUI NCONJURTOR

Rspunderea pentru nfrngerea normelor de protecie a mediului reprezint un complement absolut necesar n cazul nerespectrii principiilor precauiei i al prevenirii, principii care, n opinia noastr, joac un rol primordial. Rspunderea juridic clasic, cu formele ei cunoscute (rspunderea civil, rspunderea administrativ, rspunderea penal) i care reprezint, desigur, dreptul comun, devine insuficient i inadecvat n cazul nclcrii normelor de protecie a mediului i al atingerilor aduse mediului (avnd ca rezultat cauzarea unui prejudiciu ecologic). Astfel, apare necesar o amenajare juridic a rspunderii, proprie acestui domeniu, care s aib n vedere specificitatea acestuia, categoriile rspunderii rmnnd n esen aceleai. 7.1. Principiul poluatorul pltete 7.1.1. Principiul este consacrat de Legea-cadru68 pentru protecia mediului, n art.3, litera d. Aceast consacrare legal laconic ascunde, totui, probleme economice i juridice complexe. Dup Michel Prieur69, ntr-o accepiune mai larg, acest principiu urmrete imputarea n sarcina poluatorului a costului social al polurii pe care el o provoac. Ceea ce, n opinia noastr, conduce la antrenarea unui mecanism de rspundere pentru prejudiciul ecologic care s acopere toate efectele negative ale polurii nu numai ct privete bunurile i persoanele, ci i mediul nsui, precum i pentru luarea msurilor de prevenire a acestuia. n termeni economici, acest principiu s-ar putea traduce prin internalizarea cheltuielilor externe (teoria externalizrilor). ntr-o accepiune mai limitat reinut

68 69

. Legea nr.137/1995 privind protecia mediului nconjurtor. . Michel Prieur, Droit de lenvironnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.125.

73

de O.C.D.E.70 i C.E.71, acest principiu urmrete asumarea cheltuielilor privind lupta mpotriva polurii, de ctre poluator. 7.1.2. Punerea n aplicare a principiului poluatorul pltete ar trebui s aib n vedere asigurarea unei veritabile depoluri, care s permit colectivitilor i fiecrei persoane s triasc ntr-un mediu satisfctor. Pentru suportarea unei asemenea depoluri de ctre poluator s-ar putea avea n vedere o serie de instrumente care, conjugate, ar putea deveni eficiente. n acest sens se instituie un sistem de taxe de poluare, impunerea unor norme restrictive (antipoluare) i punerea n aplicare a unor mecanisme financiare diverse (compensaii, scutiri de impozite etc.). Principiul poluatorul pltete ar trebui, de asemenea, s se traduc juridic prin abolirea drepturilor ctigate n caz de poluare. Astfel: A. Taxele de poluare reprezint, n principal, o prelevare obligatorie n sarcina poluatorului i care s fie destinat pentru restaurarea i supravegherea mediului. B. Normele antipoluare menite s reduc poluarea, impunnd un prag obligatoriu poluatorului (norme tehnice antipoluare). C. Mecanisme financiare. n dreptul mediului se face din ce n ce mai mult apel la anumite faciliti financiare care s ncurajeze investiiile pentru reducerea polurii sau pentru depoluare. D. Abolirea drepturilor ctigate - are n vedere pe acelea care aduc atingere mediului. Astfel, titularii unor autorizaii administrative n materie de mediu au adeseori tendina s considere c se afl n posesia unui act administrativ individual creator de drept i, deci, intangibil. Intervenia unei noi reglementri
70 71

. Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic. . Comunitatea European.

74

legale fa de care condiiile din autorizaia eliberat anterior nu mai corespund, va putea duce, desigur, la invalidarea respectivei autorizaii. Alte opinii care ncearc s susin inaplicabilitatea unei noi reglementri la situaiile deja existente ar consacra, de fapt, un drept ctigat de a polua. De altfel, principiul general al aplicrii imediate a legii ori a noilor reglementri, sub rezerva drepturilor ctigate, este tranat n materia proteciei mediului chiar de noua lege-cadru de protecie a mediului, care prevede reautorizarea obligatorie a activitilor existente, cererea de reautorizare trebuind depus n termen de un an de la intrarea n vigoare a noii legi. Mai mult dect att, art.10 al aceluiai act normativ prevede n mod expres posibilitatea revizuirii acordului sau autorizaiei de mediu, dac apar elemente noi ce nu au fost avute n vedere la eliberarea acestora.

7.2. Prejudiciul ecologic 7.2.1. Diversele i multiplele atingeri aduse mediului i prejudicii cauzate omului i mediului au determinat doctrina s caracterizeze i s consacre noiunea de prejudiciu ecologic distinct de prejudiciul ordinar (obinuit). Prejudiciul ecologic depete cadrul unei atingeri aduse bunurilor i persoanelor luate individual. Mediul - ca victim - este considerat independent de dreptul de proprietate i de persoane, el trebuind s fac obiectul unei protecii specifice72. Conceptul de prejudiciu ecologic a fost pentru prima oar utilizat de Michel Despax73 pentru a pune n eviden particularitatea prejudiciilor indirecte rezultnd din atingerile aduse mediului nconjurtor. Astfel, orice atingere adus unui element al mediului nconjurtor (cum ar fi, de pild, apa sau atmosfera) nu poate s nu aib efecte i asupra altor componente ale mediului (flora i fauna acvatic sau terestr, solul etc.), avnd n vedere interdependena fenomenelor ecologice.
. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite pour le dommage ecologique, Revue Internationale de Droit Compare nr.2/1993, Paris, pag.392. 73 . Michel Despax, Droit de lEnvironnement, Ed. TEC, Paris, 1980.
72

75

Aadar, prejudiciul ecologic reprezint o atingere a ansamblului elementelor unui sistem, iar prin caracterul su indirect i difuz pune probleme complexe ct privete dreptul la reparaie. De altfel, prejudiciul ecologic a fcut obiectul a numeroase controverse doctrinare, sub mai multe aspecte. A. Un prim aspect se refer la faptul c rolul de victim a unui asemenea prejudiciu l poate deine att omul ct i mediul. Conceptul de prejudiciu ecologic a fost iniial perceput prin intermediul omului ca victim ct privete lezarea sntii i a bunurilor sale, a activitii i a bunstrii acestuia74. Aceast concepie, evident antropocentric a prejudiciului ecologic este, de asemenea, ilustrat i prin definiia dat de R. Drago Prejudiciul ecologic este acela cauzat persoanelor i bunurilor de ctre mediul n care triesc75. Aici mediul este sursa prejudiciului i nu victim. Aceast tipologie (prejudiciul suferit de om prin fapte de poluare) este, de altfel, apropiat de teoria clasic a tulburrilor de vecintate, putndu-se lua n consideraie regulile rspunderii civile pentru prejudicii materiale i, eventual, morale, reguli care adesea au decepionat, prin rezultatele obinute. ns, o asemenea optic pune n umbr tocmai prejudiciul ecologic propriu zis, suferit de mediul nsui (cum ar fi, de pild, cel referitor la viaa slbatic), fr repercusiuni imediate i evidente asupra activitii umane. Sub acest unghi, prejudiciul ecologic ar consta n degradarea elementelor naturale sau, dup definiia dat de M. Caballero prejudiciul cauzat direct mediului luat n sine, independent de repercusiunile sale asupra persoanelor i asupra bunurilor76. Aadar, victima direct este mediul nconjurtor prin elementele sale neapropriate i neapropriabile. Or, aceste bunuri ale mediului nconjurtor77 nu sunt subiecte de drept, cu toate c s-ar putea profila o evoluie n sensul recunoaterii lor ca subiecte de drept. Faptul c ele constituie un
. A se vedea M.Raymond-Gouilloud, Du droit de detruire. Essai sur le droit de lenvironnement, P.U.F., 1989, p.42-46. 75 . Prefa la lucrarea lui D.Giroud, La reparation du dommage ecologique, L.G.D.J., Paris, 1974. 76 . M.Caballero, op.cit., pag.291. 77 . Biens- environnements dup expresia lui Gilles Martin, Le repression du prejudice ecologique, Colloque de Brest, 1988.
74

76

patrimoniu colectiv, un patrimoniu comun al umanitii este, desigur, indubitabil; c atingerile aduse acestora lezeaz interesele colective este, de asemenea, cert, numai c mecanismele juridice clasice cunosc doar protecia exclusiv individual. Independent de inadaptarea recunoscut, demonstrat, a sistemelor juridice tradiionale pentru integrarea prejudiciului ecologic pur, realitatea acestui gen de prejudiciu reprezint o eviden, iar asigurarea reparrii lui o necesitate absolut. Cu toate eforturile doctrinare nu s-a ajuns la o definire a prejudiciului ecologic pur. Credem c doar tiinele naturii ar putea da rspunsuri inteligibile i coerente. n acest sens, pentru a caracteriza un atare prejudiciu, pornind de la strategia mondial a conservrii, s-a propus ca definiie: meninerea proceselor ecologice eseniale, meninerea diversitii genetice i meninerea unei exploatri durabile a speciilor i a ecosistemelor; atingerile aduse acestor obiective prejudiciu ecologic pur. Desigur, n cutarea unei definiii ct mai exacte, aceste elemente se pot combina cu elementele constitutive ale prejudiciului cauzat naturii, cum ar fi, de pild, prejudiciul adus speciilor sau ecosistemelor. Elementele caracteristice ale prejudiciului ecologic pot fi pn la urm identificate, dar dificultatea formulrii juridice subzist. Legea romn i prevederile Legii 137/1995 pn la modificarea prin OUG nr 91/2002 prevedea n cuprinsul anexa 1, fr a avea expres n vedere prejudiciul ecologic, c Prejudiciul, n nelesul legii, este un efect cuantificabil n cost al daunelor asupra sntii oamenilor, bunurilor sau mediului, provocat de poluani, de activiti duntoare. Iar n prezent apare la anexa A privind definiiile termenilor specifici utilizai, n lege prejudiciu efect cuantificabil n cost al daunelor asupra sntii oamenilor, bunurilor sau mediului provocat de poluani, activiti duntoare, accidente ecologice sau fenomene materiale periculoase. Dac ne uitm n aceeai anex la definiia noiunii de mediu, ea include toate elementele componente inclusiv valorile materiale i spirituale, calitatea ar constitui

77

vieii i condiiile care pot influena bunstarea i sntatea omului; aadar, omul i bunurile sale fac parte din mediu i nu pot fi enumerate distinct de acesta. Fr a strui prea mult asupra explicrii noiunii de prejudiciu prin aceea de efect cuantificabil n cost al daunelor (n loc de cuantificare a costului reparaiei daunelor), observm c mediul ca victim este enumerat special pentru noiunea de daun ecologic. Ni se pare c aceste preocupri s-ar putea regsi, eventual, la aceeai anex, sub denumirea de deteriorarea mediului. n nelesul legii, deteriorarea mediului reprezint alterarea caracteristicilor fizico-chimice i structurale ale componentelor naturale ale mediului, reducerea diversitii i productivitii biologice naturale i antropizate, afectarea echilibrului ecologic i a calitii vieii, cauzate n principal de poluarea apei, atmosferei i solului, supraexploatarea resurselor, gospodrirea i valorificarea lor deficitar, inclusiv amenajarea necorespunztoare a teritoriului. Desigur, aceast definiie, care pe lng caracterizarea noiunii de degradare a mediului cuprinde i cauzele ce pot determina degradri, pctuiete prin dorina de a cuprinde totul n dauna unei caracterizri sintetice i clare. Aadar, n condiiile legii romne pentru protecia mediului, pentru a ajunge la recunoaterea juridic a daunei ecologice trebuie s pornim de la definiia mediului, care este luat n consideraie atunci cnd se determin prejudiciul i s continum raionamentul fcnd apel la determinarea legal a deteriorrii mediului, pentru a cuprinde i elementele componente ale acestuia, diversitatea i productivitatea ecosistemelor naturale, echilibrul ecologic. Astfel, am putea tinde la o luare n consideraie indirect a daunei ecologice pure. Nu putem, ns, nega faptul c legea cuprinde i unele elemente eseniale care sunt specifice daunei ecologice. n cele ce urmeaz, vom cita, cu titlu de exemplu, unele dispoziii novatoare din dreptul american i canadian. Dreptul federal american recunoate de peste douzeci de ani existena unui drept la reparaie pentru daunele cauzate resurselor naturale pentru fapta unor activiti sau substane periculoase. fr o preocupare

78

Dauna cauzat naturii a fost recunoscut prin repercusiunile economice determinate de degradarea resurselor naturale, astfel nct s-a putut, probabil, evita orice controvers privind existena unui interes lezat sau a unui drept asupra acestor resurse. Prima lege care a prevzut n mod expres repararea prejudiciului adus naturii este legea referitoare la conducta de petrol Trans-Alaska; prin articolul 2o4 aceasta instituie un regim de rspundere obiectiv pentru prejudiciile cauzate bunurilor, petelui, vieii slbatice, resurselor biotice sau altor resurse naturale de care depinde subzistena populaiilor autohtone din Alaska sau activitile lor economice78. Noiunea de daun adus resurselor naturale s-a detaat apoi de orice referire la interesele economice, dobndindu-i autonomia. Aceast consacrare se gsete n Legea privind repararea prejudiciului constnd n degradarea sau distrugerea resurselor naturale datorat faptei substanelor periculoase din 1980 (cunoscut sub denumirea de super fund). Resursele naturale fiind definite ca fiind solul, petii, viaa slbatic, biotopurile, apa, pnzele freatice, resursele de ap potabil i alte resurse de acelai tip, fie c aparin ori sunt administrate sau girate de Statele Unite, de un stat sau o colectivitate local, de un guvern strin, de un trib indian sau de orice membru al unui trib indian79. De altfel, reglementri mai recente au creat un regim de responsabilitate civil proprie pentru repararea prejudiciilor cauzate resurselor naturale, independent de repararea prejudiciilor aduse persoanelor sau bunurilor80 n Quebec, o lege din 22 iunie 1990 permite organului central competent (ministrul) de a dispune decontaminarea sau restaurarea mediului dac se constat o contaminare sau o cantitate ori o concentraie interzis de substane poluante, care este susceptibil de a aduce atingere vieii, sntii, securitii sau confortului fiinei umane sau s cauzeze o daun calitii solului, vegetaiei, faunei sau bunurilor81. Menionm c noiunea de daun ecologic nu figureaz in terminis n textele evocate.
. Trans-Alaska Pipeline Authorisation Act.1973. . Comprehensive Environmental Reponse, Compensation and Liability Act of 1980. 80 . Citm, n aceste sens, Oil Pollution Act of 1990. 81 . Legea de modificare a Legii privind calitatea mediului , (art.31-43).
78 79

79

Credem c noiunea se preteaz, totui, la diferite formulri n terminologia proprie fiecrui sistem juridic. Dreptul comunitar are n vedere n special separarea daunei ecologice de alte categorii de daune, cu scopul de a asigura repararea acesteia, independent de celelalte. Astfel, Directiva privind rspunderea civil pentru prejudiciile cauzate de deeuri distinge daunele aduse persoanelor i bunurilor de daunele (lezarea sau degradarea) aduse mediului, subliniindu-se, n expunerea de motive, necesitatea izolrii acestor daune ca o nou categorie n raport cu cele precedente82. Art.2 al Directivei definete leziunile aduse mediului ca atingeri importante i persistente ale mediului, determinate de o modificare a condiiilor fizice, chimice sau biologice ale apei, solului, aerului. Se mai precizeaz c sunt incluse atingerile aduse florei i faunei datorate unei modificri a acestor condiii. De fapt, cutarea unei soluii mai adaptate pentru repararea daunei ecologice pure, definit ca o atingere adus elementelor componente ale mediului natural, pornete de la insatisfacia formelor juridice clasice, care au fost concepute esenialmente pentru repararea prejudiciului suferit de om. Or, este cunoscut c un prejudiciu suferit de victim d natere unui drept de reparaie numai dac prejudiciul este cert, iar victima este subiect de drept. Lund n considerare aceste condiii - atingerile aduse mediului - ca surs de perturbare pentru om ct privete sntatea sa sau patrimoniul su, nu putem distinge o specificitate real, n schimb ct privete prejudiciul ecologic pur, numeroase dificulti pot fi relevate cu privire la certitudinea (cuantificarea ) lui ori a caracterului personal al interesului lezat. 7.2.2. Dauna ecologic i cerina unui prejudiciu cert. Fr ndoial, o serie de dificulti nsoesc orice demers care i propune determinarea cert a unui prejudiciu ecologic. Aceasta nu pune, ns, la ndoial realitatea acestuia. A. Determinarea cert a prejudiciului ecologic poate avea n vedere:

82

. Modificare prezentat de Comisie la 28 iunie 1990, n virtutea art.149 al Tratatului C.E.E.

80

- realitatea i actualitatea lui, care consist n distrugerea unei specii rare a faunei sau florei, poluarea masiv cronic sau accidental a mrilor, a lacurilor, cursurilor de ap, contribuind la distrugerea constatat a petilor, psrilor; sunt exemple de prejudicii deja constatate. Uurina cu care pot fi date exemplele nu exclude complexitatea pe care o pot ridica unele ndoieli tiinifice, care nclin n favoarea incertitudinii prejudiciului. Este, de altfel, mult mai dificil de a evalua prejudiciul dect de a constata realitatea; - constatarea realitii prejudiciului poate pune i problema unui prejudiciu viitor sau prin pierderea sursei (lipsa de ctig). Determinarea unui prejudiciu viitor n acest domeniu poate avea ca obstacol nivelul cunotinelor tiinifice actuale, care pot fi lacunare sau insuficiente, ori posibilitatea unor circumstane viitoare aleatorii. B. Pierderea de ans este considerat de mai muli autori83 ca fiind posibil s se aplice la repararea prejudiciului ecologic. In acest sens, se citeaz celebrul caz Zoe Colocotroni - judectorul reinnd, n special, c pierderea cauzat de o maree neagr ntr-o plantaie nu este numai aceea a pierderii unui numr de plante sau animale, ci una mult mai important, care are n vedere capacitatea elementelor poluate ale mediului de a se regenera i de a permite acelai lucru formelor de via respective84. C. Repararea prejudiciilor viitoare este consacrat de jurisprudena francez pentru lipsa de ctig, aa cum putem cita cazul noroiului rou de care a fost rspunztoare societatea Montedison, afacere n care pescarii au obinut reparaia pentru pierderea ansei de a pescui. Prejudiciul viitor este admis numai cu condiia de a nu fi ipotetic sau eventual, ci dac este o prelungire sigur i direct a prejudiciului actual.

. A se vedea Raportul Pireu III, Le dommage ecologique en droit communautaire et compare, Economica, Paris, 1992, p.32 i urm. 84 . Commonvealth of Puerto Rico v. Zoe Colocotroni, aug.12, 1980, 10 E.L.R. 20.286.
83

81

Desigur, evaluarea prejudiciului viitor este dificil, n afara stadiului cunotinelor tiinifice lacunare sau insuficiente, prin aceea c efectele pe termen mediu i lung ale polurii constatate la un moment dat pot fi agravate prin situaii cumulative sau sinergice sau atenuate prin capacitatea de regenerare a naturii. 7.2.3. Anormalitatea daunei ecologice nsemnnd, n cadrul unor concepii85, gravitatea, periodicitatea i relativitatea prejudiciului. Anormalitatea daunei ecologice nu este o condiie general pentru declanarea mecanismelor juridice de reparare. Acest criteriu joac ns un rol decisiv ct privete repararea tulburrilor de vecintate pe care, pentru raiuni istorice le invocm, fiind adeseori temeiul reparrii a numeroase daune ecologice. n aceeai ordine de idei s-ar nscrie i faptul c protecia specific acordat unui spaiu sau habitat se materializeaz n ceea ce privete o eventual reparaie, prima cerin fiind certitudinea prejudiciului i nu problema caracterului acestuia, dac este normal sau tolerabil. n schimb, atingerile difuze, cronice, de natur obinuit, nu sunt n general considerate ca un prejudiciu cert dect dac depesc un prag considerat ca inacceptabil. De altfel, n opinia noastr, fixarea unor asemenea praguri instituie veritabile permise de poluare. Aceast concepie se poate desprinde i din Convenia privind rspunderea civil pentru prejudiciile aduse mediului prin activiti periculoase, care prevede, la art.8, consacrat exonerrilor de rspundere, c exploatantul nu este responsabil pentru prejudiciu (ntre alte prevederi) dac probeaz c acesta rezult dintr-o poluare de nivel acceptabil n raport cu circumstanele locale pertinente. Or, noi credem c nsi existena prejudiciului este dovada indubitabil c acesta trebuie reparat dac se demonstreaz legtura de cauzalitate ntre activitatea pe care o desfoar i respectivul prejudiciu.

. Patrick Giroud, La reparation du dommage ecologique, Paris Librairie generale de droit et de jurisprudence, p.49.
85

82

7.2.4. Specificitatea prejudiciului ecologic. Fenomenele care afecteaz mediul natural se caracterizeaz, n general, prin deosebita lor complexitate. Sunt ns unele aspecte care nu sunt dect rareori ntlnite la ceea ce am putea numi , dup cum am mai artat daunele ordinare (obinuite). Astfel, putem evidenia faptul c unele consecine ale atingerilor aduse mediului sunt de cele mai multe ori ireversibile. n acest sens, putem exemplifica imposibilitatea reintroducerii unei specii care a disprut sau imposibilitatea reconstituirii unui biotop care nu mai exist. De asemenea, datorit faptului c poluarea are, aa cum am mai artat, efecte cumulative i sinergice, de cele mai multe ori dauna ecologic este rezultatul nsumrii acestora i al cumulrii ntre ele; acumularea acestor leziuni poate avea efecte catastrofale. Se cunosc asemenea consecine, de pild, prin efectele produse de-a lungul lanului alimentar (Boala Minamata, n Japonia). Specific daunei ecologice, considerm c este i nerespectarea vecintii. Dauna ecologic se poate manifesta fr ca mcar s fie atinse vecintile faptului cauzator de prejudicii. Ploile acide, datorit transportului atmosferic, pot produce efecte negative la mari distane fa de locul de emisie a noxelor (SO2). Dauna ecologic este ndeobte un prejudiciu colectiv, mai ales datorit cauzelor sale (pluralitate de autori, dezvoltare industrial, concentrare urban etc.) i efectelor acesteia (costurile sociale). Se mai poate remarca i caracterul difuz al daunelor ecologice prin manifestrile lor (aer, radioactivitate, poluarea apelor), ceea ce face ca legtura cauzal ntre fapt i prejudiciu s fie mult mai lax. Repercutarea acestor daune se face prin ricoeu, n msura n care se aduc atingeri mai nti elementelor naturale i apoi drepturilor individuale.

7.3. Reparaia civil pentru dauna ecologic 7.3.1. Fundamentele rspunderii. Rspunderea civil presupune ca o persoan creia i incumb rspunderea s fie obligat s repare un prejudiciu al

83

unei alte persoane (victima). Deci, obligaia de a repara, ca orice obligaie, este o relaie ntre dou persoane. n cazul prejudiciului ecologic, victima nu este ntotdeauna, din punct de vedere juridic, o persoan i pe cale de consecin nu ar putea invoca dreptul subiectiv la reparaie. Aceast dificultate ine de specificitatea daunei ecologice. Problema determinrii debitorului obligaiei de a repara, n materia daunei ecologice, prezint unele particulariti, dar nu din lipsa unei construcii juridice adecvate. Culpa sau lipsa culpei, ca fundament al rspunderii, foarte laconic rezumat, este obiectul unei ample dezbateri. Argumente numeroase au fost aduse de partizanii ambelor teze. Se poate ns pune ntrebarea dac aceast controvers este esenial n materia prejudiciului ecologic, deoarece rspunderea poate fi determinat, i ntrun caz i n cellalt, cu avantajele i dezavantajele respective, fie pentru debitorul, fie pentru creditorul obligaiei de reparare. Problema central a rspunderii pentru dauna ecologic, n opinia noastr, o reprezint legtura cauzal dintre fapta (culpabil sau nu) a responsabilului i prejudiciul suferit de victim. Dezbaterea clasic, aceea care graviteaz n jurul culpei, este dac vina poate fi considerat ca unic fundament al rspunderii n materie de daun ecologic sau trebuie s se acorde un loc primordial rspunderii obiective (fr culp). 7.3.2. Rspunderea subiectiv se ntemeiaz pe culpa celui care a svrit fapta cauzatoare de prejudicii, culp ce trebuie dovedit de victim. n codul nostru civil, art.998 i 999, ntregindu-se unul pe cellalt, ntemeiaz aceast rspundere nu numai pe intenie dar i pe impruden ori neglijen86. Aadar, victima are, potrivit legii, obligaia de a face proba culpei autorului faptei, s dovedeasc realitatea i certitudinea prejudiciului i, desigur, legtura cauzal dintre fapt i prejudiciu.
. Pentru ntreaga demonstraie, a se vedea M.Eliescu, Rspunderea civil delictual, Editura Academiei, 1972, pag.223.
86

84

Ct privete ilicitatea faptei, codul civil nu pretinde ca fapta cauzatoare de prejudiciu s fie ilicit; articolul 998 vorbete numai de greeal. Doctrina,ns, sprijinindu-se pe tradiia noastr juridic, explic faptul c rspunderea delictual implic un act oprit de lege, care constituie o atingere injust a dreptului altuia87. Adugnd ns c existena culpei face s se prezume caracterul ilicit al faptei. De altfel, n literatura juridic francez, numeroi autori definind sau analiznd culpa, fac aproape o osmoz ntre aceast noiune i aceea de ilicit88. Ct privete aplicarea acestei categorii a rspunderii la prejudiciul ecologic, situaie n care victima are sarcina de a proba culpa imputabil autorului faptei, pot interveni obstacole adeseori insurmontabile. Investigaii care necesit cunotine tehnico-tiinifice uneori foarte specializate i chiar sprijinul poluatorului n acest demers, pot pune victima n situaia de a nu-i putea realiza dreptul la reparaie. La aceasta mai adugm i faptul c n materie de poluare prejudiciul poate fi rezultatul mai multor surse de poluare, ceea ce ar pune victima n situaia de a identifica n mod individual culpa fiecrui autor - lucru aproape imposibil. n materia rspunderii contractuale, culpa nu poate fi niciodat altceva dect o violare a unei obligaii nscut din contract. Obligaii care ar putea fi de securitate, informare sau consiliere a beneficiarului n cazul furnizrii unor produse toxice sau periculoase pot, tot asemenea, deschide un cmp nou de rspundere contractual pentru eventuale daune ecologice. 7.3.3. Rspunderea fr culp pentru fapta lucrului. n baza articolului 1000 alin.1 Cod civil, care prevede c suntem rspunztori de prejudiciul cauzat prin fapta persoanelor pentru care suntem obligai a rspunde sau de lucrurile ce sunt sub paza noastr. Doctrina i jurisprudena au desprins, din acest text elastic, un principiu general de rspundere pentru fapta lucrurilor, n temeiul cruia cel pgubit poate obine repararea prejudiciului, fr a dovedi culpa celui chemat s rspund.
. A se vedea D.Alexandrescu, Explicaiune teoretic i practic a dreptului civil romn, vol.V, Iai, 1898, p.468469. 88 . G.Marty et P.Raymond, Droit civil, vol.II, Sirey, Paris, p.397.
87

85

Lucrurile la care se refer textul la care ne-am referit sunt toate lucrurile apropriabile, indiferent de natura lor. Lucrurile neapropriabile precum aerul, lumina solar, apa mrii etc. - res communis fiind, prin natura lor, menite s foloseasc tuturor i deci nefiind n paza juridic a cuiva, nu pot deci intra n domeniul de aplicare a art.1000 alin.1 Cod civil. Aadar, n materie de poluare, este dificil s se aplice aceast categorie de rspundere, poluatorul fiind presupus a avea sub paza sa juridic fumul, mirosul sau vibraiile sonore, cauze ale numeroase daune ecologice. Nu nseamn ns c acest temei juridic nu a fost invocat de numeroase victime ale polurii n lipsa unei reglementri speciale adecvate. Cazurile de exonerare de rspunderea prevzut de art.1000 alin.1 Cod civil sunt: fora major, fapta unei tere persoane sau fapta victimei, ceea ce exclude cu desvrire ideea de culp, fie i prezumat, aflndu-ne pe trmul legturii cauzale. 7.3.4. Rspunderea obiectiv n temeiul legii. n legislaia noastr, aceast rspundere a fost instituit, mai nti prin Legea nr.61/1974 cu privire la rspunderea civil pentru pagubele nucleare, care desigur au avut n vedere i pe cele aduse mediului nconjurtor. Un alt exemplu l-ar putea constitui i rspunderea obiectiv a exploatantului aeronavelor pentru pagubele produse persoanelor i bunurilor care nu se afl la bord n cursul decolrii, zborului sau aterizrii89. Desigur, aceast reglementare nu a avut n vedere dauna ecologic i atingerile aduse mediului nconjurtor n sine. Exemplele la care ne-am referit pun n eviden necesitatea de reglementare special a consecinelor prejudiciabile ale unor activiti care comport un risc deosebit pentru mediu. Aa cum doctrina a pus deja n eviden, teoria rspunderii obiective pentru risc a avut iniial la baz ideea c orice persoan fizic sau juridic care desfoar

89

. Rspunderea fr culp consacrat de Codul aerian, 1982, art.97.

86

o activitate ce poate provoca prejudicii are obligaia de reparare a acestora, fr ca pentru aceasta atitudinea sa, culpabil sau nu, s fie avut n vedere. Dar pentru a avansa ct mai mult n materia rspunderii n favoarea protejrii victimei, problema cauzalitii ni se pare esenial. Suprimarea condiiei cauzalitii sau instituirea unei prezumii irefragabile de cauzalitate, n ceea ce privete prejudiciul ecologic ar fi poate extrem de util, dar n realitate ar putea s nsemne o ieire din chiar domeniul rspunderii juridice. 7.3.5. Rspunderea juridic n condiiile Legii nr.137/1995, a proteciei mediului. Legea-cadru la care ne referim are n vedere protecia mediului ca obiectiv de interes public major i asigurarea dezvoltrii durabile a societii90. Asigurnd un cadru legal de protecie integral a mediului, Legea instituie, desigur, drepturi i obligaii pentru toi utilizatorii acestuia i sanciunile corespunztoare n caz de neconformare. Rspunderea juridic are, deci, un caracter special pentru domeniul la care ne referim. Rspunderea pentru prejudiciile cauzate pare a fi ntemeiat pe nclcarea obligaiei legale pentru toate persoanele fizice i persoanele juridice de a proteja mediul91. Asta nu nseamn, ns, o derogare de la principiul general c oricine cauzeaz un prejudiciu trebuie s-l repare. Ceea ce va face specificitatea acestei rspunderi, aa cum vom vedea n cele ce urmeaz, sunt condiiile de angajare a rspunderii i modul de reparare a prejudiciului din punctul de vedere al autorului i al stabilirii victimei care are dreptul la reparaie. Articolul 81 al legii proclam n mod expres caracterul obiectiv al rspunderii, independent de culp. Desigur, proclamarea principiului rspunderii obiective nu este tocmai o noutate, deoarece i pn n prezent, n practic, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin poluare, victima putea, la alegere, s-i ntemeieze preteniile pe art.1000, alin.1 Cod civil (rspunderea obiectiv) sau pe art.998-999 Cod civil (rspunderea pentru culp).
90 91

. Art.1 din Legea nr.137/1995, republicat n 2000 . A se vedea art.6 i art 7, art. 80 i art.81 din Legea nr.137/1995 cu modificrile i completrile ulterioare.

87

Importana acestei reglementri const n aceea c, avndu-se n vedere specificitatea daunei ecologice, s-a instituit prin puterea legii o rspundere care revine autorului faptei pgubitoare, ce nu poate invoca lipsa culpei sau s se prevaleze de o autorizaie administrativ ncercnd s fie exonerat de rspundere. Aadar, victima nu va fi obligat s probeze culpa celui a crui rspundere ncearc s o angajeze n vederea reparrii prejudiciului. Principiul rspunderii obiective este, de altfel, singurul n msur s pun n aplicare principiul poluatorul pltete, rspunderea fiind angajat pentru riscul pe care-l prezint activitatea pe care acesta o desfoar. n opinia noastr, victima urmnd s fac dovada prejudiciului (care n acest domeniu am vzut c prezint destule obstacole) i faptul c acest prejudiciu este consecina activitii poluatorului. Articolul 81 alin.1 al legii pe care o analizm adaug: n cazul pluralitii autorilor rspunderea este solidar. Condiie indispensabil, dup prerea noastr, dat fiind caracterul difuz al pagubei, de cele mai multe ori rezultat al mai multor surse de poluare i al unor acte succesive. n aceast situaie victima nu este pus n situaia de a demonstra contribuia fiecrui poluator n parte, prob care ar presupune cunotine i mijloace tehnice, care de cele mai multe ori ar depi posibilitile acesteia. Solidaritatea debitorilor (solidaritate pasiv) d posibilitatea victimei s fie indemnizat pentru ntreg prejudiciul de ctre oricare dintre debitorii solidari acetia fiind obligai la acelai lucru (in solidum). i n aceast situaie ne aflm n faa unei obligaii solidare de drept, n virtutea legii92. Ct privete repararea prejudiciului, n Legea-cadru de protecie a mediului se menioneaz, la art.85 lit.g privind obligaiile persoanelor fizice i juridice, c autorul suport costul pentru repararea prejudiciului i nltur urmele produse de acesta, restabilind condiiile anterioare producerii prejudiciului. Desigur, aceast precizare are n vedere persoanele fizice sau persoanele juridice a cror rspundere a fost stabilit, urmrindu-se repararea integral a prejudiciului, inclusiv aducerea la starea anterioar a mediului cruia i s-a adus
92

. A se vedea i art.1041 Cod civil.

88

atingerea respectiv (deci, inclusiv, reconstrucia ecologic, dac aceasta este posibil). Dreptul la aciune n repararea unui prejudiciu adus persoanelor, bunurilor sau mediului, aa dup cum am vzut n dreptul comun, aparine celui lezat direct. Instituind un regim special, legea proteciei mediului, avnd n vedere c de cele mai multe ori victima este mediul nsui, recunoate tuturor persoanelor dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaii, autoritilor administrative sau judectoreti n vederea prevenirii sau, n cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect93. Este practic, vorba, de conferirea unei legitimri procesuale active tuturor persoanelor n virtutea recunoaterii dreptului la un mediu sntos, dreptul la aciune fcnd parte din sistemul de garanii juridice alturi de dreptul de informare i de participare la luarea deciziilor privind calitatea i politicile de mediu. Este, de asemenea, de salutat dispoziia legal cuprins de art.87 prin care organizaiile neguvernamentale au dreptul la aciune n justiie n vederea conservrii mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Dreptul la aciune al organizaiilor neguvernamentale d satisfacie mai multor cerine legate de protecia mediului i dezvoltarea durabil. Fa de necesitatea reparrii prejudiciilor suferite de mediu, prin obinerea unei sentine, este limpede c organizaiile respective reprezint n faa instanelor judectoreti interesul general al colectivitilor atunci cnd victima nu este un bun apropriabil, dei ele pot, conform legii, aciona i pentru repararea prejudiciilor individuale. Nu este, poate, locul aici, dar ne ngduim s evocm faptul c o asemenea reglementare rspunde i cerinelor principiilor cuprinse n Declaraia de la Rio, adoptat cu prilejul Conferinei ONU pentru mediu i dezvoltare din 1992, care subliniaz necesitatea creterii rolului actorilor societii civile n toate activitile care presupun integrarea proteciei mediului n toate problemele dezvoltrii societii.

93

. A se vedea art.5 lit.d din Legea nr.137/1995.

89

Obligaiei legale a persoanelor fizice i juridice de a repara prejudiciile cauzate i corespunde dreptul tuturor persoanelor, consfinit prin dispoziiile legii, la despgubire pentru prejudiciul suferit94. Cnd discutm despre prejudiciul la care se refer toate reglementrile susamintite, n nelesul legii, acesta, aa cum am mai artat, poate fi constituit din daunele asupra sntii oamenilor, a bunurilor sau mediului provocate prin poluare, activiti duntoare sau dezastre. Alineatul 2 al articolului 81 instituie obligaia de asigurare pentru daune privind toate activitile generatoare de risc major. Aceast cerin a legii satisface necesitatea adoptrii unor msuri de garanii financiare, deoarece daunele ecologice, prin complexitatea lor, pot crea cu adevrat probleme ct privete ntinderea lor n spaiu i n timp ct i, desigur, valoarea reparaiei. Este nendoielnic c, aceast exprimare laconic a legiuitorului va trebui detaliat ntr-o viitoare reglementare, care s determine criteriile pentru caracterizarea riscului major i s aib n vedere evaluarea riscului din punctul de vedere al asigurtorului. Menionm c o estimare a riscului potenial presupune cunotine tiinifice speciale, efectele cantitative i calitative ce ar urma s fie apreciate fiind imprevizibile, iar legtura de cauzalitate adesea indirect. De altfel, potrivit dispoziiilor finale i tranzitorii ale legii (art.87), s-a menionat iniial c n vederea aplicrii eficiente a msurilor de protecie a mediului se vor adopta legi speciale menite s dezvolte dispoziiile generale cuprinse n aceast reglementare cadru. n enumerarea domeniilor speciale este cuprins i o viitoare reglementare ce va face obiectul unei legi speciale. Precizm c, odat cu modificarea legii privind OUG 91/2002, acest articol 89 a fost abrogat. Credem c raiunea abrogrii a constituit-o adoptarea majoritii legilor speciale, dar o lege privind rspunderea civil pentru prejudiciile aduse mediului nu este nici mcar n faz de proiect dei este, n opinia noastr o urgen legislativ. Credem c n dezvoltarea cadrului normativ privind rspunderea, la care neam referit n cele ce preced, vor trebui s-i gseasc o reglementare adecvat:
94

. Vezi art.5 lit.e, Legea nr.137/1995.

90

dauna ecologic, msurile de readucere a mediului la starea anterioar, evenimentele socotite cauze ale daunei ecologice, persoanele rspunztoare, cauzele de exonerare, legtura cauzal, regimul de securitate financiar obligatoriu, accesul la informaiile deinute de exploatant, termenele de prescripie speciale, condiiile de demarare a aciunii n reparaie, competenele etc. 7.4. Rspunderea contravenional Recurgerea la sanciunile administrative reprezint un mijloc foarte important n lupta mpotriva polurii i a atingerilor aduse mediului prin alte activiti antropice. Mai multe caracteristici ale acestor msuri represive determin eficiena lor: - Constatarea i aplicarea sanciunilor permit o mai mare rapiditate fa de procedurile judiciare; - Msurile dispuse sunt executorii, permind o intervenie urgent n cazul unor activiti cu impact negativ asupra sntii oamenilor i mediului, luarea unor msuri de securitate etc.; - n general, organele nsrcinate cu constatarea i aplicarea sanciunii au n competena lor protecia mediului ca obiect de activitate, avnd pregtirea profesional i dotarea necesare pentru a urmri i controla aplicarea dispoziiilor legale din acest domeniu. Problema poate, eventual, s se pun din punctul de vedere al terilor ct privete mijloacele pe care acetia le au la dispoziie pentru a determina aciunea organelor competente pentru aplicarea msurilor contravenionale. 7.4.1. Rspunderea contravenional, ca form a rspunderii juridice, prevzut de legea proteciei mediului (art.82) este poate forma cea mai comun a rspunderii i cel mai adesea ntlnit ca msur de constrngere pentru respectarea dispoziiilor legale de protecie a mediului. Contravenia presupune culpa sub toate formele ei, iar fapta, dei ilegal, prezint un grad de pericol social mai mic dect infraciunea.

91

n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare cuprinse n Ordonana nr 2/2001 aprobat prin Legea nr 180 din 2002, privind regimul juridic al contraveniilor, se precizeaz, la art 1 c legea contraveniilor apr valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal. Acelai articol menioneaz c fapta contravenional trebuie s fie svrit cu vinovie i s fie ilicit i sancionat prin lege, ordonan, hotrre a guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului muncipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Muncipiului Bucureti. Sanciunile ce se aplic faptelor ce sunt calificate drept contravenii sunt principale i complementare. Actele normative prin care se stabilesc contravenii trebuie s cuprind descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice, n cazul sanciunii cu amend stabilindu-se limita minim i cea maxim a acesteia. n cazul unei sanciuni contravenionale ce const n cote procentuale din anumite valori se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. Ct privete sanciunile contravenionale principale, n enumerarea legii, indiferent de domeniul n care se aplic, sunt: avertismentul, amenda contravenional, obligarea la prestarea unei munci n folosul comunitii i nchisoarea contravenional dac nu exist consimmntul contravenientului pentru aplicarea sanciunii cu prestarea serviciilor. Sanciunile contravenionale complementare care, la prima vedere ar fi n msur s asigure eficiena i s descurajeze repetarea faptelor contravenionale, sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite ori rezultate din contravenii, suspendarea sau anularea avizului acordat, a acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti, nchiderea unitii, blocarea contului bancar, suspendarea activitii agentului economic, retragerea licenei sau avizului, pentru anumite operaiuni ori activiti de comer exterior, temporar sau definitiv, desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial.

92

Reglementarea legal precizeaz de asemenea c prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau complementare. Desigur domeniul proteciei mediului poate fi, prin specificitatea sa, un domeniu de excelen pentru reglementarea altor contravenii prin legi speciale. Prin prevederile legii se precizeaz n ce const fiecare sanciune contravenional, cui se aplic i se precizeaz n mod expres c sanciunea contravenional are caracter administrativ, stabilindu-se totodat limita minim i cea maxim n funcie de categoria actului normativ prin care sunt stabilite. Astfel, pentru contraveniile stabilite prin lege sau ordonan se pot prevedea amenzi de la 250.000 lei, limita maxim neputnd depi un miliard de lei, iar pentru cele stabilite prin hotrri ale Guvernului se pot prevedea amenzi ntre 250.000 i 500 milioane lei i, respectiv, pentru cele stabilite de consiliile locale limita maxim este de 50 milioane lei. O dat cu aprobarea prin Legea 180/2002 a OG nr 2/2001 s-a modificat alin 5 i s-a introdus un alineat nou 6 prin care se dispune ca sanciunea aplicat s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, iar sanciunea complementar s fie aplicat n funcie de natura i de gravitatea acestei fapte. Desigur c, noua reglementare, care este dreptul comun n materia contraveniilor reprezint un progres notabil fa de dispoziiile venerabilei Legi nr 32/1968, abrogat, mai ales, n opinia noastr, ct privete sanciunile contravenionale complementare, ndeosebi ct privete domeniul proteciei mediului. Dat fiind faptul c beneficiul realizat prin unele activiti poluante este adeseori considerabil i, poate, cu att mai mult cu ct nu se respect dispoziiile legale privind protecia mediului, titularii unor asemenea activiti neleg s suporte amenzile contravenionale i s repete necontenit faptele astfel sancionate, ctignd, n fapt, un drept de a polua pltit cu amenzi. Aplicarea sanciunilor contravenionale complementare, cum ar fi, de pild, suspendarea sau anularea autorizaiilor, a activitii sau blocarea contului bancar, nu mai ngduie celor n cauz s repete cu obstinaie faptele contravenionale, este aadar vorba despre o soluie legal cu adevrat ateptat i eficient.

93

n situaia n care contravenientul obine anularea sanciunii contravenionale principale i, pe cale de consecin, se anuleaz i cea complementar se ridic problema, care ar fi urmrile n cazul n care ntre timp s-ar fi blocat contul bancar ori s-ar fi suspendat activitatea. Contravenientul ce a obinut anularea sanciunii, desigur, ar putea cere i obine despgubiri. n aceast situaie, agentul care constat i stabilete sanciunea contravenional i asum i riscul de a aplica i sanciunile complementare. Credem c o soluie posibil ar fi aceea ca sanciunile contravenionale complementare s se aplice numai dup rmnerea definitiv a sanciunii principale. Menionm c n domeniul proteciei mediului, autoritile publice centrale i locale, dac i ncalc obligaiile ce le revin n legtur cu activitatea de supraveghere i control pentru protecia mediului, cum ar fi, de pild: eliberarea acordului sau autorizaiei de mediu fr ca programul de conformare s cuprind o variant de eliminare a efectelor negative asupra mediului, n raport cu standardele i reglementrile n vigoare (art.9 alin.3); nesupunerea n dezbaterea public a rezultatelor studiului de impact (art.12 alin.1); nerevizuirea bilanului de mediu i nestabilirea programului pentru conformare (art.15 alin.2) etc. sunt tot astfel, supuse rspunderii administrative. Excepie de la aceast categorie a contravenienilor ipotetici, care sunt chiar autoritile publice, au fcut-o dispoziiile art.45, care au n vedere proprietarii i deintorii legali de teren care nu ntrein i nu extind perdelele de protecie, spaiile verzi i gardurile, dispoziiile art.61 lit. a)-d), care prevd obligaii ce pot fi nclcate i de persoanele fizice sau juridice, altele dect autoritile publice, care, pn la modificarea Legii 137/1995 prin OUG nr 91/2002 nu puteau fi sancionate. De altfel, autoritile publice pot fi virtuali contravenieni i pentru alte categorii i trane de amenzi, potrivit legii la care ne referim, n special dup completarea i modificarea acesteia. Alte categorii de contravenii specifice se refer la nclcarea obligaiilor legale privind: - cererile de autorizare;

94

- protecia ecosistemelor terestre; - msurile i dotrile antipoluante; - standardele i limitele maxime admisibile; producerea, comercializarea, utilizarea, evidenierea, stocarea, transportarea substanelor i deeurilor periculoase, a ngrmintelor chimice i pesticidelor; - nerefacerea cadrului natural etc. Legea prevede n mod expres c numai persoanele mputernicite din cadrul autoritilor publice centrale i teritoriale pentru protecia mediului, precum i din cadrul administraiei publice locale de ctre comisarii i subcomisarii de poliie i de personalul Ministerului Aprrii mputernicit n domeniile sale de activitate conform atribuiilor stabilite prin lege, au calitatea s constate contraveniile i s aplice sanciunile. Tot n dispoziiile legii se menioneaz actualizarea anual a cuantumului amenzilor prin Hotrre a Guvernului, ceea ce este absolut necesar fa de rata inflaiei i de riscul unei posibile ineficiene a amenzilor, pe cale de consecin. n cadrul modificrii i completrii art 86 din Legea 137/1995 prin OUG 91/2002 alin 2 precizeaz c legea se completeaz cu prevederile OG nr 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat, cu modificri i completri prin Legea 180/2002 cu modificrile ulterioare. Considerm c, n prezent, nu mai poate fi vorba de o actualizare anual a cuantumului amenzilor, ci numai de posibilitatea de a modifica prin Hotrre de Guvern, cuantumul acestora (art 7 alin 4 OG 91/2002). Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare a contraveniilor i de aplicare a sanciunilor se pot face n termen de 30 de zile de la data comunicrii la judectoriile competente. Rspunderea contravenional, creia nu-i putem nega utilitatea, are marele neajuns de a permite recidiva contravenional, dup cum am artat mai sus (ceea ce n dreptul penal nu se poate ntmpla) astfel nct, prin repetarea faptelor ilegale s se perpetueze o stare cu impact negativ asupra mediului cu preul plii

95

repetate a amenzilor, care n anumite condiii poate fi convenabil pentru contravenient. De aceea, doctrina propune ca repetarea unor contravenii s atrag dup sine sanciunea penal., soluie ce se regsete n reglementarea privind fondul de mediu prin legea 73/2000, modificat i completat prin OUG 86/2003, art 13. 7.5. Rspunderea penal Rspunderea penal pentru nclcarea normelor privind protecia mediului se nscrie n principiile rspunderii infracionale, specificul angajrii ei fiind determinat de natura obiectului ocrotit de lege i a particularitilor relaiilor sociale din acest domeniu. Caracterul penal este dat de gradul de pericol social ridicat pe care l prezint fapta, ea trebuind s nfieze o serioas ameninare pentru mediu, sntatea i viaa oamenilor i a oricror forme de via. Pentru angajarea rspunderii penale, faptele incriminate ca infraciuni trebuie svrite cu vinovie. Codul penal romn, cu toate modificrile i completrile aduse prin Legea nr.88/1992, nu cuprindea dect puine dispoziii privind incriminarea unor fapte periculoase din domeniul proteciei. Multe infraciuni sunt reglementate prin legi speciale adoptate n msura n care au fost adoptate reglementri sectoriale de protecie a mediului. n acest sens am putea cita: protecia i asigurarea calitii apelor - Legea nr.107/1996, Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul i acvacultura, Legea 645/2002 privind prevenirea, reducerea i controlul integrat al polurii, Legea 103/1996 privind fondul cinegetic i protecia vnatului, Legea 26/1996 - Codul silvic, Legea 655/2002 privind protecia atmosferei etc, exemplele desigur putnd continua. Aceste reglementri dispersate nu sunt rezultatul unei concepii unitare privind infraciunile specifice domeniului de care ne ocupm. i la noi, ca i n alte ri, sanciunile penale au urmat pas cu pas procesul de elaborare a regulilor

96

politicilor n materia mediului, lipsind o abordare global ce i-ar fi putut gsi locul n chiar codul penal95. Este momentul s revenim, ns n actualitate. Prin Legea 300 din 2004 (publicat n M. Of. nr 575 din 29 iunie 2004) a fost adoptat noul Cod penal ce va intra n vigoare pe 29 iunie 2005, potrivit art 512 din acest Cod. Noul Cod penal rspunde exigenelor actuale ale societii noastre precum i dezvoltarea tiinelor juridice i contribuiei practicii judiciare. La nivelul principiilor i al conceptelor s-au nregistrat modificri i completri. n domeniul proteciei mediului, apare pentru prima dat, la titlul VIII Crime i delicte de pericol public incriminarea n cadrul capitolului V art 395-405 a faptelor care constituie crime i delicte contra mediului nconjurtor. O prim constatare, mediul este tratat ca o victim a faptelor astfel incriminate de legea penal. ntr-un studiu comparativ privind noul Cod penal i Codul penal anterior George Antoniu arat c sunt crime i delicte contra mediului nclcarea regulilor privind protecia mediului, a regulilor privind protecia apei, a regulilor privind gospodrirea apelor, a utilizrii apei potabile, distrugerea lucrrilor de protecie a apelor, nclcarea regulilor privind protecia solului, a fondului forestier, poluarea fonic i poluarea accidental.96 Acelai autor menioneaz c toate aceste incriminri au fost preluate cu numeroase reformulri i modificri din Legea special nr 137/1995 privind protecia mediului cu modificrile i completrile ulterioare, precum i din Legea 107/1996 privind proetcia apei i din OUG nr 243/2000 privind protecia atmosferei. O prim remarc, s-ar putea referi la faptul c aceste trei acte normative nu acoper toate sectoarele de protecie a mediului care se bucur de legi speciale i, desigur, de ncriminarea unor fapte ca infraciuni. Capitolul V Titlul VIII din Noul Cod penal ncrimineaz ncepnd cu art 395 pn la art 405 inclusiv:nclcarea regulilor privind protecia atmosferei
95 96

. A se vedea Michel Prieur, Droit de lenvironnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, p.706. A se vedea George Antoniu Noul Cod penal, Codul penal anterior Ed All Beck, Bucureti 2004, pag 176

97

privind neluarea de msuri pentru oprirea funcionrii instalaiilor care constituie o surs de risc major pentru calitatea aerului constatat de ctre autoritile competente precum i neanunarea acestora. La alineatul 2 se prevede o variant agravant cnd faptele au condus la vtmare corporal grav sau au pus n pericol sntatea sau integritatea corporal a unui numr mai mare de persoane ori au cauzat o pagub important. Alineatul 3 al acestui articol prevede o alt variant agravant dac urmarea faptei este moartea uneia sau a mai multor persoane sau o pagub important adus economiei naionale. Continund demersul la articolul urmtor, art 396 are n vedere incriminarea penal a faptelor care privesc alt element al mediului, protecia apei, considerm c nu este cazul mai multor reglementri, dat fiindc descrierea faptelor este complet i viguroas. n celelalte articole, tehnica este aceeai pn la articolul 403 inclusiv. De subliniat, credem c ar fi relevant, faptul c, se sancioneaz i tentativa la delictele prevzute al art 395 alin 1, art 306 alin 1 si alin 3, art 397 alin 1, nclcarea regulilor de gospodrire a apelor, art 398 alin 1 nclcarea regulilor de utilizare a apelor, art 399 alin 1 i 2 distrugerea lucrrilor de protecie a apelor, art 4000 alin 1 si 3 nclcarea regulilor de protecie a solului. La toate infraciunile contra mediului din capitolul V, Titlul V al Codului penal este menionat expres c persoana juridic se sancioneaz penal. (art 405). Dei gestionarea deeurilor este o reglementare de protecie a mediului art 392 din Codul penal sancioneaz nerespectarea dispoziiilor privind gestionarea deeurilor reciclabile plasat la capitolul IV al Titlului VII Crime i delicte contra sntii publice. Credem c este vorba de o eroare de structurare. Poate cea mai important completare adus noului Cod penal o constituie introducerea, ntr-un capitol distinct (Titlul II, capitolul VII), instituiei rspunderii penale a persoanei juridice cu excepia statului i a autoritilor publice i a instituiilor publice, fr ca aceasta s exclud rspunderea penal a persoanelor fizice ca participante la comiterea faptului infracional (art 45). Este vorba, desigur,

98

despre faptele prevzute de lege, svrite n numele sau n interesul persoanelor juridice, de ctre organele sau reprezentanii acestora. Remarcm, de asemenea, c n reglementarea Codului penal, rspunderea persoanei juridice pentru anumite infraciuni este expres prevzut de lege i deci, intervine numai n astfel de cazuri. Aceast instituie nou introdus n legislaia penal romneasc, pe care o salutm ca pe o garanie a unei atitudini mai respectuoase fa de mediu a marilor poluatori, a avut deja un succes remarcabil n cadrul altor legislaii penale din alte ri i n unele acte internaionale. Astfel, Convenia pentru protecia mediului prin dreptul penal elaborate de Consiliul Europei din 4 noiembrie 1998, avnd n vedere necesitatea unei politici penale comune, a statelor membre, pentru protecia mediului i faptul c atingerile aduse mediului antreneaz consecine grave care constituie infraciuni, are n vedere luarea unor msuri eficace astfel nct autorii unor asemenea infraciuni s nu scape de urmrirea penal i sancionarea corespunztoare. n preambulul Conveniei se pune n eviden faptul c persoanele juridice ce vor rspunde penal, astfel responsabilizate vor avea un aport eficient n aciunile de prevenire. n Convenie sunt prevzute msurile ce trebuie luate la nivel naional, infraciuni comise intenionat (emiterea sau introducerea ilicit a unei cantiti de substane sau de radiaii ionizante n atmosfer, sol sau ap susceptibile de a cauza moartea sau deteriorarea durabil a mediului), alte infraciuni socotite a fi de neglijen (n materie de deeuri, de atingeri aduse elementelor naturale, parcuri naionale, arii protejate. Nu este neglijat nici comerul ilicit cu specii protejate. La capitolul sanciuni sunt prevzute sanciuni specifice care dovedesc nelegerea exact a mediului ca victim spre deosebire de noul Cod penal romn o sanciune esenial fiind refacerea strii mediului (art 8 din Convenie). Aa cum este de ateptat art 9 din Convenieconsacr rspunderea persoanelor juridice pentru infraciuni comise de organele lor, de un membru al acestora sau de ctre alte persoane reprezentative. 7.5.1. Faptele incriminate ca infraciuni prin Legea nr.137/1995 a proteciei mediului.

99

n conformitate cu Legea pentru protecia mediului nr 137/1995 modificat i republicat n Monitorul Oficial 70 din 2000 i modificat i completat ulterior prin OUG nr 91/2002 aprobat prin Legea 294 din 27 iunie 2003, legea cadru cu caracter de lege special prevede faptele care constituie infraciuni i pedepsele penale corespunztoare fiecrei categorii (art 85). Pentru prima oar, chiar din alineatul 1 al articolului 85 se incrimineaz ca infraciune continuarea activitii dup aplicarea sanciunii contravenionale prevzute de art 83 alin 1 lit a privind obligativitatea persoanelor fizice i juridice de a obine autorizaiile de mediu conform legii. Analiznd infraciunile din noul Cod penal i pe cele din enumerarea legii (art.85) am putea desprinde mai multe grupe de infraciuni: A. O prim grup o constituie infraciunile care au ca efect degradarea sau distrugerea mediului. -arderea stufului, tufiurilor i vegetaiei ierboase din ariile protejate sau de pe terenurile supuse refacerii ecologice (art 55 alin 2 i 3), -defriarea vegetaiei forestiere din afara fonmdului forestier sau de pe terenuri n pante foarte mari, -evacuarea intenionat, n ap, n atmosfer sau pe sol a unor deeuri sau substane periculoase (art 80 lit.i) B. Infraciuni care pun n pericol viaa ori sntatea oamenilor, fauna sau flora. La alineatul 2 se ncrimineaz ca infraciuni faptele de natur s pun n pericol viaa ori sntatea uman, animal sau vegetal. Remarcm c este vorba de elementele biotice, componente ale mediului care fac obiectul ocrotirii prin sanciuni penale. Faptele prevzute la literele a, b,c,d ale acestui alineat se regsesc i n capitolul V al Titlului VII al noului cod penal ntr-o formulare mai puin precis i fr un criteriu n raport cu noiunea de mediu care este adevrata victim. Mai mult dect att art. 401 din Codul penal se refer la protecia fondului forestier iar reglementarea privete defriarea vegetaiei forestiere din afara

100

fondului forestier (preluarea dispoziiilor art 85 alin 2 litera a a Legii proteciei mediului). n cadrul articolului 85 la care ne referim, alineatele urmtoare privesc: protecia vieii slbatice, producerea de zgomot peste limitele admise dac pot pune n pericol grav sntatea uman, nerespectarea restriciilor i interdiciilor prvitoare la vnat, pescuit ale unor specii protejate sau oprite temporar ori spal n apele naturale a ambalajelor de pesticide. C. Infraciuni privind reglementarea modalitilor de desfurare a activitilor care comport un risc pentru mediu. Trecnd la alte reglementri care reprezint instrumente legale de protecie a mediului indiferent n ce sector de mediu i produc efectele, faptele ncriminate ca infraciuni la laineatele urmtoare se refer la: nesupravegherea i neasigurarea depozitelor de deeuri i substane periculoase, depozitarea ngrmintelor chimice i a produselor de uz fitosanitar (art 29 alin 1 lit c i alin2), producerea i/sau importul n scopul introducerii pe pia i utilizarea unor substane i preparate chimice periculoase (art 21 lit e i introducerea pe teritoriul Romniei a deeurilor de orice natur n scopul eliminrii i sau valorificrii (art 23),

importul i exportul unor substane i preparate chimice periculoase interzise sau restricionate (art 17 alineatul 2),

omisiunea de raporta prompt despre orice accident major (art 21 lit d i art 80 lit f),

producerea, livrarea i utilizarea ngrmintelor chimice i a produselor de uz fito-sanitar (art 26),

nerespectarea interdiciilor n legtur cu utilizarea pe terenuri agricole, de pesticide sau ngrminte chimice (art 29 alin 1 lit d, e i f i alin 2)

provocarea datorit nesupravegherii surselor de radiaii ionizate a contaminrii mediului i/sau a expunerii populaiei la radiaii ionizante, omisiunea de a raporta prompt creterea peste limitele admise a contaminrii

101

mediului, aplicarea necorespunztoare sau neluarea msurilor de intervenie n caz de accident nuclear (art 39 lit c i e). Ceea ce ni se pare demn de semnalat n legtur cu aceast infraciune prevzut n mod expres de art 85 alin 2 i care se pedepsete cu nchisoarea de la 1 la 5 an , o pedeaps mai puin sever dect cea prevzut aintea modificrii legii n 2003, este faptul c reglementrile nclcate nu privesc defurarea activitii nucleare propriu-zise, supravegherea eventualei contaminri radioactive i obligaia de raportare prompt a oricrei creteri semnificative a contaminrii. La capitolul privind infraciunile contra mediului nconjurtor nu este incriminat de asemenea nici o fapt care s se refere la activitile nucleare propriu-zise. Credem c aceast lacun se justific prin prevederea sanciunilor penale n legea special.Problema const, ns, n aceea c reglementrile speciale sunt anterioare noului Cod penal i nu poatef i vorba de rspunderea penal apersoanelor juridice, extrem de necesar n acest domeniu. Nu este ns mai puin adevrat c la capitolul V, al Codului penal sunt incriminate crime i delicte la regimul armelor i muniiilor, materiilor radioactive i a materiilor explozive (art 407). Pe de o parte, criteriul plasrii materialelor radioactive ni se pare cel puin bizar iar pe de alt parte, punerea n funciune a instalaiilor, exploatarea, modificarea i dezafectarea acestora-activiti nucleare n sine sunt abordate prin intermediul regimului juridic al materialelor nucleare, abordare, care n opinia nosatr, ni se pare incorect. De asemenea pentru infraciunile incriminate n capitolul VI este prevzut expres rspunderea penal a persoanelor juridice: descrcarea apelor uzate i a deeurilor de pe nave sau platforme plutitoare direct n ape naturale ct i evacuarea sau scufundarea unor substane sau deeuri periculoase (art 40 lit d), luarea msurilor de eliminare total a substanelor i preparatelor chimice periculoase care au devenit deeuri (art 21 lit c).

102

D. Infraciuni la reglementrile referitoare la condiiile prealabile desfurrii activitii, eliberarea autorizaiilor i respectarea lor i aspecte legate de acestea n timpul desfurrii activitii. O prim remarc se poart asupra faptului c posibilii rspunztori din punct de vedere penal pot fi att autoritile publice ct i persoanele fizice i persoanele juridice, altele dect acestea. 1. Astfel, ct privete prima categorie, menionm: - ascunderea unor date sau difuzarea de ctre funcionarii publici de informaii false n legtur cu calitatea mediului i sntatea uman (art.69); - neluarea msurilor de limitare a impactului asupra mediului a substanelor sau a deeurilor periculoase (art.20); - refuzul interveniei n cazul polurii accidentale a apelor i a zonelor de coast (art 40 lit e). n aceast situaie nclinm s credem c, este vorba de autoritile portuare sau de protecie a mediului, -controlul la introducerea i scoaterea din ar a substanelor i preparatelor chimice pe baza reglementrilor autoritii publice centrale de mediu i a celor privind transportul internaional al mrfurilor periculoase, introducerea n ar a culturilor de microorganisme, plante i animale vii din flora i fauna slbatic fr acordul eliberat de autoritatea public central pentru protecia mediului (art 20 i art 35 alin 5). Comiterea faptei infracionale menionate mai sus, privete autoritile vamale. 2. Pentru persoanele fizice sau juridice, infraciunile se refer la: - continuarea activitii dup suspendarea acordului sau autorizaiei de mediu (art.10 alin.2); - prezentarea n studiile i analizele de impact a unor concluzii i informaii false (art.12 alin.6); - transportul sau tranzitul de pesticide, substane sau deeuri periculoase fr autorizaie (art. 17 alin 1 i art.23 alin 1);

103

De menionat c pentru toate infraciunile prevzute de art.85 - tentativa se pedepsete. Sanciunile penale prevzute de lege sunt pedeapsa privativ de libertate (nchisoare) i pentru un numr restrns de infraciuni este posibil aplicarea unei amenzi penale. Constatarea i cercetarea infraciunilor se fac din oficiu de ctre organele de urmrire penal conform legii. 7.5.2. n legtur cu subiectele rspunderii penale. Principiul dreptului penal conform cruia nu exist pedeaps dect pentru un fapt personal trebuie, desigur, respectat i ct privete infraciunile din domeniul mediului nconjurtor. Cu toate c delictul, n general, este comis de i pentru ntreprinderea respectiv jurisprudena, n multe cazuri, a manifestat tendina de a absolvi salariatul unei ntreprinderi - autor material - al unei poluri i a inculpat patronul acestuia ca autor intelectual sau moral. De fapt, conducerii unei ntreprinderi i sunt impuse condiiile i modul de desfurare a activitii pe care o iniiaz i o controleaz. Doctrina, la rndul su, a calificat aceast tendin a jurisprudenei ca pe o necesitate de a se lua n consideraie interesul social colectiv. Activitile industriale nu pot avea ca unic scop producerea de bunuri, ci i obligaia de a asigura igiena i calitatea mediului, securitatea vieii i sntii oamenilor. De altfel, recunoscnd interesul general pentru protecia mediului, Consiliul Europei nc din anul 1977, prin rezoluia din 28 septembrie a Consiliului de Minitri, referitoare la contribuia dreptului penal la protecia mediului, invit la o dezvoltare a restriciilor penale, la nlturarea amnistierii infraciunilor privind mediul, i introducerea, n anumite cazuri, a rspunderii penale a persoanelor juridice. Consiliul European pentru Dreptul Mediului (O.N.G.) consider c este necesar introducerea n codul penal, alturi de crima pentru omor sau furt, infraciunea de poluare, care s fie distinct de reglementrile speciale i de nerespectarea unor prevederi ale acestor legi.

104

Toate aceste etape i considerente au fost avute n vedere i de legiuitorul romn, care, aa dup cum am mai artat n noul Cod penal consacr la art 45 rspunderea penal a persoanelor juridice, preciznd c rspunedrea penal a persoanei juridice nu exclude rspunedrea penal a persoanei fizice care a participat la svrirea faptei infracionale. Credem ns c la gradarea pedepselor ar trebui s se aib n vedere gravitatea daunei ecologice provocate, alturi de gravitatea pericolului social. Precizm c, tentativa se pedepsete pentru toate infraciunile prevzute de art 85 al Legii 137 din 1995.

105

8. AUTORIZAREA ACTIVITILOR CU IMPACT ASUPRA MEDIULUI

Obligaia juridic de a lua n consideraie mediul cu ocazia oricror aciuni sau decizii care ar putea s-i aduc atingere presupune, pe plan administrativ, instituirea unor proceduri de autorizare. Dintre aceste proceduri, de care ne vom ocupa n cele ce urmeaz, procedura evalurii impactului asupra mediului ocup un loc central ca instituie specific dreptului mediului.

8.1. Evaluarea impactului asupra mediului 8.1.1. Obiectivul acestei proceduri administrative este simplu i logic: evitarea ca o nou activitate justificat i interesant din punct de vedere economic n plan imediat, s se releve ulterior nefast sau chiar catastrofal pentru mediu. Cu alte cuvinte, se urmrete prevenirea polurilor i a altor atingeri ce ar putea fi aduse mediului, evalundu-se din faza de proiect efectele aciunilor antropice asupra mediului natural. Cazuri de poluare grave, cum ar fi scandalul SEVESO din Italia, Bopal din India sau Copa Mic din Romnia, ar fi trebuit s nu se fi produs. Desigur, nu excludem i situaia ca, n anumite cazuri, anumite modificri ale echilibrului ecologic s nu poat fi estimate, nc din faza de proiect. Aceasta ar presupune ca mijloacele de investigare tiinific din perspectiva ecologic s fie din ce n ce mai avansate i mai nuanate. De fapt, procedura studiului de impact nu este altceva dect o punere n aplicare a unei vechi nelepciuni care spune c este mai bine s previi dect s vindeci. n mod logic, pentru a preveni trebuie studiate dinainte consecinele i efectele unei aciuni ce se dorete a fi ntreprins, ceea ce este o regul de bun sim

106

i reprezint, totodat, o procedur care, proiectnd n viitor, poate determina luarea unei decizii n prezent. Procesul de evaluare a impactului asupra mediului se rescrie, desigur, n cadrul reglementrii activitilor cu impact semnificativ asupra mediului i se realizeaz pe baza legislaiei naionale domeniu. Conform definiiei legale consacrat de OUG 91/2002 evaluarea impactului asupra mediului face parte din procedura de autorizare fiind un proces menit s identifice, s descrie i s stabileasc n funcie de fiecare caz n parte i n conformitate cu legislaia n vigoare efectele directe i indirecte, principale i secundare ale unui proiect asupra sntii oamenilor i mediului. De altfel, constructorii, inginerii, economitii, n general promotorii unor activiti industriale i-au precedat ntotdeauna realizarea proiectelor lor de studii pentru a evalua soliditatea, utilitatea, fiabilitatea ntreprinderilor lor. Dar aceast documentaie tehnic privea aspecte limitate avnd n vedere realizarea proiectului n sine i rentabilitatea sa din punctul de vedere exclusiv al investitorului. Prin studiul de impact, cercetrile prealabile i schimb natura i unghiul de vedere. Este vorba de studierea inseriei noului proiect n ansamblul mediului existent, de examinarea efectelor directe sau indirecte, imediate sau ndeprtate, n mod individual sau colectiv, de gradul de suportabilitate al mediului dat. Imperativul respectrii mediului, oblignd la abordarea unei viziuni globalizante, practic, pornindu-se de la un proiect anume, se integreaz, apriori, o serie de factori i elemente care sunt implicate o dat cu realizarea proiectului respectiv.
97

armonizat cu legislaia comunitar n

Legislaia n vigoare fiind: Legea Proteciei mediului nr 137/1995 modificat i completat conform OG 91/2002, Legea nrr 86/2000 pentru ratificarea Conveniei privind accesul la informaie, participarea publicului la luarea deciziei i accesul la justiie n probleme de mediu, Legea 645/2002 pentru aprobarea Ordonanei de Urgen nr 334/2002 privind prevenirea, reducerea i controlul integrat al polurii, Legea 22/2001 pentru ratificarea Conveniei privind evaluarea imapctului asupra mediului n context transfrontier adoptat la Espoo la 25 februarie 1991, Legea 462/2002 pentru aprobarea OUG nr 236/2000 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei i faunei slbatice, Legea 655/2001 pentru aprobarea OUG nr 243/2000 privind protecia atmosferei, Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG nr 78/2000 privind regimul deeurilor, HG nr 1115/2002 privind accesul liber la informaia privind mediul, HG nr 162/2002 privind depozitarea deeurilor, HG nr 573/2002 privind autorizarea comercianilor, Ordinul nr 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului i de emitere a acordului de mediu, ordinul nr 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului asupra mediului, Ordinul nr 864/2002 al ministrului apelor, pdurilor i proteciei mediului pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului i de participare a publicului la luarea deciziilor n cazul proiectelor cu impact transfrontier.
97

107

Procedura studiului de impact a luat natere n Statele Unite, fiind introdus prin Legea privind mediul nconjurtor din 1970. n condiiile specifice ale sistemului administrativ i jurisdicional american, studiul de impact a devenit n Statele Unite o procedur sofisticat, larg dezvoltat de tribunale, eficient dar limitat98. n Frana, cum orice decizie sau program ori activitate ce poate afecta mediul necesit o reflecie prealabil, aceasta, ia forma, dup caz, a unei simple analize sumare (obinuit calificat mini-not de impact), a unei note de impact sau, n fine, a unui veritabil studiu de impact99. Belgia cunoate, de asemenea, un sistem de evaluare a incidenelor asupra mediului. Astfel, n Regiunea Wallon, instrumentul specific care evalueaz incidena unui proiect este prevzut printr-un decret (11/9/1985) i o hotrre a executivului din 10/12/1987 ce au intrat n vigoare de la 24/1/1988. Regimul juridic stabilit de aceste acte normative introduce un sistem de evaluare a incidenelor asupra mediului care, integrat n procedura deciziei administrative, confer dreptul de a fi realizat un proiect determinat. Eliberarea oricrei autorizaii, care ignor sistemul de evaluare - nota de evaluare i, dac este cazul, studiul de inciden asupra mediului, atrage nulitatea acesteia. 8.1.2. Legeislaia romn de protecie a mediului reglementeaz procedura de evaluare a impactului asupra mediului cu fazele sale obligatorii: preliminare, efectuarea propriu-zis i cea de analiz i validare100. Noua reglementare introduce obligativitatea studiului de impact pentru proiectele de investiii noi ct i pentru modificarea substanial a proiectelor existente, inclusiv proiectele de dezafectare n cadrul procedurii pentru obinerea acordului de mediu. La rndul lor, noile investiii sau activiti precum i modificarea celor existente, pentru care este obligatoriu acordul de mediu i, deci, i studiul de impact, sunt prevzute n anexa II-a a aceleiai legi.
. A se vedea A. Ch. Kiss et. Cl. Lambrechts, Les procedures detudes dimpact en droit compare, R.S.E., 1976, nr. 3-4 - P 230. 99 . A se vedea M.Prieur, op.cit., pag.62 i urm. 100 . Vezi art.11 din Legea 137/1995 a proteciei mediului i Ordinul M.A.P.P.M. nr.125/1996;
98

108

Evaluarea impactului asupra mediului se realizeaz ns numai pentru proiectele activitilor cu impact semnificativ asupra mediului proiecte pentru care este necesar solicitarea acordului de mediu, sau, dup caz, a acordului integrat de mediu. n Ordinul Ministrului 860/2002 se precizeaz procedura de evaluare a impactului asupra mediului numit procedura complet de autorizare de mediu. Anexa 1.1 la Ordinul 860/2002 reprezint un tabel care cuprinde activitile din anexa 1 de la HG 918/2002 i activitile din anexa 1 a OG 34/2002 care sunt supuse obligaiei evalurii i acordului de mediu. Soluia aleas de legiuitorul romn a fost aceea a ntocmirii unei liste pozitive101 a tuturor activitilor care sunt supuse procedurii de evaluare a impactului asupra mediului. Crdem c putem s afirmm c aceast procedur poate fi impus chiar pentru activitile care nu necesit acord de mediu ci numai autorizaie de mediu. In acest sens, putem exemplifica: parcuri pentru staionare, cnd numrul vehiculelor depete 300, stabilirea de ci navigabile, descrcri de material sedimentar n lacuri i altele. Dezavantajul unor asemenea liste este faptul c nici o modificare nu se poate face dect tot pe calea reglementrii legale, ceea ce presupune n general o perioad de timp mai mare, chiar dac apar situaii noi, dintre care unele pot fi urgente i periculoase pentru sntatea oamenilor i mediu. De asemenea, credem c studiile de impact nu trebuie s se impun numai activitilor care au impact semnificativ asupra mediului ci i pentru planurile, programele i chiar legile susceptibile de a afecta mediul. n acest sens, putem da ca exemplu aprobarea - pe baza legii - a volumului maxim de mas lemnoas ce se recolteaz anual102. Exemplele, desigur, ar putea continua, chiar i numai dac am enumera unele activiti sau domenii ale cror reglementri ar putea fi, n funcie de normele de protecie pe care le impun sau nu, nefaste sau chiar catastrofale
. Exist i posibilitatea ntocmirii unei liste negative, care cuprinde activitile pentru care nu se cere studiu de impact; pentru activitile nemenionate (toate cele care se pot determina pentru prezent i viitor) fiind obligatoriu studiul de impact. n opinia noastr lista negativ este mult mai eficace, deoarece nu poate scpa nici o activitate nou ale crei efecte nu sunt nc tiute fr o evaluare prealabil. 102 . A se vedea Legea nr.16/1991, Legea nr.42/1992, Legea nr.23/1993, Legea nr.12/1994 .a.m.d.
101

109

pentru mediu, cum ar fi, de pild: regimul produselor i substanelor toxice, activitile nucleare, deeurile etc. Fazele procedurii studiului de impact i organizarea desfurrii acestui demers tehnico-juridic sunt n sarcina autoritii pentru protecia mediului competente, care decide aplicarea lor. Reglementrile n domeniu prevd cadrul minim al datelor necesare, dup cum urmeaz: a) cererea promotorului, cu descrierea proiectului sau a activitii, care nu poate s fie adresat ctre autoritatea de mediu dect n form scris; b) ncadrarea proiectului sau activitii propuse n categoria celor pentru care se impune sau nu studiul de impact. Dac n vederea acestei ncadrri sunt necesare informaii suplimentare se poate cere titularului un studiu preliminar; c) o prim analiz a scopului aciunii propuse se face cu participarea autoritilor pentru protecia mediului, a unor experi i a reprezentanilor administraiei publice locale, ale cror zone pot fi afectate de eventualele modificri ale mediului, generate de introducerea acesteia; d) pe baza acestei analize, autoritatea pentru protecia mediului ntocmete un ghidaj obligatoriu pentru efectuarea propriu-zis a studiului de impact, pe baza cruia va trebui ntocmit i raportul. ndrumarul i lista celorlalte avize ce trebuie obinute se comunic titularului. ndrumarul stabilit de autoritatea de mediu este obligatoriu, dar socotim c acesta nseamn, de fapt, un coninut minim al studiului de impact. Socotim c experii nsrcinai cu efectuarea acestuia pot extinde analiza lor, dac aceast completare conduce la o concluzie mai realist i poate oferi variante mai bune de realizare a proiectului. Credem c, n afara elementelor obinuite dictate n funcie de natura proiectului, studiul de impact ar trebui s aib n vedere i analiza efectelor ce le-ar putea produce n afara jurisdiciei naionale, innd seama de conveniile internaionale la care Romnia este parte. Un alt aspect asupra cruia ar trebui s se aplice analiza complex a studiilor l reprezint impactul cumulativ al polurilor.

110

Nu credem c ar trebui s lipseasc, de asemenea, o analiz a incertitudinilor tiinifice cu privire la fenomenele astfel generate; e) realizarea i prezentarea raportului se face de ctre titularul proiectului sau al activitii, cu concluzia la care s-a ajuns, cu variantele ce eventual au fost propuse, inclusiv cu cea privitoare la renunarea la aciunea propus. Coninutul raportului trebuie s aib n vedeere urmtoarea structur: informaii generale, procese tehnologice, deeuri, impactul potenial i msuri de reducere, analiza alternativ, monitoritzarea, situaii de risc, descrierea dificultilor,

rezumat fr caracter tehnic, Credem c prezentarea raportului de ctre titular reprezint o condiie legal

documente anexate. a susinerii propriei cereri de autorizare a aciunilor propuse, el fiind, tot n virtutea legii, obligat s suporte i cheltuielile legate de realizarea studiului; f) autoritatea de mediu este inut s fac o analiz a calitii raportului la studiul de evaluare a impactului i l poate accepta ori dispune refacerea acestuia, motivnd-o. Socotim c dispunerea motivat a refacerii studiului de impact reprezint, n sine, un act administrativ, care poate leza interesele titularului proiectului sau activitii propuse, fie prin cheltuielile suplimentare pe care le provoac, fie prin ntrzierea punerii n aplicare a inteniilor acestuia, care poate fi, de asemenea, pgubitoare. Aadar, credem ca acest act administrativ poate fi atacat, nainte de decizia definitiv de autorizare, la instanele judectoreti competente - n cadrul reglementrii legale privind contenciosul administrativ103;

103

. Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ.

111

g) concluziile raportului ntocmit i acceptat dup analiza preliminar de ctre autoritile de mediu se aduc la cunotin i dezbatere public. Crearea cadrului organizatoric i furnizarea informaiilor pertinente i accesibile publicului pentru a putea participa la luarea deciziilor n cadrul acestei proceduri de autorizare sunt, conform legii, n sarcina titularului proiectului sub controlul autoritii competente104. La aceste dezbateri particip, n afara populaiei interesate, autoritile administraiei publice locale i organizaiile neguvernamentale. Observaiile i concluziile dezbaterilor, consemnate, vor fi, desigur, luate n consideraie pentru luarea deciziei finale; h) decizia final se ia de ctre autoritatea pentru protecia mediului competent. Aceasta se motiveaz i se aduce la cunotin public. Considerm c aceast aducere la cunotin public privete pe toi cei care au participat la dezbaterea organizat, iar acetia i pot manifesta eventualele nemulumiri pn la eliberarea autorizaiei. Observm, ns, c autorizaia se elibereaz sau se respinge motivat n termen de 30 de zile de la decizia final, iar aducerea la cunotina public nu are prevzut nici un termen. n lipsa unui termen stabilit de lege, aceast aducere la cunotina public poate opera i cu o zi naintea eliberrii autorizaiei, dar i dup eliberarea acesteia. Opinm pentru stabilirea unui termen, care s permit reacia publicului, chiar de ctre autoritatea central pentru protecia mediului - fiind, credem, de competena sa organizarea ntregii proceduri; Credem, ns, din economia legii de protecie a mediului c nendeplinirea obligaiei de informare a publicului duce la nulitatea absolut a actului administrativ i tot confrom legii la sancionarea contravenional a titularului proiectului care nu i-a ndeplinit aceast obligaie. i) decizia final, fiind socotit o etap de ncheiere a analizei studiului de impact, ce are, desigur, n vedere i celelalte condiii pentru eliberarea acordului de mediu, este luat ca punct de plecare ct privete curgerea termenului pentru

104

. Vezi art.64 lit.c, Legea nr.137/1995.

112

respingerea motivat sau emiterea acestuia. Termenul este de cel mult 30 de zile de la luarea deciziei finale. Ni se pare interesant o analiz a acestor dou etape distincte din procedura de evaluare - decizia final i eliberarea sau respingerea motivat a acordului de mediu. Logic, eliberarea acordului de mediu sau refuzarea motivat a eliberrii lui nu poate s concretizeze alt soluie dect pe aceea din decizia final. Pentru ce atunci dou etape distincte? Decizia final care se aduce la cunotin public este un act administrativ ce poate fi atacat de orice persoan, autoritate local sau organizaie neguvernamental care consider c este lezat sau c se poate aduce o atingere mediului nconjurtor, termenul curgnd de la data aducerii la cunotin public. Eliberarea sau respingerea motivat a acordului de mediu privete numai pe cel care a fcut cererea n vederea obinerii acestei autorizri. In cazul respingerii motivate a cererii de a se elibera acordul de mediu, titularul proiectului propus are dreptul de a contesta aceast respingere la organele administrative competente i, dup epuizarea acestor ci administrative, la instanele judectoreti conform dispoziiilor legale privind contenciosul administrativ. Cu toate aceste distincii, care se pot face pe baza reglementrii legale, acordul de mediu, odat eliberat i pus n aplicare de ctre titular, poate fi atacat de orice persoan interesat sau de ctre orice organizaie neguvernamental, dac prin acesta s-a adus un prejudiciu direct sau indirect ori pentru conservarea mediului nconjurtor105. Credem, de asemenea, c n cazul unor atingeri grave sau ireversibile aduse mediului nconjurtor, autoritile competente pentru protecia mediului pot s cear o reexaminare i, eventual, modificarea proiectului naintea executrii acestuia i chiar, n anumite situaii, anularea acestuia. De asemenea, considerm c o analiz a posteriori a proiectelor supuse studiului de impact trebuie s se fac n mod obligatoriu pentru a verifica pertinena previziunilor i adoptarea msurilor corective necesare formndu-se,
105

. A se vedea art.5 lit.d i art.8 din Legea 137/1995.

113

dac este cazul, chiar o comisie care s urmreasc punerea n aplicare, compus din experi, reprezentani ai unor asociaii i ai autoritilor locale. 8.1.3. Realizarea studiului de impact. Petiionarul este acela care, pentru proiectele i activitile pentru care este obligatoriu studiul de impact, trebuie s prezinte autoritilor competente rezultatul realizrii acestuia, deci, raportul. El trebuie, aa cum am mai artat, s suporte i cheltuielile aferente. Realizarea efectiv a studiului de impact nu se poate face ns de ctre promotor, aa cum legislaia unor state o prevd. Este cazul Franei, unde petiionarul care dispune de mijloace tehnice sau de cercetare proprii, poate realiza, el nsui, studiul de impact, care este supus controlului, expertizrii i analizrii de ctre organele publice competente. Legea romn prevede expres c studiile de impact se realizeaz prin uniti specializate, persoane fizice sau juridice atestate106. Condiiile impuse de lege privind atestarea, credem c au n vedere, n primul rnd, capacitatea tehnic i tiinific a celor abilitai i, desigur, imparialitatea lor. Atestarea cerut de lege echivaleaz cu o garanie n acest sens. Executantul studiului de impact trebuie s respecte ndrumarul cu problemele ce trebuie analizate i modelul-cadru de ntocmire a raportului, impuse de autoritile competente pentru protecia mediului. Credem c n analiza ce se efectueaz nu poate lipsi o evaluare a strii iniiale a mediului i o previziune tiinific a efectelor pe care le-ar produse introducerea noii aciuni propuse. Concluzia trebuie s arate motivele pentru care proiectul poate fi reinut sau respins i s propun eventuale variante mai favorabile mediului. Persoanele fizice sau juridice, nsrcinate cu executarea studiului de impact, rspund pentru corectitudinea ntocmirii raportului. Pentru realitatea i corectitudinea informaiilor furnizate rspunde titularul proiectului sau aciunii. Att executantul studiului de impact, ct i promotorul care l-a solicitat, rspund fiecare pentru prezentarea unor concluzii i, respectiv, informaii false.

A se vedea n acest sens Ordinul 860/2002 privind aprobarea Regulamentului de atestare pentru elaborarea studiilor de impact asupra mediului nconjurtor.
106

114

8.1.4. Controlul studiului de impact. Putem afirma c acest control se realizeaz att de public, ct i de administraie. a) aducerea la cunotina publicului a raportului studiului de impact i dezbaterea sa cu toi cei interesai, care-i pot exprima reticenele sau chiar opoziia fa de soluia propus, presupune accesul fr rezerve la toate datele i analizele, deci i a controlului. b) controlul administrativ se realizeaz de ctre autoritatea competent, care poate dispune refacerea studiului de impact sau completarea lui cu prilejul analizei preliminare. Dup dezbaterea public a raportului studiului de impact, acesta este supus unui nou control, n care sunt avute n vedere i observaiile fcute cu acest prilej n vederea lurii deciziei finale. c) controlul jurisdicional se poate exercita, n opinia noastr, n cel puin trei situaii: - comunicarea prin act administrativ a rezultatelor analizei preliminare, prin care autoritatea public dispune refacerea sau completarea studiului de impact; - n urma aducerii la cunotina public a deciziei finale; - dup eliberarea sau refuzul motivat al acordului de mediu. 8.l.5. Efectele studiului de impact. n primul rnd, neefectuarea studiului de impact pentru introducerea unor noi activiti pentru care efectuarea sa este obligatorie atrage nulitatea absolut a acordului sau a autorizaiei de mediu astfel eliberat. Efectuarea studiului de impact i soluia favorabil pentru realizarea avansat a proiectului de raport nu scutete de rspundere promotorul pentru prejudiciile cauzate persoanelor, bunurilor sau mediului, legate de realizarea proiectului. Soluia favorabil a unui studiu de impact, n baza cruia s-a eliberat acordul de mediu, nu poate fi o piedic pentru o decizie de suspendare a executrii proiectului n caz de pericol iminent.

115

8.2. Procedura de autorizare n cele ce preced am dorit s evideniem rolul special pe care l joac studiul de impact n cadrul procedurii de autorizare a activitilor economice i sociale cu impact asupra mediului nconjurtor. Un mijloc juridic uzitat att pe plan internaional, ct i la nivel naional pentru protecia mediului l constituie metoda autorizrilor. 8.2.1. Legea romn a proteciei mediului instituie, n principal, pentru autorizarea, n anumite condiii, a unor activiti ce reprezint un potenial pericol pentru mediu , dou categorii de autorizaii: a. - acordul de mediu i acordul integrat de mediu b. - autorizaia de mediu i autorizaia integrat de mediu a) Acordul de mediu, dup cum am precizat mai sus, se solicit pentru acele activiti care presupun lucrri de realizare a proiectului nainte de darea n funciune a obiectivului investiiei. Pentru realizarea unor asemenea proiecte, pentru investiii noi sau modificarea celor existente, eliberarea acordului de mediu are ca stlp central realizarea studiului de impact, ceea ce reprezint, credem, cu unele excepii, diferena principal n raport cu autorizaia de mediu. Acordul de mediu este valabil pn la darea n funciune a obiectivului dar nu mai mult de 5 ani de la data eliberrii. Acordul integrat se solicit conform dispoziiilor legale. b) Autorizaia de mediu. Obinerea acestei autorizaii este obligatorie pentru punerea n funciune a obiectivelor noi care au acord de mediu. Noua lege a mediului impune obinerea autorizaiei de mediu i pentru activitile existente, n termen de un an de la intrarea n vigoare a acesteia. Dei autorizaia de mediu sau, dup caz, auttorizaia integrat de mediu este unica autorizare necesar pentru darea n funciune a unor obiective ce nu implic lucrri de construcii-montaj, exist i unele excepii107.
107

. A se vedea Anexa II, pct.8 - literele g) i I) din Legea 137/1995.

116

Aceste excepii se refer la unele activiti ce pot avea un impact negativ considerabil ct privete echilibrul ecologic al unor ecosisteme naturale. Este vorba de importul i exportul plantelor i animalelor din flora i fauna spontan i defriarea vegetaiei forestiere din afara fondului forestier, acestea fiind supuse procedurii de evaluare a impactului. 8.2.2. Condiii legale comune ambelor categorii de autorizaii. Ambele autorizaii se elibereaz dup ce au fost obinute toate celelalte avize i autorizri necesare. Att acordul ct i autorizaia de mediu nu se pot emite dac activitile respective nu se ncadreaz n standardele i normativele n vigoare. Ambele autorizaii pot fi revizuite, dac apar elemente noi, necunoscute la data emiterii lor. Aadar, ele nu sunt acte administrative care s constituie drepturi opozabile unor noi reglementri sau n cazul schimbrii unor condiii. Autorizaiile la care ne referim pot, tot asemenea, s fie suspendate n cazul neconformrii titularului fa de condiiile pe care le prevd. Suspendarea opereaz dup ce titularul a fost somat i s-a stabilit un termen pentru conformare. Ea dureaz pn la realizarea condiiilor precizate n autorizaie, dar nu mai mult de 6 luni. Dup scurgerea acestui termen de suspendare se oprete executarea proiectului sau se dispune ncetarea activitii. 8.3. Bilanul de mediu i programul pentru conformare. Aceste proceduri pot fi dispuse de autoritatea competent de mediu pentru activitile existente care nu ntrunesc condiiile de autorizare108. 8.3.1 Bilanul de mediu este o procedur destinat obinerii de informaii asupra cauzelor i consecinelor efectelor negative cumulate anterior i anticipate. Aceste informaii furnizate de bilanul de mediu fac parte din aciunea de evaluare a impactului asupra mediului. Bilanul de mediu este obligatoriu n modificarea activitilor cu imapct asupra mediului sau ncetarea precum i la schimbarea titularului unei activiti
A se vedea reglementarea din Legea 137/1995 modifcat pentru aprobarea procedurii de realizare a bilanului de mediu;
108

117

inclusiv prin proceduri de vnzri de aciuni, vnzri de active, fuziune, diviziune, concesionare, dizolvare urmat de lichidare n condiiile legii. Titularul activitii este obligat la efectuarea bilanului.Acest bilan este esenial pentru stabilirea obligaiilor ce-i revin pentru refacerea calitii mediului degradat n zona de impact datorat activitii pe care a desfurat-o. Bilanul de mediu este supus revizuirii de ctre autoritatea pentru protecia mediului, care stabilete i planul de conformare pentru noul titular. Odat cu transferul proprietii sau activitii, noul titular poate s negocieze, cu vechiul titular, transferul unor obligaii ce-i reveneau ctre acesta din urm. Astfel cum rezult din art.15 alin. final al Legii nr.137/1995, fiind vorba despre un transfer al rspunderii, noul proprietar va fi ndreptit s beneficieze, odat cu preluarea rspunderii ce revenea antecesorului su, de compensaii i faciliti din partea acestuia. Este, credem, evident c nelegerea dintre fostul proprietar i noul proprietar va trebui validat de autoritatea competent pentru protecia mediului. 8.3.2 Programul pentru conformare este un plan de msuri cuprinznd etapele care trebuie realizate la intervale de timp precizate de ctre titularul activitii. Acest program pentru conformare este stabilit de autoritatea de mediu care apreciaz situaia activitii respective i posibilitile de aducere a acesteia la condiiile impuse de reglementrile legale. In opinia noastr, acest program ar trebui s fie rezultatul negocierii dintre autoritatea de mediu i titularul activitii respective. Odat stabilit programul, care n opinia noastr ar trebui s joace rolul unui contract, la expirarea fiecrui termen acordat, n caz de neconformare, autoritatea pentru protecia mediului dispune ncetarea activitii. Reglementarea legal precizeaz c dispoziia de ncetare este executorie. Din experiena altor state, cum ar fi, de exemplu, S.U.A., acest gen de program flexibil d rezultate mult mai bune dect o dispoziie administrativ rigid.

118

n prezent programul pentru conformare reprezint un instrument administrativ extrem de util pn la ndeplinirea condiiilor legale pentru eliberarea autorizaiei integrate de mediu. 9 AUTORIZAIILE DE MEDIU. AVIZUL, ACORDUL I AUTORIZAIA DE MEDIU Autorizaiile de mediu reprezint instrumentele juridice care mbrac forma unui act administrativ, eliberate n condiiile prevzute de reglementrile legale privind procedura de autorizare de ctre autoritile administrative centrale i teritoriale care au n competen protecia mediului. n urma modificrii i completrii Legii 137/1995 prin OUG 91/2002 aprobat prin Legea 29/2003 la autorizaiile de mediu reglementate iniial se reglementeaz o nou autorizaie, avizul de mediu pentru planuri i programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului precum i acordul integrat de mediu i autorizaiile integrate de mediu. 9.1 Avizul de mediu se elibereaz n urma evalurii de mediu pentru anumite planuri i programe. Definiia legal (anexa la OUG 91/2002) precizeaz c evaluarea de mediu const n elaborarea raportului de mediu, consultarea publicului i a autoritilor competente implicate n implementarea unor anumite planuri i programe, luarea n consideraie a raportului de mediu i a rezultatelor acestor consultri n procesul decizional i asigurarea informrii asupra deciziei luate, conform legislaiei n vigoare. Relativ logic aceast definiie sintetizez practic procedura legal. n cadrul definiiilor din anexa menionat este definit i avizul de mediu pentru planuri i programe emis de autoritatea competent (conform legii) care confirm integrarea aspectelor privind protecia mediului n planul sau programul supus adoptrii. Este vorba, desigur, de respectarea obligativitii de a lua n consideraie protecia mediului pentru orice strategie, politic, plan de dezvoltare pentru a se ajunge la o dezvoltare durabil.

119

Domeniile specifice avute n vedere pentru evaluarea de mediu a anumitor planuri i programe sunt: amenjarea teritoriului i urbanism, utilizarea terenurilor agricole, agricultura, silvicultura, piscicultura, transportul, energia, industria inclusiv activitatea de extracie, gospodrirea deeurilor, gospodrirea apelor, telecomunicaiile i turismul. Raportul de mediu, care cuprinde i rezultatul evalurii de mediu pentru planurile i programele respective se anexeaz la planul sau la programul naintat spre aprobare la nivel naional, regional sau local. Autoritile competente emit aviz de mediu pentru planuri i programe, ca urmare a efecturii evalurii de mediu i a anlizrii raportului de mediu. Avizul de mediu pentru planuri i programe are aceeai perioad de valabilitate ca i planul sau programul pentru care a fost emis, n cazul n care nu intervin modificri ale respectivului plan sau program. Procedura de evaluare de mediu, structura raportului de mediu i condiiile de emitere a avizului de mediu pentru planuri i programe, inclusiv cele cu efecte transfrontier, se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Aprobarea planurilor i programelor este condiionat de existena avizului de mediu pentru respectivul plan sau program. Evaluarea de mediu, la care ne-am referit mai sus, nu se efctueaz pentru planurile i programele financiare sau bugetare sau pentru cele al cror unic scop este aprarea naional ori a proteciei civile. Menionm c, autoritile competente pentru eliberarea avizului de mediu sunt autoritatea public central pentru protecia mediului i autoritile publice teritoriale pentru protecia mediului. De asemenea, prin modificrile aduse legii 137/1995 se precizeaz c solicitarea i obinerea avizului de mediu sunt obligatorii n cazul n care titularii de activiti urmeaz s deruleze sau s fie supui unei proceduri de vnzare a pachetului majoritar de aciuni, vnzare de active, fuziune, divizare urmat de lichidare, lichidare, concesionare. Credem c situaiile, sus menionate, se refer la avizul de mediu pentru stabilirea obligaiilor de mediu luate n considerare ca prevederi ale unui

120

program conformare, n vederea asumrii acestora de ctre prile implicate n cazul schimbrii titularului unei activiti cu impact asupra mediului i sau modificarea ori ncetarea unor astfel de activiti inclusiv pentru situaiile enumerate n alineatul precedent. Acest aviz este emis cu scopul cunoaterii impactului asupra mediului, oferindu-se,astfel, posibilitatea unor tranzacii ntre prile implicate precum i a asumrii responsabilitilor. Un alt aviz de mediu eliberat de autoritatea central privete, are n vedere n primul rnd protecia mediului i se refer la omologarea produselor de uz fito-sanitar. 9.2 Acordul de mediu Solicitarea i obinerea acordului de mediu sunt de asemenea obligatorii pentru proiectele publice sau private de investiii noi sau de modificare a celor existente ce ar putea avea impact asupra mediului. 9.2.1 Acordul integrat de mediu stabilete condiiile de realizare a unei activiti nc din etapa de proiectare care s asigure c instalaia corespunde cerinelor legislaiei n vigoare (OUG34/2002 privind prevenirea, reducerea i controlul integrat al polurii aprobat prin Legea 645/2002). Acest acord poate fi eliberat pentru una sau mai multe instalaii ori pri ale instalaiilor situate pe acelai amplasament. 9.3 Autorizaia de mediu Autorizaia de mediu este un act tehnico-juridic eliberat n scris de autoritile competente pentru protecia mediului prin care sunt stabilite condiiile unei activiti existente sau pentru punerea n funcie a unei activiti noi pentru care anterior a fost emis acord de mediu ( conform dipoziiilor HG 573/2002). Autorizaia de mediu se elibereaz dup obinerea celorlalte avize, acorduri ori autorizaii. 9.3.1 Autorizaie integrat de mediu - act tehnico-juridic emis de autoritile competente, conform dispoziiilor legale n vigoare, care d dreptul de a exploata n totalitate sau n parte o instalaie, n anumite condiii care s asigure c instalaia corespunde cerinelor privind prevenirea i controlul integrat al polurii.

121

Autorizaia poate fi eliberat pentru una sau mai multe instalaii sau pri ale instalaiilor situate pe acelai amplasament i care sunt exploatate de acelai titular (L.137/95, Anexa). Autorizaia integrat de mediu se elibereaz pentru activiti cu impact semnificativ asupra mediului, care se supun evalurii impactului asupra mediului, activiti care fie sunt prevzute expres n lege, fie sunt supuse etapei de ncadrare n procedura de evaluare a impactului asupra mediului. Pentru activitatile existente care nu intrunesc conditiile de autorizare autoritatea competenta pentru protectia mediului dispune efectuarea bilantului de mediu in termen de maximum un an de la data constatarii nendeplinirii acestor condiii i negociaz cu titularul activitii programul pentru conformare, pe baza concluziilor i recomandrilor din bilanul de mediu (L. 137/95, art. 10, alin. 2). Pentru obtinerea autorizatiei de mediu activitatile existente care nu sunt conforme cu normele si reglementarile de mediu in vigoare sunt supuse, conform deciziei autoritatii competente pentru protectia mediului, unui bilant de mediu; bilantul de mediu se solicita, conform deciziei autoritatii competente pentru protectia mediului, inclusiv in cazul derularii procedurilor prevazute la alin. 2 (pentru eliberarea avizului de mediu s.n.). Procedura de realizare a bilantului de mediu se stabileste prin ordin al conducatorului autoritatii publice centrale pentru protectia mediului. (L.137/95, art. 8, alin.6).

9.4 Proceduri de autorizare i competene de emitere n cele ce urmeaz, vom utiliza la modul generic expresia procedura de autorizare att pentru procedurile prevzute de lege pentru emiterea acordului de mediu, ct i pentru procedurile prevzute pentru emiterea autorizaiei de mediu, inclusiv a acordurilor/autorizaiilor integrate de mediu. Autoritatile publice pentru protectia mediului aplica proceduri diferentiate, dupa caz, de emitere a avizului, acordului sau a autorizatiei de mediu, in functie de

122

impactul asupra mediului al proiectelor si activitatilor supuse procedurii de autorizare. Procedurile diferentiate si competentele de emitere a avizelor, acordurilor109 si a autorizatiilor110 de mediu, inclusiv procedura de participare a publicului, se stabilesc prin ordin al conducatorului autoritatii publice centrale pentru protectia mediului. Pentru proiectele propuse pe teritoriul Romaniei, care pot avea efecte semnificative pe teritoriul altor tari, se aplica prevederile Conventiei privind evaluarea impactului asupra mediului in context transfrontiera, adoptata la Espoo la 25 februarie 1991, ratificata prin Legea nr. 22/2001." (L.137/95, art. 11)

Ordinul MAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului i de emitere a acordului de mediu. 110 H.G. nr. 573/2002 pentru aprobarea procedurilor de autorizare a funcionrii comercianilor, Anexa nr. 4. Procedura de autorizare a activitilor cu impact asupra mediului nconjurtor.
109

Evaluare