Principiul Subsidiaritatii

Principiul subsidiaritii
Construcia european este deseori privit ca un proces pragmatic urmrind un scop (nu dintre cele mai nalte, ntro ordine de valori) acela de a aduce prosperitatea material printr-un efort conjugat al mai multor ri, care, mpreun pot face fa competiiei economice generalizat la scar planetar i sunt n msur s dezvolte raporturi de pace. n optica a numeroi cercettori ai construciei europene, aceasta ar fi doar expresia unei opiuni pentru unt" pentru a-l invoca aici pe C. Noica - ce nu se intereseaz prea mult de valorile spirituale, confortul cotidian, pacea social i mpcarea istoric cu vecinii fiind mai preioase dect savantele consideraii despre un model uman i social definitoriu acestui spaiu geopolitic. n realitatea sa profund construcia european nu se oprete la acest orizont. Ea implic mai nti, o regndire a conceptelor forjate n epoca modern viznd determinarea condiiei umane, a rolului comunitilor umane, a politicii i statului, a atributelor lor fundamentale: identitate, independen, suveranitate, iar apoi a practicilor politico-juridice, economice i sociale.
a) De la termen la concept
ntre conceptele menite s structureze o nou viziune asupra capacitii oamenilor de a-i construi istoria, de a angaja instrumente
19
Construcia European Principiul subsidiaritii
tradiionale n realizarea unei funcii noi i de a nscoci noi formule politice " se afl i cel al subsidiaritii.' Recursul la principiul subsidiaritii, relativ trziu marcat de autorii construciei continentului nostru, este menit s pun n valoare o tradiie a culturii i civilizaiei europene, un mod conceptual prin care acestea i probeaz nu numai originalitatea ci i andurana, nu numai specificitatea fa de alte culturi ci i bogia de determinaii, complexitatea matricii de valori care o definesc. Etimologia cuvntului trimite la latinescul subsidium" care desemna, n sens militar, linia de rezerv respectiv trupele de rezerv nelese ca ajutor, sprijin, susinere, asisten (la Cicero i Cezar) sau loc de refugiu ori azil (la Tacitus): Cum bine remarca Frangoise Thoma noiunea de subsidiaritate a reinut, prin trecerea secolelor sensul de sprijin la nevoie, de for supletiv, de remediu al unei deficiene pe care o cunoate un actor care acioneaz, n principiu, independent, prin el nsui, astfel nct intervenia subsidiar a unui agent de sprijin devine o excepie de la regula aciunii autonome. Prin urmare, ideea subsidiaritii exista naintea apariiei termenului; nct, abia n timp ideea i termenul de subsidiaritate se vor transforma n principiu de drept.2 Principiul subsidiaritii este aezat astfel nu numai n ordinea structural a culturii europene, la temelia unei viziuni filosofice, morale, antropologice, politice i juridice ci i n ordinea temporal a unei constante opiuni pentru o determinare specific a esenei raporturilor sociale, a balanei dintre o societate i structurile ei organizaionale, de autoritate, avnd la baz un bun sim" ce ar trebui s structureze comportamentele oamenilor, instituiilor, comunitii internaionale, care i depete astfel antagonismele seculare. Ideea subsidiaritii se regsete n filosofia antic greac, preocupat de a descoperi un principiu integrator i explicativ al ordinii universale, al Totalitii, al ntregului pentru a putea degaja apoi locul fiecrei entiti, mergnd pn la individualitate. Presocraticii au pus accentul pe ideea de Cosmos care, opus haosului, nseamn o ordine determinat a lumii creia fiecare component i se integreaz, prin supunere sau prin participare. Cu Socrate, Ideea structurant a lumii este legat de cel ce o postuleaz: de om, de fiina cunosctoare i cugettoare; astfel Cosmosul se umanizeaz. De aici, Platon i Aristotel vor face pasul spre
20
nelegerea condiiei sociale a omului zoonpolitikon"prin aceea c i poate construi propriul cosmos
prin organizare raional. Aceast mutaie a condiiei prilor n ntregul societal a fost relevat de Platon care, preconiznd un stat ideal, a deplasat accentul raportului autoritate societate spre primul pilon cruia i-a ncredinat rosturi atotputernice: politica este privit ca expresie a unei ordini sociale puternic ierarhizate care face ca n fruntea cetii s se aeze o elit cu misiunea de a oferi direcii de aciune unei societi cu straturi sociale relativ impermeabile; fiecare grup social are rosturi specifice, bine determinate, care nu se confund unele cu altele, nglobndu-l pe individ cu fora unui destin3. Cu Platon ideea c politica este expresia unei distribuiri riguroase a preocuprilor ntr-o societate devine piesa de baz a unei construcii politologice, a crei coeren nu este uor de stabilit, dar n cadrul creia o ordine qvasinatural este rezultat al asumrii de ctre fiecare parte a cetii a unei funcii indispensabil acesteia. Totalitarismul platonian are i o valen pe care exegezele de secole nu au ignorat-o: prin politic o societate trebuie s se exprime ca ntreg, cu o identitate la structurarea creia prile sunt chemate s-i aduc aportul4 Concepia lui Aristotel despre politic a fcut, firesc, obiectul exegezei milenare, cci fiecare nou epoc s-a raportat la Stagirit pentru ca n Politica" sa s-i caute argumente pro sau contra unei viziuni care se voia orientativ pentru mersul social. Francois Chtelet scrie c fora scrierii lui Aristotel rezid n faptul c ofer vieii politice cotidiene o anumit nelepciune care este prudena i tiina". Exegetul francez arat c n toate dezbaterile de idei politice, de dou mii de ani, Aristotel este prezent pentru c a sesizat nucleul peren al politicii, adic raportul dintre om i structurile care l nglobeaz. Oamenii, laolalt dau natere unei realiti distincte, cetii, polis-ului, care ca ntreg este mai mult dect suma prilor i, n consecin, cu toii trebuie s se preocupe de destinul acesteia. Este adevrat c fiecare ins i urmrete scopurile i mplinirea intereselor proprii: o face ns n familie sau n diverse uniti de populaie, dar cel mai bine o face n cadrul cetii, al organizaiei politice. Polis-ul structureaz conduitele politice ale unei comuniti umane care are o identitate de baz (de origine, limb, cultur) tradus ntr-o conduit colectiv asumat raional. Politica sintetizeaz, n viziunea aristotelic, un mod de a fi al
21
Construcia European
unei societi, capacitatea ei de a-i asuma destinul identitar n acte de organizare i conducere realizate sub semnul autoritii ntregului asupra prilor care l alctuiesc. De aici, ntrebarea fundamental pentru nelegerea raportului dintre ntregul organizat instituionalizat i investit cu autoritate i prile componente: care sunt limitele aciunii acestei autoriti i care sunt marginile de micare ale prilor, ale indivizilor? Excesul de autoritate i putere transform politicul ntr-un organism bolnav, lipsa de autoritate i putere i anuleaz rosturile; de cealalt parte, aciunea individual nestpnit de legi i cadre instituionale devine anarhie iar retragerea apatic sinucidere identitar. Lia Pop utilizeaz termenul politeic" pentru a desemna raportul dintre o societate i structurile sale de putere puse sub semnul moralitii.5 Trebuie gsit o cale de mijloc aurea mediocritas a echilibrului dintre autoritatea politic i societate: Aristotel crede c acest echilibru poate fi realizat dac politica urmrete s guverneze societatea, s conduc oamenii spre mplinirea lor, s-i ajute s dobndeasc mpreun ceea ce nu pot avea singuri.6 Rostul grupurilor diverse pe care le constituie oamenii este acela de a-i ajuta s soluioneze probleme pe care la un nivel inferior de structurare a aciunii lor nu le pot rezolva. Astfel se pune n lucru un principiu de complementaritate a aciunilor umane pe care nivelul superior de organizare este chemat s l gestioneze. Prin aceast integrare ntr-un tot organic prile i schimb ele nsele o parte a atributelor: individul devine cetean, familia devine corp intermediar ntre om i cetate, subiect de drept civil, satul i regiunea subiecte de drept public. Au trecut secolele i gndirea lui Platon i Aristotel a fost recercetat n zorii mileniului nostru de coli ntregi care le-au desfurat proiectele sociale i politice pentru a le utiliza ca argumente ale unei viziuni globale specifice timpului. Toma de Aquino i scolastica au substanializat coninutul unui proiect cretin
al omului acelor timpuri care, n pulsiuni spirituale neregulate n timp va reveni pn n zilele noastre cu o for sporit de asumare a lui ca baz a aciunii politice a democraiei cretine. Am insistat cu un alt prilej asupra doctrinei politice a acelei micri social-politice care i-a pus amprenta asupra evoluiei Europei
22
n a doua parte a secolului trecut i apoi, mai accentuat, n secolul nostru 7 Liniamentele doctrinei urmeaz liniile de for ale gndirii Aquinat-ului pentru care omul, creaie a divinitii, dup chipul i asemnarea sa, nu este un simplu individ, un obiect al reglementrilor politico-juridice ci este persoan, cu o demnitate inerent, subiect de drept, deci anterior statului i organizrii politice. Persoana uman este ea nsi un univers, care trebuie s se mplineasc pe sine cu responsabilitate dar, fiind de la natura o fiin social, are nevoie de un cadru de via organizat, de un stat, de o autoritate public n stare s-l ajute s-i dobndeasc binele pmntesc, n comun cu semenii. Oamenii construiesc mpreun, pentru realizarea obiectivelor lor, diverse corpuri sociale, cu autoritatea lor proprie. Fiecrui nivel de autoritate i revine deci rolul de a-i exercita pe deplin competenele cu care a fost investit, fr a recurge la nivele superioare i fr a nclca nivelele inferioare de autoritate8 Intervenia unei autoriti superioare la nivele inferioare nu se justific dect cu titlu supletiv sau subsidiar, n cazul unor carene sau neputine ale acestora. In numele principiului subsidiaritii reglementarea relaiilor dintre stat i ceteni vizeaz garantarea drepturilor persoanei umane, mpiedicarea diverselor autoriti publice de a nu le respecta: a) corpurile intermediare de drept natural (viat de familie); b) corpurile de drept public (comune, provincii, regiuni); c) corpurile de drept privat (ntreprinderi, asociaii profesionale, sindicale) se ntreptrund n aciunea lor de cuprindere a omului n structuri organizate pentru a-l ajuta s-i mplineasc personalitatea. Principiul subsidiaritii nu contest rolul statului dar afirm c acesta trebuie s acioneze pe baza unor legi (s fie un stat de drept aflat ntr-un stadiu perfecionat prin focalizarea aciunilor sale spre nflorirea persoanei umane). Chantal Millon-Delsol scrie cu ndreptire c principiul subsidiaritii dorete s rezolve o tensiune pe care o genereaz dou postulate n substana lor antagonice: cel al singularitii autonome a individului i cel al binelui comun, purttor, cu necesitate, al ingerinei, al interveniei corpului social n viaa insului.
23
Construcia European
Este o tensiune pe care epoca modern a acutizat-o prin explozia liberalismului purttor de individualism i apoi a socialismului vehiculator al ideii holiste, a prevalentei ntregului asupra prilor. Este, de aceea, explicabil faptul c dup Evul Mediu, pn la epuizarea variatelor isme" ale epocii moderne, principiul subsidiaritii a fost trecut n uitare, abia resurecia valorilor cretine i avansul post-modernismului relansnd ideea echilibrului (cu finalitate umanist cretin) ntre public i privat, ntre individual i colectiv, ntre societate civil i stat9 Fr. Thoma remarca n mod ndreptit faptul c ideea interven-ionismului autoritilor duce la acelai rezultat concret i practic cu cel preconizat de curentele de stnga . Diferena semnificativ ns ntre cele dou direcii de gndire const n motivarea acestei intervenii:gnditorii socialiti ntemeiaz nevoia interveniei statului pe noiunea de egalitate pe cnd catolicismul social o jusitific prin ideea demnitii persoanei umane.10 Ideea supleantei (completare, adugire, mplinire, compensare, remediu) pare a aproxima cel mai bine pe cea a subsidiaritii i nu cea a subsidiului care disproporioneaz raportul ntre dou pri." Millon-Delsol precizeaz aceast nuan atunci cnd arat c pentru gndirea cretin a Evului Mediu persoana uman, aflat n raport de proximitate cu semenii, dezvolt cu ei structuri intermediare, corpuri sociale care se nsumeaz totalitii sociale prin finaliti i aciuni. Ansamblul social tinde spre valorile nalte ale spiritualitii cretine, astfel c ideea supleantei semnific faptul c fiecare membru al corpului, neles ca un grup, se organizeaz n modul su propriu pentru a urmri scopuri particulare, care rmn integrate scopului de ansamblu. Existena unui puternic consens cu fundament religios permite concilierea finalitii comune, proprii societii holiste i a aciunilor libere, proprii societii subsidiare ".n Important n acest context este ideea c un consens, care nu i poate avea sursa dect ntr-o matrice axiologic esenialmente comun unei colectiviti umane, poate genera o aciune comun de organizare i conducere a
acesteia, lsnd grupurilor care o compun capacitatea de aciune specific. Frecvent este remarcat n literatura consacrat principiului subsidiaritii, contribuia lui Althusius la mbogirea viziunii cretine (Althusius aparine unei familii calviniste) asupra autoritii subsidiare i nelegerii naturii raporturilor dintr-o societate13. n opinia juristului
24
german, raporturile dintre oameni au un caracter natural dar fiecare agregat pe care acetia l susin trebuie organizat i coordonat de legi. La baza vieii sociale i politice se afl etajul comunitilor simple i private": familiile i colegiile sau corporaiile; la un nivel mai nalt se afl comunitile mixte i publice: ceti i provincii". La un al treilea palier se afl comunitile simbiotice". n vrful piramidei se afla Statul comunitatea public superioar i universal, suficient siei i suveran ". Cum remarc J.S. Mongrenier, statul, pentru Althusius nu este produsul unui contract ntre indivizi, aa cum l vede filosofia politic modern, ci un ansamblu de grupuri i de corpuri constituite, ordonate n mod ierarhic. Politica este pentru Althusius arta de a fonda i menine comuniunea ntre membrii cetii, arta de a-iface pe oameni s triasc n comunitile simbiotice. Fiecare comunitate simbiotic se leag printr-o serie de pacte cu omologii si pentru a forma un corp mai vast, n cadrul cruia s-i satisfac mai bine interesele i nevoile dar cu grija de ai pstra capacitile de organizare i aciune, autonomia n realizarea finalitilor proprii. Statului i se confer de ctre ansamblul corpurilor care l constituie, de ctre popor, numai competene limitate i delegate explicit. Pentru Althusius numai poporul este deintorul,, majestii". De aici aprecierea lui J.J. Chevallier, potrivit cruia Althusius este un teoretician al democraiei corporative, ceea ce n logica evoluiei ideilor politice pn astzi, apare ca nepotrivit pentru autorul Politicii": pe filonul de gndire pe care se situeaz acesta s-a constituit democraia cretin i nu corporatismul.15 Fiecare agregat social (familie, cetate, corporaie, provincie) are o identitate pe care i-o apr n raport cu altele dar cu care dezvolt raporturi necesare, n acelai timp. Mai multe corpuri sociale alctuiesc o unitate de grad superior, care i asum funcii coordonatoare ceea ce face ca la nivelul corpurilor integrate s se nasc tendina de a-i apra identitatea i autonomia de aciune. Societatea lui Althusius scrie Millon-Delsol este plin de adunri, deliberri i suspiciuni. Fiecare i apr sfera autonomiei proprii, admind supravegherea pentru protecie dar cu condiia pstrrii dreptului de decizie, neacceptnd vreodat s fie apropriat sau pus sub tutel. Integrarea unui corp social ntr-un ansamblu superior se face doar pentru a se dezvolta pe sine, pentru a-i spori bunstarea. Dac
25
Construcia European
autoritatea superioar i ncalc autonomia ea dispare ca entitate. De aceea, ntre diversele nivele ale autoritilor se stabilesc raporturi reglate de reguli foarte clare i precise: - comunitile civile sau asociaiile i elaboreaz statutele i jurisdicia iar respectnd dreptul public i administreaz patrimoniul; - cetatea" pune n lucru un aparat public necesar aplicrii justiiei, administrrii publice, ngrijirii fortificaiilor; - provincia vegheaz la securitatea colectiv a cetilor, susine activitile comerciale, administreaz justiia; - puterea suprem regleaz, protejeaz, garanteaz pacea, ordinea, finanele, fr a se amesteca n problemele comunitilor. nscrierea lui Althusius n linia predecesorilor democraiei cretine este justificat i de concepia sa privind realizarea practic a guvernmntului. Pentru el guvernanii nu sunt altceva dect administratori ai treburilor publice, funcionari (n sensul de care asigur funcionarea") ai comunitii, pe care aceasta i alege. La nivelul statului, poporul alege eforii care alctuiesc un colegiu; la rndul lor acetia aleg un magistrat suprem, inut s respecte o serie de capaciti electorale" pentru care rspunde n faa eforilor. El poate avea orice titlu, inclusiv de rege, pentru c n esen, funcia lui nu const n amestecul n afacerile corpurilor sociale ci n garantarea, promovarea i incitarea la respectul legilor. Puterea politic i asum n organizarea i conducerea general a unei colectiviti mari ceea ce colectivitile mici, corpurile sociale nu pot realiza singure; este dirijorul unei orchestre n care fiecare instrumentist i joac propria partitur, stpnindu-i pe deplin domeniul dar care are o semnificaie numai ntr-un ansamblu. Sumarul ideilor lui Althusius ne ndreapt gndul spre ideea c sistemul su de gndire nu face altceva dect s teoretizeze realitatea social-politic a Germaniei, structurarea ei ntr-o mulime de uniti organizaionale, fiecare cu o autonomie, cu o structur de autoritate aflat n raporturi extrem de complexe cu alte uniti. Numit medieval ntrziat", continuator al antropologiei Stagiritului, Althusius s-a pronunat mpotriva regimului politic unipersonal i absolutist fiind, dup aprecierea lui Robert Derathe, un riguros teoretician al statului poporului.16 n cadrul epocii moderne, 4
26
promotoare a individualismului, Althusius pstreaz continuitatea ideilor cretine asupra evoluiei crora i marcheaz influena. Mongrenier evoca, n aceast ordine de aprecieri, un fapt semnificativ. In 1880, cnd se frmntau nceputurile doctrinare ale democraiei cretine, Otto von Gierike public o exegez asupra lui Althusius redescoperind i punnd n relief tezele filosofiei sale politice care vor sta la baza doctrinei sociale a Bisericii Catolice (Enciclic Rerum Novarum a Papei Leon al XlII-lea, din 1891) i vor stimula personalismul lui Em. Mounnier i ordoliberalismul colii de la Fribourg a crei influen asupa politicii n Germania postbelic este cunoscut. Tratatele westphalice au marcat nu numai recunoaterea identitilor naionale, cu trsturi politice, culturale i religioase, ca prim pas spre structurarea modern a entitilor social-politice ci i confirmarea multitudinii de entiti politice, deci a perpeturii divizrii Germaniei.17 Dac Frana i Anglia i construiesc n zorii epocii moderne state centralizate pe temelia unor naiuni ce tind s se omogenizeze (nimic mai relevant n acest sens dect preocuprile din cele dou ri pentru dezvoltarea i cultivarea limbii literare c limb naional, supradialectal deci supraregional), Germania rmne mult vreme doar cu nostalgia romanticilor i a lui Hegel orientat spre un viitor stat unitar, spre afirmarea n perspectiv a naiunii germane. De aici o preocupare - paradoxal comun - a gndirii politice din cele trei ri la nceputul secolului alXDC-lea, aceea de a descoperi formula unui regim politic n care statul, cu puterea lui (prea puternic n Frana, prea slab n Germania) s se afle ntr-un echilibru cu o societate care se vrea vie, colorat, incitantpentru dezvoltarea local i individualitatea uman. n acest sens, Hegel dorete s teoretizeze un stat care s organizeze naiunea german n faa ameninrilor externe dar s nu nbue libertile individuale i particularitile locale iar Tocqueville vrea o recunoatere a vitalitii corpurilor sociale cu o corespunztoare diminuare a puterii centrale, purttoare doar a interesului general. Mai aproape de spiritul epocii moderne, Tocquevile va fi teoreticianul regimului politic democratic, capabil s valorifice particularitile individuale i locale dar i s dea consisten aciunii statului unitar. 18 ntr-o filiaie de idei cu liberalismul clasic, ale crui teze s-au lansut n zorii epocii moderne, liberalismul secolului al XLX-lea fondeaz o filosofie a istoriei i o antropologie n care omul este definit prin aciunile sale care, pentru a fi
27
Construcia European
performante, trebuie s fie nengrdite de interveniile exterioare ale statului. Acesta este doar un garant al competiiei libere inter-individuale, ,, cinele de paz" a legilor care determin cmpul btliei, pentru ca fiecare individ s se dezvolte autonom. Statului i rmn doar atributele regale" privind aprarea independenei i suveranitii sale, eventual solicitndui-se un ajutor n competiia economic: este ceea ce Millon-Delsol numete supleant de asisten", drept form a rolului subsidiar al statului ca edificiu naional; abstract fiind, are contiina faptului c o competiie ntre cetenii si are nevoie de combatani sntoi, api de lupt. Ideea subsidiaritii este mai limpede exprimat de ctre Proudhon ntr-un cadru teoretic care dorete s exploateze starea de fapt a unei societi n care contractul social" nu este o abstracie rousseauist ci o realitate concretizat n multiple forme asociative: familii, comune, cantoane, provincii, state, fiecare urmrindu-i finalitile legate de securitatea i prosperitatea comun. Proudhon constata c o societate se consacr mai nti activitilor civile, vieii de familie, economiei, sporirii proprietii, comerului muncii, abia apoi preocupndu-se de activitile publice, politice, ale statului, ale administraiei. Refuznd o putere a statului care s introduc ordinea ntr-o societate, el este convins c societatea nsi, respectndu-i-se structurile de tip federal, pe care le construiete n chip natural, i poate elabora legile dup care s se conduc. Politica devine chestiune de via civil dac se las cmp de aciune corpurilor federative, acolo unde se pot echilibra egalitatea i libertatea ntre oameni, unde statul vegheaz doar la respectarea normelor de drept.19 Sfritul secolului al XlX-lea consacr n planul gndirii social-politice principiul subsidiaritii n formule care poart amprenta personalitii autorilor. Astfel, H. Taine, ncadrat de obicei colii pozitiviste, se dovedete un critic de for al interveniei instituiilor de putere n viaa societilor, a statului care se nfieaz lovit de paralizie, gestionat slab, insuficient, n faa unei societi marcat de cotidian i indiferen fa de problemele publice. Nemulumit att de stat ct i de societatea civil, Taine face apel la grupurile asociative ale societii n msur si asume structurarea aciunilor individuale i aplicarea criteriilor de eficien social la nivelul la care aceasta cere o judecat exterioar conduitelor inter-individuale.
28
O legtur mai strns ntre principiul subsidiaritii i a concepiei despre organizarea statal -politic a societii o realizeaz gndirea liberal atunci cnd cere puterilor publice s nu se amestece n viaa indivizilor, pstrndu-i rolul de garante ale cadrului legal, instituional al aciunii competitive a membrilor societii, a realizrii scopurilor lor particulare. In optica liberalismului numai atributele ,, regale " ale statului sunt acceptabile, legate de aprarea independenei i suveranitii lui, a identitii naionale dar i aceasta este o idee conexat cu cea de progres continuu al societii civile care se cere protejat n creterea economic liber, n asigurarea securitii i prosperitii fiecruia.20 De aici, Millon-Delsol va ajunge la teza c ideea modern de subsidiaritate se nate pe mrania aristotelician, cretin i germanic pentru c nici contestarea liberal a statului nici pozitivismul naiv nu erau capabile s ofere soluia echilibrat relaiei dintre stat i societatea civil (respectiv structurile acesteia); pe cnd democraia cretin, cu atenia sa pentru persoana uman integrat comunitii i lumea germanic, att de legat de multitudinea suveranitilor locale prin ngemnare, puteau oferi o baz a teoretizrii principiului subsidiaritii. Doi autori, G. de Ketteler i L. Taparelli sunt considerai de ctre Millon-Delsol deschiztorii unei dezbateri care va duce la efortul Vaticanului de elaborare a doctrinei sociale a Bisericii. Cel dinti introduce noiunea de drept subsidiar prin care numete libertatea comunelor de a-i soluiona autonom problemele sociale, inclusiv cele de nvmnt, cu ajutorul material al statului i cu autoritatea lui de a elabora i impune un anumit cadru legislativ pentru problemele de ordin general ale societii. Ketteler susine c grupurile sociale intermediare constituite deci ntre cetean i structurile de autoritate pot pstra att proximitatea fa de cetean, fa de aciunile lui, pe care le responsabilizeaz prin educaie ct i pstrarea acelor subsidii care sunt necesare, dar evitnd centralismul i opresiunea. Taparelli va nuana viziunea lui Ketteler preciznd gradele i intensitatea interveniei etatice n legtur cu care Thoma distinge trei idei eseniale n acest sens: 1) idealul este ca statul s nu aib nici un fel de ingerin, el mr-ginindu-se s creeze conditiile-cadru ale aciunii individuale;
29
Construcia European
2) dac totui aceast atitudine nu este suficient, statul va furniza o supleant punctual; 3) numai n legtur cu o activitate dat, pe care domeniul privat nu o susine, statul va interveni el nsui pentru a se obine rezultatul necesar sau dorit. Prin Ketteler ideea subsidiaritii apare ca opus nu numai interveniei nefaste" a statului, generatoarea unei neutraliti asisteniale, dar i rupturii dintre instituiile prestatoare i nevoile reale ale destinatarilor. Grupurile sociale intermediare, de proximitate i aciunea lor supletiv vor fi, n doctrina social cretin, suportul sociologic al regimului politic democratic pe care ea l imagineaz. Doctrina cretin, fr a angaja alt opiune dect cea a democraiei n form de regim politic, i sprijin consideraiile pe cteva teze de baz: - preeminena persoanei umane ca cea mai nalt creaie a lui Dumnezeu, (personalismul); - socialitatea omului i nevoia de a se ncadra unor forme de comunitate, (umanismul); - o ordine social just care mbin satisfacerea nevoii de fericire personal cu cutarea realizrii binelui comun (n munc i n familie, prin educaie); - un stat care trebuie s vegheze la afirmarea cu responsabilitate a cetenilor si n toate treburile publice, ntr-o ordine bazat pe legi (stat de drept); - respectul autoritilor publice acordat fiecrei comuniti de a-i soluiona prin propriile mijloace problemele este incompatibil cu preluarea atribuiilor particularilor de ctre instituii mai nalte sau de ctre autoriti de rang mai nalt dect problema concret o cere (subsidiaritatea)}1 Statului i se cere s promoveze binele comun, ca expresie a demnitii tuturor persoanelor ce compun societatea, legat strns de libertatea lor de a se mplini pe ei nii. El trebuie s asigure ansamblul condiiilor sociale care s permit, att grupurilor ct i fiecruia dintre membri, atingerea perfeciunii lor ntr-un mod ct mai deplin i mai uor" -se exprima Papa Ioan al XXIII-lea cu prilejul Conciliului Vatican II. Prin urmare, subsidiaritatea presupune o aciune pozitiv a statului de garantare a demnitii i libertii umane dar i o restricie:
30
de a nu interveni n viaa oamenilor dect n msura n care o cere insuficiena mijloacelor lor pentru a-i realiza fericirea. Un echilibru al interveniei instanelor superioare pe de o parte i al libertii de aciune a agenilor colectivi i individuali, pe de alt parte, este totdeauna funcie de mprejurrile social-istorice, de cadrul de via concret pe care i-l furete o comunitate uman.
Dificultatea de a gsi acest echilibru a fost pe deplin probat n secolul nostru de existena unor regimuri politice care au considerat c numai prin intervenia statului se poate susine interesul colectiv i deci se poate crea un cadru propice dezvoltrii fiecrui ins (corporatism, fascism, socialism-comunist echivalate totalitarismului); dup cum s-a probat i eecul tendinelor anarhice. Nu ntmpltor n Germania de dup rzboiul al II-lea, att ca o replic la nazism ct i ca o dorin de a exploata experiena politic a unui popor unitar ns trind n forme politice federale, s-a dezvoltat nc n anii '50 discuia despre principiul subsidiaritii, sub aspectul finalitilor lui sociai-politice nu numai etice, al actelor practice i al mijloacelor de realizare. O serie de ntrebri reveneau cu regularitate privind datul ontic al realizrii lui (o solidaritate real, structurat n raport cu anumite ierarhii, generatoare de proiecte politice n care ordinea cere o clar distiibuie a competenelor; o specificare a domeniilor n care subsidiaritatea este principiu structurant: producie, educaie, administraie, politic, religie n raport cu un ax ideatic pe care s-a dezvoltat cultura european: demnitatea uman, afirmat n libertate). In deceniile postbelice, principiul subsidiaritii a invadat diversele preocupri teoretice socio-umane. MillonDelsol arat c aplicarea lui se leag de ndeplinirea unor condiii ale vieii sociale reale:
a) antropologice i filosofice:
- ncrederea n capacitatea actorilor sociali de a degaja un interes general i grija lor pentru a-l promova; - intuiia pe baza creia autoritatea nu este deintoarea natural a competenei absolute n privina calificrii i a realizrii interesului general;
b) sociologice:
- voina de autonomie i iniiativ a actorilor sociali ceea ce presupune c acetia s nu fi fost zdrobii n prealabil de totalitarism sau infantilizai de un stat paternal;
31
Construcia European
c) politice:
- existena unor structuri federative de putere, n sensul n care instane de proximitate i asum pe deplin exercitarea competenelor n raport bine definit cu instanele suverane (trebuie precizat deci distribuia competenelor i determinat proporia (intensitatea) mijloacelor utilizate. Exemplare sunt n sensul materializrii principiului subsidiaritii experienele politice din Germania i Elveia; d) culturale: - mentaliti puternic nrdcinate n contiina colectiv privind civismul, refuzul ideologiilor (n principal liberalism i totalitarism), cultivarea valorilor morale i religioase, activismul n forme asociative pe care omul l susine n numele unor valori colective. Pe baza acestor elemente paradigmatice se construiete, n optica susintorilor acestui principiu, un anumit model de organizare social-politic a unei societi". El are n centrul preocuprilor realizarea persoanei umane privit ca agent al propriei sale condiii, solidar cu ceilali n toate activitile din societate, care i asum cu semenii sarcina pstrrii coeziunii sociale printr-o coordonare a aciunilor avute n vedere. Omul real, concret, particip la viaa colectivitii sale urmrindu-i mplinirea personalitii n acord cu realizarea interesului general. Este o cetenie de participare la nivelul cel mai profund i, n acelai timp, cel mai concret al vieii sociale, pe baza creia se dezvolt i participarea la viaa politic. Politica este doar o form de realizare a solidaritii colective izvort dintr-un interes global, general care nu poate i nu trebuie s inhibe multitudinea de solidariti particulare dintr-o societate, cele care dau culoare societii civile. Statul nu trebuie s intervin n aceast concretitudine a asumrii problemelor sociale de ctre oamenii concrei. Ideea se opune att liberalismului ct i socialismului ca doctiine fie ale a unei individualiti egoiste care fragmenteaz aciunea colectiv, fie ale unei colectiviti care singur tie ce interese au particularii, ambele ns cernd afirmarea rolului statului de purttor singular al interesului general. n acest sens, Millon-Delsol noteaz: experiena trecut a epocilor
liberale i a epocilor socialiste las s se vad c dac (domeniul) privat nu i asum direct o parte a sarcinilor de interes general, va fi indispensabil fie srcirea coninutului general, fie dezvoltarea unui stat tutelar"22. De aici, opinia potrivit creia principiul subsidiaritii are cea mai puternic susinere n spaiul dominat de cultura protestant, caracterizat de disocierea ntre aciunea profesional i cea legat de interesul general, ntre domeniul public i cel privat23 Pe aceste baze se dezvolt ideea c realizarea principiului subsidiaritii impune un nou tip de societate care s se
ntemeieze pe o solidaritate real, profund, care depete solitarul solidarizat", abstract, prin stat, prin impozite sau prin vot. Este o societate structurat de jos n sus" n numele idealului participativ al insului care se angajeaz liber n slujirea binelui comun oferindu-i timpul, energia i imaginaia n aciuni civice de proximitate" prin care fiecare se asociaz cu alii n soluionarea problemelor care i se par neglijate, acolo unde el se consider competent i creativ. Este deci o societate pluralist care dezvolt un consens de la sine, o cultur civic, un spirit (un suflet) care genereaz o aciune comun. Numeroase asociaii care se nasc n Europa Occidental de astzi, nu urmresc un profit ci realizarea unei opere benevole, prin care individul se simte solidar cu semenii sai n realizarea unui obiectiv de cuprindere mai larg. De aici, o a treia consecin a aplicrii principiului subsidiaritii n ce privete o redefinire a distribuiei sarcinilor sociale ntre stat i ceteni, ntre sfera public i privat. Deosebirea lor, realizat n epoca modern, dus lafonne extreme de ctre anarhism i totalitarism se cere regndit, pentru c domeniul privat poate decdea n miopie fa de interesul general iar domeniul public se poate dovedi incapabil s gestioneze treburile publice. Ca urmare, redistribuirea sarcinilor va avea ca punct de plecare omul i grupul su apropiat care i vor asuma competene ct nud ample, recurgnd la gradele superioare de structurare numai n msura n care nivelele inferioare sunt incapabile s i asume i s-i ndeplineasc responsabilitile, n raport cu finalitatea aciunii considerate. Pentru Richard Macroiy noiunea de subsidiaritate are rezonane conflictuale" n funcie de opiunile celor care o utilizeaz dar atingnd nervii politici" ai viziunilor despre viitoarea organizare a Europei. Federalista i vd ntrite poziiile prin apelul la subsidiaritate n timp ce ewoscepticii consider c astfel se evit ingeriena instituiilor
33
europene n proiectele naionale. Pentru a evita interpretrile extiwne, numeroi autori invoc rolul hotttor al Curii de Justiie europene care, avnd suportul justiiabilitii subsidiaritii n Tratate, poate judeca de la caz la caz respectarea lui ca un tribunal constituional24 Fiind un principiu al organizrii i funcionrii UE subsidiaritatea se aplic - n opinia autorului - la toate politicile Comunitii (adic la pilierul I) ceea ce face ca Uniunea s aib deja n coninut elementele caracteristice ale unei federaii. Ar pleda n favoarea acestei interpretri, faptul c directivele Comisiei se cer transpuse n dreptul naional iar curile naionale au datoria de a judeca ntr-o manier unificat, ca adevrai judectori europeni25 Dintr-o alt perspectiv teoretic principiul subsidiaritii este aezat n raport cu cel al autonomiei, Erny Gillen, propunnd s pstrm aciunea subsidiaritii penti'u activitile statului iar autonomia pentru diviziunile sale. Subsidiaritatea este astfel un principiu pe baza cruia statul las o autonomie a subsistemelor sale, ngduie o descentralizare a aciunilor sale, care se realizeaz n funcie de interesele locale, el intervenind supletiv n materializarea lor cu atenie la pstrarea identitii ansamblului pe care l organizeaz i l conduce ca ntreg. Autonomia nu este libertate de ... (Freiheit von) ct mai ales libertate pentru ... (Freiheit zu) sugernd ideea c ntr-o societate autonomia exprim o aciune particular ndreptat spre ntreg, spre totalitate, ceea ce corespunde pe deplin viziunii democrat cretine despre esena solidar a naturii umane. In aceast ordine de idei, statul nu este autonom ci suveran, iar n cazul construciei Europene, aciunea lui exprim voina de a ceda o parte a suveranitii, laolalt i deodat cu ceilali parteneri, ctre o sti'uctw nou, care i precizeaz limitele autonomiei, la o aciune concertat cu ceilali. Subsidiaritatea intervine n acest raport al statului cu organizaia internaional, pe cnd autonomia este mai degrab arta statului de a stimula aciunea creatoare a unitilor locale26 Instanele superioare intervin deci n aciunile structurilor de jos n dou situaii: cnd acestea sunt incapabile s acioneze cu mijloacele proprii n interesul general sau cnd aciunea lor este contrar acestuia. In primul caz, este pus n discuie capacitatea de aciune a grupurilor sociale de proximitate pe care o pot constata ele nsele (cernd intervenia corpurilor nglobante) sau pe care structurile superioare o pot evidenia, caz n care, n numele interesului global, acestea intervin pentru a susine aciunea n cauz. Distribuirea competenelor n societatea pluralist nu poate fi dect rezultatul discuiilor, al schimbului de argumente prin care fiecare grup i apr autoritatea structurrii i aciunii sale. Condiia de baz a aplicrii principiului subsidiaritii o constituie voina de aciune a grupurilor sociale care i poate schimba n timp parametrii determinnd o continua redefinire a rolurilor i competenelor. Odat dovedit incapacitatea unei autoriti locale de a-i gestiona propriile interese, intervenia unei autoriti superioare (nu neaprat a statului) devine necesar pentru a suplini efortul de realizare a binelui comun. Statului i revine rolul de a fi un garant final (n limitele a ceea ce cultura i spiritul epocii ngduie), al realizrii binelui comun i solidaritii, n materie de via economic, educaie, protecia mediului.
n lumina principiului subsidiaritii, statul nu are numai un rol de observator al proceselor de redistribuire a autoritilor n societate; dimpotriv, el trebuie s-i asume un rol activ, incitativ n crearea condiiilor de aciune viitoare pentru colectivitile locale, ntr-un bine general pe care statul este dator sa-l ntrezreasc n evoluia istoric. Cum bine remarca Lothar Roos, conceptul subsidiaritii are o mare complexitate probat de faptul c el poate fi pus n legtur cu cel puin trei domenii ale vieii social-politice: - competena subsidiar care exprim ideea de a se apropia nivelele de decizie, de subieciii la care se refer; - asistena subsidiar care nseamn ajutor, subsidiu instituionalizat al unui nivel mai nalt ctre un nivel mai sczut acordndu-i-se acestuia posibilitatea de a se auto-ajuta; - revizuirea subsidiar, care precizeaz posibilitatea ca sti'uctuiile unei anumite ordini s fie mereu raportate la exigenele subsidiaritii, nlocuind elementele nvechite.2' Se observ faptul c subsidiaritatea cuprinde deopotriv coninutul raporturilor dintre nivelele de organizare ale unei societi i modalitile de a se materializa. Millon-Delsol remarca n mod justificat dificultile culturale (mi mimai de mentaliti) pe care le ridic aplicarea principiului
subsidiaritii i care rezid n: desacralizarea dreptului prin permanenta adaptare a coninutului; depirea egalitii de aparene" dintre oameni pentru a ajuta pe cei ce au cu adevrat nevoie; realizarea unei solidariti orizontale " ntre oameni, care s-i fac tot mai puin dependeni de ideologii distributive sau de mecanisme de gestiune tehnocratic"'.
b) Apariia termenului n documentele construciei europene

Evocarea detenninaiilor de coninut ale conceptului subsidiaritii genereaz firesc ntrebarea dac prinii consh'uciei europene au avut sau nu n vedere ca edificiul lor s se structureze, alturi de alte concepte cheie i n jurul acestuia; altfel spus dac subsidiaritatea a fost considerat dintru nceputurile Comunitii Europene un fundament al arhitecturii sau a fost recuperat" din matricea cultural a rilor vest-europene unde i avea un loc latent. Lectura Tratatelor care au stat la baza Comunitilor conduce la ideea c autorii lor nu s-au preocupat de principiul subsidiaritii, chiar mai mult dect att nu au avut n vedere precizarea raporturilor de competene ntre noile instituii i statele fondatoare ntruct n prim planul preocuprilor se aflau cele legate de realizarea practic a obiectivelor penti'u care au fost create prin acordul de voin al statelor fondatoare. n acest cadru s-a afirmat pregnant rolul Curii de Justiie, menit s formuleze regulile raporturilor de acest tip care s-au extins i diversificat n timp astfel c n 1964 s-au consacrat principiile efectului direct i al primordialitii dreptului comunitar.28 Prof V. Constantinesco scria n acest sens c pe parcursul consolidrii construciei europene repartiia competenelor a cunoscut o dinamic la care semnatarii Tratatului de la Roma cu siguran nu se ateptau. Aici se afl explicaia faptului c extensia lor continu a fost reflectat n Actul Unic European (AUE) din 17 i 28 februarie 1986 i mai trziu n Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) semnat la Maastricht la 7 februarie 1992, iar Comunitatea Economic european (CEE) i-a schimbat natwa economic"pe care o avea din 1957 devenind Comunitate European (CE) aa cum precizeaz art. Gl din TUE. n contextul acestei evoluii istorice, ideea subsidiaritii i face loc n armtura conceptual a construciei europene, n formula atribuirii competenelor sau (competenei de atribuire n art. 4 al Tratatului CEE) pentru a figura apoi n Actul Unic European, n art. 130 R 4, n legtur cu problematica mediului aprnd explicit n articolele B i 3 B ale TUE, devenind apoi un subiect central al tuturor dezbaterilor juridice, politice, instituionale ale funcionrii prezente i viitoare a Uniunii29 Explicaia acestui interes este dat nu att de coninutul conceptului ct mai ales de materializarea lui, de consecinele pe care aceasta le are pentru c ntr-o exprimare decodificat el ar nsemna cine ce face", la ce palier al raporturilor dintre statele Uniunii i Instituiile ei se poate i trebuie luat o hotrre. Cum bine remarca Patrick Santer, dificultatea de a preciza coninuturile conceptului provine din faptul c ab initiopotfi imaginate dou perspective ale atacrii lui: subsidiaritatea de sus n jos" profitabil instanelor superioare ale construciei europene crora li se cere s intervin n realizarea obiectivelor comunitare i subsidiaritatea de jos n sus" care cere acelorai instane s nu intervin dect n aciuni care nu pot fi realizate de ctre instanele inferioare. (Dei n construcia european inferior" i superior nu au dect conotaii, de precizare a unor funcii i competene). Acumularea determinaiilor de coninut ale principiului subsidiaritii s-a realizat n cadena n care nsei
structurile instituionale ale construciei europene s-au precizat, n msura n care avansul integrrii europene ridica orizonturi noi explorrii conceptuale dar i practicii realizrii ei. Nu este de uitat faptul c ideea integrrii europene i-a nceput materializarea dup al doilea rzboi mondial mai nti ca o replic la sursele de criz care au marcat secolele de istorie a continentului, fiind o cutare a unor soluii la problemele care au generat conflicte, pentru a le evita n viitor, pentru a transforma Europa ntr-un continent al pcii; mai apoi, n numele valorilor comune de cultur i de civilizaie, ale unor state vest-europene s-au cutat formele instituionale ale apropierii dintre ele, ale edificrii unui cadru de aciune comun care s materializeze idealul binelui comun. Millon-Delsol face distincia ntre aceast comunitate de spirit a rilor vest-europene care acioneaz ca un motor al construciei de jos n sus'' i un interes general care ar aciona din exteriorul statelor, ca un imperativ de moment ce li s-ar impune pentru a-i uni forele n vederea satisfacerii lui. Construcia european se ntemeiaz pe acest bine comun care nu este doar un obiectiv moral (n aceast ipostaz
37 Construcia European
binele comun este al ntregii umaniti) ci expresia unei voine de a aciona mpreun pentru a-l materializa care se concretizeaz n plan politic i juridic n norme i instituii, n structuri economice din ce n ce mai omogene, menite s asigure prosperitatea oamenilor30 Ideea mi se pare semnificativ pentru nelegerea ansamblului fundamentelor construciei europene i este relevant faptul c ntr-o conferin public remarcabil marele om de stat luxemburghez i activ constructor al Europei unite, Pietre Werner, aprecia c realizarea Uniunii europene este deopotriv rezultatul unei necesiti resimite de popoarele europene de a tri laolalt, eliminnd rzboaiele pentru totdeauna din relaiile dintre ele, construind n pace prosperitatea dar i al aciunii voite, contiente a unor spirite vizionare care au neles c n pai treptai dar siguri se poate crea un climat de certitudine i de interes comun ca baz a unei solidariti de un tip nou. 31 Este, n fond, o reunire a binelui comun al fiecrei naiuni nfr-un bine comun al naiunilor europene, garantat de un sistem de drept i de o construcie politic, apte s substanializeze un sistem comun de valori. Numai convingerea c exist o nelegere comun a condiiei umane, a libertii, demnitii i prosperitii fiinei umane poate genera interesul de a aciona n colectiv, de a soluiona mpreun problemele economice, sociale, politice sau de alt natur. Naiunile europene se unesc n structuri continentale tocmai pentru a soluiona laolalt probleme pe care fiecare n parte, n condiiile creterii interdependenelor planetare nu le pot rezolva. O fac ns cu convingerea c au mpreun valori comune, o identitate cultural european care i extrage sevele din secolele de istorie care au cldit pe spiritul Romei i al Greciei Antice, al cretinismului dar i al raionalismului, care a ntemeiat democraia, statul de drept i producia modern. In acelai timp, naiunile europene in s-i pstreze identitatea cultural, modul propriu de a-i tri specificitatea; deseori acest spirit naional devine naionalist i capt expresia refuzului structurilor europene n numele ideii c prin construcia european se pierd o serie de atribute ale suveranitii naionale. Se ignor n acest fel un postulat fundamental al construciei europene: ea se realizeaz prin acordul i aportul unor state suverane care hotrsc ele nsele asupra calitii i dimensiunilor participrii la aceast construcie. Aa se i explic faptul c au fost necesare decenii pentru a avansa treptat n crearea unui spaiu comunitar cu o via economic
38
Principiul subsidiari taii
relativ unitar (exemplul introducerii graduale, n timp, a monedei unice este revelator) cu instituii comune investite cu autoritate, cu politici comune sectoriale sau de ansamblu (vezi dificultile politicii agrare dar i cele legate de elaborarea i punerea n lucru a politicii externe i de securitate comune - PESC). De aici, tendina unor state de a avansa n construcia european cu numeroase reticene, s accepte cu greutate noile formule de structurare a Construciei europene ceea ce l-a fcut pe J. Delors s afirme c am deseori sentimentul c subsidiaritatea este, din pcate, un principiu care se aplic altora i nu siei" de ctre statele europene32 Exist numeroase reticene ale statelor de a concede puterilor locale un grad mai mare de autonomie (vezi ampla dezbatere din Frana pe aceast tem) de a conferi un mai larg cadru de afirmare a euro-regiunilor. Dezbaterea principiului subsidiaritii nu poate ocoli conexiunile lui cu un ntreg ansamblu de concepte pe care n zilele noastre l pun n discuie teoreticieni din variate domenii, sub semnul cutrii unei noi paradigme a culturii europene la acest sfrit de secol i mileniu. Fr a considera c apariia sa soluioneaz acest set de preocupri nu putem s nu relevm semnificaia major a prezenei post-modernismului n dezbaterea actual de idei precum i a feudalismului.33 Pe spaii ideatice ample, epoca modern a nsemnat afirmarea unor valori specifice ale cunoaterii (obiectivitate, reconstrucie raional, pozitivism) ale culturii (logos, dorina de sinteza, fonnalism) i politicii (ierarhie, finaliti clare, creaie, individualitate).
10
Lor le opune post-modernismul eclectismul, hazardul, erosul, indeterminarea, imanena i holismul adic ceea ce a caracterizat n bun msur societatea uman pre-modern cu un corolar politic n descentralizare, n afirmarea constructivismului social, a istorismului, a rolului grupului comunitar. La o privire scurt asupra polaritii modern - post-modern, se poate constata cu uurin c adevrul asupra construciei europene depete aceste poziii n sensul n care prin instituiile comunitare i funcionarea lor, raionalismul modern i gsete ilustrarea cea mai clar dar prin principiul subsidiaritii i valorific tradiiile seculare de via pre-modern. nceputurile construciei europene fac dovada preocuprii europenilor de a nu da natere unor instituii suprastatale care s le tirbeasc suveranitatea de stat dar. n acelai timp, de a-i da mna pentru a edifica mpreun structuri de via comun.
39
Construcia European
c) De la concept la principiu de drept

Principiul subsidiaritii apare, n lumina consideraiilor precedente ca un element al fundamentelor teoretice pe care se poate ntemeia organizarea unei societi, naionale sau - cum este cazul nostru - al celei europene, alturi, firete, de alte elemente care compun o concepie nchegat despre ceea ce este i mai ales despre ceea ce trebuie s fie structura continentului european. Pentru a deveni element constitutiv al acestei structuri, principiul subsidiaritii trebuie convertit ntr-o norm de drept, astfel nct viziunea politicofilosofic pe care o implic s se poat materializa n prevederi normative nsoite de instrumentele necesare promovrii, aprrii i sancionrii lor. Cum construcia european se realizeaz i de pe alte poziii teoretice, cu motivaii mai ample dect cele presupuse de principiul subsidiaritii este oarecum firesc s constatm faptul c arhitectura european s-a edificat fr a face dintru nceput referin la el, dup cum i principiul a avut o evoluie relativ distinct de viaa practic. Au trecut decenii pn cnd principiul subsidiaritii a fost integrat viziunii de ansamblu asupra construciei europene i transformat n norm de drept comunitar ale crei contururi se vor preciza apoi n raport direct cu ntreaga evoluie a construciei europene. Absorbia principiului n dreptul comunitar a fost obiect a numeroase dispute de ordin politic i juridic, micarea de idei n jurul subsidiaritii avnd un dublu sens: att dinspre instituiile comunitare spre doctrin ct i dinspre teoreticieni spre practicieni. Thoma scrie n acest sens c principiul subsidiaritii, prin el nsui nu este o norm de fond substanial, susceptibil ca atare de aplicare imediat. El este susceptibil doar de o aplicare mediat, adic prin intermediul altei norme (sau altor norme. n.n.). In spiritul doctrinei lui Kelsen, autoarea considera c devenit norm, subsidiaritatea are ca obiect orientarea procesului de creare i aplicare a normelor substaniale: cnd acestea sunt elaborate, organele legislatoare ale dreptului comunitar trebuie s le justifice n raport cu principiul subsidiaritii iar aplicarea lor trebuie s respecte, de asemenea, principiul"'"'. n acelai sens i G. Strozzi considera c principiul subsidiaritii prin el nsui nu atribuie competene ci orienteaz doar exercitarea competenelor partajate:"'
40
Principiu/ subsidiaritii
Ca principiu i ca norm el este dinamic, flexibil pentru c, n dependen strns de evoluia integrrii europene, poate oferi soluii diferite. Repartizarea competenelor, n lumina subsidiaritii, evolueaz n raport cu construcia european, conferind acestui proces un caracter tot mai democratic. In acest sens Jean Jacques Kassel propune relansarea dezbaterilor asupra principiului subsidiaritii, n contextul necesitii de a consolida sti'ucturile Uniunii Europene i a amplificrii proceselor de lrgire spre rile care si-au depus candidatura. Autorul constata c aceast dezbatere este cu att mai necesar cu ct se acutizeaz nevoia unei opiuni a statelor europene fie pentru continuitatea principiului interguvernamentalist fie pentru dezvoltarea n practic a principiului federalist. Kassel crede c introducerea principiului subsidiaritii a fost substituirea abil a unui cuvnt fa de care se manifesta rezistena a numeroase state membre - n principal a Regatului Unit cuvntul federal".16 ntr-adevr fostul prim-ministru John Major afirma la vremea respectiv c termenul subsidiaritate este cel care salveaz Tratatul de la Maastricht, aceasta deoarece att susintorii ct i oponenii acestui Tratat l accept din raiuni proprii: pentru unii el permite coborrea preteniilor legislative ale comisiei, pentru alii dimpotriv principiul consacra axioma potrivit creia competenele comunitare trebuie s fie de atribuire iar subsidiaritatea urmeaz s determine aceste atribuii n toate domeniile de aciune care ar putea fi mai bine realizate la nivelul Uniunii dect la nivelul statelor. Pentru Kassel subsidiaritatea este aidoma sbiei domnului Prudhomme care n funcie de nevoi ar servi att la aprarea instituiilor ct i la combaterea lor. Semnificaia principiului este, sub acest unghi fundamental pentru
11
c exprim trecerea unei comuniti economice de tip supranaional la o uniune european cu vocaie federal. Att coninutul subsidiaritii ct i, cel al principiilor conexe (al proporionalitii, al eficienei i al proximitii) depind n ultim analiz de condiiile aplicrii lor i de modalitile de a asigura controlul respectrii lor. i n prezent i n perspectiv manifestarea subsidiaritii va rmne la aprecierea liber att a instituiilor europene ct i a statelor membre care i vor echilibra atribuiile n funcie de momentul istoric. n viziunea autorului, dac principiul este supus de ctre instanele politice i juridicionale unui examen sistematic el este susceptibil s devin puin cte puin un
41
Construcia European
principiu fundamental al legalitii constituionale a Uniunii". Devine inteligibil faptul c n virtutea subsidiaritii Uniunea European trebuie s procedeze la o permanent reform a instituiilor sale impus 0 dat n plus de nevoia apropierii instituiilor europene fa de ceteni, pe de alt parte de procesele de lrgire a Uniunii, n legtur cu care att actorii politici ct i exegeii sunt de acord asupra faptului c nu vor impieta asupra bunei funcionri a Uniunii. n profunzimea lor, dezbaterile asupra principiului subsidiaritii vizeaz, aa cum s-a vzut cu prilejul elaborrii Tratatului de la Amsterdam, problematica puterii, mai exact a raporturilor de putere ntre Instituiile europene i Statele membre, ntre suveranitatea Statelor i angrenarea lor ntr-un mecanism instituional devenit tot mai integrator, supus unei logici de tip federal. Nu n ultim instan principiul subsidiaritii impune o transformare a culturii politice a cetenilor care n ultimii 15 ani au trit numeroase evenimente centrate pe natura i evoluiile Uniunii: dou procese de lrgire reuite, trei reforme ale Tratatelor, realizarea pieei interne, multiplicarea de 4 ori a fondurilor structurale, unificarea Germaniei, introducerea monedei unice la 1 ianuarie 1999. n aceste condiii este firesc faptul c, opinia public triete sub semnul unor ambiguiti i nenelegeri asupra a ceea ce Kasselnumete federaie nebuloas". In opinia sa acestea se refer n primul rnd la disputele dintre supranaionaliti i federaliti pe de o parte, intergicvernamentaliti pe de alt parte: chiar i federaliti ca Pierre Werner, Gaston Thorn, Henri Spaak se ndoiesc de viabilitatea unei uniuni dominat de ctre una din rile europene i rupt de Statele Unite. A doua ambiguitate provine din faptul c Uniunea European a fost rezultatul materializrii unor politici economice de tip federativ ascuns, care astzi, trebuie pus n lumin i urmat de soluii de tip federal n plan politic ceea ce nu toi actorii politici doresc, respectiv nu vor s accepte. O a treia ambiguitate provine din faptul c n timp ce ,,puterile regale" (n domeniul uniunii economice i monetare, al PESC, al justiiei i afacerilor interioare inti' nti'-o msur sporit n competena Uniunii, cuvntul federaie este trecut sub tcere. A patra ambiguitate pe care o triete opinia public provine din faptul c, n logica Tratatului de Ia Amsterdam, instituiile europene doresc s se apropie de ceteni ca surs de legitimare a atributelor lor de putere i ca mijloc prin care Europa s poat s fac fal sfidrilor lumii contemporane (mondializare
economic i informaional, proliferarea abceselor sociale, naionale i locale, criminalitate transfrontalier) pe fundalul punerii sub semnul ntrebrii a virtuilor statului-providen. Toate laolalt genereaz, n opinia public, sentimentul c aceast construcie european, ridicat n numele cetenilor, nu le aparine. Aceste ambiguiti se repercuteaz asupra nsui modului n care Uniunea European avanseaz n aceti ani: ntr-o caden lent, cu Tratate complexe, cu proceduri imprecise, cu o codificare juridic discutabil (a se vedea modul n care este stabilit ierarhia normelor) lsnd Comisiei Europene un spaiu larg de micare, ceea ce d impresia c ntreaga Construcie european este la dispoziia unei tehnocraii independente. In ciuda acestor semne de ntrebare, dintr-o perspectiv istoric mai larg, Uniunea European avanseaz att n direcia consolidrii ei ct i n cea a lrgirii, a cuprinderii unor noi state membre fiind dincolo de orice ndoial faptul c subsidiaritatea i probeaz capacitile de structurare a celor dou procese invocate. Aa se explic faptul c pentru a-i nelege mai bine semnificaiile, principiul subsidiaritii trebuie permanent raportat la evoluia structurilor Comunitii europene. Acestea au debutat, cum pare astzi firesc, cu realizarea Comunitii Economice a Crbunelui i Oelului, o instituie cu autoritate sectorial dar, aa cum preconizau autorii ei J. Monnet i R. Schumann, cu caracter supranaional. n comunicatul din 3 iunie 1950 al guvernelor francez, german, italian, belgian, olandez i luxemburghez se arat c acestea sunt hotrte s nfiineze Comunitatea Economic a Crbunelui i Oelului (CECO) pentru a continua aciunea de pace, de solidaritate european i de progres economic i social, prin punerea n comun a produciei lor de crbune i oel sub controlul unei nalte Autoriti care s acioneze n favoarea unei opere comune, independent de guverne dar lucrnd pentru aplicarea Tratatului de constituire ntrun
12
spirit european":' CECO avea la baz un tratat rigid cci se punea problema reglementrii riguroase a modalitilor de instaurare a unei piee comune (expresia unirii de jos n sus" a Europei) prin intermediul unei instituii de un tip nou care s satisfac interesele statelor participante prin: asigurarea unui acces egal al tuturor utilizatorilor la sursele de producie, supravegherea procesului de stabilire a preurilor la cel mai jos nivel; ajutorarea modernizrii produciei i a respectrii regulilor unei concwene sntoase, ncurajarea dezvoltrii schimburilor intra-europene prin suprimarea drepturilor de vam, introducerea de contingente, subvenii
Construcia European
i practici restrictive, crearea condiiilor de repartiie ct mai raional a crbunelui i oelului la nivelul de productivitate cel mai ridicat, ameliorarea condiiilor de viat i de munc ale minii de lucru, participarea la sarcinile de readaptare a muncitorilor. Tratatul, semnat la Paris, la 18 aprilie 1951, a fost repede ratificat i limita Autoritate s-a instalat la Luxemburg, la 10 august 1952 sub conducerea lui J. Monnet. Celebrul articol 5 al Tratatului stipuleaz: Comunitatea i ndeplinete misiunea, n condiiile prevzute de prezentul Tratat, cu intervenii limitate. Instituiile Comunitii i exercita activitile cu un aparat administrativ redus, n cooperare strns cu cei interesai: n virtutea practicii ctigate n funcionarea CECO, Tratatul care instituia Comunitatea european semnat la Roma la 25 martie 1957prevedea c rostul acestei instituii este acela de a promova o dezvoltare armonioas i echilibrat a activitilor economice n ansambul comunitii, o cretere durabil i neinflaionist respectnd mediul, un grad nalt de convergen a performanelor economice, un nivel de utilizare a forei de munc i de protecie social ridicat, creterea nivelului i a calitii vieii, coeziunea economic i social i solidaritatea dintre statele membre ": Cum este posibil realizarea unor obiective att de ambiioase? Cine are competenele unor politici i hotrri concrete prin care s se apropie calitatea vieii social-economice i politice a oamenilor, prin care s se determine orientarea sectorial i, n acelai timp, global, pe un spaiu geografic foarte mare, mbinnd rolul statelor suverane cu al instituiilor comunitare create tocmai n vederea transpunerii n practic a prevederilor Tratatului? Explicaia se afl n voina exprimat a statelor de a-i uni eforturile pentru soluionarea problemelor comune pe care le pune o lume cu tot mai accentuate interdependene, cu valori comune tot mai larg mprtite. Succesul CECO i eecul din anii '50 al unei politici de aprare comune au generat convingerea c o construcie european nu se poate realiza dect prin avansuri bine cumpnite n direcia unor structuri instituionale care s nu lezeze preocuprile privind respectul independenei i suveranitii statelor participante. De aici semnificaia particular acordat principiului subsidiaritii care cere Comunitii europene s acioneze numai n msura n care obiectivele urmrite vor fi mai bine realizate la nivelul comunitar dect la nivelul statelor membre pentru c nu
44
trebuie fcut ceva mpreun dect ceea ce nu poate fi fcut de unul singur sau ceea ce este mai bine fcut mpreun dect n mod individual"40 Articolul 100 alineatul 1 din Tratatul CE stabilete c instituiile comunitare elaboreaz directive pentru apropierea dispoziiilor legislative i administrative ale statelor membre numai n domeniile care au o inciden direct asupra stabilirii i funcionrii pieei comune. Se nate astfel problema competenelor i a distribuirii lor ntre instituiile comunitare i statele membre ale comunitii. Gruparea acestora s-a realizat tocmai pentru a face fa problemelor pe care nu le putea soluiona fiecare n parte, sau nu le puteau soluiona ntr-un mod satisfctor, dar a dat natere instituiilor comunitare crora trebuia s li se acorde fie competene exclusive, pentru realizarea sarcinilor cu care erau investite, fie concurente cu ale statelor, bine precizate n raport cu competenele rezervate acestora. Dac se urmrete istoria construciei europene se poate constata c de la Tratatul CECO la cel al CE apoi la Actul unic, la Tratatul asupra Uniunii i, n fine, la cel de la Amsterdam, grija statelor a fost aceea de a atribui noi competene instituiilor europene numai n msura n care nu erau lezate temerile i reaciile statelor membre fa de ngustarea atributelor suveranitii. Cu ct a avansat construcia european cu att s-au adugat noi competene instituiilor sale, punnd n discuie modul democratic al funcionrii acestora, deficitul de democraie, acuzat cu att mai riguros cu ct instanele interne ale statelor aveau sentimentul tot mai acut c sunt ignorate n procesul decizional comunitar; dei este evident faptul c n raport cu amploarea sarcinilor comunitare, instituiilor europene ti-ebuia s li se acorde i competene corespunztoare. Instituiile comunitare i, mai ales, Comisia de la Bruxelles au fost deseori privite ca centre de decizie ndeprtate de viaa cetenilor din rile membre, acionnd deseori fr o prea mare transparen, ntr-un mod birocratic, generator de iritare. J. Rideau arat c nu este nici n prezent stabilit un echilibru ntre competenele instituiilor comunitare, existnd o disproporie ntre unele foarte ntinse i altele foarte limitate41
13
S-a nscut, astfel, o ampl discuie asupra principiilor de drept i ierarhiei lor n structurarea crora i-au adus aportul nu numai doctrinarii ci i instituiile comunitare i, n mod deosebit, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene (CJCE), ale crei sentine i ntreaga
45
activitate au dus la structurarea principiilor generale de drept comunitar, ca parte a ordinii juridice comunitare.42 O prim categorie de principii pe care Curtea le-a considerat ca fcnd parte din ansamblul principiilor generale de drept este cea a drepturilor omului i libertilor fundamentale43 O a doua categorie este cea a principiilor deduse din natura comunitilor; unele sunt calificate drept constituionale (principiul solidaritii i al egalitii ntre statele membre, al echilibrului instituional, al respectului repartiiei puterilor i a competenelor voite de tratate) altele sunt piloni ai dreptului material comunitar (principiul liberei circulaii, al liberei concurene, al non-discriminrii, al preferinei comunitare), n general exprimate n Tratate. O a ti-eia categorie este constituit de principiile de drept internaional (care sunt apelate rar pentru principiile de fond, dar unele sunt apelate ca principii de interpretare a tratatelor aa cum au fost formulate n art. 31 al Conveniei de la Vienaprivind dreptul tratatelor}, O a patra categorie este constituit de principiile deduse din dreptul statelor membre, pe care Curtea le-a formulat, fie pe baza aplicrii comparatismului, fie prin transformarea unui principiu existent n mai multe sisteme juridice n principiu comunitar. Dintre ele sunt evocate frecvent (fr a ine seama de sursa lor) principiul securitii juridice, al ncrederii legitime, al respectului drepturilor ctigate, al proporionalitii, al aspectelor generale de procedur, al egalitii, al bunei administrri. De o atenie deosebit se bucur principiul proporionalitii, caftind cel mai legat de cel al subsidiaritii, ntruct face trimitere la acele dispoziii ale tratatelor, conform crora interveniile autoritilor comunitare (Tratat CEE, art. 40 3) sau ale statelor naionale (art. 36 CEE) trebuie s se limiteze la unnrirea obiectivelor enunate. Dificultatea respectrii acestui principiu este vdit n ntreaga consti-iicie comunitar, dai- mai ales n domeniul politicii agrare i n cel al liberei circulaii a mrfurilor. n fapt, nu exist un domeniu al dreptului comunitar n care s nu fie invocat principiul proporionalitii44, ceea ce l-a determinat pe Nicolas de Sadeleer s-l numeasc un cal Troian al Pieei interne. Aceast judecat pornete de la faptul c principiul proporionalitii este n mod particular desemnat s arbitreze i s hotrasc asupra conflictelor care apar cu ocazia exercitrii unei puteri determinate, punnd n balan urmrirea unui obiectiv i interesele generale sau private care pot fi ameninate.4s In acest fel principiul autorizeaz controlul mijloacelor folosite n raport cu scopul urmrit pentru a menaja ct mai bine posibil alte interese legitime. Pe aceast baz instana de judecat poate invalida acel act care se dovedete a fi excesiv n raport cu obiectivul pe care-l urmrete. Precizarea este necesar atunci cnd se cerceteaz raporturile dintre Comunitatea european i statele membre, care sunt inute de ctre Tratate s le respecte, derogrile fiind ngduite de articolul 36 numai n condiiile n care rspund unor cerine imperioase de interes general. De aici dificultile judectorului comunitar de a aplica Principiul proporionalitii, motiv pentru care avocaii generali au propus trei teste la care trebuie s rspund modalitile de aplicare. Primul test, cere s se stabileasc legtura de cauzalitate ntre msura naional i obiectivul urmrit de ctre aceasta fiind numit i criteriul adecvrii. Al doilea test cere s se precizeze caracterul indispensabil al msurii naionale pentru atingerea obiectivului; dac o msur concurent se dovedete capabil s duc la acelai scop cu mai puine piedici msura n litigiu poate fi cenzurat. Faptul acesta cere judectorului s compare msurile capabile s duc la atingerea rezultatului dorit, reinnd pe cea care prezint mai puine inconveniente. Acest test se mai numete criteriu al necesitii i este considerat anticamera controlului proporionalitii strictosensu ". Al treilea test cere ca inconvenientele pe care le provoac msura n litigiu s nu depeasc in globo " avantajele sale. n acest caz judectorul trebuie s stabileasc un calcul al costurilor i beneficiilor. Dat fiind complexitatea aplicrii principiului proporionalitii', autorul consider c judectorul este pus de fapt n faa unui conflict de valori, el fiind un adevrat arbitru, care-l oblig s fie pe deplin informat asupra diferenelor de interese. Cazul vacii nebune" este n acest sens ilustrativ pentru c exporturile Marii Britanii de carne bovin, care prezenta riscul mbolnvirii unei mari populaii au fost interzise n numele importanei fireti acordate proteciei sntii. Principiul proporionalitii implic aadar nu numai o cntrire cantitativ a lucrurilor ci i o apreciere calitativ a lor.
14
46
47
Construcia European
Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, n cteva hotrri pe care le-a adoptat, a instituit o jurispruden pe baza creia statele membre trebuie s respecte principiul proporionalitii n exercitarea competenelor lor. Sanciunile sunt concepute ca urmare numai n raport cu obiectivele comunitare, ceea ce impune o armonizare a prevederilor legislative din fiecare stat membru. Numeroase spee au fost tratate de aceast manier n privina liberei circulaii a mrfurilor persoanelor i capitalurilor, a proteciei consumatorilor, a ordinii i a moralitii publice. Desigur, proporionalitatea sanciunii normei comunitare este nc funcie de interesele particulare ale statelor. De aceea, doctrina adaug aciunii lui un alt principiu, cel al distribuirii competenelor n interiorul Comunitilor. Ambele principii, att cel al proporionalitii ct i cel al atribuirii competenelor sunt rudele cele mai apropiate ale principiului subsidiaritii, pentru c primul vizeaz intensitatea normei, pe cnd ultimul privete necesitatea ei i cerina de a o aplica. P.A. Fer al scrie c principiul proporionalitii este cel mai legat de construcia practic comunitar i, n mod firesc, s-a aplicat i dezvoltat prin jurispruden Curii. Tratatele constitutive ale Comunitilor au prevzut posibilitatea nfiinrii unui Tribunal de prim instan cruia s i se stabileasc competenele n legtur cu probleme strict delimitate. n 4 octombrie 1988, printr-o decizie a Consiliului acest Tribunal a fost creat precizndui-se competenele de jurisdicie asupra unor fapte complexe care sunt obiect al recursului unor persoane fizice i morale (ntreprinderi i asociaii de ntreprinderi angajate n acte individuale) mpotriva Comisiei sau a altor instituii comunitare viznd funcia public european i sanciunile instituiilor europene fa de diveri ageni. Acordnd Tribunalului de prim instan competene jurisdic-ionale n spee cu un caracter bine determinat s-a lsat Curii un spaiu mai amplu de micare pentru a contribui la construirea dreptului comunitar, la interpretarea omogen a normelor lui. Principiul proporionalitii nu-i pierde, n evoluia construciei europene, valoarea i semnificaia, pentru c el precizeaz c n punerea n lucru a unei competene, dac Comunitatea are de ales ntre mai multe moduri de aciune, ea trebuie s rein, la o eficien egal, pe cel care las cel mai mare grad de libertate statelor, ntreprinderilor i particularilor.46
48
Precizarea unui principiu i a unei aciuni comunitare trebuie s in seama de faptul c mijloacele pe care le angajeaz trebuie s fie proporionale cu obiectivul urmrit, astfel nct el s fie cel mai puin constrngtor; el presupune c forma interveniei legislative s fie cea mai lejer, pentru a nu aduce atingere suveranitii statelor i nici chiar susceptibilitilor naionale. Aa se explic faptul c potrivit Tratatului CE, art. 3-B, principiul proporionalitii are un cmp de aplicaii largi referindu-se nu numai la competenele exclusive ale Comisiei ci i la cele concurente. Iat textul: Comunitatea acioneaz n limitele competenelor care i sunt conferite i a obiectivelor care i sunt trasate de prezentul Tratat. n domeniile care nu in de competena sa exclusiv, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritii, dect dac i n msura n care obiectivele aciunii avute n vedere nu pot fi realizate n mod satisfctor de ctre statele membre i pot fi mai bine realizate la nivel comunitar, datorit dimensiunilor sau efectelor aciunii avute n vedere. Aciunea Comisiei nu excede ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele prezentului Tratat".47 Doctrina reine i o alt interpretare a raporturilor dintre aceste principii puse n discuie. L. Cartou menine aprecierea potrivit creia principiul subsidiaritii dorete s echilibreze relaia dintre instituiile europene i statele membre att sub aspectul finalitilor politice i al preceptelor juridice care s le materializeze ct i sub cel al competenelor care revin instituiilor comunitare n raport cu instanele naionale. In acest sens, Cartou reine complexitatea conotaiilor principiului subsidiaritii care s-au pus n relief mai ales dup semnarea Tratatului de la Maastricht. In viziunea profesorului francez subsidiaritatea nu are ca obiect repartizarea competenelor nfre state i instituii competente, care este rolul Tratatelor. Rolul lui este numai de a regla exercitarea competenelor instituiilor ". In acest sens, principiul subsidiaritii ar reuni ti~ei criterii: al legalitii, al oportunitii i al proporionalitii.41* Acestor criterii li se supune exerciiul competenelor comunitare. Conform lor, comunitatea acioneaz numai n limitele competenelor i obiectivelor prevzute de Tratate i numai n virtutea unei 'necesiti (ale cror coordonate sunt de asemenea determinate). Aceast necesitate este numit de Cartou oportunitate. Infine, criteriul proporionalitii sau al intensitii precizeaz faptul c instituiile comunitare nu trebuie s depeasc ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele Tratatelor.
49 Construcia European
15
Pentru Cartou principiul subsidiaritii trebuie privit n raport cu dou idei fundamentale: 1) el regleaz exerciiul competenelor i nu atribuirea lor, astfel c nu poate schimba echilibrul acestor competene; 2) conform concluziilor Preediniei UE adoptate ca document oficial de ctre Consiliul European de la Edimbourg din decembrie 1992, aplicarea principiului subsidiaritii trebuie s contribuie la meninerea integral a acquis-ului comunitar". Punerea lui n practic nu poate schimba nici echilibrul instituiilor, nici competenele atribuite lor, aa cum au fost stabilite de ctre ti'atate i aa cum sunt interpretate de ctre Curtea european de Justiie. n acelai timp, statele nu sunt dispensate de ndeplinirea obligaiilor pe care i le-au asumat conform art. 5 din Tratat. Cartou precizeaz faptul c la Consiliul European de la Edimbourg principiul subsidiaritii a fost legat i de rolul de control al Curii Europene de Justiie ceea ce nseamn c el nu are un efect direct. 49 Pe cale de consecin; Comisia european ar trebui s aib bine precizate competenele sale exclusive n raport cu care s se determine competenele concurente, partajate cu statele Uniunii. Ori acest fapt nu este prevzut de Tratate i de aceea criteriul poate fi aplicat numai competenelor partajate pe cnd criteriul intensitii se aplic la toate competenele. Comisia a acordat atenie, tocmai datorit consolidrii poziiei principiului subsidiaritii, stabilirii modalitilor de determinare a competenelor care i revin n mod exclusiv, folosind dou clase de criterii: una, precizat n art. 175 Tratat CE prevede faptul c exist o obligaie de a aciona fa de care i asum responsabilitatea exclusiv pentru c angajeaz funcionarea Comunitii; cealalt, prevede faptul c statele nu se sesiseaz de puterea de intervenie unilateral a Comisiei. Combinnd aceste elemente, Comisia considera c o competen exclusiv este conferit obligatoriu Comunitii, nsoit de o obligaie de rezultat, msurat prin prisma obiectivului de realizat. n acest sens, Comisiei i-ar reveni urmtoarele competene exclusive: - suprimarea obstacolelor liberei circulaii a mrfurilor, serviciilor, persoanelor i capitalurilor; - precizarea regulilor de concuren;
50 Principiul subsidiaritii
- stabilirea politicii comerciale comune (art. 113); - organizarea comun a pieelor agricole; - conservarea resurselor piscicole i organizarea comun a pieei produselor de pescuit; - determinarea elementelor eseniale ale politicii transporturilor. n schimb, competenele partajate nu se bucur de o atenie special nici sub unghiul definirii nici sub cel al determinrilor de coninut pentru c, scrie Rideau orice competen non-exclusiv este n mod necesar sau partajat sau naional (sub rezerva respectrii primatului dreptului comunitar).1'0 Nefiind definite de ctre Tratate competenele partajate se determin cu ajutorul a dou criterii: al necesitii i al intensitii. Criteriul necesitii interveniei comunitare precizat n art. 3B al. 2 se refer la mijloacele (instrumentele) de care dispune Comunitatea pentru a interi'eni caz cu caz, pe care Comisia l numete test al eficienei comparate pentru c pune fa n fa mijloacele de care dispun statele i cele de care dispune Comunitatea, Comisiei revenindu-i: a) aciuni legislative (reguli comune, armonizri i apropieri legislative); b) aciuni comune (constnd n parteneriate i programe stabilite mpreun cu statele membre); c) aciuni complementare (menite s ajute statele n realizarea unor politici determinate ca de ex. In domeniul sntii, educaiei); d) intei-venii poteniale, de genul celor precizate n art. 235 din Tratat (inclusiv sub forma unor ajutoare financiare) unele angajnd fie proceduri constrngtoare fie neconstrngtoare care fac apel la diverse fonne de parteneriat i colaborare. Criteriul necesitii se mai refer la efectele scontate, pentru a stabili care aciune se poate realiza mai bine la nivel comunitar (comisia vorbete de testul valorii adugate"), lsnd statelor, ntreprinderilor i particularilor, n acelai timp, un larg spaiu de libertate de aciune. Acest criteriu este nsoit de cel al intensitii (dup expresia Comisiei) sau al proporionalitii (dup expresia doctrinei) numit de Rideau al moderaiei deoarece aciunea Comunitii este inut s nu excead ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Tratatelor.
51
de unde referina lui la alegerea procedurilor, a modalitilor de intervenie la limitele utilizrii mijloacelor atunci cnd procedura este constrngtoare.
16
n ultimii ani, Comisia a acordat importan simplificrii procedurilor sale devenite deseori prea detaliate i deci greoaie, fapt criticat deoarece ndeprteaz aciunea Comisiei de spiritul Tratatelor. Principiul subsidiaritii trebuie s lase statelor membre maximum de margine de intervenie n realizarea obiectivelor comunitare. De aici dou preocupri ale Comisiei pe care ea le-a precizat ca subiecte ale Conferinei interguvernamentale de la Torino: - rolul directivelor sale, de cadre generale ale aciunii statelor trebuie privilegiat fa de cel al reglementrilor ceea ce impune precizarea unei ierarhii a nomelor, nsoit de revederea clasificrii actelor comunitare; - rolul Comisiei n gestiunea i controlul aciunii propuse. De aici, opinia unor autori pofrivit creia Tratatul UE vizeaz mai puin modalitile de realizare a interveniei comunitare i mai mult condiiile i nivelele inte?yeniei, ceea ce constituie o ambiguitate de care Comisia poate profita accentund aspectul eficacitii" fa de cel al democraiei n pregtirea aciunilor. P. Alexis Feral noteaz c atta timp ct nu se precizeaz raporturile dintre tipurile de competene, din raiuni politice, este mai corect s considerm competena comunitar ca o excepie de la competena de stat i nu ca o competen de principiu. De aici, aprecierea dat la Consiliul de la Copenhaga (21-22 iunie 1993) activitii Comisiei care nu trebuie s prezinte propoziii dect atunci cnd consider c ele satisfac criteriul subsidiaritii. Datele confirm aceast apreciere: dac n 1992 Comisia a elaborat 166 de directive, n 1994 ea a propus numai 46. Dar este probabil c acest fapt se explic nu att prin aplicarea principiului subsidiaritii ct mai ales prin ncheierea proceselor de constituire a pieei interne a UE. Pentru aceasta ns, n diversele Tratate care au marcat consolidarea construciei europene principiul subsidiaritii a trecut de la faza unei prezene implicate la faza unui enun clar pentru ca n prezent s se manifeste preocuparea pentru corecta lui aplicare. Dac n Tratatele CEC O (ari. 95) i EURATOM (art. 203) se stipula faptul c instituiile pot exercita competene neprevzute doar dac exist necesitatea realizrii unui obiectiv comunitar, n Tratatul CE (art. 85 i 86), se precizeaz faptul c regulile comunitare au preeminen pentru o serie de politici (a concurenei n principal) care privesc raporturile dintre statele membre (pentru raporturile cu teri competenele rmnnd naionale). Acelai lucru este valabil pentru politicile viznd operaiunile de concentrare a ntreprinderilor, ntruct Consiliul din 21 decembrie 1989 a prevzut notificarea obligatorie i autorizarea lor numai dac aceste operaiuni au dimensiuni comunitare, celelalte fiind supuse controlului naional.*1 Un alt exemplu este oferit de modul n care Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a procedat la recunoaterea echivalenei legislaiilor naionale n jurispruden, renunnd la a cere Comunitilor s armonizeze tehnicile detaliate chiar atunci cnd ntre ele apreau contradicii. Ca urmare, Comisia s-a mrginit la a elabora directive privind elementele eseniale ale unei unificri indispensabile n materie.*' Acelai lucru s-a ntmplat i n ce privete echivalarea diplomelor. S-a dezvoltat astfel o subsidiaritate procedural prin care statele nsele, n organismele economice, dezvolt aciuni comune. Mai trziu, n Actul Unic European, art. 130R, L 54 s-a adugat problematica mediului n lista competenelor ce se judec prin prisma principiului subsidiaritii, precizndu-se c n materie Comunitatea acioneaz n msura n care obiectivele fixate (prezervare, protecie, mbuntirea mediului, contribuia la protecia sntii persoanelor, utilizarea prudent i raional a resurselor naturale) pot fi mai bine realizate la nivel comunitar dect la nivelul statelor, considerate izolate. Fr a prejudicia anumite msuri avnd un caracter comunitar, statele membre asigur finanarea i executarea lor". Acceptarea preeminenei normei europene fa de cea naional i considerarea normei europene ca o component a celei naionale a permis i descentralizarea jurisprudenei n materie, intrat n competena judectorilor naionali. Problematica competenelor a fost reluat cu ocazia elaborrii TUE. Numeroase preparative ncepute nc n 1975 de ctre Comisie, luri de poziie ale unor importante personaliti (Raportul Tindemans din 1976, Raportul Delors din 1989, Raportul Giscard dEstaing) i instituii (Parlamentul european cu proiectul su de Tratat din 1984, Consiliul european de la Strasbourg cu Carta comunitar a drepturilor sociale fundamentale ale muncitorilor din 9 decembrie 1989, Consiliul
53
Construcia Europeana
European de la Dublin (25-26 iunie 1990) care a decis deschiderea Conferinei interguvernamentale) au generat dou atitudini: una care cerea ca principiul subsidiaritii s primeasc expresie juridic ntr-un articol de tratat, alta care cerea o list a competenelor ntre care s se afle i subsidiaritatea.
d) Locul subsidiaritii n sistemul instituional

Dincolo de deosebirile de accent, principiul subsidiaritii exprima preocuparea Comunitii de a-i structura mai
17
bine instituiile i regulile lor de funcionare. Se conturau dou tendine cu incontestabil coninut politic; una legat de consolidarea rolului instituiilor comunitare, a competenelor lor, implicnd n timp o uniune politic a Europei, cealalt ngrijorat de perspectiva unei limitri n timp a atributelor suveranitii de stat. Subsidiaritatea oferea un punct de echilibru al celor dou tendine, vizibil fiind dorina avansului Uniunii dar i permanentele temeri ca Bruxelles-ul s nu devin un centru supranaional al Europei. Problema competenelor prea a-i gsi n principiul subsidiaritii o soluie dinamic, deoarece Comunitatea i asuma i declina competenele pe msur ce unitatea economico-social se consolida la baza Uniunii", ctigurile comunitare putnd fi astfel aprate de ctre fiecare stat. Reine, sub acest unghi, poziia semnificativ a Parlamentului european i a Parlamentelor naionale adoptat la Conferina comun de la Roma din 27-30 noiembrie 1990, care cerea ca principiul s fac parte din preambulul Tratatului, interpretarea lui politic fiind hotrtoare, lsnd Curii de Justiie s precizeze delimitarea competenelor. In schimb, reglementrile economice, culturale i sociale concrete rmn de competena jurisdiciilor naionale.54 n acelai sens, Comisia susinea n 1990 c legile (ntre care erau cuprinse i directivele) trebuie difereniate de reglementri care precizau doar modalitile de aplicare a legilor. Legile urinau s se aplice de ctre autoritile naionale i comunitare, n vederea realizrii apropierii dintre mecanismele lor de aciune. Cu prilejul acestor dezbateri, J. Delors arta c aici se confrunt, de fapt, dou logici: una a separaiei puterilor, care a inspirat iniial organizarea instituiilor sistemului comunitar, i cealalt a subsidiaritii.
Ce a reinut TUE din aceste dezbateri? TUE a reinut mai nti voina politic a statelor Comunitii de a continua procesul creerii unei uniuni nencetat mai strnse ntre popoarele Europei, ns , n acelai timp, cu grija de a limita aciunea comunitar la cadrele Tratatului, la realizarea obiectivelor lui n condiiile i potrivit ritmurilor care i sunt prevzute, n respectul principiului subsidiaritii aa cum este el definit n art. 3B din tratatul instituind Comunitatea european ". n acelai timp, TUE considera c procesul decizional n cadrul Uniunii va fi ct mai apropiat de ceteni (Art. A) chiar dac n realizarea obiectivelor sale Uniunea se va dota cu mijloacele necesare pentru atingerea obiectivelor sale i pentru a duce cu bine politicile sale (Art. F 3) impunnd concluzia potrivit creia Comunitatea va aciona condus de scopurile ei nalte penti-u care are competene conferite de tratate, dar i va impune o autocenzur" (Rideau) asupra interveniilor nemsurate. In acest punct al discuiilor privind competenele se vdete rolul Curii de Justiie, singura instituie n msura s cumpneasc asupra depirii limitelor subsidiaritii \n cazul competenelor concurente (partajate). S-a propus chiar, de ctre unii autori, ca aciunile Comunitii s fie n prealabil supuse unui aviz al Curii pentru a evita recursul la judecata sa n procesul aplicrii hotrrii comunitare dar ideea nu a fost reinut. Ca urmare, principiul subsidiaritii se manifest n o serie de domenii (educaie Art. 126 1, Art. 127 1 formaie profesional, Art. 128 2, cultur, Art. 129 1, sntate public etc.) unde aciunea comunitar este dorit de ctre statele membre i este respins n altele (coninutul nvmntului i organizarea sistemului educativ sunt de competena statelor, Art. 126 1, etc). In unele domenii, principiul subsidiaritii i va limita n timp sfera de aciune, ca de exemplu, n faza a IlI-a a UEM cnd gestionarea euro va fi de competena BCE; n schimb, n altele principiul are o mare putere de aciune cum este cazul PESC. Aspecte interesante ridic sub unghiul subsidiaritii ntregul pilier III al construciei europene (cooperarea n domeniul justiiei i al afacerilor interioare, asupra crora vom reveni la capitolul corespunztor. Este de remarcat faptul c principiul subsidiaritii are n interpretarea exegeilor si un caracter dinamic. Ca i Kassel, Patrick Santer consider c acest dinamism provine din chiar ambiguitatea principiului care nseamn pentru unii o cale de protejare a suveranitii statelor fa de excesul interveniilor comunitare, pe cnd pentru alii
55
nseamn extinderea competenelor comunitare n condiiile n care o Europa mai ampl i mai profund i propune obiective tot mai ambiioase pe care Statele nu le pot realiza (de unde remarca primului-ministru luxembourghez Jean-Claude Juncker fiecare cu subsidiaritatea lui"). Se poate deci analiza subsidiaritatea de sus n jos ntemeind aciunea comunitilor sau de jos n sus legitimnd aciunea statelor. Ambele tendine interpretative se regsesc n textele diverselor consilii europene. Astfel, Consiliul European de la Roma din 1990 meniona importanape care o are principiul subsidiaritii nu numai atunci cnd este vorba de extinderea competenelor Uniunii ci i atunci cnd este vorba de punerea n lucru a politicilor i deciziilor Uniunii". Aceast precizare i-a ndemnat pe unii autori s considere c principiul subsidiaritii are mai nti o funcie politic sau
18
supraconstituional n repartizarea competenelor ntre comuniti i statele membre i o funcie juridic prin care se reglementeaz exercitarea competenelor comunitilor5; dei principiul subsidiaritii nu este un principiu de atribuire a competenelor, el putnd doar influena negocierile legate de aceast atribuire. ^ La cteva luni dup semnarea Tratatului de la Maastricht, Consiliul European de la Lisabona (26-27 iunie 1992) a cerut Comisiei europene un raport asupra principiului subsidiaritii, pe care aceasta l-a prezentat, la 27 octombrie acelai an, Consiliului de minitri i Parlamentului european, n care se cerea stabilirea unui acord interinstituional legat de definirea i aplicarea principiului. Potrivit Comisiei, principiul subsidiaritii nu determin competenele ce sunt atribuite Comunitii; Tratatul este cel care o face. Este vorba de un principiu reglator important al exercitrii acestor competene; el nu se aplic domeniilor care in de competena exclusiv a Comunitii i care , n mod logic, in de raiunea ei de a fi. Simind c principiul subsidiaritii poate genera o ruptur de aciunea statelor, Comisia declara c i n cazul competenelor exclusive, aciunea ei nu trebuie neleas ca exclusiv, penti'u c obiectivele ei sunt n fapt obiectivele tuturor statelor, ns, acestea trebuie s recunoasc n materie primordialitatea aciunii comunitare. Un acord interinstituional ar trebui prin urmare s defineasc limpede i s delimiteze cu precizie competenele prevznd pe de o parte dispoziii relative la intensitatea aciunii comunitare iar pe de alt parte principii de colaborare ntre instituii. Aceste idei au fost reluate la Consiliul European de la Edimbourg (1112 decembrie 1992) care rmne un moment de referin n evoluia conceptului subsidiaritii pentru c l-a legat att de o ntrire a rolului Comisiei n promovarea iniiativelor legislative ct i de o real respectare a identitii naionale a statelor, de o apropiere a procesului decizional de cerinele cetenilor. De aici, ideea c art. 3B al. I trebuie interpretat n sensul urmtor competena naional este regula n timp ce competena comunitar este excepia cu observaia c, asumarea unei competene comunitare trebuie s aib ca premis caracterul transnaional al chestiunii astfel ca aciunea s fie justificat iar absena ei s fie considerat o abatere de la cerinele tratatului. n ce privete al. 3 al Art. 3B, Consiliul European de la Edimburg a cerut statelor s-i asume n cel mai nalt grad iniiative i aciuni care pot traduce obiective comunitare, reducnd la minimum sarcinile financiare i administrative ale aciunii comunitare. Prin aceste precizri, Consiliul European a dorit, pe de o parte, s fac mai eficient aciunea instituiilor comunitare, dar, pe alt parte, s limiteze aciunea principiului subsidiaritii calmnd disputele legate de ratificarea Tratatului de la Maastricht". In acelai timp, conform Tratatului, instituiile europene aveau datoria s examineze coninutul Art. A i B privitoare la prevederile care trebuiau revzute ntr-o nou conferin interguvernamental, cea deschis la Torino (1996) i ncheiat la Amsterdam n 1997. La 10 mai 1995, Comisia si-a prezentat raportul su ctre grupul de reflexie al CIG centrat pe ideea necesitii de a clarifica exercitarea competenelor sale i deci modul de materializare a principiului subsidiaritii care incumba nu numai obligaii politice de conduit ci i clarificri de ordin juridic. Discuia era important subliniaz Feral -sub aspect principial deoarece subsidiaritatea trebuia s legitimeze competenele comunitare i s marcheze grania dintre ele i competenele naionale, n cadrul unei evoluii destul de rapide a problemelor transnaionale, tot mai numeroase. De asemenea, precizrile cerute mbrac o serie de consecine practice, rspunsurile la problematica construciei europene trebuind s fie tot mai rapide i mai eficiente. Nu trebuie uitat faptul c n paralel cu construcia european se manifest opiniile ostile unei creteri a rolului instituiilor europene, o dorin de a renaionaliza" competene acordate deja acestora.'8 In acest context, Raportul Comisiei considera c pentru noile iniiative legislative recursul la principiul subsidiaritii i la cel al poporionalitii faciliteaz alegerea obiectivelor i reduce numrul iniiativelor ce se pot lua; pentru actele legislative n vigoare este posibil o reexaminare menit s le simplifice, dar aceasta implic o mai bun codificare a legislaiei; pentru actele viitoare principiul
Construcia European
subsidiaritii va aciona n direcia simplificrii lor; nu este ns limpede - considera Comisia -faptul c fiecare stat confer propria sa interpretare principiului subsidiaritii. La toate aceste discuii s-au adugat dezbaterile mai tranante ale juritilor care n doctrin au pus problema reducerii competenelor Comisiei ca o consecin a respectrii principiului subsidiaritii39, n special n domeniul turismului, securitii civile i sntii. Discutat a fost i necesitatea revizuirii ort. 235 din Tratatul CE care prevede c ,,dac o aciune a Comunitilor apare necesar pentru a realiza funcionarea pieei comune, unul dintre obiectivele Comunitii, fr ca prezentul Tratat s fi prevzut puterile de aciune, Consiliul, statund n unanimitate, la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului european, poate lua dispoziiile corespunztoare". Unele state au cerut suprimarea problematicii lui. Altele au ignorat spiritul Tratatului pentru care a fost clar c obiectivele propuse nu vor putea fi
19
atinse prin precizarea unor competene riguroase, lsnd instituiilor Comunitii o anumit margine de aciune. Tocmai de aceea Art. 235 nu poate fi suprimat ci, printr-o reformulare poate da satisfacie acelor state care, n numele subsidiaritii, cer o mai limpede delimitare a competenelor, o distingere mai clar a rolului fiecrei instituii i, n mod particular, o sporire a rolului Parlamentului european. Guvernele statelor membre UE au avut o atitudine difereniat fa de principiul subsidiaritii. Guvernul german a elaborat cea mai ampl luare de poziie, propunnd o list a subsidiaritii" referitoare la dispoziiile legislative din Uniune care trebuiesc permanent reexaminate astfel nct s fie ct mai clar delimitate competenele UE i statelor membre. n studiul su, Feral a realizat ordonarea diverselor poziii ale statelor pe cele dou atitudini de baz: a) pstrarea art. 3B i aplicarea principiului subsidiaritii: Parlamentul european, Comisia european, Consiliul (interesat de relaia principiului cu acquis-ul comunitar), Belgia, Grecia (o aplicare sistematic a principiului), Spania, Italia, Luxemburg, Olanda (consolidarea aciunii principiului), Portugalia, Austria (aplicarea strict a principiului) Finlanda, Suedia, Anglia. b) modificarea principiului subsidiaritii n coninut i n forme de aplicare: Germania, Danemarca. Frana, Comitetul regiunilor susin fie refommlarea principiului, fie redefinirea i clarificarea lui60 Interesant a aprut opinia Comitetului Regiunilor definitivat la 3 iulie 1995 care a avut n vedere att o reformulare a principiului
subsidiaritii, ct i a modurilor sale de aplicare. n acest sens, se propune extinderea cmpului sau de aciune de la exerciiile competenelor partajate ntre Comunitate i statele membre la partajul competenelor i al responsabilitilor ntre toate nivelele de organizare a conducerii, reprezentate n Uniunea Europeana. O ierarhie a normelor apare astfel ca indispensabil pentru a preciza la nivelul Comunitii, al statelor, al regiunilor i comunelor europene competenele i ierahia lor vertical. Firete, se cere introducerea n art. 3B a unei prevederi potrivit creia Comunitatea intervine i n cazul n care regiunile, nu numai statele nu-i pot realiza obiectivele, ceea ce desigur nu a fost reinut n noul Tratat de la Amsterdam. Alte opinii relevante au fost lansate de ctre grupul de reflexie al Uniunii condus de ctre Carlos Westendorp, instituit la Messina (la patru decenii dup conferina care, n acelai loc a nsrcinat pe P.H. Spaak s elaboreze un raport privind realizarea unei Piee unice, instituit doi ani mai trziu). Raportul Messina II Westendorp propune pstrarea prevederilor art. 235 i considerarea subsidiaritii nu ca un principiu abstract ci ca o orientare continu a partajului de competene ntre Comunitate i statele membre, care trebuie supus unui control permanent, nu numai din partea Comisiei i a Curii de Justiie ci i a parlamentelor naionale. Mai mult, unii membri ai Comisiei au propus introducerea unei clauze de caducitate" pe baza creia Comisia ar fi trebuit s consulte un comitet parlamentar (reprezentani ai parlamentelor naionale) naintea oricrei iniaive legislative. Nici aceste sugestii nu au fost reinute la Amsterdam. n schimb, toate dezbaterile din ultimii ani s-au concentrat asupra modalitilor optime de control al modului n care principiul subsidiaritii este pus n practic i respectat, respectiv controlat de juridicia comunitar i naional. Curtea european de Justiie este instituia chemat s vegheze la modul n care subsidiaritatea este respectat de ctre instituiile comunitare, s exercite un control a posteriori al modului n care sunt respectate Tratatele. Curtea s-a exprimat n privina impregnului politic pronunat al principiului dar a artat n acelai timp c este pe deplin competent s se pronune asupra caracterului valid sau nevalid al aciunilor comunitare al legislaiei ei, ntruct a acumulat o experien suficient de bogat n aplicarea principiului conex - cel al proporionalitii - care are, de asemenea, conotaii politice. Jurisprudena Curii a fost chemat s se pronune asupra existenei, absenei sau limitelor competenelor comunitare, asupra
I
58 59
Construcia European
condiiilor de ndeplinit pentru a utiliza art. 235 sau msurile de armonizare cerute de articolele 100 i 100 A din Tratatul CE. n Comunitatul Curii din 20 decembrie 1990, se arat: competenele prevzute prin Tratat, penti-u a statua asupra recursurilor directe, cooperarea strns cu juridiciile naionale, instituit prin art. 177 din Tratat i competenele ncredinate Curii prin protocoalele anexe la anumite convenii ntre statele membre, au combinat, n snul unei singure instituii, funciile de judector ordinar, judector administrativ i judector constituional. In aceast ultim calitate, Curtea statueaz asupra competenelor respective ale Comunitii i ale statelor membre n
20
domeniile la care se refer Tratatul; ea salvgardeaz echilibrul instituional instaurat de acesta; controleaz respectul drepturilor fundamentale i a principiilor generale de drept de ctre instituii i chiar de ctre statele membre atunci cnd ele pun n lucru dreptul comunitar; statueaz asupra relaiilor dintre dreptul comunitar i dreptul naional; statueaz asupra obligaiilor statelor membre fa de comunitate i asupra datoriilor instituiilor comunitare fa de statele membre. n avizul Curii se exprimau rezerve fa de introducerea unei proceduri specifice de aplicare a principiului subsidiaritii, care ar fi putut pune n cauz acquis-ul" comunitar, precum i de utilizare a jurisprudenei naionale n probleme comunitare. Sintetiznd ansamblul preocuprilor legate de viitorul Uniunii Europene, Tratatul de la Amsterdam a introdus o serie de prevederi care sunt menite s consolideze Uniunea i, n acelai timp, s o pregteasc pentru a cuprinde noi membri care i-au exprimat voina de a se integra UE. Desigur, Tratatul de la Amsterdam nu a lansat proiecte spectaculare (aa cum dup Actul unic european s-a prevzut o pia unic iar dup Maastrict moneda unic) multumindu-se cu nnoiri mai degrab de ordin tehnic, nu lipsite ns de semnificaie pentru construcia european. De aici ideea c Tratatul de la Amsterdam nu este nici o explozie de noutate dar nici un prilej de vicreal61 El a dat expresie att voinei statelor membre de a-i consolida unitatea i de a pregti extinderea spre rile Europei Centrale i de Est ct i limitelor la care aceste procese sunt supuse, determinate de voina, nu totdeauna unanim i univoc, a diverselor state ale Uniunii. In principal, structura pe piliere" a Uniunii se pstreaz, n fiecare domeniu introducndu-se elemente noi, conducnd la ceea ce Vlad Constantinesco a numit cooperarea ntrit (cooperation renforcee = enhanced cooperation). La o privire asupra principalelor pri care cuprind modificri de fond" se constat frecvena termenului n T.A.: renforcement de la cohesion (art. 1 2), Une union sans cesse plus etroite entre Ies
60
peuples de VEurope (4), renforcement de la cohesion e'conomique et sociale (Art. B), renforcer la protection des droits et des interets des ressortissants (Art. B alineatul al treilea)62. Dei nu este n opinia noastr o revoluie copernican n istoria integralii europene, aa cwn s-au grbit s se exprime unii autori, introducerea termenului de cooperare ntrit a determinat o mai riguroas precizare a proceselor politico-jwidice ce trebuie s marcheze construcia european la nivelul celor trei piloni dar i a terminologiei folosite care a vehiculat o confuzie semantic (V. Constantinesco) ntre flexibilitate, geometrie variabil, integrare difereniat ,,nucleu dur", Europe a la carte", cooperare mai strns n pofida prevederilor Tratatelor privind realizarea unei comuniti bazat pe un ansamblu de reguli (s adugm, n spirit cartezian, clare i precise) consimite n mod liber de ctre toate statele participante. Construcia european dovedete ns c nu toate statele confer aceleai semnificaii termenilor prin care aceasta se definete, dup cum nu toate statele i asum n mod omogen aceleai teme comunitare pentru a le materializa. n acelai timp, ns trebuie recunoscut complexitatea acestei construcii, care impune aproape de la sine sarcini tot mai ample i mai diversificate pentru instituiile comunitare, concomitent cu angajarea statelor membre att n asumarea temelor comunitare ct i n salvgardarea intereselor naionale. Este explicabil faptul c regula unitii i uniformitii dreptului comunitar s fi fost mereu evocat dar nu ntotdeauna respectat. Chiar i la semnarea TUE s-au fcut cunoscutele excepii pentru Marea Britanie i Danemarca (protocolul ,,opting out" semnat cu ocazia TUE) n numele ideii c trebuie respectat diversitatea de condiii economice, sociale, culturale i politice dar i pstrat direcia integrrii europene. Din perspectiva lrgirii n continuare a UE spre rile Europei Centrale i de Est aceast tema de reflexie are o importan covritoare att pentru comunitate ct i pentru rile candidate. Etapele de pn acum ale lrgirii (la 9 la 12 i la 15 state) au angajat ri cu o structur economic, social i chiar axiologic relativ asemntoare. De acum, se pune problema integi-rii unor ri cu mari particulariti, izvorte din stadiul istoric n care se afl, din complexele procese de tranziie spre valorile Occidentului. Aa se explic faptul c, cel puin sub unghiul problematicii subsidiaritii, apare fireasc dorina instituiilor UE de a vedea, n rile candidate, asimilat mai nti faimosul acquis communauaire care s omogenizeze normele juridice, facilitnd apropierea celorlalte domenii de via social de specificul celor existente n UE. Vlad Constantinesco crede c din perspectiva lrgirii UE i a sporirii sarcinilor organismelor comunitare, introducerea principiului
Construcia European Principiul sitbsidiaritii
diferenei i diversitii va antrena renunarea la considerarea drept tabu-uri a postulatelor tradiionale ale unitii i uniformitii dreptului comunitar. In acelai timp, ns Uniunea nu poate renuna la ceea ce constituie nsi substana ei - aciunea comun a statelor pe baza unor norme acceptate de ctre toi partenerii - ceea ce a dus la
21
precizarea principiului cooperrii ntrite ca expresie a voinei comune de realism i eficien63 In acest fel, un grup semnificativ de state pot continua procesele de apropiere instituional comunitar fr a obliga ceilali parteneri s pstreze cadena integrrii. Ilustrativ este sub acest unghi atitudinea Uniunii fa de Acordul Schengen, elaborat i aplicat la nceput de un numr restrns de state dar odat cu Tratatul de la Amsterdam extins la nivel comunitar; din nou ns cu excepia Irlandei, Marii Britanii i Danemarcei, care sunt legate cu toate rile nordice (inclusiv cu unele state nemembre n UE) ntr-un acord de liber circulaie, ceea ce le cere un rgaz istoric de adaptare. Pentru prof. Constantinesco, principiul cooperrii ntrite nu apare nc suficient de clar elaborat dar ngduie constatarea c regimul juridic i modalitile cooperrii ntrite se ordoneaz n jurul unei structuri cu dou etaje ". Un prim volet este prevzut de aii. 43 (fost K15) care prevede ca statele membre care i propun s instaureze ntre ele o cooperare mai strns pot recurge la instituiile, procedurile i mecanismele prevzute de prezentul Tratat i Tratatul instituind comunitatea european". O posibil interpretare avansat de ctre prof. Constantinesco ar fi aceea c potrivit art. 43 statele dornice pot dezvolta aciuni de cooperare ntrit n afara celor prevzute de Tratate, cu condiia general de a nu contraveni prevederilor lor, ceea ce ar nsemna aplicarea unui precept general al dreptului internaional. O alt posibilitate este dat de interpretarea art. 3B privind competenele organizaiei internaionale (n cazul nostru a Comunitii) n numele obiectivului pentru care a fost creat, care presupune o aciune de bun credin a statelor pentru realizarea acestui obiectiv. In acest caz, aciunea unei pri a statelor Comunitii se distinge de a ansamblului statelor componente. n opinia lui Vlad Constantinesco numai principiul cooperrii ntrite" poate susine o aciune a unui grup de state n sensul realizrii obiectivului Tratatelor, la care s se ataeze n timp toate celelalte, n numele bunei credine. De altfel, art. 43 Ut. B precizeaz: cooperarea ntrit" respecta principiile numitelor Tratate i cadrul unic al Uniunii". Prof Constantinesco considera c cel puin pilierele I i II ale Uniunii, referitoare la construcia comunitar i la afacerile interne i justiiei se preteaz la realizarea cooperrii ntrite, aa cum prevede clauza general cu cele 8 condiii cumulative, care se refer la statele membre, pe de o parte, la cele privind integritatea i integralitatea construciei comunitare, pe de alt parte. Prima condiie cere ca angajarea cooperrii ntrite s favorizeze realizarea obiectivelor Uniunii, prezervarea i servirea intereselor ei, ceea ce nseamn c statele care angajeaz cooperarea ntrit nu pot aciona n acest sens dect n ultim instan atunci cnd obiectivele Tratatelor nu ar putea fi atinse aplicnd procedurile pertinente care sunt prevzute65 In nici un caz prin cooperarea ntrit nu se poate institui un directorat al unui numr restrns de state. A doua condiie important vizeaz numrul de state care pot recwge la cooperarea ntrit. Potrivit art. K15, d, aceasta trebuie s cuprind cel puin majoritatea statelor membre, adic la numrul actual de state din Uniune cel puin 8 dintre ele (Art. 148 din Tratatul CE alineatul 1 prevede cerina majoritii simple pentiii a declana o asemenea iniiativ. A treia condiie decurge din spiritul Tratatelor i se refer la durata acestei cooperri ntrite. Art. 205 2 nu ncurajeaz iniiative care nu pot contribui la consolidarea Uniunii, deci la care s nu se alture n timp toate statele membre, ceea ce implic o limitare a duratei acestui tip de cooperare. A patra condiie se refer la chestiunile procedurale ale instituirii cooperrii ntrite sub dou aspecte. Cel dinti vizeaz modul de adoptare a deciziilor n materie. Art. Kl6 precizeaz n acest sens c n scopul adoptrii actelor i deciziilor necesare punerii n aplicare a cooperrii vizate la art. K15, dispoziiile instituionale pertinente ale ... tratatelor se aplic. n acelai timp, dac toi membrii Consiliului pot participa la deliberri, numai cei ce reprezint statele membre participante la cooperarea ntrit iau parte la adoptarea deciziilor". n plus, conform 2 al art. K16 cheltuielile rezultnd din punerea n lucru a cooperrii ntrite, altele dect cheltuielile administrative ocazionate de instituii sunt n sarcina statelor membre care particip, cel puin dac Consiliul, statund n unanimitate, nu hotrte altfel". TUE nu precizeaz coninutul actelor ce pot fi adoptate n materie de cooperare ntrit, lsnd n acest sens statelor libera iniiativ. Al doilea aspect vizez rolul Curii de Justiie a Comunitilor Europene (C.J.C.E.), al competenelor ei n materie de cooperare ntrit. Confonn aii. L din Tratatul Amsterdam, ele se refer la realizarea prevederilor Tratatelor, inclusiv cu modificrile ulterioare, astfel c o cooperare ntrit, n aceste limite, poate face obiectuljurisprudenei Curii.
62
22
Construcia European
Celelalte condiii ale art. K15 (dup noua numerotare Art. 43), K16 i K17 (respectiv art. 44 i 45) sunt, n acelai sens remarcat mai sus, expresia dorinei de a proteja integralitatea i integritatea construciei europene. Cooperarea ntrit trebuie s fie deschis tuturor statelor, ngduindu-le s se alture n orice moment la o asemenea cooperare. De asemenea, cooperarea ntrit nu afecteaz nici acquis-ul comunitar nici msurile luate cu titlul altor dispoziii ale Tratatelor" dup cum nu afecteaz competenele, drepturile, obligaiile i interesele statelor membre care nu particip" la cooperarea ntrit. n schimb, statele membre aplic, n msura n care sunt implicate, actele i deciziile adoptate pentru a realiza cooperarea la care particip iar statele care nu particip nu mpiedic realizarea cooperrii de ctre statele care particip la ea. Ca urmare, cooperarea ntrit nu va pune n lucru un sistem instituional distinct de cel prevzut n Tratate. Toate acestea l-au determinat pe prof. Constantinesco s considere c principiul cooperrii ntrite accept doar iniiative excepionale, cu caracter antrenant pentru ansamblul construciei europene i numai dup ce s-a probat faptul c recurgerea la ea este singura capabil s duc la ndeplinirea obiectivelor Tratatelor, adic are o dubl semnificaie pozitiv. In plus, cooperarea ntrit este extrem de ngrdit n materia pilierului unu (unde Comunitatea european are structuri consolidate) dar este incitativ pentru al treilea pilier, afaceri interne i justiie, realizabil prin aciuni de cooperare i n care acqis-ul comunitar este nc slab. Art. 11 (fost 5A) din Tratatul Amsterdam precizeaz condiiile de fond ale aciunilor statelor n vederea unei cooperri consolidate, ntro formulare, cel puin curioas n care se spune c statele membre care i propun s instaureze ntre ele o cooperare ntrit pot fi autorizate (subl. ns.), n respectul aii. K15 i K16 ale TUE, s recurg la instituiile, procedurile i mecanismele prevzute de prezentul Tratat, cu condiia ca acea cooperare avut n vedere: a) s nu cuprind domenii relevnd din competena exclusiv a comunitii; b) s nu afecteze politicile, aciunile sau programele comunitii; c) s nu ating cetenia Uniunii i s nu fac discriminarea ntre resortisanii statelor membre;
64
d) s rmn n limitele competenelor conferite Comunitii prin prezentul Tratat; e) s nu constituie nici o discriminare nici o piedic a schimbwilor ntre statele membre i s nu provoace nici o distorsie a condiiilor de concuren dintre ele. Autorizaia la care se refer 1, subliniat de noi, este acordat de ctre Consiliu care statueaz cu majoritate calificat la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European. Chiar dac nu sunt nc precizate competenele exclusive ale Comisiei, autorii Tratatului au dorit s marcheze prin aceste cinci condiii (care se adaug la celelalte 8 precedente) dorina lor de a nu fi n nici un fel afectat construcia european, lsnd ns, n acelai timp, cel puin formal, spaiu de micare pentru iniiativele statelor, ncercnd s dea corp principiului subsidiaritii. Este cazul ceteniei europene, care decurge din preceptul liberei circulaii a persoanelor, bunurilor, capitalurilor, serviciilor i care nu poate accepta o cooperare ntrit ntre un numr oarecare de state astfel contravenindu-se prevederilor Tratatelor; este cazul tuturor aciunilor care sunt puse n lucru de Comunitate, n virtutea competenelor acesteia legate de schimburile nti'e state i de condiiile de concuren fa de care o cooperare ntrit ar aprea contrarie. Tratatul de la Amsterdam este nsoit de un protocol asupra aplicrii principiilor subsidiaritii i proporionalitii care constituionalizeaz " dup expresia lui Constantinesco, texte de valoare juridic inegal, datorate fie Curii de Justiie fie actelor normative ale instituiilor comunitare (n principal ale consiliilor europene de la Binningham din 16 octombrie 1992 i Edimburgh 1112 decembrie 1992 i ale acordului interinstituional semnat de ctre Parlament, Consiliu i Comisie la 25 octombrie 1993 privind procedurile de punere n lucru a principiului subsidiaritii). Protocolul nu are deci mari ambiii dar este semnificativ pentru voina de a preciza raporturile dintre comunitate i statele membre i de a determina mai riguros competenele Curii de Justiie. naltele Pri Contractante determinate s fixeze condiiile de aplicare ale principiilor subsidiaritii i proporionalitii enunate la art. 3B din Tratatul instituind Comunitatea european, pentru a defini mai precis criteriile de aplicare a acestor principii i a face astfel ca ele s fie observate n mod riguros i aplicate n manier mai coerent de ctre toate instituiile dornice s fac astfel nct luarea deciziei s aib loc la un nivel ct mai apropiat posibil de cetenii Uniunii" exprima limpede aceste aprecieri66
65
Protocolul precizeaz c aplicarea celor dou principii respect dispoziiile generale i obiectivele Tratatului, meninndu-se n ntregime acquis-ul comunitar i echilibrul instituional, principiile Curii de Justiie n legtur 23
cu raportul dintre dreptul naional i cel comunitar. Principiul subsidiaritii trebuie s orienteze modul n care competenele Comunitii trebuie exercitate fiind un concept dinamic" care permite extinderea aciunii Comunitii atunci cnd mprejurrile o cer i, invers, o limiteaz i o opresc atunci cnd ea nu se justific. Orice aciune legislativ comunitar trebuie s se sprijine pe argumente ce fac obiectul unei declaraii care justific i demonstreaz cu indicatori calitativi i cantitativi faptul c principiul subsidiaritii este respectat iar aciunea comunitar este ntemeiat. Art. 5 al Protocolului este i mai explicit ntruct prevede c pentru a fi justificat aciunea comunitii trebuie s rspund celor dou aspecte ale subsidiaritii: obiectivele aciunii propuse s nu poat fi realizate de manier suficient prin aciunea statelor membre n cadrul sistemului lor constituional naional i pot fi deci mai bine realizate printr-o aciune a Comunitii. Pentru a determina faptul c aceste condiii sunt ndeplinite, Protocolul cere s se urmreasc trei linii directoare: - chestiunea examinat s aib aspecte transnaionale care nu pot fi reglate de manier satisfctoare prin aciunea statelor membre; - o aciune numai la nivel naional sau absena aciunii comunitii ar fi contrar exigenelor tratatului (ca de ex.: necesitatea de a corecta distorsiunile concurenei, de a evita restriciile deghizate ale schimburilor sau de a ntri coeziunea economic i social) ori ar leza n mod deosebit interesele statelor membre, - o aciune dus la nivel comunitar ar prezenta avantaje manifeste legate de dimensiunile i de efectele sale, n raport cu o aciune la nivelul statelor membre. In ce privete forma aciunii comunitare, art. 6 prevede ca ea s fie att de simpl pe ct o impune o execuie eficient, o realizare adecvat a obiectivului Comisia nu va legifera dect n msura necesar i va acorda preferin directivei mai degrab dect reglementrii respectiv directivei-cadni fa de msurile detaliate", atunci cnd este posibil, lsnd instanelor naionale alegerea formelor i mijloacelor de a aplica documentul comunitar". Ct privete natura i ntinderea aciunii comunitare, msurile Comunitii trebuie s lase o margine de decizie ct mai mare posibil planului naional, ntr-o compatibilitate cu obiectivul i cu exigenele Tratatelor. Art. 7 arat c fr prejudicierea legislaiei comunitare. trebuie vegheat respectarea practicilor naionale bine stabilite, precum i organizarea i funcionarea sistemelor juridice din statele membre ".67 n cazul n care aplicarea principiului subsidiaritii conduce la renunarea la o aciune a Comunitii, statele membre sunt inute s-i conformeze aciunea regulilor generale enunate n art. 5 al T.A., lund msuri de asigurare a executrii obligaiilor care le incumb, abinndu-se de la orice msur care ar risca s compromit realizarea obiectivelor Tratatului. Comisiei i se cere ca, la rndul su, s procedeze la largi consultri nainte de a propune textele legislative i s publice documentele legate de aceste consultri, exceptnd cazurile de urgen i de confidenialitate. De asemenea, Comisia trebuie s-i motiveze pertinena fiecrei propuneri n raport cu principiul subsidiaritii, explicnd detaliile subiectului mai ales n probleme de finanare, unde Comisia va face astfel ca fiecare sarcin financiar sau administrativ revenind Comunitii, guvernelor, autoritilor locale, operatorilor economici i cetenilor s fie ct mai sczut posibil i pe msura obiectivului de atins. Comisia va trebui s prezinte n fiecare an un raport privind realizarea art. 3B Consiliului European, Parlamentului i Consiliului, transmis, de ase-menea, Comitetului regiunilor i Comitetului Economic i Social. Celelalte instituii vor realiza un examen al progreselor realizate de ctre Uniune n aplicarea principiului subsidiaritii i o reexaminare a respectrii lui, conform regulilor fixate de tratate. Tratatul de la Amsterdam nu aduce modificri directe principiului subsidiaritii - aa cum bine remarca Fr. Thoma - nici explicaii sau clarificri substaniale legate de interpretarea sau aplicarea lui. Attprof Constantinesco ct i Fr. Thoma apreciaz ns unele avansuri n ce privete modalitile de cooperare ntre statele Uniunii puse sub semnul flexibilitii, al unei cooperri ntrite ntre anumite state i pe anumite domenii, ntr-o perioad de timp limitat constituindu-se astfel structuri intermediare ntre Uniune, pe de o parte, i statele membre, pe de alt parte, de lrgirea ei prin cuprinderea a noi state - aa cum s-a hotrt la Consiliul European de la Luxemburg din decembrie 1997. Mai ales al doilea aspect vizeaz i Romnia, inte-resat de intrarea ei n Uniunea european i deci dornic de a asimila att filosofia construciei europene ct i acquis-ul comunitar. n ce privete construcia comunitar, noile dimensiuni ale principiului subsidiaritii pun n fa o serie de opiuni politice fundamentale pe care Tratatul de la Amsterdam le-a mpins spre necesitatea de a le formula explicit i de a le propune construciei europene.
66
24
67
Construcia European
Aceste opiuni sunt, mai nti, impuse de problematica repartizrii competenelor n cadrul structurilor Uniunii i ntre aceasta i statele membre. Principiul subsidiaritii este legat, prin problematica repartizrii competenelor n structurile Uniunii Europene, de o tem mai larg, discutat amplu cu prilejul Conferinelor interguvernamentale, aceea a reformei instituionale angajnd n esen caracterul federal al viitorului continentului nostru sau pstrarea actualului mecanism interguvemamental. Atta timp ct aceast alternativ nu este tranat n mod clar n favoarea uneia dintre soluii discuia despre perfecionarea mecanismului instituional nu face altceva dect s caute modalitile de apropiere ntre statele membre pentru a gsi formulele unor luri de decizii mai rapide i ale punerii lor n practic. Fr. Tlioma scrie n aceast ordine de idei c ntreaga discuie asupra tipurilor de competene i a asumrii lor este o construcie a dochinei i a jurisprudenei. Astfel, Claude Delmas, preocupat de partajul competenelor ntre Uniune i statele membre introduce termenul de federalism funcional" ca mod de organizare politic n care are loc un partaj al competenelor ntre un ansamblu i statele membre, neles fiind faptul c relaiile lor, informele evoluate ale federalismului, simt relaii de drept intern i nu relaii de drept internaional. Este necesar, n consecin, distincia ntre atribuii i competene pentru a nelege coninutul unei puteri. Atribuiile se determin prin enumerare concret, ntr-un anume fel chiar fizic, a materiei pe care o cunoate o autoritate determinat. Competenele, dimpotriv, se determin, prin gradul de putere de care dispune autoritatea considerat pentru exercitarea atribuiilor sale68 Specificul federalismului funcional ar fi dat n optica autorului de faptul c atribuiile se refer la un domeniu restrns iar competenele nu sunt supreme, nu comport competena competenei. Thoma susine c dreptul comunitar utilizeaz o metod particular de repartizare a competenelor deoarece pornete de la enunarea unei serii de obiective funcionale impunnd simplaminte cutare sau cutare obligaie de rezultat Comunitii sau statelor membre (de ex.: ari. 113 i 12). Tratatele se exprim n termeni de sarcini i obiective atribuite Comunitii (art. 2 i 3 la care se adaug alte articole pentru a preciza finaliti specificele domenii) ceea ce duce la ideea c n atribuirea competenelor ar opera o,, schem funcional "pe care nsi Curtea de Justiie a vehiculat-o de la nceputurile activitii ei, atunci cnd a precizat c Comunitatea este o persoan de drept public, care are capacitatea de a-i exercita funciile i numai acestea, avnd competene de atribuire, deci limitate.
68
Aceeai idee este susinut i de H. Bribosia care scria n 1992 c sistemul Tratatului este implicit, neuniform i corespunde ntr-o bun msur unui proces dinamic de punere n lucru a competenelor funcionale"69 n acelai sens, reinem ideea lui A. Tizzano potrivit creia, dac suntem inui de texte, reconstituirea competenelor materiale ale comunitilor trebuie operat pe baza fiecreia dintre diferitele reguli ale tratatelor, determinnd nu numai materiile care fac obiectul lor ci, n chip necesar, natura i ntinderea puterilor care sunt, n fiecare caz, atribuite Comunitii n aceaste materii70 De aici, ideea c fiecrui obiectiv i corespunde o competen funcional, fr ca deintorul competenei i limitele aciunii sale exacte s fie definii n mod expres n texte. Prin urmare pe cale de consecin deinerea competenei i limitele ei sunt flexibile i dinamice.71 O asemenea fluiditate a conceptelor este probat de Krausser care, analiznd obiectivul realizarea pieei interne " constat c el se nfptuiete printr-o competen funcional care antreneaz numeroase domenii tradiionale ale dreptului (comercial, al concurenei, al muncii, al educaiei, bancar); aceasta devine o competen de rscruce. Ar fi deci firesc s considerm c n materie de competene exist o puternic mpletire ntre cele ale Comunitilor i cele ale statelor. Odat cu TUE obiectivele construciei comunitare devin mai ample i mai profunde, genernd temerea c centrul" va specula elasticitatea competenelor Uniunii, favoriznd un federalism pe care europenii nu sunt pregtii s-l susin.71 Tocmai pentru a garda suveranitatea statelor, TUE a dezvoltat principiul subsidiaritii, menit s completeze i s corecteze principiul funcionalitii. In lipsa unei distincii clare ntre tipurile de competene este preferabil s ne imaginm o ax, un continuam al competenelor mergnd de la cele exclusive ale Comunitilor spre blocul celor ce sunt partajate i apoi la cele exclusive ale statelor, ntr-un exerciiu variabil al competenelor care respect att primordialitatea normei comunitare ct i exercitarea fluctuant a competenelor partajate fie de ctre Comuniti, fie de ctre state, dup cerinele construciei europene. Sancionarea unui eventual conflict ntre norma naional i cea comunitar poate urma mai multe ci. innd seama de primordialitatea normei comunitare, un stat are datoria de a o integra sistemului juridic propriu, 25
judectorul naional sancionnd-o hi ipostaza de judector comunitar.

69
Dac norma comunitar intr n conflict cu norma naional conform principiului subsidiaritii, Curtea de Justiie va fi mai puin nclinat s-l recunoasc i s-l sancioneze prefernd juridicia de spe: n cazul educaiei, sntii, culturii marca subsidiaritii fiind puternic, opernd cu criterii mai degrab politice, va da ctig de cauz statului pe cnd n domeniile mari ale construciei europene va da ctig de cauz normei comunitare. Exist i posibilitatea ca un stat, n legtur cu exercitarea unor competene partajate s nu se sesizeze de conflictul de norme lsnd de la sine s se afirme prioritatea normei comunitare. De aici ideea a numeroi autori potrivit creia principiul subsidiaritii are rang constituional, este un principiu primar al construciei europene, cu valoare superioar n rang i anterioar n timp punerii sale n lucru. Semnificaia principiului subsidiaritii pentru construcia european poate fi pus n eviden i prin considerarea capacitilor sale operatorii n diverse domenii. Dac analizm concluziile Consiliului European de la Edinbourg din 11-12 decembrie 1992 constatm c n ordinea juridic principiul nu este ncrcat cu consecine directe chiar dac interpretarea i verificarea conformitii cu el sunt supuse controlului Curii de justiie a Comunitilor, pentru chestiunile legate de TUE. Juridicitatea principiului este afirmat pentru pilierul 1 al Comunitilor europene, dar este necontrolabil pentru celelalte dou piliere a cror importan, n viitor, este de conceput i de dorit. Pledeaz n acest sens lucrrile Consiliului European de la Portschach din octombrie 1998 care, cel puin prin vocea Marii Britanii, au avut n vedere extinderea reflexiilor UE spre problematica PESC i spre consolidarea unor prevederi privind cel de-al treilea pilier. ns, att timp ct art. 3B al TUE afirm principiul constituional general de valoare ierarhic superioar al subsidiaritii exist posibilitatea concretizrii necesare n orice norm derivat, ulterioar a dreptului comunitar. De aici concluzia lui Fr. Tlioma potiivit creia n fond, din punct de vedere al teoriei principiului subsidiaritii nimic nu se opune justiiabilitaii lui n cadrul Tratatului de la Maastricht"7J Majoritatea autorilor care ntreprind exegeza juridic a principiului subsidiaritii constat lipsa unor criterii ct mai obiective posibil pentru aprecierea respectului sau non-respectului lui. Analiznd aceste aspecte, un grup de autori constat c principiul subsidiaritii, nefiind urmat de prevederi normative privind distribuirea competenelor, rmne un principiu de filosofie politic ce inspir autorii de tratate. Un control politic al principiului subsidiaritii ar putea fi instituit fie la nivelul Consiliului European sau Consiliului de minitri, fie al Comisiei ori al unui Consiliu al Subsidiaritii trecerea de la primul la ultimul organism accectund componenta jurisdicional. Indiferent de soluiile care se vor gsi echilibrrii competenelor la scar UE un lucru este sigur: principiul subsidiaritii va rmne un pilon de baz al construciei europene deoarece sintetizeaz (sau n orice caz ncearc acest lucru) sensul unei aciuni convergente a tuturor agenilor istorici ai Uniunii cu dorina pstrrii identitii lor (indivizi, grupuri, regiuni, popoare, naiuni). Aparent sunt dou direcii de aciune contrare dar nu n substana lor deoarece pe fundalul unei direcii convergente de micare istoric, constatabil de-a lungul secolelor se poate pstra, i este imperios necesar acest lucru, particularitatea, culoarea local, modul specific de a rspunde unor probleme cu cuprindere general.
Bibliografie i note
1. G. Mosca, The Ruling Class, Ed. Mc Graw Hill, N.Y., 1939 2. Franoise Thoma, Le Principe de subsidiarite en droit comimmautaire: sa signification et son impact sur la construction commimautaire, These pour le doctorat, Uni versite Pantheon - Assas (Paris II) 12 janvier 1998. 3. Platon, Legile i Republica, voi. Oeuvres completes, Ed. Les Belles lettres, Paris, 1932- 1934 4. Vezi Jacques Brunschwig, Platon, voi. Dictionnaires des oeuvres politiques, dir. F. Chatelet, O. Duhamel, E. Pisier. PUF, Paris, 1995. 5. Lia Pop, Politicul i Puterea Politic, Ed. cogito. Oradea, 1996. 6. Aristotel, La politique, cap. II, Ed. Les Belle lettres, Paris, 1960 - 1973 7. Vezi L.P. Zpran, Doctrine politice, Ed. Chemarea, Iai, 1994, pp. 299 - 338 8. Vezi Dictionaire historique de la papaute, Ed. Fayard, 1994, red. Ph. Levillain, p. 1599. 9. Chantal Milion Delsol, Le principe de subsidiarite, PUF, Paris, 1993, p. 10. 10. Fr. Thoma. idem, p. 26. 11. Conform Le Maxidico, Dict. Encyclopedique de la langue fr., Ed. La Connaissance 1996. 12. Chantal Milion Delsol, idem, p. 13. 13. Johann Althusius (1557 - 1638) a fost profesor de drept la Universitatea Hcrborn n comitatul Nassau. In 1603 a publicat lucrarea Politica methodice digesta <-'are l face att de cunoscut nct i se ofer postul de sindic la Hemden. fiind dator s participe la conducerea municipalitii confruntat cu ingerinele puterii contelui. De nici aprecierea lui Pierre Jeannin c n personalitatea lui Althusius se unete teoria cu
26
70
Construcia European Principiul subsidiaritii aciunea politic - J. Touchard, Histoire des idees politiques, Tom I, PUF, Paris, 1959 pp. 293-298, studiul Althusius semnat de Pierre Jeannin. 14. Vezi J.S. Mongrenier, Johann Althusius et l'Etat subsidiaire, voi. Regard Europeen trimestriel, Ed. Letizia, No 9, Janvier 1999, p. 58. 15. J.J. Chevallier, VHistoire de la penseepolitique, Payot, Paris, 1979. 16. A se vedea lucrarea acestuia J.J. Rousseau et la science politique de son temps, Ed. Vrin, Paris 1995.Pentru o discuie mai ampl v. Jean Chelini, Histoire religieuse de l'occident medieval, Hachette, Paris, 1997. 17. D. Kagan, S. Ozment, Fr. Turner, The Western Heritage, Jourth ed. Macmillan Publ. NYT1, 1991, p. 459. 18. Vezi R. Aron, Les etapes de la pensee sociologique, Ed. Gallimard, Paris, 1967. 19. Pierre Ansart, Sociologie de Proudhon, PUF, Paris, 1967. 20. H. Taine, n Dictionaires des Oeuvres politique, PUF, Paris, 1998. 21. Vezi L.P. Zaprtan, op.cit., pp. 299 - 341. 22. Millon-Delsol, op. cit, p 63. 23. n acet sens, analiza lui Max Weber rmne magistral, aa cum probeaz lucrarea sa: The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism, Routledge, London andN.Y., 1995. 24. O'Keefe and Twomey (ed.), Legal Issues of the Maastricht Treaty, Wiley Chancery, London, 1994. 25. Richard Macrory, Subsidiarity and European Community environmental law, in Revue des Affaires Europeennes, No. 3, 4/1999, pp. 363 - 369. 26. Erny Gillen, Subsidiaritt und Autonomie, in Luxembourger Wort, 28 octombrie, 3 noiembrie, 6-7 noiembrie, 10 noiembrie, 1999. 27. Subsidiaritt n Lexikon der Wirtschaftsethik, Freiburg i Br, 1993, p. 1046. 28. CJCE, Rec. Costa/ENEL aff. 6/64, 15 juillet 1964. p. 1141. 29. A. Mattera, Subsidiarite, reconnaissance mutuelle et hierarchie des normes europeennes R.M.U.E., 2, 1991, p. 7. 30. Ch. Milion Delsol, Le principe de subsidiarite, pp. 93 - 94. 31. Pierre Werner. l'Euro: un defi, histoire et perspectives, Ed. PPE, 1997, p. 5. 32. J. Delors, Subsidiarite: defi du changement, Actes du Colloque, 1EAP, Maastricht, 1991, p. 43. 33. Vezi ampla dezbatere din Revue roumaine, no. 351 - 352, 1998, consacrat post - modernismului i cea din Euresis. CREL 1-2/1995 Le postmodernisme dans la culture roumaine, Ed. Univers, Bucureti, 1997. 34. Thoma, p. 39. 35. Vezi G. Strozzi, Le principe de subsiduirile dans la perspective de l'inlegration europeenne, R.T.D.E., no. 30. 1994, p. 381. 36. Jean Jacques Kassel, Notre Europe face a ses defis, Die Warte Perspectives Kulturelle Wochenbeilage des Luxembourger Wort, 6 mai 1999 37. Vezi Pierre Gerbet. La construction de I'Europe, Ed. Imprimerie Naionale. Paris, 1994. pp. 95- 120. 38. Vezi Union europeenne, Recueil des traites, Tome I, voi. II, O.P.O.C.E., Luxembourg, 1995, pp. 23 - 24. 39. Idem, Tome I, voi. I, p. 109. 40. Dictionnaire juridique des Communautes europeennes, PUF, Paris, 1993, p. 1023. 41. J. Rideau, Droit institutionnel de l'Union et des Communautes europeennes, L.G.D., 1995, pp. 370-425. 42. A se vedea n legtur cu acest subiect lucrarea Ovidiu inea, Drept comunitar general, .Editura Didactic i pedagogic. Bucureti, 1999. 43. C.J.C.E., 17 decembrie 1970, Rev. 1970, pct. 4, p.125. 44. Vezi Principes generata de Droit, n: Dictionnaire Juridiques des CE, pp. 863 - 865. 45. Nicolas de Sadeleer, Le principe de la proportionnalite: cheval de Troie du marche interieur?, n Revue des Affaires Europeennes, No. 3 - 4/1999, p.379. 46. Vezi Joel Rideau, cit. supra, pp. 286 - 326; Pierre - Alexis Feral, Principe de subsidiarite dans l'Union Europeenne, n Revue du Droit public et de la science politique en France et l'etranger, 1, 1996, p. 210. 47. Trite instituant la Communaute Europeenne, Art. 3 B, voi. UE Recueil des Traites, Tom I, voi. I, 1995 OPOCE, poz. 112, devenit art. G pct. 5 din TUE. 48. Louis Cartou, l'Union europeenne. Traites de Paris - Rome, Maastricht. ed. Dalloz, Paris 1994, pp. 268 - 273. 49. Idem, p. 269. 50. Rideau, op.cit., p. 270. 51. Journal Officiel des Communautes Europeennes (J.O.C.E.), L395, 30 decembrie 1989 52. J. Boulouis, Droit institutionnel des Communautes Europeennes, Paris Ed. Montchrestien, 1997, p. 408 53. Dir. 89/665/CEE, 21 decembrie 1989, n J.O.C.E. L 395 din 30 decembrie 1989. 54. Bul. CE, 11/90, pct. 1.1.1. 55. K Lenaerts si van Ypersele Le principe de la subsidiarite et son contexte: etude de l'article 3B du trite CE. Cah. Droit europeen, 1994 no 8. 56. Patrick Santer, Le Principe de subsidiarite dans le Trite de Maastricht: etude de l'article 3B du trite CE, Memoires D.E.S.S. Univ. Francois Rabelais Tours 1994, pp. 38-45. 57. Dictionnaire Jurdique des CE, p. 1034.
27
58. Vfe/L. Cohen - Tanugi, Le Choix de l'Europe,Ed.Fayard, Paris 1995. 59. Vezi Justus Lipsius, La CIG de 1996, RDTE avril - juin 1995. 60. Vezi Feral, op. cit., pp. 232 - 233. 61. Vezi The Treatx of Amsterdam: Neither a bang nor a whimper, Editorial comments. Common Market Law Review, 34, 1997. 62. Vezi Trite d'Amsterdam, OPOCE, Lux. 1997, pp. 7-8. 63. Vlad Constantinesco, Dictionnaires des Communautes Europeennes, p. 754. 64. Edmond Jouve, Relations Internationales, PUF, Paris, 1997. 65. Trite d'Amsterdam, Art. K15 C, pp. 22-23. 66. Trite d'Amsterdam, p. 105. 67. Trite d'Amsterdam, p. 106. Construcia European 68. Claude Delmas, Le federalisme et l'Europe, 1969, pp. 142 - 143. 69. H. Bribosia, Subsidiarite et ripartition des competences n "Revue du Marche Unique Europeen", no. 4,1992, p. 167. 70. Antonio Tizzano, Quelques observations sur le developpement des competences communautaires, n Pouvoirs", no. 48, 1989, pp. 81-83. 71. Fr. Thoma, p. 210. 72. Vezi George A. Bermann, Taking Subsidiarity Seriously: Federalism in the European Convnunity and in the U.S. n Colombia Law Review" no. 94, 1994, p. 361. 73. Fr. Thoma, p. 323 74. I. Cloos, G. Reinesch, D. Vignes, J. Weyland, Le Trite de Maastricht, Bruylant, Bruxelles, 1993, p. 145.
28

Principiul Subsidiaritatii

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Principiul Subsidiaritatii

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Principiul subsidiaritii

Construcia European Principiul subsidiaritii

Construcia European Principiul subsidiaritii

b) Apariia termenului n documentele construciei europene

Principiul subsidiari taii

c) De la concept la principiu de drept

Construcia European Principiul subsidiaritii

Construcia European Principiul subsidiaritii

d) Locul subsidiaritii n sistemul instituional

Construcia European Principiul subsidiaritii

Construcia European Principiul subsidiaritii

judectorul naional sancionnd-o hi ipostaza de judector comunitar.

Construcia European Principiul subsidiaritii

S-ar putea să vă placă și