Politica de Concurenta Wallace

Capitolul 5
Politica n domeniul concurentei

j
Contestare i reform Stephen Wilks

gMBBBBmMii^^
Cuprins
I n t r o d u c e r e : politica n d o m e n i u l c o n c u r e n e i i p i a a e u r o p e a n P r e e m i n e n a politicii n d o m e n i u l concurenei Coninutul politicii Antitrust: practici restrictive Antitrust: abuz de poziie dominant Controlul fuziunilor Ajutoarele de stat Liberalizarea utilitilor 110 111 113 114 115 116 119 120 Agenii i a p l i c a r e : DG C O M P DG C O M P n context M o d e r n i z a r e a politicii e u r o p e n e n d o m e n i u l c o n c u r e n e i Politica n d o m e n i u l c o n c u r e n e i c a modalitate de reglementare E l a b o r a r e a politicilor d u p modernizare Concluzie 130 132 129 122 124 126
tagswiagamra^^
Rezumat
Politica e u r o p e a n n d o m e n i u l c o n c u r e n e i a d e v e n i t t r e p t a t din ce n ce mai e f i c i e n t n c o n t r o l a r e a practicilor restrictive, a b u z u r i l o r d e poziie d o m i n a n t , fuziunilor, a j u t o a r e l o r d e s t a t i n l i b e r a l i z a r e a utilitilor. S u c c e s u l s u s e b a z e a z p e o a b o r d a r e d e pia liber, p r e d o m i n a n t a c u m n t o a t U n i u n e a E u r o p e a n (UE), inclusiv n noile s t a t e m e m b r e . P o z i i a d o m i n a n t a Direciei G e n e r a l e C o n c u r e n (fosta DGIV, n p r e z e n t DC C O M P ) n C o m i s i e a f o s t p u s s u b s e m n u l ntrebrii d e d e z v o l t a r e a r a p i d i s o f i s t i c a r e a autoritilor n a i o n a l e n d o m e n i u l c o n c u r e n e i i de nmulirea criticilor din p a r t e a i n s t a n e l o r e u r o p e n e c u privire l a r e s p e c t a r e a procedurilor, i n t e r p r e t a r e i a n a l i z e c o n o m i c n a p l i c a r e a regulilor privind c o n c u r e n a . A c e s t e p r o b l e m e a u f o s t a m p l i f i c a t e d e 109
STEPHEN VVILKS
v o l u m u l ridicat d e m u n c n c a d r u l D G C O M P . C o m i s i a a r s p u n s c u o s t r a t e g i e c u r a j o a s de d e s c e n t r a l i z a r e a punerii n a p l i c a r e a politicii n d o m e n i u l c o n c u r e n e i , prin a a numitul R e g u l a m e n t d e m o d e r n i z a r e . A c e a s t iniiativ s - a n s c u t ntr-o c o m u n i t a t e e p i s t e m i c p r e d o m i n a n t juridic i instituie o r e e a p a n e u r o p e a n a autoritilor e u r o p e n e din d o m e n i u l c o n c u r e n e i ( E C N ) c a r e a r e c a r a c t e r i s t i c i l e u n e i " r e e l e g h i d a t e " , d a r c a r e totui p o a t e c o n s o l i d a i n f l u e n a dreptului e u r o p e a n a l c o n c u r e n e i i p r e d o m i n a n a C o m i s i e i n a p l i c a r e a a c e s t u i a . Astfel, politica UE n d o m e n i u l c o n c u r e n e i intr ntr-o p e r i o a d d e p o t e n i a l instabilitate, n t r u c t C o m i s i a , d e s c e n t r a l i z a t a regulilor privind c o n c u r e n a . s t a t e l e m e m b r e i autoritile a c e s t o r a din d o m e n i u l c o n c u r e n e i n e g o c i a z relaii d e lucru ntr-un c a d r u n o u d e a p l i c a r e
Introducere: politica n domeniul concurenei i piaa european

Politica n domeniul concurenei const n stabilirea unor standarde de conduit, mai degrab dect n urmrirea unor obiective tangibile, i este ancorat n principiile capitalismului de pia liber. De aceea, caracterul i roiul politicii n domeniul concurenei au fost controversate att n ansamblul Uniunii Europene (UE), ct i la nivelul statelor membre. Evoluia sa reflect sisteme economice foarte variate, de la piee foarte liberalizate la cele n care statul a jucat un rol important n economie i statele post-socialiste care au mbriai capitalismul numai din anii ' 9 0 (Schmidt 2002). Politica european n domeniul concurenei este cuprinztoare, incluznd politica antitrust, controlul fuziunilor, precum i controlul ajutoarelor de stat (subveniile acordate industriei). Orientarea sa general a fost de a face presiuni pe toate fronturile pentru liberalizarea pieelor. Importana politicii n domeniul concurenei decurge din rolul central pe care factorii economici i principiile economiei de pia le-au avut n crearea UE. Viziunea din 1958 a fost cea a unei piee c o m u n e care ar genera beneficii tuturor participanilor prin integrare. Aceasta era o viziune economic liberal, pe atunci controversat, care se baza pe ncrederea n capitalismul tradiional. Aceast viziune era alternativa natural la economiile cu planificare centralizat din Europa de Est. dar pe de alt parte era privit cu scepticism de o mare parte a elitelor politice i de afaceri vesteuropene. Aceasta a devenit dominant numai n urma revoluiei neoliberale din anii ' 8 0 i adoptrii programului pieei unice n 1992 (vezi capitolul 4). Ea a fost consolidat de colapsul comunismului sovietic i remodelarea sistemelor de control e c o n o m i c din Europa de Est, acestea aliniindu-se normelor capitaliste ale Uniunii. n capitalismul tradiional, concurena este dinamica central a activitii antreprenoriale, precum i mijlocul de energizare a sistemului economic pentru a crea beneficii sociale. Acele aspecte ale vieii economice care ngreuneaz concurena monopolul, oligopolul, cartelurile, practicile restrictive, mprirea pieelor, subveniile i protejarea unor sectoare sau firme din partea statului mpiedic de asemenea generarea i distribuirea eficient a bogiei. Aa cum Fianca Central European (BCE) garanteaz o moned sntoas i un nivel sczut al inflaiei, la fel regulile UE privind concurcna garanteaz o pia liber i eficien economic, furniznd un fel de "constituie economic" a Europei. Accentul pus pe pia i integrare economic nseamn c politica n domeniul concurenei a fost oarecum mai important n UE dect n alte pri (cu excepia SUA i eventual a Germaniei). Comisia a extins domeniul de aplicare al politicii n domeniul concurenei, transformnd-o n una 110
POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI
din competenele sale principale. Bazndu-se pe dispoziii consistente ale tratatelor i sprijinul Curii Europene de Justiie (CEJ), elaborarea i aplicarea politicii de concuren a fost atribuit direciei DG C O M P . una din cele mai eficiente direcii generale (DG) din Comisie, ghidat de o serie de comisari capabili. Politica n domeniul concurenei a dobndit unele caracteristici de "metapolitic", avnd astfel prioritate fa de domenii mai puin dezvoltate (precum politicile industrial, de C - D sau de mediu), sau stabilinn cadrul anumitor politici sectoriale (precum mijloacele de comunicare, telecomunicaiile etc.) ntr-adevr, politica n domeniul concurenei a fost utilizat pentru disciplinarea guvernelor i a companiilor, astfel nct toi actorii economici s o neleag i s-i acorde respectul cuvenit.
Preeminena politicii n domeniu! concurenei

Politica n domeniul concurenei const n protejarea i extinderea concurenei ca proces de rivalitate ntre firme pentru a ctiga clieni, precum i ca proces de creare i protejare a pieelor. Exist att raiuni politice, ct i economice ale politicii n domeniul concurenei. Raiunea politic primar se refer la angajamentul guvernelor de a acorda actorilor economici libertatea s concureze pe pia i de a proteja consumatorii de exploatarea din partea companiilor puternice. SUA este patria politicii n domeniul concurenei, unde nc este numit "politic antitrust", aceast denumire indicndu-i originile de la sfritul secolului al nousprezecelea, cnd a fost nfiinat pentru a proteja "oamenii obinuii" n faa puterii marilor "trusturi" industriale. Motivul economic mai recent este nc subiect de controvers. Acesta se bazeaz pe teoriile standard neoclasice privind concurena de pia, care afirm c aceasta creeaz bogie prin generarea eficienei economice, att a eficienei productive (ceea ce nseamn a fabrica mai multe produse cu acelai cost), ct i a eficienei de alocare (nsemnnd a oferi consumatorilor ceea ce doresc acetia). n acest sens, Motta (2004: xvii) definete politica n domeniul concurenei ca fiind un "set de politici i legi care garanteaz concurena pe pia far restricii de natur s reduc bunstarea economic". Astfel, economiile unde presiunea concurenial este intens vor fi mai eficiente dect cele unde aceasta este limitat, un argument influent formulat de Michael Porter (1990), care a ncurajat Comisia s ntreasc politica n domeniul concurenei ca pe o modalitate de a face economia european mai competitiv pe pieele globale. Aceast poziie a fost consolidat la Consiliul European din 2000 de la Lisabona care a stabilit o nou agend de reform economic i competitivitate, menionat n toamna lui 2 0 0 4 de preedintele curent al Comisiei drept o prioritate cheie (Comisia 2004o). De asemenea, concurena ar trebui vzut ca o modalitate de a asigura bunstarea consumatorilor, dei relaia dintre competitivitate i bunstarea consumatorilor creeaz tensiuni teoretice i practice n legtur cu funcionarea acestei politici (Motta 2004: 19-30; Veljanowski 2004: 163). Impactul politicii UE n domeniul concurenei a devenit din ce n ce mai vizibil, deoarece influeneaz din ce n ce mai mult locurile de munc, distribuia beneficiilor i ceea ce consumm - de la fotbal la cosmetice, preul automobilelor i proximitatea supermarketurilor. Astfel, un domeniu care n mod tradiional a fost considerat foarte specializat i opac a ajuns subiect de prim pagin n pres. Aceasta s-a ntmplat n cazul unor fuziuni celebre, precum Nest/e/Perrier n 1993, Bocing/McDonnell Doi/glas n 1997 i GE/Honeywall n 2001, care au acestui extins sfera de aplicare a extrateritorial. In domeniu de politic de la dimensiunea intra-UE la una global sau
cazurile Boeing i GE, Comisia European a interzis fuziunile ntre respectivele uriae companii americane datorit efectului lor advers asupra pieei europene: SUA au fost indignate, iar atenia 111
STEPHEN VVILKS
acordat 11 pres subiectului a l'osl considerabil. De asemenea, chestiuni legate de concuren ;ipar in unele cazuri celebre privind ajutoarele de stat, precum decizia Comisiei impunnd monopolului francez al electricitii. EdF, s ramburseze 900 milioane rezultnd din scutiri ilef.ik- de laxe acordate de guvernul f r a n c e z (Times, 17 octombrie 1992). Cazurile celebre atrag interesul publicului, precum constatrile Comisiei conform crora Microsoft a abuzat de cvasimonopolul su i a acionat ilegal incluznd "media piayer"-ul su n sistemul de operare Winilows. Comisia a decis ca Microsoft s pun la dispoziia concurenilor si detalii ale proiectrii soflwarc, iar n martie 2004 Mrio Monti, comisarul pentru concuren, a anunat o amend de 497 milioane , cea mai mare a m e n d dat vreodat unei firme n UE. ceea ce a atras dup sine apariia in pres a unor titluri precum "Mrio Monti's Broken Windows" sau " T h e Full Monti" (Financial Times, 25 martie 2004). Asemenea titluri dramatizeaz elementul cheie n evaluarea impactului politicii UE n domeniul concurenei i modalitatea n care aceasta structureaz mediul de afaceri n toat Europa. Politica 111: n domeniul concurenei are "efect direct" asupra firmelor, dar pn cu aproximativ un deceniu n urm, cele mai multe firme au tratat-o ca pe o chestiune secundar, care trebuia luat n considerare doar n vederea realizrii unui acord major, la intrarea ntr-un parteneriat sau n cazul unei fuziuni, neflind totui esenial n procesul decizional curent. n prezent regulile privind concurena sunt o constrngere de reglementare avnd o importan predominant atunci cnd firmele i formuleaz strategia sau i analizeaz comportamentul concurenlial. Acestea folosesc consiliere juridic cu privire la impactul regulilor privind concurena i cele mai multe firme mari vor avea un program inlern de "conformitate", pentru pregtirea personalului n vederea evitrii nclcrii regulilor de concuren. Aceast modificare a percepiei mediului de afaceri se datoreaz parial rafinrii i extinderii continue a legislaiei i activismului autoritilor din domeniul concurenei. Pentru conductorii firmelor, cea mai mare ameninare o constituie "inspeciile inopinate" ("dawn raids"), atunci cnd funcionarii autoritilor din domeniul concurenei din mai multe state membre, i nu n ultimul rnd cei ai Comisiei, descind n fabrici, birouri i reedine private, confiscnd documente i calculatoare, pentru a gsi probe ale unor acorduri secrete sau "carteluri" de mprire a pieelor. In 1996 s-au efectuat numai 4 astfel de raiduri, dar n 2003 numrul acestora a ajuns deja la 23 (Guersent 2003). Unele au aprut n urma adaptrii reuite de ctre Comisie a unui program de clemen de tip american, un sistem care consist n exonerarea de rspundere a celor care ofer informaii cu privire Ia un cartci n care sunt implicate firmele lor. Intensificarea aciunilor, mai ales mpotriva aa-ziselor carteluri "grele" ("hardeore"), a dus la escaladarea amenzilor. 11 2001, Comisia a amendat 56 de companii cu un lotal de 1.836 milioane . mai mult dect totalul amenzilor aplicate n toat istoria legislaiei UE privind concurena. Prima a m e n d a fost impus n 1986, iar n anii ' 8 0 amenzile au totalizat numai 134 milioane , n timp ce n anii ' 9 0 totalul a fost de 946 milioane , iar n perioada 2000-2003 o sum masiv de 2.080 milioane . Cele mai mari amenzi au fost pltite de 13 companii gsite vinovate n aa-zisul "cartel al vitaminelor", organizat de 1 loffman La Roche (amendat cu 462 de milioane ) i B A S F (amendat cu 296 milioane ) (Arbault i Suurnakki 2002: 3 2 - 3 ; Guersent 2003). Politicile care dau astfel de lovituri, pur i simplu, nu pot fl ignorate. Merit reamintit c politica n domeniul concurenei nu a fost ntotdeauna privit att de aprobator, fiind n trecui considerat chiar risipitoare i distructiv. De exemplu. n Olanda i Austria se considera c "o politic strict n domeniul concurenei ar duce la o concuren agresiv i ar scdea competitivitatea" (van Waarden i Drahos 2002: 932), o perspectiv mprtit i n Marea Britanie (Wilks 1999: 12). La sfritul anilor '60, utilizarea cartelurilor era rspndit, neflind considerat n esen drept ilegitim. Politicile industriale ale multor ri vest-europene se bazau pe naionalizare, intervenie selectiv, planificare orientativ. ncurajarea concentrrii i a economi112
ilorde scar ('"econom ies of scale"), precum i pe sprijinirea "campionilor naionali". Dei aceste politici industriale sunt n prezent n mare parte discreditate, ele nc atrag sprijinul anumitor sindicate i politicieni naionali. Astfel, persist o tensiune ntre politica n domeniul concurenei i sprijinirea firmelor, ori politicile de ncurajare a dezvoltrii economice regionale, a tiinei i tehnologiei i a ntreprinderilor mici i mijlocii. n toate aceste domenii concurena este denaturat de ctrc guverne n favoarea unor politici alternative. Aceast trecere de la planificarea interveniei la liberalizarea pieelor i la concuren are o dimensiune contemporan specific n ceea ce privete recenta extindere a UE n 2004. Timp de peste 40 de ani, opt din cele zece noi state membre, cu o populaie de 72 de milioane de locuitori, au avut economii cu planificare centralizat, n care concurena era un concept strin iar capitalismul era condamnat. Aceste ri au concentrat perioada postbelic de evoluie economic vest-european n zece ani, adoptnd politica UE n domeniul concurenei inclus n acqnis-ui comunitar, n baza Acordurilor Europene (vezi capitolul 16). Toate aceste ri au n prezent legi privind concurena, autoriti n domeniul concurenei i un angajament fa de principiile concurenei, prin care Comisia sper s creeze o "cultur comun a concurenei". Astfel, politica n domeniul concurenei evolueaz ca o component esenial pentru operaionalizarea extinderii i convergena unor sisteme economice diverse ctre principiile economiei de pia care in "nchegat" economia UE.
Coninutul politicii
Politica european n domeniul concurenei are cinci componente, fiecare dintre acestea baznduse pe competene juridice specifice: G o interdicie a acordurilor ntre firme care limiteaz concurena (articolul 81 T C E ; fostul articol 85 CEE); o interzicerea abuzurilor de poziie dominant din partea uneia sau mai multor firme mari (articolul 82 T C E ; fostul articol 86 CEE); controlul fuziunilor care creeaz o poziie dominant (Regulamentul nr. 4064/89); controlul ajutoarelor acordate de un stat membru unei firme sau categorii de firme (articolele 87 i 88 T C E ; fostele articole 92 i 93 CEE); i liberalizarea msurilor statelor m e m b r e care favorizeaz utilitile interne i industriile de infrastructur (articolele 31 i 86 TCE; fostele articole 37 i 85 CEE). Sofisticarea i eficiena acestor componente au crescut n timp (vezi caseta 5.1), crend o aglomerare c o m p l e x de principii i competene nscrise n practic i jurispruden. Controlul efectiv al ajutoarelor de stat a nceput numai la sfritul anilor '80, controlul fuziunilor Ia nceputul anilor '90, iar liberalizarea utilitilor la sfritul anilor '90. Totui, esena politicii n domeniul concurenei este interzicerea acordurilor anticoncureniale. Prima decizie major luat de Comisie n temeiul articolului 81 ( T U E ) (fostul articol 85 CEE) dateaz din 1964, oferindu-ne astfel patru decenii de evoluie a jurisprudenei i ilustrnd dinamica aplicrii legislaiei privind concurena. n acest caz Comisia constatase c Grundig acionase ilegal acordnd exclusivitate filialei sale franceze, i interzicnd astfel "importurile paralele" (din alte ri europene). Aici se observ imperativul de integrare a pieei unice i rolul crucial al CEJ, care a meninut aceast decizie n Conslen i Grundig c. Comisia (1966), oferind o definiie extensiv a termenului juridic de acorduri "caic 113
STEPHEN VVILKS
Caseta 5.1 Etape ale evoluiei politicii UE n domeniul concurenei

Anii '60 (1) Antitrust: acorduri Anii '70 Anii '80 Anii '90 KJ T^cTZ 2000+ accent carteluri; modernizare
Reg. 17; spee
elaborare principii
primele amenzi
intensificare aplicare
(2) Antitrust: abuz de poz. dom (3) | fuziunilor
inactiv
primele cazuri elaborare ideea principii: poz. dom. prime amenzi colective
aplicare moderat; modernizare
nu tn Tratat
fr aciuni 1
Regulament n 1989
aplicar timpurie
intensificare si reform
(4) Ajutor de stat inactiv
dezvoltare treptat
prioritar regimuri prim sectoriale anchet 1988 mai stricte
Lisabona consolideaz; progres constant
(5) Utiliti liberalizate
ignorat 2
ignorat
mai transparent: aciuni n telecom.
devine prioritate contestare sistematic
presiuni continue; progres ambiguu
1 2
"fr aciuni" se refer la recunoaterea problemei, dar nu se putea aciona fr competene juridice; "ignorat" nseamn c problema nu a fost contientizat.
aduc atingere comerului" prin studierea efectului potenial asupra schimburilor n ansamblul industriei. Primele trei c o m p o n e n t e ale politicii afecteaz companiile din sectorul privat, n timp ce ultimele dou, ajutorul de stat i liberalizarea, sunt specifice Uniunii, deoarece sunt adresate n mod direct guvernelor statelor membre. Urmtoarele seciuni trec n revist fiecare domeniu, concentrndu-ne pe componentele sectorului priv at.
Antitrust: practici restrictive

Politica privind acordurile anliconcureniale sau practicile restrictive este specificat n articolul 81 care "interzice" toate acordurile i practicile concertate intre firme afectnd comerul dintre statele membre i care "au ca obiect sau efect mpiedicarea, restrngerea sau denaturarea concurenei n interiorul pieei interne". De asemenea, articolul specific excepii de la aceast interdicie, aplicabile n cazurile n care un acord "contribuie ia mbuntirea produciei sau distribuiei de mrfuri ori la promovarea progresului tchnic sau economic" (articolul 81 alineatul ( l ) T C E , fostul articol 85 alineatul (1) C'EE; i articolul 81 alineatul ( 3 ) T C E , fostul articol 85 alineatul (3) CEE). Aceste dispoziii pun mari probleme de interpretare. Literal, practic fiecare acord "restrnge sau denatureaz" concurena, acesta fiind scopul acordurilor - fiecare firm petrecnd o mare parte din tim114
pul i energia sa pentru ngreunarea concurenei. Pe de alt parte, unele acorduri promoveaz concurena, dei interpretarea acestora va depinde deseori de partizanatul teoretic in cadrul analizei economice implicate. n practic, punerea lor n aplicare a nsemnat acordarea unor puteri discreionare funcionarilor nsrcinai cu respectivele cazuri n DG C O M P ; de obicei, interpretarea dat de acetia regulilor a fost conirmat de apelurile ctre CEJ, fiind respins doar ocazional. n baza jurisprudenei i a teoriei economice general acceptate, se prezum c anumite practici sunt ilegale (Govder 2003: 97). Printre acestea se numr sistemul preurilor de vnzare impuse, fixarea orizontal a preurilor, interzicerea exporturilor i partajarea pieelor. Aceste practici tind s se materializeze prin carteluri ntre concurenii dintr-o industrie, pentru a crea sau proteja un monopol colectiv i pentru a realiza profituri excesive. Exist puine ndoieli cu privire la proliferarea chiar i n prezent a cartel uri lor n Europa, iar Comisia privete o f e n s i v a mpotriva cartelurilor drept esena eforturilor sale de aplicare a legislaiei. Dovezile obinute de C o m i s i e dezvluie practicile ilegale uluitoare ale unor companii de marc, ai cror conductori se reunesc n secret, utiliznd coduri i subterfugii pentru a deruta autoritile, care numai n 2001 au anchetat diverse carteluri n domeniile gluconatului de sodiu, vitaminelor, acidului citric, berii, comisioanelor bancare i hrtiei de copiator. ntr-adevr, exist infractori n serie, precum Hoffman La Roche, care a nclcat articolul 81 T C E (fostul articol 85 CEE) n faimosul caz din 1979 al vitaminelor i articolul 82 T C E (fostul articol 86 CEE) n 2002. De asemenea, n 2002 Comisia a finalizai prima sa anchet privind cartelurile din sectorul bancar, stabilind c sistemul bancar austriac era organizat ntr-un cartel cunoscut sub numele de "Clubul lombard", care acoperea toate produsele, serviciile i publicitatea bancar "pn n cel mai mic sal" (Guersent 2003: 55). La cellalt capt al spectrului, cele mai multe nelegeri vor fi perfect legale. Acest lucru se aplic celor mai multe acorduri de distribuie, de aprovizionare (inclusiv rabaturi) i pentru numeroasele mici acorduri care afecteaz numai un segniesit redus de pia. De asemenea, multe nelegeri vor tl exonerate deoarece promoveaz eficiena i "progn~>ji economic . > .ui,~ c e r t i t u d i n e juridic, Comisia a adoptat si asigucirca o duzin de "regulamente de exceptare pe categorii" ("block extr-cnion regulations"), care definesc restriciile acceptabile n domenii precum tehnologia, C-D, transportul rrile (Govder 2003: 114-15). n m o d similar, s-au elaborat principii pentru examinarea legaliti!nelegerilor referitoare la proprietatea intelectual (atunci cnd cooperarea poate promova concurena) i a "acordurilor verticale", respectiv acordurile dintre ntreprinderi n etape diferite n lanul de distribuie, care n general sunt considerate acceptabile n prezent. Aceasta contrasteaz cu poziia privind acordurile orizontale ncheiate ntre concureni aliai pe acelai nivel al lanului de distribuie, care au deseori trsturi de cariei i sunt privite cu suspiciune.
Antitrust: abuz de poziie dominant

n timp ce controlul practicilor restrictive este considerai de ctre Comisie o poveste de succes, nu se poate spune aceiai lucru despre a doua component a politicii n domeniul concurenei, controlul abuzurilor de putere dominant. Aceasta este acoperit de articolul 82 T C E (fostul articol 86 CEE) care interzice "folosirea n mod abuziv de una sau mai multe ntreprinderi a unei poziii dominante deinute pe piaa intern". Aceast interdicie este destinat monopolurilor ori, deoarece monopolurile complete sunt rare, oligopolurilor atunci cnd un numr restrns de firme domin piaa. Guvernele europene sunt n mod clar ambivalene fa de controlul oligopolurilor. legislaia n sine arc deficiene semnificative, iar Comisia a fost ezitant cu privire Ia exploatarea acestui aspect al competenelor sale. Cini i McGovvan (1998: 94) a f i r m chiar c "politicile Comisiei in domeniul monopolurilor au fost n general ineficiente". Aceasta este o exagerare, dar ntr-adevr aplicarea este ngreunat de dinamica complex a relaiilor dintre Comisie i statele membre. 115
STEPHEN VVILKS
Pentru statele membre, firmele mari au cteva caracteristici atractive. Acestea beneficiaz de economii de scar, au putere financiar i reprezint capacitile industriale naionale, dar n primul rnd, pol investi n tehnologie i pot funciona Ia nivelul unor multinaionale puternice, capabile s concureze direct cu multinaionalele japoneze i americane pe pieele globale. Acestca sunt trsturile clasice ale "campionilor naionali", i multe guverne, inclusiv cele din Frana, Germania, Italia i Olanda, nu au fost entuziasmate de erodarea acestor beneficii prin ofensiva acliv a autoritilor de concuren, n special deoarece articolul 82 T C E (fostul articol 86 CEE), spre deosebire de articolul 81 T C E (fostul articol 85 CEE) nu ofer posibilitatea unei aprri eficiente. Aceasta explic n parte ezitrile Comisiei, formularea articolului 82 T C E (fostul articol 86 CEE) nefiind satisfctoare i n sensul c cere autoritilor s stabileasc nti poziia dominant (aceasta nsemnnd de obicei controlul asupra cel puin 4 0 % din pia, c o n f o r m deciziei United Brands din 1978, Whish 2003: 182); iar numai ulterior se poate stabili "abuzul". Aceast norm este slab i n ceea ce privete atacarea oligopolurilor. Comisia a ncercat s stabileasc un principiu a! "poziiei dominante colective" (mai multe firme colabornd ntr-un oligopol), dar numai dup spea Italian Fiat Glass din 1992 a primit ncurajri n aceast direcie din partea Tribunalului de Prim Instan, i nici n prezent conceptul nu este suficient de robust (Sufrin 2000: 144). Dac reuete s constate un abuz ilegal, Comisia are puterea de a amenda, dc a emite o ordonan de suspendare i, teoretic, de a impune diversificarea. Ultima opiune, necesitnd spargerea unui monopol, este echivalentul antitrust al unui atac atomic i nu a fost impus niciodat de ctre Comisie. n 2003 au fost luate numai trei decizii n baza articolul 82, toate fiind ndreptate mpotriva utilitilor din domeniul telecomunicaiilor i cilor ferate. Au fost luate foarte puine msuri mpotriva companiilor europene mai mari.
Controlul fuziunilor
A treia component a politicii este controlul fuziunilor i achiziiilor care au potenialul de a genera monopoluri. Aceasta este o faet dramatic i deseori controversat a politicii n domeniul concurenei, deoarece inta principal a acesteia este reprezentat de firmele mari. Ea atrage atenia presei i o intens activitate dc lobby politic, astfel nct fuziunile mari devin spectacole de proporii shakespeariene. Aceste acorduri afecteaz mii de locuri de munc, transform companii tradiionale, fac sau dizolv averi pe pieele financiare i creeaz sau distrug reputaiile liderilor din sector. n cele mai multe state membre UE, exceptnd Marea Britanie, achiziiile "ostile" (Iar acordul managementului companiei vizate) sunt rare i provoac o opoziie acut. Din 1990 pn n prezent, DG COMP a aprobat, de exemplu, fuziunea Pfizer/Pharmacia n 2003 (cu condiii), crend cea mai mare companie farmaceutic din lume, i fuziunea Pechiney/Alean (iari cu condiii), crendu-se ccl mai mare productor de aluminiu din lume. Aceasta reprezint o desfurare uria de putere economic, iar Comisia joac pe o scen global. Cnd blocheaz o fuziune internaional. precum GE/Honeywelt n 2001, conflictul se extinde la cel mai nalt nivel. n acest caz, fuziunea GEJHoncynvell era cea mai mare fuziune propus v reodat i fusese aprobat de autoritile antitrust americane. Refuzul Comisiei a dus la abandonarea fuziunii, dar numai dup un lobby furios al politicienilor americani, totul ntr-un val de publicitate, ameninri cu rzbunarea i noi dubii privind relaiile dintre StJA i Europa. Regulamentul privind fuziunile (Regulamentul 4064/89 modificat dc Regulamentul 1310/97) a aprut n urma unui deceniu de presiuni din partea DG COMP, care a reuit s conving Consiliul European (destul de reticent) s-l adopte n 1989. Acesta a intrai n vigoare n septembrie 1990 i a fost considerat drept ncoronarea perioadei pline de mpliniri n care Sir Leon Britlan a fost
116
comisarul concurentei. Acest regulament a mrit prestigiul i influena DG C O M P i a dus la concluzia c, la nceputul anilor '90, regimul european al concurenei devenise proeminent la nivel global (Wilks cu M c G o w a n 1996: 225). Regulamentul privind fuziunile a creat un "ghieu unic" care a permis Comisiei s controleze fuziunile mari, aflndu-se deasupra unui prag ridicat (fuziunile sub acest prag continu a fi abordate n cadrul legislaiei naionale). Pragul actual este stabilit la o cifr de afaceri agregat de 2.500 milioane (Whish 2003: 811), acesta capturnd circa 300 de fuziuni pe an. Companiile susin procesul UE, care este rapid, transparent i evit obinerea aprobrilor n fiecare stat n care au activiti. Totui cazurile pot fi transferate ctre autoritile naionale. Compromisurile realizate n cursul adoptrii regulamentului au dus la introducerea articolului 9, aa-numita "clauza g e r m a n " , deoarece a fost cerut de autoritile g e r m a n e care doreau s controleze fuziunile naionale mari. Aceasta permite Comisiei s transfere jurisdicia asupra unei fuziuni unui stat membru. Pe de alt parte, articolul 23, "clauza olandez", cerut de autoritile olandeze, permite statelor m e m b r e s cear Comisiei s acioneze n numele lor, i, de asemenea (n urma celor mai recente reforme din 2003), permite participanilor la fuziune s cear transferarea cazului ctre C o m i s i e ( C o m i s i a 2004/;: 65). Comisia a solicitat o mai mare flexibilitate n gestionarea cazurilor i, ntr-un spirit de subsidiaritate, transfer n mod regulat jurisdicia autoritilor naionale din domeniul concurenei ( A N C ) . DG C O M P s-a ridicat la nivelul sarcinilor alocate i a creat o direcie specializat eficient, aanumita Merger Task Force (desfiinat n 2004). Aceasta aplica un proces logic de evaluare n dou etape, n care cele mai multe fuziuni erau aprobate n termen de o lun, numai cazurile dificile fiind examinate mai aprofundat n cursul procedurii din "faza a doua". Aceast Task Force i-a ctigat rapid o reputaie de eficien care a contrastat puternic cu ntrzierile din alte segmente ale DG. Obiectivul este de a bloca sau de a modifica fuziunile care amenin s creeze o poziie dominant de care apoi s-ar putea abuza. Formularea testului este esenial i n 2003 Comisia a convins Consiliul s adopte o modificare a Regulamentului privind fuziunea care a ajustat formularea acestuia (Regulamentul 139/2004; Comisia 2004p: 59-68). Aceasta a pstrat testul poziiei dominante, care a fost criticat mult de SUA i Marea Britanie (care utilizeaz n prezent testul "reducerii substaniale a concurenei", Vickers 2003: 102), dar acum este prefaat prin atacarea "unei concentrri care ar ngreuna semnificativ o concuren eficient". Accast schimbare poate consolida controlul fuziunilor europene, chiar dac va continua s se bazeze pe un test economic, iar nu pe considerente de interes public sau non-economice. n cursul anilor ' 9 0 Comisia a cptat ncredere, a ctigat procese i a d e v e n i t treptat mai intervenionist. Este n c f o a r t e n e o b i n u i t ca o f u z i u n e s fie complet blocat (Comisia a blocat numai 18 fuziuni n perioada 1990-2003), dar devine din ce n ce mai normal s se accepte sau s se impun condiii nainte de aprobarea fuziunii (deseori nstrinarea unei pri a entitii rezultate). Pe aceast baz, activitatea Comisiei s-a dezvoltat constant pn n 2000, cnd a primit 345 de notificri i a intervenit n peste 40 de cazuri - 12% din totalul notificrilor primite (vezi tabelul 5.1; Veljanovski 2004: 156-7). Din 2000, politica fuziunilor a fcut civa importani pai napoi. n 2001, interzicerea fuziunii GE/Honeywell a produs un torent de critici americane, Comisia fiind acuzat de arogan, slabe cunotine economice, gndire demodat i analiz incompetent. Lovitura decisiv a fost dat n iunie 2002, cnd o decizie a Tribunalului de Prim Instan a anulat interdicia pronunat de Comisiei asupra fuziunii Airtours/First Choice, primul apel pierdut de DG COMP. ocul a fost mrit de alte dou nfrngeri in speele Schneider Electric i Tetra Laval, tot n 2002. Tribunalul de Prim Instan a fost necrutor. Acesta a criticat procedurile Comisiei, utilizarea dat probelor, raionamentul su, calitatea analizei economice, i a afirmat c aceasta a comis "erori manifeste de evaluare" (Veljanovski 2004: 184). Aceasta a determinat criticii americani s-i rennoiasc afir-
117
STEPHEN VVILKS
Tabelul 5.1 Cazuri de reglementare a fuziunilor, 1990-2003

An Notificri Faza 1 Aprobare Faza 2 Aprobare Fr condiii 0 1 1 1 p 2 1 1 3 0 3 5 2 2 24 Aprobare Cu condiii 0 3 3 2 2 3 3 7 4 8 12 10 5 6 68 Refuz
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Total
12 63 60 58 95 110 131 172 235 292 345 335 279 212 2,399
5 50 47 49 80 93 109 120 219 255 321 312 250 223 2,133
0 1 0 0 1 2 3 1 2 1 2 5 0 0 18
Surse: Whish (2003: 860): Comisia (2004p: 61). Not: sumele nu corespund pe orizontal datorit notificrilor retrase sau soluionate anul urmtor
maiile conform crora Comisia apra "concurenii, nu concurena" sau, cu alte cuvinte, proteja marile companii europene, nu interesele consumatorilor (principalul obiectiv declarat al politicii antitrust americane). Drept rspuns, Comisia a trecut la reformarea regimului fuziunilor. Schimbrile sunt semnificative, dar nu revoluionare. Noul regulament din 2004 modific testul fuziunii, face procesul mai transparent i introduce mai mult flexibilitate n alocarea cazurilor de fuziune ntre Comisie i statele membre. Una din principalele modificri este mai informat, i presupune ntrirea deliberat a analizei economice n ntreaga DG. Aceasta este simbolizat de crearea unui post nou de economist ef ocupat n prezent de profesorul Lars-Hendrik Roller de la Universitatea Humboldt pentru un mandat de trei ani. Mrio Monti, director general al DG C O M P n perioada 2000-2004, el nsui un economist, meniona sugestiv c "elaborarea unei interpretri economice a regulilor UE privind concurena a fost . . . unul din principalele mele obiective cnd am preluat postul" (Monti 2003: 7). Echilibrul care se va realiza ntre drept i economie i, mai mult, tipul de teorie economic ce va fi utilizat vor avea un efect considerabil asupra evoluiei politicii n privina fuziunilor i n ntregul domeniu.
118
Ajutoare de stat
Pentru a patra component a politicii, ajutoarele de stat, stilul i accentul politicii iau o form foarte diferit. n acest domeniu puterile conferite de tratat sunt mai puin clare, procesele de punere n apli care sunt mai puin solide, iar n general Comisia beneficiaz de mai puin cooperare din partea guvernelor naionale, care sunt ele nsele inta controlului. n acest domeniu (ca i n cazul liberalizrii reglementrii utilitilor) Comisia este mai mult dect un agent al statelor membre; aceasta transcende interesele naionale i aspir s fie cu adevrat "supranaional". n ciuda ezitrilor naionale, regimul ajutoarelor de stat a marcat succese semnificative i a consolidat o distanare istoric de subvenionarea de ctre stat a industriei, de fapt de politica industrial tradiional. Articolul 87 T C E (fostul articol 92 CEE) stabilete c ajutoarele de stat acordate firmelor, private sau de stat, care denatureaz concurena sunt "incompatibile cu piaa comun". Aceasta se aplic n mod evident subveniilor de stat directe acordate companiilor. Totui, conceptul se extinde la toate formele de asisten, inclusiv scutiri de taxe. achiziii prefereniale, mprumuturi i chiar garantarea creditelor. A n u m i t e forme de ajutor, n special subveniile mari, au fost un instrument major de politic industrial chiar pn n anii '80. Crizele periodice din industrii precum construciile navale, crbune, industria siderurgic, aerospaial sau industria automobilelor au convins guvernele s acorde masive subvenii de salvare. Acestea au fost practic eliminate prin nsprirea regulilor privind ajutoarele de stat, dar alte aspecte ale ajutoarelor, dup cum indic Cini i McGowan (1998: 137). "pot fi un lucru foarte bun" n domenii ca C - D , ntreprinderile mici sau regiunile rmase n urm, unde pot crea competiie i pot garanta beneficii sociale. Toate ajutoarele trebuie notificate Comisiei, care le analizeaz compatibilitatea cu prevederile Tratatului, i a elaborat cadre de examinare a ajutoarelor sectoriale i regionale. Exist o problem specific noilor state membre, unde utilizarea ajutoarelor de stat este nc larg rspndit, dup cum a fost cazul landurilor estice ale Germaniei dup reunificare. Iniial s-a pus accentul pe transparen, nu pc abolire. Intenia este de a reduce constant nivelul ajutoarelor, dar se recunoate c, la fel ca o cur de dezintoxicare, este periculos s se renune peste noapte. n privina tuturor ajutoarelor de stat nu exista un regulament de procedur al Consiliului pn n 1988, cnd au fost adoptate regulamente' permind scutiri i simplificnd monitorizarea. Astfel, Comisia nu are puteri complete de punere n aplicare. Aceasta poate lua decizii de interzicere a ajutoarelor sau de solicitare a rambursrii lor, dar prefer s ncerce s conving statele membre s se conformeze. Un exemplu interesant este furnizat de atacul asupra garaniilor de stat mpotriva insolvabilitii sau falimentului care au fost oferite de guvernele landurilor germane din 1897 pentru bncile publice. Acestea au fost cele mai mari cazuri luate vreodat n considerare de Comisie i a fost nevoie de zece ani de negocieri struitoare pentru a le elimina (vezi caseta 5.2; Moser, Pesaresi i Soukoup 2002). O tehnic util, elaborat prima dat atunci cnd Peter Sutherland era comisar al concurenei, la sfritul anilor '80, a fost nominalizarea guvernelor i dezvluirea nivelului uria al ajutoarelor de stat prin publicarea unor rapoarte periodice (Comisia 2001/). Aceasta a fost susinut de Consiliul European de la Lisabona din 2000, care a ndemnat Comisia s reduc nivelul ajutoarelor, odat cu aderarea unor ri pentru care acestea au fost un "stil de via". Astfel, a fost creat un registru al ajutoarelor de stat i o "tabel de scor" onlinen 2001. Comisia a gsit deseori sprijin, deoarece guvernele naionale, n special cel britanic, depuneau eforturi considerabile pentru a rcduce utilizarea subveniilor. n 1988, ajutoarele de stat acordate n UE reprezentau circa 10% din cheltuielile publi ce ale statelor m e m b r e sau 3 - 5 % din P1B, cu alte cuvinte, un nivel foarte distorsionant de subvenii ncruciate de la contribuabil ctre industrie. Prin 2002, cifra sczuse la circa 1,2% din cheltuielile publice i 0 , 6 % din PIB (Cini i McGowan 1998: 145; Comisia 2004/;: 96). Aceasta este o scdere considerabil, dei cifrele sunt nc mari i ajutoarele de stat prolifereaz: Comisia este notificat anual cu privire la peste 500 de programe de ajutoare i ia peste 400 de decizii dr 119
S i l RHEN WILKS
Caseta 5.2 Ajutoare de stat pentru bncile publice germane

Problem: din 1897, g u v e r n e l e landurilor g e r m a n e au g a r a n t a t datoriile tuturor bncilor publice g e r m a n e ( L a n d e s b a n k e n i S p a r k a s s e n , p e s t e 1.200 de bnci, a c o p e r i n d o t i r i m e din piaa g e r m a n ) . A c e a s t a f c e a falimentul lor imposibil i d e n a t u r a piaa, ofrind bncilor publice costuri mai s c z u t e la mprumuturi, o e x p u n e r e la risc mai r o d u s , i de a s e m e n e a limitnd intrarea pe pia. Dei nu existau cheltuieli publice directe n f a v o a r e a a c e s t o r bnci, a c e a s t s t a r e de fapt a fost identificat ca cel mai m a r e ajutor de stat a c o r d a t din Europa, n valoare de circa 1 miliard pe an pentru bnci.
1996 Primele critici publice ale comisarului Karel van Miert p r o v o a c o opoziie puternic din partea guvernului federal g e r m a n i a landurilor, c a r e a r g u m e n t e a z c a c e a s t garanie f a c e parte din "constituia juridic" g e r m a n i ofer o stabilitate de preuit. 1998 La Consiliul E u r o p e a n de la A m s t e r d a m germanii n c e a r c s modifice Tratatul pentru a-i proteja bncile publice; Comisia pubiic un raport privind sectorul financiar, s u g e r n d c a c e s t e a j u t o a r e publice sunt incompatibile cu tratatul. 1999 F e d e r a i a B a n c a r E u r o p e a n d e p u n e o reclamaie oficial mpotriva sistemului g e r m a n , a r t n d c i n t r o d u c e r e a Euro n u f a c e d e c t s a c c e n t u e z e p r o b l e m a . 2001 Comisia emite o decizie formal d e c l a r n d c garaniile sunt "incompatibile" cu piaa c o m u n . Nu se o b i e c t e a z mpotriva proprietii publice, ci numai mpotriva garaniilor. Comisarul Mrio Monti se ntlnete cu liderii g e r m a n i i r e a l i z e a z un c o m p r o m i s cu o perioad de tranziie de patru ani i c t e v a concesii de d u r a t . 2002 2005 2015 Guvernul federal i landurile sunt de acord s elimine treptat garaniile. Iau sfrit garaniile pentru obligaiile noi. Iau sfrit garaniile pentru obligaiile existente.
Implicaii: a c e s t c a z reprezint o victorie politic i e c o n o m i c m a j o r a Comisiei. A c e a s t a extinde controlul a s u p r a ajutoarelor de stat n pieele f i n a n c i a r e n b a z a normelor privind a j u t o a r e l e de stat i ofer un model c a r e permite Comisiei s a b o r d e z e practici similare din Austria i unele noi s t a t e m e m b r e .
Surs: Moser, Pesaresi i Soukup 2002.
aprobare, deseori dup negocierea unor modificri ale programelor respective. Tabelul 5.2 ilusUni/ii performanele diverse din ansamblul UE. Msurnd dup nivelul subveniilor pe cap de locuitor, Germania este unul din cei mai mari contravenieni, iar M a r e a Britanie, neoliberal, cea mai reticent n a acorda subvenii. Totui, Germania, mpreun cu Italia, Finlanda i Grecia, au redus dramatic subveniile de la nceputul anilor '90.
I iboralizarea utilitilor
A cincea i ultima component a politicii se refer la concurena n sectorul public i al utilitilor privatizate. n ceea ce privete ajutoarele de stat, inta primar este reprezentat de guvernele naionale, care pot deine industrii naionalizate, pot acorda puteri de monopol utilitilor de stat 120
Tabelul 5.2 Niveluri ale ajutoarelor de stat pe ri

Medii anuale, 1997-99 (ordonate n funcie de pe persoan ocupat) ar total, mld. per capita pe persoan ocupat 914 912 830 772 712 706 622 607 550 436 416 406 338 326 280 563 % GDP % chelt. publice 3.21 3.04 2.76 2.55 2.85 3.75 1.90 2.56 2.15 1.35 2.80 1.90 2.70 3.50 1.47 2.44
Finlanda Luxemburg Belgia Frana Germania Irlanda Danemarca Italia Austria Suedia Spania Olanda Grecia Portugalia Marea Britanie UE15
2.0 0.2 3.1 17.8 26.7 1.1 1.7 13.6 2.2 1.8 6.1 3.2 1.3 1.5 7.6 89.9
387 514 309 304 326 288 317 236 270 203 155 202 124 154 128 240
1.74 1.31 1.41 1.38 1.39 1.36 1.08 1.28 1.16 0.84 1.17 0.90 1.21 1.56 0.60 1.18
Surs: Comisia 2001f: 22-3.
sau private i opereaz regimuri de reglementare care elimin concurena. Industriile n cauz sunt sectoarele utilitilor cheie i de infrastructur, precum telecomunicaiile, energia, apa, pota, transporturile i liniile aeriene, dei chestiunea controlului de stat se extinde i n sectoarele financiar, de asigurri i al mijloacelor de comunicare. Deinerea de ctre stat a acestor industrii a devenit norma ncepnd cu anii '50, iar faptul c deseori era vorba de industrii opernd "n reea" era utilizat pentru a ie justifica ca "monopoluri naturale", ntruct obinerea unei eficiene maxime printro singur reea (ca pentru distribuia electricitii) ar fi necesitat existena unei singure companii. Mai mult, deoarece aceste industrii prestau servicii publice, se considera c funcioneaz n interesul public, putnd fi astfel scutite de aplicarea legislaiei n domeniul concurenei (vezi capitolul 10). n multe ri, aceste exceptri au fost incluse n legislaia naional. n anii '90, aceast imunitate a fost contestat de schimbrile tehnologice, de o trecere la soluii de pia i de dovezi manifeste ale ineficienei, inflexibilitii i costurilor ridicate ale acestor industrii (Cini i M c G o w a n 1998: cap. 9). Argumentele n favoarea liberalizrii acestor sectoare n interesul eficienei i competitivitii europene au fost subliniate de programul pieei unice din 1992 (vezi capitolul 4) i de exemplul Marii Britanii, unde privatizarea a artat ct de multe poate schimba aceasta. In ciuda puterii conferite de articolul 86 alineatul (3) T C E (fostul articol 90 alineatul (3) CEE), de a cere statelor membre s liberalizeze utilitile, Comisia a recunoscut ct de delicate i de ncrcate politic pot fi aceste iniiative n domenii de importan vital pentru calitatea vieii, care deseori atrgeau un sprijin public considerabil i de obicei erau foarte sindicalizate i puternice pe plan politic. Comisia nu s-a simit prea 121
STEPHEN VVILKS
ncreztoare din acest punct de vedere s atace statele membre pn la sfritul anilor '80, cnd a nceput s elaboreze o "nou' 1 politic n domeniul concurenei. Aceasta este nc n dezvoltare i se concentreaz n primul rnd pe practicile anticoncureniale generate n principal de guverne prin deinerea i reglementarea utilitilor. S-au fcut progrese substaniale n direcia liberalizrii, n special n telecomunicaii, dar acestea au ncetinit la sfritul anilor ' 9 0 i continu s fie lente i dificile. Comisia a conceput pachete complexe de msuri, incluznd directive, practici restrictive i dosare de fuziune, pentru a liberaliza sectoare precum electricitatea, gazul, serviciile potale i transportul aerian. Simpla scar a activitii ilustreaz att dedicarea DG C O M P n urmrirea unor piee competitive n orice situaie, ct i limitele politice ale acesteia. Astfel, politica european n domeniul concurenei a trecut printr-o serie de cicluri de dezvoltare (vezi caseta 5.1), incluznd un ciclu juridic de acumulare a jurisprudenei (cu crearea unui set de specialiti de carier n domeniul concurenei n marile firme internaionale de avocatur) i un ciclu dc schimbare a generaiilor n DG C O M P care spre sfritul anilor ' 8 0 a adus o generaie de tineri juriti dedicai pentru expansiunea competenei Comisiei n domeniu! concurenei, cu un entuziasm prea puin mascat (Wilks cu M c G o w a n 1996: 247). De asemenea, politica n domeniul concurenei trebuie evaluat n funcie de ciclul economic. n perioadele de cretere fuziunile se multiplic, ajutoarele de stat se reduc i n general DG C O M P se confrunt cu o opoziie mai slab, n perioadele de recesiune, companiile i guvernele se simt mai vulnerabile, iar opiniile intervenioniste din C o m i s i e i celelalte DG ale sale ncep s prevaleze. De asemenea, a existat un ciclu al teoriei economice, aplicarea legislaiei europene a concurenei navignd pe un val de neoliberalism post-Thatcher. In exploatarea acestor faze de dezvoltare, cel mai important element l con stituie natura, capacitatea de conducere i competena ageniilor responsabile i a personalului acestora.
Agenii i aplicare: DG COMP

Elaborarea i aplicarea politicii n domeniul concurenei se realizeaz n Comisie n cadrul unei direcii generale, denumit iniial DG IV, iar n prezent DG COMP. Este o organizaie mic cu un personal de aproape 700 de persoane, din care circa j u m t a t e sunt funcionari superiori care iau decizii i contribuie la elaborarea politicii. Cei mai muli dintre acetia sunt juriti, care alctuiesc aproape j u m t a t e din personalul superior, dei n prezent economitii ncep s joace un rol mai mare. eful politic al direciei este un comisar, din 1999 pn n 2004 Mrio Monti, un economist italian cu experien, iardin.2004 Neelie Kroes, o femeie de afaceri din Olanda, n cadrul Comisiei Barroso. DG C O M P este considerat una din cele mai atractive poziii att pentru comisar, ct i pentru directorul general, relaia dintre acetia fiind foarte important. n 2002, Philip Lovve (britanic), care fusese i primul ef al Merger Task Force, a devenit director general. Pn la numirea lui Lowe, toi directorii generali fuseser germani, astfel c L o w e a fost precedat de Ciaus-Dieter Ehlermann (1990-95) i de Alexander Schaub (1995-2002), aceasta dndu-i DG C O M P un caracter german specific i poate o anumit influen din direcia ageniei de concuren germane, puternic n mod tradiional, Bundeskartellamt (BKA). DG a fost reorganizat n 2004, ntr-o micare surprinztoare care a desfiinat Merger Task Force i a redistribuit controlul fuziunilor ntre cinci direcii sectoriale. Structura actual a DG COMP, cu nou direcii, include dou privind ajutoarele de stat, dou pentru planificare, strategie i legturi internaionale, celelalte cinci fiind organizate pe sectoare industriale. 122
Abordarea sectorial este uzual pentru autoritile din domeniul concurenei, fiind modelul utilizat de BKA i O f f i c e of Fair Trading (OFT). S-a argumentat c reorganizarea ar mri flexibilitatea personalului i ar accelera gestionarea cazurilor prin exportarea experienei n reacii rapide elaborate n M e r g e r T a s k Force ctre restul organizaiei, unde ntrzierile mf>r' reprezentau norma (Lovve citat n Financial Times. 23 februarie 2004). Una din caracteris; r C O M P este c muli dintre funcionarii superiori ai acesteia i-au petrecut toat cariera aici. Aceasta aduce beneficiul continuitii, dar n acelai timp poart riscul insularitii. Comisia nu practic schimbul permanent de juriti cu sectorul privat, att de tipic pentru SUA (Cini i M c G o w a n 1998). Un aspect crucial n evaluarea DG C O M P este nivelul su de independen. Deciziile care afecteaz concurena sunt luate de ntregul colegiu de comisari, care trebuie s a j u n g la un acord, ca organism colectiv. Totui, comisarul pentru concuren trebuie s se atepte la opoziie fa dc politici i decizii controversate; statele membre deseori fac presiuni asupra comisarului "lor" pentru a influena politica. Deciziile se adopt pe baz de negociere politic i compromis i - dei rar - pot (1 supuse la vot, mai ales n cazul ajutoarelor de stat. De aceea, observatorii menioneaz deseori "natura politizat a politicii europene n domeniul concurenei" (Cini i M c G o w a n 1998: 314) i "lipsa de independen a mecanismelor de asigurare a respectrii legislaiei comunitare n domeniul concurenei" (Laudati 1996: 230). n mod clar, DG C O M P nu este imun la exprimri ale interesului naional, n special n privina ajutoarelor de stat. Este mai puin clar n ce msur este vulnerabil fa de lobby-ul industrial, dei e greu de crezut c firme europene puternice precum Fiat, Philips sau Daimler nu pot s-i fac simit influena. Pe de alt parte, DG C O M P este relativ liber de controlul Consiliului i Parlamentului, din dou motive. n primul rnd, arc o autoritate juridic foarte clar n privina punerii n aplicare a diverselor articole din tratat. n al doilea rnd, n 1962 Consiliul a delegat Comisiei competene procedurale cuprinztoare pentru punerea n aplicare a articolelor relevante, inclusiv puterea de a aciona unilateral (Iar a ine cont dc statele membre) i competena exclusiv de a acorda scutiri de la interdicia principal. Aceste competene delegate au fost stabilite n Regulamentul 17/1962 i au fost exploatate att dc cficient nct DG C O M P poate fi privit ca mai mult dect o simpl agenie operaional, devenind un gardian al regulilor de concuren. Independena este departe dc a li absolut, dar poate i comparat cu aceea a marilor agenii independente de reglementare din SUA, precum Federal Trade Commission (FTC) (Wilks cu McGowan 1996; Wilks cu Bartle 2002), independena fiind o trstur apreciat a ageniilor de concuren din toat lumea. Aceasta esle considerat esenial pentru protejarea valorilor absolute ale concurenei economice, pentru evitarea influenelor duntoarele ale mediului de afaceri i influena interesat a altor departamente sau agenii guvernamentale (iar n UE, a guvernelor naionale, n msura n care acestea suni intele aplicrii regulilor privind concurena) S-a argumentat uneori c aceast independen ar trebui recunoscut mai explicit prin crearea unui Oficiu European al Cartelurilor (ECO). Aceast propunere a fost formulat iniial de germani n anii '90 ca pe o modalitate de a evita orice influene politice transmise prin colegiul comisarilor. Mai recent, aceast propunere a fost susinut ca parte a unui plan de a reproiecta instituiile europene. Cei mai muli comisari i nali funcionari ai DG C O M P s-au opus acestei sugestii, artnd c este recomandabil ca politica n domeniul concurenei s in cont de contextul economic i politic. ntr-adevr, exist unele preocupri cu privire la independena juridic deplin care ar putea presupune o anumit marginalizare. Tema independenei servete pentru a sublinia afirmaia c DG C O M P este cea mai puternic autoritate dc concuren din lume. Aria sa de competen este unic, incluznd nu numai domeniile standard ale concurenei, ci i ajutoarele de stat i liberalizarea utilitilor. n SUA exist dou autoriti puternice ( F T C i Divizia Antitrust a Departamentului Justiiei), iar o mare parte a 123
STEPHEN VVILKS
dinamismului politicii din domeniu! concurenei n SUA se datoreaz aciunilor private rezolvate de ctre
instanele
judectoreti, aciuni care sunt nc foarte rare n UE. De asemenea. BKA i
O F T sunt foarte eficiente, dar ambele sunt puse n umbr de Bruxelles, ns B K A pierde rapid n prestigiu, n timp ce O F T nc trebuie s-i exploreze noile puteri obinute n urma adoptrii aanumitelor "Competition A c t " din 1998 i "Enterprise Act" din 2002. Cu numai 300 de funcionari superiori pentru reglementarea unei piee de 320 de milioane de consumatori (urmnd s creasc n curnd la 400 de milioane), DG C O M P a avut i continu s aib resurse insuficiente. Singura explicaie plauzibil a subfinanrii este c statele membre vd resursele ca una din puinele modaliti pragmatice de a limita ambiiile DG COMP. DG C O M P a fost criticat n mod repetat att de mediu! de afaceri, ct i de firmele de avocatur pentru puterile sale discreionare. Se spune despre Comisie c este "procuror, j u d e c t o r i j u r i u " n acelai timp sau, pentru a extinde metafora, "poliist, mediator, procuror, judector, juriu i gardian". Aceste critici decurg n esen din procedura de control asupra practicilor restrictive bazat pe articolul 81 T C E (fostul articol 85 CEE). Cazurile sunt deschise fie n urma unor reclamaii, fie din oficiu, pe baza unei investigaii interne (rol de "poliist"). Fiecare caz este gestionat de ctre un funcionar superior, aa-numitul rapporteur, care investigheaz abuzul i deseori negociaz cu firmele implicate pentru ca acestea s-i schimbe practicile (rol de "mediator"). Dac nu reuete, raportorul construiete cazul, l argumenteaz n departament. l discut cu serviciul juridic i cere adoptarea unei decizii (rol de "procuror"). Personalul superior al DG C O M P decide cu privire la aceast propunere (rol de "juriu") i stabilete o sanciune (rol de "judector") care este apoi impus sau negociat cu companiile (rol de "gardian"). Nu toate aceste proceduri sunt duse la capt de aceeai persoan, dar multe depind de rapporteur i ntregul proces are loc ntr-o singur organizaie, chiar dac se acord atenie ideii de imparialitate injustiie i n acest sens exist aranjamente precum accesul la dosar, ntlniri de informare, precum i implicarea unui "consilier auditor" pentru asigurarea echitii. n ciuda eforturilor de responsabilizare i a controlului independent exercitat de ctre instane, exist o msur de adevr n criticile menionate. Pe msur ce DG C O M P a devenit mai puternic, problema a devenit mai acut. Descentralizarea punerii n aplicare a acestei politici, discutat mai jos, nu rezolv problema n msura n care DG C O M P pstreaz controlul asupra cazurilor.
mmsmm^msmsmmmms^m^mm^^m^mmmmum^^miixmmmmmmsm.
DG COMP n context
Felul n care opereaz DG C O M P trebuie vzut ntr-un context instituional mai larg al UE, precum i n cadrul reelei sale de agenii naionale de concuren. Acestea pun limite pentru DG COMP, dar pot fi folosite i ca surse de putere. Nici un sector industrial nu este exclus de la aplicarea regulilor UE privind concurena, dei exist anumite excepii, n special n agricultur. Astfel, toate DG sectoriale, precum DG Transport i Energie, trebuie s coopereze cu DG COMP. n ceea ce privete competitivitatea i integrarea pieei, DG Piaa Intern i DG Industrie sunt parteneri principali. n mod tradiional, DG C O M P i DG Industrie au fost deseori pe poziii opuse, dar n prezent relaiile sunt mai puin tensionate, iar DG Industrie a acceptat c o concuren intens duce la sporirea productivitii i competitivitii (Comisia 2004o, 2004/?). Cealalt legtur interesant se refer la politica privind protecia consumatorilor. Concurena i protecia consumatorilor sunt unite n cazul unor agenii naionale (precum O F T n Marea Britanie i FTC n SUA), dar DG C O M P a pierdut atribuiile n domeniu! proteciei consumatorilor n 1967, n prezent acestea fiind alocate DG S A N C O (sntate i protecia consumatorilor) (vezi tabelul 3.2). 124
Atins de criticile americane, DG C O M P a subliniat rolul su n servirea intereselor consumatorilor, iar n 2003 a numit un responsabil pentru relaiile cu consumatorii n vederea stabilirii unui dialog constant cu acetia. O alt limitare a DG C O M P vine din partea aparatului j u r i d i c al UE. n cadrul Comisiei, Serviciul Juridic trebuie consultat cu privire la toate actele normative obligatorii i de aceea este n contact p e r m a n e n t cu DG COMP. Serviciul Juridic reprezint C o m i s i a n faa CEJ i a Tribunalului de Prim Instan i n mod inerent are o toleran sczut pentru risc, ceea ce uneori creeaz tensiuni serioase cu DG C O M P . Instanele europene n sine sunt de a s e m e n e a foarte importante. CEJ i Tribunalul de Prim Instan, creat n 1986, sunt liantul integrrii europene, fiind cele mai " f e d e r a l e " dintre instituiile europene. Iniial, CEJ era instana c o m p e t e n t pentru litigii i apeluri n materie de concuren, n aceast calitate emind o serie de decizii importante, care nu n u m a i c sprijineau Comisia, ci i defineau integrarea pieei ca obiectiv central al politicii europene n domeniul concurenei (un scop unic regimului european). C u r t e a a influenat evoluia politicii n trei modaliti. n primul rnd, prin instituirea supremaiei dreptului european, a mrit puterile DG COMP, simboliznd astfel " m e t o d a c o m u n i t a r " de elaborare a politicilor. n al doilea rnd, precum Curtea Suprem din S U A , a devenit un f o r m a t o r de politici n adevratul sens al cuvntului. Deciziile sale cruciale au extins dreptul c o m u n i t a r prin spee care au devenit Ia fel de influente ca i legislaia n sine, cu principii i precedente care au reverberat n evoluia ulterioar a politicilor, n a! treilea rnd, printr-un proces mai subtil, Curtea a consolidat influena metodologiei sale legale distincte. n speele timpurii, precum Socit Technique Miniere c. Maschinenhau Ulm (1965) Curtea a abordat chestiunea acordurilor privind distribuia exclusiv, utiliznd o logic f o r m a l care nu numai c a aplicat cu atenie flecare element din legislaie, dar a subliniat i importana utilizrii analizei e c o n o m i c e . Astfel, Cini i M c G o w a n (1998: 55) au observat c "acceptarea de ctre judectorii naionali a formalismului dreptului c o m u n i t a r a fost realizarea definitorie a Curii". A c e a s t trstur a devenit i mai important pe m s u r ce A N C au dobndit puterea de a aplica direct regulile de concuren, astfel instanele naionale trebuind s se bazeze n luarea deciziilor lor pe j u r i s p r u d e n a curilor europene. Suprancrcarea CEJ cu cazuri complexe i detaliate privind concurena a dus la crearea Tribunalului de Prim instan, drept curte inferioar, n urma Actului Unic European din 1986. Tribunalul de Prim Instan are o procedur mai puin formal i este mai specializat; acesta audiaz majoritatea cauzelor de concuren n secii mici formate din cinci judectori i n anumite cazuri (cum ar fi fuziunile) poate opera rapid printr-o "procedur accelerat". Tribunalul de Prim Instan a fost mai puin indulgent dect CEJ, care a fost acuzat de prea mult toleran fa de DG COMP, n special cu privire la insuficienele procedurale. n contrast, Tribunalul de Prim Instan a fost riguros i a subliniat necesitatea corectitudinii procedurale n chestiuni precum un proces echitabil, definirea exact a problemei i prezentarea dovezilor. De asemenea, n cazurile mai recente, Tribunalul de Prim Instan a contestat coninutul deciziilor, raionamentul i interpretarea probelor, punnd accentul pe o analiz economic mai riguroas. Astfel, se observ o trecere ctre o relaie mai conflictual ntre Comisie i Curte. ns esenial rmne faptul c politica n domeniul concurenei avanseaz ntr-un cadru de drept comunitar n care evoluiile se discut, adopt i rezolv ntr-un mediu juridic, utiliznd un discurs juridic. Un al treilea factor contextual n abilitatea Comisiei de a dezvolta politica n domeniul concurenei este relaia sa cu A N C din statele m e m b r e , printre care se pot n u m r a agenii executive, instane sau d e p a r t a m e n t e ale guvernelor. n 1958 practic nu existau m e c a n i s m e de concuren n statele m e m b r e (nici n G e r m a n i a B K A nu a fost operaional dect Ia sfritul anului 1958), 125
STEPHEN VVILKS
aceasta facilitnd ca politica s fie centralizat la Bruxelles. n anii urmtori, fiecare stat membru i-a creat propriile agenii de concuren i sisteme de apel. Unele state m e m b r e , precum Marea Britanie, irlanda i Austria, i aveau propriile tradiii antitrust c u p r i n s e n legi i agenii anterioare aderrii acestora la UE. Astfel, exist un set de agenii tradiionale, precum BK.A i OFT, acesta fiind urmat pn la sfritul anilor ' 9 0 de crearea sau r e f o r m a r e a unor agenii n celelalte state m e m b r e . In fiecare caz. legislaia i rolurile ageniilor au avut o tendin convergent ctre modelul dreptului comunitar i DG C O M P ( D r a h o s 2001; van Waarden i Drahos 2002). Cei zece m e m b r i noi din 2004 nu au avut de ales. A c c e p t a r e a regulilor de concuren i a ntregii greuti a jurisprudenei europene ca parte a -/-ului erau condiii de aderare, la fel ca i alocarea unor resurse rezonabile pentru sprijinirea unor agenii de concuren i instane active. Crearea a 25 de regimuri de concuren n UE subliniaz succesul Comisiei n includerea concurenei printre elementele constitutive ale reglementrii economice, dar subliniaz i subfinanarea DG COMP. De exemplu, n 2003, aceasta a avut un buget de circa 60 de milioane i 300 de angajai de "categoria A". In contrast, ageniile de concuren din primele patru state membre ca mrime (Germania, Frana. Italia i Marea Britanie) au avut un buget cumulat de circa 120 de milioane , cu un personal de 940 de angajai (toate categoriile). Astfel, numai Marea Britanie, aflat n 2002 n miezul implementrii unei reforme i extinderi a ageniilor sale de concuren, utiliza un personal aproape la fel de numeros i avea un buget mai mare dect DG C O M P (Global Competition Review 2003). Pentru rile mai mici, DG C O M P i-a asumat un rol patern, ncurajnd i formnd noile agenii de concuren, un proces care include schimbul sistematic de personal.
i i
mm
s a s e v.
Modernizarea politicii europene n domeniul concurenei

Timp de peste 10 ani, DG C O M P a discutat posibila descentralizare a politicii i transferul competenei juridice ctre statele membre. n aprilie 1999, echipa format din Karel van Miert i Alexander Schaub a publicat o Carte Alb revoluionar privind Modernizarea regulilor de punere in aplicare a articolelor SI i 82 (Comisia 1999c). Modernizarea a renovat politica UE n domeniul concurenei, iar urmtoarea seciunea subliniaz reformele, Ie analizeaz geneza i speculeaz cu privire la efecte. Pentru a nelege impactul revoluionar al modernizrii este necesar s trecem pe scurt n revist sistemul anterior, care timp de patru decenii a funcionat n baza Regulamentului 17/1962. Acesta cerea ca toate noile acorduri dintre firme care puteau afecta negativ comerul ntre statele membre s fie notificate DG C O M P spre aprobare, care astfel trebuia s evalueze n privina legalitii un n u m r uria de notificri. De asemenea, DG C O M P avea atribuia esenial de a fi unicul agent care putea aproba prin excepie acorduri anticoncureniale, n temeiul articolului 81 alineatul (3) T C E ( fostul articol 85 alineatul (3) CEE), n msura n care asemenea acorduri contribuiau la sporirea eficienei i progresul economic. Aceste puteri nsemnau c Regulamentul 17/1962 era considerat de DG C O M P o surs preioas de autoritate pe care nu vroia s o cedeze. Se temea c, permind ACN s opereze politica european n domeniul concurenei, ar fi aprut inconsistene, o aplicare lax a normelor, o prevalent a legislaiei naionale, principii economice i juridice diverse, ntrzieri, precum i posibila capturare a politicii de ctre interese industriale sau politice naionale. Totui, Regulamentul dc modernizare 1/2003 (Consiliul Uniunii Europene 126
2 0 0 3 ) , care a intrat n vigoare n mai 2004, a renunat la sistemul de notificare ctre Comisie i 1 eliminat monopolul acesteia n privina acordrii excepiilor. Din mai 2004, fiecare A N C din UIeste liber s aplice articolele 81 i 82 T C E (fostele articole 85-86 CEE), i fiecare instan naionala este ndreptit s audieze cauze privind concurena (vezi caseta 5.3). n parte, motivaia Comisiei pentru a introduce aceste reforme o reprezenta dorina de a elibera resurse pentru a putea ntreprinde mai multe iniiative interne, pentru a utiliza mult mai eficient puterile sale sporite de investigaie i, eventual, pentru a realiza mai multe studii sectoriale, dar n special pentru a ataca cartelurile "bard core". Retorica Comisiei a fost amenintoare: "cartelurile secrete dintre concureni sunt printre cele mai duntoare practici anticoncureniale. Denunate n mod repetat de comisarul Monti drept "cancere" ce afecteaz economia, acestea sunt n mod evident ilegale" (Arbault i Suurnakki 2002: 15). n 1998 Comisia a creat o unitate dedicat investigrii cartelurilor i acesteia i s-a adugat o a doua unitate n 2002. Aceasta ncearc s ridice nivelul cooperrii cu S U A i Canada, pentru a ataca cartelurile acionnd la nivel global. Funcionarii si subliniaz c acestea nu sunt doar o caracteristic a economiei industriale tradiionale, ci se gsesc i n "noua e c o n o m i e " a serviciilor financiare, licitaiilor de art etc. Astfel. una dintre posibiliti este transformarea Comisiei ntr-o agenie i mai activ, dominnd reglementarea economiei europene, ns multe depind i de cooperarea cu autoritile naionale. Comisia a stabilit o strategie dual pentru mobilizarea i disciplinarea mulimii de agenii de concuren din statele membre. Pe de o parte, exist aparatul juridic cuprins n Regulamentul de modernizare, iar pe alt parte, exist reeaua european a autoritilor de concuren (ECN), care este informal i se bazeaz, cel puin parial, pe cooperare voluntar. Reeaua este compus dinlr0 serie de legturi (n general virtuale, electronice i securizate) ntre toate A N C oficial desemnate i Comisie. Aceasta furnizeaz suportul schimbului obligatoriu de informaii cu privire la cazuri i decizii, dar include i activiti de informare, consultare, discuii i dezbateri. Reeaua este definit prin intermediul unei note de comunicare a Comisiei, un act normativ cu efecte mai puin stricte pe care statele membre au declarat c o vor respecta. Nota de comunicare stabilete c "reeaua este tui forum de discuie i cooperare n aplicarea i asigurarea respectrii politicii CE n domeniul concurenei" (Comisia 2004g, alineatul 1). E C N i va asuma sarcina esenial de a aloca dosarele ntre A N C i Comisie. n baza urmtoarelor reguli: expectativa ca A N C care primete reclamaia sau iniiaz ancheta s se ocupe de rezolvarea cazului; o investigaiile pot fi deschise n paralel, iar nchiderea unei anchete de ctre o A N C nu va mpiedica alt A N C s continue investigaia; i atunci cnd sunt afectate piee din mai mult de trei state membre, n mod normal Comisia va gestiona cazul, iar A N C vor nceta s acioneze. Reeaua ar putea fi descris ca mecanism de "supervizare" care oblig toate A N C s informeze Comisia n termen de 30 de zile de la luarea unei decizii de a declana proceduri. Esenialul articol II alineatul (6) din Regulament permite Comisiei s acioneze i s deschid un caz, ceea te "elibereaz autoritile de concuren din statele membre de competena lor". Aceast opiune <lr a trece peste A N C poate fi utilizat n multe circumstane, inclusiv atunci cnd exist dezacordul 1 ntre A N C , o posibil divergen a acestora de Ia jurispruden, dac procedurile sunt prea lente atunci cnd Comisia dorete s stabileasc o nou doctrin. Cu alte cuvinte. Comisia poale aleag toate cazurile interesante i importante. Funcionarea eficient a reelei presupune ncredere i nelegere reciproc, i astfel, de-a lungul dezbaterilor privind introducerea acestei reforme, Comisia a pus accentul pe "crearea i 127 m 1
S i l 1*111 N WILKS
Ciinota 5.3 Regulamentul de modernizare, 2003

I
A b o r d e a z p u n e r e a n aplicare a articolelor antitrust 81 i 82 T C E (fostele articole Hi> 86 CEE), nu se aplic fuziunilor. nlocuiete R e g u l a m e n t u l 17/1962.
Permite ANC i instanelor naionale s aplice dreptul comunitar, inclusiv interdiciile, excepiile, a m e n z i l e i a c c e p t a r e a a n g a j a m e n t e l o r , dar a c e s t e a nu pot contrazice s a u anula deciziile Comisiei.
' i Autoritile naionale s u n t obligate s aplice dreptul comunitar atunci c n d activitatea " a d u c e a t i n g e r e comerului dintre statele membre"; a c e a s t a va marginaliza legislaiile naionale. II Statele m e m b r e pot aplica legi naionale mai stricte atta v r e m e ct s u n t compatibile cu articolele 81 i 82 TCE. 11 Comisia i ANC trebuie s f o r m e z e o reea pentru schimbul de informaii i a l o c a r e a dosarelor. S t a t e l e m e m b r e d e s e m n e a z autoritile i instanele c a r e vor fi r e p r e z e n tanii lor n r e e a . 11 Atunci c n d Comisia iniiaz o p r o c e d u r , autoritile naionale trebuie s d e s i s t e z e procedurile cu privire la a c e e a i c a u z aflat pe rolul lor (articolul 11 alineatul (6)). n n mod excepional, Comisia p o a t e permite un acord atunci c n d a c e s t a e s t e justificat de "interesul public" comunitar.
11 Comitetul consultativ va continua s se r e u n e a s c pentru a discuta politica i deciziile individuale. 11 Comisia d o b n d e t e puteri considerabile pentru e f e c t u a r e a de investigaii, inspecii la sedii i domicilii, interogri i confiscri de probe.
Hurs. Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea in aplicare a regulilor de concuren stabilite in articolele 81 i 82 din tratat (2003] JO L1/1.
meninerea unei culturi comune a concurenei n Europa" (Comisia 2004^: alineatul
I),
I uncionarii Comisiei cred c o asemenea cultur s-a dezvoltat n ultimele dou decenii, dar cu siguran mai este de lucru pentru a asigura c toate ageniile naionale din toate rile (n special noile state membre) neleg bine aspectele juridice i economice ale politicii privind concurena i, n plus, c sunt susintori entuziati ai acesteia. Aceasta transform reeaua ntr-un experiment fascinant. Este un vehicul pentru crearea i difuzarea ideilor, nu numai un vehicul pentru cooperare i schimb de informaii. Aceasta face trimitere la imaginile de elaborare n reea a politicilor identificate de M a j o n e (1996: 273) i Eising (1999) drept o form n cretere de "guvernan n reea" n UE. Pe aceast baz, ECN ncepe s semene cu "metoda deschis de coordonare" schiat n capitolul 3. Totui, paralelele cu guvernana n reea pot fi neltoare. ECN este un consoriu de agenii publice, dar unul care nu este suficient de deschis dezbaterii publice. ntr-adevr, dinamica i influena acesteia sunt greu de anticipat. Ar putea deveni o "reea de supervizare", n subordinea DG C O M P ; ar putea deveni o "reea de coaliie" n care un grup mic de A N C mai eficiente (precum OFT-ul britanic i BKA german) s exercite o influen asupra colegilor lor din celelalte state membre; ar putea deveni o "reea de protest" prin care A N C s reziste unei centralizri suplimentare la Bruxelles; i desigur ar putea deveni o "reea euat", n cazul n care complexitatea alocrii cazurilor i gestionrii a numeroase cazuri n jurisdicii paralele devine excesiv. Exist interpretri variate asupra motivelor pentru care Comisia a propus acest pachet de reforme i a efectelor pe care le vor avea asupra echilibrului puterii i orientrii politicilor. Cele dou 128 perspective principale pot fi numite perspectiva "parteneriatului" i perspectiva
"supranaional". Ipoteza parteneriatului acord credit justificrii oficiale a reformelor. Acestea au fost naintate de Comisie ca un exerciiu de descentralizare prin care punerea n aplicare a regulilor UE n domeniul concurenei va fi "partajat" statele membre. Astfel, politica ar opera printr-un parteneriat bazat pe ncredere i cooperare. Concluzia ar fi c A N C i guvernele acestora au cptat puteri prin repatrierea extensiv a politicii n domeniul concurenei. Aceasta poart toate pericolele unei dezintegrri centrifuge a politicii, deoarece fiecare A N C funciona diferit, cu grade diferite de eficien, nelegere i partizanate naionale, inclusiv datorit recurgerii Ia legislaii naionale diferite. Pentru a asigura o consisten intre statele m e m b r e , Regulamentul cuprinde o serie de elemente de salvgardare formale i infrmale, juridice i administrative. Totui, atunci cnd statele m e m b r e au aprobat riatului. Perspectiva supranaional a reformelor analizeaz mai detaliat aranjamentele juridice i administrative. n primul rnd, aceasta sugereaz c reformele nu sunt necesare. n al doilea rnd, afirm c acestea tind s nlocuiasc legislaia naional cu cea comunitar pentru toate tranzaciile economice semnificative. n al treilea rnd, se susine c independena A N C va fi limitat sever. i n al patrulea rnd, se argumenteaz c modernizarea constituie o ntrire substanial a DG C O M P i o centralizare a politicii n domeniul concurenei. Aceast ipotez este larg mprtit n prezent i a fost articulat n mod convingtor de Riley, care scrie c Regulamentul 1/2003, "trecnd peste propagand, nu reprezint cooperare real" (2003: 6 6 4 , 6 7 1 - 2 ) , c "principalul beneficiar, dac nu singurul, este C o m i s i a " i c& "aceasta a dat o lovitur politic". Majoritatea c o m e n tariilor juridice indic perspectiva supranaional ca fiind mai plauzibil, dei schimbarea este att de mare, nct este dificil s se anticipeze viitorul echilibru de influene. Cea mai concludent evoluie n acest sens va fi msura n care ageniile naionale de concuren vor inova i obliga DG C O M P s-i schimbe politicile. Mesajul extinderii considerabile a puterii Comisiei ncepe s fie acceptat, astfel c un titlu din Europe Wall Street Journal (23 ianuarie 2004) afirm " E U Is Set to Become a T o u g h e r Antitrust Watchdog" (Comisia va deveni un gardian antitrust mai dur) - m e s a j pe care Comisia nu intenioneaz s-I contrazic.
Regulamentul
n Consiliu, acestea susineau o logic a partene-
BMMMW^^
"li*
Politica n domeniul concurenei ca modalitate de reglementare

Politica n domeniul concurenei prezint trsturile a dou din modelele de elaborare a politicilor schiate n capitolul 3 (metoda comunitar i politica de reglementare) i n practic nu are similariti cu modalitile transguvernamental i distributiv. Totui, reformele recente indic de asemenea o trecere limitat ctre modalitatea de coordonare a politicilor. Nu este surprinztor c politica n domeniul concurenei exemplific dou modaliti de elaborare a politicilor. Acest domeniu este un exemplu m a j o r al succesului metodei comunitare i o f e r o mare parte a materiei prime care i-a permis lui M a j o n e (1996) s elaboreze analiza reglementrii europene. Principala asemnare a politicii n domeniul concurenei cu metoda comunitar tradiional este rolul puternic al Comisiei n conceperea i aplicarea politicilor, mai ales n perioada n care politica a fost foarte centralizat i dominat de DG COMP. n acest d o m e n i u Comisia a beneficiat de o libertate excepional din partea Consiliului i a statelor m e m b r e . Partenerii si cheie sunt instanele i, n msura n care aciunile sale au temei legal, Comisia a putut aciona hotrt i direct. n conformitate cu metoda comunitar, Comisia a urmrit n m o d decis obiectivul "inte129
STEPHEN VVILKS
grrii pozitive". De aceea, a urmrit s creeze o pia iar frontiere i a atacat cu trie msurile firmelor (sau ale guvernelor) care segmentau piaa, limitau schimburile sau care aplicau practici diferite n zone geografice diferite. O ntrebare cheie cu privire la modernizare este dac aceast versiune puternic de politic centralizat se va permanentiza. Politica n domeniul concurenei prezint o similaritate chiar mai mare cu modalitatea reglementar de elaborare a politicilor. Aceasta se bazeaz pe teoriile excepional de fertile ale lui Majone ( 1 9 % : 55, 287) cu privire la poziia UE ca "stat de reglementare", specificnd comportamentul acceptabil prin acte legislative i asigurnd conformitatea prin sistemul juridic ( M a j o n e 1996: 63), capacitatea sa de a desfura politica de reglementare fiind aproape nelimitat. Procesul juridic fundamentat pe tratat este susinut de aparatul juridic al regulamentelor i deciziilor, suplimentat de acte normative mai puin stricte precum liniile directoare, cadrele i avizele, i a fost consolidat de deciziile CEJ care au furnizat fundamentul competenei comunitare. Supremaia dreptului comunitar i a instanelor europene nseamn c, atta vreme ct Comisia poate ctiga litigii n faa acestora, deciziile sale devin obligatorii pentru firmele i guvernele din UE - iar uneori la nivel extrateritorial. Mai mult, acest proces este extrem de ieftin. Costurile administrative ale reglementrii sunt suportate de instane, sistemele juridice din statele membre i de clienii firmelor de avocatur, n timp ce costurile materiale ale conformitii i modificrii practicilor de afaceri sunt ascunse i suportate de companii. Libertatea de reglementare a Comisiei este sporit de slbiciunea Parlamentului European, o caracteristic partajat n acest d o m e n i u cu sistemele naionale. De aceea, legitimitatea sa se bazeaz pe acceptarea abordrii economiei de pia i, n final, pe ct de mult reuete s creeze o eficien mrit, asigurnd accesul echitabil la beneficiile avuiei create. M a j o n e (1996: 296, cap. 13) a argumentat, subtil i provocator, ca nu este necesar ca reglementrile s fie legitimate prin controlul instituiilor democraiei populare, putnd fi legitimate prin dezbatere i deliberare ntre experi, printr-o procedur echitabil i viznd standarde obiective de eficien. Analiza sa a stimulat o dezbatere mai larg despre ageniile "nedemocratice" i valoarea independenei i expertizei specializate din cadrul ageniilor de reglementare. DG C O M P este exemplul clasic de reglementare european independent (Wilks cu Bartle 2002), poate un caz extrem de elaborare a politicii ghidat de considerente juridice, realizat cu ajutorul unui discurs juridic, printr-o reea de instituii juridice, instane i firme de avocatur din toat UE. ntr-adevr, recentul proces de modernizare poate fi neles cel mai bine ca pe o mobilizare a ideilor prin intermediul unei comuniti juridice cuprinznd toate statele membre.
Elaborarea politicilor dup modernizare

Totui, reformele de modernizare au potenialul de a schimba esena politicii europene n domeniul concurenei i au creat o surprinztoare modalitate nou de formulare i aplicare a politicilor, sub forma ECN. Interpretarea impactului reformei este dificil. Este foarte posibil ca politica UE n domeniul concurenei s continue n forma sa familiar printr-un proces de "dependen de traseu", singura schimbare major fiind o aplicare coordonat a politicii tradiionale. Pe de alt parte, modernizarea introduce cteva elemente importante de instabilitate, i permite cteva trasee viitoare alternative care sunt radical diferite de ultimii 15 ani de conducere decis a Comisiei. Forma viitoare a politicii va fi influenat de noua Comisie i de politica e c o n o m i c din Germania i Frana, ri aflate n stagnare. Modernizarea accentueaz anumite aspecte ale metodei comunitare (vezi capitolul 3), mai ales n privina competenelor legale, care pot ntri rolul centralizat 130
de iniiator al Comisiei i care cu siguran nu fac nimic pentru introducerea unui control politic sau democratic suplimentar. n mod curios, modernizarea ntrete i unele aspecte ale "modelului de reglementare", dnd puteri suplimentare Comisiei ca agenie independent de reglementare, punnd n aplicare un sistem consolidat de drept european, i mai ales reducnd rolul legislaiei naionale privind concurena, care va fi limitat la cazurile de natur pur naional. Foarte interesant este potenialul Comisiei de a mobiliza o grupare supranaional de agenii independente de concuren din statele m e m b r e i de a le detaa de fundaiile naionale ale acestora. Astfel, ageniile naionale s-ar putea concentra pe regulile europene i prioritile paneuropene utilizndu-i independena pentru a respinge presiunile guvernelor i industriilor naionale, crend un fel de "alian nedemocratic". Aceast ultim opiune necesit o evaluare a posibilitii ca modernizarea i reforma politicii fuziunilor s reprezinte un exemplu al noii modaliti de "coordonare a politicilor". Crearea, de la jumtatea anilor '80, a unor agenii de concuren independente n toate statele m e m b r e nseamn c aplicarea n viitor a acestei politici va depinde n mai mare msur de negociere, coordonare i reele, dup cum anticipeaz i apreciaz modelul coordonrii. Aceasta duce la o elaborare a politicilor mult mai volatil. D u p cum observa David Gerber, "instanele i organismele administrative ale statelor vor deveni mecanismele principale de aplicare i asigurare a respectrii dreptului comunitar i astfel puterea relativ a statelor membre i importana relativ a peisajelor politice interne ale acestora va crete dramatic" reflectnd "o revizuire radical i incert a relaiilor lor de putere" (Gerber 2001; 126, 128). Acesta subliniaz necesitatea construirii de ctre Comisie a sprijinului politic pentru domeniul concurenei. Astfel, Comisia ar trebui s extind dezbaterea cu privire la politica n domeniul concurenei dincolo de sfera ngust juridic sau economic, pentru a o evalua n funcie de rspunderea corporativ i efectele sale asupra altor domenii cheie, precum dezvoltarea regional sau mediul nconjurtor. Acest capitol a subliniat faptul c puterea acumulat de agenii printr-o aplicare eficient poate li de asemenea utilizat pentru a lua iniiative sau pentru a "face" politica n domenii care duc lips de iniiative politice majore sau negocieri diplomatice ntre statele membre. Mult mai importante n. acest caz au fost dezvoltarea i difuzarea ideilor specialitilor (n principal juriti) dintr-o "comunitate epistemic . . . o reea de specialiti care recunoteau expertiza i competena ntr-un anumit domeniu i preteniile autoritare la o cunoatere relevant n acel domeniu" (Haas 1992: 3). Aceasta corespunde destul de bine politicii n domeniul concurenei, unde comunitatea epistemic relevant include funcionarii superiori ai DG COMP. o selecie din funcionari superiori ai A N C , experi preemineni, instanele, Serviciul Juridic al Comisiei i un substanial grup internaional de specialiti din mediul academic. Mai recent, a devenit mai frecvent utilizat i expertiza specializat a economitilor. "Tehnocraii" sau factorii decizionali relevani care i-au fcut o carier n dreptul concurenei consider concurena un proces benign i mprtesc o perspectiv similar. Acetia sunt foarte influeni n aceast lume tehnic unde interesele politice sunt fie neclare, fie nearticulate Van Waarden i Drahos (2002: 931) argumenteaz c puterea acestei comuniti epistemice ofer ee.i mai convingtoare explicaie a convergenei regimurilor europene n domeniul concurenei. n lei meni similari, acest capitol sugereaz c reformele de modernizare au fost lansate n aceast comu nitate epistemic de experi, dei este mai puin clar dac aplicarea acestora va fi eficient.
131
STEPHEN VVILKS nu, IIiun
Concluzii
Accst capitol argumenteaz c politica n domeniul concurenei are un loc special n matricea politicilor europene, deoarece apr principiul esenial al UE, i a n u m e interesul colectiv n eficiena economic garantat prin crearea unei piee unice. Dar n timp ce caracterul su cvasiconstiluional o face imun la schimbri radicale, acesta nu o apr de critici, iar n ultimii ani s-a confruntat cu contestri radicale n ceea ce privete administrarea, A N C , doctrina i competitivitatea. Problema a fost generat de suprancrcarea DG COMP, ca agenie centralizat avnd dimensiuni reduse, deja aglomerat cu notificri i incapabil s fac fa traficului suplimentar al celor zece noi state m e m b r e , i fiind astfel incapabil s ia iniiativa, mai ales n anchetarea cartelurilor "hardeore". Contestarea provenind din partea ANC a reflectat dezvoltarea i competena n cretere a acestora, care acum ofer o alternativ viabil la DG C O M P i care n anumite privine ofer abiliti analitice superioare, bazate pe o legislaie naional mai eficient. Contestarea doctrinei este de natur juridic i economic. Din punct de vedere juridic, contestarea provine din partea Tribunalului de Prim Instan care a chestionat deseori interpretarea dat de DG C O M P dispoziiilor juridice i cerinelor procedurale, aceasta ducnd la nfrngeri devastatoare n instan. Din punct de vedere economic, economitii au pus sub semnul ntrebrii tratarea de ctre DG C O M P a restriciilor verticale, doctrina sa cu privire la poziia dominant, testul aplicat fuziunilor, capacitatea de a face fa economiei " n o i " a tehnologiei informaiilor i a serviciilor, precum i angajamentul insuficient fa de consumatori. In general, DG C O M P a fost criticat foarte dur pentru lipsa persistent de expertiz economic. Contestarea legat de competitivitate se refer la relativa stagnare a UE ntr-o economie globalizat. Uriaele dezbateri politice din Germania, Frana i din restul continentului pun fa n fa virtuile unei piee libere neo-Iiberale i modelele tradiionale ale statului bunstrii. Exist o rezisten vizibil mpotriva continurii liberalizrii i o nclinaie crescut n favoarea sprijinului de stat pentru corporaiile competitive pe plan global. Pentru a ctiga argumentul competitivitii, politica n domeniul concurenei trebuie legat de progrese clare ale competitivitii i, astfel, ale creterii economice europene. n ciuda ncercrilor post-Lisabona de a face aceast conexiune, n practic este foarte greu s gsim dovezi i este foarte dificil s se demonstreze c politicile microeconomice au efecte macroeconomice identificabile. Argumentele politice i economice ale extinderii concurenei neoliberale sunt astfel ameninate. Rspunsul Comisiei a fost curajos i abil. Ca partea a dezbaterii post-Lisabona, DG C O M P a intensificat controalele asupra ajutoarelor de stat, s-a reorganizat, i-a ameliorat expertiza economic i, cel mai important, a transformat metodele de exercitare a puterilor sale de baz prin Regulamentul de modernizare. In cadrul prezentei interpretri, comunitatea epistemic a factorilor decizionali din j u r u l DG C O M P a reuit s recentreze puterea la Bruxelles i a creat un regim de supervizare care a subordonat numeroasele agenii "ne-democratice" care compun ECN. ntrebarea de baz este dac acest nou regim, care a intrat n vigoare de-abia n mai 2004, va reui s opereze un regim coerent, consistent i satisfctor din punct de vedere juridic, care s mulumeasc A N C i s ofere certitudine juridic mediului de afaceri. O ntrebare i mai important este dac aceasta va oferi o economie european mai competitiv. Mai trebuie s ateptm 23 ani nainte de a putea da un rspuns adecvat acestor ntrebri. ntre timp, se poate observa un nivel excepional de instabilitate a politicii n domeniul concurenei. Perioada de incertitudine determinat de reformele de modernizare ofer cu siguran posibilitatea ca pendulul elaborrii politicii europene s oscileze de la Comisie napoi ctre guvernele naionale. 132
Acest transfer va depinde de felul n care vor decide A N C din statele m e m b r e s-i foloseasc independena. Se vor alia cu guvernele i mediile de afaceri naionale, care urmresc trasee naionale in direcia competitivitii? Sau vor colabora n cadrul ECN pentru a crea o reea supranaional nou i foarte semnificativ din punct de vedere politic de agenii "nedemocratice" din toat Europa? n anii urmtori, cercettorii politicii europene n domeniul concurenei vor fi martorii unui experiment, pe msur ce relaiile dintre Bruxelles i ageniile statelor m e m b r e conduc la modele noi de cooperare sau conflict, i vor evalua modul n care noua Comisie va face fa acestor provocri. S-a raportat c Mrio Monti dorea s obin nc un mandat n calitate de comisar al concurenei. Guvernul italian a refuzat s-l numeasc din nou. astfel nct acum cheia problemei se afl n minile noului comisar olandez, Neelie Kroes, i ale colegilor ei din Comisia Barroso. Acest capitol a argumentat c independena, ncrederea i competena Comisiei i DG C O M P rmn factorii cheie pentru determinarea orientrii n elaborarea politicilor n domeniul concurenei. Puterea Comisiei va crete dac economia i revine, dac firmele vor aprecia sistemul modernizat, dac A N C vor coopera i dac neoliberalismul rmne doctrina economic dominant. Evaluarea formei viitoare a acestei politici va depinde de modul n care aceste patru elemente - creterea, conformitatea, cooperarea i doctrina economic - vor evolua la rndul lor.
Lecturi suplimentare
Cel mai bun ghid privind evoluia politicii europene n domeniul concurenei este raportul anual al Comisiei, care trece n revist activitile Comisiei i Curii din anul anterior, evideniaz prioritile strategice, principiile Comisiei i, ntr-o anumit msur, dezbaterile asupra iniiativelor noi. Ultimele aspecte sunt de asemenea acoperite n Ouarterly Policy Newsletter, publicaie trimestrial a DG COMP. Ambele publicaii sunt disponibile pe pagina web a DG COMP. Prezentri mai critice ale politicii UE i statelor membre se pot gsi n European Competition Law Review. O bun introducere este prezentarea cuprinztoare a lui Cini i McGowan (1998). Amato (1997) ofer o excelent introducere n contextul politic mai larg. Un studiu evideniind dezbaterile germane poate fi gsit la Gerber (1998), iar analize mai detaliate ale Comisiei apar n Wilks (2005). Camera Lorzilor din Marea Britanie a realizat unele investigaii extrem de utile (vezi, de exemplu, Camera Lorzilor 2002). Exist o literatur juridic excelent care este accesibil cititorului obinuit. Foarte valoroase sunt capitolele de deschidere i de ncheiere din Govdcr (2003) i studiu] lui Drahos (2001). Amato, G. (1997), Antitrust and the Bounds of Bower (Oxford: Hart). Arbault. F.. i Suurnakki, S. (2002), "Commission Adopts Eight New Decisions Imposing Fines on Hard-core Cartels", Competition Policy Newsletter, 2002/1: 29-43. Camera Lorzilor (2002), Select Committee on the European Union. The Review of the EC Merger Regulation (Londra: Camera Lorzilor), HL Paper 165. Cini, M.. i McGowan, L. (1998), Competition Policy in the European Union (Londra: Macmillan). Commission (1981-), Annual Reports on Competition Policy (Luxemburg: Oficiul pentru Publicaii Oficiale al Comunitilor Europene). Drahos, M. (2001), Convergence of Competition Laws and Policies in the European Community (Duventer: Kluwer). 26

Politica de Concurenta Wallace

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Politica de Concurenta Wallace

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Capitolul 5

Politica n domeniul concurentei

Contestare i reform Stephen Wilks

Introducere: politica n domeniul concurenei i piaa european

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

Preeminena politicii n domeniu! concurenei

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

Caseta 5.1 Etape ale evoluiei politicii UE n domeniul concurenei

Reg. 17; spee

(2) Antitrust: abuz de poz. dom (3) | fuziunilor

aplicare moderat; modernizare

(4) Ajutor de stat inactiv

prioritar regimuri prim sectoriale anchet 1988 mai stricte

Lisabona consolideaz; progres constant

(5) Utiliti liberalizate

mai transparent: aciuni n telecom.

devine prioritate contestare sistematic

presiuni continue; progres ambiguu

Antitrust: practici restrictive

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

Antitrust: abuz de poziie dominant

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

Tabelul 5.1 Cazuri de reglementare a fuziunilor, 1990-2003

5 50 47 49 80 93 109 120 219 255 321 312 250 223 2,133

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

Caseta 5.2 Ajutoare de stat pentru bncile publice germane

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

Tabelul 5.2 Niveluri ale ajutoarelor de stat pe ri

Surs: Comisia 2001f: 22-3.

Agenii i aplicare: DG COMP

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

judectoreti, aciuni care sunt nc foarte rare n UE. De asemenea. BKA i

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

Modernizarea politicii europene n domeniul concurenei

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

Ciinota 5.3 Regulamentul de modernizare, 2003

meninerea unei culturi comune a concurenei n Europa" (Comisia 2004^: alineatul

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

n Consiliu, acestea susineau o logic a partene-

Politica n domeniul concurenei ca modalitate de reglementare

Elaborarea politicilor dup modernizare

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

STEPHEN VVILKS nu, IIiun

POLITICA N DOMENIUL CONCURENEI

S-ar putea să vă placă și