Note de Curs

Lect.univ. dr.
Adrian Stoica
Statutul functionarului public in Uniunea Europeana
Curs I I. Consideraii preliminare privind instituirea funciei publice in spaiul Uniunii Europene n majoritatea rilor europene, dreptul funciei publice presupune un set de reguli aplicabile unor ageni, care corespunde definiiei stricte a funcionarului, nucleu n jurul crora graviteaz dispoziii mai restrnse sau mai numeroase aplicabile altor categorii de angajai din sectorul public. n toate statele membre ale Uniunii Europene, funcia public constituie, fr ndoial, sectorul sistemului politico-administrativ cel mai marcat de tradiia i istoria naional i cel mai puin afectat de integrarea european. Pn acum, nici unul dintre tratatele europene nu a prevzut competenele comunitare pentru organizarea funciei publice. Tratatul de la Lisabona nu a schimbat cu nimic aceast tradiie. Altfel spus, Uniunea European nu are competenele necesare pentru a reglementa funcia public i nici pentru a reforma administraiile publice sau pentru a reorganiza structurile administrative i organizaionale din statele membre. Din contr, faptul c Uniunea European nu are competene n ceea ce privete reglementarea funciei publice, acest lucru nu semnific deloc c integrarea european nu are efecte asupra serviciilor publice naionale, care sunt din ce n ce mai mult influenate de procesul de unificare european. n ceea ce privete Dreptul administrativ naional, n general, i Dreptul funciei publice, n special, sunt din ce n ce mai mult marcate de jurisprudena europeana. n plus, sistemele juridice i administrative ale statelor membre sunt supuse unui proces de adaptare pentru a putea rspunde exigenelor de transpunere i de aplicare a dreptului comunitar. Europenizarea
Lect.univ. dr. Adrian Stoica
administraiilor publice1 se face prin transferul din ce n ce mai accentuat al domeniilor politice n sfera competenelor Uniunii Europene. Aceste consecine reprezint o constant a doctrinei de drept public, motiv pentru care funcia public apare ca fiind unul din elementele predilecte ale comparatitilor i un criteriu de evaluare a legislaiilor statelor integrate ntr-o formul administrativ-politic, precum Uniunea European. n mod tradiional, n spaiul european, noiunea de funcie public, s-a impus ca o noiune fundamental a dreptului public, n special a dreptului administrativ, ea fiind strns dimensionat de noiunea de activitate, autoritate, organ etc. Un organ de stat sau o autoritate public, n general, din punct de vedere structural, cuprinde trei elemente: a) competena; b) mijloace materiale-financiare i c) personalul, iar personalul, la rndul su, este structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii, dintre care numai unele ne apar ca fiind funcii publice. Autoritile publice, inclusiv cele administrative, sunt nzestrate cu atribuii necesare ndeplinirii sarcinilor ce le revin n conformitate cu care exercit competene determinate, participnd n baza capacitii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate n nume propriu. Comparaiile asupra evoluiei funciilor publice ofer un tablou contrastant n doctrina din statele europene. In toate statele europene exist tradiii privind reglementarea funciei publice, care nu trebuie ns raportate la existena unui statut general aplicabil tuturor funcionarilor2. n funcie de ara de referin, conceptul de funcie public are mai multe accepiuni i, n consecin, mai multe arii de cuprindere. n
1 2
Alexandru I. Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 285. Dana Apostol Tofan D. Instituii administrative europene, Ed.C.H.Beck, Bucureti,
2006, p.53. 2
majoritatea cazurilor, nu exist o definiie legal riguroas a acestei noiuni i, pentru a se preciza sensul acesteia, trebuie s se recurg la practica i doctrina administrativ. n sensul larg al termenului, se poate nelege prin funcie public, ansamblul persoanelor aflate la dispoziia guvernanilor pentru a face s funcioneze serviciile publice. n sens organic este vorba de ansamblul personalului din administraie. Personalul are o compunere diversificat i cuprinde categorii extrem de variate. Uneori, n aceeai perspectiv organic, funcia public desemneaz doar o parte din ansamblului personalului administrativ. n sens material, este vorba de acea activitate ce const n colaborarea n mod permanent i cu titlu profesional la aciune a persoanelor publice ale administraiei. Noiunea de funcie public, contrar aparenelor, este dificil de tradus cu exactitate n diferite ri europene, ntr-o analiza comparativ, riscurile de contrasens fiind mai numeroase dect n cazul altor instituii referitoare la administraie Potrivit doctrinei de drept public, noiunea de funcie public apare ca fiind unul din elementele predilecte ale comparatitilor raportate la analiza legislaiilor statelor europene. Dac trecem peste meandrele istoriei i ne oprim numai la expresiile actuale, putem reine c legislaiile naionale i doctrina european sunt dominate de expresia francez fonction publique, precum i de cea britanic civil service, fr a susine c cele dou noiuni se suprapun, ntruct ele mai degrab apar ca noiuni opuse, cea francez evocnd filozofia etatic, cea britanic evocnd filozofia liberal. Expresia francez face trimitere la puterea public, la autoritate i dominaie din
partea statului. Expresia englez pune n eviden mai mult statul n serviciul ceteanului3. Funcia public se poate defini n sensul cel mai larg al conceptului ca reprezentnd o situaie juridic predeterminat normativ constituit dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii, prin a cror realizare se nfptuiete n mod specific competena unui organ de stat exercitndu-se puterea public n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii respective. Funcia public apare ca o grupare de atribuii i de competene n scopul de a satisface interese generale, ntruct orice putere social se legitimeaz numai prin finalitatea sa de interes public, neputndu-se admite ca ea s fie utilizat n scopuri personale. Clasificrile funciei publice. n statele membre ale Uniunii Europene se disting trei moduri n care putem subdiviza funcia public. Aceste subdiviziuni sunt urmtoarele: a) categorii de personal, b) nivelurile administrative, c) sub-sectoarele. a) Categorii de personal. n unele state membre UE, subdiviziunea n diferite categorii de personal cu statut juridic diferit este o caracteristic esenial a organizrii oficiale a funciei publice. n Germania, categoriile de funcie public corespund cu cele trei niveluri de guvernare - federal, land i local (Kreise, Gemeinden) Astfel, n administraia public din Germania putem distinge: funcii publice exercitate de funcionari de profesie cu un statut de drept public; funcii publice exercitate de angajai cu statut de drept privat; funcii publice n care sunt angajai lucrtori pe baz de contract. n Danemarca exist trei categorii de personal angajate n funcia public: funcionari publici; personal angajat pe baz de convenii civile colective; personal angajat cu contract individual de
3
. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed.All Beck, Bucureti, 2001, p.525 4
munc. Aceeai distincie privind cele trei categorii de personal se aplic tuturor funciilor publice n Austria i Luxemburg4.. b) Nivelurile administrative. n anumite ri, administraia public este special organizat n funcie de nivelurile de guvernare. Exemplul tipic l reprezint administraia public din Frana, pe care o putem subdiviza n funcia public de stat, funcia public teritorial i funcia public spitaliceasc, care cuprinde numeroase corpuri sau cadre angajate (la nivel regional sau local). Un alt exemplu de administraie public organizat n niveluri de guvernare este Belgia, unde trebuie fcut distincia ntre funcia public federal, funcia public a regiunilor i comunitilor i funcia public local (provincii i municipaliti). Cele trei regiuni (Flandra, Wallonia i Bruxelles) i cele trei comuniti (comunitatea flamand, comunitatea francez i comunitatea germanofon) au fiecare propria lor funcie public. Totui, instituiile comunitii flamande i ale regiunii flamande au fuzionat. Anumite msuri se aplic tuturor funcionarilor publici din Belgia. Distincia dintre diferitele niveluri de guvernare este n egal msur pertinent n cazul Suediei i al Finlandei. n Suedia putem distinge funcia public central, funcia public a comunitilor, funcia public local. n Finlanda facem distincia ntre guvernul central i guvernul local. Trebuie s amintim n aceast categorie Marea Britanie, unde putem face distincia ntre guvernul central, pe de o parte, i guvernul local, pe de alt parte. Civil Service (funcia public) i Military (forele armate) se subordoneaz administraiei centrale. Administraia local cuprinde mai ales serviciile sociale i poliia. n Marea Britanie, funcia public se limiteaz la personalul ministerelor i al numeroaselor agenii.
4
Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, Editura All Beck, 2005,
p.547 5
c) Sub-sectoarele. Administraiile publice a cror principal caracteristic, pe plan organizaional, este subdiviziunea n sectoarele funcionale sunt cele ale Irlandei, Italiei i Olanda5. n Irlanda, sectoarele diferite sunt reprezentate de funcia public (care nglobeaz doar personalul din ministerele centrale) poliia, aprarea, nvmntul, ntreprinderile publice non-comerciale, sntatea public i guvernul local. n Italia putem distinge sectoare de stat i sectoare ale administraiei publice. n Italia, marea majoritate a funcionarilor publici sunt angajai conform legislaiei muncii. Funcionarii care au un statut de drept public sunt directorii care conduc anumite direcii din ministere, prefecii, diplomaii, profesorii universitari, judectorii. ncepnd din 1993, n Olanda funcia public este mprit n opt sectoare: personalul civil al administraiei centrale, aparatul judiciar, poliia, nvmntul i cercetarea, forele armate, provinciile, municipalitile i administraiile comunale. n majoritatea statelor europene, termenul funcionar de stat este folosit n relaie cu munca prestat de persoan, dar aceasta adesea cere interpretare. n Europa exist dou grupuri de ri n care situaiile sunt diferite. Primul grup este constituit din ri cu tradiii stabile de funcii publice profesioniste, care sunt independente relativ de politic. Aceste ri sunt unele state membre ale UE i altele situate n aa numita zon economic european. Al doilea grup de ri sunt cele fost comuniste, unde nu exist distincii aparente ntre aparatul partidelor politice, administraia public i ideea de stat ca realitate independent. rile din a doua categorie face eforturi de a crea sisteme de funcie public pentru a se apropia de
Apostol Tofan D. Instituii administrative europene, Ed.C.H.Beck, Bucureti, 2006, p.
154. 6
primul grup de state. n majoritatea statelor UE, majoritatea angajailor publici au statut de funcionari publici. Aceasta nseamn c sunt guvernai de o lege a funciei publice, care este o lege public, i nu de legislaia muncii, care const n legi private sau civile aplicabile relaiilor dintre angajaii i angajatorii sectorului privat. Funciile publice din Belgia, Frana, Grecia, Irlanda, Olanda, Portugalia, Suedia i Spania numr majoritatea angajailor publici. Funciile publice din Austria, Luxemburg, Italia, Germania i Danemarca se limiteaz n principiu la posturi de autoritate public. Personalul contractual poate s coexiste cu funcionarii publici n ambele cazuri6. Astfel, nsi noiunea de funcionar este departe de a avea un neles uniform, cuprinznd persoane aflate n ipostaze diferite, n funcie de legislaia fiecrei ri, i care sunt angajate cu titlu permanent sau temporar. Pentru o bun nelegere a noiunii de funcionar, trebuie luate n considerare dou tipuri de definire a acesteia: a) Definiia organic, care impune a fi considerai funcionari cei ce lucreaz mai mult sau mai puin direct n sectorul public, n servicii de drept public n cadrul unitilor teritoriale sau n serviciile publice economice i sociale dependente de stat sau de colectivitile teritoriale. De exemplu, n Frana sunt considerai funcionari agenii din serviciile spitaliceti, iar n Belgia cei de la cile ferate. b) Definiia funcional include n rndul funcionarilor agenii publici care exercit prerogative ale puterii publice sau care particip la aprarea intereselor statului i ale colectivitilor teritoriale. ntr-o asemenea concepie, sunt considerai funcionari membrii forelor armate, ai
6
Santai I., Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-
Napoca, 2002, p. 78. 7
poliiei i ai altor fore de ordine, cei care lucreaz n magistratur, administraie fiscal, diplomaie, ca i cei care i desfoar activitatea n ministere, organisme administrative ale colectivitilor teritoriale, bnci centrale, n msura n care persoanele n cauz exercit atribuii ordonate, din sfera puterii de stat sau din aria dreptului public. O asemenea definiie se apropie de concepia german, care face distincie ntre funcionari i, respectiv, ali salariai i lucrtori, considerndu-se c numai primii sunt nsrcinai s exercite prerogative ale puterii publice. Este, de altfel, i concepia unor instituii europene, inclusiv a Curii de Justiie a Uniunii Europene. n Danemarca sunt considerate ca fiind funcionari, persoanele care ndeplinesc cel puin funcia de ef de birou, ceilali fiind considerai lucrtori i acestora li se aplic regimul contractelor colective7. O categorie special o reprezint n unele state, cum ar fi Frana, funcionarii care deservesc pe eful statului sau cei care lucreaz pentru parlament. Statutul acestora, ct i regimul aplicabil, le sunt, n general, stabilite printr-o legislaie special. n privina persoanelor care deservesc colectivitile locale se ntlnesc mai multe situaii. n Frana, aceste persoane sunt considerate funcionari i beneficiaz de un statut stabilit prin legi speciale, dar care este diferit de cel al funcionarilor de stat. n Germania i Spania, numai o parte dintre acetia au statut de funcionari, restul fiind considerai lucrtori, iar n Marea Britanie toi sunt lucrtori (angajai pe baz de contract). II. Fundamente constituionale i normative ale funciei publice Pentru a descrie dimensiunea funciilor publice8 trebuie s ne referim la bazele legale ale construciei funciei publice. n acest sens, ne putem
7
Funcia public. Studiu. Camera Deputailor. Departamentul pentru informare
parlamentar. 1998, p 6. 8
concentra pe definiiile legale ale dimensiunii funciei publice, i pe observarea tendinelor din rile europene privind limitele juridice pe care acestea le impun funciilor publice. a) Reglementarea funciei publice/serviciului public potrivit dispoziiilor constituionale Raportndu-ne la statele europene care au constituii scrise se poate afirma c n fiecare se gsesc principii ale funciei publice, motiv pentru care n lucrrile de drept public comparat, mai exact de drept public comunitar, se discut foarte clar despre bazele constituionale ale funciei publice . O prim problem reglementat la nivel constituional n cadrul statelor membre ale Uniunii Europene o reprezint stabilirea competenei pentru fixarea principiilor i regulilor aplicabile funciei publice. Aproape toate constituiile statelor membre ale UE abordeaz tema funciei publice, indiferent de modul n de reglementare. n anumite ri, Constituia face referire la principiile generale de organizare a administraiei publice aplicabile funcionarilor statului. Majoritatea funciei publice. constituiilor Unele reglementeaz principiul chiar, egalitii problema admisibilitii n funcii publice, precum i al autonomiei n exerciiul constituii reglementeaz, rspunderii funcionarilor publici9. n toate statele membre ale Uniunii Europene s-au adoptat statute speciale pentru funcionarii publici, care conin dispoziii generale i de
Cardona F., Dimensiunea funciei publice n rile europene - Tendine i progrese, Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, Editura All Beck, 2005,
Seminar EIPA, Maastricht, 13-14 noiembrie 2000, p. 7-8

9
p. 538. 9
detaliu privind angajarea, drepturile i obligaiile funcionarilor publici, condiiile de promovare i de pensionare, precum i rspunderea acestora. n afar de statute exist i alte reglementri specifice pentru diferite aspecte ale funciei publice. Regimul juridic al funciei publice poate fi completat cu clauze stabilite n contractul colectiv de munc. n acest fel, regimul legal se completeaz cu cel contractual. Principiile fundamentale ale funciei publice se regsesc n constituiile statelor europene. Prima problem care i-a preocupat pe legiuitorii constituani a fost stabilirea competenei pentru fixarea regulilor aplicabile funciei publice. Aproape toate constituiile enun principii aplicabile dreptului funciei publice i indic autoritatea competent pentru a le stabili. Este vorba mai ales de principiul liberului acces la funciile publice. Uneori, textul constituional este i mai dezvoltat, stabilind nu doar regulile aplicabile accesului la funcia public, ci i regulile privind funcionari deja numii. Din acest punct de vedere, constituiile rilor din Uniunea European, i din afara blocului comunitar, se mpart n patru categorii: Prima categorie de state se caracterizeaz printr-o partajare, n baza dispoziiilor constituionale, ntre legislativ i executiv, a reglementrii funciei publice. n Belgia i n Marea Britanie, eful statului dispune de competen n materie de statut al funcionarilor, n baza prerogativelor sale regale. Astfel, n Belgia, chiar Constituia i confer aceast putere Regelui, stabilindu-i competena de a numi n funciile din administraia general, dar mai ales preciznd expres c puterea executiv i aparine acestuia. Constituia belgian stabilete principiile de baz referitoare la funcia public la diferite niveluri (egalitatea de acces la funcia public sau puterea de a numi funcionari), fr s consacre nici o reglementare major
10
referitoare la funcia public. n Marea Britanie, prerogativa regal presupune mai ales competena de a stabili reguli privind funcia public. A doua categorie cuprinde un grup de state, majoritar (Danemarca, Frana, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Suedia, Austria, Norvegia i Finlanda), n care Constituiile prevd competena legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funciei publice. Constituiile acestor ri cuprind principiile formale sau concrete care relev importana fundamental acordat funciei publice. n virtutea faptului c articolul 33, paragraful V al Legii fundamentale din Germania, reglementeaz funcia public, mai mult de 12 principii concrete sunt transferate ctre domeniul Legii constituionale. Art. 34, paragraful III al Constituiei Franei, de unde deriv diferite garanii fundamentale referitoare la funcionari, vizeaz o semnificaie similar. Constituia Suediei prevede c dispoziiile care reglementeaz statutul funcionarilor de stat n alte privine dect cele prevzute n prezenta Constituie vor fi enunate prin lege. n acelai sens, Constituia Austriei precizeaz c statutul, inclusiv sistemul de plat i statutul disciplinar al funcionarilor Federaiei i landurilor care ndeplinesc funcii oficiale este reglementat conform unor principii unitare de ctre legislaia federal. Constituiile Olandei, Norvegiei partajeaz competena n materia reglementrii funciei publice ntre parlament i Guvern. n plus, eful statului deine puterea de a numi n funcie pe funcionarii superiori10. Constituia Spaniei recunoate dreptul oricrui cetean de a accede n condiii egale, la orice funcie sau nsrcinare public, la baza accesului n funcia public aflndu-se criteriul meritului i al capacitii.
10
Negoi A. Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 537 11
A treia categorie, din care include Irlanda i Luxemburg, atribuirea acestei competene este implicit i rezult chiar din supremaia legiuitorului, care poate interveni pentru a reglementa materia. Se tie, de pild, c separarea Republicii Irlanda de tradiia britanic s-a realizat prin votarea Constituiei din 1937, care la rndul ei, s-a fundamentat juridic pe o Lege privind funcia public (Civil Service Regulation), votat cu 13 ani mai nainte. Aceeai este situaia i pentru Luxemburg, nc din anul 1872, cnd printr-o lege au fost stabilite drepturile i ndatoririle funcionarilor, pentru ca abia n anul 1979 s fie definit noiunea de funcionar de stat, ca i Statutul general. De altfel, n Luxemburg, sistemul funciei publice s-a constituit lent, pornind de la independena rii, i a fost influenat de structurile administrative motenite de la regimul francez i cel olandez. Calitatea de funcionar al statului rezult dintr-o dispoziie expres a legii i este recunoscut oricrei persoane care, cu titlu permanent sau definitiv, presteaz servicii n cadrul personalului administraiei de stat, fiind numit de autoritatea nvestit cu putere de numire11. A patra categorie, din care face parte Grecia (art. 103-104 din Constituia elen) i Portugalia (art. 266-271 din Constituia portughez), este caracterizat de reglementri exhaustive i detaliate referitoare la funcia public. Constituia elen merge pn la a stipula un ordin administrativ prin care se enun nu doar principiile de baz ale funciei publice, ci i diverse dispoziii detaliate despre acest subiect. b) Reglementarea funciei publice/serviciului public prin acorduri colective cu organizaiile sindicale
11
Apostol -Tofan D. Instituii administrative europene, Ed.C.H.Beck, Bucureti, 2006, p.
155. 12
Importana sindicatelor trebuie remarcat prin angajamentele colective ncheiate cu Guvernul n cadrul raporturilor publice. Acesta este cazul n Frana, Spania, Portugalia, Grecia, Irlanda, Olanda, Belgia i Suedia. n Suedia, Legea funciei publice este minimalist, pentru c reglementeaz drepturile i ndatoririle specifice, precum i msurile disciplinare, n timp ce legislaia muncii i nelegerile colective reglementeaz ansamblul raporturilor juridice de munc. Marea Britanie este un caz aparte: funcionari publici au reglementri specifice, dar nu exist o lege general a funciei publice. Prerogativele monarhice, recunoscute ca o convenie constituional, cuprind i puterea de a stabili reglementri cu privire la funcia public. n Elveia, Legea asupra personalului Confederaiei adoptat iniial n 1927 este n curs de revizuire pentru a modifica schemele salariale ale funcionarilor publici i a se introduce contracte de drept public i convenii colective n relaia dintre funcionarii publici i stat. Faptul este perceput ca o abolire a statutului funcionarilor publici. Potrivit observatorilor, sindicatele au acceptat reforma sub ameninarea unui referendum pe care l-ar fi pierdut. Reforma a intrat n vigoare la 1 ianuarie 2001. c) Reglementarea funciei publice/serviciului public prin legi speciale Analiznd legislaia i doctrina din rile membre ale Uniunii Europene, se constat c regula o reprezint existena unor coduri sau statute, chiar dac formal nu se regsete invariabil un act normativ unic denumit statut al funcionarilor publici12.
12
Cardona F. Dimensiunea funciei publice n rile europene - Tendine i progrese,
Seminar EIPA, Maastricht, 13-14 noiembrie 2000, p.7-8. 13
De regul, Statutul13 funcionarilor publici i afl originea n dispoziii constituionale ale statelor Uniunii Europene, care fixeaz competenele n materie, enunnd n unele cazuri chiar i regulile de fond ce leag autoritile publice. Statutul funcionarilor publici sau dreptul comun al funciei publice, ntr-o formulare mai riguroas sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situaia juridic a funcionarului. Spania a fost prima ar care a adoptat un Statut al funcionarilor publici, n anul 1852, urmat de Luxemburg, n anul 1872 i apoi de Danemarca, unde prima lege despre funcionari dateaz din anul 1899. Primul Statut al angajailor civili ai Statului a fost adoptat n Italia n anul 1908, iar prima lege irlandez referitoare la funcia public dateaz din anul 192214. Trebuie s remarcm mai ales cazul Italiei care s-a angajat ntr-un proces de reformare a dispoziiilor legale referitoare la administraia public ncepnd cu Decretul din 3 februarie 1993 referitor la reforma funciei publice, urmat de Legea 59/127 din 15 martie 1997, pentru reforma i simplificarea administraiei. n Irlanda, Constituia nu abordeaz tema funciei publice. Legea din 1924 referitoare la minitrii secretari irlandezi reprezint legislaia fundamental n materie de clasificare a funciilor din administraie. Este vorba de cadrul de baz pentru organizarea funciei publice. Parlamentul Irlandei, nainte de a adopta Constituia (1937), pentru a marca separaia de
Este cunoscut sub denumirea de Statutul funcionarilor comunitilor europene i a fost consacrat n Regulamentul (C.E.) nr.31/1962. 14 Apostol Tofan D. Instituii administrative europene, Ed.C.H.Beck, Bucureti, 2006, p.
13
56. 14
tradiia britanic, a adoptat n 1923 Civil Service Regulation Act, care a fost completat n 1956 cu Civil Service Commissionners Act. n Frana, administraia public este organizat pe baza regulilor generale referitoare la funcia public (Legea din 13 iunie 1983, modificat prin Legea constituional din 28 martie 2003) precum i pe baza altor trei legi care determin respectiv poziia juridic a funcionarilor n stat, funcia public teritorial (municipaliti, departamente i regiuni -Legea din 26 ianuarie 1983) i funcia public spitaliceasc (Legea din 9 ianuarie 1986) . Magistraii, forele armate i funcionarii adunrilor parlamentare fac obiectul unor legi speciale. Categoria contractualilor de drept public nu se regsete dect n Frana i Portugalia. Aceasta se explic prin faptul c noiunea de contract administrativ de munc este necunoscut n sistemul de drept al altor state europene. n aceste dou ri cea mai mare parte a contractualilor sunt ageni de drept public. Portugalia a preluat mult din modelul francez n domeniul funciei publice, fr a adopta un Statut general (ca act normativ distinct). Prin urmare, modelul portughez este guvernat n prezent de o multitudine de reglementri, unele adoptate n cea mai mare parte, n intervalul 1986-1991, care nu permit ntotdeauna sesizarea adevratului sens al dispoziiilor luate sub presiunea conjuncturilor. Exist n prezent, o reglementare privind organizarea carierei, alta referitoare la recrutare i promovare etc. Exist totodat statute specifice pentru medici, infirmieri, institutori, profesori, militari i poliiti. n Frana i n Spania, ansamblul funciei publice se divide nu doar n trei sau patru categorii orizontale, dar, de asemenea, n mai multe sute de corpuri i tipuri de funcii. Statutele particulare conin reguli specifice, completnd Statutul general al funciei publice. Anumite statute particulare
15
conin i reguli derogatorii de la principiile generale ale statutului funciei publice. Orice funcionar public, francez sau spaniol, este supus la dou tipuri de reglementri suprapuse: cele din statutul special aplicabil corpului din care acesta face parte i cele din statutul general. Dimpotriv funcionarii din alte ri se supun de regul dispoziiilor aceluiai statut. Spania are un statut general al funcionarilor publici adoptat n 7 februarie 1964, act normativ modificat substanial prin Legile din 2 august i 26 decembrie 1984, ca urmare a intrrii n vigoare a noii Constituii (democratice) din 1978. In Spania, vom distinge ntre funcia public de Stat, cea a colectivitilor locale i cea a comunitilor autonome15. Curs II TIPOLOGIA FUNCTIEI PUBLICE I. Tipologia funciei publice. Sistemul de carier i sistemul de post Aa cum am amintit anterior acestei prezentri, sursa european a normelor ce reglementeaz funcionarul i funcia public comunitar o reprezint Statutul16 funcionarilor publici. Potrivit acestei surse, analiza comparativ a funciei publice i a funcionarului public din administraiile publice ale statelor europene, permite conturarea a dou mai categorii de sisteme17, i anume: a) Sistemul de carier
15
Cristea, S. Noiunea de funcie public n constituia principalelor state europene, n
Revista de drept public nr. 1/1998, p.65-66 Este cunoscut sub denumirea de Statutul funcionarilor comunitilor europene i a fost consacrat n Regulamentul (C.E.) nr.31/1962. 17 Alexandru, I. Administraia public : Teorii, realiti, perspective. Ed. a 3-a, revzut
16
i adugit: Bucureti : Lumina Lex, 2002, p. 437 16
Sistemul funciei publice de carier reprezint o expresie a principiului specificitii administraiei publice, a crei funcionare implic existena unui personal care este dotat cu competene speciale i care i consacr viaa profesional serviciului funciei publice. ntr-un asemenea sistem, funcia public este structurat potrivit unei concepii ierarhice. Funcionarul, cu o pregtire adecvat, beneficiaz de stabilitate i de continuitate n carier, fie n interiorul aceluiai corp, ceea ce permite accesul la un anumit numr de funcii, fie trecnd de la un corp la altul. Esena sistemului const n stabilirea unei separaii nete ntre cei administrai i administratori i se bazeaz pe noiunile de interes general i serviciu public. Serviciul public este astfel mprit ntr-un anumit numr de corpuri care sunt accesate, n general, prin concurs i n care funcionarul public poate rmne pe toat durata vieii sale active. n rile care au adoptat sistemul de tip carier (Austria, Belgia, Germania, Grecia, Frana, Spania, Irlanda, Luxemburg, Portugalia, Polonia, Cehia, Bulgaria, Romnia, Republica Moldova), majoritatea categoriilor de personal sunt protejate mpotriva efectelor generate de programe ce au ca scop identificarea surplusului de personal. n aceste state, cheltuielile publice au fost reduse mai ales prin blocarea numrului de funcii i meninerea aceluiai nivel al salariilor. Astfel s-a procedat spre exemplu n Austria, Belgia, Germania, Grecia, Frana, Spania i Portugalia. Reducerea de personal s-a manifestat, n termeni obiectivi, numai ca efect al pensionrilor i demisiilor. Conform definiiei folosite de D. Bossaert .a., trstura distinct a unui sistem de carier se refer la accesul candidailor pentru o funcie public, n sensul c trebuie s intre n serviciul public dintr-o poziie de
17
debutant a unei direcii de carier specifice n aceast carier, funcionarul de stat poate fi atunci promovat n concordan cu cerinele legale, s ocupe noi funcii (exemplu dat Director-general) i s se ridice pe scara de plat (exemplu dat conform principiului de vechime n munc). Admiterea ntr-o carier special necesit un standard educaional minim aa cum este scris n regulile statutare (exemplu dat licen de facultate i completarea unei perioade de instruire) i completarea cu succes a unui test (exemplu dat examinare de stat) sau procedur de selecie competitiv (exemplu dat concurs). Astfel, sistemele de carier creeaz (diferite) forme ierarhice de organizare 18. Ca rezultat al reformelor serviciului public n ultimii ani, la nceputul secolului 21, nu mai exist un model naional al serviciului public care poate fi descris ca model clasic de carier (acest lucru este de asemenea valabil n cazul modelelor germane, franceze i spaniole). Cu toate acestea, multe sisteme ale serviciului public pot fi mai bine nelese ca un tip ideal dac sunt aranjate pe o scar ntre sistemul de carier i opusul su, sistemul de angajare. La nceputul secolului 20, Max Weber n lucrarea Economie i Societate, a demonstrat destul de impresionant c statul birocratic i elementele sale structurale, care nc se aplic chiar i astzi n multe state cu un sistem de carier, este cea mai eficient form de organizare. Principii ca ierarhia oficial, direcia carierei, calificri profesionale, procese decizionale bazate pe reguli, biroul ca o profesie i disciplina oficial aadar nc constituie baza serviciului public profesional n multe ri, chiar i astzi.
18
Priscaru V. Funcionarii publici, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 74. 18
ntr-un sistem de carier diferena principal dintre funcionarul de stat i oricare alt cetean este c funcionarul de stat a fost ncredinat cu pregtirea i execuia programele guvernamentale. Aceast poziie d natere la drepturi speciale i ndatoriri i cerine profesionale care difer de cele ale relaiei ocupaionale din sectorul privat. b) Sistemul de tip post(funcia public de angajare) n cadrul Sistemului de tip post angajaii sunt clasai n funcie de nivelul calificrii cerute, de capacitatea dovedit i de nivelul remuneraiei. Ei sunt recrutai pentru o funcie precis i nu beneficiaz de garanii suplimentare de securitate a muncii. Calitatea funcionarului este legat de existena activitii respective i de evoluia acesteia. n unele concepii, sistemul permite recrutarea de specialiti i, n paralel, economie de mijloace19. Sistemul de tip post, construit dintr-un ansamblu de funcii sau profesii, definite prin nivelul i caracteristicile lor, sistem n care funcionarii publici sunt numii n una dintre funcii putnd fi apoi, n funcie de necesitile instituiei, numii n alt (alte) funcie (funcii), fr a fi, deci, considerai nvestii cu un drept n sensul exercitrii continue a primei funcii n care au fost numii. Avantajul acestui sistem este dat de mobilitatea funcionarilor publici de la o autoritate public la alta sau chiar ntre sistemul public i sistemul privat. n rile n care prevaleaz, ca tendin general, funcia public ce are la baz postul, a fost promovat o funcie public orientat spre rezultate i spre management cu scopuri specifice. Cele mai ilustrative exemple n acest sens sunt: Marea Britanie, Olanda, Danemarca, Finlanda, Islanda, Elveia, Suedia, Estonia, Ungaria, Slovacia, Italia.
19
Ionescu C. Funcia Public Comunitar, SNSPA, Bucureti, 2006, p. 25 19
Printre Statele Membre UE, modelul suedez este cel mai apropiat modelului clasic de angajare. n general, totui, toate Statele Membre UE sunt undeva ntre aceste dou forme extreme. Deosebirea dintre un model de carier i unul de post (angajare) trebuie de asemenea difereniat dintr-un numr de aspecte: Adesea reglementrile dintr-un sistem de carier se aplic numai funcionarilor de stat cu un contract de lege public, de exemplu n Germania elementele principale ale unui sistem de carier afecteaz numai aproximativ 30% din angajaii sectorului public. n plus, elementele clasice ale sistemului de carier sunt de asemenea aplicate n ri care folosesc un model de angajare. Aceasta afecteaz adesea sectoare specifice cum ar fi serviciul militar, vamal sau poliia. n ultimul rnd, condiiile de serviciu pentru funcionarii publici de vrf vor fi din ce n ce mai diferite. n unele ri fie un Serviciu Public Superior distinct este introdus i/sau poziii pentru funcionarii de stat de vrf sunt recompensate pentru o perioad specific urmnd o procedur de selecie special. n final, cele dou sisteme se vor diferenia unele de altele mai mult n modelul naional implicat. Pe de alt parte de exemplu, Estonia, n propunerea sa pentru o nou Lege a Reformei, a decis n favoarea unei variante a serviciului public care are similariti cu sistemele suedeze i finlandeze, sistemele din Cipru, Slovenia, Bulgaria, Turcia, Romnia i Slovacia se calific ca model de carier care are similariti cu modelul din Spania, Frana sau Germania. De exemplu, n Slovenia, legea a serviciului public din 5 Aprilie 2002 afirm c serviciul public trebuie mprit pe profesii. Promovarea (avansarea) n carier ntr-un post mai nalt sau o
20
poziie mai nalt este acordat la completarea cu succes a unei proceduri de selecie competitiv public. n majoritatea statelor Uniunii Europene, cea mai mare parte a persoanelor care i desfoar activitatea n cadrul instituiilor publice au statut de funcionari publici. Regula este ca un angajat public s fie funcionar, iar excepia este s dein un contract de munc cu statul. Funcionarii publici sunt guvernai de o lege a funciei publice, i doar n subsidiar de legislaia muncii. n studiul su asupra serviciilor publice n statele din centrul i estul Europei, profesorului Verheijen noteaz c sistemele vestice clasice de carier par a fi sursa principal de inspiraie. O excepie evident este Estonia, a crei reform a legii serviciului public a fost n mod evident puternic influenat de ctre tradiia rilor scandinave (n mod special Suedia i Finlanda). n timp ce n multe State Membre UE este posibil notarea unei anumite tendine spre armonizarea serviciului public i a sectorului privat (n special n termeni ca sisteme de remuneraie, sisteme de pensii, introducerea sistemelor de management al performanelor, modele ale timpului de lucru, sisteme de evaluare a personalului i modele de promovare, etc.) i profesionalizarea serviciului public continu repede, (majoritatea) statelor est europene se strduiesc s creeze un serviciu public ale crei condiii de lucru difer n mod substanial de condiiile de angajare n sistemul privat. Totui, aceast tendin nu este bine format: actualul proces de reform din Estonia nseamn mutarea de la un model de carier foarte rigid la un model care a fost n mod clar inspirat de tradiia suedez i finlandez (delegarea puterilor ageniilor din politica personalului, introducerea managementului performanei, fr creterea automat a salariului i a promovrii, cerinele de angajare n serviciul public descentralizat, poziii de
21
vrf ocupate de competiia public, uurina de mobilitate dintre sectorul privat i serviciul public). Este dificil, de exemplu, s descrii modelul Estoniei, care este n mod clar bazat pe modelul suedez i finlandez, ca model al tipului Weberian. Pe de alt parte, serviciul public din Malta este bazat n mod tradiional pe modelul Westminister britanic, n timp ce Slovenia a fost ghidat de ctre, printre alii, modelul legii serviciului public german (i, cu unele extinderi, modelul austriac), iar Romnia i Republica Moldova de ctre modelul francez20. Nici un text juridic instituional al Uniunii Europene nu reglementeaz un model de funcie public de urmat pentru statele membre ale UE. Chestiuni precum repartizarea competenelor legislative i executive, concepia structurilor de organizare i structur i dimensiunea administraiei publice sunt lsate la discreia statelor membre. Coninutul cadrului normativ de reglementare a serviciului public n toate statele europene are trsturi comune cum ar fi prevederile asupra accesului n serviciul public, introducerea unor proceduri de recrutare mai mult sau mai puin formalizate, stipularea drepturilor i a ndatoririlor funcionarilor de stat, principiile politicii de perfecionare, msurile disciplinare, criteriile de promovare, etc. n ceea ce privete drepturile i ndatoririle funcionarilor publici, toate statele garanteaz anumite condiii generoase de serviciu (oportunitile de promovare i formare, condiiile de pensionare, etc.). n multe cazuri, funcionarii publici au ndatoriri specifice care nu se aplic altor categorii de angajai din sectorul public. Aceste ndatoriri, n general, se refer la procedurile disciplinare i obligaia de a rmne neutru
20
Ionescu R. Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 194 22
i incoruptibil, dar unele dintre aceste reglementri variaz foarte substanial de la stat la stat. De aici este n general foarte dificil s se contureze o tendin spre un model comun al serviciului public. Ca o regul, serviciile publice din centrul i estul Europei sunt caracterizate de adoptarea unei combinaii de trsturi diferite, unele dintre ele derivnd din sistemul de carier i altele din sistemul de post21. Curs III FUNCIA PUBLIC EUROPEAN I FUNCIONARII COMUNITILOR EUROPENE I. Statutul funcionarilor comunitilor europene n contextul dreptului comunitar, cadrul normativ privind funcia public a fost influenat de adoptarea de ctre Comisia European a Crii Albe cu privire la reforma administrativ, nc din martie 2000. Acest document a evideniat principiile administraiei publice la nivel european, punndu-se accent pe calitatea serviciilor oferite, independena funcionarului, angajarea rspunderii acestuia pentru toate faptele svrite, eficiena i transparena serviciului public prestat ctre cetenii europeni. Pentru transpunerea n practic a acestor principii a fost adoptat n 13 septembrie 2000 Codul bunei cuviine n administraia public), conceput n primul rnd ca un instrument de lucru pentru personalul instituiilor europene care lucreaz n mod direct cu publicul. Mai mult, codul urmrete i informarea cetenilor asupra dreptului de a beneficia de servicii de calitate, asupra condiiilor n care trebuie s se atepte s fie tratai n momentul n care abordeaz n instituie european.
21
Priscaru V. Funcionarii publici, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 34 23
n cadrul organismelor Comunitii Europene, i desfoar activitatea ageni supui unor norme speciale, de natur statutar. Cele trei comuniti iniial nfiinate (Comunitatea Economic European, Comunitatea Crbunelui i Oelului i Comunitatea pentru Energie AtomoElectric) au avut fiecare corpul propriu de funcionari, cu reglementri normative speciale. Pn la intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, au existat trei categorii de norme de drept al funciei publice europene, reglementri distincte mai ales din punct de vedere al ierarhizrii gradelor, nivelului de remuneraie, regimul pensiilor etc. Statutul funcionarilor Comunitilor a fost reglementat din nou prin Regulamentul (CEE) nr. 259/68 din JO din februarie 1968, modificat de numeroase ori, ultima modificare de substan fcndu-se prin Regulamentul (CE) nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004, care a intrat n vigoare la 1 mai 2004 (ulterior, au mai fost adoptate alte regulamente de modificare, dar care nu au determinat, modificri eseniale). Iniial, fiecare dintre cele trei Comuniti Europene aveau o reglementare proprie referitoare la agenii si. Tratatul de fuziune din 8 aprilie 1965, prin dispoziiile articolul 24, a unificat funcia public a Comunitilor, iar n prezent articolul 283 din Tratatul CE stabilete prerogativele Consiliului de a adopta, pe baza propunerii Comisiei i dup consultarea celorlalte instituii interesat statutul funcionarilor Comunitilor Europene i regimul aplicabil altor ageni ai acestora. Prin articolul 24 din Tratatul de fuziune din 8 aprilie 1965 a fost impus stabilirea unui regulament al personalului unic i comun tuturor instituiilor comunitare..22. Aceast unificare s-a realizat prin Regulamentul
22
Zaharia G. T. Drept administrativ romn, Ed. Junimea, Iai, ediia a 4-a, 2002, 480 p.,
p.191 24
nr. 259 / 68 din 29 februarie 1968, publicat n J.O.C.E. nr. L 56 din 4.03.1968, modificat de mai multe ori. Anterior Tratatului de fuziune, personalul instituiilor Comunitare a fost supus, pe de o parte, unor protocoale cu privire la privilegiile i imunitile care li se aplicau, pe de alt parte, unui regim mai nti convenional, apoi statutar, propriu fiecrei Comuniti. Faptul c cele trei Comuniti nu au fost instituite n acelai timp a determinat astfel, ntr-o prim faz, o juxtapunere a trei corpuri de ageni supui unor regimuri diferite. De menionat c, funcionarii comunitari beneficiaz i de prevederile Protocolului privind privilegiile i imunitii Comunitilor Europene. Pct. 12 lit. a) din Protocol stabilete c pe teritoriul fiecrui stat membru funcionarii i agenii Comunitilor beneficiaz de imunitate de jurisdicie privind actele (scrise sau orale) realizate n calitatea lor oficial, sub rezerva aplicrii dispoziiilor din tratate referitoare, pe de parte, la responsabilitatea funcionarilor i agenilor fa de Comuniti i, pe de alt parte, competena Curii de a statua n litigiile ntre Comuniti i funcionarii acestora i ali ageni. Imunitatea de jurisdicie produce efecte i dup ncetarea activitii funcionarului. Acest regulament supus mai multor modificri, mpreun cu alte texte, este reunit ntr-un document intern al Comunitilor intitulat STATUT, care are ca subtitlu Regulamente i reglementri aplicabile funcionarilor i altor ageni ai Comunitilor Europene. Fiecare din organismele comunitare are o politic proprie de personal, grefat ns pe un statut comun tuturor funcionarilor publici europeni. Funcia public comunitar reunete mai multe mii de funcionari i ageni (peste 26.000) n serviciul instituiilor comunitare i al diferitelor organisme care se nscriu n structura comunitar sau se gsesc la periferia sa (exemplu
25
Fundaia european pentru ameliorarea condiiilor de via i munc, Centrul European de dezvoltare i formare profesional, Institutul universitar European)23 Conceptul de funcionar al Comunitii Europene. Potrivit art. 1 din Statut, este funcionar al Comunitilor, orice persoan care a fost numit n condiiile prevzute de acest statut, ntr-o funcie permanent dintr-una din instituiile Comunitii, printr-un act emis de o autoritate investit cu puterea de numire de aceast instituie. Prin aceast definiie, se realizeaz distincia dintre funcionarii comunitari, pe de o parte, i alte categorii de ageni, pe de alt parte, eventual angajai n regim contractual. Din definiia precizat, desprindem concluzia c dobndirea statutului de funcionar comunitar este determinat de existena unui act de numire emis de autoritatea competent. Considerm astfel c funcionarii sunt recrutai printr-un act unilateral al autoritii competente i se supun dreptului comunitar n exclusivitate. Reglementarea situaiei juridice a funcionarilor printr-un statut determin concluzia c ei sunt supui unei situaii legale i reglementare, ceea ce nseamn c sunt supui n mod integral dreptului comunitar cuprins n statut. Potrivit articolului 1 bis din Statut, funcionarul comunitar este persoana care a fost numit, n condiii prevzute de statut, ntr-o funcie permanent a uneia din instituiile Comunitii, printr-un act ser al autoritii investit cu puterea de a numi de ctre aceast instituie. Printr-un regulament al Consiliului, s-a stabilit c situaia lor juridic poate fi modificat n mod unilateral. Autoritatea care va exercita puterea de numire urmeaz s fie desemnat de ctre fiecare organism al Comunitii. Ca regul, preedintele fiecrei instituii reprezint, pentru
23
Ibidem, p.388. 26
instituia respectiv autoritatea investit cu puterea de numire24 Articolul 1 din Statut aliniatul (2) asimileaz i Comitetul Economic i Social, Comitetul Regiunilor i Mediatorul Uniunii, aplicndu-le prevederile Statutului, cu excepia situaiilor n care exist dispoziii contrare. Aceste organisme urmeaz s-i stabileasc, prin regulamentul lor interior, autoritatea care va fi investit cu puterea de numire. Situaia juridic a agenilor contractuali din cadrul instituiilor comunitare. Noiunea de personal n dreptul comunitar, include dou categorii: a. funcionarii comunitari, crora le sunt aplicabile prevederile Statutului; b. ali ageni, care pot fi angajai prin diferite tipuri de contracte crora le este aplicabil fie dreptul comunitar, fie dreptul naional. Cea de-a doua categorie de personal include astfel ceea ce, generic, se desemneaz cu sintagma de contractuali i care, la rndul lor, sunt de dou categorii, respectiv contractualii de drept comunitar i contractualii de drept privat local. Ali autori evoc aceast categorie prin sintagma ageni temporari, admind c Funcionarilor permaneni li se adaug ageni temporari care sunt adesea funcionari naionali, recrutai prin contract de munc pe durat determinat . Agenii contractuali de drept comunitar, la rndul lor, se regsesc sub mai multe categorii: a) temporarii sunt cei care ocup un post care se afl cuprins n schema de personal ns autoritatea bugetar a conferit un asemenea caracter postului respectiv precum i cei care ocup n mod temporar un post care are
24
www.eipa.eu. 27
caracter permanent, de regul n aceast situaie aflndu-se personalul de cercetare. b) auxiliarii, sunt acele persoane angajate s ndeplineasc sarcini precare prin natura lor sau prin absena titularului . c) consilierii speciali sunt acele personaliti care sunt angajate n instituiile comunitare datorit cunotinelor, renumelui, calificrii profesionale excepionale recunoscute. Angajaii contractuali se deosebesc de funcionari prin urmtoarele aspecte: a) sunt angajai pe baz de contract, care poate fi pe durat determinat sau nedeterminat, care ns, n cele mai multe cazuri, nu poate depi anumite limite; b) situaia lor juridic este de natur convenional, n timp ce situaia juridic a funcionarilor este de natur statutar sau reglementar. c) nu au dreptul s fac o carier, aa cum au funcionarii comunitari, activitatea lor avnd menirea s satisfac anumite nevoi determinate ale instituiilor comunitare n care sunt angajai. d) sunt supui schimbrii fiind rennoii permanent, pe cnd funcionarii comunitari beneficiaz de o stabilitate; e) lor le sunt aplicabile nu doar prevederile contractelor n baza crora au fost angajai, ci i, ntr-o msur destul de reprezentativ, le sunt aplicabile i unele dispoziii din statutul funcionarilor. f) litigiile care i privesc pe contractualii comunitari, ca i cele n care sunt implicai funcionarii comunitari, intr n competena Tribunalului Funciei Publice. Agenii contractuali de drept privat local. Instituiile pot s procedeze i la angajarea de ageni locali, pentru a duce la ndeplinire diferite sarcini materiale sau de serviciu din cele mai diverse. Actul juridic prin intermediul
28
cruia sunt recrutai agenii locali este reprezentat de contractul de nchiriere de servicii, (sau contractul de prestri servicii) care este ncheiat n conformitate cu prevederile legale din ara n care agentul local i duce la ndeplinire atribuiile. Din coninutul prevederilor Statutului, desprindem urmtoarele concluzii cu privire la regimul juridic al actului de numire ntr-o funcie comunitar: a) reprezint un act juridic cu caracter unilateral; b) este emis de autoritatea investit cu puterea de numire, desemnat n acest scop de organismul comunitar, n baza articolului 2 din Statut; c) n mod obligatoriu, actul de numire va trebui s precizeze data de la care ncepe s produc efecte juridice, i care, potrivit articolului 3, nu poate s fie anterioar momentului n care persoana interesat intr efectiv n funcie; d) actul de numire confer funcionarului comunitar o situaie juridic statutar i reglementar. e) orice numire nu se poate face dect cu privire la un post vacant . Aceeai condiie este impus i n cazul promovrii. Pe aceste considerente, putem astfel defini actul de numire ntr-o funcie public comunitar ca fiind actul juridic unilateral emis de autoritatea investit cu puterea de numire, care confer persoanei vizate o situaie juridic statutar i reglementar respectiv calitatea de funcionar public comunitar. n hotrrea din 2 decembrie 1976 n cauza Petersen (Hotrrea din 2 decembrie 1976 n cauza 102/75), Curtea de Justiie a subliniat c numirea
29
unui funcionar nu rezult dintr-un acord de voine, ci ea i are originea ntrun act unilateral al autoritii nvestit cu puterea de numire. n consecin, nu poate fi acceptat cererea conform creia absena unui acord de voine referitor la condiiile de angajare a unei persoane poate constitui temei pentru admiterea recursului mpotriva Comisiei, prin care se cere anularea deciziei acesteia de respingere a unei reclamaii. Rezult c funcionarilor comunitari li se aplic numai reglementrile din dreptul comunitar, care pot fi modificate n mod unilateral de ctre instituia care le-a emis. Statutul funcionarilor comunitari stabilete principiul recrutrii lor prin concurs, dar funciile cele mai importante, cum sunt cele de directori generali i directori, pot fi ocupate fr concurs25 Categorii de funcionari publici comunitari. Prin articolul 5 din Statut, se instituie norma de principiu potrivit creia funciile care relev prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii i al nivelului funciilor crora le corespund n patru categorii desemnate n ordine ierarhic descresctoare de la literele A, B, C i D. Funcionarii europeni sunt mprii n patru categorii: Categoria A, care comport opt grade, grupate, la rndul lor, n profesiuni n general desfurate pe dou grade, i unde sunt cuprinse funciile de direcie, de concepie i de studiu. Pentru ocuparea acestor funcii se cer cunotine de nivel universitar i /sau o experien profesional de nivel echivalent. Funcionarii din aceast categorie au ca misiune elaborarea politicilor, pregtirea proiectelor actelor juridice i al raporturilor, i aplicarea legislaiei comunitare. Funciile de direcie sunt asigurate n categoria A prin urmtoarele funcii: directori generali (A1); directori (A2); efi de divizie (A3);
25
www. eur-lex.europa.eu. 30
Categoria B presupune, la rndul ei, cinci grade, care, ca i la categoria anterioar, sunt regrupate n profesiuni desfurate pe dou grade i corespund funciilor de aplicare i ncadrare care necesit cunotine de nivel de nvmnt secundar sau experien profesional de nivel echivalent. Categoria B, cuprinde pe cei care primesc i analizeaz informaiile necesare fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea i a face s fie respectat legislaia. Categoria C cuprinde tot cinci grade, regrupate i ele n profesiuni desfurate la rndul lor pe dou grade. Acestei categorii i corespund funciile de execuie care necesit cunotine de nvmnt de nivel mediu sau o experien profesional de nivel echivalent. n categoria C se regsesc cei care ndeplinesc misiuni de secretariat, . Categoria D presupune doar patru grade, regrupate n cariere desfurate, n general, pe dou grade, i ei i corespund funciile manuale sau de serviciu care necesit cunotine de nivel de nvmnt primar, eventual completate de cunotine tehnice. n aceast ultim categorie, este inclus personalul de serviciu26. S-a subliniat c funcia public a Comunitii se deosebete de alte funcii publice din cadrul organizaiilor internaionale (care au caracter temporar, neasigurnd o carier), deoarece constituie un sistem nchis, n care funcionarii sunt titulari ai unei funcii i au vocaia unei cariere.Totui, n Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom) personalul de cercetare i desfoar activitate pe baza unui contract ncheiat pe o perioad de 5 ani, care poate fi rennoit (Regulamentul CJCE nr. 2615/76, JO L 299/29.10.1976). De asemenea, este necesar de subliniat c
26
www.uniuneaeuropean.ro 31
funcionarii Bncii Europene de Investiii i ai Bncii Centrale Europene beneficiaz de un regim propriu. Dac iniial funcionarii comunitari fceau parte din una din cele patru categorii stabilite n Statut, fiecare categorie cuprinznd opt grade, mprite i acestea n opt trepte, reforma din 2004 a introdus dou grupe de funcii, care nlocuiesc cele patru categorii iniiale27. Agenii temporari i desfoar activitatea pe baza unui contract pe durat determinat, ce poate fi rennoit o singur dat, dar Comisia i-a propus s transforme posturile temporare n posturi cu caracter permanent cu excepia celor de la Oficiul European de Lupt Antifraud.. Tot pe durat determinat de doi ani ncheie contracte consilierii speciali, a cror funcie permite exercitarea unor activiti paralele. Agenii auxiliari i nlocuiesc pe funcionarii titulari sau desfoar activiti pe posturi care nu sunt cuprinse n efectivele funcionarilor permaneni bugetai la instituiile comunitare (activiti precare). Contracte cu ageni auxiliari pe durat determinat nu au mai putut fi ncheiate ncepnd cu 1 ianuarie 2007, iar cele aflate n curs de executare nu mai pot fi rennoite dup data de 31 decembrie 2007. n urma modificrii Statutului, s-a instituit categoria agenilor contractuali (care a nlocuit personalul auxiliar), format din dou componente: a) agenii contractuali3a", angajai cu contract pe o durat minim de 5 ani, cu posibilitatea de a-l rennoi o singur dat; caracteristica acestor contracte ncheiate de agenii contractuali, care ndeplinesc activiti neeseniale, este c ele sunt susceptibile s fie urmate de un contract pe durat nedeterminat; b)agenii contractuali 3b", care i desfoar activitatea pe baza unui contract cu o durat minim de trei luni, dar durata maxim a contractului nu
27
www.europa.eu. 32
poate trece de trei ani. Aceti ageni contractuali ndeplinesc sarcini auxiliare. Att consilierii speciali, ct i cele dou categorii de ageni contractuali, spre deosebire de funcionarii comunitari, nu se bucur de stabilitate n carier. Situaia acestora este reglementat din dispoziiile contractului pe baza cruia i desfoar activitatea i din prevederile pe care le conine regimul lor, care de cele mai multe ori face trimitere la statutul funcionarilor comunitari. II. Cariera funcionarului comunitar. Raportul de funcie public comunitar Noiunea de carier este folosit n dreptul public contemporan pentru a evoca dezvoltarea n timp a situaiei juridice a funcionarului, de la recrutare pn l a sfritul activitii profesionale, deci de la emiterea actului din care se nate raportul de funcie public pn a emiterea celui prin care se pune capt acestui raport. Putem defini cariera funcionarului public european ca reprezentnd elementele care concretizeaz situaia juridic a funcionarului public, din momentul n care autoritatea investit cu puterea de numire emite actul de numire pn n momentul n care, un alt act juridic, sau un fapt juridic (exemplu decesul) pune capt calitii de funcionar public comunitar. Recrutarea funcionarilor comunitari. Primul capitol al titlului III din statut consacrat carierei funcionarului, are ca obiect de reglementare recrutarea funcionarilor comunitari. Din analiza dispoziiilor acestui capitol, desprindem urmtoarele principii care guverneaz recrutarea acestei categorii de funcionari publici:
33
a) recrutarea trebuie s asigure selectarea celor mai competente persoane, al celor care prin calitile lor, prin educaie i instrucie, pot determina randamente deosebite; b) recrutarea trebuie s asigure selectarea persoanelor care corespund din punct de vedere al integritii lor dobndirii statutului de funcionar al unui organism comunitar; c) recrutarea trebuie s se fac pe baze geografice suficient de largi, nct s asigure accesul la funciile comunitare a ct mai multor resortisani din statele membre ale Uniunii Europene; d) persoana recrutat s ntruneasc acele condiii necesare pentru dobndirea calitii de funcionar comunitar; e) recrutarea se face pe baz de concurs, care constituie regula. Rezult astfel concluzia, c recrutarea funcionarilor comunitari este dominat de principiul concursului, care admite anumite excepii, n cazurile expres i limitativ prevzute de articolul 29 (2) din Statut. Prin reglementrile adoptate de Comunitate, prin practic i Jurisprudena Curii, se urmrete realizarea unei politici n materia funciei publice europene de natur s permit accesul i meninerea unor persoane apte s fac fa complexelor probleme care revin celor nvestii. Regulile juridice stau ns la baza eliminrii la maxim a practicii numirilor discreionare, a politicilor i practicilor prin care se urmrete deturnarea scopului i semnificaiei acestei instituii extrem de importante pentru teoria i practica Uniunii Europene. Condiii de acces pentru funcionarii comunitari. Iniial, organizaiile europene au adoptat sistemul potrivit cruia funcionarii sunt recrutai i numii de eful ierarhic, care, la rndul su, este ales de delegaii statelor. Sistemul a fost preluat i de ONU, care las deplin libertate secretarului
34
general pentru a recruta personalul, n condiiile fixate de Adunarea General. La recrutarea unui viitor funcionar european, se au n consideraie dou categorii de condiii. Condiii obligatorii, care sunt aceleai pentru toi candidaii, i anume: a) Naionalitatea, care impune ca persoana respectiv s fie resortisant al unui stat membru al Uniunii. Conform statutului nu poate fi funcionar persoana care nu este resortisant ntr-un stat membru al Comunitilor... Totui se admite ns posibilitatea unei derogri acordat de autoritatea investit cu puterea de numire ; b) Condiia privind exerciiul drepturilor civile. Aceast condiie este prevzut de acelai text ca i cea anterioar, care interzice dobndirea statutului de funcionar de ctre persoana care nu se bucur de exerciiul drepturilor civile; c) Condiia de a fi satisfcut obligaiile prevzute de legile de recrutare n materie militar, mai exact prestarea serviciului militar pentru brbai; d) Garaniile de moralitate, care se deduc din cazierul judiciar i din prezentarea unor referine sau recomandri.; e) Aptitudinile fizice care exclud existena unor infirmiti sau maladii care pot stnjeni exerciiul funciei. Articolul 28 litera e impune condiia ca viitorul funcionar s ndeplineasc condiiile de aptitudine fizic cerute pentru exerciiul funciilor sale; f) Condiia ca persoana respectiv s fac dovada cunoaterii, n mod aprofundat, a uneia din limbile Comunitilor i a unei cunoateri satisfctoare a unei alte limbi a Comunitilor, n msura necesar exercitrii funciei pe care este chemat s o exercite (articolul 28 litera f). Constatm c Statutul impune cunoaterea a dou dintre limbile oficiale ale
35
Comunitilor, din care una ntr-un mod aprofundat iar alta de o manier satisfctoare. Condiii facultative. n aceast categorie intr, de regul: titluri, diplome, nivel de experien profesional. Posturile dintr-o categorie superioar reclam un nivel de pregtire profesional superioar. La baza seleciei se afl dou criterii: a) Criteriul meritului, care este stabilit n funcie de natura, de calificativele pe care le-au primit funcionarii, acesta fiind guvernat de principii similare celor din legislaiile naionale; b) Pe lng merit, n selecia agenilor europeni mai sunt avute n vedere i alte elemente obiective, cum ar fi vrsta, vechimea n munc, vechimea ntr-un anumit grad etc. Dac instituia public, naional sau european, are dreptul s cear de la funcionarul su un comportament profesional i extraprofesional adecvat, n mod similar funcionarul public este ndrituit s pretind i s obin de la instituia n care este integrat recunoaterea i respectarea drepturilor sale garantate de lege. Drepturile funcionarului public fac obiect de reglementare al titlului II din Statut, alturi de obligaiile acestuia. Un prim principiu este reprezentat de necesitatea realizrii unei independene absolute a funcionarului public fa de orice guvern, autoritate, organizaie sau persoan exterioar instituiei sale. Acest principiu se afl nscris n articolul 11 aliniatul (1) din Statutul aplicabil funcionarilor i altor ageni ai Comunitilor Europene i urmrete realizarea unei independene desvrite, coroborat cu absena oricrei dependene a funcionarului de vreun organism, autoritate sau persoan, alta dect instituia din care face parte.
36
Se interzice funcionarului s accepte de la un guvern o alt surs de venit dect cea pe care o primete de la instituia creia i aparine, fr autorizarea autoritii investit cu puterea de numire. Funcionarul public european nu are dreptul s accepte lucruri sau servicii care i-ar putea s-i compromit independena. Sunt enumerate n succesiune: o distincie onorific, o funcie, o favoare, un dar, o remuneraie, de orice natur ar fi acestea. Se excepteaz situaia unor eventuale recompense primite pentru servicii realizate nainte de intrarea n funcie sau n timpul concediului pentru satisfacerea stagiului militar sau naional i n considerarea acestor servicii. Un al doilea principiu care guverneaz exerciiul drepturilor i ndatoririlor fundamentale ale funcionarului comunitar i care se afl n strns corelaie cu cel enunat anterior, l reprezint necesitatea de a asigura independena fa de statele membre ai cror naionali sunt. Funcionarii internaionali nu-i pot ndeplini cum trebuie misiunile dect dac sunt siguri c nu au nici o obligaie fa de ara lor i dac nu se emite nici o pretenie n acest sens n ceea ce i privete. Fundamentul statutului funcionarilor internaionali, al privilegiilor i imunitilor lor rezid n necesara independen, imperativ cerut de funciile internaionale i supranaionale, n interesul evident al organizaiei care l-a angajat. Un al treilea principiu este acela c funcionarul trebuie s-i realizeze atribuiile i s-i regleze conduita exclusiv n vederea realizrii intereselor Comunitilor. Un al patrulea principiu se refer la faptul c privilegiile i imunitile sunt conferite funcionarilor exclusiv n interesul Comunitilor. Potrivit Protocolului privind privilegiile i imunitile, Comunitile, membrii instituiilor comunitare, funcionarii lor i ceilali ageni, reprezentanii
37
statelor membre care sunt atrai n funcionarea instituiilor comunitare i ai misiunilor acreditate pe lng Uniune beneficiaz de unele privilegii i imuniti. Acestea se refer la inviolabilitatea locuinelor, scutiri de taxe, libertatea de comunicare, drepturi de transport etc28. Un al cincilea principiu care guverneaz regimul juridic al realizrii prerogativelor de funcie public de nivel comunitar este acela c funcionarii se gsesc n permanen la dispoziia instituiei, fr ca n acest mod s se poat depi durata maxim de serviciu sptmnal. Curs IV FUNCIA PUBLIC EUROPEAN I FUNCIONARII COMUNITILOR EUROPENE(II) I. Drepturile i libertile fundamentale ale funcionarului comunitar Funcionarii beneficiaz de libertatea de opinie i de exprimare. n doctrina occidental, se susine c dreptul la opinie al funcionarului public trebuie analizat diferit, n timpul serviciului i n afara serviciului. n timpul serviciului, funcionarul public este inut de obligaia de neutralitate, care i impune s dea dovad de loialitate fa de instituie, de stat. n afara serviciului, dreptul la opinie este circumstaniat de obligaia de rezerv i de moderaie n exprimarea opiniilor sale. Doctrina occidental recunoate c una din ndatoririle funcionarului public este cea de rezerv i de discreie. Dreptul de opinie i de exprimare, trebuie ns exercitat cu respectarea obligaiei de loialitate fa de instituia comunitar creia i aparine, precum i de obligaia de rezerv i de discreie.
28
Schwarze, Jurgen, n Europaisches Verwaltungsrecht , Nomos, Baden-Baden, 1988, (European Administrative Law, London 1992.), p. 87. 38
De altfel, libertatea de exprimare este una dintre libertile fundamentale prevzut de articolul 10 din Convenia European a Drepturilor Omului, potrivit cruia Orice persoan are libertate de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinie i libertatea de a primi sau de a comunica informaii sau idei fr amestecul autoritilor publice i fr considerarea frontierei. Funcionarii comunitari beneficiaz de dreptul de asociere. Ei pot, astfel, s-i constituie organizaii sindicale i profesionale. Dreptul de asociere n organizaii de tip sindical reprezint un drept fundamental al ceteanului, recunoscut i garantat i funcionarului public de legislaiile naionale. Dei nu este prevzut n mod expres de Statut, dreptul la grev este recunoscut funcionarilor comunitari. n prezent, n Europa exist patru categorii de ri, din punct de vedere al recunoaterii, pentru funcionarii publici, a acestui drept fundamental: ri unde este n continuare interzis greva funcionarilor; ri n care regsim o interdicie general a grevei n serviciile publice, cu posibilitatea aplicrii, n cazul respectrii acesteia, a unor sanciuni disciplinare sau chiar penale; ri n care, dei dreptul la grev nu este prevzut expres, exerciiul lui nu antreneaz aplicarea unor sanciuni (exemplu Irlanda sau Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord); ri n care este recunoscut liberul exerciiu al dreptului la grev al funcionarilor publici, cu precizarea existenei unei categorii de funcionari crora le este interzis greva, de regul poliitii (Spania, Frana, Grecia, Luxemburg i Italia). Funcionarilor comunitari le este recunoscut dreptul fundamental la concediul anual de odihn, care are o durat de 24 de zile lucrtoare, la aceasta adugndu-se un numr de zile suplimentare, care se stabilete n
39
funcie de diferite criterii (vrst, grad). Dreptul la concediu mai poate mbrca, n afara concediului de odihn, i alte dou forme: concediu pe perioada cnd funcionarul ndeplinete o funcie electiv; concediu pentru creterea unui copil mai mic de 5 ani sau cu handicap. n acest din urm caz, durata este stabilit la un an i este rennoibil anual timp de nc 4 ani. Un drept important recunoscut funcionarilor europeni este acela de a candida la funciile elective. Pentru situaia n care a fost ales ntr-o astfel de funcie, sunt dou soluii, la care se recurge i n funcie de dificultatea funciei respective, i anume: funcionarul s ndeplineasc, prin cumul, att funcia public ct i pe cea electiv, codul vorbind despre meninerea n activitate a funcionarului; funcionarul s fie considerat n concediu pe durata mandatului electiv. Funcionarilor comunitari le este recunoscut dreptul la carier. Noiunea de carier este definit de doctrinele naionale pornindu-se de la rdcinile sale foarte vechi, ea reprezentnd dezvoltarea, n timp, a situaiei profesionale a unui funcionar de la recrutare pn n momentul n care nceteaz activitatea profesional a acestuia. O carier normal ngduie agenilor europeni s avanseze n interiorul aceleiai categorii, cu aspecte specifice pentru fiecare dintre ele. Funcionarilor comunitari le este recunoscut dreptul la pensie la cerere sau din oficiu (la mplinirea unei anumite vrste). Pe parcursul derulrii unei cariere europene, un rol cu totul special l are dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale. Nu este de conceput ca persoana care ocup o funcie european s stagneze din punct de vedere al formrii i specializrii sale profesionale, s se menin la stadiul de pregtire n care se gsea n momentul n care a fost investit cu o astfel de funcie. n ntreaga derulare a carierei sale, funcionarul comunitar trebuie s
40
aib n vedere propria sa perfecionare. Doctrina european recunoate, printre obligaiile Comunitilor, pe aceea de a favoriza perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor comunitari. Funcionarul comunitar are dreptul la remuneraie pentru activitatea prestat n cadrul instituiilor europene. Din reglementrile comunitare care reglementeaz regimul retribuiei funcionarilor comunitari, pot fi desprinse urmtoarele concluzii: acordarea retribuiei reprezint un drept al funcionarului comunitar; acest drept face parte din categoria celor la care funcionarul comunitar nu poate renuna; retribuia se acord potrivit gradului i nivelului i importanei funciei. Retribuia reprezint un efect al actului de numire ntr-o funcie comunitar; retribuia funcionarului este supus unor examinri anuale i unor corecturi, al cror scop este de a proteja funcionarul, de a acorda un nivel de retribuie corespunztor, n care s se reflecte i eventualele mutaii care l-ar putea afecta; n afara retribuiei de baz, funcionarii au i alte drepturi bneti, la salariul de baz adugndu-se diferite sporuri i indemnizaii. Dreptul la ajutor i asisten a funcionarului public din partea Comunitilor. Regimul acestui drept special i specific funcionarilor comunitari presupune urmtoarele dimensiuni: dreptul respectiv este o obligaie a Comunitilor; obiectul acestui ajutor i asistene l reprezint orice urmrire mpotriva autorilor unor fapte de ameninri, ultraje, injurii, defimri sau atentate mpotriva persoanei i bunurilor funcionarului sau membrilor familiei sale care sunt ns legate de calitatea de funcionar; principiul solidaritii ntre instituie i funcionar pentru prejudiciile produse de acesta, n msura n care funcionarul nu se gsete ns cu intenie sau
41
prin neglijen grav, la originea acestor prejudicii i nu s-a putut obine repararea de ctre autorul lor29. II. Obligaiile funcionarilor comunitari Unii autori disting dou feluri de obligaii: pozitive i negative. Primele impun o anumit conduit iar celelalte interzic o anumit conduit. n concordan cu documentele comunitare, cu practica Uniunii i cu jurisprudena Curii Europene, se poate aprecia c pot fi identificate urmtoarele obligaii: ndatorirea de independen i neutralitate a funcionarului fa de orice alt autoritate alta dect organizaia care l-a angajat. Aceast ndatorire se concretizeaz n mai multe aspecte: - Interdicia de a solicita sau accepta instruciuni de la orice alt guvern, autoritate, organizaie sau persoan din afara instituiei; interdicia de a accepta din partea vreunui guvern sau altei instituii, alta dect cea creia i aparine, o distincie onorific, un dar, o remuneraie de orice natur, fr autorizarea expres acordat de autoritatea nvestit cu puterea de numire; interdicia de a conserva sau primi, n mod direct sau indirect, de la instituiile supuse controlului instituiei comunitare creia i aparine, sau aflate n relaie cu aceasta, avantaje de natur i cu o semnificaie care s-i compromit independena n exerciiul funciilor sale. - Obligaia de rezerv i de discreie, cunoscut i n majoritatea sistemelor naionale ale funciei publice i care se regsete prevzut expres i n Statutul funciei publice comunitare. Aceast ndatorire i interzice funcionarului public divulgarea informaiilor de care are cunotin prin exercitarea funciei sale. Aceast obligaie subzist att n timpul exercitrii funciei ct i dup ncetarea acesteia.
29
www.curia.eu.int. 42
Rezerva funcionarului comunitar se caracterizeaz, n obligaia acestuia de a se abine de la orice act i, n special, de la orice exprimare n public a unei opinii, care ar putea aduce atingere demnitii funciei sale. Obligaia de a se achita de sarcinile funciei cu maxim de contiin profesional, revine fiecrui funcionar, indiferent c i desfoar activitatea ntr-o autoritate public naional sau n cadrul unui organism internaional. Unii autori analizeaz, ca prim obligaie a funcionarului public, pe aceea de a-i exercita funciile potrivit urmtoarelor cerine: funcionarul are datoria de a ocupa postul n care a fost numit, refuzul de a face acest lucru atrgnd-ui sanciuni; funcionarul trebuie s-i ndeplineasc funcia de o manier continu; funcionarul trebuie s-i ndeplineasc funcia de o manier personal; funcionarul trebuie s-i exercite de o manier efectiv funcia, pe durata regulamentar de lucru. Obligaia de subordonare este prevzut n majoritatea statutelor de personal i nate problema fireasc, dac agentul trebuie s se subordoneze tot timpul, dac trebuie s execute i un ordin ilegal. Subordonarea fa de eful ierarhic este o obligaie a funcionarului public care rezult din organizarea funciei publice i corespunde ideii de subordonare ierarhic. Funcionarul naional sau comunitar, fiind plasat ntr-o ierarhie, poate primi de la superiorii si ierarhici ordine pe care trebuie s le execute, n caz contrar fiind pasibil de sanciuni. Aceast putere de a da ordine, care aparine superiorului, se numete putere ierarhic i presupune, dreptul de a anula, suspenda sau modifica ordinele inferiorului, att pentru motive de legalitate, dar i pentru motive de inoportunitate.
43
n cazul n care funcionarul apreciaz c ordinul este ilegal sau c executarea lui ar putea antrena anumite inconveniente grave, funcionarului i incumb urmtoarele obligaii: - s exprime superiorului ierarhic chiar i n scris opinia cu privire la caracterul ordinului respectiv; - dac superiorul ierarhic i confirm, tot n scris, necesitatea executrii ordinului, atunci funcionarul trebuie s-l pun n executare; - obligaia punerii n executare a unui asemenea ordin nu funcioneaz n cazul n care contravine legii penale sau normelor de securitate aplicabile. Obligaia de fidelitate a funcionarului european. n toate rile din Uniunea European se consacr obligaia funcionarului public de a fi loial naiunii pe care o slujete, instituiilor democratice ale acesteia i n particular, instituiei n care este numit. Unii autori caracterizeaz obligaia de fidelitate ca o obligaie de loialitate deplin fa de instituia n care funcionarul i desfoar activitatea, care prezint aspecte complexe, deoarece ea trebuie mbinat cu loialitatea sa fa de ara al crui cetean este. O cerin foarte important este ca funcionarul comunitar s fie animat de un spirit internaional, care presupune loialitate fa de instituia n cadrul creia funcioneaz i un echilibru special ntre spiritul internaional su european i patriotismul fa de ara creia i aparine. Obligaia de fidelitate mbrac forme speciale, ea fcnd parte din categoria acelor obligaii care trebuie respectate att pe perioada ct dureaz mandatul respectiv, ct i ulterior acestei perioade. III. Rspunderea funcionarilor publici Regimul juridic al funcionarilor publici include i problema rspunderii acestora, a crei menire trebuie s constea n sancionarea abaterilor comise de agenii publici. Prin intermediul rspunderii, se
44
realizeaz att scopul preventiv ct i cel sancionator. Acestor dou scopuri li se mai adaug un al treilea, i anume caracterul educativ, care include prevenirea dar nu se confund cu acesta. Funcionarul public, indiferent c este naional sau internaional, trebuie s-i duc la bun sfrit atribuiile, nu pentru c aa i se impune, ci fiindc e convins c ele reprezint rostul su profesional. Pentru el nu exist cerin mai important dect ndeplinirea, cu o convingere, reieit din nelegerea raional a specificului funciei pe care o deine, a sarcinilor sale. Putem distinge: o rspundere administrativ patrimonial a funcionarului comunitar fa de Comunitate, potrivit creia funcionarul poate fi inut s repare, n tot sau n parte, prejudiciile cauzate Comunitii prin abateri personale grave pe care acesta le-a comis n timpul serviciului sau n legtur cu serviciul; o rspundere penal; o rspundere administrativ disciplinar. Principii generale care guverneaz rspunderea disciplinar a funcionarilor comunitari: rspunderea disciplinar intervine ca urmare a comiterii unei abateri disciplinare, noiune care include orice nclcare a obligaiilor impuse de Statutul funcionarilor comunitari; aceeai fapt nu poate da loc dect la o singur sanciune disciplinar; principiul cercetrii prealabile; sanciunea disciplinar se poate aplica doar dup ce s-a realizat o cercetare prealabil a faptei de svrirea creia este acuzat funcionarul; principiul individualizrii sanciunii, care impune s se in seama de mprejurrile n care fapta a fost svrit, de latura obiectiv i subiectiv a acesteia, de consecinele faptei i de comportamentul general al funcionarului public, inclusiv de existena unor antecedente disciplinare n trecutul su profesional; sanciunea poate varia de la cea mai simpl,
45
avertismentul, pn la cea mai drastic, revocarea din funcie, i poate fi nsoit sau nu de o sanciune complementar (reducerea sau suprimarea dreptului la pensie pentru vechime, de exemplu); Principiul comunicrii; Plngerile mpotriva unui funcionar trebuie s fie motivate.; implicarea organului disciplinar. n fiecare instituie se constituie un consiliu de disciplin sau mai multe astfel de consilii, dac numrul funcionarilor impune acest lucru; Principiul potrivit creia autoritatea care este nvestit cu puterea de numire este cea ndrituit s l sancioneze pe funcionarul comunitar; recunoaterea dreptului la aprare al funcionarului comunitar; funcionarii beneficiaz de dreptul de a introduce aciuni la organele comunitare de jurisdicie; principiul radierii sanciunilor disciplinare. Funcionarul sancionat disciplinar are dreptul s cear tergerea din dosarul su personal a sanciunilor care i-au fost aplicate. Sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor comunitari. Din punct de vedere al naturii lor, identificm: sanciuni cu caracter moral (avertismentul, blamul); sanciuni care afecteaz cariera funcionarului; sanciuni cu caracter pecuniar (suspendarea dreptului la pensie al funcionarului, ca sanciune complementar alturi de revocare); sanciuni cu caracter complex, care afecteaz, n egal msur, cariera funcionarului dar care au i caracter pecuniar (exemplu reducerea cu una sau mai multe trepte, a salariului; retrogradarea). Din punct de vedere al caracterului lor, putem distinge: sanciuni cu caracter principal (avertismentul, mustrarea, suspendarea temporar la avansare pe scar ierarhic, revocarea i concedierea pentru motive de necorespundere profesional); sanciuni cu caracter complementar (suspendarea dreptului la pensie).
46
Din punct de vedere al efectelor lor, sanciunile disciplinare pot fi: sanciuni care atrag ncetarea funciei comunitare (revocarea, concedierea pentru motive de necorespundere profesional); sanciuni care nu atrag ncetarea funciei (restul sanciunilor, cu caracter material sau moral); sanciuni care determin ntreruperea funciei comunitare (suspendarea funcionarului). Autoritatea nvestit cu puterea de numire, n baza puterii discreionare de care dispune, are aptitudinea s-l concedieze pe funcionar sau s-i ofere acestuia un post pe care l apreciaz corespunztor pentru acesta, ns inferior postului pe care l ocup n prezent. Cile de atac mpotriva sanciunilor administrativ disciplinare. Dreptul de petiionare este garantat oricrei persoane care se poate prevala de ocrotirea acestui drept n baza Statutului, cu att mai mult funcionarilor comunitari. n baza lui, persoana ndrituit i poate solicita autoritii nvestite cu puterea de numire s ia o anumit decizie cu privire la ea. Atunci cnd persoana vizat este un funcionar comunitar, va fi adresat prin intermediul efului ierarhic. Fac excepie situaiile n care cererea l vizeaz chiar pe superiorul ierarhic al funcionarului, ceea ce determin posibilitatea acestuia de a se adresa direct autoritii nvestit cu puterea de numire. Autoritatea sesizat are dou soluii: - s se pronune asupra petiiei care i-a fost naintat; - s nu se pronune asupra acestei petiii, caz n care refuzul autoritii de a se pronuna n termenul stipulat valoreaz el nsui cu respingerea petiiei i nate dreptul de a exercita calea de atac special (dreptul persoanei de a se adresa autoritii nvestite cu puterea de numire atunci cnd apreciaz c a fost nedreptit printr-un anumit act). Liberul acces la jurisdicia comunitar este garantat, de asemenea, att funcionarilor comunitari, ct i
47
oricrei alte persoane creia i sunt opozabile prevederile Statutului. Exercitarea accesului la jurisdicia comunitar este precedat de procedura prealabil, din care persoana interesat este obligat s se adreseze mai nti autoritii nvestit cu puterea de numire i abia apoi, dac este nemulumit de decizia acesteia, se va putea adresa Curii Europene de Justiie.30 Accesul la jurisdicia comunitar poate fi determinat de dou categorii de situaii: cnd prevalndu-se de dreptul de petiionare, decizia expres sau implicit a autoritii nvestit cu puterea de numire l nemulumete pe funcionarul comunitar; cnd a fost emis un act prejudiciabil pentru funcionarul public, n alte condiii dect cea prevzut anterior.
30
J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Montchrestian, Paris, 1993, p. 46. 48

Note de Curs

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Note de Curs

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Lect.univ. dr.

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Apostol Tofan D. Instituii administrative europene, Ed.C.H.Beck, Bucureti, 2006, p.

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Napoca, 2002, p. 78. 7

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Funcia public. Studiu. Camera Deputailor. Departamentul pentru informare

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Seminar EIPA, Maastricht, 13-14 noiembrie 2000, p. 7-8

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Negoi A. Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 537 11

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Apostol -Tofan D. Instituii administrative europene, Ed.C.H.Beck, Bucureti, 2006, p.

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Cardona F. Dimensiunea funciei publice n rile europene - Tendine i progrese,

Seminar EIPA, Maastricht, 13-14 noiembrie 2000, p.7-8. 13

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Cristea, S. Noiunea de funcie public n constituia principalelor state europene, n

i adugit: Bucureti : Lumina Lex, 2002, p. 437 16

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Priscaru V. Funcionarii publici, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 74. 18

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Ionescu C. Funcia Public Comunitar, SNSPA, Bucureti, 2006, p. 25 19

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Ionescu R. Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 194 22

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Priscaru V. Funcionarii publici, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 34 23

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana

Lect.univ. dr. Adrian Stoica

Statutul functionarului public in Uniunea Europeana