CENTRUL DE ANALIZ I PREVENIRE A CORUPIEI

EFICIENA MECANISMULUI DE EFECTUARE A EXPERTIZEI CORUPTIBILITII N ANUL 2011

Studiu
Ianuarie 2012

Aceasta publicaie este realizat n cadrul Proiectului Expertiza coruptibilitii proiectelor actelor normative i legislative etapa V implementat cu suportul financiar al Civil Rights Defenders din Suedia i Agenia Suedez pentru Dezvoltare i Cooperare Internaional (SIDA)
Opiniile expuse n aceasta lucrare aparin CAPC i nu reflect n mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Civil Rights Defenders din Suedia i SIDA.

CUPRINS
LISTA ABREVIERILOR 3 SUMAR EXECUTIV .. 4 I. DESPRE EXPERTIZA CORUPTIBILITII .. .. 5
I. 1. Ce este expertiza coruptibilitii legislaiei? ...5 I. 2. Instrumentele de efectuare a expertizei coruptibilitii 6

I.2.1. Resursele umane..6 I.2.2. Ghidul pentru efectuarea expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative...6 I.2.3. E-template pentru efectuarea expertizei coruptibilitii legislaiei7

II. PROCESUL DE CREAIE LEGISLATIV N VIZORUL SOCIETII CIVILE ......8

II. 1 De ce procesul de creaie legislativ trebuie monitorizat....8 II. 2. Autorii proiectelor de legi vs. coruptibilitatea legislativ 8 II. 3. Tendine n elaborarea proiectelor de legi n 2011..9

III.

CT DE FUNDAMENTAT ESTE PROCESUL LEGISLATIV

III.1. Nota informativ ..10
III.1.1. Publicarea notelor informative.....10 III.1.2. Suficiena argumentrilor coninute n nota informativ 11.

..10

III.2. Compatibilitate declarat vs. compatibilitate asiurat ...12 III.3. Costul implementrilor legilor .. .13

IV. CONSTATRILE DE FOND ALE RAPOARTELOR DE EXPERTIZ A CORUPTIBILITII.15

IV.1. Promovarea/prejudicierea pe cale legislativ a intereselor private contrar interesului public .15 IV.1. Eficiena identificrii elementelor de coruptibilitate 15

V. CONCLUZII .. 18

ANEXE: ....20
Anexa 1: Schema-model de completare a raportului de expertiz a coruptibilitii n format electronic 21 Anexa 2: Lista elementelor de coruptibilitate 24 Anexa 3: Ponderea, frecvena elementului n proiecte, ponderea fiecrui element n categoria sa 26 Anexa 4: Eficiena obieciilor referitoare la coruptibilitate 28

LISTA ABREVIERILOR
CAPC CCCEC Concepia cooperare Ghid Centrul de Analiz i Prevenire a Corupiei Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei de Concepia privind cooperarea dintre Parlament i societatea civil, aprobat prin hotrrea Parlamentului nr.373-XVI din 29.12.2005 Ghidul teoretico-practic pentru efectuarea expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i alte acte normative, elaborat de CAPC i CCCEC Legea privind actele legislative, nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 (Monitorul oficial al Republicii Moldova, nr. 36-38 din 14.03.2002) Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale, nr.317-XV din 18 iulie 2003 (Monitorul oficial al Republicii Moldova, nr. 208210 din 03.10.2002) Proiectul Expertiza coruptibilitii

Legea 780/2001

Legea 317/2003

Proiect

SUMAR EXECUTIV
n perioada 1 ianuarie 31 ianuarie 2011, CAPC a supus expertizei coruptibilitii 70 proiecte de acte legislative plasate pe pagina web a Parlamentului i 1 proiect de act legislativ la solicitarea expres a Ministerului Justiiei. La momentul ntocmirii prezentului Studiu, din cele 70 de proiecte, 18 erau adoptate, iar dou retrase. n rapoartele ntocmite, experii CAPC au formulat obiecii referitoare la 1018 elemente de coruptibilitate depistate n proiectele expertizate. Categorii ale elementelor de coruptibilitate frecvent identificate: Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative 36,4%; Formularea lingvistic 26,4%; Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice 19,3%. Eficiena rapoartelor de expertiz a coruptibilitii ntocmite de experii CAPC a fost msurat prin verificarea acceptrii a 342 obiecii referitoare la elemente concrete de coruptibilitate identificate n 19 proiecte de acte legislative, care au fost adoptate de Parlament sau retrase de autori. Din 342 de obiecii au fost acceptate 186, ceea ce reprezint un randament de 54,4% al rapoartelor de expertiz a coruptibilitii. Cel mai des snt remediate riscurile de coruptibilitate din categoriile: modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor (73,7%); rspundere i responsabilitate 61,5%; transparena i accesul la informaie - 58,3%; formulare lingvistic 57,8%; modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice 55,4%; interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative 48,6%. Transparena procesului legislativ i cooperarea cu societatea civil. Ponderea proiectelor de acte legislative plasate fr nota informativ nregistreaz o anumit descretere. Astfel, la 10% din proiectele de acte legislative plasate pe pagina web a Parlamentului a lipsit nota informativ. Fundamentarea proiectelor. Contrar cerinelor Legii 780/2001, continu tendina de promovare a proiectelor fr evidenierea n nota informativ a elementelor noi, efectului social, economic i de alt natur al realizrii lor. Majoritatea (74%) notelor informative la proiectele de acte legislative supuse expertizei au avut un caracter formal i general, fr a explica detaliat necesitatea de promovare a proiectelor. n acelai timp, a fost atestat creterea procentual a proiectelor care conin referine la compatibilitatea cu acquis-ul comunitar i standardele internaionale. Implementarea a 64,2% din proiectele de acte legislative examinate de ctre experii CAPC presupunea cheltuieli financiare i de alt natur, ceea ce nseamn c potrivit Legii 780/2001 fundamentarea economico-financiar era obligatorie. Doar 4% din aceste proiecte au fost nsoite de o asemenea fundamentare i nici unul din proiectele de legi promovate de ctre deputai nu a coninut fundamentarea economico-financiar, atunci cnd aceasta a fost necesar. Tendine n domeniul elaborrii proiectelor de legi n 2011. Efectuarea expertizei coruptibilitii proiectelor de legi a permis identificarea urmtoarelor tendine n domeniul creaiei legislative: Guvernul are cel mai activ rol n promovarea proiectelor de legi; calitatea legilor promovate pe parcursul acestui an, indiferent de autor, este nesatisfctoare; proiectele de legi promovate pe parcursul anului 2011 contribuie la creterea inflaiei legislative; n 2011 6

numrul proiectelor de legi n domeniul social, cultur i educaie a sczut semnificativ; ca i n anii precedeni, n 2011 s-a pstrat tendina defectuoas de clasificare drept legi organice a tuturor proiectelor de legi promovate.

I. DESPRE EXPERTIZA CORUPTIBILITII

Prezentul Studiu constituie o generalizare a eficienei activitii Centrului de Analiz i Prevenire a Corupiei (CAPC) n domeniul expertizrii coruptibilitii proiectelor de acte legislative desfurat n perioada 1 ianuarie 2011 31 decembrie 2011. Capitolul I, ntitulat Despre expertiza coruptibilitii conine o descriere succint a proiectului Expertiza coruptibilitii (seciunea I.1.) i a instrumentelor de realizare a expertizei coruptibilitii legislaiei (seciunea I.2.).

I.1. Ce este expertiza coruptibilitii legislaiei? ntr-o accepiune general, corupia, printre altele, este favorizat i de imperfeciunea cadrului normativ, de aa-numita inflaie legislativ, n condiiile creia, reglementrile juridice aplicate, nu mai snt factori de stabilizare i organizare a societii, dar, fiind aplicate distorsionat, contribuie la apariia i perpetuarea germenilor corupiei1. Reglementrile juridice inserate n cuprinsul actelor legislative i altor acte normative au caracter general obligatoriu, fiind prezumate ca imperative i legale, acceptate de toi subiecii vizai. Astfel, dac un act normativ conine lacune sau elemente ce permit aplicarea sa neadecvat, aceast situaie permite subiecilor individuali ai relaiilor reglementate s procedeze n corespundere cu propriile percepii i interese, adesea subiective. Teoria i practica juridic au sesizat acest fenomen, reacionnd prin elaborarea mecanismelor de contrapunere, unul din aceste mecanisme este expertiza proiectelor de acte normative (i a actelor n vigoare), iar forma cea mai nou de expertiz, aplicat deja de 6 ani, este expertiza anticorupie. Potrivit Ghidului teoretico-practic pentru efectuarea expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i alte acte normative, expertiza coruptibilitii legislaiei este procesul de expertiz a textelor proiectelor actelor legislative i altor acte normative n vederea evalurii corespunderii acestora standardelor anticorupie i identificrii normelor care favorizeaz sau pot favoriza apariia elementelor (factorilor) de coruptibilitate (posibilitatea ce rezult din normele juridice de a genera sau de a favoriza, la aplicare, fapte de corupie). CAPC este prima entitate din Republica Moldova care a efectuat expertiza anticorupie a proiectelor de legi, aceasta fiind realizat prin intermediul proiectului Expertiza coruptibilitii, care a fost lansat n primvara anului 2006 i a fost implementat n cteva etape: Etapa I - 27 martie 2006 1 octombrie 2006. Pe parcursul acestei etape au fost desfurate activitile preparatorii (cercetrile teoretice i practice, elaborarea actelor i recomandrilor n domeniu, selectarea i instruirea
1

Sondajul Percepia i atitudinea fa de fenomenul corupiei n Republica Moldova, efectuat n 2005 pentru CCCEC cu sprijinul Consiliului Europei

experilor etc.), precum i activitile iniiale de testare a mecanismului de expertiz a coruptibilitii (ntocmirea primelor rapoarte de expertiz) n cadrul unui Proiect-pilot, susinut de Fundaia Eurasia, din contul mijloacelor financiare ale USAID i Agenia Suedez pentru Cooperare i Dezvoltare Internaional Etapa II 1 octombrie 2006 1 octombrie 2007. Proiectul Expertiza coruptibilitii a fost implementat de ctre CAPC n cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei mpotriva corupiei, splrii banilor i finanrii terorismului n Republica Moldova (MOLICO), co-finananat de Comisia European, Agenia Suedez pentru Cooperare i Dezvoltare Internaional i Consiliului Europei. Pe parcursul acestei etape au fost realizate urmtoarele activiti: elaborarea n parteneriat cu CCCEC a Metodologiei pentru expertiza coruptibilitii proiectelor de acte legislative i alte acte normative i expertizarea acesteia de ctre experii Consiliului Europei; elaborarea Ghidului pentru efectuarea expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i alte acte normative; expertiza coruptibilitii proiectelor actelor legislative; organizarea training-urilor pentru autoritile publice centrale i locale privind expertiza coruptibilitii; elaborarea i prezentarea public a Studiului privind eficiena mecanismului expertizei coruptibilitii. Etapa III 1 aprilie 2008 31 ianuarie 2009 Proiectul a fost implementat n continuare cu sprijinul Proiectului Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei mpotriva corupiei, splrii banilor i finanrii terorismului n Republica Moldova (MOLICO), co-finanat de Comisia European, Agenia Suedez pentru Cooperare i Dezvoltare Internaional i Consiliul Europei. n aceast perioad au fost realizate urmtoarele activiti: continuarea n comun cu CCCEC a training-urilor pentru autoritile publice centrale i locale privind expertiza coruptibilitii; lansarea i meninerea forumului CAPC http://www.capc.md/forum/ privind activitatea de expertiz a CAPC i dezvoltarea unui template electronic pentru facilitarea activitii de ntocmire a rapoartelor de expertiz a coruptibilitii Etapa IV 1 iulie 2009 31 ianuarie 2010 Proiectul este implementat cu suportul Civil Rights Defenders i Agenia Suedez pentru Cooperare i Dezvoltare Internaional. n cadrul acestei etape CAPC a realizat urmtoarele activiti: a continuat expertiza coruptibilitii proiectelor actelor legislative nregistrate n Parlament i a proiectelor actelor normative la solicitarea expres a unor autoriti, cu prezentarea ulterioar a rapoartelor de expertiz Parlamentului i autoritilor solicitante; a elaborat o baz de date on-line privind activismul deputailor n Parlament; a revizuit forumul CAPC privind expertiza coruptibilitii; a elaborat un buletin electronic Digest "Dezbateri legislative anticorupie". Etapa V 1 ianuarie 2011 31 decembrie 2011 - Proiectul a fost implementat n continuare cu suportul Civil Rights Defenders i Agenia Suedez pentru Cooperare i Dezvoltare Internaional. n cadrul acestei etape CAPC a continuat expertiza coruptibilitii proiectelor actelor legislative nregistrate n Parlament i a proiectelor actelor normative la solicitarea expres a unor autoriti, cu prezentarea ulterioar a rapoartelor de expertiz Parlamentului i autoritilor solicitante; a completat baza de date on-line privind activismul deputailor n Parlament; a meninut forumul CAPC privind expertiza 9

coruptibilitii i a informat publicul despre diversele iniiative legislative prin intermediul buletinului electronic.

I.2. Instrumentele de efectuare a expertizei coruptibilitii Expertiza coruptibilitii legislaiei este realizat cu ajutorul urmtoarelor instrumente: I.2.1. Resursele umane n realizarea expertizei coruptibilitii sunt implicai 14 experi, specializai pe urmtoarele domenii de legislaie: justiie i afaceri interne, drepturile i libertile omului; economie i comer; buget i finane; educaie i nvmnt; dreptul muncii, asigurarea social i ocrotirea sntii. Experii CAPC au beneficiat att de formare iniial (training la nceputul implementrii proiectului), ct i de formare continu (vizite de studii, participri la conferine). I.2.2. Ghidul teoretico-practic pentru efectuarea expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i alte acte normative Ghidul teoretico-practic pentru efectuarea expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i alte acte normative (n continuare - Ghidul) fost elaborat de CAPC n 2007 n cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei mpotriva corupiei, splrii banilor i finanrii terorismului n Republica Moldova (MOLICO), co-finanat de Comisia European, Agenia Suedez pentru Cooperare i Dezvoltare Internaional i Consiliul Europei. Ghidul a fost elaborat n concordan cu dispoziiile Legii nr.780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative i ale Legii 317-XV din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale. Ghidul are scopul de a contribui la activitatea de ntocmire a expertizelor ce identific normele juridice cu riscuri de favorizare a corupiei, constituind o baz teoretico-practic pe care se poate fundamenta activitatea de expertiz anticorupie a legislaiei. Totodat, Ghidul prezint utilitate i pentru activitatea de elaborare a actelor legislative i altor acte normative, deoarece ofer autorilor informaii despre construciile normative i omisiunile generatoare de efecte negative. Ghidul este aplicabil pentru expertizarea proiectelor de acte legislative, a proiectelor de alte acte normative, inclusiv ale autoritilor administraiei publice locale. Acesta a servit ca surs de inspiraie pentru elaborarea Metodologiei de efectuare a expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i normative, aprobat i aplicat de Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei ntru realizarea dispoziiilor corespunztoare ale Legii nr.1104-XV din 06.06.20022.

Legea cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei (art. 5, 6 i 7).

10

Expertiza coruptibilitii, n baza Ghidului, poate fi efectuat att n privina proiectelor actelor de baz, ct i n privina proiectelor de modificare, completare sau abrogare. I.2.3. E-template pentru efectuarea expertizei coruptibilitii legislaiei E-template pentru efectuarea expertizei coruptibilitii legislaiei (ablon electronic de generare a rapoartelor de expertiz a coruptibilitii) a fost elaborat n 2008 n baza Ghidului teoretico-practic pentru efectuarea expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i alte acte normative i are drept scop: asigurarea unei evidene statistice la zi pentru verificarea i cuantificarea activitii de expertiz; ordonarea activitii de expertiz a coruptibilitii desfurat de ctre experii CAPC i respectarea obligatorie de ctre acetia a rigorilor impuse fa de rapoartele de expertiz. Totodat, utilizarea ablonului electronic de generare a rapoartelor de expertiz a coruptibilitii prezint urmtoarele avantaje: simplific lucrul experilor i a responsabilului de redactare/aprobare a rapoartelor de expertiz anticorupie; asigur uniformitatea coninutului tuturor rapoartelor de expertiz anticorupie; permite monitorizarea de ctre responsabilul de redactare/aprobare a rapoartelor a volumului de lucru a tuturor experilor, a obieciilor i eficienei acestora; permite inerea statisticii la zi privind numrul i tipul exact al recomandrilor de excludere a normelor cu caracter corupional din proiectele supuse expertizei anticorupie; permite inerea statisticii la zi privind eficiena formulrii recomandrilor de excludere a normelor cu caracter corupional din proiectele supuse expertizei anticorupie; utilizarea datelor statistice oferite de sistem, permite o analiz ampl a procesului de creaie normativ i legislativ de ctre autoriti, a tendinelor de promovare a riscurilor de coruptibilitate de ctre autoritile autori ale proiectelor.

11

II. PROCESUL CREAIEI LEGISLATIVE N VIZORUL SOCIETII CIVILE

n acest capitol sunt prezentate argumentele referitoare la necesitatea monitorizrii continue a procesului de creaie legislativ (seciunea II.1), sinteza elementelor de coruptibilitate din perspectiva autorilor proiectelor de legi (seciunea II.2) i tendinele constatate n domeniul elaborrii proiectelor de legi n 2011 (seciunea II.3). II.1. De ce procesul de creaie legislativ trebuie monitorizat? Este de la sine neles c procesul de creaie legislativ este dependent i strns legat de procesele politice din ar. Instabilitatea politic genereaz situaii de promovare i adoptare a unor legi, care ar rezolva pe moment problema, iar din cauza lipsei de previzibilitate n cariera politicienilor, crete probabilitatea presiunii din partea acestora de a promova interese contrar interesului public. Totodat, instabilitatea politic genereaz un mediu prielnic pentru dezmul decizional al funcionarilor publici, care nu ezit s profite de toate carenele i lacunele legislative, afectnd, n acest fel, drepturile cetenilor. n aceste condiii, monitorizarea procesului de creaie legislativ constituie un remediu eficient de atenuare a efectelor negative, deoarece: contribuie la transparena procesului legislativ; contribuie la eliminarea eventualelor abuzuri promovate prin actele legislative; contribuie la creterea calitii actelor legislative; asigur diversitatea de opinie; disciplineaz i dinamizeaz activitatea politicienilor; contribuie la responsabilizarea politicienilor fa de proprii alegtori. II.2. Autorii proiectelor de legi vs. coruptibilitatea legislativ Analiza proiectelor de legi expertizate, din perspectiva autorilor, ne-a permis s constatm c pe parcursul anului 2011 n calitate de autori, figureaz doar Guvernul i deputaii n Parlament. Din motive lesne de neles, n acest an, nu au existat iniiative legislative a Preedintelui Republicii Moldova. La fel, nu a profitat de beneficiul oferit de art.73 din Constituia Republicii Moldova (dreptul la iniiativ legislativ) nici Adunarea Popular a UTA Gguzia. n tabelul de mai jos sunt artate, n ordinea ponderii descresctoare, elementele de coruptibilitate din proiectele de legi promovate de Guvern i deputaii n Parlament.
Tabel 1. Elementele de coruptibilitate promovate frecvent de autorii proiectelor de legi Guvernul Deputaii n Parlament 1. Formulri ambigui 1. Concurena normelor de drept 2. Lacune de drept 2. Lacune de drept 3. Concurena normelor de drept 3. Norme de trimitere 4. Norme de trimitere 4. Norme de blanchet 5. Lipsa/ambiguitatea procedurilor 5. Lipsa/ambiguitatea procedurilor

12

administrative 6. Atribuii care admit interpretri/derogri abuzive

administrative 6. Formulri ambigui

n contrast cu perioada anilor 2006-2010, n care, de obicei, caracteristica principal a proiectelor de legi promovate de deputai era promovarea intereselor contrar interesului public, n 2011 a fost realizat o sincronizare a elementelor de coruptibilitate legislativ, indiferent de calitatea autorului.

II.3. Tendine n domeniul elaborrii proiectelor de legi n 2011 Efectuarea expertizei coruptibilitii legislaiei a permis identificarea unor diverse tendine n domeniul procesului de creaie legislativ: unele din ele sunt noi, iar altele constituie caracteristici i ale altor legislaturi ale Parlamentului. Tendin constant Dictatura legislativ a puterii executive? Ca i n anii precedeni, Guvernul are rolul cel mai activ n domeniul creaiei legislative. Astfel, din numrul total de proiecte de legi expertizate (70), autorul a 45 de proiecte de legi este Guvernul. Domeniile de intervenie legislativ pentru care Guvernul a manifestat un interes sporit pe parcursul anului 2011 au fost: justiie i afaceri interne, drepturile i libertile omului 22 proiecte de legi; economie i comer 11 proiecte de legi; buget i finane 8 proiecte de legi. Tendin ngrijortoare - Calitatea legilor Efectuarea expertizei coruptibilitii proiectelor actelor legislative a permis identificarea unei tendine noi n domeniul creaiei legislative creterea semnificativ, fa de perioada 2006-2009, a concurenei normelor de drept i lacunelor de drept. Aceast stare de fapt, n realitate, constat o calitate ndoielnic a proiectelor de legi. De altfel, numrul de sesizri la Curtea Constituional i numrul de acte normative declarate neconstituionale este gritor n sine. Incontestabil, calitatea legilor influeneaz calitatea executrii acestora, dar mai ales, calitatea hotrrilor judectoreti. n consecin, ar trebui s existe o interdependen ntre rspunderea judectorilor i cea a parlamentarilor (rspunderea politic) pentru calitatea legilor, dac greeala n soluia pronunat de judector este cauzat de legislaia contradictorie sau instabil, sau dac actul normativ a fost declarat neconstituional, sau dac Parlamentul sa exonerat de la obligaia de legiferare dei trebuia s o fac, n legtur cu necesitatea executrii msurilor de ordin general stabilite de Curtea European a Drepturilor Omului. Tendin constant Iar mrim inflaia legislativ.sau ce-i mult, stric! Doar 2 proiecte de legi conineau fundamentarea economico-financiar din numrul total de 45 de proiecte legislative, care presupun cheltuieli financiare n procesul implementrii. Aceasta nsemn c 43 de proiecte de legi, n cazul adoptrii acestora de Parlament, n formula propus de autori, nu vor putea fi 13

efectiv implementate. Altfel spus, suntem n prezena unor legi nscute moarte. Daca la aceast problem mai adugm i creterea n proiectele de legi a lacunelor de drept i a concurenei normelor de drept, este evident c tendina de inflaie legislativ se menine, iar ncercrile, n regim de pompier de a acoperi golurile anterioare, nu fac dect s perpetueze acest fenomen. Inflaia legislativ debusoleaz destinatarii legilor i ofer un cmp propice pentru eventualele abuzuri din partea reprezentanilor autoritilor publice. Tendina actualei guvernri - numr nensemnat de legi n domeniul social, educaie, cultur Spre deosebire de perioada anilor 2006-2009 n care au fost elaborate i prezentate n Parlament 62 proiecte de legi n domeniul social, educaie, cultur, n 2011 au fost prezentate doar 6 proiecte de legi. Tendin constant Majoritatea proiectelor de legi sunt legi organice Ca i n anii precedeni, toate proiectele de legi propuse au fost clasificate de ctre autorii lor, ca fiind legi organice (se adopt cu votul majoritii deputailor alei dup cel puin dou lecturi), dei unele din ele ar trebui s fie ordinare. Este greu de estimat, care ar fi efectul unei asemenea stri de fapt, n ipoteza frmirii votului politic al deputailor. Cu toate acestea, n scopul meninerii integritii procesului legislativ ar fi util fie respectarea strict al art.72 din Constituia Republicii Moldova, fie revizuirea clasificrii legilor.

14

III. CT DE FUNDAMENTAT ESTE PROCESUL LEGISLATIV

n cadrul acestui capitol este oferit analiza nivelului de fundamentare a procesului legislativ n Republica Moldova. Analiza a fost realizat n baza sintetizrii constatrilor experilor CAPC n procesul de efectuare a expertizei coruptibilitii, potrivit urmtoarelor criterii: asigurarea accesului la notele informative prin plasarea acestora pe pagina web a Parlamentului i suficiena argumentrii coninute n notele informative (seciunea III.1.); generalizarea cazurilor de invocare a compatibilitii proiectelor cu standardele internaionale i acquis-ul comunitar, reflectate n notele informative i proiectele de acte legislative (seciunea III.2.); constatrile formulate de experi referitor la fundamentarea economico-financiar a proiectelor de acte legislative supuse expertizei (seciunea III.3.). III.1. Nota informativ
Articolul 20 din Legea 780/2001 stabilete obligativitatea notei informative la proiectele elaborate, aceasta urmnd s includ:

a) condiiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizrii actului legislativ cu reglementrile legislaiei comunitare, finalitile urmrite prin implementarea noilor reglementri; b) principalele prevederi, locul actului n sistemul legislaiei, evidenierea elementelor noi, efectul social, economic i de alt natur al realizrii lui; c) referinele la reglementrile corespondente ale legislaiei comunitare i nivelul compatibilitii proiectului de act legislativ cu reglementrile n cauz; d) fundamentarea economico-financiar n cazul n care realizarea noilor reglementri necesit cheltuieli financiare i de alt natur.

Potrivit alineatului (6) articolul 47 din Regulamentul Parlamentului proiectul de act legislativ i propunerea legislativ se depun spre dezbatere mpreun cu o expunere a obiectivului, scopului, concepiei viitorului act, a locului acestuia n legislaia n vigoare, precum i a efectelor sale social-economice i de alt natur, potrivit cerinelor Legii privind actele legislative nr.780-XV din 27 decembrie 2001. III.1.1. Publicarea notelor informative Aa cum este reglementat de legile citate mai sus, nota informativ la proiectele de acte normative trebuie s ofere o viziune clar asupra obiectivelor, scopului i viitoarelor reglementri. La rndul su, publicarea notelor informative confer procesului legislativ accesibilitate, faciliteaz nelegerea de ctre publicul larg a necesitii i motivelor de promovare a legilor. Publicarea notelor informative pe pagina web a Parlamentului este urmrit constant de ctre experii CAPC n cadrul unei seciuni speciale a raportului de expertiz. Pn n anul 2009, critica formulat de experii CAPC referitor la lipsa notelor informative pe pagina web a Parlamentului a avut un impact pozitiv i, ncepnd cu luna iulie 2007 pn n ianuarie 2009, au existat doar cteva cazuri (3%) n care notele informative la proiectele plasate pe site n-au fost fcute 15

publice mpreun cu textul proiectelor (a se vedea Figura 1 de mai jos). ncepnd cu luna ianuarie 2009, procesul de publicare a notelor informative pe pagina web a Parlamentului a nregistrat un trend descresctor, fiind nepublicate notele informative la 21% din proiectele de legi. Monitorizarea ulterioar a procesului de plasare a notelor informative pe pagina web a Parlamentului, a demonstrat unele evoluii pozitive. Astfel, pe parcursul anului 2011 doar 10% din proiectele de acte legislative au fost plasate pe pagina web a Parlamentului fr nota informativ.

Figura 1. Plasarea n dinamic a notelor informative pe pagina web a Parlamentului

120% 100% 80% 60% 40% 20% 3% 0% 2006 2007 2008 2009 Nota informativ a fost plasat pe2010 site Nota informativ nu a fost plasat pe site 2011 59% 57% 43% 41% 21% 18% 10% 79% 97% 90% 82%

Este important ca Parlamentul s depun diligena necesar pentru asigurarea publicrii constante a notelor informative pe pagina sa web, asigurnd astfel accesul la informaiile de interes public i respectarea principiilor consacrate n Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparena n procesul decizional. Faptul nerespectrii de ctre forul legiuitor a unei legi adoptate i, respectiv, a angajamentelor asumate n baza acesteia, este regretabil, provoac suspiciuni i contribuie la diminuarea ncrederii cetenilor n autoritile statului. La fel, un proces legislativ n condiii de obscuritate i netransparen reduce substanial elanul organizaiilor societii civile de a se implica n acest proces i de a contribui la mbuntirea lui. III.1.2. Suficiena argumentrilor coninute n nota informativ Un alt aspect evaluat de ctre experii CAPC la examinarea fundamentrii proiectelor actelor legislative a fost suficiena argumentrii proiectelor, coninut n notele informative. Evaluarea suficienei argumentrii proiectelor sa fcut prin prisma corespunderii notelor informative rigorilor impuse de Legea 16

780/2001, a pertinenei, relevanei i a plenitudinii motivelor invocate pentru promovarea proiectului, precum i modului de expunere a obiectivelor urmrite de proiectul respectiv. Potrivit constatrilor experilor CAPC pe parcursul anului 2011, marea parte (74%) a notelor informative la proiectele de acte legislative supuse expertizei au un caracter formal i general, fr a explica detaliat necesitatea promovrii proiectelor. Sunt valabile concluziile din studiile anterioare ale CAPC privind eficiena mecanismului expertizei coruptibilitii, conform crora notele informative, de regul, reproduc fidel structura proiectului, fr a evidenia elementele noi, efectul social, economic i de alt natur al realizrii lui, conform cerinelor art.20 din Legea 780/2001. Suficiena argumentrii coninut n notele informative ale proiectelor are o importan deosebit, mai ales, n cazul proiectelor actelor legislative integrale. n lipsa argumentrii suficiente, este greu a nelege nu doar logica autorilor, dar i finalitile urmrite de proiectele de legi prin care se creeaz i se reformeaz autoriti publice i instituii importante, se formalizeaz proceduri noi i complexe. Analiza n dinamic a suficienei argumentrii proiectelor denot un tablou static deplorabil: majoritatea proiectelor de acte legislative sunt argumentate insuficient n mediu 80%, doar circa 20% din notele informative coninnd o argumentare valabil, complet i pertinent (a se vedea Figura 2 de mai jos).
Figura 2. Analiza n dinamic a constatrilor privind suficiena argumentrii proiectelor
10 0% 9% 0 8% 0 7% 0 6% 0 5% 0 4% 0 3% 0 2% 0 1% 0 0 % 20 06 20 07 20 08 20 09 21 00 21 01 Argumenta rea e suficient Argumenta rea nu e suficient 5 % 1% 5 1% 6 3% 1 2% 9 2% 6 6% 9 9% 5 8% 5 8% 4 7% 2 7% 4

Examinarea notelor informative per ansamblu, indiferent de subiectul emitent al proiectelor de legi, demonstreaz neglijarea de ctre autori a importanei redactrii unor note informative comprehensive. n pofida faptului c articolul 20 al Legii 780/2001 descrie n mod explicit aspectele care trebuie reflectate n nota informativ, majoritatea subiecilor cu drept de iniiativ legislativ au o nelegere diferit a modului n care aceasta urmeaz a fi ntocmit, structura i cuprinsul notelor fiind foarte divers (unele sunt extrem de laconice, iar alte note sunt detaliate i impresionante ca volum, dar fr o ncrctur informaional adecvat i accesibil). 17

n acest context este recomandabil abordarea unei atitudini mult mai responsabile fa de procesul ntocmirii notelor informative i asigurarea calitii acestora, astfel nct publicul larg, care de altfel este principalul destinatar al legii, s tie i s neleag de ce la o anumit etap regulile de joc stabilite prin legi trebuie schimbate. III.2. Corespunderea standardelor internaionale: compatibilitatea declarat vs. compatibilitatea asigurat Potrivit articolului 20 al Legii 780/2001, citat mai sus, nota informativ trebuie s includ i c) referine la reglementrile corespondente ale legislaiei comunitare i nivelul compatibilitii proiectului de act legislativ cu reglementrile n cauz. Experii CAPC au elucidat n rapoartele de expertiz invocarea acquis-ului comunitar i a standardelor internaionale relevante (n textul proiectului sau n nota informativ). Generalizarea comentariilor i constatrilor experilor la proiectele de acte legislative, care erau nsoite de note informative, a demonstrat c din proiectele de acte legislative supuse expertizei, referine la standardele internaionale au fost atestate la 12 proiecte (17%), iar referine att la acquis-ul comunitar ct i la standardele internaionale s-au fcut n cazul a 8 proiecte (11%). n raport cu constatrile din studiile anterioare privitor la invocarea compatibilitii cu standardele internaionale i acquis-ul comunitar, pe parcursul anului 2011 s-a nregistrat o tendin pozitiv la acest capitol, autorii proiectelor de legi urmrind de o manier mai permanent necesitatea armonizrii i asigurrii compatibilitii cadrului legislativ naional cu standardele internaionale i acquis-ul comunitar. Astfel, din Figura 3 de mai jos poate fi observat c n faza incipient a proiectului Expertiza coruptibilitii (anul 2006) doar circa 1% din proiecte sau notele informative la acestea conineau referine la standardele internaionale i acquis-ul comunitar.
Figura 3. Analiza n dinamic a constatrilor privind referinele la standardele internaionale i acquis-ul comunitar

18

18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2006 2007 2008 1% 7% 4% 6% 12% 15%

17%

17%

11% 7% 7%

11%

2009

2010

2011

Proie ctul conine refe rine la s tandarde le internaionale Procie ctul conine refe rine la s tandarde inte rnaionale i acquis

n acelai timp, prezena unor referine exprese la acquis-ul comunitar, chiar i n textul proiectelor de acte legislative nu a semnificat i nu semnific neaprat o sincronizare perfect a prevederilor legislative naionale cu legislaia comunitar sau standardele internaionale. n special, au fost formulate multiple obiecii la modul n care se realizeaz incorporarea normelor internaionale i europene la nivelul legislaiei naionale. Acest exerciiu, de regul, se reduce la preluarea i inserarea mecanic a standardelor i normelor respective, neglijndu-se experiena legislativ i instituional existent n Republica Moldova. O asemenea abordare a procesului de armonizare a cadrului legislativ naional cu normele europene risc s devin declarativ, n situaia n care nu se va reui conectarea acestora cu situaia real din Republica Moldova, n special la etapa aplicrii unor norme moderne pe un teren mai puin adaptat. III.3. Costurile implementrii legilor Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001, fundamentarea economicofinanciar este obligatorie pentru proiectele care implic la realizarea lor cheltuieli din resurse publice. n activitatea de expertiz a coruptibilitii, experii CAPC au atras o atenie sporit proiectelor implementarea crora necesit cheltuieli financiare i de alt natur, dar care: nu au fundamentare economico-financiar; au fundamentare economico-financiar insuficient sau formal; atribuie cheltuieli pe seama subiecilor de drept public sau privat, fr consultarea/corelarea sau n detrimentul intereselor acestora; presupun cheltuieli exagerate n raport cu interesul public3.

Ghidul teoretico-practic pentru efectuarea expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i alte acte normative, elaborat de CAPC i CCCEC, p.17.

19

Din proiectele supuse expertizei coruptibilitii pe parcursul anului 2011, 64,2% au presupus cheltuieli financiare i de alt natur (fundamentarea economico-financiar este obligatorie conform lit. d) a art.20 din Legea 780/2001), dintre care doar 4% au fost fundamentate economicofinanciar.
Figura 4. Analiza n dinamic a constatrilor privind fundamentarea economico-financiar a proiectelor

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5%

95%

96%

90%

94%

94%

96%

4%

10%

6%

6%

4% 2011

2006

2007

2008

2009

2010

Proiectul conine fundam entarea econom ico-financiar Proiectul nu conine fundam entarea econom ico-financiar

Aa cum poate fi observat din Figura 4 de mai sus, situaia respectiv este una perpetu i, spre regret, nu are tendine de ameliorare. Potrivit tabloului statistic, conturat n rezultatul sistematizrii constatrilor expertizei coruptibilitii proiectelor de acte legislative nregistrate n Parlament, nici o iniiativ legislativ a deputailor n Parlament nu a fost nsoit de fundamentarea economico-financiar, dei mai mult de jumtate din proiectele iniiate de acetia (56%) presupuneau cheltuieli financiare. O situaie la fel de deplorabil este i privitor la iniiativele legislative ale Guvernului i este alarmant faptul c doar un singur proiect promovat de ctre Ministerul Finanelor (autoritatea care ar trebui s cunoasc i s calculeze cel mai bine costul unui proiect de lege) a coninut fundamentarea economico-financiar, iar din proiectele promovate de ctre Ministerului Economiei (o autoritate, care se prezum c dispune de capacitile necesare pentru asemenea calcule) nici unul nu a oferit o analiz a costurilor. Aceast stare de fapt este ngrijortoare, or lipsa unei viziuni clare asupra costului unui proiect de lege i promovarea legilor fr un fundament economico-financiar adecvat, afecteaz considerabil procesul de implementare a acestora i, practic, n multiple cazuri, aceste norme 20

devin inaplicabile. Lipsa unor previziuni strategice privind costurile implementrii legilor promovate afecteaz grav i ateptrile legitime ale publicului principalul destinatar al actelor normative, ateptri care devin iluzorii n cazul neaplicrii normelor legale pe motivul lipsei suportului financiar.

21

IV.

CONSTATRILE DE FOND ALE RAPOARTELOR DE EXPERTIZ A CORUPTIBILITII

Prezentul capitol conine sinteza obieciilor experilor CAPC referitoare la prevederile concrete ale proiectelor de legi expuse n cadrul evalurii de fond a coruptibilitii: obieciile ce se refer la promovarea i prejudicierea intereselor private contrar interesului public (seciunea IV.1.) i obieciile concrete ale experilor ce in de coruptibilitate (seciunea IV.2). IV.1. Promovarea / prejudicierea pe cale legislativ a intereselor private contrar interesului public

La evaluarea de fond a coruptibilitii, experii CAPC au analizat separat promovarea unor interese/beneficii prin proiectele de acte legislative supuse expertizei. Analiza acestui aspect s-a fcut innd cont de faptul c orice act legislativ sau alt act normativ poate fi purttor de anumite interese/beneficii, iar acestea pot fi generale, de grup sau particulare. Atunci cnd n rapoartele de expertiz a fost identificat promovarea unor interese particulare sau de grup, experii au verificat dac aceste msuri respect criteriul interesului public interes general al societii, recunoscut sau dedus din Constituie, legi, acte internaionale i naionale, tradiii i cutume generale4. Urmare a generalizrii constatrilor experilor fcute n cadrul rapoartelor de expertiz, promovarea intereselor/beneficiilor n proiectele actelor legislative a fost atestat n 48,2% din proiectele de acte legislative. Promovarea intereselor/beneficiilor a fost criticat de ctre experi ca fiind contrar interesului public n 74% de proiecte de acte legislative. Promovarea n cadrul proiectelor a unor interese/beneficii individuale sau de grup comport riscul de prejudiciere a intereselor altor persoane. O treime din proiectele de legi supuse expertizei au fost calificate de experii CAPC ca generatoare de prejudicii, 83,3 % din aceste proiecte neglijnd respectarea interesului public. Toate proiectele calificate ca aductoare de prejudicii au fost criticate i din punctul de vedere al promovrii unor interese individuale sau de grup, ceea ce a confirmat o dat n plus legtura intrinsec dintre promovarea intereselor i cauzarea prejudiciilor.
Tabel 2. Ponderea proiectelor prin care se promoveaz interese n funcie de calitatea autorilor: analiz comparativ a situaiei din perioada 2006-2010 cu cea din 2011

Autorii proiectelor de legi Deputaii n Parlament Guvernul

2006-2010 70% 48%

2011 52% 43%

Ghidul , p.18-19.

22

Din tabelul 2 de mai sus, poate fi observat o tendin constant pe parcursul anilor 2006-2010 potrivit creia promovarea intereselor a fost mai frecvent constatat n cazul proiectelor naintate de deputai (70%) i mai puin n cazul proiectelor Guvernului (48%). n acelai timp, pe parcursul anului 2011 s-a nregistrat un trend descendent pentru deputaii din legislatura actual care n jumtate din proiecte sale (52%) a promovat anumite interese. n cazul Guvernului, poate fi atestat o micorare nesemnificativ a procentului proiectelor de legi prin care se promoveaz interese (43%) IV.2. Eficiena identificrii elementelor de coruptibilitate

Studiind obieciile experilor, elementele de coruptibilitate au fost analizate prin prisma: 1) ponderii obieciilor la fiecare element de coruptibilitate din numrul total de obiecii formulate la toate elementele Eantion: 1018 obiecii n total la toate elementele de coruptibilitate formulate n 70 rapoarte de expertiz. 2) volumului acceptrii de ctre Parlament/autoriti a obieciilor experilor referitoare la elementele de coruptibilitate expuse n rapoartele de expertiz Eantion: 342 obiecii n total la toate elementele de coruptibilitate formulate n 20 rapoarte de expertiz la acte legislative retrase i adoptate de Parlament i intrate n vigoare5 sau la proiectele autoritilor care au solicitat expertiza CAPC. Pentru a sistematiza obieciile experilor referitoare la coruptibilitate, au fost determinate 35 de elemente de coruptibilitate la care se pot referi aceste obiecii, fiind grupate n opt categorii: I. Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative II. Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice III. Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor IV. Transparena i accesul la informaie V. Rspundere i responsabilitate VI. Mecanisme de control VII. Formularea lingvistic VIII. Alte elemente ale coruptibilitii Din numrul total de 342 de obiecii la prezena elementelor de coruptibilitate n proiectele supuse expertizei, cea mai mare pondere o au elementele din categoriile: I. Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative 36,4%; VII. Formularea lingvistic 26,4%; III. Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice 19,3% (pentru detalii a se vedea Anexa 3).
Tabel 3. Incidena obieciilor la elementele de coruptibilitate din fiecare categorie din numrul total de obiecii la elementele de coruptibilitate din toate categoriile Nr. I.
5

Categorii de elemente de coruptibilitate Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative

% 36,4%

numr 371

Pn la 31 decembrie 2012.

23

II. III. IV. V. VI. VII. VIII.

Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor Transparena i accesul la informaie Rspundere i responsabilitate Mecanisme de control Formularea lingvistic Alte elemente ale coruptibilitii

19,3% 7,4% 1,3% 2,5% 1,7% 26,4% 5%

196 75 13 25 17 269 52

TOTAL

100 %

1018

Din 342 de obiecii referitoare la elemente concrete de coruptibilitate formulate n 20 rapoarte de expertiz la proiectele de legi care au fost deja adoptate sau retrase, legiuitorul / autoritile au acceptat 186 de obiecii, ceea ce reprezint 54,4%. Din tabelul 4 de mai jos se observ c legiuitorul accept remedierea riscurilor de coruptibilitate depistate n proiectele de legi de ctre experi, cel mai frecvent n urmtoarele categorii: III. Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor 73,7% de cazuri, V. Rspundere i responsabilitate 61,5% de cazuri; VII. Formularea lingvistic 57,8% i II. Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice 49,2% de cazuri (pentru mai multe detalii referitor la fiecare element care face parte din categoriile de elemente prezentate n tabelul 4, a se vedea Anexa 4).
Tabel 4. Volumul acceptrii de ctre Parlament a obieciilor referitoare la coruptibilitate formulate de experii CAPC grupate pe categorii de elemente Nr. Categorii de elemente de coruptibilitate
% acceptate numr obiecii acceptat e numr obiecii formulate

I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII.

Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor Transparena i accesul la informaie Rspundere i responsabilitate Mecanisme de control Formularea lingvistic Alte elemente ale coruptibilitii

48,6% 55,4% 73.7% 58,3% 61,5% 50% 57,8% 28,6%

54 46 14 8 5 7 48 2

111 83 19 13 8 14 83 7

TOTAL

54,4 %

186

342

n raport cu constatrile anterioare ale studiilor privind eficiena expertizei coruptibilitii, se observ unele tendine noi privind categoriile de elemente acceptate de ctre legiuitor. Astfel, potrivit constatrilor pentru anul 2011 obieciile experilor la prezena elementelor de coruptibilitate din categoriile III, V i VII au cele mai nalte rate de acceptare de ctre Parlament, n contrast cu anii precedeni cnd cea mai nalt rat de acceptare revenea categoriei I a elementelor de coruptibilitate. 24

Avnd n vedere faptul c, din punct de vedere al coruptibilitii normelor, printre cele mai rspndite deficiene ale legislaiei Republicii Moldova snt: abundena normelor de trimitere la legislaii inexistente sau nespecificate, concurena normelor drept (categoria I. Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative) i formulrile lingvistice ambigui susceptibile de interpretri neuniforme i abuzive (categoria VII. Formulri lingvistice), este regretabil reticena legiuitorului de a remedia deficienele semnalate n rapoartele de expertiz a coruptibilitii proiectelor de legi de pe agenda Parlamentului. Menionm, de asemenea, o alt categorie rspndit de obiecii, cu implicaii sensibile, n special pentru autoritile i funcionarii publici, categoria II. Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice. Autoritile autori primari ai proiectelor de legi n domeniile ce in de responsabilitatea lor snt tentate s includ n proiectele pe care le elaboreaz proceduri administrative de care funcionarii pot s abuzeze mai uor, nzestrndu-le n acest sens cu atribuii excesive, contrare statutului, care admit derogri etc. Este demn de remarcat rata considerabil a acceptrii de ctre Parlament a obieciilor referitoare la coruptibilitatea elementelor din aceast categorie (55,4%), fapt ce denot o bun nelegere a problemei.

25

V.

CONCLUZII

Analiza proiectelor de legi promovate pe parcursul anului 2011 n raport cu perioada 2006-2010 a permis degajarea urmtoarelor concluzii privitor la procesul legislativ din Republica Moldova: Procesele politice care s-au derulat pe parcursul anului 2011 n Republica Moldova au influenat n mod negativ calitatea procesului de creaie legislativ. Dei au existat anumite deficiene n comunicarea dintre Parlament cu societatea civil, totui, numrul considerabil al obieciilor de coruptibilitate acceptate de legiuitor, ne determin s constatm c Parlamentul rmne a fi una din cele mai deschise autoriti publice din Republica Moldova. n pofida deschiderii manifestate de ctre Parlament nu putem s nu remarcm o degradare general a calitii proiectelor de legi promovate pe parcursul anului 2011, care se manifest prin: insuficiena cronic a argumentrii proiectelor de legi; lipsa fundamentrii economico-financiare a proiectelor de legi; mimare i superficialitate n procesul de armonizare a legislaiei naionale cu acquis-ul comunitar; abundena n proiectele de legi a lacunelor de drept, concurenei normelor de drept i normelor de blanchet. Este greu de apreciat care ar fi motivele care au generat o astfel de situaie. Presupunem c exist mai multe cauze: apariia unei generaii noi de funcionari; suprasolicitarea funcionarilor publici cauzat de accelerarea excesiv a procesului decizional; indolena conductorilor vis-a-vis de calitatea proiectelor de legi; sentimentul general de provizorat al puterii politice. Concluziile artate mai sus demonstreaz necesitatea meninerii n continuare a procesului de creaie legislativ n vizorul societii civile n cele mai diverse forme, inclusiv prin intermediul expertizei coruptibilitii legislaiei. Incontestabil, acest instrument de monitorizare a legiferrii, aplicabil deja pe parcursul a 6 ani, i-a demonstrat eficiena i universalitatea prin faptul c, pe de o parte, ofer o radiografie a procesului de creaie legislativ, iar pe de alt parte, prin formularea recomandrilor, contribuie la sporirea calitii legilor.

26

ANEXE: _____________________________________________________________ ___

Anexa 1: Schema-model de completare a raportului de expertiz a coruptibilitii n format electronic Anexa 2: Lista elementelor de coruptibilitate Anexa 3: Ponderea, frecvena elementului n proiecte, ponderea fiecrui element n categoria sa Anexa 4: Eficiena obieciilor referitoare la coruptibilitate

27

Anexa 1: Schema-model de completare a raportului de expertiz a coruptibilitii n format electronic

[Data prezentrii raportului n Parlament]

RAPORT DE EXPERTIZ la proiectul Legii

Tipul actului vizat de proiect: [] nregistrat n Parlament cu nr. [] Domeniul: [] din: []

Evaluarea general
1. Autor al iniiativei legislative este [], autor nemijlocit - [] 2. Categoria actului legislativ propus: [], ceea ce corespunde/nu corespunde art.72 din Constituie i art. 6-11, 27, 35 i 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Inserai mai jos textul concret pentru a explica n ce const necorespunderea sau pentru a elucida alte idei n legtur cu aceast problem.

Expertul are obiecii la categoria actului legislativ 3. Scopul promovrii proiectului.

Indicai scopul proiectului care rezult din nota informativ sau nemijlocit din textul proiectului (din Preambul, clauza de adoptare sau un articol separat), n cazul n care exist. Dac sntei de alt opinie sau dorii s completai scopul declarat de autori, indicai expres acest fapt.

Fundamentarea proiectului
4. Nota informativ a proiectului de act legislativ supus expertizei [este/nu este] plasat pe site-ul Parlamentului. Considerm c n acest fel Parlamentul [respect/nu respect] principiul transparenei procesului legislativ i principiile de cooperare cu societatea civil.
Indicai i alte idei / preri.

5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civil.

28

A fost respectat termenul de cooperare cu societatea civil?

DA

NU

29

6. Suficiena argumentrii.
Indicai prerea Dvs. sa dac nota informativ conine o justificare suficient a promovrii proiectului de act legislativ.

Argumentarea e suficient?

DA cu legislaia comunitar i alte

NU

7. Compatibilitatea internaionale.

standarde

Indicai despre existena referinelor n nota informativ sau n textul proiectului la legislaia comunitar i alte standarde internaionale sau lipsa acestor referine n cazul prezenei unor acte de acest gen identificate de expert.

Nota / proiectul conine referine la acquis-ul comunitar? Nota / proiectul conine referine la alte standarde internaionale relevante?

DA

NU DA

NU

8. Fundamentarea economico-financiar.
Constatai existena i relevana justificrii financiar-economice a prevederilor proiectului n nota informativ.

Presupune implementarea proiectului cheltuieli financiare?

DA DA

NU
Nota informativ conine fundamentarea economico-financiar?

NU

Evaluarea de fond a coruptibilitii

9. Stabilirea i promovarea unor interese / beneficii.
Constatai dac proiectul stabilete i / sau promoveaz interese sau beneficii de grup sau particulare i dac n opinia expertului acest lucru are o justificare legitim sau nu.

Proiectul promoveaz interese, beneficii?

DA DA

NU
Promovarea intereselor/beneficiilor se face cu respectarea interesului public?

NU 10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului.

30

Constatai dac promovarea proiectului este susceptibil de a prejudicia anumite categorii i dac n opinia expertului acest lucru are o justificare legitim sau nu.

La aplicare, proiectul va aduce prejudicii?

DA

NU
Prejudicierea intereselor/beneficiilor se face cu respectarea interesului public?

DA

NU

31

11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaiei naionale.

Proiectul este compatibil legislaiei naionale?

DA

NU

12. Formularea lingvistic a prevederilor proiectului.

Expertul are obiecii substaniale la formularea lingvistic?

DA

NU 13. Reglementarea activitii autoritilor publice.

Constatai dac proiectul se refer la autoritile publice: organizare, funcionare, competene, etc. i face aprecierea general a acestor reglementri din perspectiva prezenei sau lipsei elementelor coruptibilitii. Formulai comentariile detaliate vizavi de formulrile problematice care in de activitatea autoritilor publice prevzute de proiect n tabelul cu analiza detaliat ale prevederilor potenial coruptibile.

Proiectul reglementeaz activitatea autoritilor publice?

DA

NU 14. Analiza detaliat a prevederilor potenial coruptibile.

n cazul depistrii elementelor de coruptibilitate n prevederile concrete ale proiectului, expertul va completa tabelul de mai jos. Nr. obieci ei Art. Text Obiecii Elemente de coruptibilitat e Recomandri

Concluzii

Anexe

32

Anexa 2:

Lista elementelor de coruptibilitate

I. Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative 1. Norme de trimitere 2. Norme de blanchet 3. Concurena normelor de drept 4. Lacune de drept 5. Norme irealizabile 6. Costuri exagerate de implementare a normei n raport cu beneficiul public 7. Norme care stabilesc derogri nentemeiate II. Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice 8. Atribuii extensive de reglementare 9. Atribuii excesive / contrare statutului 10. Atribuii care admit derogri i interpretri abuzive 11.Atribuii paralele 12. Determinarea competenei dup formula "este n drept", "poate" .a. 13. Cumularea competenelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor i de a sanciona 14.Temeiuri neexhaustive, ambigui i subiective pentru refuzul unei autoriti de a ndeplini anumite aciuni 15. Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative 16. Lipsa unor termene concrete 17. Stabilirea unor termene nejustificate 18. Nedeterminarea autoritii publice responsabile/subiectului la care se refer prevederea III. Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor 19. 20. 21. 22. Promovarea intereselor contrar interesului public Prejudicierea intereselor contrar interesului public Cerine excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaii excesive Limitarea nentemeiat a drepturilor omului

IV. Transparena i accesul la informaie 23. Lipsa/insuficiena accesului la informaia de interes public 24. Lipsa/insuficiena transparenei funcionrii autoritilor publice 25. Lipsa/insuficiena accesului la informaia despre actul subordonat legii 33

34

V. Rspundere i responsabilitate 26. Lipsa responsabilitii clare autoritilor (funcionarilor) pentru nclcarea prevederilor din proiect 27. Lipsa sanciunilor clare i proporionale pentru nclcarea prevederilor din proiect 28. Dezechilibru dintre nclcare i sanciune 29. Confundarea /dublarea tipurilor de rspundere juridic pentru aceeai nclcare 30. Temeiuri neexhaustive pentru survenirea rspunderii VI. Mecanisme de control 31. Lipsa/insuficiena mecanismelor de supraveghere i control (ierarhic, intern, public) 32. Lipsa/insuficiena mecanismelor de contestare a deciziilor i aciunilor autoritilor publice VII. Formularea lingvistic 33. Formulare ambigu care admite interpretri abuzive 34. Utilizarea termenilor diferii cu referin la acelai fenomen / aceluiai termen pentru fenomene diferite 35. Introducerea termenilor noi care nu au o definiie n legislaie sau n proiect VIII. Alte elemente ale coruptibilitii

35

Anexa 3. Ponderea, frecvena elementului n proiecte, ponderea fiecrui element

n categoria sa
1. Care este ponderea obieciilor la acest element din numrul total de obiecii la toate elementele? Total obiecii: 1018 nr 2. Ct de frecvent apare elementul n proiecte? Total manifestri: 427 Total proiecte: 70 nr. % 3. Care este ponderea elementului n interiorul categoriei din care face parte? Total elemente: 1018 nr. %

Nr.

Categorii de elemente

I.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative

Norme de trimitere Norme de blanchet Concurena normelor de drept Lacune de drept Norme irealizabile Costuri exagerate de implementare a normei n raport cu beneficiul public Norme care stabilesc derogri nentemeiate

371
64 34 91 112 20 7 43

36.4 %
6.3% 3.3% 8.9% 11.0% 1.9% 0.7% 4.2%

133
18 14 26 30 15 4 26

31.2 %
25.7% 20.0% 37.1% 42.9% 21.4% 5.7% 37.1%

371
64 34 91 112 20 7 43

100 %
17.3% 9.2% 24.5% 30.2% 5.4% 1.2% 11.6%

II.
8. 9. 10. 11. 12. 13.

Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice

Atribuii extensive de reglementare Atribuii excesive / contrare statutului Atribuii care admit derogri i interpretri abuzive Atribuii paralele Determinarea competenei dup formula "este n drept", "poate" .a. Cumularea competenelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor i de a sanciona Temeiuri neexhaustive, ambigui i subiective pentru refuzul unei autoriti de a ndeplini anumite aciuni Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative Lipsa unor termene concrete Stabilirea unor termene nejustificate Nedeterminarea autoritii publice la care se refer prevederea

196
14 14 41 14 32 4

19.3 %
1.4% 1.4% 4.0% 1.4% 3.1% 0.4%

113
6 10 25 8 12 4

26.5 %
8.6% 14.3% 35.7% 11.4% 17.1% 5.7%

196
14 14 41 14 32 4

100 %
7.1% 7.1% 20.9% 7.1% 16.3% 2.0%

14.

1 50 12 8 6

0.1% 4.9% 1.1% 0.8% 0.6%

1 26 10 6 5

1.4% 37.1% 14.3% 8.6% 7.1%

1 50 12 8 6

0.5% 25.5% 6.1% 4.1% 3.1%

15. 16. 17. 18.

III.
19. 20. 21. 22.

Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor

Promovarea intereselor contrar interesului public Prejudicierea intereselor contrar interesului public Cerine excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaii excesive Limitarea nentemeiat a drepturilor omului

75
9 20 17 29

7.4%
1% 1.9% 1.7% 2.8%

46
5 11 12 18

10.8 %
7.1% 15.7% 17.1% 25.7%

75
9 20 17 29

100 %
12% 26.7% 22.7% 38.6%

36

IV.
23. 24. 25.

Transparena i accesul la informaie

Lipsa/insuficiena accesului la informaia de interes public Lipsa/insuficiena transparenei funcionrii autoritilor publice Lipsa/insuficiena accesului la informaia despre actul subordonat legii

13
5 8 0

1.3%
0.5% 0.8% 0.0%

8
4 4 0

1.9%
5.7% 5.7% 0.0%

13
5 8 0

100 %
38.5% 61.5% 0%

37

Nr.

Categorii de elemente

1. Care este ponderea obieciilor la acest element din numrul total de obiecii la toate elementele? Total obiecii: 1018 % nr.

2. Ct de frecvent apare elementul n proiecte? Total manifestri: 427 Total proiecte: 70 % nr.

3. Care este ponderea elementului n interiorul categoriei din care face parte? Total elemente: 10188 % nr.

V.
26.

Rspundere i responsabilitate
Lipsa responsabilitii clare autoritilor (funcionarilor) pentru nclcarea prevederilor din proiect Lipsa sanciunilor clare i proporionale pentru nclcarea prevederilor din proiect Dezechilibru dintre nclcare i sanciune Confundarea /dublarea tipurilor de rspundere juridic pentru aceeai nclcare Temeiuri neexhaustive pentru survenirea rspunderii

25
3

2.5%
0.3%

19
3

4.4%
4.3%

25
3

100 %
12%

27.

9 4 1 8

0.9% 0.4% 0.1% 0.8%

7 4 1 4

10% 5.7% 1.4% 5.7%

9 4 1 8

36% 16% 4% 32%

28. 29.

30.

VI.
31.

Mecanisme de control
Lipsa/insuficiena mecanismelor de supraveghere i control (ierarhic, intern, public) Lipsa/insuficiena mecanismelor de contestare a deciziilor i aciunilor autoritilor publice

17
4

1.7%
0.4%

13
4

3.1%
5.7%

17
4

100 %
23.5%

32.

13

1.3%

12.9%

13

76.5%

VII.
33. 34.

Formularea lingvistic
Formulare ambigu care admite interpretri abuzive Utilizarea termenilor diferii cu referin la acelai fenomen / aceluiai termen pentru fenomene diferite Introducerea termenilor noi care nu au o definiie n legislaie sau n proiect

269
188 49 32

26.4 %
18.5% 4.8% 3.1%

78
39 20 19

18.3 %
55.7% 28.6% 27.1%

269
188 49 32

100 %
69.8% 18.2% 12%

35.

VIII .

Alte elemente ale coruptibilitii

52

5%

17

4%

52

100 %

TOTAL

101 8

100 %

427

100 %

101 8

100 %

38

Anexa 4: Eficiena obieciilor referitoare la coruptibilitate

TOTAL obiecii acceptate n proiectele adoptate / retrase (nr.) TOTAL obiecii formulate n proiectele adoptate / retrase (nr.)

Nr.

Categorii de elemente

TOTAL obiecii acceptate (%)

I.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative

Norme de trimitere Norme de blanchet Concurena normelor de drept Lacune de drept Norme irealizabile Costuri exagerate de implementare a normei n raport cu beneficiul public Norme care stabilesc derogri nentemeiate

54
7 10 32 5 0 0 0

111
10 14 61 22 1 1 2

48.6%
70% 71.4% 52.5% 22.7% 0.0% 0.0% 0.0%

II.
8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice

Atribuii extensive de reglementare Atribuii excesive / contrare statutului Atribuii care admit derogri i interpretri abuzive Atribuii paralele Determinarea competenei dup formula "este n drept", "poate" .a. Cumularea competenelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor i de a sanciona Temeiuri neexhaustive, ambigui i subiective pentru refuzul unei autoriti de a ndeplini anumite aciuni Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative Lipsa unor termene concrete Stabilirea unor termene nejustificate Nedeterminarea autoritii publice la care se refer prevederea

46
4 4 10 1 1 1 1 17 2 4 1

83
9 8 15 1 4 3 1 31 2 6 3

55.4%
44.4% 50.0% 66.7% 100% 25% 33.3% 100% 54.8% 100% 66.6% 33.3%

III.
19. 20. 21. 22.

Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor

Promovarea intereselor contrar interesului public Prejudicierea intereselor contrar interesului public Cerine excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaii excesive Limitarea nentemeiat a drepturilor omului

14
4 2 8 0

19
6 2 10 1

73.7%
66.6% 100% 80% 0.0%

IV.
23. 24. 25. V. 26. 27.

Transparena i accesul la informaie

Lipsa/insuficiena accesului la informaia de interes public Lipsa/insuficiena transparenei funcionrii autoritilor publice Lipsa/insuficiena accesului la informaia despre actul subordonat legii Rspundere i responsabilitate Lipsa responsabilitii clare a autoritilor pentru nclcarea prevederilor din proiect Lipsa sanciunilor clare i proporionale pentru

7
1 5 1

12
1 8 3

58.3%
100% 62.5% 33.3%

8
3 2

13
4 3

61.5%
75% 66.6%

39

28. 29. 30.

nclcarea prevederilor din proiect Dezechilibru dintre nclcare i sanciune Confundarea/dublarea tipurilor de rspundere juridic pentru aceeai nclcare Temeiuri neexhaustive pentru survenirea rspunderii

0 2 1

1 2 3

0.0% 100% 33.3%

VI.
31. 32.

Mecanisme de control
Lipsa/insuficiena mecanismelor de supraveghere i control (ierarhic, intern, public) Lipsa/insuficiena mecanismelor de contestare a deciziilor i aciunilor autoritilor publice

7
4 3

14
8 6

50%
50% 50%

VII.
33. 34. 35.

Formularea lingvistic
Formulare ambigu care admite interpretri abuzive Utilizarea termenilor diferii cu referin la acelai fenomen / aceluiai termen pentru fenomene diferite Introducerea termenilor noi care nu au o definiie n legislaie sau n proiect

48
31 9 8

83
48 16 19

57.8%
64.6% 56.2% 42.1%

VIII Alte elemente ale coruptibilitii . TOTAL obiecii acceptate pe domenii

28.6%

186

342

54.4%

40