Universitatea de Petrol si Gaze Ploiesti Facultatea de Stiinte Economice Managementul Sistemelor Microeconomice Master Anul I

Tipologia si Caracterizarea Serviciilor de Utilitate Publica

Prof. Coord. Gheorghe Alexandru

Student Andrei Elena Grupa 9

Introducere

Literatura de specialitate ofer o gam larg de noiuni ca: administraie, administraie de stat, activitate executiv,autoritate administrativ i mai puin management public. Unii autori precizeaz c termenul administraie desemneaz o activitate a unei persoane care ajut la realizarea unui obiectiv i deriv din cuvntul latin magistre, care semnific stpnul cruia i se subordoneaz servitorul.Ali specialiti consider c exist administraie public i n administraie de stat. Astfel, instituirea autonomiei locale ar putea fi o nou ficiune, prin aceea c unele autoriti prin care se realizeaz autonomia local au i atribuii de administraie de stat nensemnnd c toat activitatea lor este statal. Utiliznd noiunea de administraie de stat, ali autori susin c prin aceasta se nelege un sistem de instituii ale statului, iar noiunea de activitate administrativ i instituii administrative sunt folosite alternativ uneori chiar cu sens identic activitii executive i instituiilor executive. Impactul schimbrilor politice asupra administraiei multor ri este considerabil. Pn la aceast dat, administraia era esenialmente centralizat (sau colonial n statele sud-africane). Noile structuri politice au pus n practic o politic de schimbare foarte rapid. n democraiile occidentale, unde exist o stabilitate politic i unde resursele sunt repartizate mai echitabil dect n cele mai multe dintre celelalte ri n curs de dezvoltare, n funcie de modul de dezvoltare, sistemul administrativ funcioneaz. Odat cu afirmarea pluripartitismului, politicile guvernamentale au schimbat modalitatea de aciune n mod spectaculativ. Tranziia politic, declanat cu aproximativ 15 ani n urm, a fcut ca un numr de ri, inclusiv Romnia, s treac de la o societate de tip autoritar, de dinaintea anului 1989, la un stat modern i democratic n curs de dezvoltare. Aceasta are efecte considerabile asupra administraiei i n mod particular asupra capacitii acesteia de agestiona i furniza servicii publice n cantitate i de o calitate corespunztoare, fapt ce determin schimbri majore n sistemul administrativ. O orientare important a factorilor de decizie este ctre o administraie reprezentativ, coerent, transparent, eficace, competent, responsabil i pentru gradul de satisfacere a nevoilor. Prin urmare, guvernul are misiunea de a crea o administraie orientat ctre cetean n care valori cum ar fi: echitatea, calitatea i stic i gsete o reprezentare real n sistem. Principalele obiective sunt: - crearea unei administraii reprezentative (reflectnd principalele caracteristici ale demografiei), competente i eficiene; - transformarea atitudinilor i comportamentelor funcionarilor publici n funcie de valorile etice democratice; - angajarea funcionarilor n serviciul public i satisfacerea interesului public general n locul intereselor alianelor politice i facionale; - crearea unui serviciu public integrat; - motivarea resurselor umane i perfecionarea pregtirii lor, condiii indispensabile ale

eficacitii reformelor i dezvoltrii capacitii administrative a instituiilor publice; - evoluia ctre responsabilitate i transparen n gestiunea serviciului public; - mbuntirea eficacitii, competenei i calitii prestrii de servicii publice; - crearea unui mediu favorabil, n termeni de eficacitate i de stabilitate, de natur s uureze creterea economic; - adoptarea unei strategii a schimbrii bazndu-se pe: - o mai mare implicare a societii civile n formularea, aplicarea, controlul i evaluarea politicilor la nivel naional i local; - noi opiuni strategice pentru dezvoltarea a noi culturi i practici n instituii publice; - o delegare de competene i funcii; - democratizarea procedurilor de munc interne. Trebuie recunoscut exigena unui serviciu public mai reprezentativ, mai restrns (n ceea ce privete personalul su i funciile acestuia) eficient i eficace, dar i necesitatea de a acorda o mai mare autonomie serviciilor administrative prin sezvoltarea parteneriatului ntre sectorul public i privat n prestarea serviciilor. Acestor orientri ale serviciilor publice li se adaug: - reforme legislative suplimentare necesare modernizrii lor; - gestionarea lor n funcie de nevoile reale ale populaiei; - formarea i perfecionarea pregtirii resurselor umane implicate n serviciile publice, accentundu-se rolul instituiilor de formare, educare i dezvoltare acestora umane n sectorul public.

1. Categorii de servicii de utilitate publica

n literatura de specialitate se prezint mai multe clasificri ale serviciilor publice, variate ca nivel de cuprindere i grad de detaliere. O sintez a acestor clasificri pune n eviden urmtoarele categorii de servicii publice: serviciul de reprezentare, specific instituiei prezideniale i altor structuri de interes (cvasi)general, finanate de stat; serviciul de legiferare la care particip Parlamentul, care are drept scop adoptarea de norme obligatorii, care s reglementeze uniform pe ntreg teritoriul rii; serviciul public judiciar, nfptuit de ctre instanele judectoreti, care soluioneaz conflictele juridice i sancioneaz pe cei care ncalc legea; serviciile publice realizate de ctre administraie, care asigur executarea legilor i hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional i creeaz condiiile de desfurare a activitii n domenii precum sntatea, instrucia public, cultura, transportul etc. Administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i de execuie concret a legii. n prezent, administraia public din Romnia este structurat pe dou mari niveluri: - Administraie public de stat, care poate presta servicii publice centrale sau teritoriale; serviciile publice cu caracter de stat sunt cunoscute sub denumirea de Administraie

central i ele au existat n rile Romne nc nainte de organizarea Guvernului ca organ de stat. - Administraie public local. n categoria serviciilor publice locale (la nivel local i judeean), se includ: - servicii publice cu caracter statal; - servicii comunitare de utiliti publice; - serviciul public pentru activiti culturale; - servicii publice comerciale. Servicii publice cu caracter administrativ / cu caracter statal: de paz (asigurat de corpul gardienilor publici); de protecie civil; de autorizare a construciilor; de stare civil; de autoritate tutelar; de protecie a copilului; de urbanism i amenajarea teritoriului; de colectare taxe i impozite; comunitare pentru situaii de urgen; comunitare pentru evidena persoanelor; de poliie. Serviciile comunitare de utiliti publice sunt cele care asigur: alimentarea cu ap; canalizarea i epurarea apelor uzate; coletarea, canalizarea i evacuarea apelor pluviale; salubrizarea localitilor; producia, transportul, distribuia i furnizarea energiei termice n sistem centralizat ; iluminatul public ; alimentarea cu gaze naturale; alimentarea cu energie electric; transportul public local; administrarea fondului locativ public; administrarea domeniului public i privat al unitilor administrativ-teritoriale i altele asemenea. De remarcat c Legea 51 /2008 a serviciilor comunitare de utiliti publice nu mai menioneaz ca servicii comunitare de utiliti publice alimentarea cu gaze naturale; alimentarea cu energie electric i administrarea fondului locativ public. n acest curs, serviciile comunitare de utiliti publice vor fi denumite frecvent utiliti publice Serviciile comunitare de utiliti publice (sau serviciile de utiliti publice) sunt activitile de utilitate i interes public general, desfurate la nivelul unitilor administrativ teritoriale sub conducerea, coordonarea i responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale. Serviciile de utiliti publice / utilitile publice sunt parte a serviciilor publice de interes general i au urmtoarele particulariti principale: -satisfac cerine de interes i utilitate public -au caracter economico-social ; -au caracter tehnico-edilitar ; -sunt permanente i au regim de funcionare continu ; -regimul de funcionare poate avea caractersitici de monopol ; -sunt dependente de infrastructuri specifice ; -sunt organizate pe principii de eficien economic i eficien (costurile de funcionare, exploatare i investiiile sunt recuperate prin preuri, tarife sau taxe speciale) ; -operatorii care asigur furnizarea / prestarea lor se supun, dup caz, fie reglementrilor de drept public, fie celor de drept privat. Servicii publice sociale, culturale, de educaie, de tineret i sport asigur realizarea unor aciuni educative, de petrecere agreabil a timpului liber etc.

2.Tipologia serviciilor publice

Cele mai ntlnite criterii de clasificare a SP i structurile pe care de alctuies aceste criterii se prezint n continuare. l. Dup natura lor, identificm: servicii publice administrative (SPA) i servicii publice industriale i comerciale (SPIC) Pn n deceniul al treilea din secolul XX erau cunoscute aa-numitele servicii publice administrative, deoarece ele erau ca obiect o activitate de natur administrativ. Activitile umane se mpreau n dou mari categorii: activiti administrative, pe care le putea desfura numai statul / instituiile sale, i activitile industriale sau comerciale, pe care le ndeplineau persoanele private. n realitate, nc din secolul al XIX-lea statul a preluat activiti industriale i comerciale (transportul feroviar, exploatarea liniilor de tramvai, distribuia de gaze i electricitate etc.) Contradicia ntre nivelul de dezvoltare economico-social i controlul administrativ al unor sectoare de activitate a dus la soluia concesionrii serviciilor comerciale i industriale de stat ctre persoane private, iar diminuarea statului "jandarm" i instaurarea statului "providenei" a perrnis din ce n ce mai mult intervenia colectivitilor locale n activitile comerciale i industriale i preluarea n gestiune proprie a acestor activiti. Distincia dintre SPA i SPIC s-a considerat necesar pentru a putea ti crui regim juridic corespund serviciile publice: serviciilor administrative trebuie s li se aplice regimul juridic administrativ, iar serviciilor cu caracter industrial i comercial regimul juridic civil. Pentru a face distincia ntre SPA i SPIC s-a recurs la urmtoarele criterii: - criteriul obiectului, adic al substanei nsei a activitii; dac activitatea este comparabil cu aceea a ntreprinderii private, se poate considera c suntem n prezena unui SPIC (exemplu: activitatea de transport), iar n caz contrar suntem n prezena unui SPA (exemplu: un serviciu de asisten social); -al doilea criteriu este modul de finanare a serviciului respectiv: astfel, dac serviciul i acoper cheltuielile din taxele pltite de beneficiari, suntem n prezena unui SPIC; dimpotriv, dac sursele de finanare vin de la buget central/local, suntem n prezena unui SPA; - al treilea criteriu este modul de organizare i funcionare: dac regulile sunt derogatorii de la dreptul civil, atunci este vorba de un SPA, n caz contrar fiind vorba de un SPIC. Sunt, evident, servicii publice administrative cele care funcioneaz pe baza regulilor de contabilitate/finane publice. n teorie s-a pus problema dac pot exista i alte servicii publice n afar de SPA i SPIC; de pild, acele instituii cu caracter tiinific, cultural sau educativ organizate de societi private, dar avnd ca obiect un interes general (tiina, cultura, educaia). Astfel, se consider c serviciile publice corporative i/sau generate de organisme de intervenie economic sau ordine profesionale, constituie o a treia categorie de servicii publice. n literatura de specialitate se ntlnete i denumirea servicii publice sociale. Aceast denumire a fost iniial utilizat pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social unic domeniul educaiei: cree, grdinie, tabere colare etc. Dei este 5

evident c obiectul unor asemenea servicii are caracter social, totui trebuie luate n considerare i celelalte dou criterii i anume, modul de finanare i modul de funcionare. 2. Dup modul n care se realizeaz interesul general, deosebim : a) servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor; b) servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect; c) servicii publice destinate colectivitii n ansamblu. 3. Dup raporturile cu serviciile private, putem remarca: a) servicii monopolizate; b) servicii pe care administraia public le exercit n paralel cu persoane autorizate; c) servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autoriti a administraiei publice. 4. Dup posibilitatea delegrii serviciilor: a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane (protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil); b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj, iluminatul stradal, deratizare). 5. Din punct de vedere al importanei sociale: a) servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, termoficare); b) servicii publice facultative (amenajare parcuri i locuri de distracii, centre de informare) etc. 6. n raport cu colectivitile publice de care depind, distingem: a) Servicii publice interne i extrateritoriale. ntr-o manier general, toate serviciile sunt n cadrul geograf'ic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraie central i organe i ageni n exterior, serviciul marin-aviaie, care se ecut n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin interes din punct de vedere al structurii generale i al regulilor de funcionare a serviciilor; b) Serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate i conduse dup reguli care, parial, le sunt proprii. n multe ri ele dispun, chiar n timp de pace, de puterea de rechiziie a oamenilor obligai s petreac un anumit timp sub drapel i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor. 7. Dup gradul de cuprindere / aria de manifestare a interesului, distingem: a) servicii de importan naional, organizate la scara ntregului teritoriu; b) servicii locale, organizate la scara colectivitilor teritoriale judeene, municipale, oreneti sau comunale. n Europa, sub influena Franei, coordonarea general a serviciilor locale i de stat aparine executivului ntr-o unitate administrativ mai vast i anume: prefectul este ajutat de ageni, birouri, servicii. n Spania, acesta se numete guvernator civil, n Belgia, guvemator de provincie, n Germania, preedinte de district. 8. Dup regulile juridice aplicabile se pot distinge: a. servicii publice care funcioneaz n regim administrativ (cnd serviciile publice sunt organizate i funcioneaz ca autoriti administrative, precum i ca organisme aflate sub autoritatea acestora); b. servicii publice care funcioneaz n regim mixt, de drept privat i de drept administrativ (serviciile publice concesionate n baza unui contract administrativ).

9. Dup agenii care realizeaz / presteaz servicii, se deosebesc : a. servicii realizate de organe sau autoriti ale administraiei publice (ministere, departamente, direcii, oficii, servicii desconcentrate, serviciile din primrii i din consiliile judeene); b. servicii realizate de instituii publice (coli, universiti, spitale, Radio Televiziune); c. servicii realizate de regii (organisme distincte coordonate de ctre autoriti publice); d. servicii realizate de companii naionale; e. servicii realizate de instituii publice cu statut special; f. servicii de utilitate public realizate de ctre organisme neguvernamentale (asociaii i fundaii, nfiinate de ctre particulari i care desfoar o activitate de interes public, cu scop nelucrativ). g. servicii servicii publice concesionate iniiativei particulare (in domeniile pe care legea le stabilete). 10. n practica internaional se utilizeaz clasificarea bunurilor i serviciilor dup natura acestora, modul de folosire, procesul tehnologic, organizare i finanare, aciune cunoscut sub denumirea de Clasificarea activitilor din economia naional (CAEN). Din acest punct de vedere, serviciile publice sunt ncadrate pe seciuni, subseciuni, diviziuni, grupe i clase, dup cum urmeaz (extras): 75 Administraie public i aprare; asisten social obligatorie 751 Administraie general. 7511 Activiti de administraie general. 7512 Administrarea activitii organismelor care acioneaz n domeniul ngrijirii sntii, nvmntului, culturii i al altor activiti sociale, cu excepia asistenei sociale obligatorii. 7513 Administrarea i susinerea activitilor economice. 7514 Activiti auxiliare pentru guvern.7515 Administrarea activitilor pentru protecia mediului nconjurtor. 752 Servicii pentnz societate: 7521 Activiti de afaceri externe. 7522 Activiti de aprare naional. 7523 Activiti de justiie. 7524 Activiti de ordine public. 7525 Activiti de protecie civil. ...9500 Activiti ale personalului angajat n gospodrii personale. ....9900 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale. Romnia a adoptat Clasificarea Activitilor din Economia Naional (CAEN) nc din anul 1990, ceea ce a permis identificarea tuturor activitilor i unificarea denumirilor, sistematizarea i codificarea lor i pe aceast baz posibilitatea utilizrii sistemelor informatice de prelucrare i analiz a datelor, conectarea la structurile internaionale de tipul tabelelor input-output i la Sistemul Conturilor Naionale.

3. Piaa serviciilor i utilitilor publice (SUP)

ntr-o economie de pia este normal ca activitatea oricrei organizaii care ofer servicii publice s fie determinat, n mod hotrtor, de pia, att n ceea ce privete resursele necesare, ct i rezultatele, respectiv, serviciile oferite. Piaa serviciilor este cadrul n care se manifest cererea de servicii din partea clienilor/cetenilor sau persoanelor juridice dar i oferta de servicii furnizate de diferite organizaii publice i/sau private. n acest context, identificarea i analiza cererii de servicii publice pe pia este o necesitate pentru managerii din organizaiile prestatoare de servicii. 7

Factorii care influeneaz cererea de servicii sunt urmtorii: - preul serviciului oferit; - preul serviciilor de substituie, dac acestea exist; - schimbrile n preferinele clienilor/cetenilor; - segmentul de populaie servit de ctre organizaie; - capacitatea organizaiei de a investi pentru calitatea i/sau de a diversifica serviciul ; - previziunile managerilor n legtur cu preurile serviciilor publice; - poziia organizaiei prestatoare de servicii pe pia. Principalii factori care influeneaz oferta pe piaa serviciilor sunt urmtorii: - preul serviciului public; - preurile resurselor necesare realizrii serviciului; - gradul de nzestrare tehnic al organizaiei specializat n producerea serviciilor - preurile altor servicii care ar putea fi realizate de organizaie; - previziunile managerilor n legtur cu politica preurilor; - numrul fumizorilor de servicii publice. Cererea de servicii publice este o component a pieei serviciilor care nu trebuie identificat cu nevoia social. Dac nevoia social definete ansamblul necesitilor de consum de servicii dar i de bunuri ale cetenilor/populaiei, cererea de servicii are o arie mai restrns cuprinznd numai acea parte a nevoii sociale satisfcut de organizaiile publice i/sau private prin intermediul unui proces de vnzare-cumprare. Prin urmare, o anumit parte a nevoii sociale trebuie acoperit de alte organizaii aparinnd sistemului administrativ dintr-o ar. n acest caz, referirea se face la serviciile publice care funcioneaz n afara relaiilor de pia, deoarece satisfacerea lor depinde n mare msur de resursele financiare alocate de administraie, de calitatea pregtirii funcionarilor publici permaneni i alei, de preocuparea acestora pentru a identifica i satisface interesul public prin serviciile publice furnizate. Dac organizaiile prestatoare de servicii din prima categorie pot satisface att unele interese publice ct i interesele private, cele din cea de a doua categorie, care funcioneaz n afara pieei serviciilor, se reduc la satisfacerea intereselor publice generale. Pn acum civa ani cele dou categorii de organizaii erau abordate separat, ntre ele existnd legturi slabe i, prin urmare, diferene majore de abordare a managementului serviciilor publice. n ultimii ani s-a demonstrat c multe din conceptele utilizate de organizaiile publice i/sau private pot fi aplicate, n forme specifice, i n organizaiile administrative specializate n satisfacerea interesului public general. Prin urmare, nu toi utilizatorii serviciilor publice sunt clieni n sensul obinuit al cuvntului, deoarece exist o multitudine de relaii ntre organizaiile publice i cei pe care acestea i servesc. Dar managerii multor organizaii prestatoare de servicii publice folosesc acest concept pentru a determina abordarea relaiei cu cetenii unei ri ca pe o relaie pia-client-furnizor servicii. Pentru cunoaterea pieei, managerii, funcionarii publici i politicienii folosesc diferite tehnici de cercetare a pieei, cum ar fi: consultarea cetenilor/clienilor, observarea direct, interviul etc. n sectorul public, clienii i exprim frecvent opiunile lor n legtur cu ce pot cumpra i de la cine, ei pltesc taxe care nsumate formeaz veniturile instituiilor

furnizoare de servicii publice. Taxele de contribuabil la veniturile publice le confer cetenilor drepturi n calitate de clieni. Varietatea larg a SP face ca fiecare dintre aceste servicii publice s necesite anumite moduri de gndire pentru dezvoltarea i meninerea unei relaii bune ntre furnizor i client, n special atunci cnd acesta din urm este i coproductor, respectiv, participant activ n procesul de realizare a serviciului public. Pieele serviciilor pot fi mprite n funcie de cteva criterii: - amplasarea geografic; - elementele demografice; - comportamentul economic / stilul de via care caracterizeaz clienii. Problematica serviciului public constituie o component fundamentala n construcia dreptului administrativ, cu att mai mult cu ct conceptual de serviciu public, prin modalitile de organizare, dar i prin coninutul su, reprezint chintesena administraiei publice. Statul nsui a fost definit ca o cooperare a serviciilor publice organizate i controlate de guvernani.