PRINCIPIILE CENTRALIZRII I DESCENTRALIZRII N ADMINISTRAIA PUBLIC

Problema centralizarii si descentralizarii in administratia publica s-a pus si se pune in orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernamant si de regimul politic. Orice stat, fiind o putere publica, organizata pe un teritoriu delimitat si recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci si de a-i rezolva interesele atat de diferite de la o persoana la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-si indeplini acest rol, statul isi imparte teritoriul si populatia aflata pe acesta in anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unitatile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: judet, tinut, regiune, oras, comuna, etc. In toate aceste unitati administrativ-teritoriale statul a creat autoritati publice, care sal reprezinte si sa actioneze in acestea pentru realizarea intereselor sale, dar si ale locuitorilor respectivi. In acelasi scop, statul a creat autoritati si la nivel central, care sa-l reprezinte si sa asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel si care apar ca ceea ce este comun si general tuturor zonelor de interese

CENTRALIZAREA
Centralizarea sau concentrarea este sistemul (regimul) administrativ care, n genereal, implica o strans dependen a autoritrilor locale fa de autoritatea central, prin numirea de ctre acestea a autoritilor administraiei publice locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate, caracterisica acestui sistem este faptul c, aa cum subliniaz Marcel Prelot puterea administrativ imprim n toate prile rii o direcie uniform, nelasnd nici o parte din decizie cetenilor. ntr-un sistem centralizat nu exist via administrativ n afara autoritilor centrale, acestea fiind singurele abilitate sa ia decizii administrative pentru ntreg teritoriul rii; autoritile locale fiind conduse dup normele de reglementare venite de Ia centru,de ctre organe instituite, de ctre funconari numii direct de centru i cu mijloace financiare procurate de centru. Asemenea sistem nu exclude organizarea teritoriului statal n circumscripii mai mult sau mai puin ntinse. Dar nu trebuie s confundm circumscripiile, simple 1

delimitri teritoriale destinate s permit o implantare raional a serviciilor statului pe ansamblul teritoriului naional, repartizarea acestor servicii agenilor si i colectivitile locale, care sunt comuniti umane preexistente i dotate cu o via juridic proprie. Un regim centralizator pur organizeaz numai circumscripii teritoriale dar nu recunoate colectivitile locale. n practic, ns, sistemul centralizator trebuie s in seama de realitile sociale i ale comunei, centru de via natural, rezultat al istoriei, realitate sociologic pe care regimul administrativ nu poate s nu o recunoasc. Statul centralizat admite existena colectivitilor locale ca persoane juridice care au cerine specifice i resurse proprii, dar el este cel ce numete i conduce agenii (funcionarii) care administreaz comunitile locale. Organizarea centralizat a administraiei publice reprezint, altfel spus, un sistem administrativ n cadrul cruia exercitarea competenelor de ctre autoritile locale este supus, n mod direct sau prin interpui autoritii executive i puterii ierarhice a acesteia. Existena unui asemenea sistem se bazeaz pe faptul c nu se recunosc i alte diversiti de interese ori aspiraii n cadrul unui stat, care aprndu-i unitatea de aciune, uit c aceasta se afl n contradicie cu diversitatea intereselor componentelor sale. n consecin, centralizarea n administraia public nseamn, n plan organizatoric, subordonarea ierarhic a autoritilor locale fa de cele centrale i numirea funcionarilor (agenilor) publici din conducerea autoritilor locale de ctre cele centrale, crora li se subordoneaz i le raporteaz modul cum exercit conducerea, iar n plan funcional, emiterea actului de decizie de ctre autoritile centrale i executarea lui de ctre cele locale. Aceste. autoriti locale nu acioneaz, deci, n nume propriu, nu reprezint persoana juridic, i iau toate msurile numai n numele statu1ui. Centralizarea, de regul, mbrac forma concentrrii i cea a desconncentrrii administrative. 1. Concentrarea administrativ este sistemul de organizare tentacular, ermetic centralizat a instituiilor statale care "nu este numai absurd, dar i impracticabil". Acest sistem ignor realitile concrete i specifice din unitile administrativ-teritoriale, care pot genera, n timp, tensiuni i diferende.

2. Desconcentrarea administrativ const n lrgirea sferei de atribuii a

serviciilor i agenilor autoritii centrale (executive) de la nivel local, adic transferarea puterii de decizie a puterii centrale ctre reprezentanii si locali, meninndu-se, totodat, strnsa dependen i subordonare a acesteia din urm, sau, mai concis, transmiterea ctre agenii locali ai statului a unei puteri de decizie mai mult sau mai puin ntinse. Desconcentrarea constituie, totui, o etap pe calea recunoaterii diversitii i specificului local precum i a adoptrii deciziilor luate de autoritile locale ale statului. Aa cum se precizeaz n literatura francez de specialitate desconcentrarea reprezint "transferul atribuiilor autoritilor centrale ctre reprezentantul local al acestora 2

(prefectul), ori la reprezentani locali ai statului, ca i dreptul de tutel administrativ de la organele centrale de stat la reprezentanii locali ai acestora". A mri, aadar, sfera atribuiilor prefectului, de exemplu, este ceea ce nseamn simplu desconcentrare administrativ iar a-l face pe prefect alesul administrailor locali este ceea ce nseamn descentralizare. Desconcentrarea semmnific, deci, o etap intermediar menit s pregteasc, de cele mai multe ori, calea descentralizrii, cu care ns nu trebuie confundat, ntruct ntre desconcentrare i descentralizare nu exist o diferen de nivel, ci o diferen de natur.

DESCENTRALIZAREA
Descentralizarea. Atunci cnd vorbim despre descentralizare n general, trebuie s avem n vedere c aceasta reprezint, mai nainte de toate, repunerea complet a principiilor democraiei la baza doctrinei filosofice i a structurilor statului, ceea ce considerm c este valabil i n cazul statului romn, odat cu intrarea n vigoare a Constituiei Romniei din 1991, revizuit n anul 2003. n acest context, descentralizarea semnific acea organizare administrativ care admite colectivitilor umane (sau serviciilor publice) s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le atribuie personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare. Privit sub acest aspect, descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale (comunale, oreneti sau judeene) se realizeaz de ctre autoriti liber alese de ctre i dintre cetenii colectivitilor respective, care au la dispoziie, conform normelor constituionale, mijloace financiare proprii i putere autonom de decizie motive pentru care se consider c acest sistem rspunde ideii de libertate. Descentralizarea apare, astfel, ca un regim administrativ opus centralizrii, care tinde s creeze centre de administraiune public, cu drept de auto-legiferare asupra materiilor ce intereseaz localitatea i n care rezolvarea problemelor locale nu se face de ctre autoriti (sau funcionari) numite de la centru, ci prin organe pluripersonale alese de corpul electoral din acea localitate. n acest regim juridic, autoritile locale nu mai sunt subordonate ierarhic celor centrale, ci au o anumit autonomie, iar actele lor nu vor mai putea fi anulate de autoritile centrale, n cadrul sistemului administrativ, ci de ctre alte autoriti din sfera altei puteri, autoritii judectoreti, de pild, sau n cadrul unui sistem jurisdicional special constituit, aa cum este organizat n Frana sau, altfel spus, statul i rezerv un drept de control asupra activitii acestor autoriti.

n aceast form de organizare administrativ, statul poate conferi, unor autoriti publice locale i dreptul de a exercita competene n unele probleme legate de ordinea public sau de stabilirea impozitelor ori a celor de nvmnt, sntate i altele. Acest regim administrativ se fundamenteaz pe un patrimoniu propriu al unitilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigur mijloacele materiale i financiare necesare satisfacerii intereselor i nevoilor locale. Descentralizarea administrativ reprezint, n esen, recunoaterea personalitii juridice unitilor administrativ-teritoriale i a colectivitilor locale respective precum i a existenei autoritilor locale, alese, care le reprezint i care nu fac parte din sistemul autoritilor statale dar supuse unei forme de control stabilite de lege. Deci, alegerile constituie criteriul descentralizrii care se fundamenteaz pe liberul exerciiu al drepturilor i libertilor cetenilor la nivel local. Cu alte cuvinte, descentralizarea se asigur de ctre ceteni prin participarea lor la rezolvarea problemelor locale,care i face astfel activi i responsabili, prin alegerea reprezentanilor lor ce vor constitui autoritile administraiei publice locale, ceea ce susine afirmaia c descentralizarea este "democraia aplicat la administraie". Ea este mai ampl i mai profund, exprimnd o filosofie democratic i liberal. Descentralizarea constituie culuarul indispensabil al democraiei, ea corespunde, pentru organizarea administrativ, la ceea ce este democraia reprezentativ pentru organizarea oonstituional. Descentralizarea administrativ apare, astfel, drept consecin logic a regimului parlamentar care st la temelia nsi a statului democrat. Ea apare ca un proces politic, caracteristic societilor democratice, n care, ntre autoritile centrale i cele locale trebuie s se constituie relaii de parteneriat, evitndu-se contrapunerea i conflictul.

Limitele descentralizrii. Regimul descentralizrii are i el anumite limite,

dup cum statul este unitar, dar descentralizat, sau federal. n statul federal, colectivitile componente care l alctuiesc i fundamenteaz competenele de la Constituia federal; aceste competene determin forma instituiilor locale. n statul descentralizat, ansamblul statutului lor juridic decurge din lege. Drept urmare, colectivitile locale nu au competena s adopte modificri la organizarea administrativ local i nici s creeze alte autoriti administrative n locul lor ori pe lng cele stabilite de lege. n acest sens, autoritile administraiei publice locale urmeaz s respecte riguros dispoziiile legii. In schimb, prin lege organic statutul lor juridic ori competenele autoritilor locale pot fi oricnd modificate. n statul federal, colectivitile care le compun sunt asociate la exercitarea puterii centrale, ceea ce nu este cazul n statul unitar descentralizat. n statul federal competenele se ntind n domeniul legislativ i judectoresc, pe cnd colectivitile locale, care au un regim descentralizat, nu au autonomie dect n domeniul administrativ; n timp ce n statul federal, statele membre sunt suverane n ceea ce privete 4

reglementarea materiilor pe care Constituia le-a stabilit n competena lor, colectivitile locale rmn tot timpul sub controlul statului care verific legalitatea activitii lor. n acelai timp, n fruntea statului component al statului federal nu se afl simple autoriti locale, ci o veritabil structur proprie oricrui stat, legislativ, executiv i judectoreasc. n felul acesta, federalismul apare ca un fenomen politic, n timp ce descentralizarea este un fenomen administrativ. n srarit, deosebirile dintre federalism i descentralizare mbrac cea mai autentic separare prin faptul c elementul esenial al descentralizrii l constituie tutela administrativ, fenomen necunoscut n raporturile dintre statul federal i statele componente ale federaiei. Din cele artate decurge concluzia c acolo unde dispare dreptul de control al statului (tutela administrativ) asupra colectivitilor locale, ncepe federalismul. Descentralizarea se exprim prin dou forme: descentralizarea teritorial (administrativ) i descentralizarea tehnic. Descentralizarea care are ca obiect colectivitile locale (teritoriale) este denumit i descentralizare teritorial, pe cnd cea care privete serviciile publice administrative ale statului, poart numele de descentralizare tehnic. 1. Descentralizarea teritorial administrativ presupune existena unei comuniti de interese ntre cetenii unei uniti administrativ-teritoriale i recuunoaterea colectivitii locale ca i dreptul acesteia de a-i rezolva ele nsele problemele locale. n acest sens, Paul Negulescu definea principiul descentralizrii ca un regim administrativ care admite " ... ca ngrijirea intereselor locale sau specifice s fie ncredinate la autoriti ai cror titulari alei de corpul electoral local pot stabili norme valabile pentru locuitorii din acea localitate ... Ca atare, o colectivitate local poate fi considerat descentralizat, n msura n care ndeplinete anumite condiii, i anume: a) colectivitatea local este dotat cu personalitate juridic; b) recunoaterea existenei problemelor (treburilor) locale n mod distinct de problemele naionale; c) colectivitatea local dispune de autoriti locale proprii, alese; d) colectivitatea local este supravegheat de autoritile statale numai printr-o form de control specific, stabilit prin lege; Descentralizarea este, astfel, regimul care permite naterea de uniti autonome care realizeaz democraia local, n contextul existenei problemelor specifice ale colectivitii locale, ce presupune implicit i existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi, un patrimoniu propriu, un corp de funcionari alei care s

gestioneze treburile publice, precum i o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unor anumite surse proprii i unui buget propriu. De fapt, pe aceast baz, colectivitilor locale existente n unitile admiinistrativ-teritoriale, li se i acord personalitatea juridic ale crei atribuii sunt exercitate de autbritile locale alese. Descentralizarea teritorial administrativ nu presupune, aa cum artam, independena colectivitilor locale fa de statul n care ele sunt organizate. Ca atare, avnd n vedere dependena sa fa de stat, autoritile centrale i exercit dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, printr-o anumit form de control, denumit tutel administrativ. Tutela administrativ desemneaz att un control asupra persoanelor care sunt titulare n funciile autoritii locale (exprimat prin posibilitatea de a se demite sau suspenda din funcie), ct i un control asupra actelor adoptate sau emise de ctre aceste autoriti, ce const n aprobarea lor, dar i n anularea, suspendarea sau modificarea acestora. Aceast noiune a cptat ns, n timp, i un alt coninut, astfel c tutela administrativ nu mai presupune aprobarea actelor autoritilor autonome locale sau anularea lor pe cale administrativ, ci controlul se exercit de ctre instanele judectoreti, fapt ce a fcut ca termenul de tutel s fie nlocuit prin acela de control jurisdicional, care are drept obiect doar verificarea legalitii actelor, nu i oportunitatea acestora.

2. Descentralizarea tehnic desemneaz acordarea unei anumite autonomii

unui serviciu public determinat, cruia i se confer personalitate juridic. Descentralizarea tehnic se realizeaz prin constituirea unor instituii publice sau a unor instituii de utilitate public care au dobndit personalitate juridic i care au la baz proprietatea privat a statului ori a unor persoane fizice sau juridice. Ea corespunde mai mult exigenelor unei repartiii armonioase ntre diferitele ramuri ale administraiei, care presupune existena unui control de tutel. Deci, descentralizarea serviciilor publice implic personalitate juridic i existena unui control de tutel. Ca atare, n situaia n care aceste condiii sunt realizate, serviciile publice (exterioare) ale administraiei publice centrale nu pot fi servicii descentralizate, ci doar servicii desconcentrate ale acestora. Desconncentrarea serviciilor publice, tiut fiind c este o form a centralizrii i se afl n opoziie cu descentralizarea tehnic. n acest sens, serviciile publice ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale de specialitate nu pot fi caracterizate ca servicii descentralizate, ci doar ca servicii desconcentrate.

Centralizare i descentralizare n administraia public din Romnia

Analiznd dispoziiile constituionale ale capitolului V din titlul III al Constituia Romniei,republicat observm c, pentru prima dat n Romnia, administraia public nu mai este n exclusivitate o administraie de stat, ci ea se divide n administraie de stat i administraie local autonom i, n consecin; este centralizat i desconcentrat, n cazul structurii administraiei statului i descentralizat, n cazul administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale.

Centralizarea i desconcentrarea administrativ

Regimul de centralizare administrativ din ara noastr decurge, n mod implicit, dispoziiile constituionale ale art. 1, alin. (1), potrivit cruia Romnia este stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil. Acest caracter, de stat unitar i indivizibil, se reflect, n general, n organizarea i funcionarea autoritilor publice i, n mod special, n cea a administraiei publice. n acest sens, Romnia se caracterizeaz prin existena unei formaiuni statale unice i prin existena unui singur rnd de organe centrale de stat, un singur organ legiuitor, un singur guvern, un singur organ judectoresc suprem.Administraia public o regsim printre autoritile publice stabilite de legea noastr fundamental, reglementat, n mod distinct, de prevederile art. 116-123, care formeaz cele dou seciuni ale capitolului V din titlul III. Prima seciune privete organizarea i funcionarea autoritilor adminisstrative statale. La rndul su, administraia de stat este organizat n administraie central i teritorial, dup nivelul de implantare al acestor autoriti statale i funcioneaz pe principiul subordonrii ierarhice. Administraia central are n compunerea sa att autoriti ale "puterii" executive, Preedintele Romniei i Guvernul, care prin atribuiile ce le revin. ndeplinesc i activiti administrative, ct i administraia public central de specialitate, respectiv ministerele i celelalte organe de specialitate. n acest plan, este de menionat c n conformitate cu art.102, alin. (1) din Constituie, Guvernul exercit condugerea general a administraiei publice. Totodat, Preedintele Romniei are competene cu privire la conducerea unor servicii publice administrative de interes naional, ca de pild aprarea rii i asigurarea ordinii publice i altele conform art. 87 i 92 din Constituie Romniei,republicat ceea ce l desemneaz ca pe o autoritate a administraiei de stat. Ministerele, ca autoriti statale care presteaz servicii publice de interes naional, sunt organizate, conform art. 116, alin.(l) din Constituie, numai n subordinea 7

Guvernului. De asemenea, alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor (art. 116, alin. (209)). Concomitent cu aceste autoriti centrale, legiuitorul constituant dar i cel organic (Legea m. 215/200l,modificat i completat), a statuat c administraia central de stat se organizeaz i la nivelul unitilor administrativ-teritoriale prin servicii publice, iniial considerate descentralizate, n fapt desconcentrate, ale ministerelor i celorlalte organe centrale, inclusiv prefectul care se afl n subordinea Guvernului, ministerelor i celorlalte organe centrale. Acest fapt rezult din dispoziiile art. 123, alin. (l) i (2), potrivit crora Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale,

Descentralizarea administrativ.
A doua seciune a capitolului V al titlului III din Constituia Romniei, republicat, este consacrat administraiei publice locale, care este fundamentat pe principiul descentralizrii. Acest fapt este susinut de dispoziiile art. 120 alin.(l)din Constituia Romniei,republicat, conform crora "Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice". Acest text pune n eviden recunoaterea constituional a dublei accepiuni a unitilor administrativ-teritoriale, pe de o parte comuna, oraul i judeul, potrivit art. 3, alin, (3) sunt uniti teritoriale ale statului, delimitate prin lege, n care sunt implantate serviciile desconcentrate ale administraiei de stat, iar, pe de alt parte, recunoaterea ca entiti teritoriale distincte a comunelor, oraelor, municipiilor, care reprezint primul nivel al realizrii autonomiei locale i a judeelor (art. 121 i 122), nelese ca grupri teritoriale ale colectiviti lor locale de baz, care se afl la cel de-al doilea nivel al administraiei publice locale. Altfel spus, constituantul admite posibilitiltea stabilirii unitilor adminisstrativteritoriale ale statului prin suprapunere cu colectivitile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectiviti locale de organizarea administrativ a statului. Legea nr. 215/2001 dezvolt i detaliaz principiile constituionale, preciznd c autonomia local este administrativ i financiar, ea privete organizarea i funcionarea administraiei publice locale, reprezentnd, totodat, dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a gestiona, n nume propriu i sub responsabilitatea lor, o parte important a treburilor publice, n interesul colectiviti lor locale pe care le reprezint. Constituia Romniei, republicat i Legea administraiei publice locale stabilesc c administraia public local este o structur a administraiei publice, cu o natur 8

juridic aparte, datorit faptului c i trage fora din voina alegtorilor locali, constituit din autoriti administrative autonome alese, consiliul local, primarul i consiliul judeean, care rezolv, conduc i exercit treburile publice locale, sub controlul de legalitate al autoritilor statului. Descentralizarea administrativ n Romnia are la baz, n afara autonomiei organizatorice i funcionale, i o autonomie patrimonial i financiar susinut de impozite i taxe locale.