Sunteți pe pagina 1din 70

Tema 1 Procesul de integrare european

nceputul procesului de integrare european caracterizat prin trsturi originale i specifice, care constituie baza actualei structuri a Uniunii Europene poate fi considerat anul 1950, cnd ministrul francez al afacerilor externe, Robert Schuman, a propus implicarea ctorva state europene ntr-un proiect de cooperare mai strns, comparativ cu formele tradiionale existente la acel moment. n 1951, negocierile desfurate ntre 6 ri: Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda, au condus la semnarea Tratatului de la Paris (intrat n vigoare la 23 iulie 1952), prin care se nfiina Comunitatea Economic a Crbunelui i Oelului CECO (not: Tratatul CECO a expirat n 2002). Principalul element de noutate al acestei organizaii internaionale l constituia caracterul supranaional al acestei Comuniti, reprezentat de transferul de competene ctre o instituie responsabil cu luarea de decizii (nalt Autoritate High Authority) independent de consensul statelor membre. O relansare n for a iniiativei europene a avut loc n anul 1955, n cadrul conferinei de la Messina, la care minitrii afacerilor externe al CECO au czut de acord asupra nfiinrii unei uniuni economice bazat pe o pia comun i asupra crerii unei organizaii pentru energia atomic. n 1957, cele 6 state membre ale CECO semneaz, la Roma, Tratatele de instituire a Comunitii Economice Europene CEE i a Comunitii Europene a Energiei Atomine EURATOM, denumite generic Tratatele de la Roma. Obiectivul imediat al Tratatelor de la Roma (semnate la 25 martie 1957 i intrate n vigoare la 1 ianuarie 1958) era reprezentat de crearea unei piee comune i de abordarea progresiv a politicilor economice ale statelor membre, ca mijloace de realizare a unei extinderi continue i echilibrate, a unei creteri accelerate a standardelor de via i a unor relaii mai strnse ntre statele membre. Crearea unei piee comune nu nsemna numai eliminarea tuturor barierelor existente n calea liberei circulaii a bunurilor i stabilirea unei taxe vamale unice (common custom tariff) (uniune vamal); piaa comun nseamn i liberalizarea altor sectoare (cum ar fi libera circulaie a persoanelor, serviciilor i capitalului) i stabilirea unor politici comune n domenii strategice (agricultur, comer, transport i concuren) pentru crearea unor condiii omogene n vederea creterii performanei activitilor economice. Astfel, n 1968, CEE avea deja ncheiat uniunea vamal i avea o pia agricol comun.

ncepnd cu 1950, gradul de integrare european a crescut progresiv, att din punct de vedere geografic prin aderri succesive, ct i din punct de vedere al dezvoltrii de politici i structuri instituionale comune. Astfel, pornind de la o comunitate economic cu 6 membri, n momentul de fa s-a ajuns la o uniune politic a 27 de ri, cu negocieri puternice n plin desfurare pentru admiterea de noi membri i care sper s aib n curnd o nou Constituie. Extinderea integrrii europene nseamn extinderea geografic (sau integrarea pe orizontal) i const n aderarea n ase valuri succesive de aderare, etapele integrrii geografice fiind: Membri fondatori: 1957 Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda Prima extindere: 1973 Danemarca, Irlanda i Marea Britanie A doua extindere: 1981 Grecia A treia extindere: 1986 Spania i Portugalia A patra extindere: 1996 Austria, Finlanda i Suedia A cincia extindere: 2004 Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Ceh, Slovacia, Slovenia i Ungaria A asea extindere: 2007 Bulgaria i Romnia. Procesul de adncire a integrrii europene (sau integrarea pe vertical) a demarat n anii 50 i are n vedere urmtoarele aspecte: a) creterea progresiv a obiectivelor comune, pe care statele membre decid s le realizeze mpreun, prin extinderea ariilor politicilor comune; b) ntrirea caracterului supranaional al Comunitii, prin utilizarea extensiv a sistemului de vot majoritar (n locul celui bazat pe unanimitate existent la nivelul Consiliului), prin care sunt reprezentate interesele naionale ale fiecrui stat membru, precum i prin ntrirea rolului Parlamentului European (unde sunt direct reprezentai cetenii europeni); Tratatul CEE a fost amendat de cteva ori i suplimentat prin Tratatul Uniunii Europene, pn la consolidarea sa final ntr-o Constituie. Tratatul Uniunii Europene a fost amendat prin:

Actul Unic European 1986 (ratificat n 1987); Tratatul de la Maastricht 1992 (ratificat n 1993); Tratatul de la Amsterdam 1997 (ratificat n 1999); Tratatul de la Nisa 2001 (ratificat n 2003); Tratatul de Instituire a unei Constituii pentru Europa 2004 (n curs de ratificare).

Aceast abordare are n vedere dezvoltarea gradual a procesului de integrare, centrat pe tratarea acelor aspecte asupra crora se poate ajunge la un acord i pe amnarea acelor chestiuni care nu sunt nc n stadiul la care pot constitui obiectul unei decizii. Dup Tratatele de la Roma, procesul de adncire a integrrii a fost cuprins n Actul Unic European, semnat la 17 februarie 1986 i ratificat la 1 iulie 1987. Au fost introduse urmtoarele inovaii: instituionalizarea formal a Consiliului European (format din efii de stat sau de guvern i preedintele Comisiei Europene), ca principal organism responsabil pentru stabilirea direciilor de dezvoltare ale Comunitii; introducerea sistemului de vot al majoritii calificate n cadrul Consiliului, pentru adoptarea acelor decizii care au n vedere finalizarea pieei interne, politica social, coeziunea economic i social i politica cercetrii; ntrirea rolului Parlamentului European, prin introducerea procedurilor legislative de cooperare i a necesitilor acordului Parlamentului European pentru deciziile privind aderarea de noi state membre i acordurile de asociere; nfiinarea Tribunalului Primei Instane (The Court of First Instance), alturi de Curtea European de Justiie; creterea numrului politicilor comune, prin adugarea politicilor de mediu, cercetare tiinific, coeziune economic i social; stabilirea unei date (31 decembrie 1992) pentru definitivarea pieei interne (noiunea de pia intern fiind mai puternic dect cea de pia comun, implicnd nu numai realizarea celor patru liberti libera circulaie a bunurilor, serviciilor, a persoanelor i a capitalului ci i implementarea a noi politici i a coeziunii economice i sociale).

Schimbarea peisajului politic european dup cderea regimurilor comuniste din Europa central i de Est a condus la un proces de regndire a structurii Comunitii Europene, n direcia crerii unei uniuni politice i a uniunii economice i monetare. Baza legal a noii Uniuni Europene o reprezint Tratatul de la Maastricht, semnat la 7 februarie 1992 i ratificat la 1 noiembrie 1993. Uniunea European nseamn, pe de o parte, meninerea i extinderea acquis-ului Comunitii Europene i, pe de alt parte, noi forme de cooperare n domeniul politicii externe i de securitate comun i al justiiei i afacerilor interne. Astfel, conform imaginii comune despre Uniunea European, prin Tratatul de la Maastricht, aceasta devine o construcie cu trei piloni, care va fi meninut i dezvoltat continuu.

Primul pilon: Dimensiunea comunitar domenii:


-

Cetenia european; Libera circulaie a bunurilor, serviciilor, persoanelor i capitalului; 3

Politici comunitare; Uniunea economic i monetar.

Al doilea pilon: Politica Extern i de Securitate Comun Al treilea pilon: Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne

Primul pilon acoper sectoarele, regulile i procedurile de decizii referitoare la CEE, CECO i Euratom. Tratatul de la Maastricht modific Tratatul de la Roma al CEE i creeaz Comunitatea European, subliniind astfel caracterul su extins, ce depete marginile integrrii economice. Aceste modificri sunt reprezentate de:
-

continuarea extinderii rolului Parlamentului European, n special cu referire la aprobarea nominalizrilor Comisiei, la introducerea noii proceduri legislative a codeciziei (asupra anumitor subiecte, Parlamentul European i mparte prerogativele cu Consiliul); continuarea extinderii gamei politicilor comune (educaia i formarea profesional, reelele trans-europene, politica industrial, dezvoltarea cooperrii, protecia consumatorului) i ntrirea altor politici comune deja existente (politica social, coeziunea economic i social, cercetarea i dezvoltarea tehnologic, politica de mediu); crearea ceteniei europene: toi cetenii statelor membre pot circula i se pot stabili n alte state membre; dreptul de a alege i de a participa n alegerile municipale i pentru Parlamentul European n statele membre de reziden, indiferent de naionalitate; protecie diplomatic i consular din partea ambasadei unui alt stat membru pe teritoriul unui stat ter i n care statul membru naional nu este reprezentat; dreptul de a trimite petiii Parlamentului European i de a se adresa mediatorului European (Ombudsman); instituirea uniunii economice i monetare: convergena politicilor economic i monetar a statelor membre, ceea ce a condus la adoptarea monedei comune (euro) i la nfiinarea Bncii centrale Europene.

Al doilea pilon. Odat cu instituirea celui de-al doilea pilon, cooperarea politic dintre statele membre este ridicat la statutul de politic comun, ceea ce nseamn includerea ei ntr-un cadru instituional specific. Astfel, prin Tratatul de la Maastricht, Uniunea European are o politic comun extins la toate sectoarele politicii externe i de securitate i se pun bazele unei cooperri sistematice ntre statele membre. Aceast cooperare este caracterizat de derularea unor aciuni comune, desfurate pe consens i care limiteaz statele membre n politica lor extern. Politica Extern i de Securitate Comun PESC este gestionat de aceleai instituii care opereaz sub primul pilon, dar care au puteri i proceduri de decizie diferite: astfel, deoarece acest domeniu este 4

de importan strategic pentru statele membre i este dificil de renunat la suveranitatea naional, procedura de decizie aplicat este metoda interguvernamental (pentru adoptarea deciziilor fiind valabil regula consensului). Al treilea pilon. Tratatul de la Maastricht stabilete i o form sistematic de cooperare ntre statele membre, n domeniul justiiei i afacerilor interne cooperare care, pn la acest moment, se desfoar pe baz de acorduri internaionale ocazionale (de exemplu, Acordul Schengen, semnat n 1995 de numai 5 state membre). Procesul de decizie este similar celui din domeniul Politicii Externe i Securitii Comune (bazat pe regula unanimitii). Aspectele acoperite de aceast politic i reglementate prin Tratatul de la Maastricht sunt: oferirea de azil politic, emigraia, lupta mpotriva fraudei i dependenei de droguri, cooperarea judiciar n chestiuni civile i penale, cooperarea vamal i a poliiei pentru prevenirea terorismului, alte tipuri de delicte internaionale. Urmtorul moment cheie n direcia adncirii integrrii europene este constituit de Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 i ratificat la 1 mai 1999. Tratatul a reprezentat punctul final al lucrrilor Conferinei inter-guvernamentale iniiate la Torino n 1997 i prevzut deja prin Tratatul de la Maastricht. Tratatul de la Amsterdam amendeaz att Tratatul CE, ct i Tratatul UE, iar elementele de noutate aduse constau n instituionalizarea cooperrii sporite, prin care este combinat nevoia unei continue integrri (existent n unele state membre) cu nevoia respectrii dorinei altor state membre de a nu fi implicate n anumite politici comune (n domeniul crora vor s i pstreze suveranitatea naional); aceste sistem poate fi aplicat n domeniile de activitate ale celor trei piloni cu urmtoarele condiii:
-

s aib n vedere promovarea obiectivelor Uniunii Europene i s fie aplicat ca o ultim variant; s nu pun n pericol acquis-ul comunitar sau drepturile, obligaiile i interesele statelor membre neparticipante; s se refere la majoritatea statelor membre i s fie deschis tuturor celorlalte state membre, n orice moment.

Acest principiul al unei Europe cu dou viteze a fost aplicat nc dinaintea dobndirii unui caracter formal prin Tratatul de la Amsterdam, cu ocazia semnrii: 1) Acordului Schengen (n 1995, numai de ctre Belgia, Frana, Germania, Luxemburg i Olanda); 2) Cartei Sociale (Marea Britanie refuznd semnarea, n 1993, a angajamentului de armonizare a politicilor sociale, ns fiind incluse reguli cu caracter relativ i obligatorii pentru celelalte state membre); 3) Uniunii economice i monetare (la care nu au aderat Danemarca, Suedia i Marea Britanie). 5

Primul pilon dimensiunea comunitar a Uniunii Europene a fost ntrit sub urmtoarele aspecte:
-

crearea de politici comune de ocupare a forei de munc; integrarea coninutului Cartei Sociale n Tratat, odat cu semnarea acesteia de ctre Marea Britanie; extinderea procedurii de co-decizie la noi sectoare de activitate (excluziunea social, sntatea public, lupta mpotriva fraudei); extinderea listei drepturilor civile ale cetenilor europeni; ntrirea politicii de mediu, a politicii de sntate i a politicii de protecie a consumatorului

Al doilea pilon. Politica Extern i de Securitate Comun a fost ntrit cu privire la:
-

posibilitatea dezvoltrii de strategii comune pentru aciunile de politic extern ale statelor membre; introducerea principiului abinerii constructive, prin care se permite unui stat membru s se abin de la votul n Consiliu, fr a bloca o decizie unanim; nfiinarea unei Uniti de Planificare i Avertizare (Planning and Early Warning Unit) responsabil cu monitorizarea evoluiilor externe i cu avertizarea referitoare la evenimente i situaii ce pot afecta securitatea Uniunii Europene; oferirea poziiei de nalt Reprezentant pentru probleme de Politic Extern i de Securitate Comun Secretarului General al Consiliului, responsabil pentru asistarea Preedintelui Uniunii n probleme referitoare la PESC i pentru sprijin n formularea, pregtirea i implementarea deciziilor politice de ctre Consiliu; includerea misiunilor Petersberg (1992 misiuni umanitare i de salvare, misiuni de meninere a pcii, misiuni ale forelor de lupt n administrarea crizelor, inclusiv restabilirea pcii) n Tratatul Uniunii Europene.

Al treilea pilon. Majoritatea sectoarelor de activitate acoperite de acest pilon (oferirea de viz i de azil, emigrarea, cooperarea vamal, cooperarea judiciar civil privind libera circulaie a persoanelor) au fost transferate primului pilon, transformnd astfel procedurile de decizie de la metode inter-guvernamentale la metoda comunitar. Ca rezultat, al treilea pilon nu mai este Justiie i Afaceri Interne, ci devine Cooperare judiciar i poliieneasc n domeniul criminalitii. Tratatul de la Amsterdam, ca i Tratatul de la Maastricht, prevede revizuirea sa printr-o a doua Conferin Interguvernamental, cu scopul de a realiza reformele instituionale necesare procesului de extindere a Uniunii. Lucrrile acestei conferine au dus la pregtirea textului Tratatului de la Nisa, care a fost semnat la 26 februarie 2001 i a intrat n vigoare la 1 februarie 2003. Principalele aspecte cuprinse n Tratatul de la Nisa sunt:

schimbrile instituionale din cadrul procesului de extindere: dei pentru noile state membre numrul de locuri n Parlamentul European, numrul voturilor alocate n cadrul Consiliului i pragurile aplicabile n cadrul procedurii majoritii calificate vor fi determinate prin tratatele de aderare, Tratatul de la Nisa stabilete noi reguli, ce au n vedere o Uniune cu 27 de membri; dou inovaii majore privind procesul de decizie:
1) extinderea ariei de utilizare a procedurii de decizie prin vot cu majoritate calificat n

cadrul Consiliului, pentru probleme n care anterior deciziile erau luate prin consens (de exemplu, cooperarea judiciar pe probleme civile, ncheierea de acorduri internaionale n domeniile comerului, serviciilor i aspectelor comerciale ale proprietii individuale (cu unele aspecte) etc.); 2) extinderea procedurii co-deciziei la noi chestiuni, ce privesc: crearea de stimulente pentru combaterea discriminrii, cooperarea judiciar pe probleme civile, msuri specifice de sprijin industrial, aciuni de coeziune desfurate n afara Fondurilor structurale, statutul partidelor politice europene i aspecte legate de imigraie, de acordarea de vize i de azil;
-

revizuirea sistemului de cooperare, prin realizarea urmtoarelor modificri:


1) numrul minim de state membre necesar pentru propunerea unei clauze ntrite de

cooperare este 8, ceea ce nseamn c dup a cincea extindere nu va reprezenta majoritatea statelor membre; 2) nlturarea posibilitii utilizrii dreptului de veto cu privire la cooperarea strns n domeniile aflate sub incidena primului i celui de-al treilea pilon i nlocuirea acesteia cu dreptul statelor membre de a supune problema Consiliului European, care poate decide prin majoritate calificat (mai mult, dac problema aparine unuia din domeniile n care se aplic procedura co-deciziei, este necesar acordul Parlamentului European); 3) introducerea posibilitii de stabilire a unei cooperri strnse n domeniul Politicii Externe i de Securitate Comun, n scopul implementrii de aciuni sau poziii comune (dar exceptnd chestiunile cu implicaii militare sau care in de problema securitii);
-

introducerea unui instrument de prevenire n cadrul procedurii procedur ce deja permite Consiliului European s fac public orice nclcare serioas i persistent a drepturilor fundamentale de ctre un stat membru instrument ce d posibilitatea suspendrii unor drepturi ale statului n cauz; dezvoltarea capacitii militare a Uniunii Europene, prin crearea unor structuri politice i militare permanente i prin ncorporarea, n cadrul Uniunii, a atribuiilor de management al crizei corespunztoare Uniunii Europei Occidentale (1948 Tratatul de la Bruxelles). Comitetul Politic i de Aprare este organismul ce poate primi autorizare din partea Consiliului pentru a 7

lua deciziile potrivite n cadrul pilonului al doilea, n vederea asigurrii controlului politic i conducerii strategice a operaiunilor de management al crizei; nfiinarea Eurojust n domeniul cooperrii judiciare pe probleme de criminalitate; Eurojust reprezint o unitate format din magistrai, a cror sarcin este de a contribui la coordonare autoritilor naionale responsabile cu procedurile din domeniu; extinderea sprijinului comunitar n noi sectoare de activitate, pentru aciunile statelor membre din domeniile politicii sociale, a educaiei i formrii profesionale; este vorba despre lupta mpotriva excluziunii sociale i reforma sistemelor de protecie social. Pe lng acestea, a fost nfiinat un Comitet de Protecie Social organ consultativ, cu sarcina de a promova cooperarea ntre statele membre i Comisia European.

Odat cu Tratatul de la Nisa a fost elaborat o Declaraie asupra viitorului Uniunii Europene, prin care se lansa o dezbatere general asupra dezvoltrii viitoare a Uniunii i care implica att statele membre, ct i statele candidate. Aspectele avute n vedere de aceast declaraie sunt: delimitarea responsabilitilor ntre Uniunea European i statele membre, statutul Cartei drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, simplificarea tratatelor i rolul parlamentelor naionale n cadrul instituional al Uniunii Europene. n urma aprobrii declaraiei de la Laeken, la 15 decembrie 2001, Consiliul European a hotrt nfiinarea unei Convenii Europene, care s pregteasc procesul de reform a Uniunii Europene. A avut astfel loc o dezbatere ce a durat 16 luni i la care au participat reprezentani ai guvernelor i parlamentelor naionale ale statelor membre i ale rilor candidate, Parlamentul European, Comisia European, Comitetul Economic i Social, Comitetul Regiunilor, alturi de organizaiile interesate (i participante prin intermediul unui forum deschis). Rezultatul dezbaterii este reprezentat de elaborarea proiectului Constituiei Europene. Principalele reforme ale Uniunii Europene pot fi grupate n trei categorii: 1. Structur consolidarea diverselor tratate existente ntr-un singur document: Constituia European; Uniunea European dobndete personalitate juridic; Carta drepturilor fundamentale este ncorporat n Constituie;

2. Cadru instituional stabilirea unui Preedinte al Consiliului European, n scopul de a asigura continuitatea, vizibilitatea i coerena reprezentrii Uniunii Europene att pe plan intern, ct i pe plan extern; reducerea numrului comisarilor europeni, n scopul de a permite operaionalitatea Comisiei ntr-o Uniune cu 25 de state membre (sau chiar mai multe) 8

introducerea funciei de Ministru de Externe al Uniunii Europene; acordul asupra unei clauze de solidaritate pentru sprijin reciproc n caz de dezastre sau atacuri teroriste; recunoaterea Eurogrup ca un organism independent, cu dreptul de a-i alege preedintele (dl. Euro) pe o perioad de doi ani;

3. Procesul de decizie utilizarea sistemului de vot cu majoritate calificat, ca procedur standard de decizie n cadrul Consiliului i simplificarea sa; adoptarea procedurii co-deciziei ca procedur legislativ standard

Tema 2 Evoluii specifice politicii bugetare (dezvoltarea bugetului comunitar)

Analiza atent a ceea ce primete i ceea ce cheltuiete Uniunea European poate spune foarte mult despre prioritile, dar i despre conflictele care au jalonat evoluia procesului de integrare european. De-a lungul existenei Uniunii Europene, controversele pe probleme bugetare au reprezentat o constant, chiar dac natura lor a fost diferit: de la dezbateri pe tema resurselor financiare proprii ale CEE sau a dezechilibrelor bugetare, la rivaliti ntre instituiile comunitare (n special ntre Comisie, Consiliu i Parlament). Dup crearea sa, la nceputul anilor 50, sistemul financiar comunitar a nregistrat numeroase mutaii importante. 1952 1975: Unificarea instrumentelor bugetare i creterea autonomiei financiare La nceputul procesului de integrare european, fiecare dintre cele trei comuniti (CECO, CEE, Euratom) dispuneau de propriul lor buget. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de fuziune (Merger Treaty), n anul 1967, numai dou instrumente bugetare vor continua s existe: bugetul general i bugetul operaional al CECO. Dup 2002, an n care Tratatul CECO a expirat, gestiunea patrimoniului CECO a fost ncredinat comunitilor rmase, reprezentate de ctre Comisie. Pn n anul 1970, bugetul european a fost alimentat prin contribuiile statelor membre. Decizia din 21 aprilie 1970 (rennoit ulterior n 1988 i 1994) va instaura, pentru prima dat, sistemul resurselor proprii. O nou Decizie privind resursele proprii a fost adoptat de Consiliu n septembrie 2000, nlocuind Decizia din 1994. Primii ani ai politicii bugetare au fost marcai de dezvoltarea unor resurse diferite pentru finanarea noilor politici comune (de exemplu, nfiinarea Fondului European pentru Orientare i Garantare n Agricultur FEOGA, 1962 [European Guidance and Guarantee Fund EAGGF], Fondul Social European FSE, 1971 [European Social Funf ESF], Fondul European de Dezvoltare Regional FEDR [European Regional Development Fund ERDF]). 1975 1988: Cutarea unui echilibru instituional n exercitarea puterii bugetare De-a lungul anilor, puterea bugetar a Parlamentului European a crescut. n prezent, aceast putere este mprit ntre Consiliu i Parlament, aceste instituii reprezentnd cele dou brae ale autoritii bugetare. Parlamentul dispune de ultimul cuvnt n ceea ce privete cheltuielile bugetare

10

neobligatorii 1 . El poate respinge bugetul i deine puterea s aprobe Comisiei descrcarea de gestiune pentru execuia bugetar a exerciiului. Consiliul ns dispune de ultimul cuvnt n ceea ce privete cheltuielile obligatorii 2 . Acest echilibru juridic i instituional a cunoscut o criz la mijlocul anilor 70. Legitimitatea i puterea de influen crescut dobndite de Parlament, n urma alegerii sale prin sufragiu universal n iunie 1979 a devenit o permanent surs de tensiune ntre Parlament i Consiliu n domeniul bugetar. Ca urmare, procesul de decizie i execuie bugetar s-a confruntat cu numeroase incidente: ntrzieri n adoptarea bugetului, respingerea bugetului de ctre parlament (n 1982), recurgerea frecvent la Curtea de Justiie. Mai mult, numeroase conflicte au aprut din confuzia existent ntre puterea legislativ i puterea bugetar. ntr-adevr, anumite aciuni ntreprinse nu aveau o baz legal, sprijinindu-se numai pe un anumit articol din buget. Criza sistemului financiar din acea perioad a fost accentuat i de problemele dezechilibrului bugetar (diferena ntre ceea ce o ar d Uniunii Europene i ceea ce ea primete prin diferite programe i politici). Originea acestei probleme a fost situaia special a Marii Britanii, invocat n 1974 (un sector agricol mic, cu o mare pondere a produselor fermiere importate, pe de o parte, o mare contribuie la finanarea bugetului comunitar, mai ales datorit mrimii mari a produsului naional brut ca baz pentru taxa pe valoarea adugat, pe de alt parte). Acest dezechilibru structural dintre Marea Britanie i Comunitate a devenit un element important al dezbaterilor politice. Au fost introduse numeroase aranjamente, unul dup altul, n scopul de a rezolva aceast problem (I 1975 pentru perioada 1976 1980; II 1979: 1980 1985; III 1984: 1985 -).Problema dezechilibrului a fost repus n discuie, din 1981, de ctre Germania. 1988 1992: Reforma finanelor comunitii: Pachetul Delors I Noul stimul politic primit de Comunitate n 1986 prin a treia lrgire (Spania i Portugalia) i adoptarea Actului Unic European, act ce definete noi ambiii pentru lrgirea Comunitii (piaa unic, coeziune economic i social, programe de cercetare) au dus la reformarea n profunzime a sistemului financiar; aceast reform a fcut parte din Pachetul Delors I, prezentat de ctre Comisie n 1987, acoperind perioada 1988 1992. Sistemul perspectivelor financiare, un cadru financiar multianual, a fost introdus n 1988. Printre modificrile intervenite amintim: 1) fixarea unei plafonri duble pentru cheltuieli: plile totale efectuate din bugetul anual nu pot depi un anume plafon maxim, stabilit ca procent din produsul naional brut al Uniunii;

Non-compulsory expenditure. Cheltuielile neobligatorii sunt acele cheltuieli care nu decurg obligatoriu din tratatele internaionale (cheltuieli structurale, creditele bugetare pentru diferite politici: educaie, cultur, mediu, comunicare, cercetare, cheltuieli de cooperare (3/4 din total), cheltuieli de personal i de funcionare. 2 Compulsory expenditure

11

o limit maxim a creditelor de angajament este fixat anual pentru fiecare categorie de cheltuial;

2) introducerea unei noi categorii de resurse proprii, bazat pe produsul naional brut al statelor membre, complementar celorlalte trei resurse proprii. Scopul fost reducerea diferenei dintre aceste trei resurse i plafonul total al resurselor proprii. Pentru perioada 1988 1993, plafonul total pentru resursele proprii a fost fixat la 1,20% din PNB; 3) cheltuielile destinate agriculturii vor putea fi controlate prin introducerea unei linii directoare agricole (...). n prezent, plafonul acestui titlu este fixat n funcie de previziunea cheltuielilor reale; 4) introducerea unei rate maxime de cretere a cheltuielilor neobligatorii. Parlamentul se angajeaz s creasc aceste cheltuieli doar n cadrul anumitor limite. 1993 1999: Consolidarea reformei din 1988: Pachetul Delors II Pachetul Delors I a dus att la o evoluie ordonat a cheltuielilor (care vor rmne sub nivelul ncasrilor disponibile), ct i la mbuntirea procedurii bugetare i a gestiunii bugetare. Consolidarea reformelor din 1988 a fost confirmat prin Acordul de la Edinburg din decembrie 1992. Consiliul a adoptat Pachetul Delors II, care prezenta perspectivele financiare pentru perioada 1993 1999. Pragul resurselor proprii a fost ridicat de la 1,2% la 1,27% din produsul naional brut al statelor membre. Prin Pachetul Delors II s-a avut n vedere implementarea Tratatului de la Maastricht. Printre cele mai importante schimbri aduse de acest pachet se numr: modific structura resurselor proprii prin creterea ponderii celei de-a patra resurse (resursa bazat pe PNB); selecteaz dou prioriti majore, respectiv operaiunile structurale i aciunile externe; reduce ponderea resursei TVA (rata maxim aplicat TVA s-a redus de la 1,4 la 1% n pai egali de-a lungul perioadei 1995 1999); a fost rennoit Acordul Interinstituional referitor la disciplina bugetar i mbuntirea procedurii bugetare.

2000 2006: Stabilirea unei baze bugetare stabile pentru lrgirea Uniunii Europene: pachetul Agenda 2000 n decembrie 1995, Consiliul (Madrid) a decis c este timpul pentru pregtirea perioadei de dup 1999 i a cerut Comisiei s prezinte cadrul financiar (perspectivele financiare) al Uniunii care privea deja cu un ochi spre marea lrgire. Ca rspuns, Comisia a prezentat n iulie 1997 12

documentul intitulat Agenda 2000: Pentru o Uniune mai puternic i mai mare, care a fost adoptat de Consiliu (Berlin) n martie 1999. Negocierile pentru propunerile din Agenda 2000 sau desfurat ntr-un context mai dificil dect cele din timpul !Delors I. Acestea au durat aproape doi ani, astfel c doar n martie 1999, Consiliul de la Berlin a adoptat Agenda 2000. n mai 1999 s-a semnat un nou Acord Interinstituional, ce coninea cadrul financiar pentru perioada 2000 2006. Reglementrile privind reforma n agricultur (Politica Agricol Comun), noi ghiduri pentru operaiile structurale i instrumente financiare pentru pre-aderare ce urmau a fi folosite, au fost adoptate n mai i iunie 1999, dar doar n septembrie 2000 Consiliul a adoptat noul regulament privind disciplina bugetar i o nou decizie privind sistemul resurselor proprii. Cheltuielile pentru UE-15 au fost stabilite n termeni reali. Pragul resurselor proprii a fost meninut la 1,27% din PNB al statelor membre 1,24% din VNB. n cadrul acestei limite, msuri suplimentare, cum ar fi ajutorul pre-aderare, au fost avute n vedere pentru lrgirea Uniunii Europene la 25 de state membre. 2007 2013: Noi provocri Creterea i competitivitatea se afl n centrul cadrului financiar pentru perioada 2007 2013. Pentru a conserva stilul de via european, trebuie ca Uniunea s fie mai competitiv, economia s fie propulsat i s se creeze mai multe locuri de munc, s se dea substan conceptului de cetenie european, prin completarea domeniilor privind libertatea, justiia i securitatea i s se reconfigureze rolul Uniunii Europene pe plan mondial. Un cadru financiar sntos va fi garania c Uniunea European va putea face fa acestor noi provocri. n iulie 2004 Comisia a prezentat o prim propunere referitoare la aciunile din cadrul financiar aferent perioadei 2007 2013. Aceast propunere include o nou structur a cheltuielilor, mai potrivit pentru provocrile i prioritile Uniunii Europene. n 15 i 16 decembrie 2005, efii de stat sau de guvern, reunii la Brussels, au ajuns la o poziie comun referitoare la cadrul financiar (perspectivele financiare 2007 2013). Pachetul propune o limit a cheltuielilor de 862.363 miliarde euro pentru ntreaga perioad (n preurile anului 2004), reprezentnd 1,045% din VNB al Uniunii Europene. Consiliul European a ajuns i la o nelegere n ceea ce privete revizuirea sistemului resurselor proprii. Conform actualului Acord Interinstituional, Consiliul, Parlamentul i Comisia trebuie (toate) s fie de acord cu adoptarea perspectivelor financiare. Negocierile pentru perioada 2007 2013 privesc nu numai perspectivele financiare, ci i: rennoirea Acordului Interinstituional referitor la disciplina bugetar i mbuntirea procedurii bugetare; trei propuneri de pachete legislative referitoare la viitorul cadru financiar.

13

Primul pachet legislativ din iulie 2004 se refer la propunerile privind Politica Agricol Comun (CAP), politica de coeziune, politica de angajare (ocupaional) i cea social, educaie i perfecionare i transport Al doilea pachet legislativ din septembrie 2004 se refer la politicile externe. n final, n aprilie 2005, Comisia a prezentat propuneri pentru promovarea creterii i a crerii de noi locuri de munc. Aria acoperit de aceast propunere include cercetarea, programul cadru de competitivitate i inovare (CIP), sntatea public i cetenia, libertatea, securitatea i justiia.

14

Tema 3 Principiile ce stau la baza bugetului general al Uniunii Europene

Bugetul Uniunii Europene este actul care prevede i autorizeaz, n fiecare an, finanarea ansamblului activitilor i interveniilor comunitare, traducnd, n termeni de afectare a resurselor, prioritile i orientrile politice. Prevederile privind principiile care stau la baza elaborrii i executrii bugetului general al Comunitilor Europene sunt cuprinse att n prevederile Tratatelor, ct i n legislaia secundar. Actul normativ care reglementeaz problemele legate de bugetul general al Comunitilor Europene este Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 1605 din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunitilor Europene. n Regulamentul financiar i gsesc reflectarea principiile fundamentale ale dreptului bugetar, care se regsesc i n reglementrile naionale n materie (principiul unitii, al universalitii, al specializrii i al anualitii), dar i alte principii acceptate, de dat mai recent, de unele state (principiul echilibrului, al unitii de cont, al transparenei i al bunei gestiuni financiare). Principiile nu se gsesc n forma lor clasic, ci cu unele abateri determinate de condiiile concrete n care funcioneaz astzi instituiile comunitare, precum i de unele prevederi care figureaz n Tratatele privind instituirea Comunitilor sau n acordurile ncheiate cu state tere. 3.1. Principiul unitii bugetare Acest principiu deriv din Art. 268 din Tratatul privind Uniunea European care prevede c toate veniturile i cheltuielile Comunitilor ... trebuie s fac obiectul prevederilor pentru fiecare exerciiu bugetar i s fie nscrise n buget [Tratatul de la Amsterdam, versiunea consolidat 97/C 340/03]. Aceast prevedere, conform creia toate veniturile i cheltuielile Comunitii s fie nscrise ntr-un singur document bugetar este consacrarea principiului unitii bugetare, asigurndu-se astfel un control riguros al modului de utilizare a resurselor comunitare. n practic, principiul unitii nu este aplicat ntrutotul. n primii ani de funcionare a Comunitii existau nu mai puin de 5 bugete: CECO ntocmea un buget administrativ i unul de intervenie; Comunitatea European a Energiei Atomice avea 2 bugete: unul de finanare, iar cellalt de cercetare i investiii; numai CEE se mulumea cu un singur buget. 15

Din 1971, cnd Tratatul de la Luxemburg (1970) a intrat n vigoare, s-a mers pe linia unificrii documentelor bugetare, astfel c activitile financiare ale instituiilor comunitare au fost ncorporate ntr-un singur document, respectiv bugetul general al Comunitilor Europene, care cuprinde peste 90% din cheltuielile comunitare. Art. 4 alin. (2) din Regulamentul financiar prevede c veniturile i cheltuielile Comunitilor cuprind: a) veniturile i cheltuielile Comunitii Europene, inclusiv cheltuielile administrative ale instituiilor, rezultate din dispoziiile Tratatului privind Uniunea European referitoare la politica extern i de securitate comun (PESC) i cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal, ct i cheltuielile de funcionare generate de punerea n aplicare a dispoziiile respective, atunci cnd acestea sunt efectuate de la buget; b) veniturile i cheltuielile Comunitii Europene a Energiei Atomice. i totui, cuprinderea ntr-un singur document a tuturor veniturilor i cheltuielilor Comunitilor aa cum cere principiul unitii bugetare se lovete i n prezent de prevederile tranante ale unor reglementri importante. Spre exemplu, politica extern i de securitate comun (PESC) i cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne constituie pilonii 2 i 3 ai Uniunii Europene. Niciunul din cei doi piloni nu sunt ncorporai n totalitate n bugetul general. Art. 28 din Tratatul Uniunii Europene prevede nscrierea n bugetul general a cheltuielilor operaionale ale PESC, cu excepia cheltuielilor operaionale care au implicaii militare sau de aprare sau cnd Consiliul decide n unanimitate altfel. Atunci cnd cheltuielile nu sunt trecute n sarcina bugetului Comunitilor Europene, ele cad n sarcina statelor membre, n conformitate cu venitul naional brut, dac Consiliul nu decide, unanim, altfel. n domeniul justiiei i afacerilor interne, Tratatul de la Amsterdam a amendat prevederile Tratatului de la Maastricht, aducnd cooperarea n probleme civile (cum ar fi imigraia i refugierea) n cadrul primului pilon; activitile din acest domeniu sunt finanate din bugetul general. n ceea ce privete cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal, Art. 41 al Tratatului Uniunii Europene prevede c cheltuielile operaionale cad n sarcina bugetului, cu excepia cazurilor n care Consiliul decide, unanim, altfel. n acest caz, cheltuielile cad n sarcina statelor membre n conformitate cu scala VNB. De exemplu, o finanare nebugetar, mprit ntre statele membre n funcie de mrimea VNB, a fost folosit pentru agenia Europol, care rspunde de cooperarea poliieneasc mpotriva crimei organizate. Cu toate acestea, n absena unei decizii unanime a Consiliului, sistemul informaional Schengen, care colecteaz date cu caracter personal n timpul verificrilor la frontier, este finanat din bugetul general. 16

Nu sunt cuprinse n bugetul general: operaiunile legate de Fondul European de Dezvoltare, dei bugetizarea acestora este considerat de Comisie ca fiind necesar, ns ea presupune modificarea i ratificarea a mai multor acorduri i protocoale financiare; operaiunile de mprumut i credit efectuate de Comuniti, cu toate c n bugetul general se nregistreaz garania aferent acestor operaiuni; activitile financiare ale Bncii Europene de Investiii.

n plus, unele agenii descentralizate ale Comunitii dispun de propriul lor buget. Aceste bugete nu sunt, n sens strict, excepii de la principiul unitii, deoarece veniturile lor provin din subvenii nscrise n bugetul general. 3.2. Principiul universalitii bugetare Principiul universalitii bugetare este un corolar al principiului unitii: veniturile bugetare sunt colectate i utilizate pentru finanarea tuturor cheltuielilor, fr deosebire. El nu deriv direct din Tratate, ci din Regulamentul financiar, care, la Art. 17, prevede: Veniturile totale acoper creditele totale de plat. Toate veniturile i cheltuielile se nregistreaz integral, fr a fi regularizate ntre ele. Conform acestui principiu, veniturile bugetare nu pot fi alocate direct unor anume cheltuieli (regula de neafectare) i veniturile i cheltuielile se nscriu n buget n sumele lor totale, fr nici o ajustare (regula bugetului brut). Art. 18 din Regulamentul financiar prevede unele excepii de la regula de neafectare, preciznd veniturile ce se utilizeaz pentru finanarea unor cheltuieli specifice: a) contribuiile financiare ale statelor membre la anumite programe de cercetare, n conformitate cu Regulamentul Consiliului de punere n aplicare a Deciziei privind sistemul resurselor proprii ale Comunitilor; b) dobnzile la depozite i amenzile prevzute de Regulamentul privind accelerarea i clarificarea punerii n aplicare a procedurii privind deficitele excesive; c) veniturile alocate unei destinaii precise, cum ar fi veniturile funcdaiilor, subveniile, donaiile i legatele; d) contribuiile rilor tere sau ale diferitelor organisme la activitile comunitare; e) veniturile provenite de la teri pentru livrri de bunuri, prestri de servicii sau efectuarea de lucrri la cererea lor; f) veniturile obinute din restituirea sumelor pltite n mod necuvenit; 17

g) ncasrile din livrri de bunuri, prestri de servicii sau efectuarea de lucrri n beneficiul altor instituii sau organisme, inclusiv indemnizaiile de misiune pltite n contul altor instituii sau organisme i rambursate de acestea; h) totalul sumelor colectate din asigurri; i) veniturile locative; j) venituri din vnzarea publicaiilor i filmelor, inclusiv a celor pe suport electronic. Art. 20 din Regulamentul financiar prezint unele excepii de la regula bugetului brut: 1) normele de aplicare pot preciza cazurile n care anumite venituri pot fi deduse din facturi sau cereri de plat, care apoi sunt ordonanate n sum net; 2) costul produselor i serviciilor furnizate Comunitilor care includ taxe ce se ramburseaz de statele membre n temeiul Protocolului privind privilegiile i imunitile CE sau de tere ri n temeiul altor acorduri relevante se imput bugetului cu suma fr taxe; 3) se pot face regularizri cu privire la diferenele de curs de schimb aprute n execuia bugetar. Rezultatul final, profit sau pierdere, se nregistreaz n soldul exerciiului. Venitul negativ (negative revenue) din cmpul resurselor proprii este o alt excepie de la regula bugetului brut. Pn n 1988, statele membre au compensat costurile suportate de colectarea taxelor vamale i a prelevrilor agricole n proporie de 10% din suma colectat. Aceast mrime a fost nregistrat ca o cheltuial bugetar. Art. 2 din Decizia nr. 728/1994 referitoare la sistemul resurselor proprii prevede c: Statele membre vor reine, cu titlu de costuri de colectare, 10% din suma pltit. Aceasta va fi nregistrat ca un venit negativ n bugetul Comunitii. Decizia nr. 597/2000 de amendare a Deciziei nr. 728/1994 a crescut rata costurilor de colectare la 25%, cu efect retroactiv de la 1 ianuarie 2001. 3.3. Principiul anualitii bugetare Principiul anualitii reclam ca operaiunile bugetare s se raporteze la un exerciiu bugetar specific, astfel nct s se faciliteze activitatea de control efectuat de executivul Comunitii. Bugetul comunitar, ca de altfel orice buget al unei autoriti publice, trebuie s concilieze respectarea principiului anualitii cu necesitatea gestionrii operaiunilor multianuale, ceea ce nseamn c angajamentele trebuie nregistrate pe o perioad mai mare dect anul financiar n care angajamentul a fost fcut. Rspunsul la aceast problem este adus de nregistrarea creditelor difereniate (differentiated appropriations), formate din credite de angajament (commitment appropriations) i credite de pli (payment appropriations). 18

Distincia a fost fcut n Art. 176 alin. (1) din Tratatul Euratom i a fost preluat de Art. 7 alin. (2) i (3) din Regulamentul financiar: Creditele de angajament acoper, n timpul exerciiului financiar n curs, costul total al angajamentelor (obligaiilor) juridice contractate pentru aciuni a cror realizare se ntinde pe o perioad mai mare de un exerciiu; Creditele de pli acoper, pn la concurena nivelului nscris n buget, plile care decurg din execuia angajamentelor juridice subscrise (contractate) n cursul exerciiului curent sau al unui exerciiu anterior.

Bugetul conine credite difereniate (disociate), formate din credite de angajament i credite de pli, i credite nedifereniate (nedisociate) (non-differentiated appropriations). Cele difereniate se refer la operaiunile plurianuale, iar cele nedifereniate la operaiunile care nu depesc un exerciiu bugetar. La creditele nedifereniate, creditele de angajament i cele de pli au acelai volum, deoarece sumele care se angajeaz n cursul unui exerciiu bugetar urmeaz s se cheltuiasc pn la finele acelui exerciiu. n schimb, la creditele difereniate, creditele de pli nu coincid cu cele de angajament. Aceasta deoarece creditele de angajament se refer la totalul obligaiilor asumate de Comunitate, adic includ i pe cele aferente perioadei care excede exerciiul pentru care se aprob bugetul general, n timp ce creditele de pli se refer numai la plile ce urmeaz a se efectua n acel exerciiu. n practica bugetar curent, numai cheltuielile administrative, cheltuielile Fondului European de Orientare i Garanie Agricol FEOGA seciunea Garanii, rambursrile ctre statele membre i garaniile aferente mprumuturilor sunt nregistrate n buget doar ca i credite nedifereniate (celelalte categorii de cheltuieli sunt nregistrate ca i credite difereniate). Trebuie menionat faptul c existena creditelor difereniate nu constituie o excepie de la principiul anualitii. Creditele de angajament sunt autorizate pentru un an n cadrul procedurii bugetare anuale. Creditele de pli sunt i ele subiect al autorizrii bugetare n fiecare an. Aceast dubl (dual) autorizare anual a creditelor de angajament i de pli este o particularitate a bugetului comunitar. Introducerea conceptului de credite difereniate automat duce la o diferent (gap) ntre angajamentele luate i plile fcute. Diferena dintre creditele de angajament i cele de pli este msurat prin angajamente restante de lichidat ARL (commitments outstanding, often reffered to by the French acronym RAL). Ele reprezint decalajul n timp (the time lag) ntre momentul n care angajamentele sunt contractate i momentul n care plile corespunztoare sunt lichidate. Angajamentele restante de lichidat au crescut n ultima decad ca rezultat al dezvoltrii politicilor comunitare i al operaiunilor multianuale necesare pentru implementarea politicilor. Angajamentele restante de lichidat includ o component normal, legat de sistemul creditelor difereniate i o component anormal, legat de problemele implementrii activitilor multianuale. 19

Creterea angajamentelor restante de lichidat este ngrijortoare deoarece reprezint obligaii mai mari pentru bugetul comunitar i, astfel, o constrngere pe termen mediu a creditelor de pli necesare onorrii acestei datorii. Autoritatea bugetar i Comisia, care este responsabil cu implementarea bugetului, au dezvoltat msuri graduale i instrumente de control a acestei creteri. Acordul interinstituional i Decizia Consiliului referitoare la resursele proprii (597/2000) prevd ca nregistrarea n buget a creditelor de angajament s urmeze o progresie regulat i s fie meninut o relaie strns ntre creditele de angajament i cele de pli, astfel nct ele s nu depeasc un anume procent din totalul VNB al statelor membre. Revizuirea succesiv a Regulamentului financiar a dus la gsirea unor reguli stricte pentru implementarea proiectelor multianuale. Principiul anualitii este, n general, respectat. Regulamentul financiar prevede i unele excepii sau, mai corect spus, ajustri de natur tehnic, pentru a asigura un management bugetar mai flexibil. Este vorba de sistemul reportrilor de credite. Ca regul general, creditele care nu au fost utilizate pn la sfritul exerciiului financiar pentru care au fost nregistrate, se anuleaz. Cu titlu excepional, ele pot fi i reportate, numai pentru exerciiul financiar urmtor. Creditele pentru cheltuieli de personal i creditele puse n rezerv nu se pot reporta. 3.4. Principiul echilibrului bugetar Aceasta nseamn c veniturile bugetare trebuie s fie egale cu cheltuielile bugetare. Aceast regul este stipulat n Art. 268 al Tratatului CE i a fost preluat n deciziile succesive referitoare la sistemul resurselor proprii. Regulamentul financiar prevede, acelai lucru, la Art. 14 alin. (1): Trebuie s existe un echilibru ntre veniturile i creditele de plat din buget. Pentru a da o i mai mare greutate acestei prevederi, la alin. (2) stipuleaz: Comunitile nu pot face mprumuturi pentru acoperirea unui deficit bugetar. Acestea sunt totui autorizate s subscrie mprumuturi numai n scopul achiziionrii de terenuri i cldiri, n msura n care respectivele mprumuturi ofer toate garaniile unei bune gestiuni financiare. n ciuda faptului c n momentul aprobrii bugetului acesta a fost ntocmit echilibrat, n execuie pot s apar abateri, n plus sau n minus fa de cifrele iniiale la venituri i/sau la cheltuieli. Art. 15 alin. (1) din Regulamentul financiar precizeaz c Soldul fiecrui exerciiu se nscrie n bugetul exerciiului urmtor, ca venit sau credit de plat, n funcie de situaie excedent sau deficit bugetar. 20

n practic aadar pot s apar dou situaii: un sold pozitiv (excedent): aceasta este cea mai frecvent situaie, excedentul fiind reportat n anul urmtor. Regulamentul financiar prevede c mrimea excedentului se nscrie n bugetul anului n pe baza estimrilor anului n-1, ajustarea final fcndu-se dup nchiderea conturilor, iar diferenele fa de estimrile fcute se nregistreaz n buget sub form de buget rectificativ consacrat exclusiv acestor diferene; un sold negativ (deficit): este o situaie mai degrab excepional. Mrimea deficitului va fi nregistrat ca un credit de plat pentru bugetul anului urmtor, printr-o procedur similar cu cea descris n cazul unui excedent.

Situaia obinuit este cea a nregistrrii de excedente. Din acest motiv exist un mecanism care const n finanarea noilor cheltuieli prin anticiparea de economii ce se vor realiza n cursul unui exerciiu, fr ca acele categorii generatoare de economii s poat fi identificate n momentul votrii bugetului. Aceasta este aa-numita rezerv negativ: o valoarea negativ care este nscris n buget i care trebuie s dispar pe parcursul exerciiului bugetar prin viramente provenind din capitolele care se vor dovedi excedentare. 3.5. Principiul specializrii bugetare Conceptul specializrii cheltuielilor bugetare este nscris n Art. 271 al Tratatului CE. Aceasta nseamn c fiecare credit bugetar trebuie s aib o destinaie precis i s fie afectat unui scop specific, astfel nct s se previn orice confuzie ce s-ar putea produce ntre creditele aferente diferitelor categorii de cheltuieli, att n procesul autorizrii, ct i n cel al executrii acestora. Principiul specializrii se aplic i veniturilor bugetare i cere ca diferitele surse de venituri ncasate la buget s poat fi clar identificate. Principiul specializrii determin structura orizontal i vertical a bugetului. Structura orizontal a bugetului cuprinde: situaia general a veniturilor; seciuni, divizate n situaia veniturilor i situaia cheltuielilor, pentru: - Parlamentul European (seciunea I); - Consiliu (seciunea II); - Comisie (seciunea III); - Curtea de Justiie (seciunea IV); - Curtea de Conturi (seciunea V); - Comitetul Economic i Social (seciunea VI); - Comitetul Regiunilor (seciunea VII); - Mediatorul European (Ombudsman) (seciunea VIII); 21

Controlorul European al Proteciei Datelor (seciunea IX).

n plus, seciunea III (Comisia), care reprezint circa 95% din cheltuieli, este mprit n cheltuieli administrative (Partea A) i cheltuieli operaionale (Partea B). Structura vertical a bugetului reflect defalcarea creditelor pe titluri, capitole, articole i alineate, n funcie de natura i destinaia cheltuielilor. Soluiile adoptate n aplicarea principiului specializrii denot fermitate n repartizarea creditelor pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i preocupare pentru ntrirea disciplinei financiare. Aceast afirmaie se bazeaz pe faptul c fiecare instituie, n interiorul bugetului su, poate s propun autoritii bugetare virri de credite de la un titlu la altul, iar instituia n cauz poate s fac virri de la un capitol la altul i de la un articol la altul. Dispoziiile speciale se refer la viramentele ce se pot efectua de Comisie. Astfel, n cadrul propriei seciuni a bugetului, Comisia poate efectua (Regulamentul financiar, Art. 23): a) transferuri de credite n cadrul articolelor i de la un articol la altul n cadrul fiecrui capitol; b) transferuri de credite de la un titlu la altul pentru cheltuieli de personal i cheltuieli administrative, pn la o limit total de 10% din creditele exerciiului financiar; c) transferuri de credite ntre capitolele aceluiai titlu pentru cheltuieli de funcionare, pn la o limit total de 10% din creditele exerciiului financiar respectiv nscrise n linia din care se face transferul; dar Comisia trebuie s informeze autoritatea bugetar cu trei sptmni nainte cu privire la intenia sa. n cadrul propunerilor de transferuri de credite referitoare la cheltuieli ce decurg obligatoriu din tratate sau din alte acte adoptate n temeiul acestora, Consiliul este cel ce hotrte, cu majoritate calificat, dup consultarea cu Parlamentul European. Cnd este vorba de propuneri de transfer referitoare la alte cheltuieli dect cele obligatorii (care nu rezult direct din Tratate sau din acte adoptate n temeiul acestora), decizia aparine Parlamentului, care se pronun dup primirea avizului din partea Consiliului. Dac n termenul (de ase sptmni) prevzut de Regulamentul financiar, autoritatea bugetar competent (Parlamentul sau Consiliul, dup caz) nu s-a pronunat asupra propunerii de transfer, aceasta se consider aprobat. n cazul n care ambele autoriti sunt de acord cu efectuarea transferului, dar n sume diferite, atunci se consider aprobat transferul n suma cea mai mic. n cazul n care una din cele dou instituii respinge principiul transferului, acesta nu se poate efectua. 3.6. Principiul unitii de cont (unitii monetare) 22

Ca i n alte organizaii internaionale, problema unitii monetare ce trebuie folosit a aprut i pentru bugetul comunitar. Principiul adoptrii unei uniti de cont distincte de monedele naionale a fost stabilit nc de la nceputul CECO, prin Decizia nr. 3 din 23 decembrie 1952 i, n cazul CEE i Euratom, prin Tratatele de constituire nsi (Art. 279 din Tratatul CE i Art. 181 din Tratatul Euratom). Cu excepia anilor 1958, 1959 i 1960, cnd au avut loc pregtirile pentru aplicarea prevederilor Art. 279 al Tratatului CE i Art. 181 al Tratatului Euratom i bugetele CEE i Euratom au fost ntocmite n franci belgieni, bugetul comunitii a fost ntotdeauna exprimat printr-o unitate de cont. Astfel: 1951 1958: CECO a adoptat unitatea de cont folosit de ctre Uniunea European de Pli (European Payments Union), i anume dolarul american; 1958 1960: Bugetul CECO a fost exprimat prin unitatea de cont paritate aur, care corespunde unei anumite cantiti de aur fin (0,88867088 grame), n conformitate cu Acordul de la Bretton Woods (unitatea de cont este definit cu x grame aur); ncepnd cu 1961: Utilizarea unitii de cont definit n aur a fost extins la CEE i Euratom. Ca urmare a crizei sistemului financiar internaional de la nceputul anilor 70, s-a renunat de definirea n aur i s-a cutat o nou unitate de cont; 1977/78 1980: A fost introduc o unitate de cont bazat pe un co al diferitelor monede naionale, i anume EUA (European unit of account) care, s-a sperat, s nu fie afectat de fluctuaiile monetare externe i astfel s fie mai stabil; 1981 1998: ECU (European Composite Unit) a fost aplicat bugetului general; el s-a bazat tot pe un co valutar, ca i EUA, dar, spre deosebire de predecesorul su, a fost subiectul unor revizuiri regulate a compoziiei coului de monede; ncepnd cu 1999: EURO a devenit moneda unic a Uniunii economice i monetare i a fost aplicat bugetului general al Uniunii Europene. n Regulamentul financiar, la Art. 16 se prevede: bugetul se ntocmete i se execut n euro, iar conturile se prezint n euro. Totui, pentru nevoi de trezorerie, contabilul i, respectiv, administratorii conturilor de avans sunt autorizai s efectueze operaiuni n monede naionale, n condiiile precizate n normele de aplicare a Regulamentului financiar. 3.7. Principiul transparenei

23

Principiul transparenei, aplicat ntregului ciclu bugetar, ia forma cerinei de publicare a bugetului, a bugetelor rectificative i a situaiilor financiare n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene i a cerinei de a furniza informaii autoritii bugetare i Curii de Conturi. ?n particular, informaiile furnizate lunar i de trei ori pe an de ctre Comisie referitoare la stadiul execuiei bugetare este expresia esenial a acestui principiu.? 3.8. Principiul bunei gestiuni financiare (principiul managementului financiar solid the principle of sound financial management) Acest principiu se bazeaz pe Art. 274 al Tratatului CE, care prevede c Comisia trebuie s execute bugetul ... pe propria rspundere i n limitele creditelor autorizate, n conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare. Regulamentul financiar prevede, la Art. 27 alin. (1) c Creditele bugetare se utilizeaz n conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, adic n conformitate cu principiile economicitii, eficienei i eficacitii. Principiul economicitii presupune ca resursele utilizate de o instituie n vederea desfurrii activitilor sale s fie puse la dispoziie n timp util, n cantitatea i la calitatea corespunztoare i la cel mai bun pre. Principiul eficienei vizeaz cel mai bun raport ntre resursele utilizate i rezultatele obinute. Principiul eficacitii vizeaz ndeplinirea obiectivelor specifice stabilite i obinerea rezultatelor scontate. Principiul bunei gestiuni financiare se bazeaz n practic pe definirea obiectivelor specifice (msurabile, realizabile, relevante i datate) care pot fi monitorizate prin intermediul unor indicatori de performan, n scopul de a se trece de la gestiunea bazat pe mijloace la gestiunea orientat spre rezultate. Alocarea resurselor pe activiti (folosind bugetarea bazat pe activiti ABB activitybased budgeting) va face posibil integrarea costurilor activitilor i a obiectivelor lor. Pentru a mbunti procesul decizional, instituiile procedeaz la evaluri preliminare i ulterioare, conform orientrilor stabilite de ctre Comisie. Aceste evaluri se aplic tuturor programelor i activitilor care implic cheltuieli semnificative, iar rezultatele evalurii sunt comunicate autoritilor nsrcinate cu efectuarea cheltuielilor, autoritilor legislative i bugetare. n cazul evalurii preliminare (ex-ante) a propunerilor de programe sau activiti care determin cheltuieli sau o reducere a veniturilor la buget, se ncearc identificarea urmtoarelor aspecte: a) necesarul de acoperit pe termen scurt sau lung; 24

b) c) d) e) f) g)

obiectivele de realizat; rezultatele scontate i indicatorii necesari pentru evaluarea acestora; valoarea adugat a investiiei comunitare; riscurile, inclusiv de fraud, aferente propunerilor i alternativele disponibile; experiena dobndit n situaii anterioare similare; volumul creditelor, resurselor umane i a altor cheltuilei administrative care urmeaz s fie alocate inndu-se seama de principiul cost eficien; h) sistemul de monitorizare ce urmeaz a fi stabilit. Toate programele i activitile fac apoi obiectul unei evaluri inetrmediare i/sau ulterioare privind resursele umane i financiare alocate i rezultatele obinute pentru a verifica dac acestea corespund obiectivelor propuse, dup cum urmeaz: a) rezultatele obinute n urma implementrii unui program multianual sunt evaluate periodic pe baza unui calendar, care permite s se in seama de concluziile acestei evaluri pentru orice decizie de rennoire, modificare sau ntrerupere a programului; b) rezultatele activitilor finanare anual sunt evaluate cel puin o dat la fiecare ase ani. Orice propunere naintat autoritii bugetare care poate avea un efect asupra bugetului, inclusiv modificri n numrul de posturi, trebuie s fie nsoit de un raport financiar. Raportul financiar conine datele financiare i economice pentru evaluarea, de ctre autoritatea legislativ, a necesitii unei aciuni comunitare. Acesta furnizeaz informaii adecvate privind coerena i posibila sinergie cu alte instrumente financiare. n cazul operaiunilor multianuale, raportul financiar conine programul previzibil al necesarelor anuale de alocaii i locuri de munc i o evaluare a impactului lor financiar pe termen mediu. n timpul procedurii bugetare, Comisia furnizeaz informaiile necesare pentru o comparaie ntre evoluia nevoilor de credite i estimrile iniiale fcute n rapoartele financiare. Aceste informaii includ progresele nregistrate i stadiul atins de autoritatea legislativ n eforturile sale de evaluare a propunerilor prezentate. Nevoile de credite sunt revizuite, dac este cazul, n funcie de evoluia deliberrilor cu privire la actul de baz. Pentru a preveni riscul de fraud sau nereguli care pot afecta interesele financiare ale Comunitilor, Comisia nregistreaz n raportul financiar orice informaie privind msurile existente sau avute n vedere pentru prevenirea fraudei i protecie mpotriva ei. Evaluarea aciunilor Comunitii i rapoartele financiare reprezint garania unei bune gestiuni financiare.

25

26

Tema 4 Elaborarea i adoptarea bugetului comunitar

4.1. Etapele procedurii bugetare Procedura bugetar este reglementat de prevederile art. 272 al Tratatului CEE care prezint etapele succesive i intervalele de timp ce trebuie respectate de ctre cele dou brae ale autoritii bugetare: Consiliul i Parlamentul. Procedura bugetar, aa cum este definit prin Tratat, se desfoar ntre 1 septembrie i 31 decembrie a anului anterior celui pentru care se ntocmete bugetul. n practic, un calendar pragmatic s-a aplicat de ctre cele trei instituii nc din 1977. 4.1.1. Pregtirea proiectului preliminar de buget de ctre Comisie a) Estimarea veniturilor i cheltuielilor diferitelor instituii Parlamentul European, Consiliul, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, Curtea de Conturi, Comitetul Economic i Social, Comitetul Regiunilor, Mediatorul i Autoritatea European pentru Protecia Datelor ntocmesc o estimare a veniturilor i cheltuielilor lor, pe care o transmit Comisiei, nainte de 1 iulie a fiecrui an. Examinarea i adoptarea estimrilor se supun unor reguli proprii instituiilor respective, neexistnd o procedur uniform. De exemplu, Consiliul adopt estimrile cu majoritate calificat, n timp ce Parlamentul le adopt cu majoritate simpl. Pn la data de 1 aprilie a fiecrui an, organismele instituite de Comuniti, care au personalitate juridic i care beneficiaz n mod efectiv de subvenii din buget, transmit Comisiei, n conformitate cu actul lor constitutiv, o estimare a veniturilor i cheltuielilor lor, inclusiv organigrama i programul lor de lucru. Avnd la dispoziie aceste informaii, Comisia i ntocmete propriile sale estimri. Comisia consolideaz toate aceste estimri ntr-un proiect preliminar de buget, care conine deci o situaie general sintetic a cheltuielilor i veniturilor Comunitilor, regrupnd situaiile estimative prezentate mai nainte. b) Procedura intern a Comisiei pentru pregtirea proiectului preliminar de buget

27

Procedura intern n vederea pregtirii proiectului preliminar de buget este organizat de ctre Directoratul - General pentru Buget [Budget DC], care colecteaz cererile primite de la alte Directorate Generale i servicii, transmite Comisiei problemele care nu au putut fi rezolvate la un nivel inferior i pregtete documentele n vederea compilrii lor ntr-un proiect preliminar de buget. Etapa 1: Dezbaterea orientrii i decizia privind strategia politic anual nc din anul 2002, proiectul preliminar de buget a fost elaborat ca parte a ciclului strategic de programare i planificare. Acest ciclu permite Comisiei identificarea unui numr limitat de prioriti pentru accentuarea particularitilor. Ciclul pentru anul n ncepe, n cadrul Comisiei, cu o dezbatere a orientrii politicii n luna noiembrie sau decembrie a anului n-2 i continu cu adoptarea de ctre Comisie a deciziei privind strategia politic anual [APS annual policy strategy] n luna februarie a anului n-1, care stabilete prioritile i necesarul de resurse. Aceast decizie ghideaz procesul de elaborare a bugetului i, n acelai timp, programarea activitilor Comisiei pentru anul n. n luna februarie sau martie a anului n-1, cele dou brae ale autoritii bugetare discut i prioritile politice pe care doresc s le susin n cadrul procedurii bugetare. Etapa 2: Prezentarea cererilor de ctre departamentele Comisiei n luna februarie, pe baza deciziei privind strategia politic anual, Directoratul General pentru Buget transmite o circular departamentelor, ce conine instruciuni i detalii despre situaia economic i cadrul financiar general. Aceast circular marcheaz nceputul real al activitii interne a Comisiei n vederea pregtirii proiectului preliminar de buget i n ea se specific, n particular: informaiile i documentele ce trebuie prezentate pentru fiecare linie din buget n vederea susinerii cererilor de alocri (de credite) [appropriations]; cadrul i parametrii pentru elaborarea programelor financiare orientative aferente celor trei ani care urmeaz anului acoperit de proiectul preliminar de buget.

La sfritul lunii februarie sau martie, departamentele transmit cererile lor cuantificate i toate informaiile i expunerile de motive prevzute n circular.

28

Etapa 3: Pregtirea discuiilor interdepartamentale n luna martie, audieri bugetare au loc ntre Directoratul General pentru Buget i departamente. Avnd n vedere constrngerile impuse de perspectiva financiar (cadrul financiar multianual) i de decizia privind strategia politic anual, cererile pentru alocri de credite sunt examinate n funcie de prioritatea operaiunilor ce se cer finanate, tendinele previzibile din cereri (inclusiv creditele de pli i resursele administrative) i n funcie de consistena raportului cost eficacitate dintre resursele considerate necesare i obiectivele urmrite. Programele financiare orientative (indicative) pe termen mediu elaborate de ctre departamente permit ca cererile pentru alocri de credite s fie introduse n perspectiva financiar a anului n discuie i, totodat, permit efectuarea unei estimri a compatibilitii dintre tendina prognozat a cheltuielilor i plafoanele din perspectiva financiar. Etapa 4: Trialogul privind prioritile bugetare Aceast etap, care are loc n aprilie, a fost introdus de Acordul Interinstituional din 1993 i rennoit n 1999 i, respectiv, 2006. Reprezint prima etap a noii proceduri de colaborare introdus de Anexa III la Acordul Interinstituional. Acest trialog purtat ntre reprezentanii Parlamentului, Consiliului i Comisiei trebuie s se desfoare dup ajustarea tehnic a prevederilor din perspectiva financiar, dar nainte ca proiectul preliminar de buget s fie ntocmit de ctre Comisie, n vederea determinrii prioritilor bugetare posibile pentru urmtorul an financiar. Are loc un schimb de opinii referitoare la principalele politici care ar putea fi adoptate de fiecare din cele dou brae ale autoritii bugetare n urmtoarea etap a procedurii bugetare, bazat pe contextul economic predefinit i pe pregtirile iniiale ale departamentelor Comisiei. Etapa 5: Adoptarea i transmiterea proiectului preliminar de buget Pe baza audierilor departamentale, Directoratul General pentru Buget pregtete un document sintetic i transmite Comisiei propunerea sa pentru proiectul preliminar de buget (incluznd i situaiile estimative ale celorlalte instituii). nceputul lunii mai: Dup efectuarea ajustrilor tehnice a prevederilor din perspectiva financiar (n luna februarie) i dup examinarea tuturor deciziilor luate de ctre autoritatea bugetar nainte de 1 mai referitoare la ajustarea perspectivei financiare, Comisia adopt proiectul preliminar de buget. Mijlocul lunii iunie: Proiectul preliminar de buget este transmis autoritii bugetare n toate limbile Comunitii. Art. 272 alin. (3) din Tratatul CE i Art. 33 alin. (1) din Regulamentul financiar prevede ca Comisia s nainteze Consiliului proiectul preliminar de buget pn cel trziu la data de 1 29

septembrie a fiecrui an n-1; n practic (conform calendarului pragmatic) termenul limit este 15 iunie. n acelai timp, proiectul preliminar de buget este transmis i Parlamentului, pentru informare (Art. 33 alin. (1) a doua fraz). Potrivit Art. 33 din Regulamentul financiar, Comisia redacteaz o introducere general la proiectul preliminar de buget, care cuprinde tabele financiare pentru ntregul buget, o descriere a politicilor n temeiul crora solicitrile de credite sunt justificate. De asemenea, sunt furnizate i alte documente pentru susinerea proiectului preliminar de buget, cum ar fi: o prezentare a politicii privind personalul permanent i temporar; pentru fiecare categorie de personal, o organigram cu posturile bugetare i cu persoanele angajate la data prezentrii proiectului preliminar de buget, care s indice repartiia lor pe grade i uniti administrative; dac se propune o modificare a numrului de persoane angajate, o prezentare a motivelor care justific o astfel de modificare; o prezentare detaliat a politicilor de mprumut i creditare; o estimare a veniturilor i cheltuielilor organismelor ce beneficiaz de subvenii, precedat de o expunere de motive ntocmit de organismele respective i, cu privire la colile europene, un raport de venituri i cheltuieli precedat de expunerea de motive.

Conform Acordului Interinstituional din 1999, Comisia trebuie s menioneze n proiectul preliminar de buget, n ceea ce privete cheltuielile obligatorii: creditele legate de o legislaie nou sau planificat; creditele ce decurg din aplicarea legislaiei n vigoare la data la care bugetul anterior a fost adoptat.

4.1.2. Adoptarea proiectului de buget de ctre Consiliu a) Calendar n practic, procedura este realizat conform calendarului pragmatic: dup primirea proiectului preliminar de buget pe 15 iunie (termenul limit oficial conform Art. 272 alin. (3) din Tratatul CE este 1 septembrie), Consiliul adopt proiectul preliminar de buget pn la 31 iulie i l transmite Parlamentului n prima jumtate a lunii septembrie (termenul limit oficial prevzut n Art. 272 alin. (4) al Tratatului CE este 5 octombrie).

b) Procedura Consiliul ntocmete proiectul de buget n conformitate cu procedura prevzut n Art. 272 alin. (3) din Tratatul CE i n Art. 177 alin. (3) din Tratatul Euratom. 30

Conform Anexei III a Acordului Interinstituional din 1999, decizia Consiliului este precedat de o conciliere ah-hoc cu Parlamentul. Aceast conciliere reprezint partea a doua a procedurii de colaborare interinstituional introdus de acest acord. Concilierea se refer la cheltuielile obligatorii, clasificate astfel de ctre Comisie n cadrul proiectului preliminar de buget. Acordul Interinstituional din 1999 face referiri specifice acestor concilieri n ceea ce privete cheltuielile referitoare la acordurile de pescuit (paragraful 38) i finanarea politicii externe i de securitate comun (paragraful 39). Scopul este de a asigura acordul celor dou brae ale autoritii bugetare asupra acestui subiect. Concilierea are loc n dou etape: etapa 1: const ntr-o edin (de trialog) ntre Preedintele Consiliului (Bugete), Preedintele Comitetului pentru Buget al Parlamentului i membri ai Comisiei cu responsabiliti n domeniul bugetar; etapa 2: const ntr-o conciliere formal ntre Consiliu i delegaia Parlamentului, cu participarea Comisiei, care are loc la data fixat de Consiliu pentru stabilirea proiectului de buget. Instituiile fie ratific rezultatele trialogului, fie continu eforturile pentru a cdea de acord asupra sumei cheltuielilor obligatorii. Dac nu se ajunge la un acord, procedura bugetar continu, fiecare instituie relundu-i atribuiile. c) Reguli de vot Pentru a adopta proiectul de buget, Consiliul decide prin majoritate calificat [EU(15) = 62 voturi de la cel puin 10 state membre din totalul de 87 voturi]. Aceast regul de vot permite formarea minoritii de blocare, format din: cel puin 3 SM ce dein 26 voturi; 6 SM, chiar dac dein mai puin de 26 voturi.

Dac Consiliul nu reuete s adune majoritatea necesar pentru a adopta proiectul de buget pn la 5 octombrie, termen limit oficial, Parlamentul i/sau Comisia pot sesiza Curtea de Justiie a Uniunii Europene pentru eec n aciune (Art. 232 din Tratatul CE). Parlamentul a recurs la aceast posibilitate la 18 decembrie 1987, urmat la un interval de 5 zile de ctre Comisie, cnd Consiliul nu a reuit s adopte proiectul de buget al anului 1988 n termenul legal; Curtea a decis n 12 iulie 1988 c nu este nevoie s dea curs celor dou aciuni, deoarece bugetul a fost adoptat la data de 18 mai 1988. 4.1.3. Prima lectur a bugetului de ctre Parlament [Art. 272 alin. (4) din Tratatul CE] a) Calendar 31

Proiectul de buget este naintat, de ctre Consiliu, Parlamentului European pn cel trziu la data de 5 octombrie a anului care precede anul de execuie a bugetului. Dac Parlamentul i d aprobarea ntr-un termen de 45 de zile dup termenul limit 5 octombrie (pn n 19 noiembrie), bugetul este considerat adoptat. Dac n acest interval de timp Parlamentul nu a amendat proiectul de buget i nici nu a propus modificri, bugetul este considerat adoptat. Dac Parlamentul adopt amendamente sau propune modificri n intervalul de 45 de zile, proiectul de buget, mpreun cu amendamentele i propunerile de modificare, se returneaz Consiliului (Art. 272 alin. (4) din Tratatul CE). Dei oficial termenul limit pentru trimiterea amendamentelor i a propunerilor de modificare efectuate de Parlament ctre Consiliu este 19 noiembrie (stabilit prin prevederile Tratatului CE), neoficial, termenul limit este n jurul datei de 25 octombrie. b) Procedura i regulile de vot Procedura intern a Parlamentului ncepe cu primirea de ctre Comitetul pentru Buget a proiectului de buget. Acest comitet specializat se consult apoi i cu celelalte comitete ale Parlamentului European i numete doi dintre membrii si ca raportori pentru proiectul de buget unul care se ocup de seciunea Comisiei i unul care se ocup de seciunile celorlalte instituii. Dup studierea materialelor puse la dispoziie de celelalte comitete i de ctre cei doi raportori, Comitetul pentru Buget propune modificri pentru cheltuielile obligatorii i amendamente pentru cheltuielile neobligatorii. Acestea sunt prezentate n faa plenului Parlamentului. Parlamentul dedic acestei prime lecturi a bugetului perioada de la sfritul lunii octombrie, cnd discut propunerile de modificare i amendamentele fcute de Comitetul pentru Buget. Proiectul ce conine amendamentele i modificrile propuse care au fost respinse de Comitetul pentru Buget nu se supun votului n acea parte a sesiunii parlamentare numai dac un alt comitet sau cel puin 32 de membri solicit acest lucru. Amendamentele referitoare la cheltuielile neobligatorii cer o majoritate absolut a membrilor Parlamentului. Propunerile de modificare a cheltuielilor obligatorii sunt adoptate cu majoritatea absolut a voturilor exprimate.

32

O regul de baz a acestei proceduri trebuie notat: dac, n orice etap a negocierilor dintre Consiliu i Parlament referitoare la proiectul de buget, cele dou brae ale autoritii bugetare ajung la un acord asupra sumei (nscris la o linie bugetar sau n rezerv) i asupra observaiilor asupra respectivei linii bugetare, atunci nu mai pot avea loc modificri ulterioare (cu excepia cazului n care se recurge la scrisoarea de amendament), problema fiind considerat nchis. Cu alte cuvinte, dac Parlamentul nu modific cheltuielile obligatorii la prima lectur (a proiectului de buget), Consiliul nu mai poate aciona asupra lor la a doua sa lectur, dect dac au fost propuse modificri de ctre Comisie n cadrul unei scrisori rectificative ad-hoc. n mod similar, dac Parlamentul accept un amendament referitor la cheltuielile neobligatorii introdus n buget la prima lectur, nici Consiliul i nici Parlamentul nu pot reveni asupra lui n cadrul celei de-a doua lecturi. n fine, dac Consiliul accept un amendament referitor la cheltuielile neobligatorii fcut de Parlament n cadrul primei lecturi, Parlamentul nu poate reveni asupra lui n cadrul celei de-a doua lecturi (proprii). 4.1.4. A doua lectur a bugetului de ctre Consiliu [Art. 272 alin. (5)] a) Procedura Procedura celei de-a doua lecturi de ctre Consiliu este foarte asemntoare cu cea referitoare la prima lectur. Aceast a doua lectur are loc n cea de-a treia sptmn a lunii noiembrie, dup o nou ntlnire de conciliere cu o delegaie a Parlamentului. Proiectul de buget se modific pe baza propunerilor de modificare acceptate de ctre Consiliu. Dac, n termen de 15 zile de cnd proiectul de buget a fost retrimis de ctre Parlament, Consiliul nu a modificat niciunul din amendamentele referitoare la cheltuielile neobligatorii adoptate de Parlament i dac propunerile de modificare referitoare la cheltuielile obligatorii au fost acceptate, bugetul se consider adoptat. Dac, n acelai termen de 15 zile, Consiliul modific unul sau mai multe din amendamentele fcute de Parlament sau dac respinge sau modific propunerile de modificare fcute de Parlament, proiectul de buget astfel amendat este retrimis Parlamentului, Consiliul informnd Parlamentul asupra deliberrilor sale. n principiu, Consiliul informeaz (neoficial) Parlamentul cu privire la decizia sa n jurul datei de 22 noiembrie, chiar dac transmiterea formal nu are loc mai devreme de data de 4 decembrie. b) Reguli de vot La a doua lectur, deciziile Consiliului sunt luate astfel: 33

1) referitor la amendamente (cheltuieli neobligatorii) Consiliul poate modifica cu majoritate calificat fiecare dintre amendamentele adoptate de Parlament; 2) referitor la propunerile de modificare (cheltuieli obligatorii): dac modificarea propus de Parlament nu are ca efect creterea volumului total al cheltuielilor unei instituii...Consiliul, prin majoritate calificat, poate respinge propunerea de modificare. n absena unei decizii de respingere, modificarea propus se va considera acceptat; dac modificarea propus de Parlament are ca efect creterea volumului total al cheltuielilor unei instituii, Consiliul, prin majoritate calificat, poate s accepte propunerea. n absena unei decizii de acceptare, propunerea de modificare va fi considerat respins; dac, urmare a uneia dintre cele dou variante de mai sus, Consiliul a respins o propunere de modificare, cu majoritate calificat poate fie s menin suma iniial prevzut n proiectul de buget, fie s fixeze o alt sum.

Aceste reguli de vot ce implic majoritatea calificat au dat natere la ceea ce se cheam majoritate nimicitoare sau minoritate de acceptare. Rezultatele celei de-a doua lecturi efectuat de Consiliu referitoare la cheltuielile obligatorii determin, de regul, mrimea final a acestora, deoarece Consiliul este cel care are ultimul cuvnt referitor la acest tip de cheltuieli, cu condiia ca Parlamentul s nu resping proiectul de buget.

34

4.1.5. A doua lectur a proiectului de buget de ctre Parlament a) Procedura, calendarul i regulile de vot [Art. 272 alin. (6) al Tratatului CE] Procedura intern este practic aceeai ca i la prima lectur. Totui, aa cum Consiliul a avut ultimul cuvnt asupra cheltuielilor obligatorii n cadrul celei de-a doua lecturi, Parlamentul ia decizia final asupra cheltuielilor neobligatorii, putnd fie s accepte, fie s resping propunerile Consiliului. n termen de 15 zile dup ce proiectul de buget i-a fost naintat, Parlamentul, cu majoritate absolut a membrilor si i cu trei cincimi din voturile exprimate, poate s amendeze sau s resping propunerile fcute de Consiliu la amendamentele sale i s adopte proiectul ntocmai. Dac Parlamentul nu acioneaz n acest interval de 15 zile, bugetul este considerat a fi adoptat pe baza proiectului ntocmit de Consiliu la a doua lectur. Conform calendarului pragmatic, a doua lectur efectuat de ctre Parlament, are loc n a doua sptmn din luna decembrie. b) A doua lectur a bugetului de ctre Parlament i determinarea ratei de cretere a cheltuielilor neobligatorii [Art. 272 alin. (9) din Tratatul CE] Art. 272 alin. (9) al Tratatului CE prevede c trebuie stabilit o rat maxim anual de cretere a cheltuielilor neobligatorii. Comisia, dup consultarea cu Comitetul de Politici Economice, trebuie s comunice aceast rat maxim, determinat n funcie de: evoluia volumului produsului naional brut; variaia media a veniturilor i cheltuielilor statelor membre; evoluia costului vieii pe durata anului financiar precedent.

Aceast rat maxim trebuie comunicat, nainte de 1 mai, tuturor instituiilor comunitare. n practic, ea este comunicat la sfritul lunii februarie. Subparagrafele 4 i 5 ale Art. 272 alin. (9) ale Tratatului CE permit ca rata maxim de cretere stabilit de ctre Comisie s fie depit n dou cazuri: (i) dac creterea procentual a cheltuielilor neobligatorii ce rezult din proiectul de buget stabilit de Consiliu este mai mare de jumtate din rata maxim, Parlamentul European poate, prin exercitarea dreptului su de amendament, s majoreze volumul total al respectivelor cheltuieli n limita unei jumti a ratei maxime; dac Parlamentul European, Consiliul sau Comisia consider c activitile Comunitii reclam o rat mai mare dect cea stabilit prin procedura prezentat mai sus, se poate 35

(ii)

fixa o alt rat, printr-un aranjament ntre Consiliu, ce acioneaz prin majoritate calificat, i Parlament, ce acioneaz prin majoritatea absolut a membrilor si i cu trei cincimi din voturile exprimate. Pn n anul 1987, a doua lectur a proiectului de buget de ctre Parlament a produs nenelegeri serioase ntre cele dou brae ale autoritii bugetare n ceea ce privete rata de cretere a cheltuielilor neobligatorii. Eforturile Parlamentului de a-i mri puterea n domeniul bugetar (i astfel s promoveze sau s influeneze anumite politici comunitare) au fost direcionate ctre posibilitatea de a majora rata de cretere peste nivelul statistic maxim al ratei la care se refer Art. 272 alin. (9) al Tratatului CE. Noua raiune bugetar ce deriv din aranjamentele interinstituionale din 1988, 1993, 1999 i 2006 a contribuit la neutralizarea ratei maxime de cretere. c) Adoptarea final a bugetului Art. 272 alin. (7) prevede c atunci cnd procedura bugetar este complet, Preedintele Parlamentului constat adoptarea definitiv a bugetului. Dup adoptarea bugetului, fiecare stat membru este obligat s pun la dispoziia Comunitilor vrsmintele datorate, n condiiile prevzute n Regulamentul Consiliului de punere n aplicare a Deciziei privind sistemul resurselor proprii ale Comunitilor (Art. 36 alin. (2) din Regulamentul financiar). 4.2. Respingerea bugetului i consecinele acesteia Parlamentul este instituia ce deine puterea de a respinge bugetul, aceasta fiind una dintre cele mai importante prerogative ale sale. 4.2.1. Condiii necesare pentru respingerea bugetului Art. 272 alin. (8) din Tratatul CE statueaz c Parlamentul, acionnd prin majoritatea membrilor si i cu dou treimi din voturile exprimate, din motive bine ntemeiate, poate s resping bugetul i s solicite un nou proiect. Expresia din motive bine ntemeiate nu are un temei legal real semnificativ; respingerea bugetului este un act politic. 4.2.2. Consecinele respingerii bugetului a) A treia lectur a bugetului

36

n scopul de a menine continuitatea serviciului public, este necesar ca procedura s fie extins (prelungit) pn cnd bugetul este, n cele din urm, adoptat. Partea final a Art. 272 alin. (8) din Tratatul CE prevede c Parlamentul, atunci cnd respinge bugetul, va cere ca un nou proiect s-i fie transmis. Se pune problema alegerii etapei procedurii bugetare la care ar trebui s se ntoarc autoritile bugetare: ar trebui Comisia s ntocmeasc un nou proiect preliminar de buget sau este suficient ca att Consiliul ct i Parlamentul s revin la etapa atins n procedura bugetar chiar nainte de respingerea bugetului? Deoarece obiectivul este ncheierea procedurii ct mai rapid cu putin, prima soluie nu a prevalat niciodat (cu excepia cazului special al respingerii bugetului rectificativ nr. 1/1982, cnd Comisia a reluat procedura prin prezentarea bugetului rectificativ nr. 1/1983). n general, dup ce un buget a fost respins, Comisia prezint noi propuneri bugetare care s modifice proiectul de buget rezultat n urma celei de-a doua lecturi de ctre Consiliu. Noile propuneri sunt prezentate Consiliului i Parlamentului astfel nct s ajung la un acord rapid n cadrul celei de-a treia lecturi a bugetului, la care Tratatele nu fac nicio prevedere expres i nu exist acorduri formale. n practic, este adoptat o abordare pragmatic. b) Aranjamentul provizoriu pe 12 luni Pentru a asigura continuitatea serviciului public, Art. 273 al Tratatului CE stabilete aranjamentul provizoriu pe 12 luni. Dac la nceputul anului financiar bugetul nu a fost nc votat, o sum echivalent cu 1/12 din alocrile bugetului anului financiar precedent pot fi cheltuite lunar, cu respectarea capitolelor i subdiviziunilor bugetare, dar nu se poate depi limita creditelor prevzute n proiectul de buget aflat n pregtire. Cu majoritate calificat, Consiliul poate autoriza simultan dou sau mai multe doisprezecimi provizorii att pentru angajamente, ct i pentru pli. Se pot asuma angajamente pe capitole pn la maximum un sfert din creditele totale autorizate n capitolul respectiv pentru exerciiul financiar anterior, plus o doisprezecime pentru fiecare lun scurs (Art. 13 alin. (2) din Regulamentul financiar).

37

Tema 5 VENITURILE BUGETULUI COMUNITAR

Veniturile bugetului general al UE pot fi mprite n dou mari categorii: resurse proprii i alte venituri. Acest aspect este prevzut n art. 269 al Tratatului CE, care statueaz c Fr a aduce atingere altor venituri, bugetul trebuie finanat n ntregime din resurse proprii. Resursele proprii ar putea fi definite ca fiind acele venituri ce revin automat UE pentru finanarea bugetului su, fr a fi necesar o decizie ulterioar a autoritilor naionale. Marea majoritate a cheltuielilor bugetare este finanat prin resurse proprii, alte venituri (de exemplu, impozite i alte prelevri operate asupra salariilor personalului, dobnzi bancare, contribuiile unor state ne-membre la anumite programe comunitare) avnd o pondere minor n totalul finanrilor (n perioada 1998 2000, ponderea altor venituri a fost, n medie, de 1,6% din totalul finanrilor, neincluznd n aceast categorie excedentele reportate din anii anteriori). Exist trei categorii de resurse proprii: resurse proprii tradiionale, resursa TVA i resursa VNB. Resursele proprii tradiionale includ taxele agricole, cotizaiile asupra zahrului i taxele vamale. Ca parte a sistemului resurselor proprii amintim i mecanismul de corecie referitor la dezechilibrul bugetar. Acest mecanism reduce contribuia Marii Britanii la resursele proprii proporional cu dezechilibrul bugetar i crete corespunztor plile pentru compensarea acestei reduceri, pli pe care le au de fcut alte state membre. La momentul aprobrii bugetului anual de ctre Consiliu i Parlament, totalul veniturilor trebuie s fie egal cu totalul cheltuielilor. Mrimea total a necesarului pentru finanarea bugetului rezult automat din nivelul cheltuielilor totale. Cu toate acestea, n msura n care valorile finale ale veniturilor i cheltuielilor difer fa de prevederile iniiale, va rezulta un sold provenit din execuia bugetar. Ca regul general, soldul este de natura excedentului, care reduce plile statelor membre cu titlu de resurse proprii n anul urmtor. Regulile de baz (fundamentale) ale sistemului resurselor proprii sunt stabilite printr-o decizie a Consiliului (n prezent 2000/597/CE, Euratom), adoptat n unanimitate de ctre Consiliu i ratificat de ctre statele membre.

38

Resursele proprii pot fi mprite n urmtoarele categorii 3 (cifrele de mai jos se refer la cele comunicate de Parlament dup prima lectur a proiectului de buget pe anul 2007 din 21 noiembrie 2006): A. Resurse proprii tradiionale, respectiv taxe vamale, taxe agricole i cotizaiile asupra zahrului. Aceste resurse proprii, prelevate de la operatorii economici, sunt colectate de ctre statele membre n contul UE. 1. Veniturile din taxe agricole i cotizaii asupra zahrului cuprind: prelevri, prime, sume suplimentare sau compensaii, sume sau elemente adiionale i alte taxe stabilite de instituiile Comunitilor asupra schimburilor comerciale cu rile tere n cadrul politicii agricole comune i cotizaiile i alte taxe prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului (art. 2 alin. 1 lit. a din Decizia Consiliului (CE, Euratom) nr. 597 din 29 septembrie 2000).

a) Taxele agricole sunt percepute asupra importurilor de produse agricole provenind de la tere ri (Regulamentul Consiliului (CE) nr. 3290 din 22 decembrie 1994). b) Cotizaiile asupra zahrului cuprind: cotizaiile asupra zahrului, izoglucozei i inulinei. Ele sunt folosite ca instrumente de influenare a pieei zahrului. Astfel, cotizaiile asupra produciei de zahr sunt pltite de productori i servesc la acoperirea cheltuielilor de susinere a pieelor; cotizaiile de stocaj 4 servesc la acoperirea cheltuielilor cu stocarea zahrului, menite s asigure scurgerea regulat a zahrului; o cotizaie suplimentar menit s resoarb ntreaga pierdere global nregistrat cu ncepere din perioada de comercializare 1988/1989, rmas neacoperit din cotizaiile aezate asupra produciei. Cotizaiile asupra produciei de izoglucoz i inulin sunt asimilate cotizaiilor asupra produciei de zahr (Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1260 din 19 iunie 2001 privind organizarea comun a pieei din sectorul zahrului). 2. Veniturile din taxe vamale cuprind: taxele din tariful vamal comun i alte taxe (inclusiv taxele antidumping i taxele suplimentare de import) stabilite de instituiile Comunitii aplicate asupra mrfurilor importate din rile extracomunitare; taxele vamale asupra produselor, ce rezult din Tratatul de instituire al CECO (art. 2 alin. 1 lit. a din Decizia Consiliului din 29 septembrie 2000).

n mod tradiional, resursele proprii se mpart n patru categorii (resurse proprii de origine agricol, taxe vamale, resursa bazat pe TVA i resursa bazat pe VNB), de aceea resursa VNB este desemnat ca fiind a patra resurs. Oricum, distincia dintre primele dou categorii este astzi depit, deoarece nu exist nicio diferen semnificativ ntre taxele la importul produselor agricole i cele aplicate produselor neagricole. 4 Au fost desfiinate n perioada de comercializare 2001/2002.

39

Regulile de colectare a taxelor vamale sunt stabilite n Regulamentul Consiliului (CEE) nr. 2658 din 23 iulie 1987, a crui Anex nr. 1 este ajustat anual. Costurile de colectare reinute de ctre statele membre Pn la intrarea n vigoare a noii decizii privind resursele proprii din 29 septembrie 2000, statele membre reineau, ca i costuri de colectare, 10% din valoarea resurselor proprii tradiionale. Noua decizie stipula, cu aplicare de la 1 ianuarie 2001, creterea acestui procent la 25% (art. 2 alin. 3 din Decizia Consiliului din 29 septembrie 2000). Resursele proprii tradiionale reprezint n jur de 14,9% din veniturile totale ale Uniunii, respectiv 17.307,7 milioane euro (Romnia 165,7 milioane euro). B. Resursa proprie bazat pe TVA este prelevat de la statele membre asupra bazelor TVA a statelor membre, care sunt armonizate n acest scop n conformitate cu regulile comunitare (Directiva a VI-a a Consiliului (CEE) nr. 388 din 17 mai 1977). Acelai procentaj este prelevat asupra bazei armonizate de la fiecare stat membru. Cu toate acestea, baza TVA luat n calcul este limitat la 50% din VNB-ul fiecrui stat membru. Aceast regul vizeaz s evite ca statele membre mai puin prospere s plteasc mai mult dect capacitatea lor contributiv, deoarece consumul i n special TVA reprezint un procent mai ridicat din venitul naional al unei ri ce are un nivel de prosperitate relativ redus. Resursa bazat pe TVA reprezint n jur de 15,3% din veniturile totale ale UE, respectiv 17.827,4 milioane euro (Romnia 128 milioane euro). C. Resursa bazat pe VNB este utilizat pentru echilibrarea veniturilor i cheltuielilor bugetare, adic s finaneze partea din buget care nu este acoperit prin alte surse de venituri. Acelai procentaj este prelevat asupra VNB al fiecrui stat membru, stabilit n conformitate cu regulile comunitare. A patra resurs, resursa PNB (produs naional brut), a fost introdus prin Decizia privind resursele proprii din 24 iunie 1988, obinut prin aplicarea aceleiai rate asupra PNB-ului statelor membre. Resursa PNB a devenit, gradual, cea mai important surs de finanare a bugetului comunitar. De la intrarea n vigoare a Deciziei privind resursele proprii din 29 septembrie 2000, PNB a fost nlocuit cu VNB (venit naional brut). Acesta este un lucru firesc pentru c, n cazul economiilor foarte deschise, cele dou valori pot s difere sensibil. Este, de exemplu, cazul Luxemburgului sau al Irlandei, al cror PNB/locuitor este net superior mediei comunitare, n timp ce VNB-ul se situeaz la nivelul mediei UE, ecartul fiind datorat veniturilor vrsate rezidenilor din state noncomunitare. Resursa bazat pe VNB reprezint n jur de 68,7% din veniturile totale ale Uniunii, respectiv 78.279,6 milioane euro (Romnia 688,5 milioane euro). 40

Din sistemul resurselor proprii face parte i un mecanism specific destinat corectrii dezechilibrului bugetar al Marii Britanii (compensarea britanic sau rabatul britanic). Actualul mecanism de corecie n favoarea Marii Britanii a fost introdus n anul 1985 n vederea corijrii dezechilibrului dintre contribuia Marii Britanii la bugetul comunitar i partea sa de cheltuieli comunitare ca beneficiar de finanri de la bugetul comunitar. Acest mecanism a fost modificat n mai multe rnduri pentru a compensa modificrile intervenite n sistemul de finanare al bugetului UE, dar principiile sale fundamentale au rmas aceleai. n contextul ocului petrolier din anii `80, guvernul conservator britanic a decis s adopte o politic de restabilire a echilibrului bugetar prin reducerea contribuiei sale la bugetul european. Pentru prima dat, un stat membru al CE punea deschis n discuie principiul solidaritii financiare i i calcula propria contribuie net, iar premierul Margaret Tchatcher lansa celebra fraz I want my money back!, ameninnd c dac nu va obine satisfacie va paraliza funcionarea Comunitii (la acea vreme domina regula votului cu unanimitate). Pentru a evita criza, Consiliul European de la Fontainebleau (1984) a acceptat ca o parte din contribuia britanic la bugetul comunitar s fie returnat acest cec britanic fiind cunoscut sub denumirea de rabat (rabais n francez, rebate n englez). Dac n 1984 PNB-ul britanic/locuitor era de 85% din media comunitar, astzi el este de 110%. Mrimea rambursrii ctre Marea Britanie reprezint 66% din acest dezechilibru bugetar. Costul coreciei este asumat de ctre celelalte 24 de state membre (din 2007, de 26 state membre). Repartizarea finanrii este calculat mai nti pe baza ponderii VNB-ului fiecrei ri n VNB-ul total al UE. Ponderea de finanare a Germaniei, Olandei, Austriei i Suediei este oricum limitat la un sfert din valoarea sa normal. Acest cost este redistribuit ntre celelalte 22 de state membre. Corecia britanic nscris n proiectul de buget pe anul 2007, dup prima lectur a Parlamentului (21 noiembrie 2006) este de 5.251,2 milioane euro (Romnia 78 milioane euro).

Totalul resurselor proprii prevzute n proiectul de buget pe anul 2007 este de 113.414,7 milioane euro, Romnia contribuind cu 1.060,2 milioane euro.

41

Tema 6 CHELTUIELILE BUGETULUI UNIUNII EUROPENE

Bugetul pe 2007 este primul ce relev noul cadru financiar multianual referitor la perioada pn n 2013. Bugetul pe 2007 se ridic la 126,5 miliarde euro n credite de angajament, reprezentnd 1,08% din VNB-ul statelor membre, n cretere cu 5,0% n raport cu bugetul pe anul 2006. Creditele de pli se ridic la 115,5 miliarde euro, o cretere cu 7,6% n termeni nominali, reprezentnd 0,99% din VNB-ul UE 27. 6.1. Analiza cheltuielilor pe rubrici ale cadrului financiar 1 Competitivitate i coeziune: 54,9 miliarde euro, + 15,4% Transformarea economiei Uniunii Europene ntr-o economie bazat pe cunoatere necesit investiii extinse n educaie i training (programul de nvare continu), cercetare (al 7-lea program cadru de cercetare), inovaie (Programul de inovaie i competitivitate PIC), precum i reele de transport i energie (TEN Transport i TEN Energie). n 2007, bugetul UE aloc pentru cercetare 5,5 miliarde euro (+ 3,1% fa de 2006), 1 miliard euro pentru reelele de transport i energie (+ 32,9%) i 0,9 miliarde euro pentru educaie i training (+ 31%). Fondurile pentru inovaii vor crete cu 53,6%, ajungnd la 0,4 miliarde euro. Aproape 45,5 miliarde euro (+ 14,8%) vor fi disponibile pentru creterea prosperitii regiunilor Europei i creterea inovaiei i competitivitii. Din aceasta, 35,3 miliarde euro finanate prin Fondul European de Dezvoltare Regional i parial din Fondul de Coeziune (+ 16,8%) vor fi alocate obiectivului de convergen pentru cele mai puin dezvoltate regiuni din UE 27. 2 Resurse naturale: modernizarea agriculturii, dezvoltare rural mai puternic i curarea mediului: 56,3 miliarde euro, + 1,0% n concordan cu reforma agricol a UE, mrimea total a plilor directe i a msurilor de pia vor rmne relativ aceleai (+ 0,6%) n 2007, la un nivel al creditelor de angajament de 42,7 miliarde euro. Cheltuielile legate de dezvoltarea rural vor nregistra ns o cretere cu 3%, ajungnd la un volum al creditelor de angajament de 12,4 miliarde euro. Fondurile destinate protejrii mediului cunosc, de asemenea, o cretere cu 17,9% a creditelor de angajament, reprezentnd peste 0,2 miliarde euro.

42

3 Cetenie, libertate, securitate i justiie: 1,2 miliarde euro, + 6,5% Sprijinul UE n domeniile libertii, securitii i justiiei va crete cu 12,8%, ajungnd la un nivel total de peste 0,6 miliarde euro. Alocrile pentru cetenie, inclusiv cultura, tineret i sntatea public, vor fi n jur de 0,6 miliarde euro, un nivel comparabil cu cel din 2006. 4 UE ca partener global: stabilitate, pace i prosperitate n cadrul granielor: 6,8 miliarde euro, + 4,5% Ajutoarele pentru rile candidate i potenial candidate din Balcanii Occidentali vor fi acordate prin intermediul unui singur instrument de preaderare. Lund n considerare aderarea Bulgariei i Romniei, mrimea total rmas disponibil pentru celelalte candidate i potenial candidate va crete considerabil, cu 6,5%, ajungnd la 1,2 miliarde euro. O sum de 1,4 miliarde euro (+ 11,1%) va fi utilizat pentru dezvoltarea rilor vecine din vest i sud. Pentru toate celelalte regiuni (ACP Africa, Caraibe i Pacific; Asia i America Latin), bugetul UE prevede angajamente n valoare de 2,2 miliarde euro. Aceast sum este oarecum mai mic dect cea din anul 2006, care a fost marcat de contribuia extrem de important a UE la eforturile de reconstrucie a zonelor afectate de tsunami, Irak i Afganistan, dar, pe termen lung, sprijinirea dezvoltrii acestor regiuni este n cretere. 5 Costurile administrative ale tuturor instituiilor UE sunt n jur de 6,9 miliarde euro, corespunznd unei ponderi de 5,5% din angajamentele bugetare. 6 Compensaiile, prevzute n tratatele de aderare pentru asigurarea noilor state membre a unei balane bugetare pozitive n primul an al aderrii, sunt stabilite la 0,4 miliarde euro pentru Bulgaria i Romnia. UE 10 nu mai beneficiaz de aceste compensaii ncepnd cu 2007.

43

Tabel 1 Cheltuielile UE pe rubrici ale cadrului financiar miliarde euro, preuri curente Buget Diferena fa de 2006 2007 Dezvoltare durabil 54,9 15,4% Competitivitate, incluznd: 9,4 18,6% Educaie i training 0,9 31,0% Cercetare 5,5 3,1% Competitivitate i inovare 0,4 53,6% Relee de transport i energie 1,0 32,9% Agenda politic social 0,2 8,6% Coeziune, incluznd: 45,5 14,8% Convergen 35,3 16,8% Competitivitate regional i ocuparea forei de munc 9,0 11,5% Cooperare teritorial 1,1 11,7% Resurse naturale, incluznd: 56,3 1,0% Mediu 0,2 17,9% Cheltuieli agricole i ajutoare directe 42,7 0,6% Dezvoltare rural 12,4 3,0% Libertate, securitate i justiie 0,6 12,8% (incluznd drepturile fundamentale i justiia, securitatea i libertatea, fluxurile migratoare) Cetenie 0,6 0,8% (incluznd cultura, media, sntatea public i protecia consumatorilor) UE partener global, incluznd 6,8 (1) 4,5%(2) Preaderare 1,3 16,5% (2) Parteneriat de vecintate 1,4 11,1% Cooperare 2,2 5,4%(3) 3,1% Ajutor umanitar 0,7 9,6% Democraie i drepturile omului 0,1 55,2% Politica de securitate 0,2 143,6% Instrumentul de stabilitate 0,1 Administraie, incluznd 6,9 5,1% Comisia European 3,3 5,3% Alte instituii 2,6 4,8% Compensaii pentru noile ri membre (4) 0,4 58,6% Total 126,5 5,0%

(1) inclusiv Rezerva pentru ajutoare de urgen (2) excluznd Bulgaria i Romnia (3) reducere datorat sumelor excepionale alocate n 2006 pentru refacerea zonelor distruse de tsunami i pentru reconstrucia Afganistanului i Irakului (4) mrime fixat prin tratatele de aderare Sursa: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep_eu_budg_2007_en.pdf

44

6.2. Analiza cheltuielilor pe domenii politice a. Introducere Stabilirea bugetului pe activiti, practicat de la bugetul pe anul 2004, ofer o viziune integrat a tuturor tipurilor de resurse ale Comisiei, precum i prioritile de aciune ale instituiei, expuse prin domeniile politice i prin activiti. Structura domeniilor politice i a activitilor Comisiei a fost modificat n scopul de a lua cum se cuvine n considerare noua structur a rubricilor de cheltuieli din cadrul financiar multianual pentru perioada 2007 2013, precum i diversele instrumente legislative ce au fost propuse de ctre Comisie n acest context. n plus, alocarea resurselor administrative pe diferite domenii politice face obiectul anumitor modificri. Cheltuielile legate de cldiri i de serviciile lingvistice nu mai sunt atribuite domeniilor politice, deoarece nivelul resurselor cerute pentru aceste dou domenii nu sunt direct determinate de modificrile aduse domeniilor politice operaionale, ci de ctre factori proprii celor dou domenii n discuie. Astfel, cheltuielile imobiliare figureaz la titlul 26 Administraie, n timp ce serviciile ligvistice formeaz un domeniu politic propriu lor (titlul 31). Resursele administrative atribuite domeniilor politice (capitolul 01) conine cheltuieli direct legate de personal, precum i resursele pentru care se poate stabili o legtur clar cu personalul. b. Nomenclatura bugetar bazat pe activiti Nomenclatura bugetar bazat pe activiti permite vizualizarea clar a mrimii totale a resurselor propuse pentru fiecare domeniu politic, inclusiv resursele umane i financiare, la rndul lor divizate n cheltuieli administrative i operaionale. Aceast nomenclatur nu modific cu nimic rubricile cadrului financiar, pentru care exist o coresponden cu fiecare articol sau post bugetar. Nomenclatura bugetar stabilit pe baz de activiti cuprinde 32 de titluri, din care 31 reflect domeniile politice ale Comisie, titlul 40 corespunznd rezervelor. Domeniile politice sunt esenialmente operaionale, deoarece activitile lor centrale sunt realizate n beneficiul terilor, fiecare n domeniul propriu de activitate. Alte domenii politice sunt totui orizontale i garanteaz buna funcionare a Comisiei, cum ar fi domeniul Coordonarea politicilor Comisiei i consiliere juridic i domeniul Buget. Domeniile politice sunt mprite n jur de 230 de activiti, fiind reprezentate n nomenclatur prin capitole bugetare. Primul capitol al fiecrui titlu (capitolul 01) regrupeaz toate cheltuielile administrative ale domeniului politic n cauz, ceea ce permite vizualizarea ansamblului de resurse alocate domeniului politic n cauz pentru anul 2007. Celelalte capitole (02 i 45

urmtoarele) conin resurse operaionale, inclusiv programele, subveniile etc. n fine, capitolul 49 a fost prevzut pentru cea mai mare parte a titlurilor pentru nscrierea creditelor de plat necesare lichidrii angajamentelor restante de lichidat (ARL) asigurnd conversia lor n credite nedisociate, aa cum prevede noul regulament financiar. Noua distincie ntre resursele administrative i operaionale este stabilit n funcie de destinaia cheltuielilor. Cheltuielile operaionale sunt cele care sunt direct destinate unui ter beneficiar, n timp ce cheltuielile administrative furnizeaz resursele de gestionare i de srijin necesare bunei funcionri a instituiei i, astfel, realizrii obiectivelor sale. Astfel, capitolul 01, pe de o parte, i capitolele urmtoare, pe de alt parte, se compun din urmtoarele elemente: capitolul 01 al fiecrui domeniu politic regrupeaz creditele administrative ale domeniului (remuneraii etc.). Acest capitol comport credite pentru asisten tehnic i administrativ n cadrul programelor individuale, cheltuieli administrative referitoare la cercetare i alte cheltuieli de sprijin legate direct de program sau de aciune, ca minibugetele Fondurilor structurale. Capitolele 01 ale domeniilor politice nglobeaz i creditele administrative care sunt utilizate nu doar pentru funcionarea direciei generale sau serviciului respectiv, ci i pentru Comisie n ansamblul su. Cu titlu de excepie, putem cita biblioteca central sau publicaia Jurnalul Oficial; capitolele 02 i urmtoarele reflect activitile Comisiei care conin credite operaionale i care se situeaz la nivelul articolelor sau posturilor bugetare. Acestea includ creditele anterior considerate ca i credite administrative, cum ar fi subveniile, care se presupune c au o inciden asupra beneficiarilor externi instituiilor UE. c. Analiza cheltuielilor pe domenii politice Prezentm n continuare cele 32 de domenii politice prevzute pentru Comisie (seciunea III) pe anul 2007 (cifrele sunt aferente proiectului preliminar de buget PPB pe anul 2007 din 15 iunie 2006 [dei bugetul a fost adoptat n forma sa final, nu am reuit s gsesc date agregate, ci doar defalcate...]):

46

Tabel 2 Bugetul pe 2006 i proiectul preliminar de buget pe 2007


Buget 2006 Angajamente Resurse umane 1 2 455,41 534 371,74 936 68,37 723 11.906,77 786 55.407,44 1.433,22 326,31 3.497,05 1.405,76 329,60 1.062,04 56,54 28.720,61 107,13 989,52 179,88 529,55 588,20 3.439,56 64,80 1.081,86 2.198,03 718,98 63,64 159,66 886,50 1.141,85 9,71 117,19 945,24 346,60 229,00 118.837,77 2.459,50 121.297,27 1.065 1.052 613 1.807 1.185 2.604 331 509 668 472 561 867 772 423 2.566 542 2.072 644 194 402 1.414 3.309 547 99 777 3.688 32.162 32.162 PPB 2007 Angajamente Resurse umane 3 4 516,34 553 524,05 1.064 71,75 744 11.426,07 806 55.880,07 1.795,91 350,47 3.564,67 1.427,05 348,47 955,16 56,37 34.679,31 108,89 1.209,07 186,37 544,70 619,00 3.415,02 70,03 1.234,00 1.056,56 749,67 66,52 168,76 922,94 512,63 9,19 121,38 997,49 358,99 234,53 124.181,44 2.642,65 126.824,09 1.099 1.079 638 2.040 1.176 2.633 344 521 690 505 587 996 797 495 2.623 553 2.120 645 213 418 1.463 3.324 607 99 792 3.748 33.372 33.372 Diferena 2007 2006 Angajamente Resurse umane 3/1 42 13,38% 19 40,97% 128 4,94% 21 4,04% 20 0,85% 25,31% 7,41% 1,93% 1,51% 5,73% 10,06% 0,32% 20,75% 1,64% 22,19% 3,61% 2,86% 5,24% 0,71% 8,07% 14,06% 51,93% 4,27% 4,53% 5,70% 4,11% 55,10% 5,41% 3,58% 5,53% 3,57% 2,41% 4,50% 4,56% 34 27 25 233 9 29 13 12 22 33 26 129 25 72 57 11 48 1 19 16 49 15 60 15 60 1.210 1.210

Domeniul politic 01 Afaceri economice i monetare 02 ntreprinderi 03 Concuren 04 Ocuparea forei de munc i probleme sociale 05 Agricultur i dezvoltare rural 06 Energie i transporturi 07 Mediu 08 Cercetare 09 Societate informaional i media 10 Cercetare direct 11 Pescuit i probleme maritime 12 Piaa intern 13 Politica regional 14 Fiscalitate i uniune vamal 15 Educaie i cultur 16 Comunicaii 17 Sntatea i protecia consumatorilor 18 Spaiul libertii, securitii i justiiei 19 Relaii externe 20 Comer 21 Relaii cu statele din Africa, Caraibe i Pacific (ACP) 22 Extindere 23 Ajutor umanitar 24 Lupta mpotriva fraudei 25 Coordonarea politicilor Comisiei i ale consiliului juridic 26 Administrarea Comisiei 27 Buget 28 Audit 29 Statistici 30 Pensii 31 Servicii lingvistice 40 Rezerve Total Alte instituii (cu excepia pensiilor) Total

Sursa: SEC (2006) 531- Proiectul preliminar de buget al Comisiei Europene pentru anul financiar 2007

47

Tabel 3 Proiectul preliminar de buget pe 2007 pe domenii politice i rubrici ale cadrului financiar
cheltuieli operaionale i administrative n milioane euro
5 Administraie 6 Compensaii 62,59 86,69 71,75 71,44 109,96 91,49 62,75 14,80 39,48 30,91 p.m. 195,40 72,67 146,40 571,34 p.m. p.m. p.m. 3.139,52 13,80 1.008,35 87,00 14,48 919,56 732,16 224,00 p.m. 25,68 0,36 49,07 61,21 47,53 67,39 113,70 88,14 47,67 275,50 56,23 225,65 50,00 17,51 52,04 168,76 29,50 p.m. 51,10 893,44 67,99 9,19 70,28 997,49 358,99 p.m. 4.359,63 2.642,65 7.002,28 7.039,00 112,72 444,65 444,65 444,65 445,00 0,35 1 Dezvoltare durabil Domeniul politic Total 1a Competitivitate 174,16 437,36 194,90 11.092,46 55.715,15 1.704,42 269,57 3.549,87 1.301,38 348,47 1,20 7,30 p.m. 61,36 920,60 309,80 34.394,10 923,06 15,40 86,18 67,27 54,96 p.m. 2,75 1b Coeziune 2 Conservarea i gestionarea resurselor naturale 3 Cetenie, libertate, securitate i justiie 3a 3b Libertate, Cete securitate nie i justiie 4 UE ca partener mondial

01 Afaceri economice i monetare 02 ntreprinderi 03 Concuren 04 Ocuparea forei de munc i probleme sociale 05 Agricultur i dezvoltare rural 06 Energie i transporturi 07 Mediu 08 Cercetare 09 Societate informaional i media 10 Cercetare direct 11 Pescuit i afaceri maritime 12 Piaa intern 13 Politica regional 14 Fiscalitate i uniune vamal 15 Educaie i cultur 16 Comunicaii 17 Sntatea i protecia consumatorilor 18 Spaiul libertii, securitii i justiiei 19 Relaii externe 20 Comer 21 Relaii cu statele din Africa, Caraibe i Pacific (ACP) 22 Extindere 23 Ajutor umanitar 24 Lupta mpotriva fraudei 25 Coordonarea politicilor Comisiei i ale consiliului juridic 26 Administrarea Comisiei 27 Buget 28 Audit 29 Statistici 30 Pensii 31 Servicii lingvistice 40 Rezerve Total Alte instituii (cu excepia pensiilor) Total general Plafon Marj

516,34 524,05 71,75 11.426,07 55.880,07 1.795,91 350,47 3.564,67 1.427,05 348,47 955,16 56,37 34.679,31 108,89 1.209,07 186,37 544,70 619,00 3.415,02 70,03 1.234,00 1.056,56 749,67 66,52 168,76 922,94 512,63 9,19 121,38 997,49 358,99 234,53 124.181,44 2.642,65 126.824,09 128.091,00 1.577,44

279,59

8.796,10 8.796,10 8.918,00 121,90

45.486,56 45.486,56 45.487,00 0,44

57.217,58 57.217,58 58.351,00 1.133,42

571,34 571,34 637,00 65,66

603,06 603,06 636,00 32,94

234,53 6.702,53 6.702,53 6.578,00 110,00

Sursa: SEC (2006) 531- Proiectul preliminar de buget al Comisiei Europene pentru anul financiar 2007

Tema 7
48

EXECUIA BUGETULUI

Comisia execut veniturile i cheltuielile bugetului, pe propria rspundere i n limitele creditelor autorizate. Pentru ca creditele s fie utilizate n conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, statele membre sunt chemate s coopereze strns cu Comisia. n conformitate cu art. 274 din Tratatul CE, Comisia este autoritatea care execut bugetul UE pe propria responsabilitate. Prevederile Tratatului marcheaz o difereniere clar: Consiliul i Parlamentul decid ce cheltuieli se vor efectua, iar Comisia implementeaz deciziile bugetare luate de acestea. n practic ns, Comisia se bazeaz pe statele membre pentru implementarea unora dintre politici. De exemplu, cheltuielile referitoare la agricultur n statele membre sunt supervizate de organisme naionale autorizate special, ce acioneaz n concordan cu prevederile normative comunitare. n ceea ce privete Fondurile structurale, instituiile europene stabilesc sumele acordate i condiiile de implementare, dar administraia statelor membre (la nivel naional sau local) decide ce proiecte s fie finanate i i asum responsabilitatea managementului programelor de finanare. Statele membre trebuie s adopte msuri efective i s asigure cooperarea ntre autoritile naionale competente i Comisie, n vederea protejrii intereselor financiare ale Comunitilor i combaterii fraudei. n domeniul prevenirii i combaterii fraudei, un rol important revine Oficiului European de Lupt Anti Fraud (OLAF) nfiinat prin Decizia Comisiei nr. 352 din 28 aprilie 1999. Obiectivele OLAF sunt protejarea intereselor UE; lupta mpotriva fraudei, corupiei sau oricrei alte activiti ilegale, inclusiv mpotriva celor aprute n cadrul instituiilor europene. Comisia va realiza anual, n colaborare cu statele membre, un raport privind eforturile realizate n domeniul combaterii fraudei i protejrii intereselor financiare ale UE, pe care le nainteaz Parlamentului European. Execuia creditelor nscrise n buget pentru orice aciune comunitar necesit adoptarea prealabil a unui act de baz. De asemenea, execuia cheltuielilor operaionale antrenate de punerea n aplicare a dispoziiilor din titlurile V i VI din Tratatul privind Uniunea European (TUE) care se suport de la buget necesit adoptarea prealabil a unui act de baz. n domeniile de aplicare a Tratatului CE i a Tratatului Euratom i a titlurilor V i VI din TUE, un act de baz este un act de legislaie secundar care furnizeaz un temei legal pentru aciunile comunitare sau aciunile Uniunii i pentru executarea cheltuielilor corespunztoare

49

nregistrate n buget. Recomandrile i avizele, rezoluiile, concluziile, declaraiile i celelalte acte care nu au efecte juridice nu reprezint acte de baz. De la aceast regul au fost prevzute derogri pentru anumite aciuni, a cror finanare este de competen comunitar. Astfel, Regulamentul financiar prevede c pot fi executate fr un act de baz, urmtoarele: a) creditele pentru aciuni pilot de natur experimental prin care se testeaz fezabilitatea unei aciuni, precum i utilitatea ei; totalul creditelor pentru proiectele pilot nu poate fi mai mare de 32 milioane euro pentru un exerciiu bugetar; b) creditele pentru aciuni pilot prin care s se pregteasc propunerile n vederea adoptrii unor aciuni viitoare (aa zisele aciuni pregtitoare); cuantumul total al creditelor pentru noi aciuni pregtitoare nu poate fi mai mare de 30 milioane euro pentru un exerciiu bugetar, iar cuantumul total al creditelor efectiv angajate pentru aciuni pregtitoare nu poate depi 75 milioane euro; c) creditele pentru aciuni punctuale sau aciunile cu durat nedeterminat ntreprinse de Comisie n baza atribuiilor ce decurg din prerogativele sale n plan instituional, precum i din competenele sale specifice; d) creditele destinate funcionrii fiecrei instituii conform autonomiei sale administrative. Comisia recunoate celorlalte instituii competenele necesare executrii seciunii din buget care le este destinat. Comisia i celelalte instituii pot delega, n cadrul propriilor servicii, competenele de execuie bugetar, n limitele pe care le stabilesc n actul de delegare. Cei mputernicii nu pot aciona dect n limitele competenelor care le-au fost conferite. Regulamentul financiar conine o prevedere expres (la art. 52) care interzice oricrui actor financiar s adopte un act privind execuia bugetului n urma cruia interesele sale proprii ar putea veni n conflict cu interesele Comunitilor. Acest conflict de interese survine n cazul n care exercitarea imparial i obiectiv a funciilor unui factor al execuiei bugetare sau ale unui auditor intern este compromis din motive familiale, afective, de afinitate politic sau naional, de interes economic sau din orice alt motiv de comunitate de interese cu beneficiarul. Actele care ar putea fi prejudiciate de un conflict de interese pot avea, inter alia, una din urmtoarele forme: (a) acordarea n folos propriu sau altuia de avantaje nejustificate, directe sau indirecte; (b) refuzul de a acorda unui beneficiar drepturile sau avantajele la care este ndreptit; (c) comiterea de acte nejustificate sau abuzive sau nendeplinirea unor acte obligatorii.

50

Comisia execut bugetul folosind urmtoarele modaliti: (1) n mod centralizat, cnd sarcinile de execuie sunt efectuate fie direct de ctre serviciile sale, fie indirect prin agenii executive, prin organisme naionale publice sau entiti de drept privat investite cu misiune de servicii publice, care prezint suficiente garanii financiare; (2) prin gestionare partajat sau descentralizat, cnd sarcinile de execuie sunt delegate statelor membre i, respectiv, rilor tere; (3) prin gestionare comun, cnd anumite sarcini de execuie sunt ncredinate organizaiilor internaionale [cum ar fi: organizaii internaionale din sectorul public constituite prin acorduri interguvernamentale i agenii specializate nfiinate de astfel de organizaii; Comitetul Internaional al Crucii Roii (CICR); Federaia Internaional a Societilor Naionale ale Crucii Roii i Semilunii Roii]. Ageniile executive sunt persoane juridice de drept comunitar nfiinate prin decizia Comisiei, crora li se poate delega aplicarea total sau parial a unui program sau proiect comunitar, n numele Comisiei i sub rspunderea sa. Executarea creditelor operaionale corespunztoare este delegat directorului ageniei. Deciziile prin care le sunt ncredinate sarcini de execuie includ toate dispoziiile menite s asigure transparena operaiunilor efectuate i trebuie s cuprind: (a) (b) (c) proceduri transparente i nediscriminatorii n materie de achiziii publice i alocare de subvenii, prin care s se previn orice conflict de interese; un sistem eficient de control intern al operaiunilor de gestionare; o contabilitate a acestor operaiuni i a procedurilor de prezentare a conturilor care s permit asigurarea utilizrii judicioase a fondurilor comunitare i care s reflecte n conturile Comunitii gradul real de utilizare; audit extern independent; accesul public la informaii la nivelul prevzut de reglementrile comunitare.

(d) (e)

Comisia nu poate ncredina aciuni de execuie cu privire la fonduri de provenien bugetar, inclusiv pli i recuperri, unor entiti sau organisme externe din sectorul privat, cu excepia celor investite cu o misiune de servicii publice. Sarcinile care pot fi ncredinate prin contract altor entiti sau organisme externe din sectorul privat altele dect cele investite cu o misiune de servicii publice sunt sarcini de expertiz tehnic i sarcini administrative, pregtitoare i auxiliare care nu implic exercitarea autoritii publice sau utilizarea competenelor discreionare de apreciere. Actorii financiari

51

n ceea ce privete actorii financiari ordonatorul de credite i contabilul Regulamentul financiar (art. 58) prevede c funciile ndeplinite de acetia sunt distincte i incompatibile ntre ele. [obs.: pe lng ordonator i contabil, mai are calitatea de actor financiar i persoana mputernicit de contabilul instituiei s efectueze pli n sume mrunte i s ncaseze veniturile, altele dect cele reprezentnd resursele proprii, numit administrator de avansuri]. n fiecare instituie, ordonatorul de credite rspunde de executarea veniturior i cheltuielilor n conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare i de asigurarea respectrii cerinelor de legalitate i regularitate. Competenele ordonatorului de credit nu pot fi delegate sau subdelegate dect persoanelor care intr sub incidena reglementrilor aplicate funcionarilor i altor angajai. Pentru executarea cheltuielilor, ordonatorul de credite delegat sau subdelegat procedeaz la angajamente bugetare i legale, lichideaz cheltuieli i ordonaneaz pli i desfoar activitile preliminare executrii creditelor. Executarea veniturilor include ntocmirea unei prognoze a creanelor, constatarea creanelor de recuperat i emiterea ordinelor de recuperare, iar, n anumite cazuri, renunarea la creanele constatate. Ordonatorul de credite delegat stabilete, n conformitate cu standardele minime adoptate de fiecare instituie i innd seama de riscurile asociate mediului de gestionare, dar i naturii aciunilor finanate, structura organizatoric i procedurile interne de gestionare i de control necesare pentru ndeplinirea sarcinilor sale, inclusiv, dac este cazul, verificri ulterioare. nainte de autorizarea unei operaiuni, aspectele operaionale i financiare sunt verificate de alte persoane dect cele care au iniiat operaiunea. Verificarea preliminar, ulterioar i iniierea unei operaiuni sunt funcii separate. Persoana responsabil de verificarea gestionrii operaiunilor financiare trebuie s aib competenele profesionale necesare. Ea respect un cod specific de standarde profesionale adoptat de fiecare instituie. Contabilului unei instituii i revin urmtoarele sarcini: executarea corect a plilor, ncasarea veniturilor i recuperarea creanelor constatate; pregtirea i prezentarea conturilor; inerea contabilitii; stabilirea normelor i metodelor contabile i a planului contabil; definirea i validarea sistemelor contabile i, dac este cazul, validarea sistemelor instituite de ordonatorul de credite privind furnizarea sau justificarea informaiilor contabile; gestiunea trezoreriei. Contabilul obine de la ordonatorul de credite, care le garanteaz fiabilitatea, toate informaiile necesare ntocmirii conturilor care ofer o imagine real a activelor comunitare i a execuiei bugetare. Contabilul este singurul mputernicit s manipuleze fonduri i alte valori. El rspunde de pstrarea lor. n ndeplinirea sarcinilor sale, contabilul poate s delege anumite sarcini unor persoane subordonate pe linie ierarhic. Execuia veniturilor Resursele proprii sunt colectate de statele membre n numele Comunitii. Potrivit Deciziei Consiliului (CE, Euratom) nr. 728/1994 asupra sistemului resurselor proprii al Comunitilor, 52

statele membre pot reine 10% (obs.: din septembrie 2000, procentul este de 25%) din suma resurselor proprii tradiionale pentru a-i acoperi costurile de colectare. Odat ce bugetul a fost definitiv adoptat, fiecare stat membru este obligat s nainteze ctre Comisie plile prevzute n Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 1150 din 22 mai 2000 privind implementarea Deciziei Consiliului (CE, Euratom) nr. 728/1994 asupra sistemului de resurse proprii al Comunitilor. Resursele proprii tradiionale sunt creditate ntr-un cont special deschis la fiecare trezorerie naional. Resursele bazate pe TVA i VNB sunt remise Comisiei n prima zi lucrtoare a fiecrei luni, n proporie de 1/12 din suma estimat cuprins n buget. Statele membre trebuie s informeze Comisia n legtur cu numele departamentelor sau ageniilor nsrcinate cu stabilirea, colectarea, disponibilizarea i controlul resurselor proprii, cu prevederile legale, deciziile administrative, procedurile contabile i denumirile documentelor administrative i contabile n care sunt nregistrate resursele proprii. Statele membre trebuie s pstreze documentele justificative referitoare la stabilirea i disponibilizarea resurselor proprii timp de trei ani calendaristici, calculai de la sfritul anului la care se refer documentele justificative. Documentele justificative referitoare la procedurile statistice i bazele de calcul ale VNB, precum i cele referitoare la bazele de resurse TVA trebuie pstrate pn la data de 30 septembrie al celui de-al patrulea an ce a urmat anului respectiv. n cazul n care sunt necesare anumite modificri ale acestor documente, ele trebuie pstrate o perioad de timp suficient pentru realizarea i monitorizarea acestor modificri, chiar dac aceast perioad depete termenul prevzut anterior. Fiecare stat membru trebuie s realizeze anual o dare de seam cu privire la resursele proprii, aa cum reies acestea din situaia contabil pe care trebuie s o transmit Comisiei pn cel trziu la data de 1 aprilie a anului ce urmeaz anului financiar n cauz. Statele membre vor remite resursele proprii ntr-un cont deschis n numele Comisiei n Trezorerie sau n cadrul altei instituii desemnat de statul membru. Acest cont nu va fi supus niciunor taxe sau comisioane, iar sumele vor fi convertite n euro i vor intra n conturile Comisiei. Execuia cheltuielilor Referindu-se la operaiunile de cheltuieli, Regulamentul financiar precizeaz c orice cheltuial parcurge patru etape: angajare, lichidare, ordonanare i plat. Cu excepia creditelor care pot fi executate fr un act de baz, angajarea cheltuielilor este precedat de o decizie de finanare adoptat de instituie sau de autoritile delegate de aceasta. 53

Regulamentul financiar face distincia ntre angajamentul bugetar i cel juridic. Angajamentul bugetar este definit ca fiind operaiunea de rezervare a creditelor necesare executrii de pli ulterioare pentru onorarea unui angajament juridic, iar acesta din urm este definit ca fiind actul prin care ordonatorul de credite creaz sau constat o obligaie fa de teri, obligaie ce determin o cheltuial n sarcina bugetului. Angajamentele bugetare i cele legale sunt adoptate de acelai ordonator de credite. Angajamentul bugetar poate fi: a) individual, dac se cunosc beneficiarul i cuantumul cheltuielii; b) global, dac cel puin unul din elementele necesare identificrii angajamentului individual este necunoscut; c) provizoriu, dac este destinat acoperirii cheltuielilor ce urmeaz s fie restituite de Comisie statelor membre sau cheltuielilor curente de natur administrativ, al cror cuantum sau ai cror beneficiari finali nu sunt cunoscui n manier definitiv. Pentru orice msur de natur s genereze o cheltuial n sarcina bugetului, ordonatorul de credite competent trebuie s procedeze mai nti la un angajament bugetar nainte de a stabili o obligaie juridic fa de pri tere (adic nainte de a executa un angajament juridic). La adoptarea unui angajament bugetar, ordonatorul de credite competent se asigur c: (a) cheltuiala a fost contabilizat la postul corect din buget; (b) creditele sunt disponibile; (c) cheltuiala este conform cu prevederile Tratatului, ale bugetului, ale Regulamentului financiar, ale normelor de aplicare a Regulamentului financiar i ale tuturor actelor adoptate n conformitate cu Tratatele i regulamentele; (d) se respect principiul bunei gestiuni financiare. La nregistrarea unui angajament juridic, ordonatorul de credite se asigur c: (a) angajamentul este acoperit de un angajament bugetar corespunztor; (b) cheltuiala este corect i conform cu dispoziiile legale; (c) se respect principiul bunei gestiuni financiare. Lichidarea cheltuielilor este definit ca fiind actul prin care ordonatorul de credite competent: a) verific existena drepturilor creditorului; b) determin sau verific realitatea i mrimea sumei datorate; c) verific condiiile de exigibilitate ale sumei datorate. 54

Ordonanarea unei cheltuieli este definit ca fiind actul prin care ordonatorul de credite competent, dup verificarea disponibilitii creditelor i prin emiterea unui ordin de plat, d contabilului instruciuni s plteasc o cheltuial pe care a lichidat-o. Plata se efectueaz prin demonstrarea faptului c aciunea relevant este conform cu dispoziiile actului de baz sau ale contractului i acoper una sau mai multe din urmtoarele operaiuni: a) plata ntregii sume datorate; b) plata sumei datorate n oricare din urmtoarele moduri: - creditele de prefinanare, care pot fi ealonate n mai multe pli; - una sau mai multe pli intermediare; - plata soldului sumelor datorate. Operaiunea de plat a cheltuielilor cade n sarcina contabilului i se efectueaz n limita fondurilor disponibile. Informaii privind execuia bugetar Comisia trimite o dat pe lun Parlamentului European i Consiliului cifre, agregate cel puin la nivel de capitol, cu privire la executarea bugetului, n ceea ce privete att veniturile, ct i cheltuielile referitoare la ansamblul creditelor. Datele se transmit n termen de 10 zile lucrtoare de la ncheierea fiecrei luni. De trei ori pe an, n termen de 30 de zile lucrtoare de la data de 31 mai, 31 august i 31 decembrie, Comisia trimite Parlamentului European i Consiliului un raport privind executarea bugetului, n ceea ce privete att veniturile, ct i cheltuielile, defalcat pe capitole, articole i elemente din buget. Datele i raportul privind execuia bugetului se trimit n acelai timp Curii de Conturi.

55

Tema 8 Auditul (controlul) extern i descrcarea de gestiune

Principii Deoarece mecanismele interne instituite de instituii pentru a asigura corecta implementare a bugetului nu sunt suficiente, se recurge la un control extern, avantajat de faptul c se execut de instituii externe care ofer o imagine imparial asupra execuiei bugetare. Acesta este rolul mprit de Curtea de Conturi, Parlamentul European i secundar Consiliu. Curtea de Conturi, ca instituie independent, verific legalitatea i regularitatea veniturilor i cheltuielilor bugetului UE. Pune un accent deosebit asupra examinrii calitii managementului financiar, i anume verific dac obiectivele de management au fost atinse, evalund gradul lor de realizare i costul aferent. i Parlamentul European exercit un control constant, a crui importan particular const n acordarea votului su pentru descrcarea de gestiune a Comisiei. Consiliul este implicat n pregtirea acestui vot, rolul su constnd n formularea unor recomandri adresate Parlamentului nainte de decizia acestuia de descrcare de gestiune. Controlul efectuat de Curtea de Conturi Curtea de Conturi a fost nfiinat prin Tratatul de la Brussels (1975) i i-a nceput activitatea la 1 iulie 1977. Ca urmare a intrrii n vigoare a Tratatului de la Maastricht, Curtea de Conturi a fost promovat la rang de instituie a Comunitii Europene (art. 7 al Tratatului CE), nainte de a avea statutul de instituie a Uniunii Europene, aa cum rezult din art. 5 al Tratatului UE (Tratatul de la Amsterdam). n ciuda denumirii sale, Curtea nu are putere judectoreasc. Nu are puterea de a lua decizii, de a impune penaliti sau de a da ordine. Auditul exercitat de Curtea de Conturi include urmtoarele aspecte:

operaiunile de venituri i cheltuieli care au fost deja efectuate. Auditul veniturilor se realizeaz prin examinarea sumelor datorate, respectiv a sumelor efectiv ncasate de 56

Comunitate, iar auditul cheltuielilor se realizeaz pe baza angajamentelor de cheltuieli, respectiv a plilor efectiv angajate. Dei auditul este exercitat ex post, el poate fi efectuat i nainte de nchiderea conturilor pentru anul bugetar n discuie. La sfritul fiecrui trimestru, fiecare instituie trebuie s-i transmit documentele referitoare la venituri i cheltuieli, Curtea putnd solicita orice informaie suplimentar referitoare la aceste documente; conturile tuturor veniturilor i cheltuielilor sunt auditate (art. 248 alin. 1 din Tratatul CE). Aceasta nseamn c nu doar conturile referitoare la bugetul general sunt auditate, ci i conturile referitoare la Fondul European de Dezvoltare, care nu sunt incluse n buget, precum i toate conturile de venituri i cheltuieli ale instituiilor comunitare, n msura n care o astfel de examinare nu este exclus (obs.: n ceea ce privete activitatea Bncii Europene de Investiii (BEI), care administreaz veniturile i cheltuielile Comunitii, dreptul Curii de Conturi de a avea acces la informaii relevante va fi stabilit printr-un acord ntre BEI, Curtea de Conturi i Comisie. n lipsa unui asemenea acord, Curtea de Conturi va avea, totui, acces la orice informaie necesar pentru realizarea auditului veniturilor i cheltuielilor Comunitii, administrate de BEI). De asemenea, sunt supuse auditului operaiunile de mprumut i credit, care sunt executate n afara bugetului general. Cu toate acestea, publicarea de informaii referitoare la al doilea i al treilea pilon (PESC i cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne) este strict limitat la operaiunile finanate din bugetul general; auditul exercitat se bazeaz pe verificarea documentar, dar, dac este necesar, i/sau prin deplasri la faa locului (la instituiile Comunitii), pornind de la premisa c toate instituiile Comunitii administreaz veniturile i cheltuielile n interesul acesteia. mputernicirile acordate Curii de Conturi cu privire la activitatea de audit, prevzute de art. 248 alin. 3 al Tratatului CE i detaliate n art. 140 la 142 din Regulamentul financiar, sunt numeroase. Ele includ, printre altele, obligaia organismelor care administreaz venituri sau cheltuieli n numele Comunitilor i a beneficiarilor finali ai plilor de la buget s acorde Curii de Conturi toate informaiile pe care aceasta le consider necesare pentru ndeplinirea sarcinilor sale; concluziile activitii de audit desfurate de Curtea de Conturi sunt cuprinse ntr-un raport anual, pe care-l va prezenta celorlalte instituii comunitare i care va fi publicat, mpreun cu opiniile instituiilor referitoare la observaiile fcute de Curtea de Conturi, n Jurnalul Oficial al Comunitii Europene; n plus fa de acest raport, Curtea poate elabora observaii, n orice moment, de obicei sub form de rapoarte speciale cu privire la anumite chestiuni i poate formula opinii, la cererea instituiilor comunitare.

Activitatea Curii de Conturi are dou faete, reflectnd n mod clar cele dou abordri complementare pe care, n general, se sprijin controlul extern al finanelor publice:

57

(a) verificarea legalitii i regularitii operaiunilor abordarea tradiional este comun tuturor formelor de audit extern. Aceasta implic examinarea conturilor i documentelor pentru a se stabili dac operaiunile contabile i financiare au fost efectuate corect, n conformitate cu regulile legale relevante (tratate, legislaie secundar, acorduri, contracte etc.). Acesta este auditul financiar n sensul strict al termenului; (b) auditul bunei gestiuni financiare reprezint cel mai nalt nivel al examinrilor, avnd o dimensiune pur calitativ: obiectivul este asigurarea c sistemele de control intern i deciziile permit obinerea unei relaii optime ntre obiectivele propuse i mijloacele utilizate, n termeni de economicitate, eficien i eficacitate. Curtea de Conturi nu se poate pronuna asupra legalitii actelor efectuate de instituii, deoarece nu are competen jurisdicional. Doar Curtea de Justiie i Tribunalul de Prim Instan au atribuii n acest domeniu. Totui, atunci cnd elaboreaz raportul, Curtea de Conturi face adesea recomandri critice ale prevederilor legislative cu implicaii financiare adoptate de Consiliu. De altfel, nc de la intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, Curtea trebuie s comunice organelor Comunitare competente orice abatere, inclusiv posibile fraude, descoperite n timpul auditrii. Respectnd prevederile art. 248 alin. 3 din Tratatul CE, Curtea de Conturi trebuie s coopereze cu structurile naionale de audit, pe baz de ncredere i n condiiile meninerii independenei. Controlul politic exercitat de ctre Parlamentul European Dei puterea bugetar este mprit ntre Consiliu i Parlamentul European, acesta din urm i asum responsabilitatea controlului politic al execuiei bugetului. Monitorizarea constant a execuiei bugetare de-a lungul anului financiar Istoric vorbind, Parlamentul a fost prima instituie creia i s-a alocat responsabilitatea controlului ex post. Pentru a-i exercita aceast responsabilitate, n vederea pregtirii deciziei de descrcare de gestiune, Parlamentul a nfiinat un comitet specializat, i anume Comitetul de control bugetar (ce a funcionat iniial ca un subcomitet al Comitetului pentru buget). Comitetul de control bugetar a impus, gradual, un sistem de monitorizare constant a implementrii bugetului. nainte de a da descrcare de gestiune Comisiei, ori din orice alt motiv n legtur cu exercitarea puterii (Comisiei) privind implementarea bugetului, Parlamentul poate cere Comisiei s prezinte probe cu privire la efectuarea cheltuielilor sau la operaiunile sistemului de control financiar. Conform art. 276 din Tratatul CE, Comisia trebuie s furnizeze toate informaiile solicitate:

58

lunar (conform art. 131 alin. 1 din Regulamentul financiar); trimestrial (conform art. 131 alin. 2 din Regulamentul financiar).

Comitetul de control bugetar Parlamentul exercit controlul execuiei bugetare prin intermediul Comitetului de control bugetar. Conform Anexei VI din regulile de procedur ale Parlamentului European, comitetul este responsabil cu: controlul implementrii msurilor financiare, bugetare i administrative referitoare la bugetul general al UE, inclusiv la Fondul European de Dezvoltare; controlul activitilor financiare i administrative, n anumite condiii, ale BEI; prevederile Regulamentului financiar referitoare la implementarea, managementul i controlul bugetului; procedura de descrcare de gestiune; nchiderea, prezentarea i auditarea conturilor i bilanului Comunitilor Europene; prevenirea, monitorizarea, acuzarea i pedepsirea fraudelor sau ilegalitilor comise mpotriva bugetului i care afecteaz interesele financiare ale Comunitilor; determinarea eficienei cheltuielilor, coordonarea instrumentelor financiare i determinarea raportului cost beneficiu aferent implementrii politicilor finanate prin buget; regulile privind execuia bugetar etc.

Comitetul de control bugetar examineaz situaiile financiare i prezint concluziile sale Parlamentului European, care adopt decizia de descrcare de gestiune. Descrcarea de gestiune Definire i semnificaie Descrcarea de gestiune este decizia prin care Parlamentul, dup primirea recomandrilor fcute de Consiliu, elibereaz Comisia de orice obligaie viitoare privind execuia bugetului i marcheaz sfritul procesului bugetar anual. Decizia de descrcare de gestiune are o dubl semnificaie. nainte de toate, este expresia verdictului politic dat de autoritatea bugetar Comisiei n ceea ce privete maniera n care aceasta (Comisia) i-a exercitat responsabilitatea implementrii bugetului. n al doilea rnd, ntr-un context pur tehnic, pregtete drumul pentru nchiderea final a conturilor. Pentru descrcarea de gestiune, Parlamentul se bazeaz pe examinarea: conturilor, bilanurilor i analiza bunei gestiuni financiare transmis de Comisie; raportul anual i rapoartele speciale relevante ntocmite de ctre Curtea de Conturi; 59

declaraia de asigurare a Curii de Conturi privind fiabilitatea conturilor i legalitatea i regularitatea tranzaciilor subadiacente, n conformitate cu art. 248 alin. 1 al Tratatului CE i art. 160c din Tratatul Euratom; recomandrile Consiliului fcute anterior deciziei de descrcare de gestiune.

Procedura anual de descrcare de gestiune n concordan cu art. 276 al Tratatului CE, Regulamentul financiar prevede urmtoarele etape i calendarul lor de desfurare: pn la 1 martie a exerciiului urmtor, fiecare instituie trimite Comisiei informaiile necesare pentru nchiderea conturilor de venituri i cheltuieli i a bilanului pentru anul precedent, nsoite de raportul privind gestionarea bugetar i financiar din cursul exerciiului (art. 128 primul paragraf din Regulamentul financiar); pn la 31 martie a exerciiului urmtor, Comisia prezint conturile de venituri i cheltuieli, bilanul i raportul privind gestionarea bugetar i financiar a fiecrei instituii i le trimite Parlamentului, Consiliului i Curii de Conturi (art. 128 ultimul paragraf din Regulamentul financiar); pn cel trziu la 15 iunie, Curtea de Conturi transmite Comisiei i instituiilor n cauz orice observaii care, n opinia sa, sunt de natur s figureze n raportul anual (art. 143 alin. 2 din Regulamentul financiar); pn cel trziu la 30 septembrie, fiecare instituie adreseaz propriul su rspuns Curii de Conturi. Rspunsurile altor instituii dect Comisia se trimit n acelai timp i Comisiei (art. 143 alin. 2 din Regulamentul financiar); pn cel trziu la data de 31 octombrie, Curtea de Conturi transmite autoritilor responsabile cu aprobarea descrcrii de gestiune (Parlamentului i Consiliului) i celorlalte instituii raportul su anual nsoit de rspunsurile instituiilor i asigur publicarea acestora n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene (art. 143 alin. 5 din regulamentul financiar); pn la 30 aprilie a anului urmtor (exerciiul n + 2), Consiliul i Parlamentul examineaz situaiile financiare, raportul anual ntocmit de Curtea de Conturi, nsoit de rspunsurile instituiilor verificate, precum i rapoartele speciale relevante ale Curii de Conturi i declaraia de asigurare.

Aceast ultim etap se realizeaz astfel: Consiliul, hotrnd cu majoritate calificat, face recomandri n ceea ce privete descrcarea de gestiune acordat Comisiei n legtur cu implementarea bugetului; el trimite recomandrile sale Parlamentului. Comitetul de control bugetar al Parlamentului ntocmete un proiect al deciziei de descrcare de gestiune nsoit de o moiune i un raport asupra problemelor ridicate n moiune; 60

reprezentani ai Comisiei i Curii de Conturi iau parte la toate aceste lucrri.

Parlamentul decide nainte de 30 aprilie a exerciiului n + 2 descrcarea de gestiune pentru execuia bugetar a anului n, prin votarea proiectului de decizie i a moiunii pregtite de Comitetul de control bugetar. Parlamentul acord descrcarea de gestiune prin majoritatea absolut a voturilor exprimate. Totui, art. 145 alin. 2 din regulamentul financiar prevede c Parlamentul poate amna luarea deciziei de descrcare de gestiune, informnd Comisia n privina motivelor amnrii. n acest caz, Comisia adopt ct mai curnd msurile necesare pentru a facilita aceast decizie (art. 145 alin. 3 din Regulamentul financiar). Rolul Consiliului Rolul Consiliului, ca bra al autoritii bugetare, este, formal vorbind, limitat la ntocmirea de recomandri adresate Parlamentului n ceea ce privete procedura de descrcare de gestiune. Neavnd o condiionare legal, aceast recomandare este nesemnificativ. n termeni practici, Comitetul pentru buget al Consiliului analizeaz raportul anual al Curii de Conturi nainte de a nainta proiectul recomandrilor Consiliului Ecofin. Parlamentul acord atenie mai ales analizelor tehnice pe care se sprijin recomandarea.

61

Tema 9 CADRUL FINANCIAR MULTIANUAL AL UNIUNII EUROPENE

9. 1. Necesitatea unui cadru financiar multianual Regula conform creia bugetul general al Comunitilor este echilibrat i integral finanat din resurse proprii a fost pus sub semnul ntrebrii ncepnd cu anii 80. n fiecare an al perioadei 1982 1987, cheltuielile au depit valorile estimate. Iniial, diferena ntre cheltuielile comunitare i resursele proprii a fost mascat prin artificii contabile, ulterior recurgndu-se la avansuri rambursabile ale statelor membre. n 1985, acest sistem a fost nlocuit de contribuiile bugetare naionale. Ce anume a determinat aceast criz financiar? Cauzele au fost multiple: au crescut cheltuielile comunitare, n special agricole, fr a ine pasul cu creterea veniturilor; creterea cheltuielilor a fost ns i rezultatul expansiunii fondurilor structurale, a introducerii de noi programe (n domeniul cercetrii, pescuitului etc.), precum i al includerii de noi membri; ncasrile din taxe vamale au nregistrat o tendin de reducere datorit mai multor factori: - reducerea nivelului de tarifare din cadrul tarifului vamal comun, ca urmare a noii serii de negocieri multilaterale internaionale din cadrul GATT, care nu a fost compensat n mod egal de o cretere a schimburilor externe cu rile tere; - politica agricol comunitar a dus la apariia excedentelor pentru numeroase produse agricole, ceea ce a redus volumul prelevrilor la import, crescnd, pe de alt parte, volumul restituirilor la export; ncasrile provenind din TVA au crescut mai puin repede dect activitatea economic a statelor membre; TVA este un impozit asupra consumului, ori activitatea economic n statele membre s-a dezvoltat mai repede dect consumul.

Aceast perioad a fost marcat de tensiuni tot mai accentuate privind buna funcionare a procedurii bugetare anuale, reflectnd o inadaptare crescnd a resurselor la nevoile comunitare. Aceste crize bugetare au determinat instituiile comunitare s convin asupra unei metode menite s amelioreze derularea procedurii bugetare i s garanteze respectarea disciplinei bugetare.

62

Ca atare, ncepnd cu anul 1988, procedura bugetar a fost ncadrat n cadrul Acordurilor interinstituionale (AII) [a se citi a i i, nu a 2!!!]. Prin intermediul unui AII, Parlamentul, Consiliul i Comisia convin n avans asupra marilor prioriti bugetare ale perioadei urmtoare, realiznd cadrul comun al perspectivelor financiare. Aceste perspective financiare indic amploarea maxim i structura cheltuielilor anticipate ale Uniunii. n cadrul acestor perspective financiare, marile categorii de cheltuieli sunt prezentate pe rubrici, fiecare rubric prezentnd un nivel al creditelor pentru fiecare an. Perspectivele financiare difer de programarea financiar indicativ prin faptul c plafoanele sunt limitative pentru prile semnatare ale AII. Cu toate acestea, perspectivele financiare nu pot fi asimilate cu un buget plurianual pentru c rmn indispensabile att procedurile anuale prin care s se determine nivelul efectiv al cheltuielilor n cadrul unor plafoane, ct i, mai ales, repartizarea acestor cheltuieli ntre diferite linii bugetare. n aceast perspectiv financiar ns, nomenclatura bugetar garanteaz o analiz transparent i precis a totalitii aciunilor comunitare care concur la realizarea prioritilor politice reflectate de perspectivele financiare. Clasificarea cheltuielilor comunitare conform rubricilor existente n cadrul perspectivelor financiare rspunde unei logici politice. Repartizarea cheltuielilor totale conform diferitelor rubrici trebuie s se articuleze marilor prioriti politice reinute pentru perioada respectiv. Astfel, prezentarea sintetic a bugetelor dup 1988 a fost n mod sistematic ordonat n funcie de rubricile perspectivelor financiare pentru a facilita evaluarea mijloacelor de realizare a acestor prioriti politice. 9. 2. Noul cadru financiar pentru perioada 2007 2013 Prin documentul adoptat la 10 februarie 2004, Building our common Future. Policy challenges and Budgetary means of the Enlarged Union 2007 2013 5 , Comisia a lansat o nou dezbatere privind obiectivele i resursele bugetare ale Uniunii Europene pentru perioada 2007 2013. Aceast dezbatere are ca obiectiv aprobarea de ctre Parlament a celei de-a patra perspective financiare n cadrul unui nou AII, dup Delors I (1988 1992), Delors II (1993 1999) i Agenda 2000 (2000 2006). Numrul de rubrici (capitole) n noua perspectiv financiar (respectiv de categorii importante de cheltuieli) a fost redus de la opt (cte erau prevzute n Agenda 2000) la cinci, n scopul de a face sistemul mult mai flexibil i mai uor de utilizat. Conform propunerii fcute de ctre Comisie, cele cinci rubrici sunt urmtoarele:

COM (2004) 101 final

63

(1) Prima rubric, Dezvoltare durabil, vizeaz intensificarea competitivitii i coeziunii pentru creterea economic durabil, avnd dou sub rubrici: 1a Competitivitate pentru cretere economic i ocuparea forei de munc. Aceast subrubric cuprinde cheltuielile pentru cercetare i inovare, educaie i training, securitate i susinerea reelelor europene; pentru sprijinirea pieei unice integrate i a politicilor ce o nsoesc; pentru implementarea agendei social politice. 1b Coeziune pentru cretere economic i ocuparea forei de munc, care cuprinde cheltuieli pentru ntrirea convergenei pentru cele mai puin dezvoltate ri i regiuni, complementare cu strategia Uniunii Europene pentru dezvoltarea durabil n statele membre i regiunile care nu sunt afectate de convergen, dar care vor continua s prezinte nevoi specifice, i pentru sprijinirea cooperrii inter regionale. (2) Gestionarea durabil i protejarea resurselor naturale. n plus fa de cheltuielile referitoare la Politica Agricol Comun i Politica Comun n Domeniul Pescuitului 6 , aceast rubric acoper i cheltuielile referitoare la politica de mediu. (3) Cetenie, libertate, securitate i justiie include aciuni n domeniile libertii, justiiei i afacerilor interne, precum i ceteniei 7 . (4) UE partener global. Aceast rubric include toate aciunile externe, inclusiv instrumentale de preaderare, politica de vecintate, prevenirea i gestionarea crizelor. Include, de asemenea, rezervele pentru ajutoare de urgen i garanii la mprumuturi [i Fondul European de Dezvoltare, o dat ce va fi integrat n bugetul UE (cel mai probabil n anul 2008)]. (5) Administraie. Aceast rubric acoper cheltuielile instituiilor altele dect Comisia, pensiile i colile europene. Cheltuielile administrative ale Comisiei vor fi legate direct de cheltuielile operaionale, urmnd astfel logica managementului bazat pe activiti, care constituie deja baza stabilirii bugetului anual i astfel vor fi incluse n creditele fiecrei din precedentele patru rubrici. Ca urmare a performanelor economice modeste nregistrate de Uniunea European n ultimii ani, Comisia propune ca eforturile acesteia s se concentreze n trei direcii principale: Promovarea unei dezvoltri durabile, ceea ce nseamn desvrirea pieei interne i mobilizarea diferitelor politici (economice, sociale, de mediu); de asemenea, aparin aceleiai direcii i obiectivele privind competitivitatea, coeziunea i managementul resurselor naturale;

FEOGA Orientare i IFOP, incluse pn n 2006 n cadrul fondurilor structurale, sunt transferate din 2007 n cadrul acestei rubrici. 7 Ea include i cheltuieli pentru protejarea granielor i politica n domeniul azilului, accesul la bunuri publice, sntatea public i protecia consumatorilor, cultur i sectorul audio vizual, informare i dialog cu cetenii.

64

ntrirea conceptului de cetenie european prin realizarea unui spaiu al libertii, justiiei i securitii i asigurarea accesului la bunurile i serviciile publice de baz; Promovarea unui rol coerent al Uniunii Europene ca partener global.

9.3. Adoptarea perspectivelor financiare ale Uniunii Europene pentru perioada 2007 2013 Pentru a obine acordul politic cu privire la perspectivele financiare ale Uniunii Europene n perioada 2007 2013, fiecare dintre actorii principali ai Consiliului European din decembrie 2005 a cedat cte ceva din interesul propriu n beneficiul interesului comun, ns miza i dramatismul celor peste 30 de ore de negocieri efective pot fi nelese doar dac privim adoptarea bugetului Uniunii Europene n contextul altor evenimente majore care au fcut ca 2005 s fie considerat annus horribilis pentru Uniunea European. Respingerea prin referendum de ctre Frana i Olanda, la 29 mai i, respectiv, 1 iunie 2005 a Tratatului Constituional a creat o situaie fr precedent n Uniunea European. Criza a fost amplificat la scurt timp de incapacitatea Consiliului European din 16 17 iunie 2005 de a adopta perspectivele financiare pentru perioada 2007 2013, confirmnd c impasul este deopotriv politic, economic i instituional. Comisia European a propus n februarie 2004 un proiect al perspectivelor financiare pentru perioada 2007 2013 la nivelul a 1,15% din VNB ul statelor membre, n credite de pli (n credite de angajament plafonul propus era de 1,21%). Propunerea Comisiei prevedea creterea cheltuielilor n domeniile ce asigur competitivitatea economic (cercetare, educaie, infrastructur) care ar fi trebuit s se tripleze pn n anul 2013, n timp ce sumele alocate cheltuielilor agricole ar fi fost plafonate (conform acordului de la Bruxelles din 2002), iar ponderea lor relativ n cadrul perspectivei financiare s se diminueze. Comisia propunea, totodat, o politic regional capabil s asigure solidaritatea ntre statele Uniunii Europene i s accelereze recuperarea decalajului economic ntre vechii i noii membri ai Uniunii. De precizat c ase ri membre, reprezentnd principalii contributori nei la bugetul comunitar (Austria, Frana, Germania, Marea Britanie, Olanda i Suedia) solicitaser, n ianuarie 2004, ca plafonul de 1% din VNB s nu fie depit pentru perioada 2007 2013. n cadrul reuniunii Consiliului European din 16 17 iunie 2005, dup patru runde de negocieri, preedinia luxemburghez a UE a avansat o propunere la nivelul a 1,056% din VNB. 20 de state membre i-au dat acordul pentru aceast formul, dar Marea Britanie (sprijinit de Olanda i Suedia) a blocat decizia. Incapacitatea Consiliului European din iunie 2005 de a adopta perspectivele financiare pentru perioada 2007 2013 a adncit incertitudinea asupra evoluiei viitoare a construciei europene, cu consecine evidente privind voina liderilor UE de a se pune de acord pe un proiect politic comun. n contextul european dificil al anului 2005, obinerea rapid a acordului asupra perspectivelor financiare ale UE pentru perioada 2007 2013 devenise o urgen motivat de raiuni politice, bugetare i practice. Din punct de vedere politic, UE avea nevoie s demonstreze c 65

i menine capacitatea de aciune i c respect angajamentele politice asumate, inclusiv cele referitoare la finanarea procesului de extindere. n egal msur, amnarea acordului bugetar ar fi adncit tensiunile deja existente ntre statele membre. Din punct de vedere bugetar, absena perspectivelor financiare fcea imposibil planificarea multianual n baza creia funcioneaz politicile UE, o mare parte din bugetul pentru 2007 ar fi fost paralizat, iar adoptarea bugetelor anuale ar fi fost dificil (Tratatul de la Nisa prevede c, n absena perspectivelor financiare multianuale care s fie defalcate pe ani, UE va funciona pe baza unor bugete anuale reprezentnd 1,07% din VNB-ul statelor membre). n fine, n plan juridic i practic, multe din programele n curs de derulare expirau n 2006 i sunt necesare ntre 12 i 18 luni pentru adoptarea bazei legale a noilor programe, iar dac perspectivele financiare sunt adoptate prea trziu, banii pentru primii ani nu mai pot fi cheltuii efectiv. n aceste condiii, trei erau scenariile de lucru dup preluarea de ctre Marea Britanie, la 1 iulie 2005, a preediniei semestriale a Uniunii: adoptarea perspectivelor financiare n decembrie 2005, o soluie cu ocazia Consiliului European din martie 2006 sau obinerea acordului politic dup aceast dat. n primul scenariu, liderii UE ar fi dat un semnal politic important privind funcionarea Uniunii, iar ansele lansrii tuturor programelor ncepnd cu ianuarie 2007 se menineau intacte. Obinerea acordului n martie 2006 putea provoca unele ntrzieri n implementare, n special pentru programele pe termen lung din care o parte n-ar fi putut fi lansate la 1 ianuarie 2007; situaia nu ar fi fost totui grav, plecnd de la experiena c i acordul pentru perspectivele financiare pe perioada 2000 2006 a fost obinut abia n martie 1999. Amnarea deciziei pn n vara anului 2006 sau dup ar fi avut consecine distructive: pe de o parte, pentru c datele statistice n baza crora se face proiecia bugetar sunt publicate de ctre Eurostat n luna martie a fiecrui an, deci toate calculele ar fi trebuit refcute plecnd de la cifrele din martie 2006 ceea ce ar fi indus un factor suplimentar de ntrziere. Pe de alt parte, lansarea n 2007 a principalelor programe, n primul rnd a celor de coeziune, ar fi fost compromis, deoarece fondurile structurale (37% din bugetul UE), cele pentru dezvoltare rural (6%), pentru cercetare i educaie (6%) i o parte din aciunea extern a UE (1% democraie i drepturile omului) sunt alocate pe o baz legal elaborat cu 12 18 luni nainte: practic, jumtate din bugetul UE pentru 2007 ar fi fost paralizat. Nu ar fi fost afectate direct fondurile destinate agriculturii (37%), administraiei (5,5%), ajutorului alimentar (3%) sau controlului vamal (1,5%). n toamna anului 2005, propunerile concrete pentru bugetul comunitar 2007 2013 aflate pe masa negocierilor erau cele avansate de ctre Comisia European (creditele de angajament n valoare de 994,253 miliarde euro, reprezentnd 1,21% din VNB-ul statelor membre), de Parlamentul European (974,837 miliarde euro 1,18% din VNB) i de fosta Preedinie luxemburghez a UE (871,514 miliarde euro 1,056% din VNB). Preedinia britanic a UE a amnat pn la nceputul lunii decembrie 2005 prezentarea propriului proiect de buget. Cnd, la 5 decembrie 2005, n cadrul reuniunii CAGRE (Consiliul de Afaceri Generale i Relaii Externe), ministrul britanic de externe a pus n faa colegilor si 66

europeni propunerea de buget, reacia a fost un val de proteste. Preedinia britanic a Uniunii propunea un buget plafonat la 1,03% din VNB, reprezentnd 847 miliarde euro, adic cu 25,5 miliarde euro mai puin dect precedenta propunere luxemburghez respins n iunie 2005. Fondurile structurale destinate noilor membri UE erau diminuate cu aproape 10%, ceea ce ar fi nsemnat alocarea a 14 miliarde euro mai puin pentru infrastructur i dezvoltare regional. Se propunea i ca subveniile agricole destinate Bulgariei i Romniei n perioada 2007 2009, care erau prevzute separat (n baza negocierilor de aderare finalizate n 2004), s fie incluse n PAC, ceea ce ar fi implicat att reducerea plilor directe pentru cele dou ri (de la 8 la 6 miliarde euro pentru intervalul 2007 2013), ct i micorarea subveniilor pentru toi fermierii europeni. Frana a catalogat propunerea britanic drept cinic, noile state membre i-au exprimat dezamgirea (Ungaria) sau chiar indignarea (Polonia), iar preedintele Comisiei Europene, Jose Manuel Durrao Barroso a apreciat c bugetul de austeritate britanic pune n pericol extinderea Uniunii, fiind destinat unei mini Europe, nu unei Europe lrgite. El nu s-a referit ns la aderarea Bulgariei i Romniei (incluse deja n calculul bugetului comunitar pentru perioada 2007 2013), ci la urmtoarele valuri de extindere cu Croaia, Turcia i Balcanii Occidentali. Pachetul de negociere a ajuns n aceast form pe masa Consiliului European din 16 17 decembrie 2005. Pentru obinerea unui compromis acceptat de toi membrii UE, premierul britanic, Tony Blair, a trebuit s mbunteasc de dou ori oferta britanic. Nivelul perspectivelor financiare ale UE pentru 2007 2013 a fost fixat, conform unei propuneri franco germane susinut de Spania, Italia, Luxemburg i Austria, la 1,045% din VNB, reprezentnd o sum total de 862,4 miliarde euro, cu 13,2 miliarde euro mai mult dect propunerea britanic anterioar. Cea mai mare parte a fondurilor este destinat politicii agricole comune (362 miliarde euro, din care 293 miliarde euro pentru pli directe i msuri de pia, iar restul de 69 miliarde euro pentru dezvoltarea rural) i politicii regionale i de coeziune (308 miliarde euro). Romnia va beneficia, pentru cei apte ani avui n vedere, de 29,2 miliarde euro repartizai, n principal, pentru politica regional i de coeziune (17,3 miliarde euro) i politica agricol comun (11 miliarde euro, din care 5,3 miliarde euro pentru pli directe i msuri de pia, iar 5,7 miliarde euro pentru dezvoltarea rural). Restul de aproximativ 0,9 miliarde euro se va mpri ntre securizarea frontierelor (aproape jumtate) i finanri directe la bugetul de stat (sub form de ajutor financiar n primii ani dup aderare). Defalcat pe ani, n intervalul 2007 2009, Romnia va primi cte 3,6 miliarde euro anual, iar din 2010 pn n 2013 cte 4,6 miliarde euro n fiecare an. Pentru a facilita absorbia fondurilor structurale i de coeziune, Consiliul European a stabilit introducerea unor mecanisme de flexibilizare a aranjamentelor financiare, care constau n mrirea de la doi la trei ani a duratei de finanare a unui proiect, creterea plafonului de cofinanare european a proiectelor la 85%, includerea TVA nerambursabil n categoria cheltuielilor considerate eligibile i posibilitatea transferului voluntar a pn la 20% din fondurile destinate 67

plilor directe din agricultur ctre dezvoltarea rural. O alt noutate se refer la crearea, la propunerea Comisiei Europene, a Fondului pentru Ajustarea Efectelor Globalizrii, cu o valoare anual de 500 milioane euro. Acordul politic obinut la Consiliul European din decembrie 2005 asupra perspectivelor financiare multianuale pentru intervalul 2007 2013 a fost confirmat printr-un acord interinstituional ntre Consiliu, Comisie i Parlamentul European (14 iunie 2006), document ce fixeaz cadrul normativ al execuiei bugetului comunitar. Reaciile rezervate cu care europarlamentarii au primit prezentarea bugetului fcut de Tony Blair n plenul Parlamentului European, la 19 decembrie 2005, au fost confirmate la 18 ianuarie 20069, cnd Parlamentul European a adoptat, cu o larg majoritate (541 voturi pentru, 56 contra i 76 abineri) o rezoluie prin care resping decizia politic a Consiliului European i solicit renegocierea att a creditelor de angajament ct i a cheltuielilor. Europarlamentarii au apreciat c decizia Consiliului European din decembrie 2005 privilegiaz interesele naionale n detrimentul dimensiunii europene a bugetului UE...limitndu-se la finanarea politicilor comune tradiionale i la redistribuirea fondurilor..., fr s dea Uniunii posibilitatea de a face fa unor noi sfidri. Rolul Parlamentului European este unul esenial, deoarece, aa cum am mai menionat, acesta are ultimul cuvnt n ceea ce privete cheltuielile neobligatorii din bugetul UE, n timp ce Consiliul dispune de decizia final n privina cheltuielilor obligatorii. n tabelul 1 se prezint cifrele aferente noului cadru financiar aa cum au fost prezentate n decembrie 2005, iar n tabelul 2 aa cum rezult din AII.

68

Tabel nr. 1 Noua perspectiv financiar 2007 2013 Milioane euro, preuri constante 2004
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total 20072013 379.739 72.120 307.619

1. Dezvoltare durabil 1a Competitivitate pentru cretere economic ocuparea forei de munc 1b Coeziune pentru cretere economic i ocuparea forei de munc 2. Conservarea i gestionarea resurselor naturale din care: cheltuieli legate de pia i pli directe 3. Cetenie, libertate, secutitate i justiie 3a Libertate, securitate i justiie 3b Cetenie 4. UE partener global 5. Administraie 6. Compensaii Total credite de angajamente procent din VNB Total credite de pli procent din VNB Marj disponibil Plafonul resurselor proprii ca procent din VNB

51.091 8.250 42.840

52.148 8.860 43.288

53.330 9.510 43.820

54.001 10.200 43.801

54.945 10.950 43.995

56.384 11.750 44.634

57.841 12.600 45.241

54.972 43.120

54.308 42.697

53.652 42.279

53.021 41.864

52.386 41.453

51.761 41.047

51.145 40.645

371.244 293.105

1.120 600 520

1.210 690 520

1.310 790 520

1.430 910 520

1.570 1.050 520

1.720 1.200 520

1.910 1.390 520

10.270 6.630 3.640

6.280 6.720 419 120.601 1,10%

6.550 6.900 191 121.307 1,08%

6.830 7.050 190 122.362 1,06%

7.120 7.180 122.752 1,04%

7.420 7.320 123.641 1,03%

7.740 7.450 125.055 1,02%

8.070 7.680 126.646 1,00%

50.010 50.300 800 862.363 1,045%

116.650 1,06% 0,18% 1,24%

119.535 1,06% 0,18% 1,24%

111.830 0,97% 0,27% 1,24%

118.080 1,00% 0,24% 1,24%

115.595 0,96% 0,28% 1,24%

119.070 0,97% 0,27% 1,24%

118.620 0,94% 0,30% 1,24%

819.380 0,99% 0,25% 1,24%

Sursa: Consiliul European, CADREFIN 268, Brussels, 19 decembrie 2005

Tabel nr. 2 Noua perspectiv financiar 2007 2013 Milioane euro, preuri constante 2004
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total 20072013 382.139 74.098 308.041

1. Dezvoltare durabil 1a Competitivitate pentru cretere economic ocuparea forei de munc 1b Coeziune pentru cretere economic i ocuparea forei de munc 2. Conservarea i gestionarea resurselor naturale din care: cheltuieli legate de pia i pli directe 3. Cetenie, libertate, secutitate i justiie 3a Libertate, securitate i justiie 3b Cetenie 4. UE partener global 5. Administraie 6. Compensaii Total credite de angajamente procent din VNB Total credite de pli procent din VNB Marj disponibil Plafonul resurselor proprii ca procent din VNB

51.267 8.404 42.863

52.415 9.097 43.318

53.616 9.754 43.862

54.294 10.434 43.860

55.368 11.295 44.073

56.876 12.153 44.723

58.303 12.961 45.342

54.985 43.120

54.322 42.697

53.666 42.279

53.035 41.864

52.400 41.453

51.775 41.047

51.161 40.645

371.344 293.105

1.199 600 599

1.258 690 568

1.380 790 590

1.503 910 593

1.645 1.050 595

1.797 1.200 597

1.988 1.390 598

10.770 6.630 4.140

6.199 6.633 419 120.702 1,10%

6.469 6.818 191 121.473 1,08%

6.739 6.973 190 122.564 1,07%

7.009 7.111 122.952 1,04%

7.339 7.255 124.007 1,03%

7.679 7.400 125.527 1,02%

8.029 7.610 127.091 1,01%

49.463 49.800 800 864.316 1,048%

116.650 1,06% 0,18% 1,24%

119.620 1,06% 0,18% 1,24%

111.990 0,97% 0,27% 1,24%

118.280 1,00% 0,24% 1,24%

115.860 0,96% 0,28% 1,24%

119.410 0,97% 0,27% 1,24%

118.970 0,94% 0,30% 1,24%

819.380 1,00% 0,24% 1,24%

Sursa: Acord Interinstituional ntre Parlamentul European, Consiliu i Comisie referitor la disciplina bugetar i buna gestiune financiar (2006/C 139/01), 14 iunie 2006

70