CURSUL 8 Tehnici de protecie a mediului

Regimul general al tehnicilor de protecie Prevenirea, limitarea i controlul efectelor negative ale activitilor umane asupra mediului au impus dezvoltarea specific a unor tehnici administrative clasice i apariia altora noi, speciale, n frunte cu un sistem de avize, acorduri i autorizaii, care s determine n ce msur poluarea este admis ori interzis. Reglementrile tehnice opereaz de altfel prin excelen prin edictarea de norme de mediu. Acestea pot fi de patru tipuri: norme de calitate a mediului, care fixeaz niveluri maxime admisibile de poluare n mediile receptoare: aer, ap, sol. Normele de calitate pot varia dup utilizarea mediului dat. Ele pot acoperi zone geografice determinate (naionale, regionale ori locale), dup cum o norm de calitate a apei poate s se aplice unui ntreg curs de ap ori numai unei pri a acestuia; norme de emisie, care stabilesc cantitatea de poluani ori concentraiile de poluani care pot fi degajai de o surs dat (o uzin, de pild). Aceste norme stabilesc obligaii de rezultat, lsnd poluatorului libertatea de alegere a mijloacelor pentru a se conforma exigenelor date; emisiile de substane poluante pot fi msurate pe unitatea de timp ori n cursul unei operaiuni date; ca regul, normele de emisie se aplic instalaiilor fixe i surselor mobile de poluare plasate n categoria vizat de normele de produs; norme de procedeu, care enun un anumit numr de specificaii crora trebuie s le corespund instalaiile fixe; acestea stabilesc obligaii de mijloc i nu las poluatorului libera alegere a tehnicilor prin care nelege s reduc emisiile; norme de produs, care tind s fixeze fie proprieti fizice i chimice pentru un anumit produs, fie reguli privind condiiile, ambalajul ori prezentarea produsului, n special pentru produsele toxice sau limitele la emisiile poluante pe care acest produs poate s le degajeze n cursul utilizrii sale. Norme tehnice pot s fie prevzute i de codurile de bun conduit stabilite de ctre organismele profesionale ori altele n afar chiar a normelor obligatorii impuse de ctre autoriti. Aa de pild, la nivel internaional, ISO (International Standards Organisation), organizaie neguvernamental, a elaborat i standarde de mediu. n special seria de norme ISO-14000 privete gestiunea mediului i prevede auditul de mediu, urmrirea produselor n cadrul strategiilor existente i acordarea unei mrci ecologice. Interdicii Un instrument mai energic dect normele tehnice l constituie stabilirea de interdicii i limitri atunci cnd o activitate, un produs ori un procedeu prezint riscul de a cauza un prejudiciu mediului. Dac probabilitatea realizrii riscului este prea ridicat, se poate merge pn la interzicerea produsului sau a procedeului. Din aceast perspectiv se instituie numeroase i diverse restricii, variabile dup numeroase

criterii. Unul dintre tipurile cel mai larg utilizate const n desemnarea produselor, procedeelor ori activitilor supuse restriciilor ori interzise prin nscrierea lor pe o list. Instituirea de zone de protecie Instituirea de zone de protecie n diverse scopuri (iniial sanitare, iar apoi de diversificare) permite repartizarea activitilor periculoase pentru mediu n vederea limitrii potenialelor daune. La origine, zonarea urmrea protejarea zonelor i cartierelor rezideniale private prin interzicerea constituirii aici a instalaiilor industriale. n prezent, aceast operaiune, efectuat mai ales prin intermediul planurilor de ocupare a solului, urmrete atingerea unor obiective de protecie bine determinate. n raport cu destinaia conferit, fiecrei zone i este aplicabil un regim juridic particular. Astfel, odat un plan de zonare pentru zone terestre i acvatice stabilit i aprobat de ctre autoritile competente, el devine obligatoriu, eventualele derogri fiind posibile numai pe calea procedurilor speciale. De altfel, clasificarea utilizrii solului prescrise n acest mod este prezumat ca aplicabil pn la expirarea planului. Datorit acestei tehnici, zone importante din punct de vedere ecologic pot fi afectate unor folosine care s in seama de cerinele proteciei mediului. Autorizarea prealabil a activitilor cu impact asupra mediului Una dintre tehnicile moderne folosite n mod curent pentru a preveni sau a limita vtmrile aduse mediului const n obligaia de a obine o autorizaie special prealabil pentru desfurarea anumitor activiti sau pentru utilizarea produselor i serviciilor care prezint un risc din punct de vedere ecologic. Pe aceast cale, autoritile publice, ca purttoare ale interesului general de protecie a mediului, verific ndeplinirea prealabil a anumitor condiii de amplasare, stabilesc o serie de parametri tehnico-tehnologici de funcionare, instituie un control asupra activitii i respectrii normelor viznd protecia mediului. Sunt supuse autorizrii toate activitile potenial periculoase pentru mediu, indiferent de titularul lor (persoane fizice, persoane juridice cu sau fr scop lucrativ); sunt, de regul, exceptate proiectele organismelor publice i, n special, instalaiile militare. De pild, Directiva CE 85/337 privind evaluarea impactului asupra mediului se aplic proiectelor publice i private, n afar de cele relative la aprarea naional. Regimul juridic al actelor de reglementare privind protecia mediului n Romnia Instrumentul cel mai uzitat pentru aceasta l reprezint autorizarea administrativ (lato-sensu) prealabil a unui proiect, plan, program sau activitate specific, cu posibile efecte ecologice negative semnificative. Nu e posibil i nu exist, aadar, o interdicie absolut a polurii i nicio protecie deplin a intereselor ecologice, prin intermediul autorizaiilor realizndu-se numai un anumit echilibru ntre aceste cerine eseniale. Dup criteriul genului proxim actele, autorizaiile administrative clasice i n exprimarea diferenei specifice legat de protecia mediului, acestea se definesc printr-o procedur general de

emitere, caracterizat prin patru etape principale: solicitarea autorizaiei, instrumentarea cererii, decizia i monitorizarea condiiilor de autorizare, marcate major de particularitile obiectivului urmrit i consecinele pe care le genereaz. Noiunea i caracteristicile actelor de reglementare (autorizaiilor, acordurilor i avizelor) de mediu Tributar utilizrii limbii engleze n procesul de receptare a Acquis-ului comunitar de mediu, legislaia romneasc a optat pentru denumirea generic de acte de reglementare (to regulate), pentru autorizaiile, acordurile i avizele de mediu, iar Ordonana de urgen nr. 195/2005 privind protecia mediului a preferat o definiie prin enumerare a acestora, i nu o prezentare sintetic a respectivei noiuni. Potrivit art. 8 alin. (1) din Ordonana de urgen nr. 195/2005, autoritile competente n domeniu, cu excepia Grzii Naionale de Mediu i a structurilor subordonate acesteia, conduc procedura de reglementare i emit (mai corect, elibereaz), dup caz, trei categorii de acte de reglementare: avize de mediu, acorduri i autorizaii/autorizaii integrate de mediu. Categorii de acte de reglementare Legislaia romneasc n vigoare stabilete, cu unele imperfeciuni, o serie de categorii distincte de acte de reglementare (autorizaii, acorduri, avize), conform unor criterii mai mult sau mai puin precise i supuse unor reguli specifice. 1. Avizele de mediu Avizul de mediu pentru planuri i programe, avizul pentru stabilirea obligaiilor de mediu, avizul de mediu pentru produsele de protecie a plantelor, respectiv pentru autorizarea ngrmintelor chimice i avizul Natura 2000 indiferent de denumire, reprezint, ca natur juridic, avize conforme a cror solicitare i ale cror prevederi sunt obligatorii pentru adoptarea/emiterea/aprobarea .a. documentelor crora li se adreseaz i fa de care certific integrarea considerentelor privind protecia mediului. Funcia lor esenial este aceea de a asigura receptarea exigenelor ecologice n acte administrative, politico-juridice .a. care pot sau au un impact semnificativ asupra mediului, dar al cror obiectiv principal definitoriu este de alt natur. Aceste cerine ale avizului reprezint o condiie de legalitate a nsui actului ce urmeaz a se emite, nendeplinirea lor atrgnd nulitatea absolut a acestuia. Neconstituind acte administrative (de mediu) de sine stttoare, ci doar operaiuni tehnico-juridice deosebit de importante, avizele nu pot fi contestate n justiie dect odat cu actul pe care l condiioneaz. 2. Acordul de mediu Are o poziie intermediar, ntre avize i autorizaii, cu un profil juridic specific, datorit scopului urmrit i regimului juridic aplicabil. Astfel, potrivit legii-cadru (art. 11) acesta este obligatoriu pentru proiectele publice sau private sau pentru modificarea ori extinderea

activitilor existente, inclusiv pentru proiecte de dezafectare, care pot avea impact asupra mediului, iar pentru obinerea sa, n cazul proiectelor publice sau private care pot avea impact semnificativ asupra mediului, prin natura, dimensiunea sau localizarea lor este necesar evaluarea impactului asupra mediului. O alt caracteristic a acordului de mediu este acea c, spre deosebire de autorizaia de mediu i ca o consecin a naturii sale juridice, se emite n paralel cu celelalte acte de reglementare (mai corect alte acte administrative) emise de autoritile competente, potrivit legii [art. 11 alin. (4) din Ordonana de urgen nr. 195/2005], astfel c efectul juridic al documentului supus acordului este rezultatul manifestrii de voin al mai multor organe (autoriti), inclusiv al celei de mediu. Totui, se cuvine menionat faptul c, dup eliberarea acordului de mediu i n conexiunea prealabil cu acesta se emit i alte acte administrative, precum: autorizaia de construire sau avize ori acorduri cerute pentru diverse alte domenii, n condiiile legii. 3. Autorizaia de mediu Autorizaia de mediu, lato sensu, este considerat ca fiind actul administrativ n baza cruia se pot desfura, n mod legal, activitile existente i ncepe activitile noi cu posibil impact semnificativ asupra mediului. n sens administrativ, autorizaiile de mediu sunt autorizaii libere, acte administrative individuale, care stabilesc drepturi i/sau obligaii determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz. Activitile supuse astfel autorizrii sunt determinate prin sistemul listei. Referitor la stabilirea consecinelor asupra mediului, pentru obinerea autorizaiei de mediu, n cazul activitilor existente, care nu sunt conforme cu normele i reglementrile n vigoare, este necesar efectuarea bilanului de mediu (apreciat prin decizia autoritii competente), urmat de programul pentru conformare (negociat cu titularul activitii), iar n cazul activitilor noi se impune evaluarea impactului de mediu. n dreptul comunitar, potrivit art. 1 parag. 2 al Directivei nr. 337/85/CEE din 27 iunie 1985 privind evaluarea incidentelor anumitor proiecte publice sau private asupra mediului, autorizaie nseamn decizia autoritii sau autoritilor competente care nate dreptul beneficiarului obiectivului de a realiza proiectul, iar n termenii art. 1 parag. 2 Statele membre vor lua msurile necesare pentru ca, nainte de obinerea autorizaiei, proiectele susceptibile de a avea efecte semnificative asupra mediului, mai ales n privina naturii lor, a dimensiunilor sau a localizrii, s fie supuse unei evaluri a incidenelor. Aa cum s-a statuat n jurisprudena Curii de Justiie a Comunitii Europene (CJCE) aceasta (autorizaia) rmne o noiune comunitar care ine exclusiv de dreptul comunitar (CJCE, cauza Diane Barker c/London Borough of Bromley, nr. C-290/03, hotrrea din 4 mai 2006). Autorizaiile de mediu se pot grupa, n funcie de criteriul folosit, n mai multe categorii. Clasificarea principal este cea care le distinge n funcie de activitatea pe care o reglementeaz; din acest punct de vedere avem, pe de o parte, autorizaiile care permit realizarea de activiti care, n mod direct ori indirect, presupun contaminarea sau deversarea asupra unei resurse naturale, iar pe de alta, autorizaiile care permit efectuarea de activiti care, n plus, este posibil sau au efectiv un impact (semnificativ) asupra mediului. Diferena dintre cele dou categorii este semnificativ, deopotriv n privina polurii i cea a regimului juridic aplicabil. Astfel, n plan concret, n timp ce n cazul permiselor de deversare ceea ce se autorizeaz

este impactul asupra mediului i nu activitatea care l produce, permisele de activiti cu impact asupra mediului autorizeaz activitile care produc acest impact i nu impactul nsui. n fapt, evalund activitatea n funcie de efectele pe care le produce i care trebuie s fie n conformitate cu normele care o reglementeaz, se va avea n vedere, n mod logic, impactul respectivei activiti. Deci, n esen, aceste autorizaii presupun un control asupra cauzelor impactului ecologic, n timp ce cele din prima categorie iau n consideraie doar caracteristicile i condiiile impactului. Din aceast perspectiv, este vorba de un control n privina cauzei i a tuturor consecinelor asupra mediului pe care activitatea respectiv le are, iar primul tip de autorizaii se refer la un control privind efectele i anumite surse de contaminare, fr a se ine seama sau s se analizeze toate formele de impact pe care activitatea l are sau l produce. Diferena dintre cele dou categorii de autorizaii se manifest, mai ales, n privina procedurii de acordare a lor. n cazul autorizaiilor de deversare sau poluare, procedura are ca obiectiv acordarea acestor autorizaii, drept pentru care demersul procedural se realizeaz prin aprecierea condiiilor n care deversarea sau contaminarea se vor produce. Dimpotriv, n situaia celorlalte autorizaii, cele viznd activiti sau executarea de proiecte, se analizeaz nu numai problemele ecologice (impactul asupra mediului al proiectului), ci i proiectul nsui. Din aceast perspectiv, sunt autorizaii propriu-zise de mediu cele din prima categorie, care autorizeaz desfurare de activiti ce, n mod direct sau indirect, presupun un impact asupra mediului, deoarece este vorba de activiti poluante (deversarea/emisiunea de substane, energie, gaze n atmosfer, sol sau ap). n schimb, se poate considera c cele din a doua categorie sunt, n sens impropriu, denumite autorizaii de mediu, ntruct ele permit exercitarea unei activiti, dar au avut n vedere, ntre altele, impactul ecologic al acesteia i au inclus, pe lng alte condiii, i pe cele necesare pentru a evita sau reduce impactul asupra mediului. n orice caz, este de subliniat faptul c, n plan general, regimul i natura autorizaiilor de mediu evolueaz, dup unii autori, spre situaia concesiunilor, dar cu o important precizare. Particularitile obiectivului proteciei mediului ridic o problem deosebit din perspectiva celor dou instituii juridice tradiionale ale dreptului administrativ: autorizaia sau licena presupun ca titularul lor s fi avut un drept anterior (aadar, dreptul de a polua!), preexistent, iar concesiunea nu (ceea ce ar rspunde mai bine exigenelor ecologice). n fine, se cuvine menionat faptul c, indiferent de ntinderea exact a condiiilor pe care autoritatea public le impune solicitantului, autorizaia este ntotdeauna eliberat sub rezerva drepturilor terilor. Aceasta nseamn c ea nu confer un drept de a vtma mediul (a polua, a distruge) i, cel puin teoretic, terii victime au posibilitatea s-i valorifice drepturile lor mpotriva titularului actelor de reglementare, chiar dac acesta respect, n mod scrupulos, condiiile stabilite.

Ca specie a primei, autorizaia integrat de mediu se aplic n cazul activitilor supuse regimului stabilit prin Ordonana de urgen nr. 152/2005 privind prevenirea i controlul integrat al polurii; ea cuprinde condiii i detalii cu privire la msurile adoptate pentru protecia aerului, apei i solului [art. 41 alin. (2) din Ordonana de urgen nr. 152/2005]. Spre deosebire de acordul de mediu, autorizaiile de mediu au un caracter de sintez, n sensul c se emit dup obinerea celorlalte avize, acorduri, autorizaii, dup caz, ale autoritilor competente, potrivit legii i exprim cerinele definitorii pentru cazul respectiv. Evaluarea impactului asupra mediului Studiul de impact asupra mediului (SIM) este un instrument procedural de prevenire a vtmrilor mediului, prealabil i indispensabil eliberrii autorizaiilor, care s-a generalizat practic n toate drepturile naionale, dup apariia sa n SUA prin National Environmental Policy Act (NEPA) din 1969 i cunoate importante dezvoltri n legislaiile naionale, dreptul comunitar i dreptul internaional al mediului. Pe coninut, este vorba de un document cu caracter tiinific, care analizeaz i evalueaz efectele, presupuse sau manifeste ale unei activiti date asupra mediului i care permite, astfel, autoritilor publice care decid i publicului care este consultant, s hotrasc autorizarea sau nu, a respectivei activiti, n cunotin de cauz. n concepia Conveniei de la Espoo, evaluarea impactului asupra mediului (definit ca o procedur naional avnd drept scop evaluarea impactului probabil asupra mediului al unei activiti propuse, potrivit art. 1 Definiii) reprezint un instrument necesar n vederea mbuntirii calitii informaiilor furnizate factorilor de decizie i permind acestora s ia decizii raionale din punct de vedere al mediului, concentrate pe limitarea pe ct posibil a impactului negativ semnificativ al activitilor (Preambul, considerentul 7). Reglementarea romneasc (definiiile aferente i art. 21 din Ordonana de urgen nr. 195/2005, cu reglementrile subsecvente) se circumscrie unei asemenea caracterizri. Pe lng procedura de realizare i rolul conferit, regimul su juridic este definit i prin aceea c studiul de impact este realizat de persoane fizice sau juridice independente (de titularul planului, programului, proiectului sau al activitii care suport ns cheltuielile aferente elaborrii), atestate de autoritatea competent pentru protecia mediului. n planul responsabilitii aferente i n strns legtur cu o asemenea situaie, rspunderea pentru corectitudinea informaiilor puse la dispoziia autoritilor competente pentru protecia mediului i a publicului revine titularului (planului, programului, proiectului sau activitii), iar rspunderea pentru corectitudinea lucrrilor de evaluare aparine autorului acestora [art. 21 alin. (4) din Ordonana de urgen nr. 195/2005]. Dintr-o alt perspectiv, cea privind rspunderea fa de teri, dac o pagub survine ulterior, prin faptul proiectului sau activitii, care are consecine ecologice neprevzute n studiul de impact, titularul acestora angajeaz rspunderea civil, n condiiile regimului special n materie, indiferent care ar fi, n realitate, coninutul nsi al evalurii. Previziunile studiului nu exonereaz, n niciun caz, pe solicitant de rspunderea sa viitoare.

Referitor la rspunderea fa de administraie, aceasta s-ar putea pune numai n situaia unei evaluri de mediu intenionat eronate i care ar fi indus n eroare autoritatea de mediu. Aceasta ar putea angaja rspunderea civil a solicitantului, dar ar fi foarte dificil de probat prejudiciul suportat de autoritile administrative. Mai degrab, ntr-o atare situaie s-ar ridica problema rspunderii penale a celor vinovai (n privina elaborrii proiectului). Persoana (fizic sau juridic) atestat, care a efectuat lucrrile de evaluare, nu rspunde, n privina coninutului studiului, dect fa de solicitant; administraia ori terii nu pot s se ntoarc astfel mpotriva executantului, ci numai asupra titularului activitii. Dei exist tendina de a se reduce evaluarea impactului asupra mediului la un simplu element al unei proceduri speciale, rolul su rmne mult mai complex, fr a constitui ns un act administrativ special, de sine stttor . Calificat, n termeni clasici, drept o operaiune procedural prealabil (o expertiz tiinific), evaluarea de mediu (concretizat prin studiul de impact, amplu reglementat la nivel naional, internaional i comunitar, fiind considerat o regul de form, special protejat) prezint un grad ridicat de juridicitate, prin faptul c, elementele sale pot fi contestate i deci pot genera un contencios. Astfel, procedura de realizare a sa este supus controlului i contestrii de ctre administraie, publicul interesat i judector, acesta din urm putnd dispune anularea studiului pentru lipsa publicitii, a consultrii publicului ori a insuficienei sale (cu ocazia controlului jurisdicional al actului final al procedurii de reglementare, avizul, acordul sau autorizaia). Lipsa, neregularitatea ori ilegalitatea evalurii de mediu constituie un viciu de procedur care antreneaz anularea actului de reglementare atacat. Verificarea coninutului studiului de ctre magistrat se face n sensul analizei dac acesta cuprinde elementele minimale cerute de reglementrile n materie; documentul care apare suficient de serios i de circumstaniat este legal; dimpotriv, un studiu sumar ori imprecis, care cuprinde erori ori contradicii va antrena ilegalitatea autorizrii acordate, pentru viciu grav de procedur. Absena studiului de impact, de pild, poate constitui un motiv de suspendare a actului de reglementare, i o cauz de nulitate absolut a actului de reglementare emis fr existena acestuia. n Jurisprudena Curii de Justiie a Comunitii Europene (CJCE) s-a decis c, n condiiile Directivei nr. 85/337/CEE evaluarea incidenelor asupra mediului ale anumitor proiecte publice sau private trebuie s fie realizat nainte de acordarea autorizaiei; n cadrul procedurii de autorizare n mai multe etape, aceast evaluare trebuie, n principiu, s fie efectuat ct mai curnd posibil a se identifica i evalua toate efectele pe care proiectul este susceptibil s le aib asupra mediului; autoritile competente sunt obligate s ia toate msurile generale ori particulare n scopul de a remedia omisiunea de evaluare a incidenelor asupra mediului ale unui proiect, prevzndu-se posibilitatea de a retrage ori de a suspenda o autorizaie deja acordat, n scopul de a se efectua evaluarea de mediu, ori, cu titlul alternativ, dac particularul consimte, posibilitatea pentru acesta din urm s reclame repararea prejudiciului suferit. n context transfrontier, se prevd reguli, precum: obligativitatea evalurii impactului asupra mediului nainte de luarea deciziei de a autoriza o activitate cu impact transfrontier negativ semnificativ

asupra mediului, efectuarea acesteia cel puin n stadiul de proiect al activitii propuse, asigurarea posibilitii informrii i participrii publicului la procedurile adecvate de evaluare a impactului asupra mediului, dreptul statului de a adopta msuri mai restrictive n plan intern, dect cele asumate prin Convenia de la Espoo.