Functionarul Public

Rspunderea juridic a funcionarului public
CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE

1. Evoluia legislaiei privind funcia public n Romnia In ara noastr, problema funcionarilor publici a constituit ntotdeauna o preocupare major n cadrul sistemelor legislative i de guvernare cunoscute de istorie. O prim reglementare ct de ct unitar cu privire la funcionarii administrativi se afl n Regulamentele Organice. Reformele administrative nfptuite de Al. I. Cuza (Legea instruciunii i Legea cu privire la Consiliul de Stat), n baza principiilor statornicite prin Statutul Dezvolttor al Conveniei de la Paris, au cuprins unele referiri, fie i implicite, la funcionarii din administraia de stat. Unele dispoziii sunt cuprinse i n Legea electoral din 1864, care, prin prevederile art. (26), enumer funciile publice salariate. Constituia din 1866, n art. (88), consacr principiul dup care regele numete i revoc pe minitrii si, respectiv numete i confirm n funciunile publice potrivit legii, iar n art. (131) exprim dorina crerii unei legi speciale asupra condiiilor de admisibilitate i de naintare n funciunile publice. In baza acestui text din Constituie au aprut o serie de legi organice ale diverselor departamente, prin care se reglementau anumite sisteme dup care statul urma s fac numirea n funciile publice respective i care confereau dreptul de stabilitate. Dintre acestea menionm: Decretul pentru stabilirea statutului funcionarilor din administraia central a vmilor din 23 ianuarie 1872 Legea relativ la clasificarea funcionarilor administraiei centrale a finanelor din 26 august 1876 Legea pentru clasificarea personalului serviciului penitenciar dup legea
1
organic din 9 mai 1878 Legea pentru organizarea corpului tehnic al Ministerului Lucrrilor Publice din 9 mai 1894 Diversitatea legislaiei a determinat elaborarea i adoptarea unui statut care s reglementeze complet i unitar drepturile i obligaiile funcionarilor de stat. Noiunea de statut al funcionarilor publici o ntlnim pentru prima dat n dreptul romnesc n art. (8) alin. (4) al Constituiei din 1923: Legile speciale vor determina statutul funcionarilor publici. Strinii nu pot fi admii n funciunile publice dect n cazuri excepionale i anume statornicite de legi. In temeiul acestor prevederi constituionale, la 19 iunie 1923 se adopt Legea pentru statutul funcionarilor publici, iar la 19 noiembrie 1923 a fost adoptat Decretul nr. 5506 privind Regulamentul pentru aplicarea Legii statutului funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial din 23 noiembrie 1923, care stabilete n detaliu regimul juridic al funcionarului public din administraia de stat (funcia, gradul, clasa, cum se face numirea, pregtirea profesional, ierarhia administrativ, dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc.). Statutul era format din 2 pri: prima cuprindea msurile generale aplicabile tuturor funcionarilor publici, condiiile de admisibilitate, de stabilitate, se referea la ndatoriri i rspunderi, indemnizaii, concedii, asociaii de funcionari, iar partea a doua cuprindea dispoziiile speciale cu privire la numiri, promovri, transferri i asigurarea disciplinei. Aceste msuri prevzute n statut erau aplicabile funcionarilor publici ceteni romni, fr deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu public permanent civil sau ecleziastic consiliilor judeene i comunale1. La dispoziiile stipulate n art. (1), legiuitorul a prevzut un anumit numr de derogri. Spre exemplu, exist funcionari care, datorit calitii lor sau importanei funciei fac excepie de la regul: funcionarii politici i funcionarii electivi, mitropoliii i episcopii, funcionarii Corpurilor legiuitoare, persoanele ncadrate pentru un timp determinat sau pentru o anumit lucrare. Pentru a fi funcionar public, candidatul trebuia s fie cetean romn, s fi
1
la stat, jude, comun sau
instituiunile al cror buget este supus aprobrii parlamentului, guvernului sau
Legea pentru statutul funcionarilor publici din 19 iunie 1923, art. 1 2
mplinit vrsta minim de 21 de ani, s fie apt din punct de vedere medical, s nu fi suferit nici o condamnare i s fi promovat examenul de capacitate. Acestei ultime condiii i s-a acordat o atenie deosebit, deoarece la acea vreme, pentru ntia dat, examenul de capacitate devine un criteriu de recrutare al funcionarilor administraiei publice. O alt dispoziie interesant n Statutul funcionarilor publici din 1923 este cea referitoare la drepturile funcionarilor. Spre a garanta funcionarilor publici poziia lor, pentru a-i pune la adpostul influenelor vieii politice, statutul le-a creat dou drepturi bine determinate: stabilitatea i inamovibilitatea. Art. (7) al Statutului declar c funcionarii publici definitivi, oricare ar fi categoria lor, n afar de cei declarai inamovibili de Constituie (magistraii) sau prin legi speciale (membrii corpului didactic, membrii Curii de Conturi, membrii Consiliului Legislativ), se vor bucura de stabilitate. Un funcionar devenit stabil nu poate fi pedepsit, transferat sau nlocuit, dect cu respectarea anumitor formaliti impuse de lege. De menionat c dispoziii foarte importante, ce ntregesc regimul juridic al funciei publice din administraia de stat romneasc dup adoptarea Constituiei din 1923, se aflau i n Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ. Spre exemplu, art. (107) din legea menionat arat c funcionarii care au fcut acte ilegale sunt rspunztori fa de particularul vtmat. Legea statutului funcionarilor publici din 1923 a rmas n vigoare, cu mici modificri, pn la 8 iunie 1940, cnd s-a promulgat Codul funcionarilor publici. Codul, dup cum se preciza n art. (3), era mprit n dou: partea I coninea dispoziii pentru toi funcionarii publici din toate serviciile (condiiile generale de recrutare, drepturile i obligaiile, incompatibilitile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asociaii i case de credit), iar partea a II-a se referea numai la funcionarii administrativi i funcionarii de specialitate, cu excepia celor prevzui la art. (49) (ex.: corpul judectoresc, ofierii, corpul didactic, avocaii, medicii, inginerii, preoii etc., care aveau legi speciale). Acest Cod a suferit numeroase modificri (numai n primul an de aplicare a suferit 10 modificri), motiv pentru care, n baza Legii din 7 februarie 1942, Codul a fost republicat n Monitorul Oficial din 10 martie 1941 cu o nou numerotare a
3
articolelor. Codul a fost abrogat n mod expres dup 23 august 1944, cnd s-au adoptat n aceast materie reglementri noi. Astfel, la 22 septembrie 1946 se adopt Legea nr. 746 pentru statutul funcionarilor publici, lege care cuprindea 6 pri: prima parte era consacrat dispoziiilor generale, prevzndu-se c funcionarul public permanent se bucur de stabilitate; partea a doua se referea la condiiile de ncadrare, condiii de numire, dosare penale etc.; partea a treia era intitulat Tratarea n serviciu i cuprindea dispoziii privind drepturile funcionarilor, retribuii, indemnizaii, avansri, pensionare; partea a patra se referea la ndatoririle funcionarilor, iar partea a cincea i a asea cuprindeau dispoziii speciale i dispoziii finale i tranzitorii. Aceast lege a fost abrogat ns dup 3 ani, prin Decretul nr. 418 / 16.11.1949, pe fondul preocuprilor privind adoptarea primului cod al muncii. Dar realitile politice prin care a trecut Romnia dup cel de-al doilea rzboi mondial nu au putut rmne fr efect n ceea ce privete reglementarea funciei publice. Se conturase teza potrivit creia funcionarii, beneficiind de un asemenea statut, constituiau o clas privilegiat, fiind considerat pe nedrept a fi un instrument al guvernantului mpotriva celor guvernai. In statul socialist funcia public trebuia politizat, iar n funcii publice trebuiau s ajung reprezentanii fostelor clase oprimate, devenite clase conductoare n noul regim. In aceast perioad, noiunea de funcie public, ca i multe altele (putere public, domeniu public etc.) s-a considerat c au devenit desuete, funcionarul public dobndind statutul de om al muncii, supus acelorai principii juridice ale Codului muncii. Astfel, art. (2) din Codul muncii, care a intrat n vigoare n anul 1950, prevedea: Codul muncii se aplic, pe de o parte, organelor i instituiilor de stat, ntreprinderilor i organizaiilor economice ale statului, organizaiilor cooperatiste i celor cu caracter obtesc, precum i persoanelor fizice i juridice din sectorul particular, care folosesc munca salariat. Codul muncii, adoptat prin Legea nr. 19/1972, a venit cu o soluie mai nuanat, punnd problema n art. (61) alin. (2) a unui statut general al personalului din aparatul de stat. Cu toate acestea, un statut general al funcionarilor din administraia public
4
nu s-a adoptat pn n decembrie 1989, n schimb au fost adoptate prin lege statute disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii (ex.: cercetare, energie electric, sistemul bancar etc.). Putem afirma deci c regimul funciei publice n perioada 1949-1989 a fost inclus n regimul contractului de munc, aplicndu-se Codul muncii i celelalte reglementri cu caracter general, iar pentru anumite sectoare de activitate au fost acceptate i reglementri speciale, fr a iei din regimul contractual. Legiuitorul constituant din 1991 a reiterat, n ceea ce privete funcia public, ca soluie tehnic de principiu, soluia Constituiei din 1923. Astfel, n art. (16) alin. (3) al Constituiei se consacr principiul dup care funciile i demnitile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoane care au exclusiv cetenia romn i domiciliul n ar. Astfel, o funcie public, orict de mic, fie i cea de funcionar n aparatul unui consiliu local, nu poate fi ocupat de nici o persoan care, pe lng cetenia romn, mai are i o alt cetenie i nici o persoan care are numai cetenia strin sau este fr cetenie. Decurge de aici importana foarte mare, a clarificrii sferei noiunii de funcie public. ntlnim funcii publice n sfera fiecrei puteri a statului, iar Constituia Romniei i alte acte normative folosesc aceast noiune, n mod frecvent, legnd-o de una sau alta dintre aceste puteri i de autoritile publice care le exercit. In Legea nr. 215/2001 privind administraia public local ntlnim referiri la funcia de primar, alte funcii din cadrul serviciilor publice locale, funcia de prefect etc. De asemenea, legile referitoare la salarizarea funcionarilor publici se refer la: funcii de execuie, funcii de execuie pe trepte profesionale, funcii de conducere etc. Coninutul fiecrei funcii publice, adic acele atribuii, puteri, competene proprii care o deosebesc de alte funcii, sunt stabilite, de regul, prin nsi actul care o nfiineaz Constituie, legi sau, n baza acestora, prin Hotrri ale Guvernului, ordine i instruciuni ale minitrilor, hotrri ale consiliilor judeene i locale. Dup cum s-a subliniat n literatura de specialitate, statul i ndeplinete funciile prin intermediul unor structuri organizatorice alctuite dintr-o sum de
5
servicii publice2 cu ajutorul crora poate legifera, poate administra i poate soluiona litigiile. In ceea ce privete coninutul funciei publice i natura actelor proprii, funcia public poate fi mprit n 2 categorii3: funcia public de autoritate, care este exercitat de organisme colegiale sau unipersonale crora li se confer atribuii de putere public sau care pun n aplicare nemijlocit dispoziii sau hotrri judectoreti i care este constituit dintr-un complex de atribuii, puteri i competene exercitate pentru satisfacerea unor interese generale funcia public de gestiune, creia i este specific actul de gestiune, de administrare a patrimoniului. Intr-o analiz de sintez, se poate aprecia c funciei publice i sunt specifice urmtoarele trsturi: reprezint un complex de atribuii i puteri cu care este investit o persoan dintr-un serviciu public are un caracter de continuitate, adic apare ca o necesitate permanent de interes general, chiar dac unele se realizeaz intermitent sau o singur dat persoana care o deine trebuie s aib o nvestitur legal i s o exercite n baza i n executarea legii funcia public nu poate constitui obiectul unei nelegeri ntre pri i nu poate fi stabilit prin contract. Avnd o baz legal, ea poate fi ns schimbat n mod unilateral, fr acordul persoanei care o deine, desigur tot de ctre cel care a creat-o funcia public se ocup prin numire sau alegere, n condiiile legii. Fa de cele de mai sus, putem conchide c funcia public reprezint un ansamblu de atribuii, de competene, de puteri n cadrul unui serviciu public,
2
Prin serviciu public nelegndu-se o activitate prevzut expres la nivelul statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, pus la dispoziia publicului, n scopul de a satisface, n mod regulat i continuu nevoi cu caracter general care nu ar putea fi soluionate deplin i n permanen prin iniiativa particular (cf. A. IORGOVAN, Drept administrativ tratat elementar, vol. III, Bucureti, 1997, p. 56-68) 3 C. IONESCU, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 198-199 6
stabilite prin lege sau potrivit legii, cu care sunt investii, prin numire sau alegere, funcionarii publici, n vederea realizrii n mod continuu i permanent a unui interes general4. Pe baza trsturilor i consideraiilor pe care le-am fcut n legtur cu funcia public, se poate preciza i noiunea de funcionar public, nelegnd prin aceasta persoana numit sau aleas ntr-o funcie public cu caracter de permanen n serviciile autoritilor publice centrale sau locale, ori n instituiile publice i regiile autonome nfiinate de acestea. Soluia Constituiei din 1923 este preluat aa cum am mai precizat de legiuitorul constituant din 1991 i n ceea ce privete elaborarea i adoptarea unui statut al funcionarilor publici. In art. (73) alin. (3) lit. j Constituia Romniei numete n mod expres adoptarea unui statut al funcionarilor publici, acesta avnd regimul juridic al unei legi organice. Din modul de redactare a art. (73) alin. (3) lit. j rezult n mod clar consacrarea regimului statutar pentru funcionarii publici. Au fost adoptate diverse legi, statute profesionale pentru diferite domenii. Spre exemplu, Legea nr. 215/20015 privind administraia public local prevede organizarea i funcionarea administraiei la nivel local. In cuprinsul acestei legi sunt menionate diferite funcii publice. In Legea nr. 115/19966, modificat i completat prin Legea nr. 161/2003 care prevede obligativitatea declarrii i controlului averii demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de conducere, se face o enumerare a funcionarilor publici care cad sub incidena acestei legi: consilierii judeeni i locali, primarii, funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul autoritilor publice centrale ori locale. Legea nr. 1/19987 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Informaii Externe menioneaz n art. 5 c aceast instituie se organizeaz i funcioneaz ca unitate administrativ autonom, iar n art. (16) se specific urmtoarele: cadrele Serviciului de Informaii Externe care ndeplinesc atribuii de implic exerciiul autoritii de stat sunt funcionari publici i au toate drepturile i obligaiile
4
M. PREDA, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, p. 78 5 Monitorul Oficial nr. 204/23.04.2001, partea I 6 Monitorul Oficial nr. 263/28.10.1996, partea I 7 Monitorul Oficial nr. 7/12.01.1998, partea I, modificat prin Legea nr. 138/200 i OUG 154/2001 7
prevzute de lege pentru aceast calitate. 2. Noiunea de funcie public i funcionar public. Categorii de funcionari publici. In funcie de ara la care ne referim, termenul are mai multe accepiuni. In majoritatea cazurilor, nu exist o definiie riguroas a acestei noiuni i, pentru a se preciza sensul acesteia, trebuie s se recurg la doctrina i practica administrativ. Pentru a da o definiie noiunii de funcie public este necesar s plecm de la legtura existent ntre funcia public i serviciul public, ntruct numai n cadrul unui serviciu public pot exista funcii publice i funcionari publici. Literatura de specialitate ofer definiii diverse noiunii de funcie public, potrivit dorinei autorilor de a scoate n eviden anumite trsturi generale sau particulare, specifice anumitor funcii publice. Astfel, potrivit prof. Paul Negulescu8, funcia public este integrat unui serviciu public numai dac acesta din urm este organizat de stat. El definete funcia public drept un complex de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea de a fi ocupat, n chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic care, executnd puterile n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. In definiia sa, prof. A. Iorgovan pleac de la conceptul de unitate dialectic indestructibil ntre organul administrativ din care face parte funcia i cele 2 categorii de raporturi juridice (cel administrativ i cel de drept al muncii). Astfel, n lucrarea sa intitulat Drept administrativ, prof. Iorgovan consider funcia public drept situaia juridic a persoanei fizice investit legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice, ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i omul care l-a investit9. Profesorul Alexandru Negoi leag noiunea de funcie public de natura atribuiilor ce formeaz coninutul funciei. Astfel, prof. Negoi consider c funcia public reprezint un ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin acte juridice
8 9
NEGULESCU, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Marvan, Bucureti, 1934 A. IORGOVAN, Drept administrativ, Editura Hercules, Bucureti, 1993, p. 629 8
emise pe baza i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan fizic angajat ntr-un organ al administraiei publice i care are abilitatea legal de a ndeplini aceste atribuii ale administraiei publice10. In definiia pe care o d, prof. univ. dr. Mircea Preda11 pleac de la o serie de trsturi ale funciei publice i funcionarului public, i anume: funcia public este constituit dintr-un ansamblu de activiti omogene, prin care se realizeaz un interes general al statului sau al unei colectiviti recunoscute de stat12. Gradul de omogenitate al activitilor care compun funcia public are rol determinant n stabilirea nomenclatorului de funcii publice. In general, distincia ntre funciile publice are la baz criterii de ordin material, teritorial, personal sau temporar. La fel de important (alturi de omogenitate) este i interesul pe care l realizeaz funcia public, ca i volumul acestora. gradul mare de diversitate al funciilor publice 13. Exist funcii politice sau preponderent politice (deputat, senator, secretar de stat, consilier local sau judeean, primar, viceprimar), funcii de conducere (ministru, secretar de stat, secretar general al ministerului, director/director general, ef serviciu etc.), funcii de execuie. In alt ordine de idei, exist funcii organizate n sistem ierarhic de subordonare, altele independente sau autonome; funcii ocupate prin alegere sau prin numire; funcii care confer dreptul de a emite acte juridice de putere i funcii care au numai dreptul de a efectua operaiuni tehnico-administrative. caracterul legal al funciei publice, n sensul c atribuiile sau competenele sunt stabilite numai prin lege sau n baza legii i n condiiile prevzute de lege14. Trebuie menionat aici faptul c funcia public se creeaz n potrivit interesului general pe care aceasta trebuie s-l realizeze, ea putnd fi ocupat de orice persoan fizic ce ndeplinete condiiile prestabilite de lege.
10
AL. NEGOITA, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, 1993, Bucureti, p. 79 11 M. PREDA, Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006 12 Idem, p. 67 13 Idem, p. 69 14 Idem, p. 70 9
continuitatea funciei publice15. Caracterul de continuitate este determinat de interesul general care trebuie asigurat fr ntreruperi. Nu trebuie confundat continuitate cu stabilitatea funciei, aceasta din urm fiind legat de persoana care o deine.
ncredinarea funciei publice numai unei persoane publice16. Condiiile care trebuie s le ndeplineasc persoana sunt prevzute expres de lege i in de: capacitatea sa psihic i fizic, anumite cerine profesionale, de vrst, experien etc.
asigurarea mijloacelor materiale i financiare necesare exercitrii funciei publice17. Sumele necesare se prevd n bugetul statului, respectiv n bugetele locale, n vederea asigurrii exercitrii continue i eficiente a funciei.
Incercnd s facem o clasificare a funciilor publice, distingem mai multe criterii n funcie de care putem realiza acest lucru: a. Potrivit importanei funciei: funcii publice de conducere i de execuie. b. Potrivit naturii juridice i coninutului funciei: funcii publice politice i de specialitate (profesionale). c. Potrivit modului n care pot fi ocupate: funcii publice ocupate prin alegere sau prin numire. d. Potrivit modului de retribuire: funcii salarizate i funcii pentru care se prevd indemnizaii. Potrivit formei iniiale a Statutului funcionarilor publici18, funciile publice se mpart n dou categorii: funcii publice generale: reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun pentru toate autoritile i instituiile publice. funcii publice specifice: reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun pentru toate autoritile i instituiile publice.
15 16
Idem, p. 70-71 Idem, p. 71 17 Idem, p. 71 18 Legea nr. 188/1999 10
funcii
publice
specifice:
reprezint
ansamblul
atribuiilor
responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice. Completrile aduse Statutului funcionarilor publici prin republicarea sa n 2007, prevd c funciile publice pot fi: de stat: funcii publice stabilite n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale sau n cadrul unitilor administrative autonome. teritoriale: funcii publice stabilite n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. locale: funcii publice stabilite n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. Tinnd cont de nivelul studiilor, putem clasifica funciile publice n 3 clase, dup cum urmeaz: clasa I: necesit studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent clasa a II-a: necesit studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom clasa a III-a: necesit studii medii liceale, absolvite cu diplom de bacalaureat In raport de nivelul atribuiilor titularului, funcia public poate fi: corespunztoare nalilor funcionari publici: secretar general i secretar general adjunct al guvernului, secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe ale administraiei publice centrale, prefect i subprefect, inspector guvernamental. corespunztoare funcionarilor publici de conducere: director general, director general adjunct, director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile specifice asimilate acestora; secretar al unitii administrativ-teritoriale;
11
director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, n cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora; ef serviciu i ef birou + funcii asimilate acestora; corespunztoare funcionarilor publici de execuie: clasa I - consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector i funcii asimilate acestora; clasa a II-a - referent de specialitate i funcii asimilate; clasa a III-a referent i funcii specifice asimilate. Referindu-ne la noiunea de funcionar public, aceasta este departe de a avea un neles uniform, ea cuprinznd persoane aflate n ipostaze diferite, n funcie de legislaia fiecrei ri, i care sunt angajate cu titlu permanent sau temporar. In literatura strin de specialitate exist denumiri specifice pentru personalul care ndeplinete o funcie public, respectiv functionnaires n Frana i Luxemburg, civil servants n Anglia i Irlanda, beamter n Germania, funcionario n Spania i Portugalia, tjenestemaend n Danemarca, impiegato civile dello stato n Italia, ambtenaar n Trile de Jos, ypallelor n Grecia sau agent de lEtat n Belgia. De asemenea, pentru a armoniza diferenierile terminologice, se folosesc termeni care evoc n mod exhaustiv ansamblul agenilor din serviciul diferitelor colectiviti administrativ. Statutul funcionarilor publici a fost adoptat prin Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999, n baza angajrii rspunderii Guvernului pentru proiectul de lege i nu n urma unor dezbateri parlamentare, aa cum prevd normele de adoptare a legilor. Prin urmare, aceast lege a suferit ulterior numeroase modificri i completri, prevzute n Legea nr. 161/200319 i Legea nr. 251/200620, fiind republicat n 200721.
19
publice,
respectiv
personalul
din
administraie
sau
personalul
Publicat n Monitorul Oficial nr. 279/21.04.2003 Publicat n Monitorul Oficial nr. 574/04.07.2006 21 Publicat n Monitorul Oficial nr. 365/29.05.2007
20
12
Se poate observa c legislaia actual ofer o definiie mult mai puin exact noiunii de funcionar public. Art. (2) alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici, republicat n 2007, definete funcionarul public ca fiind persoana numit n condiiile legii, ntr-o funcie public. Definiia dat este corect, dar mult prea general. Este de la sine neles c singura raiune practic pentru care sunt create funciile publice este aceea de a fi exercitate. Funcia public poate exista independent de titularul ei, dar asta numai pn la ocuparea ei. In lucrarea sa intutulat Tratat de drept administrativ romn, dr. V.I. Priscaru consider funcionarul public ca fiind acea persoan care, cu respectarea condiiilor cerute de lege, a fost investit prin numire sau alegere, ntr-o funcie public, pentru a desfura, contra unui salariu, o activitate continu. 22 Pe timpul ct deine funcia public, persoana fizic are anumite drepturi i i revin anumite obligaii. Potrivit prof. dr. A. Iorgovan funcionarul public este persoana fizic care este investit n mod legal prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau al cetenilor cu sarcina ndeplinirii pe timp limitat sau nedeterminat al unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura cruia face parte funcia respectiv.23 Si prof. univ. dr. Mircea Preda consider definiia funcionarului public prin Legea nr. 188 ca fiind una de maxim generalitate i nerelevnd trsturile specifice funcionarului public.24 Analiznd prevederile art. (2) alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicat n 2007, se desprind urmtoarele observaii: n definiie se folosete termenul de persoan, dar acest fapt nu corespunde pe deplin legislaiei actuale din Romnia, n sensul c art. 16 alin. (3) din Constituia Romniei stabilete dou condiii eseniale pentru ca o persoan s poat fi titular al unei funcii publice i anume: s aib cetenia romn i de asemenea, domiciliul stabil n Romnia. Deci nu intr n discuie orice persoan fizic. In plus, aici se adaug i cerina
22
23
V.I. PRISACARU, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 172 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, ediia a II-a, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 630 24 M. PREDA, op. cit., p. 71 13
referitoare la capacitatea persoanei de a-i asuma drepturi i obligaii, respectiv capacitatea deplin de exerciiu. Astfel, dac ar fi s ncercm o definiie a funcionarului public, putem spune c acesta reprezint ceteanul investit n mod legal, prin numire sau alegere, ntr-o funcie public, n scopul ndeplinirii, n condiiile legii, a atribuiilor administraiei publice. Calitatea juridic de funcionar public, pe care o confer competena subiectelor participante la raporturile juridice, are la baz o anumit organizare i potrivit diviziunii sociale a muncii, n cadrul acestei organizri, subiectele participante desfoar un anumit tip de activitate. Activitatea subiectelor investite cu o anumit competen ofer acestor subiecte o calitate oficial, pe care o desfoar n principiu din oficiu, datorit naturii i menirii organizrii n cadrul creia i exercit competena. Aceasta este calitatea cu totul special a subiectelor active participante n raporturile de drept administrativ, n calitatea lor de organizatori ai executrii legii i de executarea n concret a acesteia, respectiv aceea de funcionar public. Revenind la comentariul anterior, am artat c pentru ca o persoan fizic s poat ocupa o funcie public, este necesar ca acesta s fie cetean romn, cu domiciliul n ar25. Acest fapt se explic prin aceea c funcionarii dein ntr-o anumit msur din suveranitatea statului pe care o exercit, iar art. (33) din Constituie arat c toate puterile Statului eman de la naiune i n acest fel este absolut firesc ca exercitarea funciilor publice s fie rezervat persoanelor de naionalitate romn. A nu se nelege c ar fi vorba de vreun privilegiu, ci de recunoaterea prin textul legii fundamentale a unui drept natural i naional. In al doilea rnd apare cerina cunoaterii limbii romne, scris i vorbit. 26 Este absolut firesc ca o persoan care lucreaz n numele statului i duce la ndeplinire obiective stabilite de ctre organele statului, s cunoasc limba romn att scris, ct i vorbit. Exercitarea unei funcii publice presupune n egal msur comunicare, dar i elaborarea unor acte, a unor nscrisuri, fapt ce nu s-ar putea
25 26
Constituia Romniei, art. (16) alin. (3) Fapt prevzut la art. (13) din Constituia Romniei, unde se spune foarte clar: n Romnia, limba oficial este limba romn 14
realiza fr o cunoatere perfect a limbii romne. De asemenea, se prevede ca n unitile administrativ-teritoriale n care minoritile naionale dein o pondere de minim 20%, unii funcionari publici care au contacte directe i frecvente cu cetenii s cunoasc limba minoritii respective. Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda 27 este de prere c procentul de 20% este stabilit n mod aleatoriu, poate fi variabil i nu are la baz criterii tiinifice de determinare. Acest procent de peste 20% nu corespunde nici principiilor democratice ale statului de drept, care prevd c ntr-o structur instituional, minoritatea se supune majoritii. Prof. univ. dr. Mircea Preda28 consider c dac privim problema dintr-un alt punct de vedere, putem considera aceast dispoziie ca avnd urmri absolut negative pentru minoritatea n cauz. Folosind limba matern i nu limba naional a statului, reprezentantul minoritii respective are din start posibiliti mult mai mici de acces n viaa public a statului i implicit anse mult mai mici de integrare i de reuit. In al treilea rnd, pentru a putea fi numit funcionar public este necesar ca persoana fizic s aib cel puin 18 ani mplinii (ceea ce presupune discernmntul faptelor sale), dac legea special nu cere alt vrst. In al patrulea rnd, se pune problema capacitii depline de exerciiu. Acest aspect este legat de capacitatea mintal a unei anumite persoane, indiferent de vrst, de posibilitatea acesteia de a-i exercita drepturile civile. Un al cincilea aspect are n vedere starea de sntate a persoanei. Evident, nu este vorba de o stare general de sntate, ci o stare care s fie n strns legtur cu posibilitatea persoanei respective de a-i ndeplini sarcinile ce decurg din ocuparea unei funcii publice. Un asemenea aspect al sntii se poate aprecia numai pe baza unui examen medical amnunit, de specialitate, care s reflecte att starea fizic, dar mai ales cea psihic a persoanei. In al aselea rnd, unele acte normative cer ca ceteanul care urmeaz s devin funcionar public s posede studii superioare, liceale sau generale, iar altele
27 28
M. PREDA, op. cit., p. 82 Idem, p. 82 15
cer o pregtire de specialitate: jurist, economist, medic, inginer etc., precum i o anumit vechime n funcie (ceea ce i confer o experien mai mare). De exemplu, art. (9) alin. 2 lit. (c) din Legea nr. 340/2004 cere ca prefectul i subprefectul s aib studii superioare de lung durat; art. (38) alin (1) din aceeai lege impune ca secretarul comunelor, oraelor i subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor s aib studii superioare juridice sau administrative. Nu n ultimul rnd trebuie menionat cerina ca persoana s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice. In lucrarea sa intitulat Drept administrativ, prof. univ. dr. Mircea Preda29 subliniaz c nu este vorba despre orice condamnare suferit anterior, ci de o condamnare pentru care legea prevede c este incompatibil cu funcia public ce urmeaz s o dein. Trebuie avut n vedere i investirea ntr-o funcie public. Aceasta se face prin numire pe baz de concurs sau prin alegere, n baza procedurilor legale. Problema investiturii legale a celor care exercit diferite funcii n organele administraiei publice prezint importan att pentru angajarea rspunderii fa de organele administraiei publice, ct i pentru daunele provocate terilor prin exercitarea acestor funcii, deoarece sunt cazuri n care rspunderea este condiionat de mprejurarea dac cel care a acionat pentru organul administraiei publice a avut sau nu abilitatea legal s fac acest lucru. De asemenea, investirea legal a celui care exercit funcia prezint importan n unele cazuri pentru rspunderea pe care o angajeaz svrirea unor contravenii de ctre persoanele juridice. In aceste cazuri, rspunderea revine funcionarului investit cu atribuii n domeniul n care s-a svrit contravenia.
3. Fundamentul rspunderii juridice Rspunderea juridic este rspunderea concret, stabilit dup o anumit procedur de autoritatea competent (instan sau autoritatea administrativ),
29
M. PREDA, op. cit., p. 83 16
finalizat ntr-o sanciune, nsoit sau nu de anularea actului ilegal, restabilirea situaiei anterioare, fixarea despgubirii pentru actul sau faptul ce a cauzat daunele constatate, luarea msurilor de siguran aplicate sau acordate conform unei prevederi legale. Ea i are sursa n hotrrea instanei judectoreti sau n actul autoritii administrative de stabilire a acestuia. Potrivit prof. univ. dr. Valeric Dabu temeiul sau fundamentul constituie termeni de tehnic juridic, folosii de legiuitor 30. Fundamentul rspunderii juridice l constituie 3 elemente cumulative: a. svrirea actului sau faptului generator de responsabilitate, care poate fi: infraciune, delict, cvasidelict, abatere disciplinar, administrativ, contravenie, act administrativ ilegal; b. legea care reglementeaz responsabilitatea juridic, procedura nfptuirii acesteia, organele abilitate i actele sau faptele generatoare; c. hotrrea judectoreasc sau actul autoritii publice mputernicite prin lege prin care s-a stabilit i nfptuit n concret rspunderea juridic a persoanei fizice sau juridice (de drept public sau privat) Prin rspunderea disciplinar a funcionarului public nelegem rspunderea juridic a funcionarului public, stabilite de autoritatea ierarhic superioar sau autoritatea administrativ anume desemnat de lege ori instana de judecat, conform unei proceduri reglementate de lege pentru abaterile de la disciplina funciei publice definite de lege sau alte acte normative date n baza legii. Rspunderea disciplinar a funcionarului public este o instituie juridic, independent de rspunderea de drept penal sau civil a funcionarului public. Aceasta izvorte din raportul juridic de subordonare ierarhic, raport de drept administrativ ce poate coexista cu raportul juridic de drept penal. In cazul svririi de infraciuni cu autor calificat (funcionar public), se angajeaz i rspunderea disciplinar a acestuia. Chiar dac funcionarul public a fost achitat n penal, deci s-a dovedit inexistena infraciunii pentru care a fost trimis n judecat penal, el nc poate fi sancionat disciplinar pentru c i simplul fapt c a ocazionat o instrucie penal, n anumite situaii poate fi de natur a prejudicia serviciul public
30
V. DABU, Rspunderea juridic a funcionarului public, Editura Global Lex, Bucureti, 2000, p. 17
48
sau corpul din care face parte i ca atare poate fi o cauz care s-i angajeze rspunderea disciplinar. In opinia prof. dr. V.I. Priscaru31 angajarea rspunderii administrative a funcionarilor publici nu are legtur cu rspunderea disciplinar, ce are n vedere sancionarea abaterilor disciplinare n conformitate cu statutele funcionarilor publici. Prof. Valeric Dabu consider, dimpotriv, c rspunderea disciplinar a funcionarilor publici are o serie de trsturi, care nu o situeaz dect ntr-una din formele rspunderii administrative.32 4. Principiile rspunderii juridice Principiile rspunderii juridice reprezint ideile de baz, general valabile, care se regsesc n normele care reglementeaz instituiile dreptului. Un prim principiu general al rspunderii juridice l constituie legalitatea. Aceasta presupune: recunoaterea drepturilor i libertilor ceteneti ca valori supreme, prin Constituie, prin legi organice, ordinare i prin actele normative emise pe baza acestora; prevederea i garantarea prin lege, de ctre stat, a organelor, procedurilor i mijloacelor efective de educare, prevenire, constrngere i reparare a oricror nclcri a drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale ceteanului. Se exclude n acest fel orice tendin a omului de a-i nfptui singur actul de dreptate. Art. (3) al Declaraiei drepturilor omului i ale ceteanului prevede n mod clar c orice fiin uman are dreptul la securitatea sa i Statul are obligaia s i-o asigure. Iar n conformitate cu art. (7) Toi oamenii ... au dreptul la o protecie egal a legii. Pentru realizarea celor de mai sus, legiuitorul declar i fixeaz prin lege responsabilitatea juridic; faptul c nimeni nu este mai presus de lege33, iar toi cetenii au aceleai obligaii prevzute de Constituie i alte legi34;
31 32
V.I. PRISACARU, op. cit., p. 433 V. DABU, op. cit., p. 237 33 Constituia Romniei, art. (16), alin. (2) 34 Constituia Romniei, art. (15), alin. (1) 18
exercitarea drepturilor i libertilor se face numai cu bun-credin, fr a se nclca drepturile i libertile celorlali35; accesul liber la justiie este un drept fundamental garantat de Constituie, iar alte legi au prevzute dispoziii pentru asigurarea nfptuirii acestuia.
Egalitatea n drepturi constituie un al doilea principiu important al rspunderii juridice, care presupune c: toi oamenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, n sensul c sunt i trebuie s fie responsabili juridic; nu trebuie s existe privilegii sau discriminri n domeniul responsabilitii juridice pentru nici o persoan i nici pentru organele statului sau orice fel de funcionari publici; nimeni nu este mai presus de lege, toi sunt responsabili n faa legii i n condiiile legii, indiferent dac sunt sau nu autoriti publice. criteriile generale de individualizare sau cauzele de nlturare, agravare ori atenuare a rspunderii juridice trebuie stabilite prin lege, n mod egal pentru toi. Un alt principiu l constituie cel al personalitii, n sensul c se declar responsabil persoana fizic sau juridic autoare a faptei sau actului juridic. Exist excepii de la acest principiu, dar ele sunt prevzute de lege. Principiul libertii de voin, a aciunii sau inaciunii, exprim ideea c nu poate exista responsabilitate dac nu exist libertatea de a alege comportarea care ar evita rspunderea. Responsabilitatea juridic trebuie s existe numai atunci cnd subiectul, de bun voie, a ales conduita contra normei juridice. Principiul umanismului are la baz o ierarhizare fcut de legiuitor a elementelor-scop a rspunderii juridice, prin punerea accentului n primul rnd pe prevenire, apoi reparare i n ultimul rnd pe represiune, ideea principal fiind de protecie, ocrotire, educare. Acelai principiu trebuie avut n vedere i n stabilirea procedurilor i a cauzelor de nlturare, nlocuire, agravare i atenuare a acesteia. Principiul concordanei ntre drepturi i obligaii, ntre putere i responsabilitate, arat c o persoan nu poate fi fcut responsabil dect pentru ceea ce aceasta putea i era obligat s fac, dar nu a fcut. Potrivit art. (3) lit. d
35
Constituia Romniei, art. (57) 19
din Legea nr. 188/1999, republicat 2007, responsabilitile stabilite de autoritatea sau instituia public, conform prevederilor legale, fac parte din funcia public. Aceasta se refer la faptul c, pentru a cunoate sensul unui act uman, trebuie cunoscute sensul i motivele care au generat actul. Prof. univ. dr. Alexandru Negoi consider c mobilul actului administrativ este ceea ce determin organul administraiei publice s uzeze de competena sa n emiterea actului.36 Motivul este scopul competenei conferite funciei, fiind indisolubil legat de interesele generale pe care le satisface. Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea coninutului su, este cauza acestui act, a dispoziiei pe care o cuprinde actul respectiv.37 Deci, motivul trebuie s fie efectul mobilului i cauz a actului. Dac mobilul sau motivul sunt ilegale, atunci i actul este ilegal. Alt principiu, cel al existenei i dezvoltrii sociale, impune satisfacerea nevoilor sociale obiective, care se realizeaz prin definirea i instituirea responsabilitii, precum i prin transformarea acesteia n rspundere concret, a crei realizare se face i prin fora de constrngere a statului, dup caz. Scopul Statului i n mod deosebit al administraiei publice este satisfacerea nevoilor obiective, pe baza principiilor serviciilor publice i al solidaritii sociale. In cazul n care s-a produs o pagub unei persoane de ctre serviciul public, statul trebuie s-o repare, deoarece, conform principiului solidaritii sociale, Statul nu i-a asumat aceast responsabilitate prin raiunea sa de a fi. Nu n ultimul rnd, principiul reparrii integrale a prejudiciului implic att repararea prejudiciului efectiv cauzat - damnum emergens - ct i beneficiul nerealizat - lucrum cessans. De asemenea, repararea trebuie fcut att pentru prejudiciile materiale, ct i pentru cele morale. Conform art. (52) din Constituia Romniei, persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei.
36 37
Al. NEGOITA, op. cit., p. 144 Idem, pag. 145 20
CAPITOLUL II
21
FORMELE RSPUNDERII JURIDICE A FUNCIONARULUI PUBLIC N ROMNIA
1. Indatoririle funcionarilor publici Pentru a putea vorbi despre rspunderea juridic a funcionarilor publici, trebuie mai nti abordat subiectul privind ndatoririle funcionarilor publici. Un cadru general n materie l ofer Statutul funcionarilor publici, unde sunt reglementate o serie de ndatoriri, ns acestea se refer numai la anumite categorii de funcionari publici, ce sunt menionate n anexa la Statut. Alte atribuii ale unor categorii speciale de funcionari publici sunt prevzute n legi speciale i regulamente de organizare i funcionare sau n statute proprii, acolo unde acestea exist. Vorbind n general despre ndatoririle funcionarilor publici, trebuie s menionm faptul c o parte a ndatoririlor ce le revin le sunt specifice, dar altele sunt comune cu ale celorlali salariai, ce i desfoar activitatea pe baza contractului individual de munc. Principala ndatorire este prevzut la art. (43) alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat 2007, i se refer la obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. Acest articol exprim n esen capacitile profesionale i morale pe care trebuie s le posede titularul funciei. Determinant n crearea unei funcii publice este ca titularul acesteia s i poate exercita toate atribuiile ce i revin, astfel nct prin aciunile sau inaciunile sale s nu aduc prejudicii autoritii sau instituiei publice n care acesta i desfoar activitatea, precum i nici altor persoane fizice sau juridice. Aa cum precizeaz i prof. univ. dr. Mircea Preda38, termenul de prejudiciu nu trebuie luat numai n accepiunea sa material, de pagub creat, ci i n sens
38
PREDA M., op. cit., p. 120 22
de prejudiciu moral, de atingere adus unor persoane fizice sau prestigiului autoritii / instituiei publice. Alin. (2) al art. (43) din Statut prevede obligativitatea funcionarilor publici de conducere de a susine propunerile i iniiativele personalului din subordine, ce au n vedere mbuntirea activitii i a calitii serviciilor publice. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat 2007, prevede la art. (44) alin. (1) interdicia ca funcionarii s ocupe funcii de conducere n structurile sau organele de conducere, alese sau numite ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale organizaiilor crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau ale fundaiilor ori asociaiilor care funcioneaz pe lng partidele politice. De asemenea, nalilor funcionari publici le interzis prin alin. (2) al aceluiai articol s fac parte din partide politice, organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau din fundaiile ori asociaiile care funcioneaz pe lng partidele politice. Problema apartenenei funcionarilor publici la partidele politice a fost una amplu discutat. Exist funcionari publici alei i propui de ctre partidele politice, deci care fac parte din rndul acestor partide. Exist funcionari publici crora constituia le interzice apartenena la partidele politice. Este clar c nu la aceti funcionari se refer prevederile art. (44). Art. (40) alin. (1) din Constituia Romniei prevede dreptul tuturor cetenilor de a se asocia liber n partide politice i orice interdicie n acest sens nseamn de fapt o restrngere a unui drept fundamental. Tot Constituia Romniei precizeaz care sunt categoriile de funcionari publici ce nu pot fi implicai politic, n schimb, mai face precizarea c alte categorii urmeaz a fi stabilite prin lege organic. Statutul funcionarilor publici este o lege organic, dar nu cuprinde prevederi n acest sens, astfel de prevederi ntlnindu-se numai n unele legi speciale i numai cu privire la anumii funcionari publici. Ca exemplu, putem aminti Legea nr. 215 / 2001 privind administraia public local, unde la art. (83) alin. (1) se precizeaz c secretarul comunei este funcionar public de conducere. Statutul funcionarilor publici nu interzice dreptul acestora de a face parte din partide politice i nici aceea de a-i exprima convingerile politice. Interdicia se refer la a fi organ de conducere n structura unui partid i la exprimarea liber a
23
convingerilor sau a preferinelor politice n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu. Tot o ndatorire o constituie i prevederile atribuiilor ce le revin, inclusiv a atribuiilor delegate. Deosebit de important este alin. (2) al art. (45) unde se prevede c funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierahici. Potrivit prof. univ. dr. Mircea Preda39, acest articol aduce n discuie problema sistemului ierahic al funciilor publice, aa cum este prevzut n Statut, dar i nalte legi speciale, care privesc organizarea i funcionarea autoritilor i instituiilor publice. Subordonarea ierarhic a funciilor publice este extrem de important mai ales n rndul structurilor puterii executive, n sectorul administraiei publice, unde este absolut necesar existena unei uniti de aciune ntre diverse structuri organizatorice. Si dac ne referim la subordonare, prin aceasta nelegem nu numai subordonarea ntre funcionarii publici care aparin aceleiai structuri organizatorice, dar i ntre autoriti / instituii publice. Referindu-se la dreptul de a ndruma, controla i disciplina pe cei din subordine, prof. P. Negulescu sublinia faptul c inferiorul datorete supunere i ascultare efului su direct, nu legei, cci superiorul se interpune ntre funcionar i lege40. Subordonarea funcionarilor presupune o competen profesional i o experien mai bogat a funcionarilor situai n funcii de conducere, dect cei aflai pe trepte inferioare. Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda consider c pe plan juridic raportul de subordonare ierarhic ntre funciile publice se exprim, n principal, pe dreptul de dispoziie obligatorie a superiorului fa de subordonai, pe cel de anulare sau modificare a actelor subordonailor, pe dreptul de control asupra activitii subordonailor i de aplicare, n condiiile legii, a sanciunilor disciplinare41. Acest articol ridic ns i problema execuiei dispoziiei ierarhice n condiiile n care aceasta ar putea s nu fie legal. In mod firesc, apare ntrebarea: este
39 40
art. (45) alin. (1) , unde se
precizeaz instituirea unei rspunderi a funcionarilor publici pentru ndeplinirea
PREDA M., op. cit., p. 121 NEGULESCU P., op. cit., p. 388 41 PREDA M., op. cit., p. 122 24
funcionarul public obligat s execute dispoziia superiorului su ierahic n aceste condiii? Funcionarul public este obligat s respecte legea i este rspunztor pentru actele sale ilegale, n acelai timp avnd ns i obligaia de a se conforma dispoziiilor efilor ierarhici, n caz contrar fiind pasibili de sanciuni disciplinare. Pe de alt parte, o analiz asupra legalitii sau ilegalitii sarcinii primite ar presupune ca funcionarul public s fac o apreciere asupra sarcinii pe care o primete i numai dac va considera c este cazul se va supune i o va duce la ndeplinire. Aceast problem i gsete rezolvarea n alin. (3) art. (45) din Statut, unde se precizeaz: funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. De asemenea, tot aici se precizeaz obligativitatea funcionarului de a executa dispoziia primit n situaia n care superiorul su ierarhic insist, formulnd-o n scris. In aceast situaie, funcionarul public are ndatorirea de a aduce la cunotin situaia superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia. Astfel, funcionarul public este exonerat de rspundere, aceasta revenind n totalitate efului ierarhic ce a struit n executarea unei dispoziii ilegale. Prof. Al. Negoi42 consider c un funcionar public are dreptul de a refuza ndeplinirea unei sarcini numai n cazul ordinelor manifest ilegale, dar nu precizeaz criteriile care stau la baza caracterului unui asemenea ordin i consider c ndeplinirea unei dispoziii ilegale nu exonereaz de rspundere pe cel care a executat-o. O alt ndatorire a funcionarilor publici este prevzut la art. 46 din Statut i se refer la pstrarea, n condiiile legii, a secretului de stat, a secretului de serviciu i a confidenialitii, cu excepia informaiilor de interes public. Pentru a nu da natere la interpretri subiective, trebuie definite foarte clar noiunile de secret de stat, secret de serviciu i de confidenialitate, n conformitate cu prevederi exprese ale legii sau cu regulamentele de organizare i funcionare ale autoritilor i instituiilor n cauz. Excepia n aceast situaie o constituie informaiile de interes public i ea trebuie corelat cu prevederile constituionale referitoare la dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public, drept ce nu poate fi ngrdit.
42
NEGOITA A., op. cit., p. 104 25
Art. (47) din Statut se refer la interdicia funcionarilor publici de a solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alte persoane, daruri sau avantaje. Aceast interdicie este prevzut i n legea penal, infraciunea de luare de mit fiind supus regulilor penale i nu celor disciplinare din Statutul funcionarilor publici. Dac ea este prevzut i n Statut este numai din punctul de vedere al legturilor dintre aciunile ce-i constituie coninutul i funcia public, neavnd importan dac aceste aciuni sunt svrite n timpul exercitrii funciei sau n afara acesteia. Alin. (2) prevede obligativitatea de prezentare a declaraiei de avere de ctre funcionarii publici, n conformitate cu Legea nr. 115/199643 privind declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor i a unor persoane cu funcii de conducere i de control a funcionarilor publici, modificat i completat prin Legea nr. 161/2003. Aceasta se face att la numirea, ct i la ncetarea raportului de serviciu. Se actualizeaz anual, atunci cnd funcionarii publici dobndesc bunuri de o anumit natur, care, potrivit legii, trebuie declarate. De asemenea, se reactualizeaz i la ncetarea activitii. Neactualizarea declaraiei sau nedepunerea ei n termen de 15 zile de la data ncetrii activitii, atrage dup sine declanarea procedurii de control. Completarea i depunerea declaraiei de avere de ctre funcionarii publici contribuie la ntrirea corectitudinii i moralitii sale. Declaraiile de avere sunt publice, ele pot fi citite pe Internet, pe paginile de Web ale instituiilor publice respective sau n partea a III-a a Monitorului Oficial. O alt obligaie a funcionarilor publici o reprezint rezolvarea n termen a lucrrilor repartizate, prevzut la art. (48) alin. (1). Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda44 consider c aceast problem nu era necesar a fi prevzut n mod expres n Statut, deoarece, pe de o parte, ea ine de esena oricrei funcii, iar pe de alt parte, exercitarea atribuiilor funciei presupune nu numai rezolvarea lucrrilor repartizate, ci multe alte nsrcinri, ce nu intr n categoria lucrri.
43 44
Monitorul Oficial nr. 263/25.10.1996 PREDA M., op. cit, p. 124 26
Alin. (2) al aceluiai articol conine interdicia de a primi direct spre rezolvare cereri sau de a interveni direct pentru soluionarea lor, ori de a discuta direct cu petenii. Aceast prevedere poate fi explicat prin necesitatea de a proteja funcionarul public, de a-l feri de suspiciuni n svrirea actelor de corupie, favoritism sau trafic de influen. Totodat, efii ierarhici au dreptul i capacitatea de a aprecia crui funcionar public din subordine poate s-i fie repartizat o anumit lucrare. Ultima dintre ndatoririle funcionarilor publici, prevzut n art. 49 din Statut se refer la respectarea ntocmai a regimului juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii. Este vorba de situaiile ce privesc conflictul de interese sau incompatibilitile funciei publice ce apar n timpul deinerii i executrii funciei publice. 2. Rspunderea juridic a funcionarilor publici Problema rspunderii juridice a funcionarilor publici se pune numai n situaia nclcrii de ctre acetia a normelor juridice n calitatea lor de funcionari publici sau n legtur cu funcia public ce o dein. Dac nclcarea aceste norme nu are legtur cu funcia public, rspunderea este una de drept comun. Statutul funcionarilor publici, n art. (75), reglementeaz 4 forme ale rspunderii juridice ale funcionarilor publici: disciplinar, contravenional, civil i penal. In general, n literatura de specialitate sunt amintite aceste 4 forme de rspundere, dar exist ali autori printre care prof. univ. dr. Verginia Vedina 45 i Ion Popescu Slniceanu46 care disting 5 forme de rspundere: rspunderea disciplinar, rspunderea contravenional, rspundere patrimonial, rspundere civil i rspundere penal. Pe de alt parte, prof. univ. dr. Antonie Iorgovan47 distinge 3 forme de rspundere: administrativ - disciplinar, administrativ contravenional i administrativ - patrimonial. Oprindu-ne la cele 4 forme de rspundere reglementate prin Statutul funcionarilor publici disciplinar, contravenional, civil i penal distingem din art. (75) al Statutului, c acestea nu se aplic dect n situaia n care funcionarul
45 46
VEDINA V., op. cit., p. 154-156 POPESCU SLNICEANU I., op. cit., p. 391 47 IORGOVAN A., op. cit., vol. II, p. 223 27
i ncalc ndatoririle corespunztoare funciei publice cu vinovie. De asemenea, persoana vtmat ntr-un drept sau un interes al su se poate adresa instituiei publice care i-a adus prejudiciul, n conformitate cu prevederile art. (76) alin. (1). In cazul n care aciunea se admite i se constat vinovia funcionarului public, potrivit prevederilor art. (76) alin. (2) persoana respectiv va fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea / instituia public. Rspunderea juridic a funcionarului public nu se poate angaja dac acesta a respectat prevederile legale i procedurile administrative aplicabile autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. 2.1. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici Aceas form a rspunderii juridice este prevzut n art. (77) alin. (1) din statut: nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztor punciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege, constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. De asemenea, pentru anumite categorii de funcionari publici rspunderea disciplinar este prevzut n legi speciale. Revenind la Statutul funcionarilor publici, constatm c nu orice nclcri ale ndatoririlor funcionarilor publici constituie abateri disciplinare, ci numai acelea expres prevzute de lege. Astfel, n conformitate cu art. (77) alin. (2), se constituie ca abateri disciplinare urmtoarele fapte: a. ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor b. neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor c. absenele nemotivate de la serviciu d. nerespectarea n mod repetat a programului de lucru e. interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal f. nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter g. manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea h. desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter
28
politic i. refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu j. nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici k. alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul funciei publice i funcionarilor publici Exist unii autori care apreciaz c rspunderea disciplinar a funcionarilor publici intervine nu numai n cazurile menionate mai sus, ci i atunci cnd faptele, dei nu sunt caracterizate expres de lege ca abateri disciplinare, aduc atingere ncrederii publicului. De asemenea, aceiai autori au tendina de a include n categoria abaterilor disciplinare att greelile de serviciu, ct i greelile comise n viaa particular. Prof. univ. dr. Mircea Preda48 consider c aceasta este practic o extindere nelimitat a domeniului ilicitului disciplinar, pe care legiuitorul nu le-a avut n vedere pentru a le califica drept abateri disciplinare. Ca atare, n aceeai opinie, rspunderea disciplinar trebuie s rezulte din lege, care trebuie s defineasc i latura obiectiv, adic aciunile i inaciunile i, eventual, mprejurrile de timp i spaiu n care acestea trebuie s se produc pentru a fi calificate drept abateri disciplinare i s atrag sanciunea disciplinar. Abaterea disciplinar trebuie analizat sub toate elementele ce-i constituie coninutul: subiect, obiect, latura obiectiv, latur subiectiv, sanciune. Subiectul poate fi numai o persoan fizic, funcionar public, parte a unui raport juridic de serviciu. Dac nu are aceast calitate, rspunderea disciplinar se fundamenteaz pe contractul individual de munc i atrage dup sine cu totul alt tip de sanciuni dect cele aplicabile funcionarilor publici. Trebuie menionat c poate fi supus rspunderii disciplinare i funcionarul public delegat sau detaat la o alt autoritate sau o alt instituie public. In cazul funcionarului public delegat, constatarea abaterii i aplicarea sanciunii revin instituiei publice n care este ncadrat. In cazul funcionarului public detaat, constatarea abaterii i aplicarea sanciunii revin instituiei publice unde a avut loc detaarea. Excepia la aceast din urm situaie o reprezint aplicarea sanciunii cu destituirea din funcie, ea neputnd
48
fi aplicat dect de instituia care l-a detaat. Obiectul abaterii disciplinare l reprezint valoarea social lezat prin aciunea sau inaciunea funcionarului public. Acestea pot privi 2 componente: ndatoririre corespunztoare funciei publice pe care o deine cel n cauz i normele de conduit profesional, dar i normele de conduit civic, prevzute de lege. Latura obiectiv ine de precizarea aciunilor sau inaciunilor considerate ca abateri disciplinare; presupune, de asemenea, constatarea efectelor, a rezultatului aciunilor / inaciunilor. Atunci cnd vorbim de latura obiectiv trebuie luate n calcul alte 2 elemente extrem de importante: timpul n care s-a petrecut abaterea (orele de program, orele suplimentare, n afara orelor de program) i locul (n cadrul instituiei publice, la unitatea la care funcionarul public a fost delegat sau detaat). Latura subiectiv. Aa cum arta prof. univ. dr. Mircea Preda, pe planul laturii subiective abaterea disciplinar se svrete ntotdeauna cu vinovie, care poate mbrca forma inteniei, cnd funcionarul (intenie indirect), fie forma culpei49. In cazul culpei, aceasta poate fi: culp din uurin (cnd funcionarul public prevede rezultatul faptei sale, dar sper c nu se va produce) sau culp simpl (cnd funcionarul public nu prevede rezultatul faptei, dei trebuia i putea s-l prevad). Lipsa uneia sau a alteia din formele culpei exclude rspunderea disciplinar. Culpa simpl poate fi asimilat unei insuficiene profesionale generale, iar referitor la acest aspect, prof. Al. Negoi opineaz c pentru insuficien profesional general, funcionarul nu poate fi sancionat disciplinar. In acest caz, el se dovedete a fi incompatibil cu exercitarea funciei pe care o deine50. Termenul de incompatibilitate trebuie neles aici cu sensul de incompeten profesional. Putem vorbi de o excludere a existenei vinoviei atunci cnd fapta a fost svrit n anumite mprejurri, cum ar fi: legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic sau moral, cazul fortuit, beia involuntar complet. La
49 50
prevede i urmrete producerea
rezultatului (intenie direct), sau prevede rezultatul, fr a urmri producerea lui
PREDA M., op. cit., p. 134 NEGOITA AL., op. cit., p. 197 30
cauzele menionate mai putem aduga dispoziia superiorului ierarhic, dar numai n conformitate cu art. (45) alin. (2) i (3) din Statut. Sintetinznd, referitor la trsturile rspunderii disciplinare a funcionarului public, putem meniona: a. rspunderea disciplinar este o rspundere de drept public b. rspunderea disciplinar este o materializare a responsabilitii disciplinare a acestuia c. rspunderea disciplinar a funcionarului public se angajeaz numai pentru o abatere de la disciplina funciei publice, care poate s fie unic sau n concurs cu o fapt penal sau civil d. rspunderea disciplinar se angajeaz numai dup o procedur special prevzut de lege, care presupune cercetarea prealabil, administrarea probelor, ascultarea funcionarului public, judecarea acestuia dup anumite reguli de ctre o autoritate administrativ sau judectoreasc, investit de lege i asigurarea unui drept de recurs e. rspunderea disciplinar se nfptuiete numai dac nu exist o cauz care s mpiedice aceasta (de exemplu: prescripia, cazul fortuit, legitima aprare etc.) f. rspunderea disciplinar a funcionarului public se angajeaz pentru simpla nclcare a competenei sau a interdiciilor impuse de legiuitor prin stabilirea incompatibilitilor funciei, indiferent dac se cauzeaz prejudiciul material sau moral. Am menionat deja anterior c nu orice nclcri ale ndatoririlor funcionarilor publici constituie abateri disciplinare, ci numai acelea prevzute la art. (77) alin. (2). In plus, art. (77) alin. (1) din Statut conine dispoziia potrivit creia nclcarea trebuie s se fac cu vinovie. Vinovia funcionarului este un element constitutiv extrem de important al abaterii disciplinare, indiferent dac aceasta mbrac forma inteniei sau a culpei. Asupra sintagmei fapt svrit cu vinovie se oprete i V.I. Priscaru51. In opinia sa, abaterile disciplinare pot fi svrite i din culp sau neglijen Accentul cade aici pe noiunea cu vinovie, pentru c aceasta presupune
51
PRISACARU V.I., op. cit., p. 22 31
intenia funcionarului public ca prin actele sau faptele sale s svreasc o abatere, o infraciune. In egal msur ns, acelai funcionar public consider c se face vinovat i atunci cnd nu svrete sau nu duce la bun sfrit actele sau faptele sale, pentru care este investit cu funcia public. Spre exemplu, putem discuta de o vin din culp sau din neglijen atunci cnd funcionarul public nu a elaborat un act administrativ, un certificat etc., n termenul prevzut de lege. Revenind la art. (77) alin. (2) din Statut i analiznd prevederile acestuia, putem constata c unele din ele sunt definite sumar, n timp ce altele ridic probleme de nelege i aplicare concret. Astfel, referitor la prevederile cuprinse n art. (77) alin. (2) lit. a - ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor se pune problema de a preciza clar ce nseamn sistematic i care este perioada pentru care se poate tolera sau accepta ntrzierea sistematic. La lit. b se pune problema neglijrii repetate n rezolvarea lucrrilor. Prin analiza cuvntului repetat putem deduce oare c e suficient ca neglijena s se ntmple de 2 ori? Sau poate de 3-4 ori? In aceeai ordine de idei, la lit. c se pune problema abaterilor prin absene nemotivate de la serviciu, fr s se specifice numrul lor i cnd sunt motivate. Cine stabilete c numrul absenelor este suficient de mare pentru ca aceasta s fie considerat abatere? La lit. f se face referire la nerespectarea secretului profesional. Dar Statutul funcionarilor publici se refer la secretul de stat i la secretul de serviciu. Le putem asimila pe vreunul din acestea dou cu secretul profesional? Prevederile de la lit. g sunt extrem de vagi i nu lmuresc n nici un fel care pot fi acele manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii i instituiei publice. Sanciunile disciplinare prevzute la art. (77) alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicat 2007, sunt urmtoarele: a. mustrare scris b. diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni c. suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public, pe o perioad de la 1 la 3 ani d. retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia
32
public pe o perioad de pn la 1 an e. destituirea din funcie Anumite categorii de funcionari publici, cum ar fi spre exemplu funcionarii publici parlamentari, poliitii, funcionarii vamali, personalul diplomatic i consular, au prevzute n statute sau legi speciale i alte sanciuni disciplinare, specifice lor. Fa de varianta iniial a Legii nr. 188/1999, n varianta republicat n 2007 s-a renunat la sanciunea avertismentului. De asemenea, tot n varianta nemodificat a Legii nr. 188/1999, diminuarea drepturilor salariale se fcea cu 510% pe o perioad de 1-3 luni, ceea ce nsemna c nu se putea aplica aceast sanciune pentru o perioad mai mic de o lun, dar se putea aplica aceast sanciune i pentru 3 luni. Tot astfel, sanciunea de la lit. d din Legea nr. 188/1999, republicat, ce const n retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea ntr-o funcie public inferioar pentru o perioad de pn la 1 an, n vechea form nemodificat a legii era trecerea ntr-o funcie inferioar, pe o perioad de 6-12 luni, cu diminuarea corepunztoare a salariului. Mustrarea scris este cea mai uoar sanciune i reprezint de fapt atenionarea n scris a funcionarului public de nendeplinirea corespunztoare a obligaiilor de serviciu, cerndu-i-se ca acestea s nu se mai repete. Are un caracter mai mult moral. Aceast sanciune se poate aplica direct de ctre persoana care are competena legal de numire n funcia public52, spre deosebire de restul sanciunilor disciplinare ce se aplic numai la propunerea comisiei de disciplin53. Diminuarea drepturilor salariale poate fi aplicat unui funcionar public pentru o abatere mai grav svrit cu intenie, dar i unui funcionar public care a svrit o abatere mai puin grav, dar nu este la prima abatere, mai avnd n prealabil o sanciune cu mustrare. Suspendarea dreptului de avansare ca i retrogradarea n trepte de salarizare sunt considerate sanciuni severe, aplicabile pentru abateri grave i care nu presupun ca funcionarul public s fi primit anterior o sanciune disciplinar mai uoar. Destituirea din funcie este sanciunea disciplinar cea mai sever i
52 53
In conformitate cu art. (78) alin. (1) din Statutul funcionarilor publici In conformitate cu art. (78) alin. (2) din Statutul funcionarilor publici 33
presupune fie repetarea grav a nclcrii ndatoririlor de serviciu, fie aducerea unui important prejudiciu, a unei pagube importante instituiei n care funcionarul public i-a desfurat activitatea. In legtur cu aceste sanciuni disciplinare se impun o serie de precizri: In primul rnd, sanciunile disciplinare se stabilesc numai prin norm cu putere de lege, ca i abaterile disciplinare. In al doilea rnd, sanciunile disciplinare nu sunt stabilite pentru un anume tip de abatere disciplinar, aa cum, spre exemplu, n dreptul penal, unui anumit tip de infraciune i este asociat o anumit pedeaps. Aplicarea sanciunii disciplinare este lsat n competena autoritii abilitate s le aplice, respectiv persoana care are competena legal de numire n funcia public dac discutm de mustrare, sau de ctre comisia de disciplin, dac ne referim la restul abaterilor. Sanciunile disciplinare sunt instituite ntr-un sistem ierarhic, dar ierarhia are un caracter relativ. Dup cum am artat mai sus, se poate aplica o saniune grav, chiar dac n prealabil nu a fost aplicat o alta mai puin sever. Semnificativ n acest sens este art. (77) alin. (4), unde se precizeaz: la individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile prezentei legi. O alt precizare ce necesit a fi fcut ine de caracterul personal al sanciunii disciplinare. Aceasta se aplic numai funcionarului public ce a svrit abaterea disciplinar i nu unui colectiv sau unui compartiment din structura autoritii / instituiei publice. De asemenea, unei fapte nu i se poate aplica dect o singur sanciune disciplinar, dar i se poate aplica n schimb o saniune disciplinar i o alta de natur contravenional, civil sau penal. Sanciunea disciplinar se aplic printr-un act administrativ de autoritate cu caracter individual (dispoziie, decizie, ordin) emis de ctre autoritatea abilitat. In toate cazurile, actul are numai form scris. Acest act poate fi revocat de emitent, dar numai pn n momentul n care el nu a intrat n cenzura unui organ de jurisdicie, care va putea anula actul sau va obliga pe emitent s-l revoce ori s-l
34
modifice. Referitor la autoritatea abilitat a aplica sanciunea disciplinar, n principiu aceasta nu poate fi dect una intern. Sub acest aspect, Statutul funcionarilor publici prevde c mustrarea se poate aplica direct de ctre persoana care are competena legal de numire n funcia public - art. (78) alin. (1) -, spre deosebire de restul sanciunilor disciplinare ce se aplic numai la propunerea comisiei de disciplin - art. (78) alin. (2). Exist posibilitatea ca sanciunile disciplinare s fie aplicate de ctre o autoritate din exterior, dar acestea sunt situaii prevzute expres de lege. Pentru nalii funcionari publici sanciunile disciplinare se aplic prin decizie a primului-ministru, prin ordin al ministrului sau - dup caz - al conductorului autoritii / instituiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplin. Aplicarea sanciunii disciplinare trebuie s se fac dup o just i prealabil cercetare a cazului, cu ascultarea obligatorie a funcionarului care a svrit abaterea. In acest sens, reamintim prevederile art. (77) alin. (4) din Statutul funcionarilor publici, referitoare la criteriile ce stau la baza aplicrii sanciunilor disciplinare: cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care a fost svrit abaterea, gradul de vinovie al funcionarului public, consecinele abaterii, comportamentul general n serviciu al funcionarului public, existena unor antecedente ale acestuia. Procedura disciplinar este asociat ideii de respectare a dreptului la aprare, n sensul aducerii la cunotin a aciunii disciplinare, ascultarea funcionarului nvinuit cu privire la argumentele n favoarea aprrii sale, acordarea posibilitii de a avea un aprtor, de a propune martori i probe n aprare, dreptul la o cercetare imparial, dreptul la recurs. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterile disciplinare ce i se imput, se consemneaz ntr-un proces-verbal, n conformitate cu prevederile art. (78) alin. (3) din Statut. De asemenea, mpotriva sanciunii disciplinare se poate face contestaie, n termenul i la organul prevzut n actul care reglementeaz constatarea abaterii i aplicarea sanciunii (art. (80) din Statut).
35
Se prevede c sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi abaterii disciplinare. In situaia n care fapta funcionarului public a fost sesizat ca abatere att disciplinar ct i ca infraciune, procedura angajrii rspunderii disciplinare se suspend pn la dispunerea nenceperii urmririi penale, scoaterii de sub urmrire penal sau pn la data la care instana judectoreasc dispune achitarea sau nenceperea procesului penal. In situaia n care funcionarul public, poate influena cercetarea administrativ, n perioada cercetrii administrative conductorul autoritii / instituiei administrative poate interzice accesul acestuia la documente sau poate dispune mutarea temporar a acestuia ntr-un alt compartiment. 2.1.1. Comisia de disciplin. Organizare. In conformitate cu art. (79) alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicat 2007, precum i n conformitate cu art. (3) alin. (1) din H.G. nr. 1210/10.10.2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice, analizarea faptelor sesizate i considerate a fi abateri de la disciplin ale funcionarilor publici se face de ctre o comisie de disciplin, constituit special n acest scop. Comisia este aceea care propune aplicarea sanciunii disciplinare. De asemenea, tot ca atribuie principal a comisiei de disciplin trebuie s amintim meninerea, modificarea sau anularea sanciunii disciplinare, n cazul n care aceast sanciune a fost contestat, precum i ntocmirea de rapoarte cu privire la fiecare cauz pentru care a fost sesizat i naintarea acestora ctre conductorul instituiei publice. Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor de disciplin, precum i atribuiile i procedura de lucru sunt reglementate prin H.G. nr. 1210/200354. Activitatea comisiei de disciplin are la baz urmtoarele principii55:
54 55
prezumia de nevinovie - funcionarul public este considerat nevinovat,
Monitorul Oficial nr. 757/29.10.2003 H.G. nr. 1210/14.10.2003, art. (19) 36
atta timp ct vinovia sa nu a fost dovedit garantarea dreptului la aprare - funcionarul public are dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi n aprarea sa, de a fi asistat de un aprtor sau de a fi reprezentat celeritatea procedurii - presupune obligaia comisiei de disciplin de a proceda rapid la soluionarea cauzei contradictorialitatea - presupune asigurarea posibilitii persoanelor cu poziii divergente de a se exprima cu privire la act sau la orice fapt ce are legtur cu abaterea disciplinar n cauz proporionalitatea - se refer la pstrarea raportului direct ntre gravitatea abaterii disciplinare, circumstanele svririi i sanciunea propriu-zis legalitatea sanciunii - o sanciune se acord numai n conformitate cu sanciunile disciplinare prevzute de lege unicitatea sanciunii - unei abateri disciplinare i se poate aplica o singur sanciune disciplinar. Comisia de disciplin are urmtoarea componen: Preedintele comisiei de disciplin Pentru a fi desemnat preedinte al comisiei de disciplin, un funcionar public trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: s fie funcionar public clasa I, s posede studii superioare juridice sau administrative, s aibe o probitate moral recunoscut, s nu se afle ntr-una din situaiile de incompatibilitate prevzute de lege56. Mandatul preedintelui este de 3 ani, cu posibilitatea de a fi rennoit o singur dat57. Preedintele comisiei de disciplin are urmtoarele atribuii principale: stabilete locul, data i ora edinelor comisiei de disciplin, conduce edinele comisiei, coordoneaz activitatea comisiei i a secretarului acesteia, reprezint comisia de disciplin n conductorului autoritii / instituiei publice, a altor autoritii sau instituii, precum i n faa oricrei alte persoane fizice sau juridice58. In cazul suspendrii sau ncetrii mandatului preedintelui comisiei de
56 57
Idem, art. (10) alin. (1) Idem, art. (8) alin. (1) 58 Idem, art. (21) 37
disciplin, atribuiile acestuia se vor exercita de ctre un membru supleant59. Membrii comisiei de disciplin Pot fi membrii n comisia de disciplin numai funcionarii publici definitivi, care au probitate moral recunoscut. Potrivit art. (79) alin. (2) din Statut, i n conformitate cu art. (5) alin. (3) din H.G. 1210/2003, ca membru, din comisia de disciplin face parte un reprezentant al organizaiei sindicale, sau n situaia n care sindicatul nu este reprezentativ, ori nu exist sindicat, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici. De asemenea, comisia de disciplin poate desemna unul sau mai muli membri care, mpreun cu reprezentani ai compartimentelor de control din cadrul instituiei, s cerceteze faptele sesizate i s prezinte rezultatul final al cercetrii. In cadrul nalilor funcionari publici, n conformitate cu art. (79) alin. (4) din Statut, comisia de disciplin este format din 5 nali funcionari publici, numii prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Nu poate fi membru n comisia de disciplin funcionarul public care se afl n una din urmtoarele situaii de incompatibilitate: este so, rud sau afin pn la gradul al IV-lea inclusiv, cu conductorul autoritii sau al instituiei publice este membru al comisiei paritare a fost sancionat disciplinar, iar sanciunea nu a fost radiat, n conformitate cu prevederile legii60 Mandatul unui membru al comisiei de disciplin este de 3 ani, cu posibilitatea de a fi rennoit o singur dat61. Cu 30 de zile nainte de data expirrii mandatului membrilor comisiei de disciplin, se va proceda la constituirea viitoarei comisii de disciplin62. Mandatul unui membru al unei comisii de disciplin se poate suspenda de drept, la cerere i nainte de termen. Suspendarea de drept a unui membru are loc n situaia n care acesta a fost detaat n cadrul altei instituii / autoriti, a svrit o fapt care face obiectul
59 60
Idem, art. (16) alin. (1) H.G. nr. 1210/2003, art. 9 alin. (2) 61 Idem, art. (8) alin. (1) 62 Idem, art. (8)alin. (3) 38
comisiei de disciplin sau n situaia n care s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva acestuia. Suspendarea mandatului unui membru al comisiei de disciplin se constat printr-un raport al comisiei care se aduce la cunotin persoanei prin al crei act administrativ a fost constituit comisia de disciplin63. Suspendarea la cerere a unui membru al unei comisii de disciplin are loc n urmtoarele situaii: dac acesta se afl ntr-unul din cazurile de incompatibilitate deja amintite, dac s-a pronunat anterior soluionrii cauzei cu privire la fapta sesizat, dac este so, rud sau afin pn la gradul al IV-lea inclusiv, cu funcionarul public a crui fapt a fost sesizat64. Cererea de suspendare se formuleaz n scris de ctre orice persoan ce poate dovedi existena situaiilor respective i o nainteaz preedintelui comisiei de disciplin. Comisia de pronun n termen de 3 zile de la nregistrarea cererii, iar preedintele comisiei de disciplin va lua msuri pentru nlocuirea membrului titular suspendat, cu un membru supleant. Suspendarea mandatului unui membru al comisiei de disciplin dureaz pn la definitivarea cauzei care a determinat suspendarea. Inainte de termen, mandatul unui membru al comisiei nceteaz n urmtoarele condiii: dac acesta renun la calitatea de membru, dac a fost suspendat din funcia public pentru o perioad mai mare de 30 de zile (n condiiile prevzute de Legea nr. 188/1999, republicat 2007), dac s-a transferat n cadrul altei autoriti / instituii publice, dac i s-a aplicat o sanciune disciplinar65. Si n aceast situaie, membrul comisiei va fi nlocuit cu un membru supleant. Secretarul comisiei de disciplin i secretarul supleant. Prin actul administrativ de constituire a comisiei de disciplin sunt numii un secretar al comisiei de disciplin i un secretar supleant, cu studii juridice sau administrative. Acetia nu sunt ns membrii ai comisiei de disciplin66. Secretarul comisiei are urmtoarele atribuii principale: nregistreaz sesizarea referitoare la abaterea funcionarului public; convoac - la cererea preedintelui comisiei de disciplin - funcionarul public n cauz, persoana care a
63 64
Idem, art. (11) alin. (1) Idem, art. (12) alin. (1) 65 Idem, art. (15) alin. (1) 66 Idem, art. (18) alin. (1) 39
fcut sesizarea i persoanele ce urmeaz a fi audiate; redacteaz i semneaz procesul-verbal al edinelor comisiei de disciplin, ce va fi semnat ulterior de ctre toi membrii comisiei; redacteaz i semneaz, alturi de membrii comisiei de disciplin i de preedintele acesteia, actele emise de comisia de disciplin i le nainteaz conductorului instituiei publice; ine evidena rapoartelor i a sesizrilor; efectueaz alte lucrri necesare desfurrii activitii comisiei de disciplin67. Pentru nalii funcionari publici, secretarul i secretarul supleant se numesc prin decizie a primului-ministru. 2.1.2. Funcionarea comisiei de disciplin. Sesizarea ndreptat mpotriva unui funcionar public se adreseaz conductorului autoritii / instituiei publice, ori conductorului compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public. Acetia au obligaia de a o transmite comisiei de disciplin competente. De asemenea, sesizarea poate fi adresat direct comisiei de disciplin din cadrul autoritii / instituiei publice. Sintetiznd, n conformitate cu prevederile art. (24) alin. (1) din H.G. 1210/2003, comisia de disciplin poate fi sesizat de: conductorul instituiei / autoritii publice, conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public i orice persoan care se consider vtmat prin activitatea funcionarului public. Sesizarea se formuleaz n scris, nu mai trziu de 2 luni de la data comiterii faptei i trebuie s cuprind: numele, prenumele, domiciliul i - dac este cazul - locul de munc, funcia deinut de persoana care a fcut sesizarea numele, prenumele i - dac este posibil - compartimentul n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt a fost sesizat descrierea faptei ce face obiectul sesizrii prezentarea dovezilor data i semntura68
Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare impune: audierea persoanei

67 68
Idem, art. (22) Idem, art. (24) alin. (2) 40
care a fcut sesizarea, audierea funcionarului public a crui fapt face obiectul sesizrii, audierea altor persoane ce pot nlesni rezolvarea cazului, culegerea informaiilor prin mijloacele prevzute de lege, administrarea probelor, verificarea documentelor i a declaraiilor prezentate69. Audierea persoanelor se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de ctre preedintele i membrii comisiei de disciplin, precum i de ctre secretarul acesteia i persoana audiat. In cazul refuzului funcionarului public de a se prezenta la audiere sau de a semna o declaraie referitoare la abaterile disciplinare, acest fapt se consemneaz ntr-un proces-verbal. Sedinele comisiei de disciplin sunt publice, cu excepia cnd exist solicitarea din partea funcionarului public mpotriva cruia exist sesizarea sau a preedintelui comisiei de disciplin ca aceasta s fie secret. Lucrrile edinei se consemneaz ntr-un proces-verbal, semnat de ctre preedinte, membrii comisiei i secretarul acesteia. Raportul comisiei de disciplin cu privire la cauza pentru care a fost sesizat, trebuie s conin urmtoarele: numrul i data sesizrii; numele, prenumele, funcia deinut i compartimentul n care i desfoar activitatea funcionarul public; numele, prenumele, funcia i domiciliul persoanei care sesizat fapta, precum i a persoanelor audiate; prezentarea faptei sesizate i a circumstanelor n care a avut loc; probele administrate; propunerea de aplicare a unei sanciuni disciplinare sau de clasare a cauzei; motivarea propunerii; numele, prenumele, semntura preedintelui, a membrilor comisiei i a secretarului acesteia; data ntocmirii raportului70. Comisia de disciplin poate propune sanciunea disciplinar aplicabil, atunci cnd funcionarul public s-a dovedit a fi vinovat, sau poate propune clasarea sesizrii, cnd nu se confirm svrirea abaterii. Dac exist indicii c fapta svrit poate fi considerat infraciune, conductorul autoritii / instituiei publice va sesiza organele de cercetare penal. Actul administrativ de sancionare a funcionarului public este emis de persoana competent, potrivit legii de aplicare a sanciunilor disciplinare, pe baza
69 70
Idem, art. (28) alin. (2) Idem, art. (32) alin. (1) 41
propunerii cuprinse n raportul comisiei de disciplin. Actul administrativ trebuie s cuprind n mod obligatoriu urmtoarele: descrierea faptei care se constituie abatere disciplinar, precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplin, motivele pentru care au fost nlturate aprrile formulate de funcionarul public n timpul cercetrii disciplinare prealabile, temeiul legal n baza cruia se aplic sanciunea disciplinar, termenul n care aceasta poate fi contestat, instana competent la care actul administrativ prin care s-a dispus sanciunea poate fi contestat71. Actul administrativ de sancionare se comunic funcionarului public sancionat n termen de 15 zile lucrtoare de la data emiterii. Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult un an de la data sesizrii comisiei de disciplin, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi abaterilor disciplinare. Funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care poate dispune efectuatea unui control. De asemenea, funcionarul public poate depune contestaie la conductorul instituiei / autoritii publice. Conductorul autoritii are obligaia de a sesiza comisia de disciplin n termen de 5 zile lucrtoare de la data nregistrrii contestaiei i de a verifica dac sanciunea disciplinar este conform legii. In funcie de rezultatul verificrilor, comisia de disciplin poate s propun meninerea, modificarea sau anularea sanciunii, dar nu poate propune o sanciune disciplinar mai grav dect cea aplicat. 2.1.3. Radierea sanciunilor disciplinare. Situaia disciplinar a funcionarului public este consemnat ntr-un cazier administrativ, eliberat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Acest cazier este un act ce cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului i care nu au fost radiate n condiiile legii. Cazierul administrativ este necesar n mai multe situaii, de exemplu: pentru desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia de concurs pentru recrutarea funcionarilor publici, pentru desemnarea unui funcionar public n calitate de membru sau de preedinte al unei comisii de disciplin, pentru desemnarea unui
71
Idem, art. (35) alin. (2) 42
funcionar public ntr-o comisie paritar, pentru ocuparea unei funcii corespunztoare nalilor funcionari publici etc.
publice
Cazierul administrativ se elibereaz la solicitarea funcionarului public interesat, a conductorului autoritii / instituiei publice n care i desfoar activitatea, a preedintelui comisiei de disciplin, alte persoane interesate prevzute de lege. Intruct sanciunile disciplinare au un scop preventiv i educativ, s-a apreciat c ele nu trebuie s fiineze n dosarul funcionarului public pe toat durata activitii sale. In acest sens, Statutul funcionarilor publici prevede radierea de drept a sanciunilor disciplinare aplicate72, dac s-a scurs un anumit termen i dac funcionarul public a avut o bun comportare. Potrivit art. (82) alin. (1) din Statutul funcionarilor publici, sanciunile de drept se radiaz dup cum urmeaz: a. n termen de 6 luni de la aplicare pentru sanciunea de mustrare scris, prevzut la art. (77) alin. (3) lit. a din Statut b. n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, pentru sanciunile cu diminuarea drepturilor salariale, suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau retrogradarea n treptele de salarizare / retrogradarea n funcia public, prevzute la art. (77) alin. (3) lit. b-d c. n termen de 7 ani de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, pentru sanciunea cu destituirea din funcia public, prevzut la art. (77) alin. (3) lit. e 2.2. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici Rspunderea contravenional a funcionarilor publici este angajat n situaia n care acetia au svrit o contravenie n timpul sau n legtur cu serviciu. Prof. univ. dr. Mircea Pereda73 face distincie clar dintre rspunderea contravenional de drept comun ce i are sediul n O.G. nr. 2/2001 privind regimul
72 73
Legea nr. 188/1999, art. (82) alin. (1) PREDA M., op. cit., p. 148 43
juridic al contraveniilor cu modificrile i completrile ulterioare, i rspunderea contravenional a funcionarilor publici, ce i are sediul n art. (83) din Statutul funcionarilor publici, dar i n alte legi speciale, inclusiv cele referitoare la anumite categorii de funcionari publici. In msura n care aceste legi speciale i statute nu cuprind reglementri distincte, se vor aplica cele din O.G. nr. 2/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. Privitor la trsturile contraveniei, majoritatea autorilor romni le apreciaz ca fiind: fapta este svrit cu vinovie, prezint un pericol social mai redus dect infraciunea, fapta este prevzut i sancionat ca atare prin legi i alte acte normative. Astfel, fapta svrit cu vinovie de ctre un funcionar public, n aceast calitate i n exercitarea atribuiilor de serviciu sau n legtur cu serviciul, care prezint pericol social mai redus dect infraciunea i este prevzut i sancionat ca atare prin acte normative, constituie abatere contravenional care atrage rspunderea contravenional a funcionarului public. In opinia prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, exist o distincie clar ntre infraciune, contravenie i abaterea disciplinar svrit de funcionarul public, artnd c dac infraciunea lezeaz valorile sociale eseniale, contravenia trebuie neleas ca avnd drept obiect social-juridic generic aceste valori sociale de interes general, dar care sunt situate, din punct de vedere al importanei, imediat dup cele artate prin legea penal74. Cu privire la elementele faptei ce constituie contravenie, trebuie s menionm urmtoarele: Subiectul contraveniei este funcionarul public, aa cum este el definit prin Statutul funcionarilor publici. Rspunderea contravenional poate privi ns att pe funcionarul public n cauz, ca persoan fizic, ct i instituia / autoritatea public n care acesta i desfoar activitatea, n calitate de persoan juridic. Potrivit prof. univ. dr. Mircea Preda, temeiul juridic al unei asemenea rspunderi const n faptul c unele atribuii (ce au fost nclcate) aparin unui anumit funcionar public, n timp ce altele (de asemenea nclcate) pot s aparin autoritii sau instituiei
74
IORGOVAN A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996 44
publice, ca persoan juridic75. Latura subiectiv a rspunderii contravenionale a funcionarului public se bazeaz pe existena vinoviei n svrirea faptei sub forma inteniei sau a culpei. Obiectul rspunderii contravenionale are n vedere valorile sociale afectate prin faptele funcionarilor publici. Latura obiectiv se definete prin gradul de pericol social al aciunilor sau inaciunilor funcionarilor publici. Pentru a fi considerate contravenii, acestea trebuie s aibe un grad de pericol social de o anumit gravitate. Pe de alt parte, faptele nu trebuie s fie calificate nici ca abateri disciplinare, deoarece li s-ar aplica regimul juridic al acestora. Sanciunea. In principiu, funcionarilor publici li se aplic aceleai sanciuni contravenionale care sunt prevzute i n dreptul comun pentru orice cetean sau salariat. Prin unele acte normative ns, n unele domenii, sunt prevzute sanciuni specifice. Cu privire la sanciunea complementar a confiscrii bunurilor folosite la svrirea contraveniei de ctre funcionarul public, prof. univ. dr. Mircea Preda i prof. univ. dr. Ion Popescu Slniceanu, opineaz c dac acestea sunt n proprietatea public sau privat a autoritii sau instituiei publice, ele nu pot fi confiscate, deoarece ar afecta negativ activitatea instituiei / autoritii respective76. Cauzele care ar nltura rspunderea contravenional a funcionarului public sunt, cu mici excepii, aceleai cu cele avute n vedere de dreptul comun. Ca excepie putem meniona, de exemplu, minoritatea fptuitorului, care este exclus n materia rspunderii contravenionale a funcionarului public. Sunt situaii n care, prin lege se stabilesc anumite obligaii pentru unele funcii publice, iar pentru funcionarii respectivi se prevede c nclcarea acestora constituie contravenie. In aceast situaie, competena de constatare i chiar de sancionare a contraveniilor este dat de un organ al statului specializat n domeniul respectiv. In asemenea situaii, rspunderea contravenional a funcionarului public decurge din norma legal care instituie rspunderea contravenional i nu din raportul juridic de subordonare ierarhic.
75 76
PREDA M., op. cit., p. 148 PREDA M., op. cit., p. 149; SLANICEANU I.P., Teoria funciei publice, Editura Evrika, Brila, 1989, p. 122 45
O alt trstur specific a rspunderii contravenionale a funcionarului public este caracterul ei personal, chiar i atunci cnd este vorba de rspunderea contravenional a persoanei juridice. Mai putem aduga faptul c rspunderea contravenional a funcionarului public i, implicit, sanciunile contravenionale se pot aplica mpreun, cumulativ, cu rspunderea i cu sanciunile de alt natur - disciplinar sau civil - , nu ns i cu rspunderea penal, deoarece aceeai fapt nu poate fi n acelai timp contravenie i infraciune. Se va aplica, n schimb, principiul potrivit cruia pentru aceeai fapt contravenional nu se vor putea aplica 2 sanciuni contravenionale. Rspunderea contravenional a funcionarului public poate fi nlturat de: cauzele care nltur responsabilitatea administrativ a funcionarului public i msurile administrative accesorii, cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei funcionarului public, cauzele care nltur aplicarea sanciunii sau executarea sanciunii contravenionale, precum i msurile administrative accesorii. Exist 4 faze principale n cadrul procedurii contravenionale, i anume: constatarea contraveniei, aplicarea sanciunii, exercitarea cilor de atac, executarea sanciunilor contravenionale. Referitor la constatarea contraveniei svrite de funcionarul public, aceasta se face numai de 2 categorii de ageni constatatori: anumite autoriti sau agenii acestora, specializai pe domenii (fiscal, financiar, supraveghere vamal etc.), denumite poliiile administrative speciale i de ctre autoritatea judectoreasc. Calea de atac n materie contravenional este plngerea, potrivit art. (83) alin. (2) din Statut, pe care o poate face funcionarul public sau funcionarul public mpreun cu instituia / autoritatea public din care face parte. Se poate depune plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea / instituia public n care este numit funcionarul public sancionat. 2.3. Rspunderea civil a funcionarilor publici Pentru diferite categorii de funcionari publici, acest tip de rspundere juridic este reglementat expres printr-o serie de legi speciale sau statute. Statutul funcionarilor publici se refer la rspunderea civil n art. (84), fr a
46
face vreo precizare referitoare la rspunderea material sau patrimonial. Aceast situaie ne oblig s facem unele precizri. Rspunderea civil sau cea patrimonial (material) are loc numai cnd s-a produs un prejudiciu unitii n care este ncadrat funcionarul public sau unor teri. Codul civil reglementeaz rspunderea civil, ca rspundere contractual sau delictual, fr ca aceasta s fie pus n legtur cu vreo calitate anume a fptuitorului. Cuantumul despgubirii cuprinde dauna efectiv, la care se adaug beneficiul nerealizat. Atunci cnd prejudiciul este svrit de o persoan care are calitatea de funcionar public, exist o serie de acte normative ce se refer la rspunderea material sau rspunderea patrimonial. Si doctrina face referire la rspunderea administrativ-patrimonial, rspunderea material, rspunderea patrimonial. Prof. univ. dr. Mircea Preda apreciaz c cea mai potrivit denumire pentru acest tip de rspundere este cea de rspundere patrimonial, ntruct n art. (52) alin. (3) din Constituia Romniei se face referire expres la rspunderea patrimonial a statului, iar legislaia n vigoare folosete frecvent noiunea de patrimoniu77. Intruct Statutul funcionarilor publici la art. (84) folosete termenul de rspundere civil vom folosi acest termen n continuarea acestei lucrri. Rspunderea civil intervine n situaia n care funcionarii publici, n exercitarea funciei lor, produc un prejudiciu material. Rspunderea civil a funcionarilor publici se bazeaz pe principiul potrivit cruia, oricine cauzeaz altuia un prejudiciu, prin greeala sa, este obligat s l repare. Cu alte cuvinte, funcionarul rspunde n cazul svririi unui delict civil. Potrivit art. (84) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat 2007, rspunderea civil a acestora se angajeaz pentru: a. pagube produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz b. nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit c. daune pltite de autoritatea / instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile
77
Potrivit V.I. Priscaru, sintagma de n calitate de comitent ne relev faptul c ntre conductorii autoritilor sau a instituiilor publice, pe de o parte, i funcionarii publici ce-i desfoar activitatea n cadrul acestora, pe de alt parte, ar exista raporturi de drept civil, cum este raportul dintre comitent i prepuii si, reglementate de art. (1000) alin. (3) Cod civil78. Rspunderea funcionarilor publici pentru prejudiciul cauzat autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz are unele trsturi comune cu rspunderea material din dreptul muncii, dar i unele particulariti. O prim particularitate const n faptul ca persoana n cauz s aib calitatea de funcionar public i s fi produs paguba cu prilejul exercitrii atribuiilor de serviciu sau n legtur cu aceasta. Legea nr. 188/1999, republicat 2007, la art. (1) alin. (1) stabilete c ntre conductorii autoritilor / instituiilor publice i funcionarii numii n funcii publice exist raporturi de serviciu. Prin urmare, rspunderea civil a funcionarilor publici i are temeiul n raporturile de serviciu i nu n raporturile care se stabilesc ntre comitent i prepuii si, potrivit Codului civil, pentru c ntre conductorii autoritilor sau instituiilor publice i funcionarii lor nu este nimic contractual, ci numai raporturi de serviciu. Delictul civil este orice fapt ilicit, fie act juridic, fie fapt material, care produce, din culpa unei persoane, un prejudiciu material. El atrage rspunderea celui care l-a svrit, acesta fiind obligat s acorde despgubiri materiale pentru paguba ce s-a produs ca urmare a faptei sale. Pentru angajarea rspunderii delictuale a funcionarilor, trebuie s fie ntrunite urmtoarele condiii: a. existena unui fapt ilicit b. cauzarea unui prejudiciu material c. existena culpei comitentului d. legtura cauzal ntre fapt i prejudiciu e. fapta ilicit s fie svrit n exerciiul funciei respective a comitentului Putem spune c pentru faptele ilicite ale funcionarului, svrite n exerciiul funciei i care au produs un prejudiciu material unui ter, rspunde nu numai
78
PRISACARU V.I., op. cit., p. 145 48
funcionarul care a svrit fapta (conform art. (998) Cod civil), ci i organul de stat cu personalitate juridic (conform art. (1000) i urm. ale Codului civil). Sigur, rspunderea funcionarului administrativ este o rspundere individual, dar exist situaii n care, potrivit Legii contenciosului administrativ, funcionarul public poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordinul scris care a produs prejudiciul. Referitor la vinovia funcionarului public, este de relevat c aceasta trebuie dovedit de autoritatea / instituia public, deci nu se prezum, ca n dreptul civil. Singura prezumie de vinovie exist, totui, n cazul funcionarilor publici cu atribuii de gestionare. Pornind de la Legea contenciosului administrativ, mai putem meniona ca trstur specific a rspunderii funcionarului public comparativ cu cea a unui simplu salariat, faptul c funcionarul public rspunde i pentru prejudiciul moral, spre deosebire de salariat ca rspunde numai de prejudiciul material provocat unitii. Se poate discuta ns asupra aspectului privind rspunderea pentru prejudiciul moral, dac aceasta privete i autoritatea / instituia la care este ncadrat funcionarul public, sau numai o persoan fizic i juridic ter. Statutul funcionarilor publici conine i unele reguli procedurale specifice cu privire la rspunderea instituiei / autoritii publice la care sunt ncadrai. Astfel, n art. (85) alin. (1) se prevede c reparararea pagubei se face prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziii de imputare de ctre conductorul unitii, fie prin semnarea de ctre funcionarul public a unui angajament de plat, ambele n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei. Impotriva ordinului sau a dispoziiei de imputare, funcionarul public se poate adresa instanei de contencios administrativ. O ultim trstur ce trebuie menionat este aceea c rspunderea civil a funcionarului public poate fi cumulat cu rspunderea disciplinar i contravenional a acestuia. O situaie special care privete rspunderea civil a funcionarului public fa de autoritatea / instituia public la care este ncadrat privete rspunderea pentru daunele pltite de autoritate sau instituie n calitate de comitent unor tere
49
persoane. Potrivit prof. univ. dr. Mircea Preda sediul materiei acestei forme de rspundere civil l constituie Legea contenciosului administrativ, potrivit creia aciunile n justiie n materie de contencios administrativ pot fi formulate i direct mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii dac se solicit plata unei despgubiri pentru prejudiciu cauzat sau pentru ntrziere. In cazul n care aciunea se admite, funcionarul respectiv va putea fi obligat la plata daunelor (materiale i morale) solidar cu autoritatea administrativ79. Astfel, terul pgubit de ctre un funcionar public are dreptul s aleag ntre a formula aciunea mpotriva autoritii sau a instituiei publice, numai mpotriva funcionarului public, sau chiar mpotriva amndurora, pentru a rspunde solidar. Dac aciunea a fost formulat numai mpotriva funcionarului public nu i mpotriva instituiei publice, nu se pune problema rspunderii funcionarului fa de instituia public, deoarece aceasta nu a avut calitatea de comitent n procesul respectiv. Putem discuta despre un asemenea tip de rspundere numai n situaia n care instituia / autoritatea este obligat solidar cu funcionarul public. Rspunderea solidar l apr pe reclamant de o eventual insolvabilitate a funcionarului public, dar crete totui rspunderea funcionarului. In ceea ce privete autoritatea public, culpa este aceea de a nu fi selectat suficient de bine personalul ncadrat ca funcionar public sau de a nu-l fi supravegheat corespunztor n exercitarea atribuiilor. Un asemenea tip de rspundere apare atunci cnd un funcionar public a realizat un prejudiciu care are legtur cu calitatea sa de funcionar public, cum ar fi, spre exemplu, emiterea unui act de ctre acesta sau refuzul de a refuza o cerere. Dac aciunea sa nu are legtur cu calitatea de funcionar public, acesta va rspunde n condiiile dreptului civil. De asemenea, se pune problema rspunderii funcionarului public numai dac se solicit despgubiri. In sens contrar, dac se solicit numai obligarea la emiterea unui act sau anularea unui act, aciunea se formuleaz doar mpotriva
79
instituiei / autoritii publice, care nu mai are i calitatea de comitent. Rspunderea civil a funcionarului fa de instituia / autoritatea public la care este ncadrat se bazeaz pe vinovia primului, dar vinovia este exclus n situaia n care funcionarul public cheam n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris referitor la aciunea ce a avut ca rezultat prejudiciul. Din punct de vedere procedural, Statutul funcionarilor publici prevede ca rspunderea funcionarului pentru daunele pltite de instituia / autoritatea public n calitate de comitent, s se fac n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile i nu n baza ordinului sau a dispoziiei de imputare emis de conductorul instituiei publice, ca n cazul n care paguba a fost provocat direct autoritii sau instituiei publice. In msura n care Statutul funcionarilor publici sau alte legi speciale nu conin prevederi distincte n aceast materie, se vor aplica, n completare, normele generale care privesc rspunderea material a salariailor pentru pagubele provocate terilor. 2.4. Rspunderea penal Potrivit art. (86) alin. (1), rspunderea funcionarilor publici pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup, se angajeaz potrivit legii penale. Funcionarul public poate fi att autor al infraciunii i n aceast situaie apare ca subiect activ, dar poate fi i subiect pasiv, n situaia cnd infraciunile sunt svrite de alii mpotriva sa. Unele din infraciunile svrite de funcionarii publici n exercitarea funciei sau n legtur cu atribuiile de serviciu sunt prevzute n Codul penal, n timp ce altele pot fi prevzute n legi speciale. Astfel, prof. univ. dr. Mircea Preda face precizarea c n Codul penal la capitolul intitulat Infraciunile de serviciu sau n legtur cu serviciul, sunt definite urmtoarele infraciuni: abuz n serviciu contra intereselor personale, abuz n serviciu prin ngrdirea unor drepturi, abuz n serviciu contra intereselor publice, neglijena n serviciu, purtarea abuziv, neglijena n pstrarea secretului de stat, luarea i dare de mit, primirea de foloase necuvenite, traficul de influen etc80.
80
In al doilea rnd, noiunea de funcionar public n planul dreptului penal are o sfer mai larg de cuprindere dect n alte ramuri ale dreptului, fiind definit ca persoana care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu n serviciul unei uniti dintre cele prevzute la art. (145) Cod penal. In Codul penal, infraciunile incidente n ceea ce-i privete pe funcionarii publici sunt reglementate de titlul IV, denumit Infraciuni care aduc atingere unor activiti de interes public sau altor activiti reglementate de lege, art. (246)-(258). In noiunea de funcionar public intr i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice. Art. (86) alin. (2) din Statut prevede c, n situaia n care aciunea penal s-a pus n micare pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art. (54) lit. h (nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii; de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals, a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea), conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. Conform art. (86) alin. (3), dac se dispune scoaterea de sub urmrire penal, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcie nceteaz, iar funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Potrivit alin. (4) al aceluiai articol, n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. In afar de faptele de corupie prevzute i sancionate de Legea nr. 78/2000, modificat, funcionarii publici pot svri i alte infraciuni prevzute i sancionate de Codul penal, cum sunt: delapidarea - art. (215) alin. (1) abuz n serviciu contra intereselor persoanelor - art. (246) abuz n serviciu prin ngrdirea unor drepturi - art. (247)
52
abuz n serviciu contra intereselor publice - art. (248) neglijen n serviciu - art. (249) purtare abuziv - art. (250) neglijen n pstrarea secretului de stat - art. (252) omisiunea sesizrii organelor judiciare - art. (263) deturnarea de fonduri - art. (302) alin. (1)
In situaia n care un funcionar svrete o fapt care se apreciaz c ar avea un caracter penal, organul de stat din care face parte acel funcionar are sarcina de a face o serie de cercetri interne, precum i de a cere sprijinul altor organe, pentru a stabili exact dac fapta prezint sau nu gravitatea unei infraciuni. In cazul n care se ajunge la concluzia c fapta svrit de funcionar ntrunete caracteristicile unei infraciuni, trebuie sesizate organele de cercetare penal, n vederea nceperii anchetei penale. In cursul acesteia, organul unde a fost svrit fapta are datoria de a pune la dispoziia organelor care cerceteaz sau judec pe funcionar toate datele, informaiile i actele necesare soluionrii cazului. De asemenea, organul din care face parte funcionarul aflat n anchet penal, mai exact spus cel care a angajat pe funcionarul respectiv, trebuie s dispun suspendarea acestuia din funcie, evident fr plata salariului, pn la soluionarea cazului. Suspendarea nu constituie o sanciune, ci numai o msur necesar pentru ca prestigiul organului i chiar nsi activitatea sa s nu aib de suferit. In cazul n care se constat nevinovia funcionarului n cauz, acesta urmeaz s fie repus n funcie, pltindu-i-se salariul pe tot timpul ct a fost suspendat.
53
CAPITOLUL III RSPUNDEREA JURIDICA A UNOR CATEGORII DE FUNCIONARI PUBLICI CU STATUT SPECIAL
In cazul funcionarilor publici cu statut special, cadrul general n materie l ofer Statutul funcionarilor publici, unde sunt reglementate o serie de ndatoriri. Alte atribuii ale acestor categorii speciale de funcionari publici sunt prevzute n legi speciale i regulamente de organizare i funcionare sau n statute proprii, acolo unde acestea exist. Vorbind n general despre ndatoririle funcionarilor publici cu statut special, trebuie s menionm faptul c o parte a ndatoririlor ce le revin le sunt specifice, dar altele sunt comune, fie cu ale celorlali funcionari publici, fie cu ale celorlali salariai, ce i desfoar activitatea pe baza contractului individual de munc.
54
1. Statutul funcionarului public parlamentar Statutul funcionarului public parlamentar din cadrul structurilor de specialitate ale Parlamentului Romniei este reglementat prin Legea nr. 7/200681. Prin structuri de specialitate nelegem serviciile Camerei Deputailor i Senatului care desfoar activiti ce implic exercitarea prerogativelor de putere public, dup cum urmeaz: asigurarea din punct de vedere tehnic i de specialitate a elaborrii, redactrii i definitivrii actelor legislative; elaborarea de studii, sinteze, analize comparative n scopul mbuntirii i perfecionrii cadrului legislativ; organizarea, prezentarea i redactarea lucrrilor de specialitate ale comisiilor parlamentare; organizarea lucrrilor plenului Camerei Deputailor i Senatului, inclusiv a edinelor comune; organizarea i desfurarea activitii Biroului Permanent; documentarea, evidena i informatizarea activitii legislative; gestionarea resurselor umane i financiare, contenciosul administrativ i auditul intern; organizarea i desfurarea activitilor de relaii parlamentare externe i de protocol, precum i activitatea de informatic, relaii cu presa i cu publicul, registratur i arhiv82. Pentru ocuparea unei funcii publice este necesar ndeplinirea cumulativ a urmtoarelor condiii: cetenia romn, domiciliu stabil n Romnia i cunoaterea limbii romne; vrsta minim: 18 ani; apt din punct de vedere medical pentru exercitarea funciei, fapt atestat printr-un examen de specialitate; studii i vechime n specialitate, n conformitate cu anexa la Legea nr. 7/2006; fr antecedente penale; s nu fi desfurat activiti de poliie politic, astfel cum este definit de lege; s nu fi fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; s fie declarat admis la concursul susinut pentru ocuparea funciei publice parlamentare83. Pe lng condiiile prevzute mai sus, Birourile permanente ale Camerei Deputailor i Senatului, la propunerea secretarilor generali ai celor Camere, pot stabili i condiii specifice pentru ocuparea unor funcii publice parlamentare. Clasificarea funciilor publice parlamentare se face n funcie de nivelul atribuiilor, n conformitate cu art. (6) alin. (1) din Legea nr. 7/2006 privind Statutul
81 82
Monitorul Oficial nr. 35/16.01.2006 Art. (3) lit. a-h/Legea 7/2006 83 Art. (11) alin. (1), lit. a-i 55
funcionarului public parlamentar, dup cum urmeaz: funcii publice parlamentare corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici: secretar general, secretar general adjunct, ef departament / director general84 funcii publice parlamentare de conducere: director, director adjunct, ef serviciu, ef secie, ef birou85 funcii publice parlamentare de execuie: consilier / expert / consultant parlamentar, ef cabinet, referent, stenodactilograf86 Numirea funcionarilor publici parlamentari se face n mod difereniat, n raport de funcia public pe care acetia urmeaz s-o exercite, astfel: Funciile publice parlamentare corespunztoare nalilor funcionari publici sunt ocupate prin numire87. Astfel, numirea n funciile de secretar general i secretar general adjunct se face la propunerea Birourilor permanente ale celor dou Camere, dup consultarea Comitetului liderilor grupurilor parlamentare 88. Numirea efului de departament sau a directorului general, dup caz, se face de ctre secretarul general, cu avizul Biroului permanent89. Numirea n funciile publice parlamentare de conducere se face pe baz de concurs, organizat de secretariatul general al Camerei Deputailor sau Senatului, n limita posturilor vacante.90 Pe baza rezultatelor definitive obinute dup susinerea concursului sau examenului, Secretarul general emite ordinul de numire n funcia public parlamentar a candidatului declarat admis, avnd totodat avizul Biroului permanent al Camerei Deputailor sau Senatului. Referitor la funciile publice parlamentare de execuie, acestea se ocup prin concurs sau examen, n limita posturilor vacante. Nu toate persoanele ncadrate ca ef de cabinet au statut de funcionar public parlamentar, ci doar posturile prevzute la cabinetele membrilor birourilor permanente, la comisiile i grupurile parlamentare, secretarii generali i secretarii
84 85
Art. (7) alin. (1) Art. (7) alin. (2) 86 Art. (7) alin. (3) 87 Art. (17) alin. (1) 88 Regulamentul intern al funcionarilor publici parlamentari din serviciile Camerei Deputailor, art. (74) alin. (2) 89 Idem, alin. (3) 90 Legea nr. 7/2006, art. (18) alin. (2) 56
generali adjunci, precum i la departamente / direcii generale. Pot avea statut de funcionar public parlamentar numai referenii care desfoar activiti de natura funciei publice, ntruct, n conformitate cu prevederile art. (5) alin. (3), prezentul Statut nu se aplic personalului din structurile Parlamentului care desfoar activiti administrative, de gospodrie, investiii, ntreinere-reparaii i deservire, ncadrarea acestora n munc fcndu-se n conformitate cu Codul muncii, prin contract individual de munc. Problema rspunderii juridice a funcionarilor publici parlamentari se pune numai n situaia nclcrii de ctre acetia a normelor juridice n calitatea lor de funcionari publici sau n legtura cu funcia public pe care o dein. Potrivit art. (78) din Statut, funcionarii publici parlamentari rspund disciplinar, contravenional, civil i penal, n condiiile legii. Rspunderea disciplinar se angajeaz pentru abaterile de la ndatoririle de serviciu svrite n exercitarea funciei. Aceasta presupune nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici parlamentari a ndatoririlor corespunztoare funciei publice parlamentare i a normelor de conduit profesional i civic. Faptele care constituie abateri disciplinare i sanciunile disciplinare care se pot aplica, proporional cu gravitatea faptelor, sunt cele prevzute la art. (79) i (80) din Legea nr. 7/2006. Astfel, se constituie ca abateri disciplinare urmtoarele: a. nclcarea parlamentari b. desfurarea de activiti cu caracter politic n timpul programului de lucru c. refuzul nejustificat de a ndeplini o ndatorire ce i revine conform fiei postului sau dispus de eful ierarhic superior d. neglijen grav sau repetat n rezolvarea lucrrilor e. ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor f. absena nemotivat de la serviciu sau ntrzierea ori plecarea nainte de termen de la program n mod repetat g. atitudinea ireverenioas n timpul exercitrii funciei prevederilor legale privind interdiciile funcionarilor
57
h. nerespectarea reglementrilor legale referitoare la secretul de serviciu, secretul profesional sau al confidenialitii i. manifestri ce aduc atingere prestigiului Parlamentului j. utilizarea funciei n afara Parlamentului, cu excepia cazului n care aceasta urmrete realizarea sarcinilor de serviciu91 Dup cum se poate observa, abaterile disciplinare din Statutul funcionarului public parlamentar se suprapun n linii mari peste Statutul funcionarului public aprobat prin Legea 188/1999, republicat 2007. O diferen o remarcm la art. (79) lit. c din Statutul funcionarului public parlamentar, i anume angajarea rspunderii disciplinare n situaia refuzului de a ndeplini o ndatorire ce i revine conform fiei postului sau dispus de eful ierarhic superior. La art. (77) alin. (2), lit. i din Legea nr. 188/1999, republicat 2007, lipsete sintagma dispus de eful ierarhic superior. De fapt, aceast expresie este discutabil. Se pune problema execuiei dispoziiei ierarhice n condiiile n care aceasta ar putea s nu fie legal. In mod firesc, apare ntrebarea: este funcionarul public obligat s execute dispoziia superiorului su ierhic n aceste condiii? Funcionarul public este obligat s respecte legea i este rspunztor pentru actele sale ilegale, n acelai timp avnd ns i obligaia de a se conforma dispoziiilor efilor ierarhici, n caz contrar fiind pasibili de sanciuni disciplinare. Pe de alt parte, o analiz asupra legalitii sau ilegalitii sarcinii primite ar presupune ca funcionarul public s fac o apreciere asupra sarcinii primite. Trebuie de asemenea s menionm c acest articol vine n contradicie cu art. (45) alin. (3) din Statutul funcionarilor publici, unde se precizeaz: funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Subordonarea funcionarilor presupune ns o competen profesional i o experien mai bogat a funcionarilor situai n funcii de conducere, dect cei aflai pe trepte inferioare. Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda consider c pe plan juridic raportul de subordonare ierarhic ntre funciile publice se exprim, n principal, pe dreptul de dispoziie obligatorie a superiorului fa de
91
Legea nr. 7/2006, art. (79) alin. (2), lit. a-j 58
subordonai, pe cel de anulare sau modificare a actelor subordonailor, pe dreptul de control asupra activitii subordonailor i de aplicare, n condiiile legii, a sanciunilor disciplinare92. Referitor la prevederile art. (79) alin. (1) lit. d din Statutul funcionarilor publici parlamentari, apare aici neglijena grav sau repetat n rezolvarea lucrrilor. Art. (77) alin. (2) lit. b din Legea nr. 188/1999, republicat 2007, prevedea doar neglijena repetat. Si, revenind din nou asupra comentariului privind expresia repetat, trebuie s subliniem faptul c acest termen are neajunsul de a nu exprima clar de cte ori poate fi tolerat aceast neglijen grav. Referitor la art. (79) alin. (2), lit. e referitoare la ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor, prevederile acestui articol sunt identice cu cele din Legea nr. 188/1999, republicat 2007, art. (77) alin. (2) lit. a. Putem ridica din nou problema neclaritii expresiei ntrziere sistematic. Ar fi fost mult mai potrivit dac cele dou legi ar fi precizat clar care este perioada pentru care se poate accepta ntrzierea sistematic. La art. (79) alin. (2) lit. f se pune problema referitoare la absena nemotivat de la serviciu sau ntrzierea ori plecarea nainte de termen de la program n mod repetat. Fa de Legea nr. 188/1999, republicat 2007, aici apare n plus plecarea nainte de termen de la program n mod repetat. Poate i aici ar trebui s menionm folosirea cuvntul repetat, destul de neclar. Prevederile de la lit. i sunt extrem de vagi i nu lmuresc n nici un fel care pot fi acele manifestri care aduc atingere prestigiului Parlamentului. Sanciunile disciplinare prevzute la art. (80) din Legea nr. 7/2006 privind Statutul funcionarului public parlamentar sunt urmtoarele: a. b. c. d. mustrarea avertismentul diminuarea drepturilor salariale lunare brute cu 5-10%, pe o suspendarea dreptului de promovare pe o perioad de 1-3 ani
perioad de la o lun la 3 luni
92
e. f. g.
trecerea ntr-o funcie inferioar, pe o perioad de 6-12 luni, cu revocarea din funcia de conducere ocupat i trecerea pe o destituirea din funcie
diminuarea corespunztoare a salariului de baz funcie de execuie Referitor la sanciunile disciplinare, realiznd o comparaie ntre Statutul funcionarilor publici aprobat prin Legea nr. 188/1999, republicat 2007 i Statutul funcionarilor publici parlamentari aprobat prin Legea nr. 7/2006, remarcm urmtoarele: In ambele statute este prevzut mustrarea, care este de fapt o atenionare a funcionarului public ca nendeplinirea corespunztoare a obligaiilor de serviciu s nu se mai repete. Avertismentul este prevzut n Legea 7/2006 la art. (80) lit. b. In varianta iniial a Legii nr. 188/1999 exista sanciunea avertismentului, dar n varianta republicat s-a renunat la aceasta. Diminuarea drepturilor salariale n Legea 7/2006 se face cu 5-10% pe o perioad cuprins ntre o lun i 3 luni, ceea ce nseamn c aceast sanciune nu se poate aplica pentru o perioad mai mic de o lun, dar se poate aplica n schimb i pentru 3 luni. In Legea nr. 188/1999, republicat 2007, este prevzut o diminuare a drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni. De asemenea, tot n varianta nemodificat a Legii nr. 188/1999, diminuarea drepturilor salariale se fcea cu 5-10% pe o perioad de 1-3 luni. Suspendarea dreptului de promovare pe o perioad de 1-3 ani este prezent n ambele statute. Trecerea ntr-o funcie inferioar n Statutul funcionarului public parlamentar se face pentru o perioad cuprins ntre 6-12 luni, cu diminuarea corespunztoare a salariului, ceea ce nseamn c sanciunea nu se aplic pentru o perioad mai mic de 6 luni. In timp ce n Legea nr. 188 republicat este prevzut trecerea ntr-o funcie public inferioar pentru o perioad de pn la 1 an, cu diminuarea corespunztoare a salariului, n vechea form nemodificat a legii, aceast prevedere era identic cu cea din Legea 7/2006. Sanciunea prevzut la art. (80) lit. f din Legea nr. 7/2006 se refer numai
60
la funciile publice parlamentare de conducere - revocarea din funcia de conducere ocupat i trecerea pe o funcie de execuie, nefiind prezent n niciuna din variantele Legii nr. 188. Destituirea din funcie este sanciunea cea mai sever i este prezent n ambele statute. Presupune fie repetarea grav a nclcrii ndatoririlor de serviciu, fie aducerea unui important prejudiciu, a unei pagube importante instituiei n care funcionarul public i-a desfurat activitatea. La aplicarea i individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportamentul general al funcionarului public parlamentar, precum i de existena unor antecedente, a altor sanciuni disciplinare ce nu au fost radiate93. Pentru o abatere se poate aplica o singur sanciune disciplinar, chiar dac prin svrirea acesteia au fost nclcate mai multe ndatoriri de serviciu. Cercetarea faptei imputate se face de ctre o comisie de disciplin, n condiiile legii. Modul de constituire a comisiei de disciplin, componena, atribuiile, modul de sesizare i procedura de lucru a acesteia se stabilesc de ctre Biroul permanent al Camerei Deputailor / Senatului94. In timpul cercetrii, este obligatorie audierea funcionarului. Aceasta trebuie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Dac acesta refuz a se prezenta la audiere sau a semna o declaraie privitoare la abaterile imputate se va ncheia un proces-verbal, unde se va meniona acest fapt. In astfel de cazuri, sanciunea poate fi aplicat fr audierea funcionarului. Sanciunile disciplinare pentru funcionarii publici parlamentari cu funcie de execuie se aplic de ctre secretarul general al Camerei Deputailor / Senatului, n termen de cel mult 30 de zile de la data lurii la cunotin despre abaterea svrit, dar nu mai mult de un an de la data svririi acesteia, n baza sesizrii primite din partea funcionarilor publici parlamentari cu funcii de conducere n a cror subordine se gsesc persoanele vinovate95. De asemenea, sanciunile disciplinare prevzute la art. (80) lit. a i b din
93 94
Legea nr. 7/2006, art. (81) alin. (3) Regulamentul intern al funcionarilor publici parlamentari, art. (83), alin. (1)-(2) 95 Legea nr. 7/2006, art. (8)1 alin. (1) 61
Legea nr. 7/2006 se pot aplica direct i de ctre efii de departament ori directorii generali, sau, dup caz, de ctre directorii structurilor n care i desfoar activitatea persoan sancionat. Secretarul general i secretarul general adjunct pot fi sancionai disciplinar de ctre Biroul Permanent al Camerei Deputailor sau al Senatului, n conformitate cu sanciunile prevzute la art. (80).96 Impotriva sanciunilor disciplinare aplicate de ctre efii de departamente / directori generali, prevzute la art. (81) alin. (2), funcionarul public parlamentar se poate adresa secretarului general cu contestaie, n termen de 15 zile de la comunicarea sanciunii aplicate. Secretarul general se pronun cu privire la contestaie n termen de 10 zile de la primirea acesteia, solicitnd, dac apreciaz ca fiind necesar, avizul comisiei de disciplin97. Funcionarul public parlamentar nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea ordinului / dispoziiei de sancionare, n condiiile legii. Radierea sanciunilor disciplinare se face dup cum urmeaz: Sanciunile prevzute la art. (80) lit. a i b, respectiv cele cu mustrare i avertisment, se radiaz n termen de 6 luni de la aplicare, dac funcionarul public parlamentar sancionat nu a svrit o alt abatere disciplinar n aceast perioad. Sanciunile prevzute la art. (80) lit. c - f se radiaz n termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, dac funcionarul public parlamentar sancionat nu a svrit o alt abatere disciplinar n aceast perioad. Radierea sanciunii disciplinare se constat prin act administrativ al secretarului general al Camerei Deputailor / Senatului. Rspunderea contravenional a funcionarului public parlamentar se angajeaz, potrivit legii, n cazul n care acesta a svrit o contravenie n timpul i n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu98. Potrivit Regulamentului intern al funcionarilor publici parlamentari din Senat i Camera Deputailor, constituie contravenie i se sancioneaz faptele a cror semnalare constituie avertizare n interes public, potrivit art. (5) din Legea nr.
96 97
Idem, art. (82) alin. (2) Legea nr. 7/2006, art. (82) alin. (1) 98 Idem, art. (86) 62
571/2004 privind protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii. Rspunderea civil a funcionarului public parlamentar se angajeaz pentru: pagubele produse cu vinovie Camerei Deputailor / Senatului, nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, daunele pltite de Camera Deputailor / Senat, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile99. Rspunderea penal. Rspunderea funcionarului public parlamentar pentru infraciunile svrite n timpul exercitrii funciei n care este numit sau n legtur cu aceasta, se stabilete potrivit legii penale100. Potrivit Regulamentului intern al funcionarilor publici parlamentari din Senat i Camera Deputailor, constituie infraciune i se sancioneaz potrivit legii penale faptele a cror semnalare constituie avertizare n interes public, fapte prevzute la art. (5) din Legea nr. 571/2004 privind protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii. In situaia n care, n urma sesizrii parchetului sau a organului de cercetare penal, s-a dispus nceperea urmririi penale, secretarul general va lua msura suspendrii funcionarului public parlamentar din funcia pe care o deine. Dac parchetul dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcie nceteaz, iar secretarul general al Camerei Deputailor / Senatului este obligat s acorde salariul i celelalte drepturi cuvenite funcionarului public parlamentar pe perioada suspendrii. 2. Statutul funcionarului public vamal Funcionarii publici vamali dispun de un statut special, aprobat prin O.U.G. nr. 10/2004101 i modificat ulterior prin Legea nr. 243/2004 102. Trebuie fcut ns de la bun nceput precizarea c reglementrile prin care se stabilesc drepturi,
99
Idem, art. (87) Idem, art. (88) alin. (1) 101 Monitorul Oficial nr. 256/23.03.2004, partea I 102 Monitorul Oficial nr. 532/14.07.2004, partea I
100
63
ndatoriri, incompatibiliti specifice, precum i alte aspecte legate de funcia public, se completeaz de drept, cu normele generale prevzute de Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare103, republicat 2007. Potrivit art. (1) din O.U.G. nr. 10/2004, acest statut se aplic personalului vamal din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor i reglementeaz: a. funciile publice specifice din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor b. drepturile i ndatoririle specifice personalului vamal i unele sporuri specifice la salariul de baz de care acesta beneficiaz c. incompetibilitile i conflictele de interese specifice personalului vamal din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor. Cu referire la personalul vamal, la art. (2) se face precizarea n ceea ce privete componena acestuia: persoane numite n funcii publice generale i specifice de conducere i de execuie din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor. Aceste funcii sunt reglementate la capitolul II din O.U.G. nr. 10/2004. Astfel, n raport de gradul de complexitate al atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general, distingem urmtoarele funcii publice de execuie ale personalului vamal din structura aparatului central al Autoritii Naionale a Vmilor i direciile regionale din subordine: funcii publice de execuie din clasa I consilier, inspector, consilier juridic, auditor; funcii publice de execuie din clasa a II-a referent de specialitate; funcii publice de execuie din clasa a III-a referent104. De asemenea, n cadrul birourilor vamale de frontier, funciile publice specifice de execuie ale personalului vamal sunt urmtoarele: funcii publice de execuie din clasa I inspector vamal, funcii publice de execuie din clasa a II-a agent vamal i funcii publice de execuie din clasa a III-a controlor vamal. Funciile publice menionate mai sus sunt structurate potrivit unor grade profesionale, dup cum urmeaz: superior (ca nivel maxim), principal, asistent i debutant105. Funciile publice generale de conducere sunt de mai multe tipuri, dup cum voi meniona mai jos: Funciile publice generale de conducere din aparatul central al Autoritii
103 104
Aceast reglementare este prevzut la art. (34) alin. (2) din O.U.G. nr. 10/2004 O.U.G. 10/2004, art. (5), alin. (1) 105 Idem, art. (5), alin. (2) 64
Naionale a Vmilor, prevzute la art. (6) alin. (1), sunt urmtoarele: director, director adjunct, ef serviciu i ef birou. Potrivit alin. (2) al aceluiai articol, funciile publice generale de conducere din direciile regionale vamale sunt: director executiv, director executiv adjunct, ef serviciu, ef birou. Funciile publice de conducere n birourile vamale de frontier i de interior sunt prevzute la art. (8) alin. (1) i anume: ef birou vamal, ef adjunct birou vamal, ef de tur. Gradele profesionale corespunztoare funciilor publice de execuie menionate sunt dispuse la art. (8) alin. (2) i ele sunt similare celor prevzute la art. (5) alin. (2), respectiv: superior, principal, asistent i debutant. La analiza dosarului depus pentru concurs, pentru ocuparea funciilor publice de conducere i de execuie, generale i specifice, candidaii nscrii sunt supui testrii psihologice. Si personalul vamal n funcie este supus n mod obligatoriu testrii psihologice, odat la 2 ani106. Aceleiai testri psihologice va fi supus i personalul vamal n funcie care, din cauza comportrii necorespunztoare la locul de munc, afecteaz activitatea normal a compartimentului de lucru din care face parte107. Testarea psihologic se face la solicitarea motivat a efului ierarhic a funcionarului, cu aprobarea directorului, dar nu mai devreme de 6 luni de la testarea precedent. Refuzul nejustificat al funcionarului public nominalizat a se prezenta la testarea psihologic, atrage eliberarea din funcia public deinut, n condiiile Legii nr. 188/1999, republicat 2007.108 Prevederile art. (9) alin. (3), menionate mai sus, nu sunt foarte clare. Se face precizarea c eliberarea din funcia public deinut se face n condiiile Legii nr. 188/1999, republicat 2007. Aceasta reglementeaz cazurile de eliberare din funcie la art. (97), ns nu prevede strict o asemenea situaie refuzul nejustificat al funcionarului public de a se prezenta la testarea psihologic. La art. (99) alin. (1) lit. f din Statutul funcionarilor publici se prevede c funcionarii publici sunt eliberai din funcie n cazul n care starea sntii fizice sau/i psihice, constatat
106 107
Idem, alin. (3) Art. (9) alin. (2) 108 Art. (9) alin. (3) 65
prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i mai permite acestuia s i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice deinute. Refuzul, chiar nejustificat, de a se prezenta la testarea psihologic, nu poate echivala cu starea sntii psihice a funcionarului public, constatat prin decizia organelor competente de expertiz medical. Referindu-ne la ndatoririle personalului vamal, conform art. (22), personalul vamalare obligaia s cunoasc, s respecte i s aplice ntocmai reglementrile interne cu caracter general i special din domeniul vamal, precum i prevederile incidente n materie vamal din acordurile i conveniile internaionale la care Romnia este parte, iar potrivit art. (23), personalul vamal din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor are obligaia s cunoasc coninutul tuturor reglementrilor cu caracter intern, concretizate n ordine, instruciuni, norme, proceduri i orice alte dispoziii de care depinde ndeplinirea la timp i n condiii corespunztoare a ndatoririlor de serviciu. De asemenea, personalul vamal are obligaia s cunoasc atribuiile generale i specifice care i sunt stabilite prin Regulamentul de organizare i funcionare a Autoritii Naionale a Vmilor, prin fia postului i prin orice alt instrument juridic care modific sau completeaz regimul drepturilor i ndatoririlor profesionale i s semnaleze interveniile aprute n structura ori coninutul funciei, susceptibile s i afecteze capacitatea de ndeplinire a sarcinilor de serviciu. Art. (25) alin. (1) prevede rspunderea personalului vamal cu funcii de conducere sau de execuie pentru msurile, aciunile i deciziile luate n exercitarea atribuiilor de serviciu, precum i pentru svrirea actelor i faptelor incompatibile cu reglementrile stabilite prin Legea nr. 188/1999, republicat 2007, i prin Statutul personalului vamal. Pentru pagubele cauzate n activitatea de control ca urmare a ndeplinirii necorepunztoare a atribuiilor de control, n msura n care nu sunt ndeplinite condiiile rspunderii penale, personalul vamal cu funcii de conducere sau de execuie rspunde potrivit art. (998) Cod civil. Rspunderea delictual poate fi antrenat numai n baza hotrrii instanei de judecat sesizate i de Autoritatea Naional de Control sau Autoritatea Naional a Vmilor109.
109
Art. (25) alin. (2) 66
Rspunderea stabilit n condiiile alin. (2) nu restrnge dreptul persoanei vtmate prin actele de control de a se adresa instanelor de judecat pentru repararea pagubelor ce i-au fost cauzate. Art. (25) pe care tocmai l-am redat, arat unul din neajunsurile acestui statut, i anume acela al nereglementrii rspunderii juridice a funcionarilor publici din cadrul Autoritii Naionale a Vmilor. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n 2007, reglementeaz la art. (75) rspunderea juridic a funcionarilor publici. Astfel, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz, iar la art. (84) din aceeai lege la lit. a, b i c sunt prevzute cazurile de rspundere civil a funcionarilor publici. De asemenea, art. (25) mai are neajunsul de a nu preciza n ce calitate Autoritatea Naional de Control i Autoritatea Naional a Vmilor sesizeaz instana de judecat, adic au calitatea de reclamante, deoarece din text nu rezult cui s-au cauzat pagubele: unui particular, persoan fizic sau juridic, ori uneia din cele dou reclamante. Nu este foarte clar nici legtura dintre actul de control prevzut la art. (25) alin. (3) i hotrrea judectoreasc menionat la acelai articol alin. (2) i, mai mult, n timp ce la alin. (2) este reglementat rspunderea civil delictual a funcionarului public pentru pagubele cauzate, el s solicite instanei judectoreti repararea pagubelor ce i-au fost cauzate. Personalul vamal, dispune art. (26), este obligat s i ndeplineasc atribuiile de serviciu numai n limitele competenelor i responsabilitilor cu care a fost investit. Acest articol exprim n esen capacitile profesionale pe care trebuie s le posede titularul funciei. Determinant n crearea unei funcii publice este ca titularul acesteia s i poat exercita toate atribuiile ce i revin, astfel nct prin aciunile sau inaciunile sale s nu aduc prejudicii autoritii sau instituiei publice n care acesta i desfoar activitatea, precum i nici altor persoane fizice sau juridice. Potrivit art. (27) alin. (1), personalul vamal este obligat s aplice msurile adoptate prin acte normative interne, precum i cele stabile prin acorduri i nelegeri internaionale destinate prevenirii, constatrii i sancionrii fraudei vamale, iar conform alin. (2), personalul vamal are ndatorirea s acioneze
67
permanent pentru restrngerea i eliminarea practicilor de eludare sau de sustragere de la plata datoriei vamale ori de la controlul vamal. Personalul vamal, dispune art. (28), are obligaia s cunoasc dispoziiile legale referitoare la regimul informaiilor clasificate i s le aplice n mod corespunztor documentelor, datelor i oricror alte nscrisuri de care ia cunotin n cursul operaiunilor vamale speciale. De asemenea, prevede n continuare acelai articol, personalul vamal are ndatorirea s cunoasc dispoziiile legale cu privire la datele i informaiile clasificate sau care nu sunt destinate publicitii. Legat de cele de mai sus, prin art. (30) alin. (1) se stipuleaz obligativitatea funcionarului public vamal de a-i perfeciona pregtirea profesional prin formele stabilite de Legea nr. 188/1999, republicat 2007, iar potrivit alin. (2) al aceluiai articol personalul vamal are ndatorirea s participe, cel puin odat la 2 ani, la un program general de documentare n materie de legislaie vamal. Conform art. (29), n exercitarea atribuiilor de serviciu, personalul vamal este obligat s adopte un comportament civilizat, o atitudine corect i ferm n relaiile cu persoanele supuse procedurilor vamale i s contribuie n mod constant la prevenirea, combaterea i sancionarea nclcrilor aduse regulamentelor vamale. Considerm c aceast problem nu era necesar a fi prevzut n Statut, deoarece ea ine de esena oricrei funcii. 3. Statutul poliistului Poliistul este funcionar public civil, dup cum dispune art. (1) alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliistului110, avnd ndatoriri i drepturi specifice. El are dreptul, printre altele, la portul i uzul de arm. In formularea textului, Statutul menine unitatea de reglementare, preciznd n mod expres c dispoziiile statutului se completeaz, dup caz, cu prevederile cuprinse n Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici111. Pornind de la specificul poliistului, a fost adoptat i modalitatea ncadrrii n categorii, respectiv corpuri, dup cum urmeaz112: Categoria A - corpul ofierilor de poliie. Cuprinde urmtoarele categorii de
110 111
Modificat i completat prin O.U.G. nr. 89/2003, aprobat cu modificri prin Legea nr. 101/2004 Art. (78) alin. (1) din Legea nr. 360/2002 112 Cf. art. (14) alin. (1) i (2) 68
ofieri de poliie cu studii superioare: chestor ef, chestor ef adjunct, chestor principal, chestor, comisar ef, comisar, subcomisar, inspector principal, inspector, subinspector. Categoria B - corpul agenilor de poliie. Cuprinde urmtoarele categorii de ageni de poliie cu studii liceale sau postliceale cu diplom: agent ef principal, agent ef, agent ef adjunct, agent principal, agent. Aceast structur este specific numai poliistului, dei, n linii mari, este asemntoare celei prezentate n Statutul funcionarilor publici. O deosebire constatat ntre Statutul poliistului i Statutul funcionarilor publici o constituie prevederea referitoare la obligativitatea poliistului de a depune jurmnt113. De asemenea, o alt deosebire ce suscit intreresul este cea reglementat n cuprinsul art. (45) lit. (i), referitoare la limitarea cumulului de funcii pentru poliiti. Astfel, acestora le este interzis s exercite activiti cu scop lucrativ, de natur s lezeze onoarea i demnitatea poliistului sau a instituiei din care fac parte ori s dein orice alt funcie public sau privat pentru care este retribuit, cu excepia celor didactice din cadrul instituiilor de nvmnt. Conform art. (55), nclcarea de ctre poliist, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu angajeaz rspunderea sa disciplinar, material, civil sau penal, dup caz, iar potrivit art. (56), este absolvit de orice rspundere poliistul care, prin exercitarea, n limitele legii, a atribuiilor de serviciu, a cauzat suferine sau vtmri unor persoane ori a adus prejudicii patrimoniului acestora. Abaterile disciplinare sunt nominalizate n mod strict la art. (57). Astfel, constituie abateri disciplinare, dac nu au fost svrite n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, s fie considerate infraciuni, urmtoarele fapte svrite de poliist cu vinovie: a. comportarea necorespunztoare, n serviciu, familie sau n societate, care aduce atingere onoarei, probitii profesionale a poliistului sau prestigiului instituiei b. neglijena manifestat n ndeplinirea ndatoririlor de serviciu sau a dispoziiilor primite de la efii ierarhici sau de la autoritile anume abilitate prin lege
113
Art. (23) alin. (1) 69
Potrivit V.I. Priscaru114, abaterile disciplinare pot fi svrite din culp sau din neglijen, ns neglijena nu poate fi svrit cu vinovie. Referindu-ne la noiunea cu vinovie, aceasta presupune intenia funcionarului public ca prin actele sau faptele sale s svreasc o abatere, o infraciune. In egal msur ns, acelai funcionar public se face vinovat i atunci cnd nu svrete sau nu duce la bun sfrit actele sau faptele sale, pentru care este investit cu funcia public. Putem discuta de o vin din culp sau din neglijen atunci cnd funcionarul public nu a elaborat un act administrativ, un certificat etc., n termenul prevzut de lege. c. ntrzierea repetat sau nejustificat a soluionrii lucrrilor Referitor la prevederile de mai sus, se pune problema de a preciza clar ce nseamn repetat i care este perioada pentru care se poate tolera sau accepta ntrzierea repetat. De asemenea, putem deduce oare c e suficient ca ntrzierea s se ntmple de 2 ori? Sau poate de 3-4 ori? d. depirea atribuiilor de serviciu ori lipsa de solicitudine n relaiile cu cetenii e. absene nemotivate ori ntrzieri repetate de la serviciu In aceeai ordine de idei ca la lit. c, se pune problema abaterilor prin absene nemotivate ori ntrzieri repetate de la serviciu, fr s se specifice numrul lor. Cine stabilete c numrul absenelor este suficient de mare pentru ca aceasta s fie considerat abatere? f. producerea de pagube materiale unitii din care face parte sau patrimoniului Ministerului Administraiei i Internelor g. nclcarea normelor privind confidenialitatea activitii desfurate h. nerespectarea prevederilor jurmntului de credin i. imixtiunea ilegal n activitatea altui poliist j. intervenia pentru influenarea soluionrii unor cereri privind satisfacerea intereselor oricrei persoane Prevederile de la lit. j conin interdicia de a primi direct spre rezolvare cereri sau de a interveni direct pentru soluionarea lor. Aceast prevedere poate fi
114
V.I. PRISCARU, op. cit., p. 22 70
explicat prin necesitatea de a proteja poliistul, de a-l feri de suspiciuni n svrirea actelor de corupie, favoritism sau trafic de influen. Sanciunile disciplinare115 care pot fi aplicate poliistului sunt urmtoarele: a. avertismentul b. mustrare scris c. diminuarea drepturilor salariale pentru funcia ndeplinit cu 5-10% pe o perioad de la 1 la 3 luni d. amnarea promovrii n grade profesionale sau funcii superioare, pe o perioad de la 1 la 2 ani e. retrogradarea din funcie pn la cel mult nivelul de baz al gradului profesional deinut f. suspendarea din funcie de la 1 la 3 luni, perioad n care poliistul beneficiaz numai de salariul corespunztor gradului profesional deinut g. destituirea din funcia public avut Potrivit art. (59) alin. (1), sanciunile disciplinare se stabilesc i se aplic numai dup cercetarea prealabil i dup consultarea consiliilor de disciplin, cu excepia sanciunilor prevzute la art. (58) lit. (a) i (b), care se pot aplica fr consultarea consiliilor de disciplin. Procedura cercetrii prealabile, dispune alin. (2), se reglementeaz prin ordin al ministrului. Conform prevederilor alin. (4), cercetrile referitoare la abateri din care rezult date i indicii c au fost svrite fapte prevzute de legea penal, se vor efectua i cu participarea unui reprezentant al Corpului Naional al Poliitilor, urmnd ca, n raport de constatri, s fie sesizate organele judiciare. Ascultarea celui n cauz i consemnarea susinerilor sale sunt pbligatorii116. Poliistul cercetat, are dreptul s cunoasc n ntregime actele cercetrii i s solicite probe n aprare117. n faa consiliilor de disciplin, poliistul are dreptul de a fi asistat de un alt poliist, ales de acesta sau desemnat de Corpul Naional al Poliitilor118.
115 116
Idem, art. (58) Idem, art. (59) alin. (5) 117 Idem, art. (59) alin. (6) 118 Idem, art. (59) alin. (7) 71
La stabilirea sanciunii se ine seama de activitatea desfurat anterior, de mprejurrile n care abaterea disciplinar a fost svrit, de cauzele, gravitatea i consecinele acesteia, de gradul de vinovie a poliistului, precum i de preocuparea pentru nlturarea urmrilor faptei comise. Conform alin. (9), sanciunea disciplinar se aplic n maximum 30 de zile de la luarea la cunotin a abaterii svrite, dar nu mai trziu de un an de la data comiterii faptei. Pentru aceeai abatere, prevede alin. (10), nu se poate aplica dect o singur sanciune disciplinar. Aplicarea sanciunii disciplinare, dispune art. (60) alin. (1), se face potrivit competenelor stabilite prin ordin al Ministrului Administraiei i Internelor, dup expirarea termenului de contestare prevzut la art. (61) alin. (1). In opinia V.I. Priscaru119, n actuala redactare, textul este greit, deoarece nu se nelege cum s aplici sanciunea dup expirarea termenului de contestare. Pentru a putea contesta o sanciune, ea sanciunea trebuie mai nti aplicat i dup aceea contestat, i nu cum se prevede n text. De altfel, textul este n contradicie cu prevederile alin. (1) al art. (61), care reglementeaz dreptul poliistului de a contesta sanciunea aplicat n termen de 15 zile de la luarea la cunotin a sanciunii aplicate. Destituirea din poliie, prevede alin. (2), se dispune n mod corespunztor de persoanele care, potrivit art. (15), au competena s acorde gradele profesionale ale poliitilor. Potrivit alin. art. (61) alin. (1), poliistul poate contesta sanciunea aplicat, n termen de 15 zile de la luarea la cunotin, efului ierarhic superior celui care a aplicat sanciunea. Acesta se pronun prin decizie motivat, n termen de 30 zile. Textul citat necesit o aprofundare, deoarece el este susceptibil de unele precizri. Astfel, sanciunea destituirii din poliie se dispune, prevede art. (60) alin. (2), n mod corespunztor de persoanele care, potrivit art. (15), au competena s acorde gradele profesionale ale poliitilor. Ins, la art. (15) lit. (a), Preedintele Romniei este competent s acorde, la propunerea Ministrului Administraiei i Internelor, gradul de chestor. n acest caz, se pune ntrebarea care este organul ierarhic superior, al crui ef este competent, potrivit art. (60) alin. (1), s soluioneze contestaia pentru aplicarea sanciunii destituirii din poliie.
119
V.I. PRISCARU, op. cit., p. 389-390 72
mpotriva sanciunii aplicate i a deciziilor nefavorabile, poliistul nemulumit se poate adresa, Corpului Naional al Poliitilor120. De asemenea, poliistul nemulumit de sanciunea aplicat, se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului ori a dispoziiei de sancionare. Nici acest text nu are o redactare corect pentru c nu prevede n ce termen poate fi sesizat instana de contencios administrativ i nici care instan de contencios administrativ este competent, aceea n a crei circumscripie i are sediul organul care a emis ordinul sau decizia de sancionare sau aceea n care i are sediul organul care a soluionat contestaia celui care a fost sancionat, ori instana n a crei circumscripie i are domiciliul poliistul sancionat. Prin faptul c textul nu dispune c asemenea contestaii se soluioneaz potrivit Legii contenciosului administrativ, rezult c temeiul legal al dreptului de a sesiza instana de contencios administrativ l constituie acest text de lege, ceea ce exclude procedura prealabil reglementat de art. (5) din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Ct privete lipsurile semnalate a termenului de sesizare i a instanei de contencios administrativ competent aceasta urmeaz s fie rezolvate de practica instanelor de contencios administrativ. La nivelul Inspectoratului General al Poliiei se constituie Consiliul Superior de disciplin, iar la Direcia General de Poliie a Municipiului Bucureti, inspectoratele judeene de poliie, unitile teritoriale i instituiile de nvmnt ale poliiei se constituie Comisii de disciplin, care se constituie i funcioneaz, dup cum prevede art. (62) alin. (2), pe lng efii nuitilor de poliie i au caracter consultativ. Potrivit alin. (3), Comisiile de disciplin i desfoar activitatea n baza regulamentului aprobat prin ordin al ministrului Administraiei i Internelor. Dei n art. (55) se prevede, printre altele, c poliistul rspunde material, civil, observm c n art. (63) rspunderea poliistului este redus la rspunderea pentru pagubele cauzate patrimoniului unitii, potrivit legislaiei aplicabile personalului civil din Ministerul Administraiei i Internelor, iar n alin. (2) al aceluiai articol se dispune c poliistul nu rspunde pentru pagubele cauzate patrimoniului
120
Art. (61) alin. (2) 73
unitii dac acestea sunt consecina unei aciuni desfurate n limitele legii. innd seama de cuprinsul acestor dou alineate, tragem concluzia c legiuitorul a reglementat numai rspunderea material a poliitilor i aceea incomplet pentru c nu sunt cuprinse dispoziii referitoare la pagubele cauzate de poliiti unor teri, situaie n care se vor aplica normele dreptului comun. Rspunderea penal a poliistului este reglementat sumar. Astfel, n art. (65) alin. (1), astfel cum a fost modificat prin O.U.G nr. 102/2004 se prevede c, n cazul n care mpotriva poliistului s-a nceput urmrirea penal sau a fost trimis n judecat, meninerea sa n activitate se hotrte dup soluionarea definitiv a cauzei, cu excepia situaiei n care a comis i alte abateri disciplinare, pentru c altele poate s duc la concluzia c i infraciunile sunt abateri disciplinare, cnd se urmeaz procedura disciplinar obinuit. Poliistul fa de care s-a pus n micare aciunea penal sau care este judecat n stare de libertate ori eliberat provizoriu pe cauiune este pus la dispoziie, potrivit alin. (2) al aceluiai articol. Poliistul pus la dispoziie, dispune n continuare alin. (4), ndeplinete numai acele sarcini i atribuii de serviciu stabilite n scris de eful unitii de poliie i beneficiaz de drepturile bneti corespunztoare gradului profesional pe care l are, la nivelul de baz, precum i de celelalte drepturi prevzute n lege. Poliistul arestat preventiv se suspend din funcie. Potrivit art. (65) alin. (5), n perioada suspendrii poliistul nu beneficiaz de nici un drept dintre cele prevzute n lege i este obligat s predea armamentul, legitimaia i insigna. Potrivit alin. (6) al aceluiai articol, n cazul n care s-a dispus scoaterea de sub urmrirea penal ori achitarea, precum i n cazul ncetrii urmririi penale ori a procesului penal, poliistul va fi repus n toate drepturile anterioare, inclusiv compensarea celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziie, respectiv a suspendrii din funcie, potrivit competenelor stabilite prin ordin al Ministrului Administraiei i Internelor. 4. Statutul corpului diplomatic i consular al romniei Potrivit definiiei date de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului
74
diplomatic i consular al Romniei, membrii Corpului diplomatic i consular sunt, de regul, diplomai de carier i au un statut socio-profesional specific, conferit de atribuiile i rspunderile ce le revin pentru nfptuirea politicii externe a Romniei, conform prevederilor legii121. Potrivit art. (2) alin. (1) al Statutului Corpului diplomatic i consular al Romniei, au calitatea de membrii ai Corpului diplomatic i consular al Romniei: ministrul Afacerilor Externe, secretarii de stat i subsecretarii de stat din Ministerul Afacerilor Externe, secretarul general i secretarul general adjunct din Ministerul Afacerilor Externe, personalul diplomatic i consular care i desfoar activitatea n administraia central a Ministerului Afacerilor Externe, la ambasadele, misiunile permanente pe lng organizaiile internaionale i oficiile consulare ale Romniei, inclusiv persoanele provenind de la Departamentul de Comer Exterior i de la alte ministere i instituii, pe perioada trimiterii lor n misiune n strintete cu grade diplomatice sau consulare. Calitatea de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei poate fi dobndit de persoana care ndeplinete cumulativ urmtoarele condiii: are dreptul s ocupe o funcie public, conform prevederilor Constituiei i a legislaiei n vigoare; se bucur de toate drepturile civile i politice prevzute de Constituie i de legile n vigoare; nu face parte din partide politice, excepia constituind-o persoanele numite n funciile de ministru, secretar sau subsecretar de stat n M.A.E.; a urmat studii superioare de lung durat la o instituie de nvmnt superior din ar sau din strintate, absolvite cu diplom de licen sau echivalent, recunoscut de Ministerul Educaiei i Cercetrii; cunoate cel puin o limb strin; are o stare de sntate corespunztoare, atestat printr-un act medical emis de un centru medical ce deservete M.A.E.; a absolvit Academia Diplomatic sau a promovat concursul de admitere n M.A.E., excepie fcnd persoanele care sunt numite n funciile de ministru, secretar sau subsecretar de stat, precum i persoanele provenind din alte ministere i instituii centrale, trimise n misiune temporar n strintate cu funcii echivalente gradelor diplomatice i consulare. Dup cum putem constata, nu au calitatea de membrii ai Corpului diplomatic i consular al Romniei personalul auxiliar, de deservire i paz din centrala
121
Legea nr. 269/2003, art. (1) alin. (1) 75
ministerului i din misiunile diplomatice din strintate. Prin urmare, acestora din urm nu li se aplic prevederile Legii nr. 269/2003. De altfel, art. (3) alin. (1) prevede faptul c Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei, se completeaz cu prevederile cuprinse n legislaia muncii i n Statutul funcionarilor publici, dac prin prezentul statut nu se stabilete altfel. ntruct Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei reglementeaz numai regimul juridic al acestora, i nu i al personalului auxiliar, de deservire i paz din centrala ministerului i din misiunile diplomatice din strintate, considerm c trimiterea la legislaia muncii este greit pentru c ea se aplic numai personalului menionat, nu i Corpului diplomatic i consular, al crui Statut poate fi completat cu prevederile Statutului funcionarilor publici, dac prin prezentul statut nu se stabilete altfel. De asemenea, n perioada ct se afl n misiune n strintate, membrilor Corpului diplomatic i consular li se aplic i prevederile tratatelor la care Romnia este parte, precum i alte reguli care decurg din normele dreptului internaional122. Referitor la rspunderea juridic, art. (57)-(60) reglementeaz acest aspect. Astfel, potrivit art. (57) membrii Corpului diplomatic i consular al Romniei rspund, conform legii, n legtur cu activitatea lor profesional desfurat n administraia central a Ministerului Afacerilor Externe sau la misiunile diplomatice i consulare ale Romniei. Referitor la ndatoririle de serviciu i obligaiile personalului Corpului diplomatic i consular, acestea constau n: promovarea i aprarea intereselor statului i ale cetenilor romni n cadrul relaiilor externe, inclusiv prin acordarea proteciei consulare i a sprijinului necesar cetenilor romni, n limitele competenelor lor i cu respectarea prevederilor tratatelor internaionale la care Romnia este parte; respectarea secretului de stat, a secretului de serviciu i a confidenialitii n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care au cunotin n exercitarea funciei; s respecte, fr a aduce atingere privilegiilor i imunitii lor, legile statelor pe teritoriul crora i desfoar activitatea i s nu se lase implicai n activiti care ar reprezenta un amestec n treburile interne ale rii unde sunt acreditai sau care ar afecta n orice alt mod relaiile Romniei sau ar
122
Idem, art. (3) alin. (2) 76
aduce atingere statutului diplomatic i consular; s solicite acordul ministrului afacerilor externe pentru primirea distinciilor strine; s informeze conducerea ministerului n legtur cu orice schimbare intervenit n situaia lor i care le-ar putea afecta calitatea de membrii ai Corpului diplomatic i consular al Romniei; s nu abuzeze de beneficiile i imunitile de care beneficiaz123. nclcarea de ctre membrii Corpului diplomatic i consular al Romniei a prevederilor de mai sus i nendeplinirea cu bun-credin a ndatoririlor de serviciu, atrag rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz124. Condiiile angajrii rspunderii i sanciunile aplicabile, potrivit art. (59) alin. (1), sunt cele prevzute de lege i de regulamentul de organizare i funcionare a Ministerului Afacerilor Externe. Alin. (2) al aceluiai articol menioneaz faptul c aciunile care genereaz rspunderi i sanciuni pentru membrii Corpului diplomatic i consular al Romniei sunt examinate de Consiliul de Onoare, care face propuneri ministrului Afacerilor Externe. Considerm c prin acest text, pentru aceast categorie de funcionari/demnitari publici, legiuitorul nu a reglementat faptele ce constituie abateri disciplinare, procedura disciplinar, sanciunile disciplinare aplicabile i nici cile de atac. Dac s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva unui membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei pentru o infraciune de natur s l fac incompatibil cu statutul su, ministrul Afacerilor Externe va lua msura suspendrii raporturilor de munc (a raporturilor de serviciu).
123 124
Idem, art. (32) Idem, art. (58) 77
CAPITOLUL IV RESPONSABILITATEA JURIDIC A FUNCIONARULUI PUBLIC N UNELE RI EUROPENE
1. Noiunea i clasificarea funcionarilor publici. Numirea n funciile publice n unele ri europene. In funcie de ara de referin, termenul de funcie public are mai multe accepiuni i, n consecin, mai multe arii de cuprindere. In majoritatea cazurilor, nu exist o definiie legal riguroas a acestei noiuni i, pentru a se preciza sensul acesteia, trebuie s se recurg la practica i doctrina administrativ. Noiunea de funcie public poate ngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept public, dar i o parte dintre cele supuse unui statut de drept privat. Insi noiunea de funcionar este departe de a avea un neles uniform, ea cuprinznd persoane aflate n ipostaze diferite, n funcie de legislaia fiecrei ri i care sunt angajate cu titlu permanent sau temporar. Pentru o bun nelegere a noiunii de funcionar, trebuie luate n considerare dou tipuri de definire a acesteia: Definiia organic, care impune a fi considerai funcionari cei ce lucreaz mai mult sau mai puin direct n sectorul public, n servicii de drept public n cadrul unitilor teritoriale sau n serviciile publice economice i sociale dependente de stat sau de colectivitile teritoriale. De exemplu, n Frana sunt considerai funcionari agenii din serviciile spitaliceti, iar n Belgia cei de la cile ferate. Definiia funcional include n rndul funcionarilor agenii publici care exercit prerogative ale puterii publice sau care particip la aprarea intereselor statului i ale colectivitilor teritoriale. Intr-o asemenea concepie, sunt considerai funcionari membrii forelor armate, ai poliiei i ai altor fore de ordine, cei care lucreaz n magistratur, administraie fiscal, diplomaie, ca i cei care i
78
desfoar activitatea n ministere, organisme administrative ale colectivitilor teritoriale, bnci centrale, n msura n care persoanele n cauz exercit atribuii ordonate, din sfera puterii de stat sau din aria dreptului public. O asemenea definire se apropie de concepia german, care face distincie ntre funcionari, ali salariai i muncitori, considerndu-se c numai primii sunt nsrcinai s exercite prerogative ale puterii publice. Este, de altfel, i concepia unor instituii europene, inclusiv a Curii de Justiie a Uniunii Europene. In Danemarca sunt considerai ca fiind funcionari persoanele care ndeplinesc cel puin funcia de ef de birou, ceilali fiind considerai lucrtori i acestora li se aplic regimul conveniilor colective. O categorie special o reprezint n unele state, cum ar fi n Frana, funcionarii care deservesc pe eful statului sau cei care lucreaz pentru parlament. Statutul acestora, ct i regimul aplicabil le sunt n general stabilite printr-o legislaie special. In privina persoanelor care deservesc colectivitile locale, se ntlnesc mai multe situaii. In Frana, aceste persoane sunt considerate funcionari i beneficiaz de un statut stabilit prin legi speciale, dar care este diferit de cel al funcionarilor de stat. In Germania i Spania, numai o parte dintre acetia au statutul de funcionari, restul fiind considerai lucrtori, iar n Marea Britanie toi sunt lucrtori. In literatura romneasc de specialitate, funcia public a fost definit ca reprezentnd complexul de puteri i competene organizate de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea de a fi ocupat, n chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic care, exercitnd puterile n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funcia.125 Este interesant de remarcat c, pornindu-se de la reglementrile n vigoare126, doctrina romneasc contemporan definete funcia public ca fiind acea grupare de atribuii, puteri, competene, stabilite conform legii, din cadrul unui serviciu public nfiinat n scopul satisfacerii, n mod continuu i permanent, de ctre funcionarii publici, numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale
125 126
P. NEGULESCU, Drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1934, p. 522 Art. (145) Cod penal Prin termenul public se nelege tot ceea ce privete autoritile publice, instituiile publice, instituiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate public, serviciile de interes public, precum i bunurile de orice fel, care potrivit legii sunt de interes public. 79
societii.127 Exist dou sisteme de funcie public: Sistemul funciei de carier, expresie a principiului specificitii administraiei publice, a crei funcionare implic existena unui personal care este dotat cu competene particulare i care i consacr viaa profesional serviciului funciei publice. Intr-un asemenea sistem, funcia public este structurat potrivit unei concepii ierarhice. Funcionarul, cu o pregtire adecvat, beneficiaz de stabilitate. Existena sistemului const n stabilirea unei separaii nete ntre cei administrai i administratori i se bazeaz pe noiunile de interes general i serviciu public. Sistemul lucrativ (funcia public de ocupaie). Angajaii sunt clasai n funcie de nivelul calificrii cerute, de capacitatea dovedit i de nivelul remuneraiei. Ei sunt recrutai pentru o funcie precis i nu beneficiaz de garanii suplimentare de securitate a muncii. Calitatea funcionarului este legat de existena activitii respective i de evoluia acesteia. In unele concepii, sistemul permite recrutarea de specialiti i, n paralel, economie de mijloace. Statul nu este obligat s finaneze coli pentru formarea funcionarilor. Sistemul antreneaz o politizare a funcionarilor, altfel spus, o total adecvare la sensibilitatea politic a guvernului n funcie. In practic, nici un stat nu aplic strict unul sau altul dintre sisteme. Funciile publice europene sunt supuse unei micri generale care se produce n defavoarea sistemului funciei de carier. Totui, sistemul de carier ofer posibilitatea supleei i flexibilitii, ceea ce nu este de neglijat. Astfel, n ri ca Spania, Belgia i Frana, unde este aplicat acest sistem, procedeul recrutrii prin concurs permite selecia prin supunerea candidailor la probe de verificare a cunotinelor i aptitudinilor, probe din care s rezulte calitatea acestora. In democraiile europene unde se aplic acest sistem, recrutarea funcionarilor are la baz dou principii: egalitatea la accesul n funcia public i concursul. Principiul egalitii accesului figureaz n Declaraia Drepturilor Omului i
127
Art. (147) Cod penal Prin funcionar public se nelege orice persoan care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu, n serviciul unei uniti dintre cele la care se refer art. (145). 80
Ceteanului din 1789 i este reluat n art. (21) al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului: Toate persoanele au dreptul a accede, n condiii de egalitate, la funcii publice n ara lor. Aadar, sunt interzise restricii i discriminri fondate pe sex, ras, religie sau alte opinii. Singurele restricii impuse pe cale legislativ sunt cele care in de cetenie, exercitarea deplin a drepturilor civile i politice, moralitate, condiii de vrst i aptitudini psihice. Recrutarea unui funcionar public, care beneficiaz de garantarea postului, implic pentru stat un angajament financiar pe termen lung. De aceea, legislaia din unele ri occidentale, dar i din unele ri din Europa Central i de Est, precum Polonia i Lituania, prevede efectuarea unei perioade de prob, nainte de definitivarea pe post. Un al doilea principiu care guverneaz recrutarea funcionarilor publici este cel al competiiei deschise, al concursului public. Sunt ri care procedeaz sistematic la o asemenea modalitate de recrutare, cum ar fi Frana, Italia i Spania, unde se folosete acest procedeu pentru aproape toate posturile din administraia public, cu excepia acelor posturi care sunt rezervate membrilor guvernului sau care fac obiectul unei nominalizri politice. Dar, chiar dac modalitile practice de recrutare sunt diferite de la o ar la alta, sunt urmrite n mod constant dou obiective: evaluarea corect a capacitilor candidailor garantarea independenei, obiectivitii i calificrii celor care au sarcina selecionrii In plus, publicitatea concursurilor este obligatorie i trebuie fcut n mod repetat prin ct mai multe mijloace de informare. In privina evalurii capacitii candidailor, se practic dou forme de selecie: prin organisme independente, ca n Marea Britanie i Belgia, sau chiar prin organele administrative care au anunat posturi vacante. In Germania, candidaii trebuie s urmeze un curs de formare nainte de a solicita un post n funcii publice. Angajarea este lsat la alegerea administraiei. Datorit principiului autonomiei ministeriale, nu exist un sistem uniform de angajare / recrutare. In consecin, condiiile difer foarte mult, n funcie de sectoare: examene, selecie bazat exclusiv pe nota obinut la diploma de
81
finalizare a studiilor etc. In Marea Britanie exist o Comisie civil service care definete condiiile la nivelul recrutrii, nefiind acceptai dect candidaii care ndeplinesc, n prealabil, cerinele respective. Italia aplic un sistem similar pentru stabilirea, de ctre un juriu, a unei liste de posibili candidai. In Frana, recrutarea se face de ctre o comisie independent de autoritatea de numire, care este obligat s in cont de opinia comisiei i de clasificarea stabilit de aceasta. Angajarea funcionarilor se face prin concurs. Toate aceste concursuri sunt duble i anume, un concurs extern, pentru absolvenii cu diplome corespunztoare i altul intern, pentru funcionarii care au o anumit vechime. Exist i excepii, n special pentru anumite funcii de conducere, procedurile utilizate fiind n acest caz examenul profesional sau promovarea pe baza tabelului de avansri sau a listei de aptitudini. Deoarece angajarea se face pentru durata vieii active, se are n vedere, n primul rnd, o formare profesional iniial, n numeroase coli i instituii, n care elevii au calitatea de funcionari stagiari; acetia sunt retribuii i li se asigur ocuparea unui post dup absolvire. In Olanda i Danemarca se aplic o procedur comparabil cu cea din sectorul privat, autoritatea care recruteaz i numete nefiind legat de criterii generale. Trebuie precizat c n numeroase ri nominalizarea pentru drepturile de nali funcionari nu se face prin concurs, ci pe criterii politice i de ncredere. Odat ce o persoan a ocupat o funcie public, este deosebit de important, pentru evoluia sa ulterioar, formarea i perfecionarea sa profesional, care se prezint, n general, sub forma urmtoarelor: Pregtirea iniial, care are loc imediat dup ce o persoan a ocupat o funcie public i care are ca obiectiv principal aa-zisa socializare, n timp ce funcionarul respectiv trebuie s contientizeze apartenena sa la o anumit colectivitate, ct i faptul c este n slujba statului i c trebuie s dea dovad de eficien, operativitate i neutralitate. Pregtirea permanent care are ca scop meninerea gradului de cunotine la nivelul cerut de postul respectiv; n ultimii ani se pune accent pe formarea profesional continu.
82
Pregtirea n vederea evoluiei, care reprezint perfecionarea profesional n sensul cel mai larg, aceasta fiind de fapt modalitatea care permite adugarea de noi competene, n raport de necesitile concrete ale ndeplinirii funciei. In Frana, formarea profesional este reglementat printr-un decret din 14 iunie 1985 care face distincie ntre formarea profesional intern, referitoare la adaptarea la funcie, i pregtirea pentru examene i concursuri destinate avansrii ntr-o categorie superioar, schimbrii profesiei sau carierei. Pregtirea managerial, prin care se urmrete oferirea de cunotine corespunztoare pentru ocuparea unor funcii de conducere, pornindu-se de la ideea c nu este suficient, pentru ocuparea unor posturi superioare, calificarea tehnic a funcionarilor. Avansarea n carier a funcionarilor publici, n sistemul funcionarilor de carier, are loc n general de la grad la grad i, n cadrul gradului, de la ealon la ealon. Avansarea pe ealoane se face de o manier continu, n funcie de vechime i de merite profesionale i nu are repercursiuni asupra funciei exercitate. Avansarea n grad nseamn transferarea de la o activitate la alta, ierarhic superioar. Este nsoit de o schimbare de funcie, o cretere a responsabilitii i, n general, de o sporire a gradului de apreciere i tratare. O asemenea avansare nu este posibil dac nu exist locuri vacante i, la efectuarea ei, se ine cont de meritele celui n cauz, de vechime i de formarea profesional. In Germania, candidaii admii urmeaz o formare profesional. Pentru serviciul mediu, acetia urmeaz un curs de 2 zile pe sptmn, timp de 2 ani, la Institutul de Inalte Studii Administrative, cu stagii intercalate. Candidatul reinut pentru funcia public capt statutul de funcionar stagiar, iar titularizarea se face dup 3 ani. Promovarea intern este foarte important. Pentru carierele superioare, procentul de promovai este mai mare dect cel al candidailor externi. O caracteristic esenial a funciei publice o reprezint continuitatea, ca expresie a unei funciuni specializate care nu trebuie exercitat cu intermitene. In rile din Europa Central i de Est, care n ultima perioad sunt supuse unor schimbri profunde, din toate punctele de vedere, pot aprea anumite probleme i disfuncionaliti n ceea ce privete aspectul continuitii. Avnd n vedere cele dou perspective complexe din care poate fi analizat aceast situaie,
83
cea etic i cea profesional, este necesar s se pun accentul pe aspectul profesional, pentru a se garanta funcionarea instituiilor n perioada de tranziie, acordndu-se totodat atenie formrii unor noi funcionari. In toate rile opereaz principiul potrivit cruia funcia public este subordonat autoritii publice. In regimurile democratice, puterea de decizie politic este exercitat de reprezentanii alei pe cale electoral, funcionarii publici, nonpartizani din punct de vedere politic, trebuind s execute deciziile responsabililor politici, n conformitate cu legislaia n vigoare. In general, se disting trei situaii: Funcia public este n totalitate separat de autoritatea public, creia i este subordonat. Este sistemul separaiei ntre funcia public i puterea politic i se ntlnete n Marea Britanie i n Belgia. In aceste ri, separarea amintit este realizat prin reglementri legale exprese, funcionarii putnd fi demii numai n situaii excepionale, strict delimitate. Pe de alt parte, este ns obligatoriu ca acetia, prin activitatea desfurat, s dovedeasc neimplicare politic. A doua situaie ntlnit este atunci cnd funcia public este, teoretic, separat de puterea executiv, creia i este subordonat, dar, practic, un numr mai mult sau mai puin important de funcionari sunt dependeni de un legmnt de credin fa de reprezentanii puterii. Acesta este sistemul osmozei pariale ntre funcia public i puterea politic i se regsete n Germania i n Frana. In Frana, funcionarii au dreptul de a se nscrie ntr-un partid, de a participa la competiii electorale i s fie alei sub rezerva unor anumite improbabiliti. Odat alei, ei rmn funcionari i pot reveni n administraie la ncetarea mandatului. Acetia dispun de toate libertile individuale (dar libertatea de exprimare trebuie exprimat cu moderaie i este limitat de secretul profesional) i colectiv (reuniune, asociere, drept la sindicat i la grev). Pentru anumite categorii dreptul la grev este reglementat i chiar interzis (personalul penitenciarelor, al poliiei, militarii, personalul de transmisiuni din Ministerul de Interne, magistraii). A treia situaie este cnd funcia public este legat de cea politic, guvernamental, care este asumat de un partid i este subordonat acestuia. Acest sistem este sistemul integrrii ntre funcia public i puterea politic i el este propriu regimurilor totalitare.
84
Neutralitatea politic a funcionarilor publici este o problem care are rspunsuri diferite, n funcie de tradiiile i legislaia fiecrei ri n parte. Funcia public este n ntregime n serviciul oamenilor politici democratic alei sau trebuie s fie autonom? Au funcionarii publici libertatea de a-i exercita drepturile politice la fel ca oricare cetean? Dac da, n ce limite? Au oamenii politici un rol n desemnarea funcionarilor? Rspunsul la aceast din urm ntrebare se consider c ar trebui s fie negativ. O problem mai controversat este cea care se refer la nalii funcionari. In privina acestora nu s-a cristalizat nc o prere unitar, n sensul c nu tie nc cum este mai indicat: ca acetia s fie administratori de carier, s fie independeni sau s fie numii pe criterii politice. Dintre toate rile evaluate, numai n Marea Britanie i n Irlanda se consider c independena este necesar la toate ealoanele. De obicei, minitrii au o oarecare putere discreionar n numirea funcionarilor superiori, n dorina de a se nconjura de persoane care le mprtesc convingerile i le sunt loiale. Dar s-a constatat c aceast practic ncurajeaz politizarea funciei publice la toate nivelurile. In Marea Britanie, funcionarul public este considerat slujitorul guvernului i al cetenilor, nefiind considerat ca o entitate independent, cu valori proprii. In alte ri, precum Frana i Germania, funcia public este vzut ca o for independent, care asigur continuitatea statului, care are rol de mediator ntre stat i societate i asigur urmrirea i ndeplinirea interesului general. In Germania, funcionarul nu poate lsa s prevaleze interesul unui partid politic sau al unui grup determinat n raport cu cele ale ansamblului cetenilor i trebuie ca, n exercitarea funciei sale, s apere ordinea constituional i s acioneze ntotdeauna lund n considerare interesul general. Curtea Federal a Constituiei i Curtea Federal Administrativ au precizat mpreun, n anul 1975, c datoria de loialitate politic fa de stat i de Constituie presupune nu numai un comportament oficial corect, dar i dezinteresat, fiind necesar n primul rnd ca funcionarul s se disocieze total de grupurile i micrile care defimeaz statul, ordinea sa constituional i alctuirea sa. El are dreptul de a candida n alegerile naionale i locale i de a fi ales n Parlamentul European, n Bundestag sau n parlamentul land-ului i n
85
colectivitile locale. Totodat, exist incompatibilitatea ntre funcia de agent public i exercitarea unui mandat efectiv. Nici un agent federal, regional sau local nu poate exercita paralel o funcie de titular i un mandat de deputat european sau federal. Funcionarul ales este suspendat din funciile sale publice dup ce a acceptat oficial alegerea sa. La expirarea mandatului, funcionarul este reintegrat, la cerere, cu drepturi depline n administraia de origine. Durata mandatului parlamentar este parial luat n considerare la calcularea salariului i a pensiei pentru limit de vrst. 2. Responsabilitatea juridic a funcionarului public n unele ri europene In toate statele democratice se ateapt de la funcionarul public o solid competen profesional i neutralitate, loialitate, imparialitate, sim al datoriei i grij fa de interesul general. Astfel, se consider c doi factori sunt eseniali pentru o bun funcie public: etica i ncrederea. Pentru funcia public din Europa Occidental, etica include, n general, imparialitate n exercitarea serviciului public i rezisten la corupie. Administraia trebuie s respecte norme etice severe. Parlamentarii i minitrii trebuie s ajute funcionarii, stabilind i aplicnd norme stricte de conduit. Cei alei trebuie s se abin s cear funcionarilor s depeasc limita ce separ ceea ce este just de ceea ce nu este. Funcionarii sunt mai eficieni dac au ncredere unul n altul i dac autoritile sunt convinse c angajaii lor au avize utile i impariale. Funcia public este mai eficace dac populaia consider c funcionarii o trateaz n mod echitabil, fr inegaliti, fr corupie. Influenarea vieii publice de ctre corupie este o problem care afecteaz ntreaga Europ. Ea se manifest mai grav n unele ri din Europa de Est, dup 50 de ani n care sistemul a alimentat nencrederea cetenilor la adresa funcionarilor i a deformat contiina civic a celor care au trit i s-au format n acea perioad. In literatura de specialitate s-a cristalizat noiunea de infrastructur etic, ce cuprinde un set de instrumente pentru prevenirea atitudinilor necorespunztoare i pentru stimularea unei conduite corecte. Acestea se bazeaz n principal pe:
86
o atmosfer politic bazat pe respectarea valorilor etice un cadru juridic adecvat mecanisme de control i de tragere la rspundere eficace coduri de conduit operaionale condiii adecvate pentru ndeplinirea funciei publice mecanisme de perfecionare profesional mecanisme de coordonare i supraveghere a conduitei etice o societate civil activ, care s urmreasc i s amendeze activitatea funcionarilor publici
Interconectarea, ntr-o msur mai mare sau mai mic, a elementelor componente ale infrastructurii etice depinde de tradiiile culturale i politicoadministrative ale fiecrei ri. Eficiena acestei infrastructuri presupune ca ea s fie concretizat i utilizat ntr-o manier coerent. La nivel european, cu prilejul discuiilor care au avut loc asupra acestei problematici, s-a ajuns la concluzia c este necesar elaborarea unui Cod deontologic european al funcionarului public, care trebuie s stabileasc marile principii ce urmeaz apoi s fie incluse de fiecare stat n legislaia proprie. Statele europene dispun de un cod de valori comune, stabilite prin Convenia European a Drepturilor Omului. Pe aceast baz este posibil elaborarea unui cod de valori ale funciei publice, care s defineasc caracteristicile generale ale unei funcii publice democratice, altfel spus, care s exprime ateptrile cetenilor de la un serviciu public ntr-un stat democrat. Este vorba de un text cu repere generale reflectnd consensul asupra unui numr de principii, ns deschis unei varieti de interpretri acceptabile pentru toi. Si n Statele Unite ale Americii a fost elaborat n 1981 un Cod al eticii funcionarului public n administraie, revizuit n 1994, care are la baz principiul o funcie de interes public este un bun public. Dintre prevederile acestui cod enumerm: a. servirea interesului public b. respectarea Constituiei i a legilor
87
c. standarde nalte n ntreaga activitate, menite a inspira ncredere n funcia public d. promovarea criteriilor de merit i protejarea mpotriva arbitrariului e. continua perfecionare profesional 2.1.1. Belgia In Belgia se acord o semnificaie deosebit comportamentului general al funcionarului public, prima lui obligaie fiind ca, n serviciu sau n viaa privat, s evite comiterea unor fapte care ar putea afecta ncrederea publicului, onoarea i demnitatea funciei128. Art. (31) din Constituia belgian, situat n Titlul II, consacrat drepturilor, prevede c nu se impune nici o autorizaie prealabil pentru a putea fi exercitat o aciune mpotriva funcionarilor publici pentru faptele lor, cu excepia membrilor Guvernului i ai guvernelor structurilor federale. Statutul agenilor statului este reglementat printr-o Decizie Regal care prevede c are aceast calitate orice persoan care presteaz cu titlu permanent servicii pentru administraia statului129. 2.1.2. Danemarca Prevederile constituionale calific drept funcionar public orice persoan care se afl n serviciul statului, al colii naionale sau al Bisericii naionale. Tot n acest sens, art. (27) din legea fundamental danez relev faptul c prevederile referitoare la funcionarii publici se regsesc n legi speciale privind statutul acestora (Legea nr. 173/1971, Legea nr. 680/1998 privind numirea funcionarilor publici). Constituia danez, n art. (13), arat c: Regele nu poate fi tras la rspundere; persoana sa este inviolabil i sacr; minitrii sunt responsabili de conduita lor n faa guvernului. In art. (14) din Constituie se menioneaz faptul c fiecare ministru ce a contrasemnat este responsabil de acea decizie. De asemenea, se prevede c fiecare cetean are dreptul la petiionare i la
128 129
Idem, art. (2) Decizia Regal / 2 octombrie 1937, art. (1) 88
repararea daunelor produse de ctre funcionarii publici. 2.1.3. Frana Sistemul francez al funciei publice se distinge prin ntinderea sa, cci nglobeaz de la ageni ai statului i ai colectivitilor teritoriale, la cei care lucreaz n spitale. Sistemul se caracterizeaz prin existena a dou principii fundamentale: cel al carierei i cel al separrii gradului de ocupaie. Acest mecanism interzice funcionarului s revendice numai ocuparea unei anumite funcii i, totodat, desfiinarea postului nu antreneaz concedierea sa, administraia fiind obligat s-l redistribuie ntr-o alt funcie, corespunztoare competenei sale, atestat de gradul pe care l are. Funcionarii beneficiaz de o protecie organizat de colectivitatea public de care depind, conform reglementrilor Codului penal i al unor legi speciale. Colectivitatea public este obligat s protejeze funcionarii mpotriva ameninrilor, violenelor, injuriilor, defimrilor sau ultrajelor ale cror victime ar putea fi n legtur cu funcia lor i, dac este cazul, s repare prejudiciul cauzat. Funcionarii trebuie s-i consacre ntreaga lor activitate profesional pentru ndeplinirea sarcinilor care le sunt ncredinate. Ei nu pot exercita o activitate lucrativ privat, indiferent de natura acesteia. Totodat, funcionarii sunt obligai s respecte secretul profesional, n cadrul reglementrilor stabilite de Codul penal. Ei trebuie s dea dovad de discreie profesional n ce privete toate faptele, informaiile sau documentele de care au cunotin n exercitarea funciilor lor. Orice funcionar, indiferent care ar fi poziia sa n ierarhie, rspunde de executarea sarcinilor care i-au fost ncredinate. El trebuie s se conformeze instruciunilor efului su ierarhic, exceptnd cazul n care ordinul este dat ilegal i de natur s compromit grav interesul public. De asemenea, exist o serie de reglementri privind rspunderea funcionarilor publici. Astfel, Legea privind statutul general al funcionarilor publici adoptat la 13 iulie 1983 conine unele articole viznd urmtoarele aspecte130:
130
Legea privind statutul general al funcionarilor publici din 13 iulie 1983, art. (25)-(28) 89
incompatibilitatea funciei publice cu alte activiti private obligaia pstrrii secretului profesional rspunderea juridic revine fiecrui funcionar public asupra actelor i faptelor sale legate de activitatea profesional
Alturi de aceste proceduri legale cu caracter general, exist i dispoziii specifice anumitor categorii de funcionari, ce se regsesc n coduri deontologice. Referitor la punerea n aplicare a procedurii disciplinare mpotriva funcionarilor publici care se fac vinovai de svrirea unor fapte care au cauzat prejudicii cetenilor, aceasta se poate exemplifica prin art. (66)-(67) din Legea privind funcia public adoptat n 11 ianuarie 1984 i a Decretului privind funcia public, adoptat la 26 octombrie 1984. Dintre principiile n baza crora sunt aplicate sanciunile (disciplinare, administrative sau penale), enumerm: rspunderea juridic are un caracter individual principiul legalitii sanciunilor disciplinare, ce presupune incriminarea faptelor considerate abateri n reglementrile existente (nullum crimen sine lege) dreptul la aprare asigurat funcionarului public aplicarea legii mai favorabile, n anumite cazuri
In Constituia francez, la art. (15), se prevede dreptul societii de a cere socoteal tuturor agenilor publici de administraia lor. Orice greeal comis de un funcionar n exercitarea funciilor sale l expune unei sanciuni disciplinare. In caz de greeal grav comis de ctre un funcionar, indiferent c este vorba de nendeplinirea obligaiilor sale profesionale sau de o infraciune de drept comun, autorul acestei greeli poate fi suspendat din funcie de ctre autoritatea cu puteri disciplinare, care sesizeaz consiliul de disciplin. Situaia acestui funcionar trebuie reglementat n termen de 4 luni. Dac la expirarea acestui termen, autoritatea cu puteri disciplinare nu a luat nici o decizie, cel interesat i poate relua funcia, cu excepia cazului n care constituie obiect de urmrire penal. Din anul 1986, n Frana a nceput o politic de modernizare a serviciilor
90
publice. Principalele obiective vizeaz descentralizarea activitilor statului, prin reducerea administraiei centrale, mijloacele i competenele acesteia fiind transferate serviciilor aflate sub autoritatea prefectului. Aceast aciune va permite o mai bun plasare a ceteanului n centrul logicii aciunii publice, favoriznd informarea acestuia i rezolvarea doleanelor sale la un nivel care i este mai apropiat. 2.1.4. Germania Funcionarii publici aparin celor 2 sisteme de funcii publice: sistemul funciei publice de carier i sistemul funciei publice de ocupaie. Nu se poate vorbi de un corp propriu-zis, ci de o serie de funcii, beneficiind de indici i grupate n 4 categorii. Categoria inferioar, cea a personalului de execuie, grupeaz agenii de serviciu i de birou, reprezentnd aproximativ 17% din totalul efectivului. Urmeaz categoria subaltern, alctuit de ageni administrativi principali, efi de grup, adjunci administrativi, stenodactilografe i ageni tehnici de birou, reprezentnd aproximativ 49% din totalul efectivului. Categoria urmtoare de ncadrare reprezint aproximativ 23% din totalul efectivului i este alctuit din secretari administrativi, iar categoria superioar, reprezentnd 11%, grupeaz funcii ncepnd cu ataat al administraiei centrale sau al serviciilor exterioare pn la director. Principiile privind funcionarii se regsesc n art. (33) al Legii fundamentale din 23 mai 1949. Art. (34) din Constituia german, care este intitulat Responsabilitatea administrativ n caz de nclcare a obligaiilor de serviciu, detaliaz responsabilitatea administrativ n formele cunoscute. Astfel, dac vreunul din funcionari, n exercitarea sarcinii publice ce i este ncredinat, ncalc obligaiile ce i sunt impuse de aceast sarcin, n ceea ce privete un ter, responsabilitatea incumb, n principiu, statului sau organismului n serviciul cruia se gsete. Pentru aciunea n daune-interese nu sunt excluse cile judiciare. In art. (19) alin. (4) se prevede: Oricine este lezat n drepturile sale de o autoritate public poate recurge la cile judiciare. Recursul la jurisdicia ordinar este deschis, dac o
91
alt jurisdicie nu este competent. Art. (65), denumit Repartizarea responsabilitilor, precizeaz: Cancelarul federal fixeaz liniile directoare ale politicii i i asum responsabilitatea acestora. In aceste limite, fiecare ministru federal dirijeaz departamentul su ntr-un mod autonom i sub propria responsabilitate. Alte dou legi importante ale funciei publice sunt cea referitoare la funcia public din 4 iulie 1953, modificat n anul 1971 i Legea cadru de uniformizare a dreptului funciei publice din 1 iulie 1957, modificat n anul 1985. Dup reunificare, sistemul funciei publice a fost extins la fosta RDG, rezultnd nu numai probleme de organizare, dar i conflicte sociale. Fotii funcionari din RDG au fost obligai s susin teste de aptitudini pentru a ptrunde n funcia public federal. Funcionarii se bucur de libertatea de opinie care cuprinde dreptul la liber exprimare i difuzare a opiniilor private i personale. In schimb, n cazul declaraiilor oficiale, funcionarul poate face cunoscut numai punctul de vedere al administraiei i nu poate invoca libertatea sa de opinie. Manifestrile politice n timpul serviciului sunt supuse restriciilor, ca urmare a necesitii de a se asigura funcionarea normal a serviciului. In afara serviciului, funcionarul care dorete s-i exprime opiniile politice este supus obligaiei rezervei i msurii. Funcionarul poate critica politica guvernului i a partidelor majoritare din parlament i chiar politica dus de ministrul de care depinde. Dar, orice insult adus simbolurilor statului (drapel, principii fundamentale ale statului) nu este admis. In plus, funcionarul trebuie s-i ndeplineasc atribuiile ntr-o manier adecvat i imparial i s evite orice manifestare care ar putea s-i pun la ndoial imparialitatea. Cnd un funcionar se ndoiete de constituionalitatea unei msuri luate sau pe care administraia intenioneaz s o ia, el se poate adresa unui avocat sau unui ziarist, numai dup ce a utilizat fr succes calea ierarhic. Preocuprile de modernizare a administraiilor sunt orientate n prezent n aceast ar n principal ctre personal. Angajarea acestuia, precum i necesitatea i remunerarea sa constituie obiectul a numeroase reflecii, cutndu-se o flexibilizare n acest sens, dar punndu-se accent i pe formarea i perfecionarea cadrelor.
92
2.1.5. Grecia In art. (70) din Constituia greac se precizeaz faptul c funcionarii publici execut voina statului i servesc poporul, datornd credin Constituiei i patriei. O definiie a funcionarului public o ntlnim n Codul funcionarilor, adoptat prin Decretul nr. 611/1977, acesta fiind definit ca orice angajat direct al statului sau al unei instituii publice care este remunerat i legat printr-o relaie de serviciu voluntar de subordonare. Orice abatere de la ndatoririle pe care funcionarul public este obligat s le respecte, n virtutea prevederilor acestui cod, comis n mod voluntar sau prin neglijen, l expune pe acesta al o sanciune disciplinar. Procedura disciplinar este pornit la iniiativa autoritii investite cu puterea de numire, cel n cauz fiind audiat n prealabil. 2.1.6. Italia Opinia celor care au analizat sistemul italian al funciei publice este c ansamblul mijloacelor utilizate (concurs, perioad de prob, promovare intern, evaluare anual a serviciilor, responsabilitate disciplinar) nu a permis o formare i cristalizare a unei funcii publice moderne i eficiente. Rigiditatea organizrii personalului a redus efectiv mobilitatea ntre diferite cariere i administraii. Exist n prezent o tendin de descentralizare i de organizare funcional pentru constituirea tot attor birocraii cte tipuri de activitate administrativ exist i sunt necesare. Principiile acestei gestionri moderne a personalului sunt: nlocuirea nlocuirea organizrii sectoriale verticale cu module organizaionale care se preteaz mai bine la activitatea planificat i pe proiect, participarea funcionarilor la definirea metodelor de munc i la modalitile de exercitare a competenelor valorizatoare ale muncii n grup, crearea n cadrul marilor colectiviti a unui staff pentru analiz organizaional i a raportului costuri / beneficii, introducerea unor tehnici informatice pentru simplificarea procedurilor i accelerarea rezolvrii dosarelor, garantarea creterii capacitii profesionale a agenilor prin intermediul perfecionrii. 2.1.7. Portugalia
93
Art. (22) din Constituia portughez, plasat n titlul consacrat principiilor generale, instituie o rspundere a statului i a altor entiti publice, n solidar cu membrii organelor lor (funcionari i ageni) pentru toate aciunile i inaciunile svrite n exerciiul funciilor lor sau n aciunea acestui exerciiu, dac rezult o violare a drepturilor, libertilor sau se produce vreun prejudiciu. De reinut este existena unui regim constituional dezvoltat al funcionarilor publici, astfel: a. se prevede c lucrtorii din administraie i ali ageni ai statului sunt exclusiv n serviciul public, cum se afl el definit de organele competente, n baza legii; b. este interzis instituirea unor avantaje sau dezavantaje n drepturilor lor politice; c. dreptul la aprare este recunoscut oricrei persoane care este supus unei aciuni disciplinare; d. Constituia trimite la o lege prin care s se stabileasc regimul incompatibilitilor; e. instituirea rspunderii civile, penale i disciplinare a funcionarilor pentru aciunile i inaciunile lor, cu excepia cazurilor n care funcionarul la acionar la ordinul efului ierarhic, cu condiia s-i fi semnalat acestuia ilegalitatea dispoziiei, iar eful ierarhic s i confirme ordinul n scris. 2.1.8. Marea Britanie Sistemul englez este complex, fiind axat pe funcia public de ocupaie. Noiunea de ocupaie se regsete n divizarea n grupe profesionale, avnd fiecare scara ei de remunerare, n sindicate ai cror membrii se consider ca membrii ai profesiilor aparinnd totodat sectorului public i sectorului privat -, precum i n principiul revocrii la discreia slujitorilor Coroanei. Funcia public nu este reglementat prin legi, ci prin cutum (tradiie). Statutul personalului guvernului naional (civil service) este absolut diferit de cel al personalului autoritilor locale (local government officers) i al organismelor publice. Civil servants reprezint slujitorii Coroanei, alii dect titularii posturilor
94
exerciiul
politice sau judiciare, utilizai n scop civil i remunerai complet i direct din fonduri votate de Parlament. Este, deci, vorba despre personalul guvernului naional, care lucreaz n marea sa majoritate n cadrul ministerelor. Pe lng alte reglementri formale, exist un cod al salariilor i al condiiilor de serviciu, precum i instruciuni referitoare la relaiile ntre funcionari i minitri. Principiul responsabilitii ministeriale determin raportul ntre funcionar i activitatea sa i ntre acesta i ministerul i ministrul su. Fiecare ministru rspunde personal n faa Parlamentului pentru conducerea i activitile departamentului su i pentru personalul acestuia. Obligaia primordial a unui funcionar este de a-i sluji ministerul. Principiile tradiionale ale civil service sunt autonomia, neutralitatea, anonimatul i confidenialitatea avizului. Funcionarii ajut ministrul n pregtirea discursurilor pe care le rostete n Parlament i n cadrul activitilor guvernamentale, dar nu se ocup de nici una din activitile sale politice. Atribuiile eseniale de management a funciei publice revin Biroului pentru serviciul public i tiin (Office of Public Service and Science OPSS) i trezoreriei. OPSS este un organ al primului-ministru, care se ocup cu reglementarea problemelor din acest domeniu, precum i cu angajarea i avansarea funcionarilor. Trezoreria se ocup de remunerri i de pensii, precum i de relaiile profesionale. Angajarea se face la gradul de clerical assistant (cu diplom obinut la 16 ani), de executive officer (cu bacalaureat, la 18 ani) i de administration trainee (diplom universitar). Nu exist o formare profesional prealabil intrrii n funcie, ci o formare continu. De exemplu, administratorii stagiari (administration trainee) trebuie s urmeze 16 sptmni de curs nainte de a fi promovai n gradul 7. Obiectivul este ca toate gradele superioare s beneficieze de 5 zile de pregtire pe an. Nu exist separaie ntre grad i funcie. Trecerea de la un grad la altul se face fie prin concurs intern, fie prin promovare i poate fi foarte rapid. Numai pentru anumite promovri este necesar condiia de vechime n munc. Modelul Westminster este fondat pe loialitate, competen, anonimat i pierderea anumitor drepturi politice n schimbul unei funcii stabile, a unei anumite
95
remuneraii i a unei pensii. Dreptul la grev este interzis numai pentru unele servicii, cum ar fi poliia. Consecinele principiului neutralitii sunt severe n ceea ce privete activitatea politic. Potrivit Codului privind civil service (1984), nici un funcionar nu poate recurge la justiie pentru a soluiona probleme ce in de aplicarea reglementrilor privind activitile politice. Aceste reglementri difer n funcie de categoria din care fac parte funcionarii. Prima este alctuit din cadre superioare nsrcinate cu elaborarea i aplicarea politicii i din funcionarii subalterni care furnizeaz direct informaii minitrilor sau sunt n contact cu publicul. Acestora le este interzis s participe la activiti politice naionale, dar pot obine autorizaia de a participa la activiti politice naionale, dar pot obine autorizaia de a participa la activiti politice locale, cu moderaie i discreie. Cea de-a doua categorie, alctuit din angajaii de birou, poate participa, dup obinerea unei permisii n acest sens, la activiti politice naionale i locale, cu discreie i moderaie. Ultima categorie, alctuit din personalul muncitor i din toi cei care nu lucreaz ntr-un birou (nonoffice staff) i aparinnd unor ranguri inferioare, poate avea o angajare politic n afara serviciului. Orice informaie dat de funcionari trebuie s fie autorizat. Funcionarii nu au dreptul s informeze opoziia cu privire la problemele guvernului. Civil servants care i reprezint ministrul n faa unei comisii parlamentare pot furniza numai informaii pentru care au fost autorizai de acesta. Funcionarii pot aparine unui partid, dar acest drept trebuie exercitat cu discreie. O anchet asupra numrului de funcionari britanici angajai n politic a demonstrat c acetia nu sunt interesai deloc de aciunea politic. Chiar dac presiunea omajului i-a atenuat efectele, funcia public a fost marcat de politica liberal dus ncepnd din anul 1979. Ea este deschis cadrelor din sectorul privat i aceast tendin se accentueaz.
96
CAPITOLUL V C O N C L U Z I I
Analiza ideii de responsabilitate a puterii publice i a funcionarilor publici n evoluia sa permite nu doar valorificarea aspectelor valoroase, existente n doctrin, ci i relevarea unor trsturi i modaliti noi aduse formelor rspunderii juridice, mai ales prin prisma dispoziiilor legale. Pe de alt parte, exist tendina de diminuare a ariei responsabilitii prin scoaterea unor categorii de persoane care exercit funcii publice (de exemplu funcionarii Autoritii pentru privatizare i administrare a participaiunilor statului, farmacitii i medicii din serviciile publice) din rndul funcionarilor publici. La acelai rezultat se ajunge pe calea restrngerii cazurilor de deschidere a aciunii disciplinare sau contravenionale, precum i prin reducerea numrului autoritilor competente s stabileasc rspunderea juridic a funcionarilor publici. In acest context, diminuarea controlului asupra funcionarului public prin neinstituirea unei rspunderi juridice a acestuia, poate afecta funcionalitatea administraiei publice, n procesul de organizare i executare n concret a legii. Trebuie artat c rspunderea juridic izvorte din principiul autolimitrii prin Constituie a puterilor statului. Astfel, considerm c ntre principiul responsabilitii funcionarului public i principiul separaiei puterilor, al egalitii, cooperrii i controlului reciproc al acestora exist o relaie de determinare i valorizare reciproc, indispensabil unei funcionri performante a autoritilor publice, respectiv a administraiei publice i a funcionarilor si publici, cerin prevzut de Constituie. Statutul funcionarilor publici, adoptat prin Legii nr. 188/1999, republicat n 2007, ofer un cadru general n materie. Prin Statut sunt reglementate o serie de ndatoriri ale funcionarului public, ns acestea se refer numai la anumite categorii de funcionari publici, ce sunt menionate n anexa la Statut. Alte atribuii ale unor categorii speciale de funcionari publici sunt prevzute n legi speciale i
97
regulamente de organizare i funcionare sau n statute proprii, acolo unde acestea exist (funcionarii publici parlamentari, poliitii, funcionarii vamali, personalul diplomatic i consular). Vorbind n general despre ndatoririle funcionarilor publici, trebuie s menionm faptul c o parte a ndatoririlor ce le revin le sunt specifice, dar altele sunt comune cu ale celorlali salariai, ce i desfoar activitatea pe baza contractului individual de munc. Principala ndatorire este prevzut la art. (43) alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicatp n 2007, i se refer la obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. Rspunderea juridic a funcionarului public nu se poate angaja dac acesta nu a respectat prevederile legale i procedurile administrative aplicabile autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. In orice societate, fa de cei care ncalc normele juridice, statul este nevoit s foloseasc fora sa de constrngere, s-i trag la rspundere. Referindu-ne la rspunderea disciplinar, trebuie s menionm faptul c nu orice nclcri ale ndatoririlor funcionarilor publici constituie abateri disciplinare, ci numai acelea expres prevzute de lege, mai exact la art. (77) alin. (2) din Statut, prevederi pe care le-am expus i comentat pe larg n cadrul lucrrii. Am mai aduga n plus, faptul c art. (75) alin. (1) din Statut conine dispoziia potrivit creia nclcarea trebuie s se fac cu vinovie. Vinovia funcionarului este un element constitutiv extrem de important al abaterii disciplinare, indiferent dac mbrac forma inteniei sau a culpei. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici este angajat n situaia n care acetia au svrit o contravenie n timpul sau n legtur cu serviciul. Privitor la trsturile contraveniei, majoritatea autorilor romni le apreciaz ca fiind: fapta este svrit cu vinovie, prezint un pericol social mai redus dect infraciunea, fapta este prevzut i sancionat ca atare prin legi i alte acte
98
aceasta
normative. Cu privire la sanciunea aplicat, n principiu, funcionarilor publici li se aplic aceleai sanciuni contravenionale care sunt prevzute i n dreptul comun pentru orice cetean sau salariat. Prin unele acte normative ns, n unele domenii, sunt prevzute sanciuni specifice. Rspunderea civil intervine n situaia n care funcionarii publici, n exercitarea funciei lor, produc un prejudiciu material. Acest tip de rspundere se bazeaz pe principiul potrivit cruia, oricine cauzeaz altuia un prejudiciu, prin greeala sa, este obligat s l repare. Cu alte cuvinte, funcionarul rspunde n cazul svririi unui delict civil, iar art. (84) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n 2007, stabilete foarte clar motivele angajrii rspunderii civile. Sigur, rspunderea funcionarului este o rspundere individual, dar exist situaii n care funcionarul public poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordinul scris care a produs prejudiciul. Statutul funcionarilor publici conine i unele reguli procedurale specifice cu privire la rspunderea instituiei / autoritii publice la care sunt ncadrai. Rspunderea penal a funcionarilor publici se angajeaz n conformitate cu prevederile art. (86) alin. (1), pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup. Funcionarul public poate fi att autor al infraciunii i n aceast situaie apare ca subiect activ, dar poate fi i subiect pasiv, n situaia cnd infraciunile sunt svrite de alii mpotriva sa. Unele din infraciunile svrite de funcionarii publici n exercitarea funciei sau n legtur cu atribuiile de serviciu sunt prevzute n Codul penal, n timp ce altele pot fi prevzute n legi speciale. Concluzionnd, putem spune c, pe drept cuvnt, acolo unde responsabilitatea juridic, n general, i a funcionarului public, n special, este defectuos reglementat, garantat i nfptuit, libertatea i bunstarea societii sunt periclitate. De asemenea, este demn de reinut c simpla declarare a responsabilitii prin lege, fr a reglementa concomitent modul de transformare a acesteia n rspundere i de nfptuirea concret a rspunderii, nseamn a lipsi aceast
99
noiune de coninutul ei, iar partea vtmat de realizarea drepturilor ei.
100
LIST DE ABREVIERI
L. : O. : O.U.G. : H.G. : H. : art. : alin. : lit. : cf. : Lege Ordonan Ordonan de urgen Hotrre de guvern Hotrre articol aliniat litera conform
101
BIBLIOGRAFIE
1. ALEXANDRU I., GORJAN I., IVANOFF I. V., MANDA C.C., NICU A. L., SRARU C.S., Drept administrativ European, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005 CLINOIU C., VEDINA V., Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999 DABU V., Rspunderea juridic a funcionarului public, Editura Global Lex, Bucureti, 2000 IONESCU C., Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997 IORGOVAN A., Drept administrativ, Editura Hercules, Bucureti, 1993 IORGOVAN A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996 IORGOVAN A., Drept administrativ - tratat elementar, vol. III, Bucureti, 1997 NEGOI A., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993 NEGULESCU P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Marvan, Bucureti, 1934 PREDA M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006 PREDA M., Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996 PRISCARU V.I., Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993 SLNICEANU I.P., Teoria funciei publice, Editura Evrika, Brila, 1989
2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.
14. 15. 16.
Constituia Romniei Legea pentru statutul funcionarilor publici/19.06.1923 Legea nr. 115/1996 privind obligativitatea declarrii i controlului averii demnitarilor, magistrailor i funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de conducere, publicat n Monitorul Oficial nr. 263/28.10.1996, modificat i
102
completat prin Legea nr. 161/2003 17. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial nr.600/08.12.1999, partea I; republicat n Monitorul Oficial nr. 365/29.05.2007 Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n Monitorul Oficial nr. 204/23.04.2001, partea I Legea nr. 360/2002 privind statutul poliistului, publicat n Monitorul Oficial nr. 440/24.06.2002; modificat i completat prin O.U.G. nr. 89/2003, aprobat cu modificari prin Legea nr. 101/2004 Legea nr. 269/2003 privind statutul corpului diplomatic i consular al Romniei, publicat n Monitorul Oficial nr.441/23.06.2003 Legea nr. 7/2006 privind statutul funcionarului public parlamentar, publicat n Monitorul Oficial nr. 35/16.01.2006 O.U.G. nr. 10/2004 privind statutul funcionarului public vamal, publicat n Monitorul Oficial nr. 256/23.03.2005; modificat prin Legea nr. 243/2004, publicat n Monitorul Oficial nr. 532/14.07.2004 H.G. nr. 1210/14.10.2003, publicat n Monitorul Oficial nr. 757/29.10.2003
18. 19.
20. 21. 22.
23.
103

Functionarul Public

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Functionarul Public

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Rspunderea juridic a funcionarului public

CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE

Rspunderea juridic a funcionarului public

la stat, jude, comun sau

instituiunile al cror buget este supus aprobrii parlamentului, guvernului sau

Legea pentru statutul funcionarilor publici din 19 iunie 1923, art. 1 2

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Idem, p. 70-71 Idem, p. 71 17 Idem, p. 71 18 Legea nr. 188/1999 10

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

M. PREDA, op. cit., p. 82 Idem, p. 82 15

Rspunderea juridic a funcionarului public

M. PREDA, op. cit., p. 83 16

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Constituia Romniei, art. (57) 19

Rspunderea juridic a funcionarului public

Al. NEGOITA, op. cit., p. 144 Idem, pag. 145 20

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

FORMELE RSPUNDERII JURIDICE A FUNCIONARULUI PUBLIC N ROMNIA

PREDA M., op. cit., p. 120 22

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

art. (45) alin. (1) , unde se

precizeaz instituirea unei rspunderi a funcionarilor publici pentru ndeplinirea

Rspunderea juridic a funcionarului public

NEGOITA A., op. cit., p. 104 25

Rspunderea juridic a funcionarului public

Monitorul Oficial nr. 263/25.10.1996 PREDA M., op. cit, p. 124 26

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

PREDA M., op. cit., p. 133 29

Rspunderea juridic a funcionarului public

prevede i urmrete producerea

rezultatului (intenie direct), sau prevede rezultatul, fr a urmri producerea lui

Rspunderea juridic a funcionarului public

PRISACARU V.I., op. cit., p. 22 31

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

prezumia de nevinovie - funcionarul public este considerat nevinovat,

Monitorul Oficial nr. 757/29.10.2003 H.G. nr. 1210/14.10.2003, art. (19) 36

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Rspunderea juridic a funcionarului public

Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare impune: audierea persoanei

Idem, art. (22) Idem, art. (24) alin. (2) 40

Rspunderea juridic a funcionarului public