I can't talk on the computer now, so if, well, actually, I CAN talk on the computer now, I mean, like,

I'm at the computer NOW, writing this message, but I'm doing this NOW, while you're reading it LATER, except for you I guess it's NOW, like, when you're reading it... I mean, like, wait, gosh. This is so confusing.

Introducere Problematica existenei unei administraii europene sau, dimpotriv a unei administraii sau a unui mecanism n devenire, care sa vizeze asigurarea cooperrii ntre administraiile naionale, este un aspect ce a dat natere in literatura juridica la diferite interpretari. Privit din perspectiva integrarii n spaiul european,administraia trebuie analizat n primul rand din punct de vedere al modelelor de administraie ale statelor. Despre un model european, ideal de administraie publica (dei aceasta nu exist n realitate), se poate vorbi din perspectiva analizei structurilor administrative specifice fiecrui stat european, a mecanismelor de aciune i a sistemelor de control.1 n modelul liberal distingem dou teze: teza subordonrii administraiei faa de puterea politic,respectiv a separrii sale de politic. Relaia putere politic-administraie se realizeaz prin diferite moduri, pentru fiecare stat n parte. Astfel, cabinetele ministeriale ntalnite n Frana, Italia i Spania care au rol politic, conin de cele mai multe ori funcionari permaneni. n Marea Britanie, dimpotriv, secretarul permanent nu poate fi membrul vreunui partid politic, acesta beneficiind de continuitate in funcie odat cu schimbarea partidului de guvernmnt. n Germania se ntmpl aceali lucru ca i n cazul Franei, colaboratorii personali ai minitrilor fiind subordonai n toatalitate puterii politice.
1 Dominigue Douay, Monigue Jacob, Jacgues Defrenne, Comunitaile locale n sistemul administrativ francez, Fundaia Jean Jaures, Frana, 1994

Organizarea administraiei n concepia lui Max Weber se bazeaz pe trei principii: ierarhizare, impersonalitate i specificarea funciilor. Pentru Weber, structurile biocratice reperezint forma de dominaie cea mai raional din punct de vedere formal, un sistem bine ordonat de dominaie i de subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare ctre superiori. Funcionarii si sunt recrutai pe baza unui examen, sau pe baza pregatirii lor profesionale i acced n funcii prin vechime. Specializarea confer diviziunea muncii n administraie, funcionarii sai fiind specializai pe postul pe care l ocup. Din punct de vedere al factorului politic, modelul occidental sau european, se refer la raporturile care se stabilesc ntre administraie i puterea politic. mprumutat din tradiiile liberale ale democraiilor occidentale i din teoria Weberian, acest model de administraie preia caracteristicile fiecreia dintre aceste teorii. Din teoria lui Max Weber, distingem caracteristica administraiei de a fi ntotdeauna subordonat puterii politice. De asemenea, administraia dobndete prin continuitate o anumit autonomie fa de puterea politic. Dl. Ioan Alexandru vorbete despre un management birocratic bazat pe precizie,vitez,claritate, informaii asupra dosarelor, continuitate, discreie, unitate, subordonare strict, reducerea nenelegerilor i a costurilor materiale i de personal, toate acestea fiind consecine ale unei administraii strict birocratice.2 Din perspectiva factorului istoric, modelul de administrie european are n vedere rolul asemnrilor evoluiei istorice, economice i sociale a rilor geografic apropiate i confruntate cu aceleai evenimente. Sfritul mileniului al doilea i primul deceniu al mileniului al treilea
2 Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat,ediia a-II-a revazut i adugit, ed. Lumina Lex, Bucureti 2003, pag.172

au fost momente istorice remarcabile pentru statele din sud-estul Europei, n special, pentru ntreaga lume,n general. Este vorba despre nlturarea regimurilor politice totalitare din rile Europei de est i renvarea sau, pentru cei tineri nvarea, principiilor democraiei. Popoarele statelor, care sau autoeliberat de dictatur, au intrat n contact cu o realitate nou la vestul fostei cortine de fier: existena Uniunii Europene. Aceste popoare au trebuit s neleag acest concept i, n scurt timp, au ajuns la concluzia c pentru a face din nou parte din viaa continentului Europa, fr defazaje la nivelul vieii economico-sociale, este necesar s devin membre ale Uniunii Europene. Au aflat astfel c dup crearea Comunitailor Europene n literatura juridic de specialitate din domeniul drept administrativ s-a pus problema dac asistm la naterea unei noi administraii sau numai a unui mecanism viznd asigurarea cooperrii ntre administraiile naionale.3 Statele din Europa de Est devenite membre ale Uniunii sau aspirante la aceast caliate triesc realitatea c Uniunea European trece printr-o faz n care nu se poate spune c vechile state suverane mai exist n forma lor clasic, dar nici nu se poate vorbi de o real integrare.4 Practic, Europa prin Uniunea European triete realitatea unui sistem care se transform continuu, sistem care, din punct de vedere juridic, nu este nici oraganizaie internaional, nici stat federal.

3 Ioan Alexandru, .a., Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.9 4 Idem

CAPITOLUL 1

REGIMURI ADMINISTRATIVE CONTEMPORANE

Seciunea 1
Regimurile administrative Ca urmare a diversitii sistemelor administrative contemporane consacrate la nivel constituional i legal n statele lumii i regimul administrativ-teritorial aplicabil acestora este diferit. n literatura de specialitate sunt consacrate mai multe regimuri juridice care reglementeaz raportul dintre centru i teritoriu, i anume5: -regimul de centralizare administrativ; -regimul de deconcentrare administrativ; -regimul de descentralizare administrativ (de autonomie local); -principiul subsidiaritii.
5 Antonie Iorgovan op. cit., p. 25

O terminologie diferit ntlnim n doctrina german, care clasific administraia de stat n administraie direct i administraie indirect de stat, n condiiile n care statul deleag atributele sale colectivitii teritoriale locale6. Fiind vorba de un regim administrativ teritorial, el are ca obiect administraia public, fra a afecta unitatea politic a statului, ceea ce permite examinarea acestor regimuri, raportat la statele unitare, dar i la statele federale, sau n interiorul statelor federate. Determinarea regimului juridic aplicabil raporturilor administrative dintre centru i teritoriu, este nu numai o realitate teoretic, ci i o necesitate practic pentru c nici un stat nu poate fi administarat doar de la centru prin organele administraiei publice centrale. Regimurile administrative teritoriale sunt caracterizate prin: 1. Centralizarea administrativ n centralism, autoritatea vine de sus i puterea de decizie este n mna guvernului central i reprezentanilor si. Nu exist sau sunt prea puine organe alese. Atribuiile autoritilor inferioare sunt restrnse. Profesorul Dissescu, expunnd consideraiile suintorilor centralizrii (creterea sentimentului naional, o mai mare capacitate a organelor centrale, asigurarea unei omogenitai i a unei independene naionale mai sigure) a artat c aceasta i dovedete utiliatea, eventual, numai n timp de rzboi. Cum, ns, rzboiul este o stare anormal, n afara lui, deci cea mai mare parte a timpului, societatea trebuie s se caracterizeze prin descentralizare. Aceasta elimin ntrzierile care ar putea aprea n sistemul centralizrii, pentru ca autoritatea central s ia cunotin de interesle locale i s avizeze msurile pe care le consider necesare. De asemenea, eventualele erori, inerte
6 Rodica Narcisa Petrescu Dreptul administrativ, ed. a-2a, Ed Cordial Lex, Cluj Napoca, 1997, p.42-43

naturii umane, sunt mai puin grave i mai uor de reparat n acest sistem. Profesorul Dissescu citnd afirmaia unui publicist francez, o consider, ca fiind adevrat : centralizarea reprezint apoplexie la centru i paralizie la extremiti. Se poate aprecia, c centralismul este nc regimul normal sub care a trit i triete cea mai mare parte a serviciilor administrative att din rilor aflate n Centrul i Estul Europei i chiar din Occident, acestea fiind sub autoritatea imediat a conductorilor i colectivitilor de care depind, neavnd personalitate distinct de aceea a acestor colectiviti; ele sunt conduse de funcionari numii i puterea de decizie este concentrat la varf. Privit subiectiv, centralizarea este mijlocul prin care se evit a se face educaie politic cetenilor, din punct de vedere obiectiv, viaa colectiv local se dezvolt silit, dup un plan oficial, destinat ntregii ri, i nu n mod natural, n funcie de interesele i temperamentul locuitorilor zonei respective. Puterea este asimilat n societaile moderne cu statul, fiind supus unei logici de centralizare. Hans Kelsen7 considera c teritoriul i autoritile sale sunt supuse unei ordini de constrngere relativ centralizat, ordine care este chiar statul, principiu cruia i rspunde postulatul de centralizare statal a lui Jacques Chevallier8. Centralizarea este forma ce concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritotiul naional n persoana statului, sarcini a cror ndeplinire este asigurat prin intermediul unei administraii ierarhizate i unificate, o administraie considerat birocratic. Se poate observa legtura creat ntre principiul centralizrii i interpretarea negativ dat modelului Weberian, birocraie.
7 Hans Kelsen, Theorie pure du droit, Dalloz, 1962, p.380. 8 Jacques Chevallier, Science administrative, PUF-Themis, Coll. Science politique, Paris, 1986

Regimuri pur centralizate n care toate normele juridice ale unui stat se aplic pe ntregul teritoriu dintr-un centru unic, nu exist, ns, n realitate, ntlnim state care au un regim centralizat sau descentralizat parial. Astfel, reglementarea satisfacerii intereselor generale se face prin legi aplicabile pe tot teritoriul statului, prin centralizare, iar reglementarea satisfacerii intereselor locale se face prin norme juridice locale, aplicabile numai n anumite unitai administrativ-teritoriale, prin descentralizare. Dac ns un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau naionale se face prin servicii publice, care depind direct de autoritatea public central i a cror conducere este numit de ctre aceasta, acel stat este centralizat. Statul n regimul centralizat este singura persoan public pentru ntregul teritoriu naional, care asigur singur, prin bugetul i agenii si, satisfacerea (de fapt pseudo-satisfacerea) tuturor nevoilor de interes general. Un regim centralizat accept o mprire a teritoriului n circumscripii( pentru a permite o implantare raional a serviciilor n teritoriu), dar nu sunt recunoscute comunitile ce corespund ansamblurilor umane preexistente organizrii centralizate. Administraia central este cea care satisface toate interesele i nevoile prin dispoziii legale i prin regulamente valabile pe ntreg teritoriul, care sunt duse la ndeplinire de serviciile organizate la nivel de circumscripii. Administraia de stat este asfel, riguros ierarhizat. Autoritile administraiei publice locale sunt numite de puterea central i sunt dependente direct de aceasta. Puterea de decizie este concentrat la vrful ierarhiei. La nivel local se pun n aplicare hotrrile autoritailor centrale. Nu este permis iniiativa local. Resursele materiale necesare aplicrii deciziei sunt n totalitate n mna

administariei centrale. Numirile se fac n cea mai mare parte fr concurs, n funcie de preferinele organelor superioare i nu exist dreptul de stabilitate al funcionarilor publici. Regimul centralizat se caracterizeaz de asemenea, printr-un puternic control ierarhic. Autoritatea central exercit controlul fr text legal derivnd doar din puterea ierarhic. Controlul este general, ntinzndu-se att asupra tuturor actelor administrative, putnd duce la anularea sau modificarea acestora, ct i asupra funcionarilor, acetia din urm neavnd nici un mijoc de a-i apra n justiie actul mpotriva exerciiului puterii ierarhice. Efectele construciei centralizate a administraiei sunt reprezentate de uniformizarea acesteia. Indiferent de zona de provenien, cetenii sunt tratai la fel, aceleai raspunsuri pentru aceleai probleme, fapt ce favorizeaz corportaismul, scderea rspunderii agenilor administrativi, o proast preluare a informaiei, o frnare a compentenelor. Prin acest sistem care ofer aceleai garanii pentru toi cetenii, funcionarii sunt pui la adpost de orice presiune i de orice putere discreionar, ajungndu-se treptat la imobilismul acestora. 2 Deconcentrarea administrativ-teritorial Deconcentrarea, n ceea ce privete serviciile, const n deteriorarea pn la un anumit grad a ansamblului administrativ din care fac parte, sustrgndu-le autoritii directe a organelor conductoare ale colectivitilor de care depind i care nu pstraz asupra lor dect un anumit control, funcionnd aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordndu-le individualitate financiar i personalitate juridic. Trebuie studiat cu grija aceast micare de deconcentrare a serviciilor i consecinele sale. Aceast form de descentralizare controlat a luat n

majoritatea rilor o mare amploare. Dar, serviciile administrative au totdeauna prin ele nsele, prin nsi existena lor, o tendin de autonomie. Aceasta rezult din organizarea lor, din nsi misiunea pe care o au de ndeplinit. Bunoar, n cadrul unui minister diferitele servicii caut s fie distincte de altele. Individualitatea unui serviciu este determinat nu numai de specificul obiectului su i nevoii pe care o ndeplinete, ci i de tradiiile sale, spiritul care l anim, a modului de recrutare a personalului su, a metodelor pe care le practic i tehnicitile care i este necesar. Aceast individualitate, care decurge din natura lucrurilor, poate fi ntrit i afirmat, prin aplicarea unui regim politic special, care separ pn la un anumit punct aceste servicii de altele, dndu-le o anumit alur independent, dar numai de suprafa. Separaia comport anumite grade, aceasta poate fi o separaie de ordin financiar, cnd se grupeaz cheltuielile i veniturile ntr-un buget separat, sau prin acordarea personalitii juridice , devenind titular de drepturi i obligaii, posednd un anumit patrimoniu9. Separaia poate merge pn la acordarea unei conduceri prin organe proprii. S-a considerat c prin deconcentrare se va mbunti activitatea serviciilor, conducerea acestora adaptndu-se la specificul sarcinilor respective. S-a cutat, n sfrit, o depolitizare a acestor servicii , nlturnduse influena parlamentarilor sau a localnicilor alei. n primii ani de dup 1989, decalajul centru-provincie s-a accentuat din punct de vedere economic i social, dar, o dat cu primele alegeri locale, a crescut ponderea politic a provinciei la nivel naional. Bucuretiul a ramas, ns, principalul pol de atracie pentru investiiile strine i oraul cu cel mai mic procent de omeri raportat la numar de locuitori. Se apreciaz c revizuirea Constituiei n ceea ce privete principiul
9 ANNICK PERCHERON, Lopinion et la decentralisation ou la decentralisation apprivoisee.

deconcentrrii serviciilor publice era necesar avnd n vedere c administraia local, de vreme ce se realizeaz la nivel judeean i la nivelul localitilor, presupune, la rndul su, o aezare n teritoriu a organismelor specializate, deci o deconcentrare spre localiti a serviciilor, care, n prezent, funcioneaz numai n municipiul reedin de jude, respectiv n cadrul localitilor spre cartiere sau, dup caz, chiar spre sate10. Datorit creterii sarcinii administrative i a complexitii crescnde a acestei sarcini, s-a operat n toate rile o cretere a individualizrii, o diversificare a statului acesteia, un proces de personalizare a serviciilor. Pretutindeni a crescut numrul serviciilor deconcentrate mergndu-se de multe ori chiar de la descentralizarea controlat spre cea democratic local, spre cea a serviciilor personificate. n acest sens, s-a ajuns la necesiti i preocupri de diferite naturi. Este deci necesar a se asigura o mbuntire a competenei tehnice a conductorilor aflai in fruntea acestor servicii, apreciindu-se c, datorit creterii individualitii financiare i a personalitii juridice, se vor obine rezultate mai bune n gestiunea serviciilor. Dar organele care sunt n fruntea lor sunt compuse din elemente desemnate dup moduri variate, care menajeaz mai mult sau mai puin autoritatea statului sau a colectivitaii de care depinde serviciul. n acelai timp, s-a constatat o anumit obstrucionare prin regulile administrative, serviciile fiind de multe ori prinse ntr-un corset de definiii i proceduri pe care trebuie s le respecte i care le-ar pune n poziie de inferioritate fa de ntreprinderile particulare. 3. Descentralizarea administrativ-teritorial pe baza autonomiei locale Descentralizarea, este privit ca un corolar indispensabil
10 M. CONSTANTINESCU, A. IORGOVAN .a., op. cit. p. 253

al

democraiei, pentru organizarea administraiei publice ea are aceiai pondere ca i democraia reperezentativ pentru organizarea constituional11. Nu de puine ori, descentralizarea, care n general este nsoit de msuri i mecanisme ce permit participarea cetenilor la conducerea i administrarea comunitilor locale, a fost numit i descentralizare democratic sau descentralizare local democratic. De altfel, problema raportului dintre democraie i descentralizare s-a aflat destul de frecvent n atenia specialitilor. Colectivitile teritoriale de ceteni reprezint corpuri intermediare, interpuse ntre individ i puterea central, determinnd reguli adaptate fiecrui cadru geografic i personaliznd autoritatea statal n funcie de problemele locale. Societatea modern, caracterizat prin contradicii i pluralism, implica o mare varietate de comporatmente sociale i, de aceea, nu este suficient luarea deciziilor la nivel central, ci este necesar adaptarea acestora la specificul local. n prezent se vorbete tot mai mult de statul subsidiar, care ar urma s nlocuiasc staul providen, cel care, promovnd soluia, favorizeaz pasivitatea democratic, transformndu-i pe ceteni n subiecte, dei este evident c, fr concursul societii civile, statul ar fi rapid paralizat i lipsit de putere. Descentralizarea caracteristic statului subsidiar permite realizarea n mai bune condiii a justiiei sociale, dezvolt solidaritatea, asigur apropierea deciziei de locul unde aceasta i produce efectele, iar ceteanul, care va fi informat n prealabil, va fi direct implicat n elaborarea deciziei i deci n participarea efectiv la rezolvarea problemelor de interes public. Aceast idee a fost exprimat i n literatura juridic romanesc, afirmndu-se c descentralizarea administrativ relev democraia, deoarece
11 A se vedea n acest sens CHARLES DEBBASCH, Science administrative, Paris, Dalloz, 1989.

d posibilitatea diferitelor localiti s participe la gestiunea public. Iat de ce, n raport cu democraia, care poate fi considerat o lupt niciodat ctigat i niciodat sfrit, descentralizarea ne apare complementar i inseparabil. n lucrarea sa, De la democratie en Amerique, Tocqueville, nc din anul 1835, a explicat cel mai direct necesitatea descentralizrii: o putere central, orict de luminat i savant ar fi, nu poate s cuprind toate detaliile vieii unui popor. Tendina permanent a rilor democratice este de a concentra fora guvernamental n minile singurei puteri care reprezint poporul,astfel nct libertile provinciale sunt singurele garanii de care dispun democraiile pentru a se pune la umbr fa de excesul de despotism al guvernmntului statal. Descentralizarea este, dup Michel Crozier un remediu al relelor de care sufer administraia public. Astzi aceast administraie constituie un sistem blocat a crui schimbare nu se poate opera dect prin crize brutale care zguduie ansamblul organizaiei. Exist, totui, un alt mod de schimbare posibil, care ar permite evitarea blocajului i crizelor. El ar consta ntr-o transformare profund a sistemului n sensul unei mai mari descentralizri. Centralizarea este factorul fundamental al acestui blocaj, dar nu centralizarea n sensul obinuit de concentrare a puterii n folosul unui agent administrativ aflat n centrul piramidei, cu toate c i acest aspect poate fi reinut. Exist i o alt semnificaie mai important, i anume aceea c agenii administrativi decideni, dein uneori competena de decizie n mod formal, deoarece sunt rupi de realitatea administrativ, astfel c deciziile nu concord cu aceast realitate. Exist o ruptur ntre cei care decid i cei care sunt chemai s realizeze decizia administrativ. Cei care decid nu au cunotinele i informaiile

necesare, iar cei care au asemenea cunotine i informaii nu au putere de decizie, astfel c datorit distribuiei competenelor, cei care decid sunt strini de problemele administraiei i astfel i face loc arbitrariul. Iat de ce, pentru a exista descentralizarea ca realitate administrativ, este necesar schimbarea conceptual, deci a sistemului administrativ n ansamblu pentru a asigura distribuia raional a competenelor la niveluri de decizie ct mai apropiate de locul unde acestea se execut. Schimbarea sistemelor administrative este legat existenial de un joc- n sens de margine, de spaiu, pemind o micare mai uoar a pieselor articulate unele de altele. Acest joc ar asigura, dup Michel Crozier, o anumit libertate de funcionare a organizaiilor. Acestea sunt ansambluri care sunt cel mai puin integrate i care dispun de resurse care pot cel mai uor s se transforme12. Schimbarea nu ar rezulta deci numai din introducerea descentralizrii ntr-un sistem, dar ea ar fi considerabil facilitat. Ea nu s-ar produce fr crize succesive,dar de-a lungul lor i graie supleii care permite descentralizarea, ea ar impune progresiv un nou tip de sistem administrativ, curat de rigiditile care paralizeaz sistemul aa cum funcioneaz el astzi. Descentralizarea astfel conceput nu este doar o tehnic administrativ, ci i o speran politic. Descentralizarea reprezint un sistem de organizare adminstrativ care permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le dotez cu resursele necesare. Descentralizarea cunoate dou forme: descentralizarea administrativteritorial ce privete colectivitile locale i descentralizarea tehnic ce privete serviciile administraiei publice de stat.
12 M. CROZIER i E. FRIEDBERG, Lacteur et le systeme, Seuil, 1977, p. 46.

Deci descentralizarea administrativ-teritorial nseman construcia pe plan local a unei administraii publice diferit de cea de stat, iar prin descentralizarea tehnic se realizeaz o deplasare n teritoriu a unor organe componente ale administraiei publice de stat. Asministraia public, ca activitate, se realizeaz prin activiti executive cu caracter de dispoziie i prin activiti executive cu caracter de prestaie. Administraia public poate fi considerat atat din punct de vedere formal-organizatoric, ct i material-funcional, ca o totalitate de servicii publice menite s satisfac interesele i variatele nevoi ale cetenilor i ale societii13. n doctrina romneasc de specialitate, respectiv intr-unul din primele cursuri de drept administartiv romn, elaborat acum un secol de C.G. Dissescu se pune n discuie sistemul centralizrii i descentralizrii administartive, pornind de la clasificarea sferei de interese specifice asociailor de oameni care formeaz, dup prerea sa, naiunea, n interese generale ale asociaiei mari, alctuind centrul major, i interese particulare ale comunelor, alctuind centrul minor. Interesul general este cel al ntregii populaii i pentru a fi satisfacut cere sacrificii din partea tuturor. Interesul particular este cel al unei uniti administrative locale i pentru satisfacerea lui sunt necesare eforturi doar din partea localnicilor. Dac aplicarea centralizrii se justific prin interesul general, realizarea intereselor particulare va fi mult uurat prin aplicarea descentralizrii. Cele dou categorii de interse fiind calitativ diferite, nu se pot confunda i nici nu pot fi absorbite unele n altele; prin urmare, centrul major nu poate absorbi centrul minor14. Prin urmare, dac centralizarea este un raport, un ntreg susceptibil de
13 AL. NEGOI, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 62 i urm. 14 C. G. DISSESCU, Curs de drept public romn, vol. III, Drept administrativ, Bucureti, 1891.

mai mult sau mai puin, opusul ei, -susinea profesorul Dissescu n sensul riguros al noiunii de antitez, este lipsit de raport ntre puterea central i cea local, ceea ce nu este posibil, pentru c n realitate exist ntotdeauna un raport, o legatur ntre interesul general i cel special. A privi, deci, descentralizarea ca opus al centralizrii este greit, deoarece ea nu nseamn negarea centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor. Din aceast perspectiv, se pare c pe msur ce descentralizarea crete, va scdea centralizarea, amndou fiind fenomene relative n viaa oricrei societii. Deci, problema care trebuie s preocupe o naiune, referitor la modul de organizare i funcionare a statului, nu const n rspunsul la ntrebarea care dintre cele dou sisteme s fie aplicate, ci presupune determinarea gardului de descentralizare necesar. Autonomia local, instituie juridic de sine stttoare, implic descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care o presupune15. Dac descentralizarea se caracterizaeaz, deci, prin existena unei autonomii sigure n raport cu administraia central, aceast autonomie nu trebuie neles n sensul unei liberti totale, absolute, eliminnd orice intervenie a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Autonomia ce caracterizeaz descentarlizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate diversifivcat. Astfel, n sprijinul descentralizrii, doctrina administrativ romneasc, a relevat c interesele locale nu pot fi niciodat mai bine cunoscute, mai de aproape i, deci, mai bine satisfcute, dect organele proprii localitii respective. Constituia Romniei stipulez n articolul 120 c: Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile
15 A. TEODORESCU, Tratatul de drept administrativ, vol. II, Editura Mrvan, 1935.

descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice Dar, cu toate aceste principii au fost statuate pe cale constituional i detaliate n cadrul Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, nu se poate spune c descentralizarea se manifest n mod deosebit. Acest lucru se ntmpl n condiiile n care, n Romnia exist o puternic tendin centarlist, cu o veche tradiie, care a dus n epoca modern mereu la neglijarea provinciei n favoarea capitalei i la centarlizarea puternic a deciziilor. Se pare c nu s-a realizat contientizarea relaiei directe care exist ntre procesul de descentralizare i cel de consollidare al democraiei. Chiar dac procesele democratice au nregistrat succese remarcabile, competena cea mai slab a lanului acestor evoluii rmne descentralizarea i autonomia puterii locale. Aadar, se poate spune c descentralizarea nu este altceva dect o garanie a stabilitii unei democraii funcionale. Dac majoritatea societilor occidentale au avut ansa unei consolidri democratice pornind de la nivelul local pentru a ajunge la centru, pentru Romnia democraia este nevoit s adopte un drum invers: de la centru spre periferie16. Cartea European: Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei17 a creat un cadru comun, care reunete standardele europene, privind atribuirea i pstrarea competenelor de gestionare a treburilor publice n sarcina autoritilor locale cele mai apropiate de ceteni, n aa fel nct acetia s aib posibilitatea de a participa efectiv la luarea deciziilor care au legtur cu mediul lor cotidian. Prin coninutul su, Cartea oblig prile semnatare s aplice
16 V. POPA, I. MUNTEANU, V. MOCANU, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chiinu, 1998. 17 A fost adoptat la 15.01.1985 la Strasbourg, referire la ea ca drept Cartea autonomiei locale.

reglementri de natur s garanteze autonomia politic, administrativ i financiar a autoritilor locale. n textul Cartei sunt prevzute regementrii menite s creeze cadrul general de transpunere n practic a principiului autonomiei locale. Astfel, n primul rnd, este specificat necesitatea existenei, n cadrul legislaiior naionale, a reglementrilor constituionale i legale de fundamentare a autonomiei locale. Potrivit articolului 3 sin Cart, prin autonomia local se nelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice. Aceast capacitate la care face referire textul, ptrsupune necesitatea adoptrii de ctre autoritile centrale a unor reglementri clare i precise care s prevad, printre altele: un statut al funcionarilor publici de natur s permit recrutarea unui personal cu o nalt calificare profesional, pe criterii de competen i merit(art. 6.2); un statut al reprezentanilor alei care s le asigure exercitarea liber a mandatului(art. 7.1); dreptul de a avea n cadrul politicii economice naionale, propriile resurse financiare (art. 9.1), care s corespund responsabilitilor (art. 9.2), s fie suficient de diversificate i de flexibile(evolutive) nct s corespund pe cat posibil cu evoluia rael a costurilor (art. 9.4) i s fie compuse, cel puin n parte, din taxe i impozite locale, a cror proporie s o poat determina ei nsi, n limitele legii (art. 9.3). n pofida unei formulri, uneori excesiv de prudente, Carta definete astfel un fel de ideal de atins, care este construit pe o concepie global,

destul de puternic inspirat de principiul subsidiaritii, privind locul colectivitilor locale n cadrul statului, indiferent c avem de-a face cu un sat unitar sau cu unul federal. Din cuprinsul Cartei se desprind astfel elementele componente ale descentralizrii administrative, pe baza principiului autonomiei locale: 1. Existena unei colectiviti teritoriale locale. Descentralizarea administrativ pe baza autonomiei locale se face n legtur cu existena unor colectiviti sociale locale, constituite n cadrul unitilor administrativ-teritoriale ale statului. Nevoile i interesele locale sunt legate de specificul colectivitii respective i se disting de nevoile generale ale colectivitii naionale. Aa de exemplu, sunt considerate nevoi rezolvate prin servicii locale: aprovizionare cu ap, cldur, salubritatea, iluminatul public, construcia i ntreinerea unor drumuri etc. Statul nu poate s soluioneze, prin mijloacele de care dispune i n condiii de operativitate i eficien, ansamblul acestor nevoi i interese. De aceea, statul prin reglementri legale este cel ce stabilete care dintre probleme vor intra n sfera de competen a autoritilor locale. 2. Recunoaterea responsabilitii colectivitilor locale n gestionarea nevoilor specifice, precum i existena unor resurse proprii. Pentru existena autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivitilor locale, recunoscute ca atare de lege, s fie rezolvate de aceste colectiviti. Existena nevoilor i intereselor locale presupune i existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcionari care s gestioneze treburile publice, o anumit autonomie financiar care se bazez pe existena unui buget propriu. 3. Colectivitatea local s dispun de autoriti administrative proprii,

autonome fa de stat. Autoritile locale, structuri de conducere administrativ a colectivitilor locale, sunt cele care soluioneaz problemele specifice. Pentru a ne gsi n situaia descentralizrii administartive este necesar ca aceste autoriti locale s fie reperezentantele colectivitilor locale i nu reperezentante ale statului plasate n fruntea colectivitii. Aceasta presupune ca autoritile locale s rezulte din alegeri libere, desfurate n unitile administrativ-teritoriale. Pentru rezolvarea operativ a treburilor locale este necesar ca aceste autoriti s dispun de o competen care s le confere autonomia fa de autoritile administraiei publice a statului. Aceast autonomie nu nseamn independena autoritilor administraiei publice locale fa de autoritile centrale ale puterii executive. 4. Supraveghearea activitii colectivitii locale de ctre autoritile puterii executive. n virtutea dependenei colectivitii locale fa de statul n care sunt organizate, autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra un anumit tip de control numit control de tutel administrativ. 4. Principiul subsidiaritii Europa este una a colectivitilor locale descentralizate, accentul se pune pe descentralizare, pentru a permite dezvoltarea de contacte pe care statul hipercentralizat nu le-ar fi promovat i pe care, oricum, nu le-ar fi putut tolera. Se poate afirma c descentralizarea este, unul dintre drumurile care duc la u fel de normalitate european i c ea particip la realizarea acestui scop18.
18 MIHAELA CRUAN, op. cit., p.182 i urm.

n sprijinul su s-a instituit ideea de subsidiaritate, care este destul de des vehiculat n prezent pe plan european, cu toate c a aprut ntr-un trecut destul de ndeprtat, fiindu-i atrbuit chiar lui Aristotel. Este semnificativ de semnalat c, dei aceast idee ine de tradiia politic i juridic a mai multor ri europene, n mod particular a celor de cultur gemanic, aceast noiune a reintrat n atenia analitilor cu ocazia dezbaterilor care au precedat semmnarea Tratatului privind Uniunea European, fiind acceptat i de prile care doreau ca Europa s devin federaie, i de cele care solicitau respectarea deplin a autonomiei statelor componente19. Succesul actual al acestui concept survine ntr-un moment n care, n Europa sunt repuse n discuie modelele statale tradiionale, principiul subsidiaritii considerndu-se a fi un eventual rspuns la multiplele probleme ridicate de organizarea i structurarea Europei unite. Astfel, contextul actual este mai degrab favorabil diminurii rolului statului, care ar trebui s se concentreze asupta funciilor sale majore: diplomaie, aprare, politic monetar, meninere a macro-echilibrului economic etc., deci cele care deriv direct din suveranitatea naional, pe care doar statul o deine, indiferent c este un stat unitar sau unul federal. De aceea reparaia termenului de subsidiaritate corespunde necesitii de a se da un nume acestor schimbri care, prin influena pe care o exercit n diferite deomenii ale vieii sociale, marcheaz o evoluie global i profund a societii, prin redescoperirea individului, a nevoilor, dar i a potenialului su. Aceast noiune plaseaz persoana, individul, n centrul organizrii statale, motiv pentru care ea se regsete n majoritatea curentelor de gndire
19 C.L. POPESCU, Autonomia local i integrarea european, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, p.140 i urm.

ale culturii occidentale: ncepnd de la definirea politicii de ctre Aristotel, ca fiind arta de a guverna oameni liberi, continund cu rolul pe care Thomas dAquino l atribuie guvernrii, i anume s asigure, s mreasc sau s menin perfeciunea fiinelor pe care le are n grij sau s se ngrijeasc de subiectele sale cu respectarea naturii acestora, i, mai trziu, cu liberalismul lui John Locke i al succesorilor si. Ideea de baz a principiului subsidiaritii este ca puterea politic nu trebuie s intervin dect n musra n care societatea i diferitele sale pri constituitive (de la persoane, la familie, la comunuitile locale i alte grupuri sociale) nu sunt capabile s-i satisfac propriile trebuine. Rezult c subsidiaritatea semnific mai mult dect un simplu principiu de organizare instituional; ea se aplic n primul rnd raporturilor dintre individ i societate, apoi raporturilor sintre societate i instituii, constituind sursa de inspiraie pentreu repartizarea competenelor n cadrul schemei instituionale, ntre baza i nivelurile superioare. O formulare complet a principiului a fost dat n cadrul ecnciclicilor pontificale, mai precis n cea a Papei Pius al XI-lea, emis n anul 1931, cu ocazia celei de-a patruzecea aniversri a Rerum Novarum (Quadragesimo Anno), un rol decisiv n redactarea acesteia fiindu-i atribuit20, juristului Althusius : Acest principiu att de important al filozofiei sociale nu trebuie s fie nici schimbat, nici rsturnat : ar fi o nedereptate, care ar putea duce la serioase tulburrii ale ordinii sociale, att preluarea de la ceteni a competenelor pe care acetia sunt capabili s le execute din propria iniiativ i prin mijloace proprii, ct i retragerea funciilor atribuite iniial gruprilor sociale de rang inferior, pentru a fi atribuite unor colectiviti mai mari sau de rang superior, n msura n care cele dinti sunt pe deplin capabile s le
20 Conform Raportului Comitetului director pentru democraie local i regional din cadrul Consiliului Europei privind Definirea i limitele principiului subsidiaritii.

ndeplineasc. Scopul firesc al oricrei intervenii n domeniul social este de a ajuta membrii corpului social, i nu de a-i anihila sau absorbi. Aadar, subsidiaritatea, actualizat i eliberat de semnificaiile istorice, ideologice sau religioase, apare ca o invitaie la reevaluarea relaiilor sociale, n contextul unei mai mari autonomii, i la cutarea permanent a echilibrului dintre libertatea cetenilor i diferitele instituii existente (autoritile locale i cele regionale n cadrul statului naional, statele n cadrul societii internaionale i n particular, gruprile regionale) i necesra autoritate tutelar a statului, care ,n mod firesc, este nsrcinat cu asigurarea securitii, a coeziunii sociale i a organizrii globale a economiei. Unul dintre paradoxurile principiului subsidiaritii const n aceea c aceasta nu apare numit n mod explicit n niciun document, dar multe dintre sistemele legislative europene se refer n mpd implicit la el. O definiie a principiului se poate regsi n Carta european a autonomiei locale, art. 4 (Domeniul autonomiei locale) n care se menioneaz c colectivitile locale dispun, n cadrul legii, de ntreaga competen de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din domeniul competenelor lor sau care nu este atribuit unei alte autoritii, c exerciiul puterii politice trebuie, de o manier general, s revin acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni i c puterile, competenele, ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi: Prin aceasta, textul Cartei a anticipat prevederile Tratatului de la Maastricht, al crui preambul se pronun pentru o uniune tot mai strns ntre popoarele Europei, n cadrul creia deciziile sunt luate la un nivel ct mai apropiat posibil de cetean..

Seciunea 2
Regionalizarea administrativ Creterea importanei regiunilor n Europa, oricare ar fi definiia pe care am folosi-o pentru regiune, o definiie instituional sau una politic, reprezint un fenomen marcant al ultimilor trei decenii. Denis de Rougemont nu numai c l presimise, ci l i inserase ca element fundamental al procesului de construcie european al secolului XXI. Pentru el, federalismul i regionalismul erau inseparabile. Realizarea unei analize a fenomenului de afirmare regional care se manifest n Europa, ne conduce, la nivel instituional, ctre un dublu dialog, vertical i orizontal. Primul corespunde relaiilor pe care le dezvolt sau pe care ncearc s le dezvolte regiunile cu instituiile europene, Uniunea European sau Consiliul Europei, al doilea reiese din importana pe care regiunile o acord relaiilor directe pe care le stabilesc ntre ele. Anul 1975 marcheaz momentul de instituionalizare, din aceast perspectiv, att a relaiilor cu instiuiile europene, ct i, mai ales, a relaiillor directe dintre regiunile frontaliere. De trei sau patru decenii asistm, n toate rile europene occidentale, la o veritabil mutaie a mentalitilor n ceea ce privete rolul regiunilor n sistemele statale i continentale. ncepnd cu sfritul anilor 80, sistemul european (i prin acesta nelegem ntregul complex de probleme ce s-a manifestat la toate nivelurile pe palierul individ-organism suprastatal) s-a modificat sub impactul a dou procese n parte contradictorii, n parte care s-au sprijinit reciproc. Aceste procese care au pus n discuie poziia statelor ca unici actori relevani pe

plan internaional sunt procesele de integrare i de fragmentare. Prin schimbrile pe care le-au generat, aceste procese au fcut s creasc importana regiunilor odat cu importana pe care au dobndit-o organismele societii civile n detrimentul statelor pe plan internaional. Se vorbea n anii 90 de o Europ a regiunilor i era perceput din ce n ce mai prenant faptul c regiunea nu este doar un nivel intermediar ntre autoritile centrale i cele locale, ci devine un al treilea punct (alturi de state i localiti) ce definete triunghiul n care s-ar putea dezvolta procesul de integrare european. Fiecare ar, n felul su i n funcie de tradiia ei istoric, ncearc s rspund problemei regionale, curentelor regionaliste care o traverseaz, orientndu-le, diminundu-le, ignorndu-le sau respingndu-le. Dar oricare ar fi rspunsul politic dat problemei regionale, este important pentru toi cei care vor s o descrie, s o anlizeze, sno explice i chiar s o orienteze, s stpneasc concepte care s le permit o ct mai bun evaluare a acestui fenomen. 1. Regiunea Cuvntul regiune ne conduce spre imaginea de spaiu- de un anumit spaiu cu limite mai mult sau mai puin suple apoi spre aceea de grup uman, de colectivitate uman cu caracteristici specifice i mai ales cu o anumit unitate sau identitate. Deci spaiu i grup uman, primele elemente de baz ale definiiei regionale poziioneaz regiunea ca un intermediar ntre colectivitatea local (cu un teritoriu i o colectivitate clar delimitate), i stat (delimitate teritorial, n care triete o o naiune). Dar aceste dou concepte de spaiu i de grup pot fi imediat reutilizate n dou direcii diferite care duc, una spre regionalizare, alta spre regionalism, prima insistnd asupra spaiului :organizarea i cadrul su, cea de-a doua asupra grupului, a

comunitii: identitatea i aciunea sa21. n ncercarea de a defini noiune de regiune (un spaiu n care triete o colectivitate cu caracteristici specifice) se poate pune n anumite cazuri ntrebarea dac nu cumva nu se creeaz obiectul tocmai prin ncercarea de a-l descoperi. Pentru c trebuie s avem tot timpul n minte fluiditatea termenului i nu trebuie s-l simplificm peste msur, dndu-i o alur de mit. Ideea de regiune este destul de ambigu. Consiliul Europei a considerat regiunea ca fiind un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic i care este considerat ca omogen. Dac se admite c noiunea de dimensiune medie este total subiectiv, nu se poate atribui regiunii o scar tip. In schimb, legtura ntre teritoriu i elementul uman care l populeaz, element care apare ca o contientizare a caracterului omogen al regiunii, este prezent totdeauna cnd este vorba de definirea acesteia. n ceea ce privete Uniunea European, aceasta a dat o definiie cu un caracter mai degrab administrativ pentru regiune :eslonul imediat inferior celui al statului, ealon care, n funcie de competenele ce i-au fost acordate (n cazul sistemelor centralizate) sau pe care i le-a acordat (n cazul sistemelor federaliste), gestioneaz pe plan administrativ i politic o comunitate teritorial a crui dimensiune variaz n limite foarte largi. n acest sens, Cartea Comunitar a Regionalizrii22 afirma la art. 1: 1.n cadrul acestei Carte, prin regiune se nelege un teritoriu care formeaz, din punct de vedere geografic, o unitate net, sau un ansamblu similar de teritorii n care exist continuitate, n care populaia posed
21 IOAN ALEXANDRU i CRISTIAN BDESCU, Introducere n studiul procesului de cooperare interregional, Ed. Sylvi, Bucureti, 1997, p.23 i urm. 22 Document elaborat de Parlamentul European n 18 noembrie 1988 i adoptat ca document oficial al Comunitilor Europene la 19 decembrie 1988.

anumite elemente comune i care dorete s-i pstreze specificitatea astfel rezultat i s o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social i economic. 2. Prin elementele comune ale unei populaii concrete se nelege o specificitate comun n materie de limb, cultur, tradiie istoric i interese legate de economie i transporturi. Nu este neaprat necesar ca toate aceste elemente s fie reunite n toate cazurile. 3. Diferitele denumiri i natura juridico-politic pe care aceste entiti le pot primi n diferitele state comuniti autonome, landuri, naionaliti etc. nu le exclud din consideraiile stabilite n prezenta Cart. De asemenea, art. 2 al Cartei afirm expres c satele membre ale Comunitii Europene sunt invitate, avnd n vedere voina popular, tradiia istoric i necesitatea unei administrri eficiente i adecvate a funciilor ce le revin n special n materie de planificare a dezvoltrii economice, s instituionalizeze n teritoriile lor (sau s menin acolo unde exist) regiuni n sensul art. 1 al acestei Carte. Unuiunea European consider nivelul regional ca fiind un nivel administrativ care i are locul n ierarhia administrativ a statelor membre pe o poziie imediat inferioar nivelului central. Conform Nomenclatorului Unitilor Teritoriale Statistice, NUTS fiecare stat membru are n structura sa trei tipuri de uniti teritoriale ce sunt poziionate pe nivele ierarhice din punctul de vedere al dimensiunii teritoriului: nivelul localitii, nivelul departamental (judeean) i nivelul regional. i Adunarea Regiunilor (ARE) a definit regiunile ca fiind acele entiti politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competene exercitate de un guvern, care, la rndul lui, este rspunztor n

faa unei adunri alese n mod democratic. Concretiznd aceste aspecte, n prcesul de constituire a unei noi Uniuni Europene putem semnala trei direcii decisive care definesc ascendena realitii regionale : n primul rnd, regiunile contribuie la dezvoltarea economic i la realizarea obiectivului de coeziune economic i social; n al doilea rnd, regiunile contribuie la apropierea necesar a cetenilor de realitatea Uniuni Europene, fcnd posibil o mai mare democratizare instituional; n al treilea rnd, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste n care convieuiesc realiti culturale, lingvistice i sociale foarte diverse. nsui Parlamentul European, n Rezoluia sa asupra politicii comunitare n domeniul culturii, din 1 decembrie 1993, a afirmat c drumul ctre Uniunea European trece prin manifestarea i promovarea identitii culturale europene, care este rezultatul unei interaciuni a civilizaiilor i a unei pluraliti de culturi naionale, regionale i locale. La nivelul Consiliului Europei de asemenea s-a reiterat preocuparea pentru problema regionalizrii mergndu-se pn la adoptarea unei reglementri privind autonomia regional. innd cont de elementele explicitate mai sus i documentele prezentate la nivelul Consiliului Europei de experii CPLRe (Congresul Puterilor Locale i Regionale) au fost identificate la nivelul Europei un numr limitat de modele de regionalizare considerate reprezentative. Cele ase tipuri de regiuni identificate sunt: Modelul 1: Regiuni cu putere de a adopta legislaie primar, existena lor fiind garantat de Constituie sau de o Lege federal, neputnd fi

contestat impotriva voinei lor; Modelul 2: Regiuni cu putere de a adopta legislaie primar, a cror existen nu este garantat de Constituie sau de o Lege federal; Modelul 3: Regiuni cu putere de a adopta legi, n concordan cu prevederile i principiile generale stabilite de legislaia naional, a cror existen este garantat de Constituie; Modelul 4: Regiuni cu putere de a adopta legi sau alte acte normative regionale, n concordan cu principiile i prevederile generale stabilite de legislaia naional, a cror existen nu este garantat de Constituie; Modelul 5: Regiuni cu putere de decizie (fr putere legislativ) i Consilii direct alese de comunitatea local; Modelul 6: Regiuni cu putere de decizie (fr putere legislativ) i Consilii alese de Consilii locale componente. Cu toate acestea, curentul regional i are i criticii si acerbi, ale cror argumente nu sunt de neglijat. Ralf Dahrendorf este unul dintre acetia, el considernd c acest curent nu este un proces pe care l putem caracteriza drept nnoitor, care s-a derulat progresiv, ci un proces vechi i foarte problematic, care a reaprut odat cu discutarea statutului actual n perspectiva integrrii i delegrii de competene la nivel supra-statal. Ralf Dahrendorf vede astfel n curentul regional numai fragmentare, anarhie, haos i creterea insecuritii prin distrugerea echilibrelor actuale. Problema ridicat de curentul regional este o problem a spaiului european remodelat de noul echilibru intern al statelor care revendic din ce n ce mai greu monopolul politicului. ntr-adevr, se pune ntrebarea dac administraiile s-au adaptat la aria european pentru c tendina geenral se pare c este, la nivel naional, decentralizarea i integrarea n structurile europene. Dar dac tendinele nu sunt foarte greu de decelat, semnele de

ntrevbare asupra modelului de regiune rmn de actualitate. 2. Regionalizare i regionalism n ncercarea de clarificare a termenilor de regionalizare i de regionalism vom apela la o metod simpl, recurgnd la fenomene ce au marcat aceti termeni i la dinamicile pe care ei le antreneaz. n cutarea unei realiti regionale vom enumera patru astfel de fenomene:

dezechilibrele regionale reprezint una dfin problemele a cror existen nu necesit lungi demonstraii; aproape toate statele europene prezint diferene de dezvoltare n teritoriu;

alienrile etno-culrurale au fost contientizate la nivel regional de ctre colectivitile care consider nejustificate dependenele lingvistice i culturale n raport cu alte regiuni. n acelai timp colectivitile nu sunt de acord cu afirmarea incapacitii lor de a-i administra propriile probleme;

centralismul, avnd o strns legtur cu fenomenul precedent, este caracterizat de procesul prin care orice decizie, indiferent de domeniul ei, este luat la nivelul central al statului;

socializarea politicii europene23 are o inciden direct asupra fenomenului regional, reprezentnd creterea importanei statului n toate sectoarele vieii sociale i chiar individuale. Fr nici o ndoial,aceste patru fenomene regionale, n grade

diferite i conbinaii variabile sunt cauzele principale ale dinamicilor regionale care se fac simite astzi n Europa. Aceste dinamici regionale cunosc trei mari faze n dezvoltarea lor, faze care se pot suprapune, interpreta i chiar opune m timp, n cadrul evoluiei acestui proces regional:
23 ALAIN TOURRAINE, Sociologie de laction, Ed. Seuil, Paris, 1965.

 apariia contiinei regionale; micrile regionale sau aciunilor regionaliste; dezvoltarea instituiilor regionale sau puterilor regionale. Regionalismul este o micare care vine de jos n sus n raport cu cu cele trei faze ale procesului regional. El reperezint contientizarea intereselor comune (regiunea fiind perceput ca un teritoriu considerat omogen de ctre oamenii ce l locuiesc) i, n acelai timp, aspiraia lor de a participa la gestiunea acelor interese. Contiina regional este foarte aproape, pe o scar mai vast, de contiina afacerilor locale care exist la nivel local. De aici se degaj o noiune de comunitate care aspir n mod natural s-i gesioneze afacerile pentru c estimeaz a fi cea mai apt a le cunoate, a le nelege, a le dirija i a le apra astfel interesul local. n particular, aceast comunitate regional se consider mai capabil de a rezolva aceste lucruri n comparaie cu statul, considerat ca fiind prea ndeprtat i prea mare, acuzat de a vrea s impun n model unitar particularismelor, i n orice caz de a nu avea o dimensiune adecvat pentru a rezolva ntr-o manier eficace problemele lor. Regionalismul corespunde deci unei dorine profunde a colectivitilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc n mod direct. De unde naterea, n toate regiunile europene, a misrilor ireversible (mai mult sau mai puin autonomiste, unele chiar independentiste), care, bazate pe revendicrile de valori economice, sociale sau culturale locale, ncearc s ajung la obinerea unei anumite puteri regionale demne de acest nume i avnd la baz necesitatea satisfacerii nevoii lor de afirmare a identitii. n sfrit, mai mult dect o dorin de egalitate economic cu alte regiuni, ea este animat mai degrab de o dorin de a fi ea nsi. Regionalismul nu apare numai din contientizarea dezechilibrelor regionale, din subdezvoltare

economic regional, ci mai ales din contientizarea nedezvoltrii sociocultural, din centralismul statului naional i din socializare. Regionalizarea ,spre deosebire de regionalism, are o traiectorie descendent i are alte scopuri, propunndu-i alte mijloace de punere n aplicare dect cele ale regionalismului. Aceasta este diferena fundamental, care nu face dect s reapar n fiecare faz a procesului regional. Ca rspuns la micarea regionalist, statul poate asfel recunoate o identitate regional (regiunea fiind perceput de data aceasta ca un teritoriu considerat omogen de ctre stat) i poate lua msurile necesare pentru ca regiunile s participe la gestionarea afacerilor proprii. De fapt, punctul de plecare al regionalizrii l constituie dezechilibrele regionale sau mai degrab contientizarea acestora. Aceast contientizare este urmat de o strategie a unui aparat statal sau supra-statal (UE) care, plecnd de la tehnici savant dozate, ncearc s planifice, s descentralizeze, s deconcentreze la nivel regional activitile economice prea regrupate n unele puncte-forte din spaiul naional sau european, putndu-se vorbi n acest context chiar de tranee regionale ale planului. Ultima etap a procesului regional, cea a instituiei regionale, este marcat de obinerea puterii decizionaleanaliza decizional i analiza instituional merg totdeauna impreun-care nu afce dect s confirme, i n cazul regionalizrii, orice astfel de micare de sus n jos. Exist o interaciune inevitabil ntre cele dou micri: regionalismul venit de jos i regionalizarea venit de sus. Printr-un proces dinamic, nevoilor regiunilor li se rspunde printr-o politic de stat, care are repercursiuni asupra sentimentului regional i antreneaz reacii ale regiunii. Pentru a concluziona, putem spune c regionalizarea are, de regul, importanta grij de a ajunge, pentru o ar sau pentru Europa, la un mai bun

echilibru n repartiia bogiilor prin ncercarea de a ridica nivelul zonelor mai puin dezvoltate. La rndul su,regionalismul are ca regul de aur ajungerea regiunii la puterea de decizie n toate componentele sale, afirmarea identitii sale sub aspectele sale de identitate-memorie i identitate-aciune. Aceste scurte reflexii asupra a ce poate fi o regiune, asupra proceselor de redescoperire a spaiului sau a colectivitii regionale autentice, a faptelor de identitate, de dialog i de participare, pentru o mai bun nelegere a dublei relaii, din ce n ce mai instituionalizat, care se stabilete direct ntre regiuni, ca i cea dintre regiuni i instituii europene. Aceast dubl relaie se nscrie n dialectica regionalizare-regionalism, mai mult sau mai puin intens, n funcie de fiecare stat.

CAPITOLUL 2

TIPURI DE SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE CONTEMPORANE

Prezentarea sistematic a trsturilor specifice statelor europene, sub aspectul formei de guvernmnt a regimului politic, ct i a structurii de stat, sunt de natur a ne permite o examinare succint a structurilor administrativteritoriale i nivelul de administraie existent n acestea. Pentru aceasta vom realiza o grupare a statelor dup structura de stat, unitar sau federal, pentru a analiza structurile administraiei teritoriale i a nivelelor de administraie existente n statele Uniunii Europene: - State unitare 1.Danemarca - este structurat la nivel de baz, n 273 comune, cu regim de colectiviti locale; - la nivel departamental 14 comitate i 2 orae comitat (Copenhaga i Frederiksberg) cu regim de colectivitate local. - la nivel de baz are 452 comune cu regim de colecivitate local (i 350 organisme de cooperare intercomunal); - la nivel departamental 19 regiuni de dezvoltare, (avnd competena administrativ limitat); - 6 provincii cu regim circumscripii administrative ale statului. Dreptul administrativ danez are elemente clare care indic influena sistemelor german i francez. Pe de alt parte, legile care se refer la protecia legal mpotriva administraiei au urmrit sistemul britanic i dau jurisdicie tribunalelor ordinare. n plus, administraia este subieectul supravegherii Ombudsman-ului, investit de parlament, acesta fiind o instituie caracteristic

ntregului sistem nordic de drept public. Danemarca a trebuit s atepte mult timp pn s dobndeasc un sistem distinct de drept adinistrativ. Principalul impuls pentru aceast dezvoltare a venit din partea doctrinarilor n particular prof. Paul Andersen din Copenhaga. Pn la publicarea monografiei sale explicative despre Actele administrative invalide(1924), care a fost urmat n 1936 de Dreptul administrativ danez, nici tribunalele, nici legislativul nu dezvoltaser un corp coerent de principii de drept administrativ. Dup cum se precizeaz n introducere, monografia lui Andersen este rezultatul unor studii comparative de drept...al cror obiect, n afar de dreptul statelor nordice, a fost n particular dreptul administrativ german i francez. Multe din principiile de drept administrativ dezvoltate de Andersen pe baza dreptului comparativ au devenit ntre timp solid fixate n practicile urmate de tribunalele daneze. 2. Frana - la nivel de baz-36621 comune cu regim de colectiviti locale (15.000 organisme de cooperare intercomunal); - la nivel de departament 96 departamente i un ora departament (Paris) cu regim de colectiviti locale; - la nivel regional -21 regiuni cu regim de colectiviti locale. Dreptul administrativ francez actual i are originea n ultimii ani ai secolului al XVIII-lea. Deja, n vechiul regim, un sistem de administraie centralizat i ierarhic, a devenit binecunoscut. Dei acest sistem administrativ, care era controlat de rege, nu era supus unui sistem de drept administrativ n sensul curent al termenului, totui, a aprut la sfritul vechiului regim un sistem de reguli administrative, influenat iniial de dreptul roman i de cel canonic i, din ce n ce mai mult de-a lungul secolului al XVIII-lea, de filosofia iluminist.

Revoluia din 1789 i Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, au marcat tranziia de la un stat poliienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a nsemnat c a fost realizat, pentru prima dat, baza necesar pentru crearea unui sistem modern de drept administrativ, adic administraia public supus statului de drept. Dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ a fost puternic influenat de diferitele forme de dezvoltare a proteciei legale. Dup 1789, a fost respectat o strict separaie ntre puterea executiv i cea judectoreasc, sub care orice amestec al Curilor n administraie a fost interzis. Faptul c supravegherea administraiei de Curile independente a fost interzis este explicat prin atitudinea reacionar a acestora de-a lungul vechiului regim. Curile pre-revoluionare (Parlaments) au mpiedicat tentativele de reforme ale administraiei i s-au artat ostile Revoluiei. Din cauza acestui strict regim de separaie a puterilor, nu a revenit Curilor, ci administraiei nsei, s adjudece nemulumirile mpotriva aciunilor administrative. Aceast sarcin a fost atribuit Consiliului de Stat, care a fost nfinat prin Constituia Anului VII (1799), ca scop consultativ al guvernului. Dup puin timp, opiniile sale s-au bucurat de un grad nalt de autoritate i au devenit practic obligatorii pentru autoritile inferioare. n 1872 Consiliul de Stat a dobndit o seciune special pentru litigii. n termeni instituionali, Consiliul de Stat trebuia nc s fie considerat ca parte constituitiv a executivului, membri lui fiind mai curnd funcionari de stat dect judectori. ntre timp, totui, seciunea pentru litigii a Consiliului de Stat s-a emancipat de la rolul ei original i obinuit, acionnd ca o Curte administrativ independent. Totui, nu a fost Consiliul de Stat, ci Tribunalul de Conflicte primul care a artat clar independena de care se bucur dreptul administrativ n

relaie cu dreptul privat. Ideea principal n decizia Blanco din 1873, considera c responsabilitatea autoritilor publice s fie supus nu principiilor fundamentale ale Codului Civil care regleaz relaiile ntre indivizi, ci acelor regele speciales qui varient suivant les besoins du service et la necessite de concilier les droits de lEtat avec les droits prives. Astfel, responsabilitatea autoritilor publice a fost supus unui set special de reguli ale dreptului public. Punctul de plecare al deciziei, Tribunalul de Conflicte, a fost ntrebarea referitoare la limitele competenei ntre administraie i Curi n domeniul responsabillitii statale. n trecut, ntrebrile despre jurisdicie au format adesea baza teoriei dreptului administrativ. Problema fundamental de descoperire a unui criteriu decisiv pentru constituirea dreptului administrativ, care-i gsete cea mai clar expresia n controversatele concepte de autoritate public i serviciu public poate fi urmrit prin demarcaia din trecut ntre jurisdicia Curilor administrative i cea a Curilor ordinare. Mai ales n domeniul procedural, dreptul administrativ francez a fost proiectat s se ajusteze acestei distincii. Astfel, Curile administrative nu au fost create pe temeiul c dreptul administrativ existent a cerut organe specifice pentru intrarea lui n vigoare. De fapt, a fost invers, organele legale revizuite ale administraiei au creat propria lor materie fundamental, numit drept administrativ. Urmrind fondarea Seciunii pentru litigii a Consiliului de Stat (1872) pe de o parte i ndrumarea deciziei Blanco a Tribunalului de Conflicte pe de alta, dreptul administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea s-a dezvoltat ca o ramur separat a dreptului, avnd propriile sale baze teoretice. Printre autorii ndrumtori care au formulat domeniul pentru aceast dezvoltare, o meniune special trebuie fcut despre Edouard Laferriere, a crui lucrare

Tratat despre jurisdicia administrativ i recursurile contencioase, care a aprut n 1887, a fost pentru mult vreme privit ca biblia dreptului administrativ. Totui, Consiliul de Stat a fost, n primul rnd,acela care, prin jurisprudena sa, a exercitat o influen decisiv asupra dreptului administrativ francez. Corpusul principal al dreptului administrativ francez poate fi privit, n esen, ca fiind creaia sa. 3. Grecia - la nivel de baz -900 orae i 133 comune cu regim de colectiviti locale; - la nivel departamental- 51 departamente cu regim de colectivitate local; - 13 regiuni cu statul de circumscripii administrative ale statului. Sistemul dreptului administrativ a fost influenat de dreptul francez, dar cu evoluii sinuoase datorit unei evoluii oscilante a dreptului constituional, consecin a situaiei istorice specifice acestei ri balcanice, ceea ce a influenat i stabilitatea tribunalelor supuse unor frecvente reorganizri i la neformarea unei jurisprudene administrative unitare n materie. 4. Irlanda - la nivel de baz -5 burguri, 49 districte urbane i 30 comisariate urbane cu regim de colectiviti locale; - la nivel departamental -26 comitate, 5 comitate burg, cu regim de colectivitate local; - 8 regiuni cu statul de circumscripii administrative ale statului. Irlanda nu are un sistem special al tribunalelor administrative i nici un set separat de legi, independent de dreptul privat, privitor la recursurile aplicabile administraiei. O diferen esenial fa de sistemul britanic const n existena unei constituii scrise i posibilitatea de a acorda caracterul conciliant al statutelor prin intermediul constituiei. Dezvoltarea dreptului administrativ irlandez reflect modul n care s-

au dezvoltat n general relaiile dintre sistemele legale irlandez i britanic. Odat cu invazia Irlandei de ctre nomazi n sec. al XII-lea, a nceput un proces care a durat multe secole i prin intermediul cruia Irlanda a adoptat dreptul civil i sistemul judectoresc al Angliei. Ambele sisteme legale au fost integrate comprehenisv prin Actul de unire din 1800. Parlamentul de la Westminister a devenit legislativul general i Camera Lorzilor avea i apeluri finale mpotriva tribunalelor irlandeze. Acestea permitea aplicarea i dezvoltarea uniform a principiilor de control judectoresc a administraiei, n particular a doctrinei ultra vires. Odat ce Irlanda i asigurase independena fa de Marea Britanie n 1921, principiul revizuirii constituionale a sentinelor de ctre tribunale a fost ncorporat constituiei statului irlandez liber. Oricum, n termeni practici, acest lucru nu a antrenat nici o ruptur fundamental fa de sistemul britanic. Mecanismele flexibile de amendare a constituiei ca i posibilitatea, recunoscut de Curtea Suprem, de a amenda constituia printr-un act al al parlamentului, confereau acestuia din urm puteri aproape monarhice. Tribunalele erau extrem de reticiente n relaia cu executivul. Dezvoltarea de principii speciale de supravegere administrativ a fost mult ntrziat de obieciile ridicate de Dicey mpotriva franuzescului droit administratif, care a exercitat o mare influen asupra gndirii irlandeze de specialitate. Aceast inseriune datorit tribunalelor a oprit dezvoltarea unei supravegheri efective a puterilor discreionare mnuite de executiv. Doar dup adoptarea Constituiei din 1937 se poate observa un anumit grad se distanare fa de atitudinile britanice tradiionale, precum i o cretere a interveniei creatoare prin intermediul tribunalelor, n domeniul dreptului administrativ, acre s-a concretizat n reducerea prerogativelor exercitate de stat. Aceast tendin a devenit i mai accentuat din anii 60

ncoace. 5.Luxemburg - la nivel de baz 117 comune cu regim de colectiviti locale; - la nivel departamental 3 districte, cu regim de circumscripii administrative ale statului. Faptul c pe parcursul istoriei sale, Luxemburgul a fost ataat n diverse momente statelor vecine, Frana, Belgia i Olanda, inevitabil a lsat urme n structura dreptului administrativ din Luxemburg. Chiar i astzi, dreptul judectoresc administrativ francez exercit o influen considerabil n dezvoltarea sistemului legal al Luxemburgului. n Constituia din 1841, ceteanului i se oferea protecia legal mpotriva administraiei prin intermediul Consiliului guvernului, care judeca tipurile de dispute administrative care-i erau repartizate prin statut. Recursul mpotriva deciziilor sale intra n competena Marelui Duce. Constituia liberal din 1848, care a fost influenat de Constituia belgian din 1841, desemna i ea sarcina de supravegehere a administraiei publice n seama guvernului sau a membrilor si individulai, spre exemplu n problemele privitoare la taxe. Era deja prevzut n aceast constituie c tribunalele ordinare aveau jurisdicie exclusiv de a audia dispute privitoare la drepturi civile sau politice. Constituia actual reafirm jurisdicia general a tribunalelor ordinare pentru disputele meionate mai sus. n contrast cu dreptul francez, care, n principiu, a interzis tribunalelor ordinare s judece cazuri care implic o aciune administrativ, pe motivul de dualitate de jurisdicie, sistemul legal din Luxemburg, dup o perioad iniial de incertitudine, a hotrt ca tribunalele ordinare s poat stabili natura necorespunztoare a unei aciuni administrative. Oricum, din dorina de a salvgrada principiul separrii puterilor,

aceast jurisdicie, prin tribunalele ordinare, const n puterea de a exercita supraveghere numai prin intermediul obieciei n decizii referitoare la cereri pentru despgubire, aduse mpotriva autoritilor publice. Deciziile n conflicte de jurisdicie ntre tribunalele ordinare i cele administrative sunt n mod cuent prerogativul tribunalelor ordinare. Disputele administrative nu sunt preluate de membrii guvenului, ci de Consiliul de Stat (mai exact de secia sa judectoreasc Comite de contentieux), nc de la nfinarea sa, prin Constituia din 1856. Consiliul de stat a fost inspirat de dreptul public francez i este parte a executivului. 6. Olanda - la nivel de baz 640 comune cu regim de colectiviti locale (organisme de cooperare intercomunal); - la nivel departamental 12 provincii, cu regim de colectiviti locale. n Olanda, att sistemul de drept administrativ, ct i protecia legal mpotriva administraiei, au fost expuse unui mare numr de influene strine. Pn n zilele noastre, sistemul olandez prezint urme ale dreptului englez i n ultimul timp al sistemelor din Frana i Germania. La mijlocul secolului XIX-lea a fost stabilit o distincie clar ntre dreptul privat i dreptul public. n capacitatea sa de autoritate fiscal, statul a acionat prin intermediul procedurilor de drept privat, iat cnd aciona ca autoritate public, exercita puteri de drept public. Protecia legal mpotriva administraiei poate fi cutat naintea tribunalelor ordinare, care aveau jurisdicie pentru toate problemele care implicau drepturi de proprietate sau plngeri referitoare la plata de datorii. Pentru restul, plangerile puteau fi adresate organelor superioare ale executivului, n particular Coroanei, care emitea o hotrre judectoreasc dup analizarea opiniei Raad van State (Consiliul de Stat Olandez). Ca rezultat al creterii interveniei statului la

sfritul secolului al XIX-lea s-a dovedit c protecia legal era nesatisfctoare. n scopul obinerii de compensaii pe motivul interveniei ilegle a administraiei, dreptul privat era considerat la cumpna dintre secole ca fiind corpul de legi aplicabil n mod normal, corp care se aplica i autoritilor publice. Prevederi de drept administrativ specifice erau complementare prin natur i constituiau excepia. Trecerea de la un stat liberal bazat pe guvernarea legii la un stat al bunstrii a presupus dezvoltarea de noi instrumente pentru asigurarea de servicii i n scopuri de planificare, ce nu puteau fi acomodate satisfctor teoriei de drept privat sau teoriei tradiionale de drept administartiv, care era cuplat la actul administrativ individual. Ca rezultat al acestei dezvoltri, noiunea de drept admnistrativ, privit ca un corp de legi complementar i execepional, a pierdut teren n faoarea unui sistem independent de drept administrativ, care acoperea i domeniul asigurrii serviciilor, ocupnd o poziie intermediar ntre intervenia statului i dreptul contractelor. Dezvoltarea unui drept admministrativ cu substan proprie a fost nfptuit n secolul XX prin promulgarea unor legi privind protecia legal mpotriva administraiei. Au fost stabilite iniial tribunale administrative speciale (pentru procese privind taxele i pentru probleme referitoare la asigurrile sociale) i autoritile ce aveau responsabilitatea de a rezolva reclamaiile au fost create n interiorul administraiei nsi. n 1962/63, posibilitile de a contesta deciziile autoritilor centrale au fost extinse i apropiate unor proceduri cvasi-judectoreti. n 1976, a fost creat o secie judectoreasc a Raad van State, inspirat de modelul francez, avnd jurisdicie pentru a judeca contestaii referitoare la decizii administrative (inclusiv cele ale autoritilor regionale). 7. Portugalia

- la nivel de baz 308 municipii cu regim de colectiviti locale; - 4241 parohii la nivel intramunicipal, cu statut de colectivitate local ( funcioneaz i organisme de cooperare intermunicipal) - la nivel departamental 18 districte cu regim de circumscripie deconcentrat a statului; Dezvoltarea dreptului administrativ n Portugalia a fost considerabil influenat de dreptul francez. Autorul care a influenat cel mai mult dreptul din aceast ar, M. Caetano (un fost profesor la Universitatea Lisabona, care mai trziu urma s devin eful guvernului), distinge trei perioade de dezvoltare a acestuia. Stadiul de formare ncepe cu reforma administrativ din 1832, n care departamentele judectoreti, administrative i financiare au fost separate n termeni organizatorici i au devenit subiectul propriului lor set de legi. n timp ce revoluia sin 1820, care a marcat sfritul puterii monarhului i nceputul unui sistem constituional, era influenat de ideile revoluiei franceze, reformele din 1832 revelau norme clare ale legislaiei i teoriilor franceze. Ald oilea stadiu, identificat ca o perioad de codificare i interpretare exegetic, a nceput n 1842, cnd a fost adoptat Codigo Administrativo, care a stabilit principiile fundamentale ale guvernri locale. n 1845 a fost nfinat un Consiliu de Stat asemntor celui francez, a criu seciune judectoreasc n 1870 a fost transformat n Tribunalul Administrativ Suprem. Interpretarea prevederilor din Codigo Adninistrativo a format bazele jurisprudenei administrative de astzi. Doar la nceputul secolului XX dreptul administrativ portughez a pornit s-i dezvolte propriul set independent de teorii de drept administrativ. Acestea au fost modelate de a) influena considerabil exercitat de

jurisprudena Consiliului de Stat al Franei i b) de o preocupare crescut pentru trsturile specifice ale legislaiei i jurisprudenei naionale a Portugaliei pe de o parte, iar pe de alt parte, pentru situaia sa politic i social. Studiului dreptului administrativ ca tiin i, n special, munca de adaptare a dreptului administrativ francez la situaiile specifice ale Portugaliei, a fost n primul rnd n preocuprile lumii academice, din moment ce jurisprudena administrativ euase n dobndirea semnificaiei propriei autenticiti. n timpul acestei faze, legislaia relevant este caracterizat de o tendin crescnd spre uniformitate, tendin care i gsete epresia cea mai clar n noul Codigo Administrativo din 1936-40. 8. Marea Britanie - la nivel de baz: - 36 de districte metropolitane i 238 districte cu regim de colectiviti locale (la nivel inframunicipal, peste 10.000 parohii) i Anglia; - 22 circumscripii cu statut de colectiviti locale n ara Galilor; -32 circumscripii cu regim de colectivitate local n Scoia; - 26 districte cu regim de colectiviti locale n Irlanda de Nord. - la nivel departamental ntlnim doar n Anglia 34 comitate i un ora comitat cu regim de colectiviti locale. Trstura distinctiv a sistemului de drept administrativ britanic este absena separrii formale dintre dreptul privat i dreptul cutumiar/jurisprudenial. n urma modificrii operate de statutul parlamentar, autoritile publice sunt subiect al dreptului cutumiar. n principiu, controlul juridic al aciunii administrative nu este exercitat de o magistratur special ci de tribunalele ordinare. Baza constituional pentru aceste principii este dat de A.V. Dicey, n

lucrarea sa Introducere n studiul dreptului constituional, care a aprut n 1885. El deriv aceste principii din doctrina suveranitii legii, care reprezint al doilea pilon major al constituiei nescrise a Angliei (cellalt fiind suveranitatea parlamentului). La Dicey, doctrina suveranitii legii impune n primul rnd regula c executivul este circumscris de lege i toate aciunile arbitrare ar trebui excluse, n al doilea rnd impune principiul egalitii dinaintea legii, care exclude posibilitatea unei ordini legale separate sau un sistem de justiie separat pentru aciunea administrativ, i n al treilea rnd, concluzia c Constituia este rezultatul dreptului privat, aa cum este pus n practic de tribunalele ordinare i ntrit peste Coroan i servitorii acesteia. Analiza lui Dicey culmineaz cu declaraia c n Anglia sistemul dreptului administrativ i chiar principiile pe care este aezat nu sunt, de fapt, cunoscute. Dicey subliniaz superioritatea dreptului englez fa de dreptul administrativ francez i protecia pe care o prevede, atribuindu-i celui de-al doilea funcia esenial de a scuti funcionarii civili de rspundere, sau cel puin de diminuarea greutii acesteia. Dei concepia greit a lui Dicey despre dreptul administrativ a fost criticat chiar din timpul vieii sale, teoriile lui au continuat s exercite o influen important chiar pn n sec. XX. n acelai timp, tradiia dreptului administrativ englez, ale crui origini coboar n timp ctre sfritul sec. XVII, continu s-i influeneze spiritual. Chiar i nainte de aceast perioad, fusese dezvoltat o form elementar de control care, n timpul dinastiei Tudor, a culminat cu nfiinarea tribunalului numit Star Chamber (The Star Chamber Court), care exercita un anumit control asupra autoritilor administrative inferioare. Ulterior, acest tribunal a degenerat ntr-un instrument aflat n serviciul puterii arbitrare exercitat de dinastia Stuart. Pe parcursul disputei constituionale dintre Stuart i

tribunalele lor, pe de o parte, i parlament mpreun cu tribunalele de drept civil pe de alta, Star Chamber i, n consecin, jurisdicia sa asupra aciunii administrative care era viciat de stigmatul domniei tiranice, au fost abolite. La sfritul sec. XVII, urmnd glorioasa revoluie din 1688 1689, principiile fundamentale ale dreptului administrativ modern din Anglia au fost instituite: disputele privind aciunea administrativ urmau s fie soluionate de tribunalele ordinare, mai exact prin mecanismul ordinelor date unei instane de a nainta dosarul altei instane superioare, prin mecanismul prohibiiei i al ordinului judiciar prin care se cere unui funcionar public s-i ndeplineasc obligaiile ce-i revin n calitatea pe care o are. Multe din principiile dreptului administrativ de sine stttor continu n prezent s se aplice acolo unde se potrivesc cu jurisprudena din aceast perioad. Chiar dac au continuat s se dezvolte ca rezultat al multor reforme individuale, aceste principii au rmas n esen intacte pn la sfritul sec. XIX. Modernizarea teoriei tradiionale a dreptului administrativ a fost provocat pn la urm de efectele revoluiei industriale i de crearea unui stat al bunstrii i n paralel de schimbrile aprute n rolul administraiei. Progresul tehnologic a determinat ca parlamentul s nu mai fie n poziia de a reglementa satisfctor probleme complexe, precum cile ferate (i, mai trziu, transportul rutier), standarde de siguran n timpul produciei de mas, etc. Ca rezultat, s-a uzat mai mult de practica delegrii puterilor legislative ctre guvern sau ctre corpuri administrative anume alese, a cror echip de specialiti era mai n msur s emit reglementri detaliate i s reacioneze ntr-un mod flexibil fa de noile evoluii. Astfel, practica delegrii legislaiei ctre administraie s-a extins considerabil ctre sfritul sec. XIX24. De asemenea, n timpul primului rzboi mondial puterile
24 Un pas important n acest domeniu a fost fcut prin Raportul comitetului pentru puterile ministerelor, 1932.

executivului de a emite reglementri ministeriale i de a stabili tribunalele administrative au fost considerabil mrite. Aceste evoluii au dat natere la o mulime de critici la adresa puterii excesive deinut de executiv, care era condamnat de lordul Hewart, pe atunci ministru de justiie, denunnd-o ca fiind noul despotism25. Ca rezultat al acestui criticism s-a creat o comisie desemnat s examineze puterile ministeriale. Comisia i-a depus raportul n 1932 (Raportul Donoughmore). Una din recomandrile sale, anume reforma controlului democratic asupra legislaiei delegate, a fost realizat n parte prin Legea instrumentelor legale din 1946. Oricum, transferul nesupravegheat al puterilor judiciare i cvasi-judiciare ctre ministere i ctre anumite tribunale, care era i el supus criticii n raport, s-a extins de fapt dup al doilea rzboi mondial. Aceast situaie a fost remediat ntr-o anumit msur numai dup Legea investigaiilor i tribunalelor din 1958 care, n esen, urmrea recomandrile Raportului Franks. Urmnd n anii 40 i 50 o perioad de ncorsetare judiciar, n cursul creia puterile administraiei au fost supuse unei interpretri extrem de vagi, numai ncepnd cu anii 60 se poate observa o reafirmare i extindere a principiilor revizuirii juridice a aciunii administrative. nc din 1971, lordul Denning M.R. a conchis c aceast perioad a fost martora crerii unui sistem cuprinztor al dreptului administrativ din Anglia. Zece ani mai trziu, lordul Diplock a descris aceast dezvoltare ca acel progres spre un sistem cuprinztor al dreptului administrativ, pe care l consider ca fiind cea mai mare realizare a tribunalelor engleze din cariera mea juridic26.
25 Lord Hewart de Bury, Noul despotism, 1929, Londra. 26 Lord Diplock, n Inland Revenue Cmrs. v. Federaia naional a micilor oameni de afaceri, 1982, AC, p. 617; decizia este reprodus de J. Beatson, M.H. Matthew, n Drept administrativ: cazuri i materiale, 1983, Oxford, p. 346 i urm., pn la 354.

9. Suedia - la nivel de baz 289 comune cu regim de colectiviti locale; - la nivel departamental 24 comuniti cu regim de colectiviti locale. 10. Estonia - ca uniti de baz- 207 comune rurale i 47 orae, 15 arondismente cu statut de asociaii ale comunitilor locale. 11. Letonia - ca uniti de baz 492 comune rurale i 69 de orae, 26 de arondismente i 7 orae au consilii consultative. 12. Lituania - ca nivel de baz 56 de municipaliti la nivelul arondismentului, din care 12 urbane i 44 rurale; - 10 uniti administrative superioare la nivel departamental(care au ca autoriti consilii provinciale), dou agenii regionale de dezvoltare, fr statut de colectivitate local. 13. Polonia - ca uniti de baz 2489 comune, din care 65 au statut de arondisment, 373 arondismente, din care 65 orae; - la nivel regional 16 voievodate. 14. Republica Ceh - ca uniti de baz 6242 comune rurale i urbane - 77 de arondismente, la care se adaug Praga i 3 orae cu statut de arondisment - 13 regiuni i municipiul Praga cu regim regional. 15. Slovacia - ca uniti de baz 2875 comune urbane i rurale; - 79 de arondismente din care 2 cu statut de orae;

- 8 regiuni. 16. Slovenia - ca uniti de baz 192 comune, 58 de arondismente i 12 regiuni. 17. Ungaria - la nivel de baz 382 comune i 22 de orae cu statut provincial, cu regim de colectiviti locale, municipii; - la nivel departamental 19 comitate i capitala Budapesta cu regim de colectiviti locale. -State federale 1. Germania - la nivel de baz 14.865 comune cu regim de colectiviti locale (i numeroase organisme de cooperare intercomunal, diferite de la un land la altul); - la nivel deparamental 323 arondismente cu regim de colectivitate local, din care 112 sunt orae arondisment; - la nivel regional sunt asimilate 16 landuri cu regim de state federate, din care 3 sunt orae stat. Dreptul administrativ predominant n R.F.G. este rezultatul unei evoluii ale crei etape principale merg de la administraia statului poliienesc din sec. XVII-XVIII, trecnd prin administraia statului constituional liberal din sec. al XIX-lea, pn la administraia statului constituional social (i) sec. al XX-lea i forma sa distinct sub Constituia de la Bonn27. Statul absolutist, care s-a format iniial n Landurile Germaniei, i-a exercitat funciile nu numai n direcia creterii veniturilor pentru ntreinerea
27 Despre aceast tendin, H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht 1 (ediia a 9-a, Mnchen, 1974), p. 38; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (ediia a 5-a, Mnchen, 1986), p. 12; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, vol.1: consideraii generale (ediia a 10-a, Mnchen, 1973), p. 19; P. Badura, Verwaltungsrecht im liberalen und im sozialen Rechtsstaat, 1966, Tubingen, i, de acelai autor, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, Gottingen.

unei armate i a unei Curi Regale, dar i n cea a ameliorrii strii materiale a cetenilor, care l-au fcut un stat al bunstrii comerciale. Autoritatea politic a acoperit, practic, ntreaga administraie intern. Sporirea funciilor administrative, care s-au extins practic n fiecare form de activitate uman, a fost nsoit de creterea birocraiei formate prin serviciul civil profesional. Autoritile publice n-au fost supuse unor reglementri legale restrictive. Suveranul se eliberase de limitrile impuse puterii lui prin averi n sistemul legal al Evului Mediu, iar rolul su de creator liber al legii a crescut ca atare,.Individul trebuie s accepte intruziunile suveranului, dar el a putut s cear despgubiri de la stat, care a fost conceput ca entitate legal separat (supus dreptului privat), distinct de monarhul cu putere suveran (aa-numita Fiskustheorie: accept and liquidate). Micarea constituional a sec. al XIX-lea, care a fost condus de burghezie, a intit spre numeroasele i nestnjenitele intruziuni ale monarhului. Obiectivele acestei micri, i anume separaia puterilor (care permitea reprezentanilor poporului s participe la procesul lurii de decizii), egalitatea n faa legii pentru toi cetenii i recunoaterea sferelor de libertate individual, n care statul nu putea s se amestece, au fost realizate de constituiile landurilor de la jumtatea sec. al XIX-lea. Pe viitor, orice nclcare a libertilor ceteanului i a drepturilor de proprietate cerea autoritatea unui statut obinut prin cooperarea reprezentanilor poporului. Instrumentele emise de autoritile administrative, incluznd reglementrile lor, erau subordonate statutelor. ntemeierea acestor principii, care au asigurat c administraia a respectat legea, a pus temelia dezvoltrii unui sistem modern de drept administrativ. O descriere clasic a dreptului administrativ sub un sistem constituional-liberal, poate fi gsit n Otto Mayer, Deutsches

Verwaltungsrecht28, publicat n 1895 1896, care a exercitat o mare influen n practica i teoria dreptului administrativ, apreciat i dincolo de frontierele Germaniei. n a doua jumtate a sec. al XIX-lea, s-au nfiinat tribunalele administrative autonome, care au dus o existen separat de administraie i tribunalele ordinare. Contrar a ceea ce s-a produs n Frana, unde dezvoltarea jurisdiciei administrative s-a format printr-o instituie central Conseil dEtat sistemul judiciar german s-a dezvoltat de jos n sus, adic de la Lander (land). Dup ce tribunalele administrative au fost nfiinate n 1863, etapa decisiv urmtoare n dezvoltarea jurisdiciei administrative a fost nfiinarea naltei Curi Administrative Prusace (O.G.V.), ntre 1872 1875. Sub Constituia Weimar (1919) i Legea Fundamentului de la Bonn din 1949, care a urmat perioadei totalitare a Statului Naional Socialist, administraia public a evoluat de la un sistem constituional liberal, la unul de stat, care a integrat legile sociale i cutuma. Pe cnd administraia sec. al XIX-lea se limita n mod esenial la garantarea securitii statului i meninerea legii i a ordinii, rolul su acum s-a transformat tot mai mult n acela de furnizor de servicii. Industrializarea i urbanizarea societii, micrile sociale ce au urmat ambelor rzboaie, ca i o serie de crize economice, au condus la revendicri pentru clauza bunstrii (Forsthoffs Daseinsvorsorge), elaborat de stat, pe care administraia a ncercat s o satisfac prin nfiinarea utilitilor publice municipale i a corporaiilor de transport public i prin asigurarea serviciilor sociale i culturale. n plus fa de aceast deplasare a interesului n sarcinile administraiei, s-a produs, ca rezultat al crerii R.F.G., o transformare fundamental n sistemul dreptului administrativ i, n cadrul su constituional.
28 Conform O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, vol.1 i 2, 1895 1896, Leipzig; de asemenea, E.V. Heyen, O. Mayer, Studien zu den geistigen Grundlagen seiner Verwaltungswissenschaft, 1981, Berlin.

2 Austria - la nivel de baz -2351 comune, cu regim de colectiviti locale (cu numeroase organisme de cooperare intercomunal al cror statut difer de la un land la altul); - la nivel departamental -99 districte cu statut de circumscripii administrativ a statului; - la nivel regional se asimileaz cele 9 landuri cu statut de state federate. 3. Belgia - la nivel de baz 589 comune, cu regim de colectivitate local, din care 19 Regiunea Bruxelles, 262 n regiunea Valon i 308 n Regiunea Flanmand (au i organisme de coperare intercomunal); - la nivel departamental 10 provincii cu statut de cooectivitate local, din care 5 n Regiunea Valon i 5 n regiunea Flamand; - la nivel regional -3 regiuni (Flamand, Valon, Bruxelles) i 3 comuniti (flamand, francez, german). Dreptul administrativ belgian este produsul Revoluiei franceze, care a contribuit, n special prin introducerea principiului legalitii aciunii administrative, fcnd tranziia de la un stat poliienesc la un stat bazat pe domnia legii. n timpul perioadei guvernrii franceze din 1795 n 1814, tipul birocratic francez al administraiei a nlocuit modelul corporativ al vechiului regim. n ciuda influenei franceze asupra dreptului administrativ belgian, exist diferene fundamentale ntre cele dou sisteme. Dei dreptul administrativ belgian a adoptat, ca i sistemul francez, subordonarea administraiei fa de lege, Constituia din 1831, care, mpreun cu amendamentele ulterioare este n vigoare i astzi, d, spre deosebire de dreptul francez, jurisdicie tribunalelor ordinare pentru a rezolva disputele dintre ceteni i administraie. Aceasta relev nu numai refuzul de a stabili

un sistem separat pentru tribunalele administrative, dar i o lips de nclinaie pentru a crea un corp de drept administrativ independent de dreptul ordinar. n orice caz, sistemul belgian nu merege att de departe ca cel din Anglia, care ,sub influena lui Dicey, a negat existena unui corp independent de drept administrativ. Posibilitile aflate la dispoziia Curilor ordinare pentru a asigura protecie legal mpotriva administraiei erau limitate, de aceea, tribunalele nu aveau puteri pentru a face abstracie de instrumentele emise de autoritile administrative, exceptnd acolo unde asemenea puteri erau prevzute n mod particular prin statut. Deoarece administraia i extindea scopul activitilor sale i guverna sfere tot mai largi ale activitii economice i sociale, slbiciunile i dificultile inerente n sistemul belgian deveneau tot mai evidente. n 1906, Auguste Beerneert, primul-ministru al Belgiei, comenta n legtur cu problemele puse de protecia legal inadecvat, urmtoarele: n nici o alt ar, administraia nu mnuiete astfel de puteri extensive; nici un alt sistem, n orice caz, nu asigur mai puine remedii mpotriva exceselor comise de autoritile publice. De ndat ce administraia face o declaraie, acesta este i sfritul problemei. Aceast situaie a fost amendat doar n 1948, prin crearea Consiliului de Stat. Acesta a fost introdus n sistemul legal belgian printrun simplu statut ordinar i constituie o parte a executivului. Ca i modelul su francez, const din dou seciuni: seciunea legislativ, acre este un corp consultativ n probleme administartive i are i capacitate judectoreasc pentru anumite categorii de dispute de drept administrativ. Acolo unde acioneaz ca organ judectoresc, Consiliul de Stat are jurisdicie extins pentru a judeca aciuni pentru anulare referitoare ori la acte administrative i regelementri emise de

autoritile administrative, pe baza nclcrii cerinelor procedurale eseniale sau a violrii de formalitii a cror nclcare atrage n mod necesar anularea pentru c autoritatea pertinent i-a depit puterile sau a abuzat de libertatea sa de aciune. -State care au structuri regionale sau comuniti autonome 1. Italia (stat regional) - la nivel de baz 8100 comune cu regim de colectiviti locale; - la nivel departamental 103 provincii i 3 provincii cu statut special, cu regim de colectiviti locale; - la nivel regional 20 regiuni din care 5 ci statut special, avnd regim de comuniti autonome. Perioada de formare a dreptului administrativ italian este n general plasat ntre sfritul sec. XVIII (dup Revoluia francez) i sfritul sec. XIX. n timpul primei jumti a sec. XIX, regimul legal aplicabil administraiei s-a dezvoltat ntr-o mare msur n concordan cu sistemul juridic obinuit (ius commune), care se aplic deopotriv autoritilor administrative i prilor private. n timpul acestei perioade, teoria juridic a fost dominat de personalitatea lui G.D. Romagnosi care, spre deosebire de contemporanii si, a recunoscut c dreptul administartiv nu mai poate fi adaptat n mod satisfctor n interiorul variatelor categorii ale dreptului roman, revendicndu-i propriile principii de baz. Datorit operei sale, Principi fondamentali di diritto amministrativo, care a fost publicat n 1814, a devenit printele fondator al dreptului adminitrativ italian i dup unele opinii,al dreptului administrativ european. n timpul dominaiei napoleoniene, sistemul dreptului administartiv al statelor italene a fost influenat de modelul francez. Aceast influen s-a fcut simit i dup perioada Restauraiei i a proclamrii Italiei ca regat

(1861). n perioada care a urmat, au fost promulgate o serie de legi importante, referitoare la administraia public. Trebuie menionat n primul rnd legislaia privind crearea unui sistem uniform al adminitraiei, din martie 1865, care a fost considerat un fel de cod administrativ.Ea conine legile privind organizarea municipalitilor, a provinciilor, a forelor de poliie, a sntii publice i a Consiliului de Stat, precum i o lege care abolea sistemul anterior de protecie sub dreptul administrativ i o lege pentru lucrrile publice. Legea care abolea sistemul de protecie sub dreptul administrativ a desfinat Tribunalul special de contencios administrativ, care fusese dependent de executiv. Jurisdicia pentru disputele dintre ceteni i administraie, care implica drepturile subiective ale ceteanului, a fost transferat tribunalelor ordinare. Legea din 31 martie 1889 a stabilit o seciune judectoreasc a Consiliului, care urma s aib jurisdicie n disputele privind legalitatea aciunilor adminstrative, acolo unde acestea din urm nclcau interesul legitim al ceteanului. n timp ce iniial dreptul judectoresc era plasat de fermitate n sfera dreptului privat, spre sfritul sec. XIX teoria c relaiile dintre administraie i persoanele particulare intrau n primul rnd n sfera dreptului public, dobndesc treptat acceptarea , sub influena teoriei dreptului administrativ. Pe parcursul sec. XX, dreptul administrativ italian a cunoscut schimbri mult mai mari. Crizele continue care cuprindeau un stat cu surfagiu limitat, extinderea dreptului de vot, au condus la crearea unui stato pluriclase, care, ntre alte lucruri, a urmrit s asigure protecia social pentru clasele srace. Aceast schimbare putuse fi deja observat ctre sfritul sec.

XIX, n special prin adoptarea legislaiei sociale i nfinarea nterprinderilor publice. Creterea nterveniei n domeniul public a avut loc n paralel cu procesul tehnologic i revoluia industrial , care a dus la o cretere a numrului de oameni care se foloseau de serviciile publice. 2. Spania (ara autonomiilor) - la nivel de baz- 8089 comune, cu regim de colectiviti locale (n unele regiuni exist structuri inframunicipale numite parohii) i o serie de organise de cooperare intercomunal; - la nivel departamental- 50 provincii cu regim de colectivitii locale; - la nivel regional -15 regiuni cu statut de comunitii autonome. Dreptul administrativ n Spania i are originea n prima jumtate a sec. al XIX-lea. Monopolul puterii deinut de monarhie manifesta deja un anumit grad de diversitate, n funcie de situie, n funcie, n perioada care a precedat guvernarea constituional. Constituia de la Cadiz din 1812 a fost primul instrument care a stabilit n mod clar separaia puterilor legislative, executive i judectoreti. Amendamentul constituional i chimbrile care au rezultat n administarie intrat n vigoare n 1833, dup moartea lui Fernando al VIlea, a condus la centralizarea aministraiei i a pus bazele dezvoltrii unui sistem coerent de administrare. Regulile procedurale care se aplicau plngerilor mpotriva anumitor decizii de natur financiar fiind deja stabillite prin statutul din 1881, a fost adoptat n 1889 olege rezumativ referitoare la procedura administrativ general, lege care a fost pus n vigoare n urmtorii civa ani prin regelementri de aplicare emise de diverse departamente ministeriale. Aceast lege, primul statut referitor la procedura administrativ din Europa, a fost nlocuit cu o nou lege, ca parte integrant a reformelor administrative care au avut loc n anii 50. Dezvoltarea unui sistem de tribunale administrative a nceput n 1845,

cnd Consiliul Regal, inspirat de modelul francez, a luat fiin mpreun cu o secie judectoreasc, care fcea parte din propria structur. n orice caz, deciziile sale erau subiectul unor variate rezerve din partea guvernului. Secia judectoreasc a acestui Consiliu a dat natere n 1888 la un tribunal administrativ, care fcea parte din Consiliul de Stat i care avea ndatorirea de a judeca disputele de drept administrativ folosind proceduri cvasijudectoreti. n 1904, puterile sale au fost conferite unui senat special al Curii Supreme, i astfel transferat n jurisdicia tribunalelor ordinare. Reorganizarea tribunalelor administrative n 1956 a meninut situaia prin acre disputele de drept administrativ erau, n principiu, transferate organelor judectoreti care, dei se numrau printre tribunalele ordinare, totui aveau garantat un anumit grad de independen.

CAPITOLUL 3 STRUCTURILE POLITICO-ADMINISTRATIVE ALE UNUIUNII EUROPENE

Administraia este o component de baz a funciei executive comunitare. Aceast funcie este complex, la realizarea ei intervenind n primul rnd Comisia, dar se observ c i Consiliul are atribuii n acest domeniu. Vom analiza n cele ce urmeaz organizarea i atrbuiile executive ale Consiliului ca instituie politic i ale Comisiei ca structur administrativ n cadrul Uniunii Europene. Vom acorda o atenie sporit Comisiei dat fiind faptul c aceasta constituie esena administraei U.E.

Seciunea 1 Consiliul Uniunii Europene (Consiliul de Minitrii)

1.Organizarea; Funcionarea; Competena. Consiliul UE constituie o instituie fundamental pentru Uniune. Expresie a intereselor naionale, Consiliul UE asigur inseria statelor membre i a guvernelor n sistemul comunitar29. Astfel, Consiliul reprezint statele membre n structurile comunitare, n politica extern i de securitate comun (PESC - pilonul 2 al UE) i n domeniul justiiei i a afacerilor interne (JAI - pilonul 3 al UE). Consiliul de minitri a fost nfiinat pe cale convenional, prin tratatele constitutive, avnd la nceput denumiri diferite: Consiliu (n Tratatele de la Roma instituind C.E.E. si EURATOM) sau Consiliul Special al minitrilor (Tratatul instituind C.E.C.A.). Prin Tratatul de fuziune din 1965 s-a creat o instituie unic pentru toate cele 3 comuniti, purtnd denumirea de Consiliul de Minitri. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht din 1992, printr-o decizie proprie din 8 noiembrie 1993, instituia a decis s se numeasc ,,Consiliul Uniunii Europene. Consiliul Uniunii Europene este format din cte un reperezentant al fiecrui stat membru la nivel ministerial, abilitat s angajeze guvernul acestui stat membru. Aceast dispoziie a fost interpretat n sens larg, fiind permis participarea la edinele Consiliului i a membrilor guvernelor i
29 Guy Isaac, Marc Blanquet Droit communautaire gnral, 8e dition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001 p. 50 i urm. Prevederile TCE (Tratatul Comunitii Europene) i TUE (Tratatul Uniunii Europene) constituie drept pozitiv pn la intrarea n vigoare a Constituiei europene care se va produce la sfritul anului 2006 dup ratificarea sa de ctre toate statele membre. Dup intrarea n vigoare a Constituiei, TCE i TUE vor fi abrogate, Constituia prelund cea mai mare parte din prevederile celor dou tratate. n aceast lucrare vom utiliza trimiteri la TCE i TUE, dat fiind faptul c aceste tratate sunt n vigoare i i produc efectele la acest moment, dar totodat vom avea n vedere i proiecia sistemului comunitar n optica Constituiei.

colectivitilor intrastatale, cum sunt cei ai comunitilor belgiene sau ai landurilor germane. Se pare c voina autorilor Tratatului a fost aceea de a constitui prin acest Consiliu o instan de nivel ministerial, motiv pentru care puterea sa decizional este major. Consiliul poate aciona ca istan comunitar sau ca for guvernamental. Ca istan comunitar, reprezentanii statelor membre, odat ce sunt reunii n acdrul Consiliului, au competena de a decide fr a mai fi necesar o aprobare dup procedurile constituionale sau legale naionale, ca n cazul conferinelor interguvernamentale, de exemplu. ns, remarcm faptul c natura instituional a Consiliului n acdrul U.E. nu mpiedic ca, n aczurile i domeniile care in mai strns de competena statelor membre, acste state s hotreasc s-i coordoneze aciunile sub forma unor decizii ale reprezentanilor lor reunii n cadrul Consiluilui (ca for interguvernamental). Compoziia Consiliului U.E. este variabil, n funcie de problemele care se dezbat pe ordinea de zi. Regsim astfel trei componene la nivelul Consiliului Uniunii: 1. Consiliul general- dezbate problemele generale, care nu au caracter tehnic limitat la anumite sectoarei n care guvernele sunt reprezentate de minitrii de externe. 2. Consilile specializate pe sectoarele aciunii comunitare (agricultur; probleme economice i finaciare; mediu; transport i telecomunicaii; folosirea forei de munc i politica social; pescuit; industrie i energie; justiie, afaceri interne i protecie civil; piaa intern, consumatori i turism; cercetare; buget; cultur; dezvoltare; educaie i tineret; sntate) n care guvernele sunt reprezentate de minitrii din aceste domenii. 3. Consiliile conjucte, numite i jumbo reunesc minitrii din mai multe

domenii de activitate, cnd se discut att aspecte cu caracter general, ct i aspecte tehnice. Cele mai fercvente sunt consiliile destinate afacerilor generale, agriculturii, economiei i finanelor. Actul final al Conferinei de la Maastricht prevede participarea minitrilor de externe i de finane cnd se iau decizii n materia capitalurilor i a plilor, precum i n domeniul politicii economice i monetare. Atunci cnd se iau decizii n domeniul politicii externe i de securitate comun, este obligatorie participarea minitrilor de externe, iar cnd deciziile privesc cooperarea n domeniul justiiei i al afacerilor interne este necesar prezena minitrilor de justiie i de interne. Pe lng acetia, la reuniunile Consiliului particip de regul Preedintele m exerciiu i Secretarul General al Consiliului care de cele mai multe ori este nsoit de unul sau mai muli Directori Generali. Misiunea Secretarului General al Consiliului, care este o funcie administrativ, este aceea de a asista preedenia U.E. n conducerea lucrrilor. Dei Consiliul se poate reuni n mai multe componene, de jure exist doar un singur Consiliu Al Uniunii Europene, indiferent de formula n acre se in edinele. Acest lucru este subliniat de diveri autori sub forma principiului unicitii Consiliului Uniunii Europene. Problema existenei unor formule diverse de reunire a Consiliului ridic unele probleme de corelare i coordonare. Consiliile specializate au tendina de a elabora o politic proprie, cutnd s-i conserve o anumit autonomie, ceea ce creaz o lips de unitate a ansamblului. Astfel au existat contradicii cu privirela politica agrar comun, politica bugetar sau politica afacerilor externe. Pentru a rezolva aceste probleme de coordonare s-a evocat uneori

ipoteza stabilirii unei compoziii permanente a Consiliului, ceea ce ar nsemna ca fiecare stat membru s desemneze un ministru nsrcinat cu afacerile europene care s fie titular permanent n Consiliu. O astfel de soluie nu a fost ns adoptat, date fiind inconvenientele majore care ar rezulta din ndeprtarea specialitilor, a minitrilor specializai. Consiliul se reunete la convocarea Preedintelui, din iniiativa acestuia sau a unuia dintre membrii si sau la solicitarea fcut de Comisie. Sedinele Consiliului nu sunt publice de regul. Structuri de lucru ale Consiliului Uniunii Europene Principalele Reprezentanilor structuri Permaneni de lucru sunt i Preedenia, Secretariatul Comitetul General. (COREPER)

Organizarea acestora este sumar redat de tratate, fiind dezvoltat n Regulamentul Interior,adoptat n virtutea art. 207 pct.3 T.C.E. 2. Preedintele Preedinia Consiliului se exercit prin rotaie de fiecare stat membru al acestuia, pe o perioada de 6 luni dup o ordine fixat de Consiliu, statund n unanimitate (art. 203 alin. 2 T.C.E.). La nceput rotaia se face n ordinea alfabetic a statelor membre cu numele acestor state scrise n ortografia naional. Ulterior, datorit unor situaii practice create, s-a ajuns ca ntr-o prim perioad de 6 ani Preedinia s se schimbe n ordine alfabetic i n a doua perioad ordinea alfabetic s fie inversat ntre grupuri de dou state consecutive. n acest fel un stat membru care n prima perioad de ase ani i exercitase Preedinia n primul semestru, n a doua perioad urma s o exercite n semestrul doi astfel nct s nu dobndeasc consecutiv Preedinia n acelai semestru al anului. n cadrul Preediniei rotative se remarc, pe de o parte, tendina de a evita ca noii membri s ajung prea repede la exercitarea acestei funcii, iar

pe de alt parte permiterea alternanei ntre statele , mari i cele ,, mici. Preedintele Consiliului are att rol tehnic de pregtire a lucrrilor ct i un rol activ n procesul de luare a deciziilor. Astfel, preedintele are urmtoarele atribuii: 1.stabilete calendarul Preediniei 2.convoac Consiliul 3.stabilete ordinea de zi provizorie (aceast ordine poate fi schimbat prin votul unanim al membrilor) 4.urmrete realizarea consensului n cadrul Consiliului. Preedintele organizeaz i asigur respectarea regulamentului interior 5.semneaz actele adoptate de Consiliu i procesele verbale ale edinelor, notific directivele, deciziile i regulamentele Consiliului 6.reprezint Consiliu n relaiile cu instituiile comunitare, n special n faa Parlamentului European 7.conduce aciunile externe ale Uniunii. 3.Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) Acesta asigur prezena permanent a reprezentanilor statelor membre pe lng instituiile comunitare. Comitatul are sarcina de a pregti lucrrile Consiliului i de a executa mandatele care i sunt ncredinate de acesta (art. 203 alin. 2 T.C.E). Toate punctele nscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinri prealabile din partea COREPER, cu excepia cazurilor cnd exist o decizie contrar. COREPER este locul unde se dezvolt un dublu dialog: dialogul ntre reprezentanii permaneni i dialogul fiecruia dintre ei cu capitala sa. Reprezentantul permanent este pe de o parte avocatul guvernului su, nsrcinat s-i conving partenerii prin argumente bine fondate de poziia pe care o apr, iar pe de alt parte este avocatul poziiei celorlalte state membre

i a Comisiei pe lng propria sa capital30. Reprezentanii permaneni sunt diplomai de carier iar adjuncii provin uneori din ministere tehnice. Dei ca structura exist un singur COREPER, acesta se poate reuni la doua niveluri: COREPER I si COREPER II. n cadrul COREPER II se reunesc reprezentanii permaneni titulari cu rang de ambasadori, fiind discutate probleme politice cu privire la aspecte instituionale, economice, financiare i de relaii externe. COREPER I reunete reprezentanii permaneni adjunci cu rang de minitri plenipoteniari i n cadrul lui se discut probleme tehnice. COREPER se reunete sptmnal n fiecare din cele doua formule ale sale. La lucrrile COREPER particip i reprezentantul Comisiei, afar de cazul cnd Consiliul decide altfel. De altfel Comitetul poart un dialog permanent cu Comisia care are iniiativa legislativ, cu privire la aspectele care vor fi prezentate Consiliului. Instana de control politic, COREPER orienteaz i supervizeaz lucrrile diferitelor grupuri de experi care funcioneaz n permanen pe lng Consiliu. El joac rolul de filtru ntre diferitele dosare i instane care prezint propuneri Consiliului. COREPER-ul poate constitui grupuri de lucru permanente si ad-hoc care sunt alctuite din reprezentani naionali i sunt conduse de reprezentantul statului care asigura preedinia Consiliului Uniunii. 4. Secretariatul General Consiliul este asistat de un Secretariat General, plasat sub responsabilitatea unui Secretariat General asistat de un Secretar general adjunct nsrcinat cu gestiunea Secretariatului General. Acetia sunt numii de Consiliu statund cu majoritatea calificat ( art. 207 pct. 2 TCE ). n urma
30 Guy Isaac, Marc Blanquet Droit Communautaire Gnral 8e dition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001, p. 52

Tratatului de la Amsterdam, Secretarul General exercit i funcia de nalt reprezentant pentru politica extern i de securitate comun. Secretarul General este asistat de o administraie de peste trei mii de funcionari grupat n diverse direcii care au ca misiune asigurarea bunei desfurri a lucrrilor Consiliului, programarea reuniunilor, pregtirea proiectului cheltuielilor, gestionarea fondurilor puse la dispoziia Consiliului, realizarea de interpretri i traduceri, reproducerea de documente etc. Alte organe auxiliare al Consiliului sunt: Comitetul pentru agricultur - pregtete lucrrile care se refer la politica agricol comun. El exercit competenele COREPER n domeniul agricol Comitetul economic i financiar. nfiinat prin Tratatul de la Maastricht, s-a numit iniial Comitetul monetar. Denumirea actual o poart din 1999 o dat cu trecerea la cea de a treia etap a realizrii monedei unice. Comitetul supravegheaz situaia monetar i financiar a statelor membre i a Comunitii i prezint periodic situaia Consiliului i Comisiei. De asemenea el formuleaz avize la cererea Consiliului, a Comisiei sau din proprie iniiativ. Este format din cte 2 reprezentani ai fiecrui stat membru la care se adaug 2 reprezentani desemnai de Comisie i 2 reprezentani ai Bncii Centrale Europene. Comitetul pentru vize asist Consiliul n aplicarea politicii n domeniul vizelor n cadrul cooperrii n domeniile justiiei i al afacerilor interne, fiind compus din nalii funcionari. Comitetul politic. Este compus din directorii afacerilor politice din Ministerele de Externe ale statelor membre, fiind prevzut prin Tratatul de la Maastricht (art. J8 par. 5). Comitetul urmrete situaia internaional n domeniile politicii externe i de securitate comun;

emite avize din proprie iniiativ sau la cererea Consiliului; urmrete punerea n practic a politicilor convenite, fr a aduce prejudicii competenelor preediniei Consiliului sau Comisiei. Diverse Comitete de specialiti care prezint rapoarte Consiliului n domeniile n care au fost nsrcinate. nainte de a fi trecute pe ordinea de zi a Consiliului, rapoartele sunt controlate de COREPER.

Seciunea 2 Comisia European

1. Istoric Comisia European este o instituie principal a Uniunii Europene care, alturi de Consiliul UE i de Parlamentul European alctiuete triunghiul constituional de decizie la nivel comunitar. La origini, cele trei Comuniti Europene (CECO, CEE i CEEA) aveau comisii separate (pentru CECO ea se numea nalta Autoritate, iar pentru celelalte dou comunitii Comisii). La 10 august 1952, nalta Autoritate, prezidat de Jean Monet, i-a nceput prima edin la Luxembourg. n urma tratatului de fuziune de la Bruxelles din 1965 cele trei Comisii se unific ntr-o singur Comisie a Comunitillor Europene. O serie de dificulti au trebuit surmontate nainte de a se ajunge la semnarea tratatului care a realizat unificarea executivelor.Primul privea puterile viitoarei Comisii executive unificate: vor fi ele aliniate la cele ale naltei Autoriti a CECO, executivul cel mai independent de state, dup textul tratatelor, sau la cele Comisiilor Pieei Comune sau Euroatmonului? De fapt, dezbaterea era pur teoretic: practica a artat c cel mai important dintre executivele comunitare

era Comisia Pieei Comune, ns atenia orientat ctre consideraii juridice formale sublinia cel puin persistena reticenelor politice. S-au mai ridicat i alte probleme precum cele cu privire la numrul comisarilor i sediul instituiei, modul de numire al membrilor Comisiei unice etc. Tratatul de fuziune stipuleaz independena Comisiei fa de guvernele statelor membre, dar stabilete rspunderea politic a acesteia fa de Parlamentul European, care poate adopta o moiune de cenzur mpotriva ei. Actul Unic European, intart n vigoare la 1 iulie 1987, confer Comisiei dreptul exclusiv de iniiativ pentru toate problemele comune care necesit legiferare i i atribuie competene executive lrgite. De asemenea, se ntrete autoritatea preedintelui i se stabilete investirea acestuia de ctre Parlament. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht denumirea cel mai frecvent folosit este aceea de Comisia European. Prin acest tratat Comisia European i pstreaz monopolul propunerillor pentru treburile comunitare, dar dreptul su de iniiativ este limitat n alte domenii; mandatul va fi prelungit de la patru la cinci ani pentru a coincide cu mandatul Parlamentului. Comisia va beneficia de o dubl investire democratic, aceea a guvernelor responsabile naintea parlamentelor lor naionale i aceea a Parlamentului European ales. Prin tratatul de la Amsterdam, Comisia a rmas cu aceleai atribuii, modoficrile aduse de tratat nefiind eseniale, astfel: - n privina cooperrii n domeniul justiiei i al afacerilor interne, prerogativa unor iniiative, acre la momentul respectiv erau exercitate mpreun cu statele membre, i rmne n exclusivitate; - n domeniul cooperrii intensifivcate, n cadrul CE, Comisia deine monopolul iniiativei, pe care nu o mparte cu statele membre;

- s-a ntrit poziia preedintelui Comisiei. 2. Structura n general se apreciaz c aceast Comisie European este compus din dou mari tipuri de structuri: structura static (organizatoric) - format din Colegiul, Portofoliile, Cabinetele, Direciile Generale i Serviciile i structura dinamic (funcional) care descrie modul de funcionare al acestor structuri, precum i activitatea serviciilor speciale constituite de Comisie pentru ndeplinirea unor sarcini ad-hoc (aa-numitele ,,task-force"). Mai nti, pentru a ne delimita sfera de analiz, trebuie s explicm noiunea de ,,structur". Prin definiia clasic a structurii, etimologic, nelegem felul n care toate elementele unui ansamblu, unui sistem sunt organizate ntre ele. Deci, structura nu poate fi conceput dect ca un raport ntre ntreg i parte. ntregul este Comisia European, privit n ansamblu. Prile componente le vom structura la dou niveluri: un prim nivel pe care l putem considera un nivel static care presupune inventarierea i identificarea elementelor de structur, a sub-sistemului format din unitile administrative; i un al doilea nivel pe care l vom numi dinamic, prin care se arat mecanismul, sistemul de relaii ntre unitile constituente31. Structura static Structura static a Comisiei Europene la aceast dat nu este una imuabil. Aceast structur existent la un moment dat reprezint de fapt o aezare de elemente care ncearc s se adapteze funciilor permanent n micare, dinamice ale Comisiei, funcii care la rndul lor sufer o serie de modificri de-a lungul timpului. COLEGIUL COMISIEI La nceput nalta Autoritate a Comunitii Europene a Crbunelui si
31 a se vedea i Dumitru Mazilu Integrarea European. Drept comunitar i instituii europene, Ediia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 122

Oelului (CECO) era compus din 9 membrii al cror statut echivala cu al actualilor Comisari europeni. Dar, la acea vreme portofoliile lor nu erau asemntoare cu portofoliile ministeriale. Se remarc faptul c, nc de la nceput, din 1952 acest tip de organizare a avut la baz un principiu care se aplic i astzi i anume principiul colegialitii. O organizare similar a avut i Comisia Comunitii Economice Europene (CEE) nc din 1958, sarcinile ei fiind divizate n 9 sectoare - 8 sectoare tehnice i unul administrativ -, fiecare sector fiind condus de un grup format din 3-4 Comisari, deci tot o structur dominat de principiul colegialitii. Aceast schem de organizare reprezenta de fapt un compromis ntre dou teze: pe de o parte teza strictei colegialiti, n sensul c decizia se pregtea, se adopta i se urmrea numai i numai n cadrul Colegiului32 i, pe de alt parte teza partajului de atribuii potrivit creia fiecare membru al Comisiei i asum o responsabilitate particular ntr-un anume sector. Preedintele Comisiei se bucur de o putere discreionar n atribuirea sarcinilor ctre comisari, conform actului final al Conferinei de la Amsterdam. Originalitatea acestei instituii comunitare rezid i n aceea c nc de la nceputurile sale, Comisia a fost gndit ca o administraie de misiune, adic o administraie de concepie, aceast noiune fiind n opoziie cu cea de administraie de gestiune specific la nivel naional. Prin administraie de misiune nelegem o administraie care se adapteaz pentru rezolvarea unei anumite probleme la un moment dat i ntr-un anumit loc n cadrul unei structuri strict specializate. De altfel, ideea de colegialitate nu era posibil dect intr-o astfel de concepie care red menirea instituiei i misiunile sale.
32 Art. 219 i 213 T.C.E. prevd c deciziile Comisiei sunt adoptate prin votul majoritii simple a membrilor si.

Aa se explic de ce fondatorii Comunitii Europene nu au optat pentru o construcie cu structur vertical, aa cum este situaia n administraiile naionale unde avem o ierarhie piramidala, ci au dat prioritate unei structuri orizontale circumscrise principiului colegialitii. Treptat, n cadrul Comisiei s-a fcut translaia spre amplificarea activitilor de gestiune. Astfel, pe la sfritul anilor 60 s-a fcut simit din ce n ce mai mult rolul Comisiei de a gestiona politicile de competen comunitar. Acest lucru a dus inevitabil la apariia unui aparat administrativ amplu, destul de greoi. S-a pus ntrebarea dac schema de organizare a structurilor Comisiei a fost profund original sau dac au existat surse de inspiraie n administraia vreunei ri membre a Uniunii. n realitate se gsesc asemenea asemnri. Se afirm i astzi ca nc de la nceput Comunitatea European a Crbunelui i Oelului ca mod de administrare nu era altceva dect o transpunere la nivel european a structurii Comisariatului francez al Planului. Aadar, conceput ca o administraie de misiune iniial, dar evolund spre o administraie de gestiune, Comisia Comunitii Economice Europene a devenit apoi Comisia Comunitii Europene ca unic organism pentru toate cele trei comuniti care au existat iniial. Influenele au fost nu numai din administraia francez ci i din administraia german, apreciat ca fiind mai supl, mai lejer, cu o infrastructur mai redus. Putem aprecia faptul c Comisia a mprumutat direct de la administraia german modul de organizare. Modelul inspirat de administraia german a suferit n timp i influene franceze care se reflect mai cu seam n gradul accentuat, sporit de integrare vertical. 2. Portofoliile Portofoliile sunt organizate dup numrul comisarilor, pe domenii de

activitate, statele mari insistnd ca portofoliile cele mai importante s fie ncredinate comisarilor lor. Acordarea portofoliilor face obiectul unor negocieri, adesea dificile i complicate, la fiecare ,,rennoire de mandat". n doctrina de specialitate se apreciaz c n acest moment fiecare comisar a devenit un fel de ,,Ianus cu dou chipuri" deoarece n calitate de membru al Comisiei el aparine unei instane colegiale, orizontale, dar n acelai timp este responsabilul unui sector de activitate (portofoliu) al Comisiei n ansamblu. Sistemul de portofolii n care funcioneaz Comisia de la sfritul anilor 60 seamn aparent cu practicile naionale de guvernare. Similitudinile se opresc nsa doar aici, n sensul c fiecare comisar are o autoritate specific ntr-un anumit domeniu, n rest exist diferene mari. Astfel numrul portofoliilor n cazul Comisiei Europene este instabil, el fiind ajustat la numrul comisarilor. Anumite portofolii se bucur n cadrul Comisiei de o anumit stabilitate i coeren aa cum este Direcia General Agricultur sau D. G. Buget. Altele, cum ar fi portofoliul relaiilor externe, dei si-a conservat o lung perioad de timp structura, a cunoscut foarte multe modificri. Astfel din 1993 a existat Direcia General I care se ocupa de relaiile economice externe i Direcia General IA care preia relaiile politice externe. Modificri n structura portofoliului relaiilor externe s-au produs i n 1995 cnd Preedinia Comisiei a fost preluat de Jacques Santer, apoi n 1998, cnd a fost lansat procesul de aderare. Astzi Direcia General de Relaii Externe cuprinde 10 directorate corespunztoare zonelor geografice cu care Uniunea desfoar diverse relaii. Sistemul portofoliilor este foarte contestat. Practic, cu fiecare rennoire a Comisiei, portofoliile au fcut obiectul unor negocieri, dificile de cele mai multe ori, ceea ce a condus la apariia unor portofolii de importan inegal.

Motorul franco-german al Uniunii si-a dorit din totdeauna posturi de ,,supercomisari" care s dein portofoliile economice i prghiile financiare. La 12 august 2004, preedintele desemnat al noii Comisii Europene care i-a nceput mandatul n noiembrie 2004, Jose Manuel Durao Barroso, a anunat modul n care sunt repartizate portofoliile viitorilor comisari europeni. Cu aceast ocazie, acest oficial declara c ,,toi comisarii vor avea prerogative egale, nu vor exista comisari de mna nti i comisari de mna a doua". Si intr-adevr pe lng faptul c fiecare ar va avea doar un singur comisar (cel puin n acest mandat), se observ faptul c posturile economice - cele mai importante, date fiind transformrile pe care le va suferi Uniunea extins - nu au fost acordate ,,motorului" franco-german al UE. Olanda, Irlanda, Marea Britanie i Spania dein portofolii-cheie, dar n schimb Germania i Frana au primit posturi importante i funcii de vicepreedinte (Industrie i transporturi) - astfel nct Durao Barroso a mpiedicat o revolt a acestora. Oricum, n pofida oricror discuii care se poart, se pare c acest sistem al portofoliilor este totui singurul sistem care este mai realist i pe baza cruia trebuie s fie organizat activitatea organului executiv al UE i al serviciilor sale. n ultimii 10 ani s-a remarcat tendina de a introduce o oarecare rigiditate n modul de organizare a portofoliilor, prin urmare o apropiere de structurile guvernamentale naionale. Preedintele Comisiei apare astfel ca un fel de prim-ministru care coordoneaz activitatea comisarilor. Tratatul de la Amsterdam a favorizat aceast tendin deoarece a prevzut ca preedintele Comisiei care este desemnat naintea celorlali comisari, trebuie s fie consultat cu privire la nominalizarea colegilor si. O dat cu aderarea Romniei i Bulgariei, numrul comisarilor a crescut. 3. Cabinetele

Cabinetele au rolul s-i asiste pe comisari n ndeplinirea sarcinilor ce le revin. Cabinetele au fost organizate dup modelul francez. Funcia de ef de cabinet este similar celei de Secretar general din Comisariatul Francez al Planului. n organizarea Cabinetului Preedintelui Comisiei Europene intr consilieri pe probleme economice, sociale, aa cum este structurat cabinetul unui prim-ministru. Consilierii au obligaia s pregteasc dosarele i s le aduc la zi cu ultimele evoluii n domeniul de activitate de care rspund. Acetia servesc ca o punte de legtur ntre comisar i directoratele generale din subordine. Cabinetele sunt ncadrate cu un ef de cabinet ajutat uneori de un adjunct precum i de un numr de membrii (consilieri), ntre 5 - la nivelul preedintelui - i 3 pentru ceilali comisari. Dat fiind rolul membrilor Cabinetului de a-l asista pe comisar, numirea lor nu se face dup regulile aplicabile desemnrii funcionarilor comunitari. Cabinetul nseamn de fapt echipa Comisarului, ea vine i dispare o dat cu Comisarul, fiind ataat i subordonat numai lui. Este evident astfel c relaiile dintre Comisar i membrii Cabinetului trebuie s se bazeze pe ncredere reciproc. ntotdeauna un nou comisar va aduce cu el o nou echip de oameni fideli i devotai lui. De multe ori acest lucru este de natur s creeze nemulumirea funcionarilor de carier care ocup posturile n urma susinerii unor examene, spre deosebire de membrii Cabinetului. ,,Conflictul" dintre funcionarii administrativi (de carier) i cei din cabinet a explodat cu ocazia demisiei celor 20 de Comisari din martie 1999 ca urmare a concluziilor unui comitet de anchet instituit de Parlamentul european dup ce se refuzase descrcarea bugetar a Comisiei pe anul 1996. n legtur cu structura Cabinetului se poate spune c suntem n

prezena unei aa numite ,,administraii de stat major" care const n detaarea n cadrul Cabinetului a unor persoane de aceeai naionalitate cu a comisarilor, dar care provin din structura permanent a Comisiei Europene. Cu toate acestea, n ultimul timp se observ o tendin, instituit de Romano Prodi, de internaionalizare a cabinetelor. n timpul ct el a deinut preedinia Comisiei eful su de cabinet a fost un irlandez. 4. Structura Direciilor Generale i a Serviciilor Comisia care i-a nceput activitatea la 1 noembrie 2004 condus de fostul premier portughez Barroso are n componen urmtoarele directoare generale i servicii, grupate n patru categorii: I.Politici: - D.G Afaceri economice i Monetare - D.G Agricultur i Dezvoltare Rural - Centrul Unit de Cercetare - D.G Concuren - D.G Educaie i Cultur - G. Piaa muncii, afaceri sociale i egalitate de anse - D.G. nterprinderi i Industrie - D.G. Mediu - D.G. Taxe i Uniunea Vamal - D.G Justiie, Libertate i Securitate - D.G. Piaa Inten i Servicii - D.G. Pescuit i Afaceri Maritime - D.G. Politica regional - D.G. Cercetare - D.G. Sntate i Protecia Consumatorului - D.G. Societate Informaional

- D.G. Transporturi i Energie II. Relaii externe - D.G. Comer - D.G. Dezvoltare - D.G. Extindere - Birou European de Ajutor i Cooperare - Biroul de Ajutor Umanitar ECHO - D.G. Relaii Externe III. Servicii Generale - Eurostat - Biroul pentru Publicaii - Biroul European de Lupt Anti-Fraud - Pres i Comunicare - Secretariatul General IV. Servicii Interne - Buget - Grupul Consilierilor Politici - Informatic - Biroul de Infrastructur i Logistic - Interpretare - Personal i Administraie - Serviciul de Audit Intern - Serviciul Juridic - Traduceri n timp, numrul directoratelor i serviciilor a crescut , Comisia avnd libertatea s compartimenteze domeniile de activitate n funcie de necesitile i nevoile momentului. Limitele acestei liberti, impuse de

propriul Regulament intern, se circumscriau obligaiei de a evita suprapunerile de competen ntre diferite uniti. De aceea, aceste structuri nua u fost niciodat imuabile, suferind numeroase schimbri. Astfel, restructurarea directoarelor i serviciilor o dat cu venirea unei noi Comisii a devenit o realitate n administraia Comisiei Europene, fenomenul fiind generat de raiuni de ordin politic. Din persepctiva extinderii europene, s-au purtat i se poart discuii n legtur cu faptul c un numr prea mare de direcii devine incomod, putnd s afecteze realizarea unui management eficient, n noua componen a Comisiei care i-a nceput activitatea la 1 noiembrie 2004 fiecare comisar european are sub autoritatea sa, fie activiti din cadrul uniu Directoriat General, fie unul ,sou sau chiar trei Directoriate generale i mai multe servicii. Directoratul (Direcia) General este condus de un funcionar de grad AI care, de regul, are o naionalitate diferit de cea a Comisarului pentru a se pstra coeziune intern a Comisiei i a mpiedica crearea unei enclave naionale n cadrul unei direcii generale. Se respect astfe i regula privind echilibrul geogarfic ntre naionaliti cu prilejul ocprii funciilor comunitare. Sub Direciile Generale se afl Direciile i apoi Unitile. n unele Direcii Generale exist i uncia de Directori Generali Adjunci care au rolul de a coordona direct una sau mai multe compartimente de baz, servind ca inermediari ntre Directorii Generali i serviciile pe care le coordoneaz. Pe acelai palier cu aceti Diirectori Geenrali Adjunci putem ntlni i Asisteni sau Consilieri ai Directorilor Generali. Pe lng Directorul General, exist de cele mai multe ori un Secretariat aflat la dispoziia lui i condus de un ef de Cabinet.

Fiecare Direcie este condus de un director, de obicei funcionar de gradul AII. Acesta este asistat de cele mai multe ori de unul sau doi consilieri numii de el n funcie de competen, dar i de afiniti evidente, dat fiind necesitatea existenei unui spirit de echip i colaborare, Prin urmare i la acest nivel se constituie o administraie de stat major. Fiecare director are n subordine mai multe Uniti. Unitile sunt conduse, de obicei, de funcionari de gradul AIII. ncepnd cu 1991, nivelul a sczut, fiind numii funcionari de gradul AIV sau chiar AV. Structura unei Direcii Generale nu rspect ntotdeauna o schem tip, ci reflect mai curnd o anumit tendin. Acest lucru a dus la o multiplicare a numrului de niveluri i implicit de filtre ntre Directorul General i direciile subordonate : consilieri, directori, generali adjunci, directori de cabinet. Se remarc faptul c Direciile Generale au competene verticale, adic cele care rspund de un anumit sector al economiei,a u tendina de a se angaja mai mult personal i a se structura n mai multe direcii de subordine, n comparaie cu Direciile Generale cu competene orizontale i cele de concepie. Organizarea Direciilor Generale i a celorlalte servicii asimilate respect dou reguli generale: - compartimentarea administrativ coincide cu gradele funciei publice comunitare; - fiecare unitate administrativ are atribuit un sector de activitate care reprezint doar o parte a unui ansamblu. n ceea ce privete repartizarea naionalitilor n cadrul Comisiei, obsevm c n interiorul aceleiai direcii regsim cel puin dou naionaliti diferite printre efii de unitate, iar directorii au ca regul general- o alt

naionalitate dect directorul general i provin sin 2,3 ri diferite. Prin urmare, se poate constata c repartizarea geografic este bine asigurat n ierarhia admiistrativ, dar aceasta are i una spect negativ pentru funcionari, constituind n multe aczuri un obstacol n calea avansrii n carier. n concluzie, organizarea static a Comisiei ia forma unei structuri de tip piramidal ierrhizat, Dac ar fi s comparm aceast structur cu structurole interne ale staelor membre, ar rezulta o combinaie ntre modelul de organizare al ministerelor franceze i al ministerelor germane. Structura Dinamic a Comisiei Europene Prin strucrura dinamic nelegem modul de funcionare al serviciilor administrative n organigrama de ansamblu a Comisiei Europene, dar i raporturile care se stabilesc ntre acestea n procesul de deczie i gestionare a politicilor comunitare. n structura dinamic putem distinge dou tipuri de servicii: serviciile speciale i serviciile generale. Serviciile speciale La originea acestor servicii speciale se afl unitile constitute de Comisie pentru ndeplinirea unor sarcini ad-hoc, cu caracter temporar (aa numitele ,,task-forces" - uniti operative). Membrii unui astfel de serviciu special erau detaai din cadrul altor compartimente fiind pui la dispoziia structurii ad-hoc pe durata misiunii pentru care era creat, desemnarea fcndu-se pe criterii personale de eful unitii. Astfel, n cadrul serviciului special acetia nu reprezentau interesele sau competenele compartimentului din care proveneau i unde se ntorceau dup detaare i nici nu angajau responsabilitatea acestuia. Structura e asemntoare administraiei de misiune din dreptul naional, Primul veritabil ,,task-force" a fost creat pentru gestionarea

negocierilor de aderare la UE a Marii Britanii, a Irlandei i a Danemarcei. n prezent un asemenea serviciu special a fost reactivat pentru a se ocupa de negocierile de aderare cu rile din Centrul i Estul Europei, dobndind statutul de Direcie General. n general se remarc o tendin de permanentizare a acestor servicii speciale, de transformare a lor dintr-o administraie de misiune ntr-o administraie de gestiune. Un alt serviciu special este Secretariatul General al Comisiei Europene. Aceasta este poate cea mai important structur a Comisiei Europene. Este o structur complex condus de un Secretar General, echivalentul unui director general, asistat de doi adjunci i avnd 8 direcii n subordine: Direcia A - Gref i proces decizional; Direcia B Relaii cu societatea civil; Direcia C Programare i coordonare administrativ; Direcia D de coordonare a politicilor; Direcia E Resurse i afaceri generale; Direcia F Relaii cu Consiliul; Direcia G Relaii cu Parlamentul european, Mediatorul european, Comitetul economic i social european, Comitetul regiunilor i parlamentele naionale; Direcia H Afaceri instituionale. efii celor 8 direcii din subordine sunt asimilai mai curnd unor directori generali adjunci dect unor directori, dat fiind c ei cumuleaz funcia proprie cu cea de coordonare a mai multor servicii. Secretariatul General este creat dup modelul naional francez i astfel se explic permanena titularilor acestui post. Prin comparaie din 1946 pn n 1987, n Frana s-au succedat 5 Secretari Generali ai Guvernului, fa de 34 de prim-minitri. n cadrul Comisiei Europene postul de Secretar General de la origini pana n prezent a fost ocupat doar de 3 persoane, actualul Secretar General fiind numit dup ce predecesorul s-a pensionat pentru limit de vrst. Secretariatul General ajutat de Serviciul Juridic joac un rol esenial n

ceea ce privete respectarea procedurilor interne i de drept comunitar n cadrul Direciilor Generale i serviciilor asimilate. Aceast funcie de De asemenea Secretariatul General joac un rol supraveghere intern plaseaz Secretariatul General n vrful ierarhiei administrative a Comisiei. important i n supravegherea extern asupra administraiilor naionale din statele membre, aprnd n aceast postur, ca instan central de aciune i coordonare. Serviciile generale Fiecare Direcie i Serviciu General, asupra crora ne-am referit cnd am analizat structura static, funcioneaz pe baza unei structuri piramidale, avnd la vrf un director general care rspunde n faa unuia sau mai multor comisari. De principiu, din punct de vedere legal rezolvarea conflictelor ivite ntre Direcii i Uniti in de vrful piramidei, fiind de competena directorului general. ntre Direciile i Serviciile Generale nu exist o relaie de ierarhie, de subordonare, ci de colaborare. n practic se ivesc ns i probleme de conflict de competene, de coordonare i de modaliti de arbitraj ntre diferitele Direcii Generale, dat fiind c nu toate Direciile Generale exercit aceleai tipuri de funcii. Anumite Direcii Generale cumuleaz un rol de concepie (de reglementare) cu unul de gestiune, iar altele sunt limitate doar la rolul de concepie. n cazul direciilor care altur funcia de reglementare cu cea de gestiune distingem ntre Direciile Generale care se bazeaz pe administraiile naionale ale rilor membre UE i Direciile Generale care dispun un corp propriu de funcionari comunitari pentru a asigura implementarea actelor normative comunitare. n cadrul celui de al doilea tip de Direcii Generale se va regsi un mai mare grad de autonomie, dat fiind c eficiena lor nu depinde dect de propria for de ai realiza misiunea, nu de

factori externi. n ceea ce privete Direciile Generale care au doar funcie de concepie (de reglementare, normativ) serviciile acestora trebuie s respecte ntotdeauna directivele directorului general. Cobornd cele dou structuri, static i dinamic, observm c dei exist principiul egalitii ntre servicii, totui apare o anumit superioritate a unora fa de celelalte datorat n principal urmtoarelor cauze: 1. exist servicii care dein puterea de a pune n aplicare competene importante ale Comisiei; 2. faptul c se opteaz tot mai mult pentru o structur vertical favorizeaz aceast situaie; 3. absena unei structuri de coordonare la nivelul serviciilor, astfel nct coordonarea sau arbitrajul va fi realizat de o instan politic arbitrar (Comisarul sau Directorul General) i nu de una administrativ. 5. Funcionarea Comisiei Europene Funcionarea oricrei administraii presupune existenta unor reguli, a unor proceduri. n cazul de fat, prin reguli de funcionare nelegem regulile interne din cadrul Comisiei Europene. Comisia este convocat de preedintele su i se ntrunete de regul o dat pe sptmna, miercuri i, ori de cate ori este necesar pentru a dezbate i adopta textele aflate pe ordinea de zi. Ordinea de zi este stabilit de preedinte, pe baza programelor anuale i trimestriale. Comisarii pot nscrie o problem care nu figureaz n programul trimestrial sau pot cere amnarea discutrii uneia. Adoptarea unui text de ctre comisie n edin urmeaz procedura prevzut de Regulamentul Interior i are loc dac ntrunete sprijinul a cel puin 13 din cei 25 de Comisari, deci o majoritate simpl. edinele Comisiei nu sunt publice. ntrunirile Colegiului sunt precedate i pregtite prin reuniuni ale efilor de cabinet.

Elaborarea documentelor care vor fi prezentate n plenul Comisiei se face de ctre serviciile responsabile. nainte de a prezenta documentul Comisiei, serviciul responsabil va consulta departamentele care sunt asociate sau care sunt interesate n virtutea competenelor lor sau naturii subiectului i l va informa pe Secretarul general, dac acesta nu este consultat. Proiectul de act normativ trebuie s primeasc avizul din partea Serviciului Juridic care asigur conformitatea textului cu ordinea juridic comunitar. Dup aceea textul intr n examinarea aa-ziilor Juriti revizori", ncadrai n acelai serviciu juridic, care verific armonizarea terminologiei juridice a viitoarei norme, concordanele terminologice juridice n toate limbile oficiale ale Uniunii. Dac proiectul are implicaii privind bugetul i finanele va fi consultat Directoratul General responsabil de buget precum i cel responsabil de controlul financiar. n cazul n care nu exist acordul departamentelor consultate, se vor anexa la propunere punctele de vedere diferite exprimate de aceste departamente. edinele desfurate n plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Pentru problemele mai puin importante este suficient reuniunea efilor de cabinet. Pentru a uura activitatea Comisiei, pe lng procedura oral n edina plenar au mai fost institute dou modaliti de adoptare a deciziei: procedura de abilitare i procedura scris. Procedura de abilitare sau de delegare d posibilitatea Comisiei, n condiiile respectrii principiului rspunderii colegiale, s mputerniceasc pe unul sau mai muli dintre membrii ei sa ia, n numele i sub responsabilitatea sa, msuri de management sau administrative, inclusiv acte preliminare la o decizie care urmeaz a fi luat de Comisie la un moment ulterior. Comisia mai poate s nsrcineze pe unul sau mai muli dintre membrii si, cu acordul

preedintelui, s adopte textul definitiv al unui act sau al unei propuneri ce urmeaz a fi prezentat celorlalte instituii i al crei coninut a fost deja determinat n dezbateri. Deciziile adoptate n conformitate cu delegarea de competen sunt luate n numele ntregi Comisii, care este pe deplin rspunztoare pentru ele. Procedura scris33 d posibilitatea fiecrui comisar de a face propunerile pe care le consider necesare domeniului pe care l coordoneaz i de a le comunica n scris celorlali comisari. Dac ceilali comisari nu formuleaz observaii sau amendamente, propunerile se consider adoptate, devenind decizii ale Comisiei, fr a mai urma o alt procedur. Dac se formuleaz amendamente, propunerile vor fi discutate n plenul Comisiei i numai dup aceea devin decizii. n procedura de adoptare a deciziilor rolul Direciilor Generale i a serviciilor asimilate lor este mai mult sau mai puin important dup cum proiectul care urmeaz a fi discutat n Colegiu are un caracter politic sau are mai mult un caracter tehnic. Cnd acest caracter este pronunat politic, Colegiul n ansamblu i Comisarii implicai joac rolul activ n pregtirea textului. Cnd n discuie se afl propuneri cu caracter tehnic sau cnd este vorba de acte de execuie serviciile sunt cele care au o contribuie hotrtoare. Se observ ns c, indiferent de situaie, definirea prioritilor se face la nivel politic. n legtur cu funcionarea Comisiei se pot semnala i unele aspecte negative. Unul din acestea privete dezvoltarea excesiv a unei administraii de stat major n jurul directorului general, ceea ce este de natur s genereze o distanare a vrfului structurii administrative de munca de pregtire a deciziei propriu-zise, care se efectueaz mai mult n direcii. ns, fenomenul
33 a se vedea Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - Drept instituional comunitar european, Ediia a IV-a, Ed. Actami, Bucureti, 1999, p. 111

cel mai ngrijortor n optica unor autori este general de deficienele n cooperare ntre servicii, acestea dnd dovad de multe ori de ignoran reciproc, ca i cum nu ar face parte din acelai sistem administrativ. Pentru ameliorarea acestor deficiene s-au propus unele soluii n cadrul unor proceduri particulare, cum ar fi de exemplu, nfiinarea unor grupuri interservicii cu o durat de funcionare permanent sau temporar, n funcie de specificul problemei de rezolvat. n ultimii 20 de ani acest tip de grupuri inter-servicii a cunoscut o expansiune formidabil, ceea ce a dat natere la necesitatea coordonrii i a acestora. n ncheiere vom desprinde cteva idei legate de mecanismul actual de organizare i funcionare al Comisiei Europene. n primul rnd, n cadrul Comisiei se dorete s existe o administraie plurinaional. ns aceast exigen plurinaional poate fi un motiv de dificultate i de pierdere a celeritii n managementul personalului instituiei, fiind de multe ori un impediment n avansarea funcionarilor competeni. n fapt exist frne sau impedimente de ordin politic care se suprapun peste impedimente de ordin tehnic. Disfuncionalitile din administraia Comisiei Europene sunt de fapt cele preluate din administrative naionale. Pe de o parte existena unor pluristructuri cu multe niveluri la care atribuiile sunt bine definite, dar fiind prea numeroase ncetinesc derularea procedurii, iar pe de alta parte - personalul extrem de numeros pe ansamblu. Astfel, Comisia European are peste 15 mii de funcionari permaneni, fr s lum n calcul funcionarii temporari care se apropie de 4 mii. Aceste neajunsuri au creat reacii de remediere care vin n primul rnd din interiorul administraiei comunitare. Reaciile de remediere a deficienelor pot fi situate la dou niveluri: un prim nivel l constituie ceea ce

am putea numi administraia paralel cu caracter formal i un al doilea nivel care se refer la o administraie paralel cu caracter informal. Funcionarea acestui mecanism uria care este administraia european se caracterizeaz, aa cum constat muli autori, prin ncetineal i prin birocraie - ceea ce este tipic mecanismelor oficiale. Exist mai multe tipuri de obstacole: un prim obstacol l constituie absena unei structuri de coordonare eficiente la baz; n al doilea rnd remarcm dispersia mijloacelor necesare unei aciuni eficiente. Rezolvarea primului tip de problem, adic a gsirii unei structuri de coordonare a dus la creterea unei structuri deja existente sau la apariia altora noi cu menirea de a asigura conexiunea ntre diferitele servicii ale Comisiei. Au aprut astfel structuri specifice unei administraii paralele cu caracter formal. O astfel de structur este Secretariatul General care deine puterea principal n gestionarea elementului esenial pentru luarea unei decizii - informaia. Un alt exemplu este Serviciul juridic - structur extrem de important care este consultat nc de la nceputul procesului de elaborare a unui text normativ. Alte structuri ale administraiei paralele cu caracter formal, a cror existen nu a fost prevzut iniial, sunt: task-forces-urile, grupurile inter-servicii, comitetele create de Consiliu, serviciile speciale, comitetele create de Consiliu pentru supravegherea activitii Comisiei. n orice administraie, pe lng relaiile n cadrul circuitelor oficiale, exist i circuite informale care scap cadrului normat, formalizat. Dac n administraia paralel formal ne gsim in faa unei denaturri a cadrului sau procedurilor existente, n administraia paralel informal este vorba despre crearea i stabilirea de circuite noi, de cadre informale de lucru. Spre deosebire de administraia paralel formal, administraia informal se bazeaz mai mult pe oameni dect pe structuri. Relaiile care caracterizeaz

circuitele informale trec dincolo de cadrul pur al organizrii serviciilor. Aa de exemplu este de notorietate faptul c coordonarea ntre diferitele servicii nu trece n mod obligatoriu prin acel grup formal denumit inter-servicii care a fost creat special n acest scop sau chiar dac trece prin acest grup, acest lucru este simbolic. n fapt, sunt extrem de frecvente situaiile n care dou persoane cu responsabiliti n dou Direcii Generale diferite se pun de acord prin telefon asupra coninutului unui proiect care implic serviciile ce le sunt subordonate. Prin urmare, pe baza acestui acord informal, unul din cei doi introduce proiectul n circuitul oficial prin intermediul serviciilor Direciei Generale. Acestea nu au alt scop dect s amelioreze procedurile Comisiei. Un alt aspect al administraiei paralele informale este dat de legturile existente ntre funcionarii administrativi comunitari i administraiile rilor de origine. Exist situaii n care administraiile naionale i contacteaz direct conaionalii din cadrul Comisiei. Deci, prin intermediul oamenilor lor intervin n legtur cu un proiect de act normativ ori susin sau iniiaz un proiect de act normativ care este prezentat ca o iniiativ intern a Comisiei. Acesta nu este un fenomen foarte generalizat, ns el exist. n concluzie se poate afirma c administraia Uniunii Europene, n general, i a Comisiei Europene, n special, reprezint un ansamblu complex, aflat n permanen interaciune cu exteriorul, dar i ntre componentele sale, dotat cu o structur ierarhic i care sufer un permanent proces evolutiv.