La Justice Un Pouvoir

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La justice,
un pouvoir de la dmocratie
4 janvier 2011 9 H 11
4 janvier 2011 9 H 11
La justice,
un pouvoir
de la dmocratie
Daniel Ludet, Dominique Rousseau
(Prsidents du groupe de travail)
Hlne Davo, Sonya Djemni-Wagner (Rapporteurs)
4 janvier 2011 9 H 11
Terra Nova, la fondation progressiste
66, avenue des Champs-lyses
75008 Paris
`01 58 26 15 20
contact@tnova.fr
www.tnova.fr
4 janvier 2011 9 H 11
Remerciements
Nos remerciements vont la Fondation Terra Nova, son prsident Olivier
Ferrand, Floran Augagneur, patient, stoque et efficace, nos deux rappor-
teures, Hlne Davo et Sonya Djemni-Wagner, sans limmense travail des-
quelles ce rapport nexisterait pas, et enfin Mathilde Palix et Yal
Gambarotto, dont les comptes-rendus des runions du groupe ont beaucoup
facilit lavance de sa rflexion.
Nous tenons galement remercier chaleureusement les membres du
groupe qui ont particip ce travail : Dominique Blanc, Jean-Paul Jean,
Gaxuxe Lacoste, Agns Martinel, Frank Natali, Dominique Raimbourg,
Denis Salas, ainsi que toutes les personnalits soumises une obligation de
rserve qui ont particip la rflexion, les uns et les autres ntant pas
personnellement engags par lensemble des propositions de ce rapport.
Enfin, nous voulons exprimer des remerciements particuliers Mireille
Delmas-Marty, qui a bien voulu participer lune de nos runions et nous
faire part de ses observations sur nos pistes de rflexion.
Daniel LUDET
Dominique ROUSSEAU
Prsidents du groupe de travail
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janvier 2011 9 H 19
janvier 2011 9 H 19
Sommaire
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
PARTIE I
REPENSER LA PLACE INSTITUTIONNELLE DE LA JUSTICE
DANS LA DMOCRATIE
1. La justice, un pouvoir larticulation de la socit civile et des pouvoirs
excutif et lgislatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
La justice, un pouvoir larticulation des autres pouvoirs . . . . . . . . . . . . . . . 21
La confusion des pouvoirs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Une situation prjudiciable pour le citoyen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Le rle du Parlement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Conseil suprieur de la Justice : le pilier de la refondation des pouvoirs . . 28
Le Conseil Suprieur de la Magistrature aujourdhui : une institution sans pou-
voirs rels, en mal didentit pour le citoyen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Une institution en dcalage par rapport nos voisins europens. . . . . . . . . . . . . . . . 30
Vers un changement de paradigme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2. Rquilibrer les pouvoirs au sein de linstitution judiciaire . . . . . . . . . . . . . 37
Crer un Procureur gnral de la Rpublique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Comment peut-on tre parquetier ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Une volution tendant faire des parquetiers des magistrats sous contrle ? . . . . . . 40
Les mfaits dune telle situation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Une situation condamne internationalement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Pour un Procureur gnral de la Rpublique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Refonder larchitecture juridictionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Dualisme juridictionnel : un legs de lhistoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Un ensemble peu lisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Quel remde apporter cette situation? Replacer le citoyen au centre . . . . . . . . . . . . 52
Propositions sur les deux ordres juridictionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Pour une Cour constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Consacrer dans la Constitution le principe du droit au juge naturel . . . . . . . . . . . . . 56
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PARTIE II
FONDER LA LGITIMIT DMOCRATIQUE DE LA JUSTICE
1. Associer les citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Le dveloppement de lchevinage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Llection des juges : une fausse bonne ide . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
La participation des citoyens la gestion du service public de la justice. . 62
2. Fonder la responsabilit juridictionnelle des magistrats . . . . . . . . . . . . . . . . 65
La responsabilit-sanction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Responsabilit pcuniaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 000
Responsabilit disciplinaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
La responsabilit-prvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Le recrutement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
La formation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Permettre lmergence dune dontologie vivante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
La responsabilit-transparence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
valuation de la qualit de la justice et accountability . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Traiter les plaintes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
valuer la justice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Comment rendre compte au niveau national ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Comment rendre compte au niveau local ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Justifier les dcisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Des dcisions pleinement motives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Pour les opinions dissidentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Expliquer le procs : une justice publique et transparente . . . . . . . . . . . . . 85
Dvelopper la communication institutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Synthse des propositions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
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LA JUSTICE, UN POUVOIR DE LA DMOCRATIE 10
Toute socit dans laquelle la garantie des droits nest
pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine,
na point de constitution
Article 16 de la Dclaration des droits
de lhomme et du citoyen
4 janvier 2011 9 H 58
4 janvier 2011 9 H 58
Introduction
La question dmocratique du XX
e
sicle a t celle des Parlements. La
question dmocratique du XXI
e
sicle est celle de la justice. Partout, dans
lordre international comme dans lordre interne, la figure du juge
simpose. Aprs la cration de la Cour pnale internationale le 2 juillet
2002, lide dun tribunal conomique international au sein de lOMC
fait son chemin, et mme celle dun tribunal environnemental interna-
tional. En Europe les ordres juridiques nationaux et lordre juridique
europen lui-mme ont t principalement construits par la Cour de
Luxembourg qui a pos les principes de la primaut et de leffet direct
du droit communautaire, ainsi que par la Cour de Strasbourg qui a dfini
le droit et le pluralisme comme les exigences de toute socit dmocrati-
que. En France, traditionnellement mfiante lendroit du juge, le
Conseil dtat, la Cour de cassation et maintenant, avec la question prio-
ritaire de constitutionnalit, le Conseil constitutionnel interviennent
rgulirement dans la dtermination des rgles de la vie commune :
euthanasie, conflits du travail, garde vue, port du voile intgral, adop-
tion denfants, OGM, etc.
Cette monte en puissance du juge fait question. Et pour le dire sans dtour,
elle est souvent prsente comme le passage dun gouvernement du
peuple par ses lus un gouvernement de la socit par les juges. Et
donc, comme la manifestation dun dclin ou dun recul de la dmocra-
tie. Car, dans la reprsentation communment accepte, ne mritent la
qualit de dmocratique que les rgimes politiques et les dcisions
qui ont pour source le suffrage universel ; lui seul donne la lgitimit
dmocratique. Ainsi, la position dune institution dans la hirarchie
dmocratique dpend de sa plus ou moins grande proximit au suffrage
universel : lAssemble nationale est gnralement considre plus
dmocratique que le Snat dans la mesure o elle est issue du suffrage
universel direct alors que la seconde chambre est dsigne au moyen
dun suffrage universel indirect ; et, depuis quil est lu par le peuple, le
prsident de la Rpublique dispose dune lgitimit dmocratique sup-
Job: La_justice_un_pouvoir_de_la_democratie Div: 006 Page N: 1 folio: 13 Op: mimi Session: 21 Date: 11
rieure au premier ministre, qui lui permet de fonder sa primaut dans la
dtermination de la politique de la nation. Evidemment, au regard de
cette reprsentation commune et mme savante, la justice se situe trs
bas dans la hirarchie dmocratique puisque, si elle rend ses dcisions
au nom du peuple franais , elle ne procde pas du suffrage universel.
Or, et l est la question politique, la justice intervient aujourdhui
dans tous les domaines de lactivit sociale et intervient de manire
dterminante puisque cest elle qui donne sa porte effective , selon
les mots du Conseil constitutionnel, aux lois qui dfinissent le rgime de
ces activits. De sorte que cette judiciarisation produit une situation
constitutionnelle paradoxale : les institutions disposant de la lgitimit dmo-
cratique la plus forte posent les rgles abstraites faible densit normative, les
institutions disposant de la lgitimit la plus faible posent les rgles concrtes
forte densit normative.
Il est donc de la responsabilit du Politique de se saisir de cette situa-
tion paradoxale qui interroge la qualit dmocratique du lien social.
A dire vrai, le Politique sest dj saisi de cette situation. Il la dabord
nie en considrant que le juge tait simplement la bouche de la loi et
donc ntait pas un vritable pouvoir politique; juste une autorit
dapplication soumise aux pouvoirs politiques lgitimes issus du suffrage
universel. Cette conception politique est une des causes de la dsh-
rence de la justice en France car elle entrane ncessairement que tous
les soins et les finances doivent tre accords aux institutions nobles qui
font la loi et non aux institutions pratiques qui lappliquent. Elle
implique aussi une soumission logique de lautorit dapplication aux
autorits de conception : la justice nest quun des bras arms du pou-
voir excutif, elle ne peut revendiquer une distance, une indpendance,
une autonomie par rapport lui, elle est son serviteur. Conception sans
doute cohrente mais qui repose sur une fiction, celle du juge simple
bouche de la loi. Quel que soit le souci de rdaction prcise, claire et
intelligible du lgislateur, les lois fixent un cadre gnral qui ne suffit
pas lui seul dterminer la dcision que le juge peut prendre dans une
affaire concrte; toute loi donne lieu interprtation pour tre applique
et cest dans ce travail dinterprtation que gt la dimension politique
du pouvoir du juge. En jugeant, dans ses dcisions du 6 et 14 octobre
2010, que lexamen de la question prioritaire de constitutionnalit por-
tait non sur la disposition lgislative telle quadopte mais sur la dis-
position lgislative telle quinterprte par les juges judiciaire et
administratif, le Conseil constitutionnel a clairement signifi que ce sont
les juges qui donnent aux lois, par leur interprtation, leur porte
effective .
4 janvier 2011 10 H 07
Il est ensuite une autre conception politique de la justice, qui, prenant
en compte le pouvoir normatif oblig du juge, soutient quil convient en
consquence den faire un pouvoir populaire , au sens de proche de
la reprsentation que les gens se font du juste et du bien . Pour ce faire,
certains proposent de faire lire les juges ; de la mme manire que le
peuple souverain choisit ses reprsentants, il doit pouvoir choisir ses
juges. Et lappui de cette proposition sont appels les exemples amri-
cains mais aussi franais lorsque les rvolutionnaires de 1789 dcidrent,
pour casser lordre judiciaire de lAncien Rgime, de faire de llection
populaire des juges le principe de la refonte du systme judiciaire.
Dautres, pour rapprocher la justice des gens , proposent de diluer les
juges dans la socit en supprimant lEcole nationale de la magistrature
responsable de couper les futurs magistrats des ralits conomiques et
sociales du pays et den faire un corps repli sur lui-mme; et, la place
de lEcole, considrent que lexprience acquise dans dautres activits
professionnelles conomique, administrative, commerciale, etc. suffit
pour devenir magistrat.
Apparemment sduisantes, ces voies de refondation de la justice conduisent
des impasses politiques. Dans lhistoire constitutionnelle, llection des
juges a toujours t pense comme un instrument provisoire dpuration
dune magistrature gnante en 1789 pour contrer les Parlements
de lAncien Rgime, en 1882 pour rduire linfluence des magistrats
royalistes et clricaux, en 2010 pour casser les vellits dindpendance
de la magistrature jamais comme le moyen de btir durablement un
systme judiciaire. Et la logique de llection campagne lectorale,
comptition des programmes, recherche de soutiens politiques ou/et
financiers, prise de position partisane ne garantit pas a priori ltablis-
sement dune justice neutre et impartiale. La dprofessionnalisation
est aussi dangereuse pour la qualit de la justice. Tout comme soigner,
plaider, enseigner, diriger une entreprise ou une administration, juger
est un mtier qui saccomplit selon des rgles procdurales prcises et
dans le respect dune thique exigeante qui ont pour finalit de placer le
magistrat distance des intrts particuliers et labri des pressions.
Remettre en cause cette professionnalisation est soumettre les magis-
trats ces intrts et pressions.
Il faut donc imaginer une autre voie. Qui, pour tre pratique, doit
prendre en charge les deux lments qui caractrisent le rle et la place
de la justice dans la socit contemporaine : dune part, la justice est
une institution qui donne aux lois leur porte effective ; dautre part,
la justice est une institution qui se situe larticulation des sphres poli-
4 janvier 2011 10 H 07
INTRODUCTION 15
tique pouvoir excutif et pouvoir lgislatif et civile les gens . Ces
deux lments drangent peut-tre la reprsentation convenue ou tradi-
tionnelle des pouvoirs ; mais, continuer fonder la justice en ignorant ou
sous-estimant la ralit de ces lments a conduit, conduit et conduirait
proposer une organisation du pouvoir judiciaire dcale, inadapte et
inintelligible. Tout se tient, en effet. La formation des magistrats, leur
responsabilit, leur statut, leur relation avec les citoyens ne sont pas
amnags de la mme manire selon que la justice est pense comme un
simple pouvoir dapplication ou comme un pouvoir qui donne aux lois
leur porte effective . Refonder la justice sur cette seconde concep-
tion implique sans doute de reconnatre aux magistrats un pouvoir plus
grand quil nest habituel ; mais, en retour et pour cette raison mme,
cette seconde conception implique une refondation plus exigeante de la
justice. Si la justice est un vrai pouvoir, la justice doit tre un pouvoir
responsable.
En consquence, les propositions qui suivent ne sinscrivent pas dans
la continuit des rformes prcdentes ; elles ne sont pas un nime
bricolage dun systme judiciaire qui a perdu toute cohrence. Elles
offrent une refondation conceptuelle et pratique de la justice avec lambi-
tion que la justice ainsi refonde soit une garantie constitutionnelle de la
qualit dmocratique de la socit. Symboles de cette rupture, la cration
dun Conseil suprieur de la Justice et non de la magistrature ayant
comptences pour la formation, le recrutement, la discipline des magis-
trats et le budget des juridictions et recevant pour ce faire les moyens et
services actuellement sous lautorit du ministre de la Justice; la cra-
tion dun Procureur gnral de la Rpublique dsign par le Parlement et
charg de conduire la politique pnale, den contrler lapplication et
den rendre compte devant les assembles parlementaires ; la simplifica-
tion du paysage juridictionnel progressivement rorganis autour dune
Cour constitutionnelle; lassociation des citoyens lexercice de la justice
par le dveloppement de lchevinage. Cette refondation de la justice
serait videmment muette si ntait pas galement repens le statut des
magistrats. Et repens autour dun principe clair : la responsabilit. Le
pouvoir du magistrat ne va pas sans la responsabilit du magistrat. Qui
sera exige et value chaque moment de lexercice du mtier de juger
et, en particulier, au moment de la dcision qui devra procder dune
dlibration collgiale, transparente et motive.
La justice a toujours t un marqueur de la dmocratie. Les soci-
ts sont sorties de la barbarie lorsquelles ont abandonn le lynchage
pour la justice; les socits sont entres dans lre dmocratique
11 janvier 2011 11 H 34
lorsquelles ont pos les rgles du procs quitable et du tribunal neutre
et impartial. Aujourdhui encore, au moment o elles sinterrogent sur
leur identit politique et leur devenir, la justice reste le pouvoir gardien
des liberts par lequel se reconstruira ou non la lgitimit dmocratique
du XXI
e
sicle.
4 janvier 2011 10 H 07
INTRODUCTION 17
4 janvier 2011 10 H 07
PARTIE I
Repenser la place institutionnelle
de la justice dans la dmocratie
Et si le danger naissait non pas dun mythique gouvernement des juges
mais dune volont dlibre de mconnatre la fonction de la Justice
dans la garantie des droits quvoque larticle 16 de la Dclaration
des droits de lhomme? Le spectre rgulirement agit de larbitraire
des juges abusant de leurs pouvoirs a longtemps dissimul, sinon justi-
fi, ltat de faiblesse dans lequel la Justice tait laisse, et qui la rendait
incapable dassurer efficacement la garantie des droits et des liberts. Le
refus, propre notre tradition institutionnelle, dassumer une sparation
des pouvoirs dans laquelle la justice aurait t partie prenante a produit
la ralit dun rapport dsquilibr entre le pouvoir, les pouvoirs, et les
individus. Cest un dfi vritablement dmocratique que de remettre en
cause cette situation pour rendre plus effectifs les droits et les liberts.
Lenjeu est aussi de rtablir lgalit entre les citoyens. Parmi les repro-
ches adresss la justice, on loublie trop souvent, les citoyens pointent
certes sa lenteur mais autant son caractre ingalitaire. Ce dfaut est
constamment dnonc, une majorit trs large
1
. Lorsquils sont inter-
rogs sur les rformes ncessaires, les citoyens expriment en premier
lieu un idal de justice gale et accessible tous. La poursuite de cet
idal nest pourtant que trs rarement inscrite dans les programmes des
partis politiques.
1. Ce dfaut est constamment dnonc une large majorit (79 % en 1997 enqute du
GIP Justice 12-24 juin 1997, et 71 % en 2004 CSA/Slection du Readers digest 29 juillet
2004) et figure parmi les priorits exprimes en termes de rforme alors mme quil est peu
voqu par les programmes politiques visant amliorer le fonctionnement de la justice. Lors
de lenqute mene en 2000 sous forme dentretien, certains usagers exprimaient avoir ressenti
un barrage social, voire un barrage ethnique (Etude IPSOS pour le compte de la Mission de
recherche droit et justice Dcembre 2000). 52 % des personnes interroges assignent la
justice la mission de garantir lgalit de tous devant la loi et seulement 26 % de sanctionner les
coupables (2006 Sondage CSA/Le Parisien/Aujourdhui en France/I-TELE ralis par tl-
phone les 25 et 26 janvier 2006). Dans lenqute mene en 2008 pour le CSM, 49 % seulement
des personnes interroges estimaient que les magistrats taient indpendants du pouvoir poli-
tique et 61 % affirmaient que la justice nest pas la mme pour tous (Enqute IFOP pour le compte
du CSM ralise du 23 au 27 mai 2008).
Donner la justice la place institutionnelle lui permettant dassurer effec-
tivement la garantie des droits, tablir lgalit des justiciables, devraient
constituer des priorits pour un programme de justice de gauche. La
poursuite de ces objectifs apporte un clairage diffrent lindpen-
dance et limpartialit de la justice, qui cessent dapparatre comme un
privilge dune caste, les magistrats, pour prendre leur vritable signifi-
cation, celle de principes dont les citoyens sont les bnficiaires. Cest
notamment de la conscration du droit de chacun daccder, pour la
dfense de ses droits et liberts, un tribunal indpendant et impartial
quil sagit. Et cest dans cette perspective que nous considrons comme
premire lexigence dun rquilibrage des pouvoirs au sein de notre
dmocratie.
4 janvier 2011 10 H 13
1
La justice, un pouvoir larticulation
de la socit civile et des pouvoirs excutif
et lgislatif
Lindpendance cest le droit reconnu chaque citoyen dans une socit
dmocratique de bnficier dun pouvoir judiciaire qui est (et est considr comme
tel) indpendant des pouvoirs lgislatif et excutif, et qui est constitu pour sauve-
garder la libert et les droits des citoyens dans le cadre de ltat de droit
1
. Ce
principe de lindpendance de la justice ainsi nonc dans un rapport
rcent du rseau europen des conseils de justice doit constituer un des
fondements dune refondation de notre dmocratie. La justice doit tre
dsormais considre comme un pouvoir indpendant larticulation des
autres pouvoirs (A). Ce changement de paradigme suppose ncessaire-
ment la cration dun organe constitutionnel fort, gardien de lindpen-
dance, et garant de cette nouvelle articulation des pouvoirs. Lactuel
Conseil suprieur de la Magistrature doit cder la place un Conseil
suprieur de la Justice, institution nouvelle entirement revisite (B).
LA JUSTICE, UN POUVOIR LARTICULATION DES AUTRES POUVOIRS
La crise que connat notre justice est lie la faon dont elle est
historiquement structure : domine par le pouvoir excutif et nglige
par un Parlement dpourvu de tout droit de regard. De cette situation de
dsquilibre naissent un grand nombre de dysfonctionnements, qui,
tous, conduisent faire de la justice une institution dsavoue : dsa-
voue par les institutions politiques, les citoyens, les mdias
La confusion des pouvoirs
Historiquement, la justice en France na jamais t conue comme un
pouvoir mais comme une administration de ltat. Les magistrats sont
administrs par lexcutif. La Constitution de la V
e
Rpublique a main-
1. Rseau europen des Conseils de la justice Dontologie judiciaire Rapport 2009-
2010.
Job: La_justice_un_pouvoir_de_la_democratie Div: 008 Page N: 1 folio: 21 Op: o Session: 31 Date: 12
janvier 2011 8 H 44
tenu cette tradition : les dispositions relatives la justice sont rassem-
bles sous le titre de lautorit judiciaire . La pratique actuelle du
Chef de ltat et des Gardes des Sceaux successifs a accentu lvolu-
tion. Limage qui domine aujourdhui est celle dune justice sous la
tutelle de lexcutif. Or, la quasi-totalit des Constitutions des dmocra-
ties europennes reconnaissent la justice la nature dun pouvoir
constitutionnel. Cest ainsi que la Constitution allemande contient un
chapitre intitul Le Pouvoir judiciaire qui dispose notamment : Le
pouvoir judiciaire est confi aux juges ; il est exerc par le tribunal constitutionnel
fdral, par les tribunaux fdraux prvus par la prsente loi fondamentale et
par les tribunaux des Lnder. La constitution espagnole comporte gale-
ment un chapitre Pouvoir judiciaire dont lun des articles dispose :
I. La justice mane du peuple et elle est administre, au nom du roi, par des
juges et des magistrats qui constituent le pouvoir judiciaire et sont indpendants,
inamovibles, responsables et soumis exclusivement lempire de la loi ().
De surcrot, sous lnonc De lautorit judiciaire , le Titre VIII de
la Constitution franaise ne dsigne que les magistrats du sige et du
parquet de lordre judiciaire et nullement les autres composantes de la
justice, notamment la justice administrative.
Surtout, daprs larticle 64 de la Constitution, le Prsident de la
Rpublique est garant de lindpendance de lautorit judiciaire. Cette
situation ne saurait perdurer ainsi. Cest dautant plus ncessaire
quaujourdhui, le chef de ltat nest plus sil la jamais t un
arbitre, garant du bon fonctionnement des institutions, mais le vritable
chef de lexcutif, celui qui dtermine et conduit parfois tout fait
directement la politique de la nation. Cest notamment une des cons-
quences de la rduction du mandat prsidentiel cinq ans. Les trois
premires annes du mandat de lactuel Prsident de la Rpublique ont
encore accentu cette volution. Dsormais, tout se dcide lElyse,
alors que Matignon nest plus le centre de limpulsion de la politique
mene par lExcutif.
Le Prsident de la Rpublique ne peut tre la fois le Chef de ltat
et le garant de lindpendance de linstitution judiciaire. On repense ici
la formule de Guy Carcassonne : Autant proclamer que le loup est garant
de la scurit de la bergerie
1
. Le lien entre Prsidence de la Rpublique
et magistrature se manifestait particulirement dans ses relations avec le
Conseil suprieur de la magistrature, conu depuis toujours comme un
simple assistant du Prsident dans la lourde tche visant garantir
1. La Constitution, d. Le Seuil, coll. Points Essais, 9
e
d. 2009, p. 312.
Job: La_justice_un_pouvoir_de_la_democratie Div: 008 Page N: 2 folio: 22 Op: o Session: 31 Date:
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REPENSER LA PLACE INSTITUTIONNELLE DE LA JUSTICE DANS LA DMOCRATIE 22
lindpendance de la Justice. La rcente rforme du CSM
1
a pu sembler
modifier la donne : le conseil nest plus prsid par le Prsident de la
Rpublique et le ministre de la Justice nen est plus le vice-prsident de
droit. Mais la rforme nest pas alle jusquau bout de sa logique. Larti-
cle 64 qui fait du Prsident le garant de lindpendance de lautorit
judiciaire existe toujours, le CSM est toujours relgu dans son rle de
simple assistant
2
et le ministre de la Justice peut participer ses ru-
nions (sauf en matire disciplinaire). Ces prrogatives du Garde des
Sceaux suscitent dautant plus dinquitude dans le contexte de la
conception de cette fonction aujourdhui mise en avant. On peut, en
effet entendre un ministre de la Justice, qui, inscrivant ses pas dans ceux
du Prsident de la Rpublique, dveloppe un discours o le principe de
la sparation des pouvoirs semble rang au muse des antiquits : La
lgitimit suprme cest celle des Franais qui ont lu [Nicolas Sarkozy] pour
restaurer lautorit. Les magistrats rendent la justice au nom de cette lgitimit
suprme . Ainsi sexprimait Rachida Dati, garde des Sceaux, le 4 septem-
bre 2007.
Une telle volution doit nous amener repenser la justice. Certes, il
est vrai quune telle refondation de notre dmocratie peut paratre trop
ambitieuse, voire impossible. En effet, on sait que les rticences une
telle rforme ont toujours t trs fortes au sein de lexcutif comme du
pouvoir lgislatif. En tmoigne lchec de la rforme constitutionnelle
de 2000
3
. En tmoigne galement la longue attente dune rforme juge
depuis longtemps ncessaire : la premire rforme constitutionnelle du
CSM date de 1993, la deuxime, dernire en date, de 2008. De plus, le
renforcement du rle et de lautorit du CSM pour mieux garantir
lindpendance de la justice peut se heurter, comme en 2000, la volont
de lopposition de droite dafficher une hostilit systmatique au gouver-
nement et conduire ainsi lchec dune rforme constitutionnelle por-
te par celui-ci.
Un spectre rde depuis longtemps dans les imaginaires politiques :
celui du gouvernement des juges dont les Rvolutionnaires ont voulu se
prmunir pour rompre avec lAncien rgime. Cest ainsi que Nicolas
1. Loi de rvision constitutionnelle n
o
2008-724 du 23 juillet 2008.
2. Lors mme que le Comit Balladur pour la rforme des institutions proposait de suppri-
mer cette phrase qui mentionne que le Prsident de la Rpublique est assist du CSM.
3. Une rvision constitutionnelle a t engage afin de mettre en place une plus grande
autonomie des magistrats du parquet. Mais le prsident de la Rpublique a finalement dcid,
par un dcret du 19 janvier 2000, de dconvoquer le Congrs qui devait adopter dfinitive-
ment la rforme.
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LA JUSTICE, UN POUVOIR LARTICULATION DE LA SOCIT CIVILE... 23
Sarkozy linvoque, le 30 aot 2007, luniversit dt du MEDEF :
Les juges doivent jouer le jeu : jouer le jeu pour les juges, cest ne pas se laisser
tenter par le Gouvernement des juges, cest ne pas se laisser aller devenir les
arbitres de la politique et juger de la manire dont les chefs dentreprises font
leur mtier .
A ce type de mises en garde, sajoutent souvent, de la part de Nicolas
Sarkozy, avant comme aprs son accession la tte de ltat, de violen-
tes critiques loccasion de dcisions des juges prises dans le strict res-
pect des conditions fixes par le lgislateur, notamment pour la
protection des droits fondamentaux. Le fantasme devient alors stratgie
pour disqualifier le juge. Une telle situation se trouve accentue par le
fait qu linstar de nombreux responsables dans la sphre publique ou
prive, les hommes politiques nont pas une connaissance suffisamment
prcise de linstitution judiciaire. La formation de ces lites, dans notre
pays, ne donne pas une assez grande place ltude de linstitution judi-
ciaire et cette situation a longtemps prvalu Sciences-Po, elle prvaut
encore lENA, les deux coles qui forment une grande part des lites
politiques et des hauts fonctionnaires de notre pays. La justice, consid-
re dans le contexte de ltat de droit dune socit dmocratique rgie
par le principe de la sparation des pouvoirs, devrait tre enseigne
beaucoup plus tt et de faon beaucoup plus complte, notamment lors
des enseignements dducation civique.
Une situation prjudiciable pour le citoyen
Cette situation de confusion des pouvoirs rend possible lutilisation
de la justice des fins partisanes, voire prives. Quand bien mme ce
dvoiement de la justice resterait marginal, cette situation laisse peser le
soupon et mine la confiance des citoyens en donnant limpression que
la justice a perdu lune de ses qualits essentielles : son impartialit. La
justice doit non seulement tre impartiale mais elle doit aussi avoir
lapparence de ltre.
Dans le systme qui est actuellement le ntre, la justice peut gale-
ment tre instrumentalise au profit dune politique. Cest le cas depuis
plusieurs annes. La justice, est, travers des lois labores et promul-
gues de manire incessante comme une rponse des faits divers, mise
au service dune politique scuritaire cense pallier les effets du dlite-
ment social. La justice tend ainsi ntre plus quune variable dajuste-
ment au fil de rformes qui se succdent sans cohrence densemble.
Enfin, les modes de dsignation des juges et des membres du parquet
ainsi que linfluence de lexcutif sur leur carrire peuvent-ils rester sans
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consquences sur leur tat desprit ? Notre systme nadresse t-il pas aux
magistrats le message, indirect et pervers, suivant lequel il est attendu
deux quils se montrent plus sensibles aux attentes rsultant de la poli-
tique conduite dans le court terme par lexcutif en place qu la garan-
tie des droits et liberts des personnes qui est pourtant leur mission
constitutionnelle?
Le rle du Parlement
Par ailleurs, les pouvoirs ne squilibrent pas. Le Parlement nest pas
impliqu; il ne tempre pas le pouvoir quexerce lexcutif sur la justice.
Il faut que le Parlement franais soit plus prsent et se montre davantage
vigilant quant aux conditions permettant la justice dexercer pleine-
ment sa mission de gardienne des droits et liberts.
La rforme constitutionnelle rcemment adopte introduit timide-
ment la possibilit pour le Parlement dmettre un avis sur les emplois
ou fonctions pour lesquels le Prsident de la Rpublique exerce son
pouvoir de nomination, et ce en raison de leur importance pour la
garantie des droits et liberts ou la vie conomique et sociale de la nation.
Sagissant de celles de ces nominations qui intressent la justice, la
commission de chaque assemble charge des lois constitutionnelles
dispose dune sorte de droit de veto. Le Prsident de la Rpublique ne
peut procder une nomination lorsque laddition des votes ngatifs
dans chaque commission reprsente au moins trois cinquimes des suf-
frages exprims au sein des deux commissions . Cette rforme concerne
par exemple la nomination des personnalits non magistrates composant
le CSM aprs la rforme de 2008, ainsi que les nominations au Conseil
Constitutionnel. Cependant, en raison du fait majoritaire, cette hypo-
thse du veto parlementaire a bien peu de chance de se raliser et le
Prsident peut continuer nommer sans quune relle opposition narrive
se manifester.
Il faut aller beaucoup plus loin. Nous proposons dans le chapitre
consacr au parquet que le Procureur gnral de la Rpublique soit
nomm par le Parlement la majorit des deux tiers afin que les parle-
mentaires sentendent sur un nom qui fasse autorit. Laudition devrait
tre publique car elle obligerait ainsi les candidats exposer leur concep-
tion des fonctions susceptibles de leur tre confies. Cette procdure
serait de nature favoriser la transparence et la comptence en contrai-
gnant le pouvoir excutif proposer des candidats srieux et renoncer
aux candidatures les plus contestables. Ce modle, qui existe dans
dautres dmocraties, a fait ses preuves.
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Aux tats-Unis, par exemple, le Congrs exerce un vritable contrle
par la procdure de confirmation des nominations. En effet, si le Prsi-
dent dispose dun pouvoir dinitiative en matire de nomination et
compose librement son cabinet, la dsignation des ministres ainsi que
des plus hautes personnalits du monde judiciaire et de ladministration
ne devient effective quaprs ratification par le Snat. Les personnalits
dsignes doivent justifier de leur probit personnelle, mais aussi de leur
gestion passe, les Snateurs cherchant dailleurs souvent obtenir des
candidats des engagements prcis en termes de gestion. Les auditions
sont publiques.
En Allemagne, la Loi fondamentale prvoit que les juges de la Cour
constitutionnelle fdrale sont dsigns pour moiti par le Bundestag et
pour moiti par le Bundesrat. cette fin, le Bundestag institue une
commission spciale de douze membres dsigns la proportionnelle,
qui doivent approuver les candidatures la majorit des deux tiers.
La France doit rejoindre ce mouvement des grandes dmocraties
contemporaines. Prcisment, lanciennet de notre dmocratie, la sta-
bilit de nos institutions, lancrage de ltat de droit, rendent particu-
lirement peu probable lavnement dun gouvernement des juges. Cest
plutt des consquences de la faiblesse de la justice sur leffectivit
de la garantie des droits fondamentaux quil y a lieu de sinquiter. On
comprend bien quau-del dune rforme de lindpendance de la
magistrature, cest une rnovation de la dmocratie franaise qui est en
jeu.
Lgislatif, excutif et judiciaire : chacun des pouvoirs doit squilibrer
par le jeu des nominations et dune collaboration vritable. Cest une
confiance et un respect mutuel qui doivent stablir entre les pouvoirs.
Comme le souligne juste titre Thierry Renoux, Dans un tat impar-
tial, la confiance suppose un contrle permanent et rciproque des gouvernants
lgard des gouverns, des gouverns lgard des gouvernants, mais, tout autant,
ce qui semble tre une dcouverte dune banalit affligeante, des gouvernants entre
eux. Et la circonstance que les trois pouvoirs se contrlent rciproquement nest
que chose naturelle, sans marquer ni supriorit hirarchique ni surcrot de lgiti-
mit, laquelle a beau tre politique ou juridique, lective ou constitutionnelle, les
trois pouvoirs remplissant leur office et le peuple, seul souverain incontest, tran-
chant en dernier ressort
1
.
1. T. Renoux, Le pari de la Justice , Pouvoirs, 2001/4 n
o
99.
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Propositions
Le titre VIII de la Constitution de la V
e
Rpublique est modifi. Il
sintitule dsormais La Justice , comme le titre III sintitule Le
gouvernement et le titre IV Le Parlement . Ce titre rassemble les
dispositions concernant la justice dans toutes ses composantes, en
particulier la justice administrative et la justice constitutionnelle, y
compris les grands principes directeurs.
* Les dispositions figurant aux deux premiers alinas de larticle 64
de la Constitution et selon lesquelles le Prsident de la Rpublique
est garant de lindpendance de lautorit judiciaire et est assist
par le Conseil Suprieur de la Magistrature, doivent tre suppri-
mes. Larticle 66, en tant quil se rfre l autorit judiciaire ,
doit aussi tre modifi.
* Le ministre de la Justice ne doit plus pouvoir participer aux ru-
nions de linstance appele grer et assurer lindpendance de la
Justice, le Conseil suprieur de la Justice.
* Un Procureur gnral de la Rpublique permettra dassurer lauto-
nomie du parquet et dinstaurer la distance ncessaire entre le
ministre public et le gouvernement.
* Par ailleurs, dans le souci de clarifier le rapport entre linstitution
judiciaire et le pouvoir excutif, les magistrats ne devront plus tre
habilits recevoir du gouvernement de distinctions honorifiques
en lien avec leurs fonctions (Lgion dhonneur, Ordre national du
Mrite, etc.).
Sil faut permettre la justice de prendre du champ par rapport au
pouvoir excutif, linverse, il faut impliquer le Parlement et instau-
rer des relations institutionnelles entre le pouvoir lgislatif et le pou-
voir judiciaire. Le Parlement doit ainsi :
participer la dsignation du Procureur gnral de la Rpublique
(PGR) et tre le lieu du dbat annuel de politique pnale;
exercer un contrle sur lactivit du PGR travers la prsentation
par celui-ci de son rapport annuel;
participer de faon plus dcisive la dsignation des membres du
Conseil Suprieur de la Justice, dont le rapport annuel lui serait
remis ;
participer la dsignation des membres de la Cour constitution-
nelle.
12 janvier 2011 8 H 44
Toutes ces dsignations doivent avoir lieu la suite dune audition
publique et la majorit des deux tiers afin de favoriser, le plus pos-
sible, limpartialit. Les candidats doivent rpondre un question-
naire dtaill avant les auditions.
LE CONSEIL SUPRIEUR DE LA JUSTICE :
LE PILIER DE LA REFONDATION DES POUVOIRS
Lindpendance de la justice ne peut se concevoir sans une institu-
tion gardienne qui en soit le pilier. Le CSM actuel ne peut jouer ce rle.
Le dsquilibre de sa composition, le caractre limit de ses attribu-
tions, qui le privent dune expression spontane, aboutissent ne lui
confrer quune autorit modeste. Pour assurer une relle indpendance
de la justice, il faut avant tout garantir lorgane charg dy veiller une
indpendance elle-mme effective, ainsi quune relle autorit.
Lindpendance, cest avant tout la garantie, pour les citoyens, que
ceux qui les jugent puissent exercer ce mtier labri de toute pression,
sans crainte de dplaire. La question de linstitution gardienne
dpasse largement le dbat technique, tout simplement parce quil sagit
dun instrument indispensable la garantie de lindpendance de la jus-
tice qui cristallise la nature du lien entre politique et justice et est rvla-
teur de ltat de la sparation des pouvoirs.
Dans une dmocratie, la tentation est toujours grande pour les gouver-
nants de vouloir inflchir le cours de la justice en matrisant la carrire de
ses magistrats.
Aujourdhui, en France, mieux garantir lindpendance de la justice
passe ncessairement par le fait de priver le gouvernement de lusage
de la carotte et du bton travers la carrire des magistrats. Les
rcentes polmiques autour de laffaire dite Bettencourt , o le Procu-
reur de Nanterre, nomm par lexcutif contre lavis du Conseil Sup-
rieur de la Magistrature, sest efforc de conserver seul la mainmise sur
les investigations pnales, ont mis en lumire la ncessit de retirer au
pouvoir ces leviers. En effet, le soupon fond ou non est bien l.
Il nous faut faire un pas indispensable vers davantage dapparence
dimpartialit dabord, et, finalement, vers plus dimpartialit effective.
En effet, le dispositif actuel place la justice dans une situation inextri-
cable : linfluence du pouvoir excutif sur le cours des carrires dans la
magistrature est encore telle (surtout, bien sr, pour les postes dinfluence
pour lesquels il existe une possibilit de peser sur des affaires sensibles et
intressant le pouvoir) que, quelque dcision que puissent prendre ces
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magistrats, elles veilleront le soupon du citoyen (si laffaire Betten-
court est emblmatique, laffaire Clearstreamla t galement).
Le Conseil Suprieur de la Magistrature aujourdhui :
une institution sans pouvoirs rels,
en mal didentit pour le citoyen
Qui dcide aujourdhui de la carrire dun juge ou dun procureur ?
Qui est charg de trancher lorsquun justiciable se plaint du comporte-
ment dun magistrat ? Qui dcide en cas de faute disciplinaire dun
magistrat ? Qui devrait tre le vritable garant de lindpendance judi-
ciaire, en somme?
Le modle franais de gestion des juges, des procureurs, des tribu-
naux place lexcutif en premire ligne. Cest la Chancellerie qui gre
essentiellement les carrires des magistrats. Lautorit cense garantir
lindpendance des magistrats le Conseil Suprieur de la Magistra-
ture na aucune place relle dans les institutions, aucune visibilit pour
les citoyens. Le CSM a t jusqu prsent une institution sans relle
autonomie et expose aux influences ou pressions du prsident de la
Rpublique et du ministre de la Justice. Les difficults actuelles sont
de plusieurs ordres : moyens humains et financiers du CSM trs faibles,
comptences restreintes, procdure de nomination des magistrats du
parquet diffrente de celle des magistrats du sige, tutelle maintenue du
prsident de la Rpublique.
La France est le pays qui a invent linstitution du Conseil Suprieur
de la Magistrature. Or, son histoire est paradoxalement celle dune dsil-
lusion. En raction au CSM de la IV
e
Rpublique, la Constitution de
1958 a dot linstitution homonyme dune composition lui confrant une
faible lgitimit, et dattributions modestes. Ensuite, on a longtemps
attendu des rformes qui nont pas fondamentalement chang la situa-
tion, quil sagisse de celle de 1993 ou de la rcente rvision constitution-
nelle de 2008.
Le Conseil Suprieur de la Magistrature est actuellement compos de
magistrats de lordre judiciaire en partie lus par leurs pairs et de mem-
bres extrieurs (aprs lentre en vigueur de la loi constitutionnelle de
2008 : un conseiller dtat, un avocat et six personnalits qualifies). Il
comprend une formation comptente lgard des magistrats du sige
1
,
1. Prside par le premier prsident de la Cour de Cassation, comprenant, outre les huit
membres extrieurs ci-dessus mentionns, cinq magistrats du sige et lun du parquet.
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une autre comptente lgard des magistrats du parquet
1
. Il comprend
galement une formation plnire. Le Conseil suprieur de la magistra-
ture fait des propositions de nomination pour les fonctions du sige les
plus leves
2
et donne son avis conforme (que lautorit de nomina-
tion doit obligatoirement suivre) pour les autres nominations de magis-
trats du sige.
Toutefois, lorsquil sagit des nominations qui concernent les magis-
trats du parquet, la formation du Conseil suprieur comptente ne dli-
vre quun avis simple , sans quil soit distingu dsormais entre les
nominations de procureurs gnraux et celles des autres magistrats exer-
ant le ministre public, avec lentre en vigueur des dispositions de la
loi constitutionnelle de 2008 relatives au CSM.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a t prsente comme
permettant une ouverture du Conseil Suprieur de la Magistrature vers
le monde extrieur, en multipliant par deux le nombre de personnalits
dsignes par le prsident de la Rpublique, celui de lAssemble
Nationale et celui du Snat. Si lon ne peut quapprouver le principe
dune ouverture du CSM vers des personnalits nappartenant pas la
magistrature, on ne peut que redouter que les modalits retenues pour
leur dsignation naboutissent donner celle-ci un caractre partisan.
Cette rforme aurait rellement t positive si elle avait conduit
dplacer les lignes de pouvoirs, ce quelle na pas fait. Le CSM a t
maintenu dans le rle dune institution mineure la composition sur-
veille et aux attributions triques. Une telle configuration ne peut lui
assurer lindpendance ncessaire un quilibre des pouvoirs.
Une institution en dcalage par rapport nos voisins europens
Il est clair que le CSM franais nest plus aujourdhui le modle phare
en Europe. La plupart de nos voisins europens ont opt pour une ins-
tance dote dune relle indpendance. Notre modle est aujourdhui
en fort dcalage par rapport au reste de lEurope.
Observer lhistoire europenne des Conseils suprieurs, cest
constater le lien entre cette institution et le renforcement de la justice
et de la dmocratie. Ainsi, quand lItalie en 1947, le Portugal en 1976,
lEspagne en 1978 et les pays dEurope centrale et de lEst au cours
1. Prside par le procureur gnral prs la Cour de cassation, comprenant, outre les huit
membres extrieurs ci-dessus mentionns, cinq magistrats du parquet et lun du sige.
2. Celles de magistrats du sige la Cour de cassation, de premier prsident de Cour
dAppel ou de prsident de Tribunal de grande instance.
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des annes 90 retrouvent le chemin de la dmocratie par la conscration
constitutionnelle du principe de sparation des pouvoirs, ils se dotent
dun Conseil suprieur de la magistrature. Quand la Belgique cherche en
1998 mieux garantir lindpendance des juges, elle cre un Conseil
suprieur de la justice. La tendance se manifeste jusquaux pays anglo-
saxons et dEurope du Nord qui ont galement adopt des structures
proches des Conseils suprieurs et participent activement, avec les autres
pays europens, dont la France, au Rseau des Conseils de Justice qui
sest constitu Rome en 2004.
Le succs europen de cette institution ne signifie pas quelle prenne
partout une forme identique. Dun pays lautre, la composition des
Conseils diffre, mme si la tendance gnrale est celle dune cohabita-
tion, selon des proportions variables, entre magistrats et non-magistrats ;
celle aussi de la non-participation du Chef de ltat et du ministre de la
Justice aux travaux des Conseils.
Mais lanalyse des diffrentes institutions dans les pays europens
permet de dgager, par del les diffrences dorganisation et de comp-
tences, une conception commune de la situation des Conseils dans
lquilibre des pouvoirs.
Trois grandes tendances apparaissent clairement : lmergence dins-
titutions trs indpendantes dotes de pouvoirs importants, assurant
lquilibre institutionnel et optant, dans leur grande majorit, pour une
juste rpartition entre magistrats et non magistrats.
Actuellement, seuls deux pays en Europe, en dehors de la France,
confient la prsidence de leur Conseil un reprsentant du pouvoir ex-
cutif : la Bulgarie au ministre de la Justice, et lItalie au prsident de la
Rpublique (encore que le prsident de la Rpublique italien nait pas
du tout les mmes pouvoirs que le prsident franais). lexception des
Pays-Bas, la mixit, cest--dire la prsence de magistrats et de non
magistrats au sein des conseils, est la rgle, selon des proportions varia-
bles dun pays lautre. Aucun, pour linstant, ne prvoit une prsence
majoritaire de non magistrats sauf au Portugal, o les magistrats ne sont
que huit sur dix-sept, mais o la majorit en leur faveur est rtablie par
le fait que le Prsident de la Rpublique, qui dispose du pouvoir de
nommer deux membres, a pris lhabitude de dsigner deux magistrats.
La Belgique est le seul pays prvoir une parit entre magistrats et non
magistrats. Pour les autres pays, les magistrats sont majoritaires : qua-
torze sur vingt-cinq en Bulgarie, treize sur vingt-et-un en Espagne, onze
sur quinze en Hongrie, dix-huit sur vingt-sept en Italie, et seize sur
dix-neuf en Roumanie. Mme dans les pays o la comparaison est plus
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difficile, la composition des conseils est mixte : neuf magistrats sur
douze pour la commission des cours et tribunaux et trois magistrats sur
six pour le conseil de nomination des magistrats au Danemark, neuf sur
dix-sept en Irlande, trois sur cinq aux Pays-Bas et six sur dix en Sude.
Ainsi, apparat rellement atypique la situation franaise o, aprs la
rforme de 2008, les membres magistrats seront en principe minoritaires,
et nauront pas lassurance que la parit sera respecte en matire disci-
plinaire.
La dure du mandat des membres de ces institutions varie de trois ans
en Irlande, quatre ans en Belgique, au Danemark, Italie et Pologne,
cinq ans en Bulgarie et Espagne et six ans en Hongrie, aux Pays-Bas, en
Roumanie et en Sude.
Alors que le non-renouvellement du mandat est gnralement pr-
sent, pour cette catgorie dinstance, comme une garantie de son ind-
pendance, seulement deux pays lEspagne et la Roumanie lont
prvu. Pour les autres, le renouvellement est possible soit immdiate-
ment Belgique, Irlande et Pays-Bas soit terme Bulgarie, France,
Italie et Portugal.
Llection de son prsident par le Conseil lui-mme est la rgle dans
cinq pays, la Belgique, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie et lEspa-
gne o, dans ce pays, le prsident lu devient prsident du Tribunal
suprme. La dsignation chappe encore au pouvoir politique en Hon-
grie et au Portugal o la prsidence revient au prsident de la Cour de
Cassation. Cela va devenir le cas dans le CSM franais issu de la rvision
de 2008, dont les formations seront prsides par les chefs de la Cour de
cassation.
Vers un changement de paradigme
Crer un Conseil Suprieur de la Justice (CSJ) garant de lindpen-
dance de la justice et doter cette autorit constitutionnelle indpendante
de rels pouvoirs apparaissent ainsi comme dimprieuses ncessits.
Linstitution garante de lindpendance de la justice doit tre un
Conseil Suprieur de la Justice (et non plus seulement de la magistrature)
ne relevant ni du pouvoir excutif, ni du lgislatif, ni du judiciaire seuls,
une autorit constitutionnelle garante de lindpendance du pouvoir
judiciaire, lintersection des autres pouvoirs.
Cette rforme constituerait une rupture importante, qui pourrait tre
de nature impulser dimportants changements au sein de la justice en
France.
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Un changement de paradigme savre ainsi absolument ncessaire : il
faut retirer au ministre de la Justice la gestion du corps judiciaire, sous-
traire en somme les nominations des magistrats et toutes les dcisions
relatives leur carrire lintervention du pouvoir excutif, et doter
cette instance rnove des pouvoirs et des moyens qui lui permettront
de garantir une relle indpendance de la justice.
Il sagit de mettre en uvre une rorganisation profonde de lorgani-
sation de la justice en France qui conduira moins de centralisation et
un plus grand partage des pouvoirs.
Cette nouvelle organisation permettra une gestion commune des
justices qui verrait notamment le CSJ grer la justice judiciaire mais
aussi la justice administrative.
Proposition
Le Conseil suprieur de la Justice est une institution indpendante
qui est dsormais garante de lindpendance du pouvoir judiciaire.
Ses liens avec le pouvoir excutif sont clarifis. Sa composition est
pluraliste et non partisane. Par ailleurs, le CSJ dispose de vrais moyens
et de comptences largies.
Composition
Il convient daller plus loin dans louverture de linstitution des non-
magistrats et dexclure dfinitivement de cette institution le pouvoir
excutif, cest--dire le Prsident de la Rpublique et le Garde des
Sceaux.
Le Conseil Suprieur de la Justice ne doit pas tre ni tre peru
comme la citadelle du corporatisme.
Le CSJ serait donc compos de quatorze membres permanents exer-
ant leur mandat temps plein et nomms pour un mandat unique de
cinq ans :
sept magistrats lus au scrutin proportionnel par leurs pairs et, le
temps de leur mandat, dchargs de toute activit juridictionnelle;
six personnalits nappartenant pas au Parlement, dont lind-
pendance, lexprience et lintrt pour les questions en rapport
avec le fonctionnement de la justice sont reconnus, dsignes par
les deux assembles parlementaires (trois par lAssemble Natio-
nale et trois par le Snat) la majorit qualifie des deux tiers ;
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une personnalit dont lindpendance, lexprience et lintrt
pour les questions en rapport avec le fonctionnement de la justice
sont reconnus, dsigne par le Prsident de la Rpublique.
Comptences
Il faut donner au CSJ de larges comptences, des moyens importants,
avec une autonomie budgtaire concrtement garantie.
Il conviendrait dabord de renforcer les comptences en matire de
nomination et en matire de discipline. Il faudrait ensuite y adjoindre
de nouvelles comptences en matire de formation des magistrats, et de
budget.
Le CSJ verrait ainsi renforces ses comptences classiques en termes
de nominations : les mmes garanties seraient donnes aux magistrats du
parquet et aux magistrats du sige. Tous les magistrats seraient nomms
sur proposition du CSJ. Le Garde des Sceaux naurait ainsi plus de pou-
voir de proposition. Une commission charge de la formation ferait des
propositions valides par lassemble plnire du CSJ. Des services
administratifs seraient rattachs au CSJ.
Afin dintroduire davantage de transparence dans les nominations, les
auditions des magistrats candidats aux postes les plus levs (chefs de
juridiction, par exemple) devraient comporter la prsentation par chacun
deux de son projet, et elles seraient publiques.
Une commission serait en charge de la matire disciplinaire ainsi que
des contrles sur le fonctionnement des juridictions. LInspection Gn-
rale des Services Judiciaires serait ainsi rattache au CSJ.
Les comptences du Conseil seraient largies la formation, dans la
mesure o le lien entre formation et indpendance est trs fort. Le CSJ
dterminerait les orientations gnrales en matire de formation. Une
commission spcifiquement charge de la Formation assurerait la coordi-
nation avec lEcole Nationale de la Magistrature, laquelle relverait
dsormais de la tutelle du CSJ, auquel elle rendrait compte de son acti-
vit et du suivi des mesures prconises.
Le CSJ serait galement comptent en matire de budget : dotation
aux juridictions des moyens ncessaires lexercice de leurs missions et
leur organisation (logistique, informatisation, patrimoine).
Le Prsident du CSJ qui aurait un rle dimpulsion et darbitrage
important, serait lu par lassemble gnrale du Conseil.
Un porte-parole, membre du CSJ, serait galement lu par ses pairs
afin de faire linterface avec la presse et les justiciables et de situer rel-
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lement le CSJ dans le dbat public. En effet, et le sondage de 1998
effectu par IPSOS le montrait de faon frappante, le CSM est un organe
peu et mal connu des Franais. Il faut donc donner au CSJ la place qui
doit tre la sienne dans le paysage institutionnel et mdiatique franais.
Le CSJ serait consult obligatoirement sur les projets et propositions
de loi ayant trait aux matires suivantes : fonctionnement et organisation
de la justice (y compris les textes de procdure); statut des magistrats ;
carte judiciaire; accs la justice.
Enfin, le rapport annuel du CSJ sur son activit et sur le fonctionne-
ment de la justice serait remis par son prsident au prsident de la Rpu-
blique ainsi quau prsident de chaque assemble parlementaire.
Avec la cration, dune part, de ce Conseil Suprieur de la Justice
comptent pour grer la carrire des magistrats, leur discipline et valuer
les juridictions, et, dautre part, du Procureur Gnral de la Rpublique
qui dirigerait laction publique (cf. infra), le ministre de la Justice ne
serait clairement plus la cl de vote du dispositif comme il lest actuel-
lement. En effet, la Chancellerie ne serait plus comptente que dans
les domaines suivants : ordonnancement juridique et codification des
lois ; lgislation en matire civile, pnale et commerciale; administration
pnitentiaire; relations et rglementation des professions juridiques et
judiciaires ; coordination de la coopration juridique et judiciaire interna-
tionale; instruction des demandes de grce; tat civil, nationalit; ges-
tion du contentieux du ministre de la justice, protection judiciaire de la
jeunesse.
Producteur Gnral
de la Rpublique
Prsident du CSJ
(lu par l`assemble gnrale)
Garde
des Sceaux
Porte-parole du CSJ
(lu par l`assemble gnrale)
six
personnalits
dsignes par le
Parlement
sept
magistrats
lus par leurs pairs
une personnalit
dsigne par le
prsident de la
Rpublique
ASSEMBLE GNRALE
quatorze membres permanents
12 janvier 2011 8 H 44
12 janvier 2011 8 H 44
2
Rquilibrer les pouvoirs
au sein de linstitution judiciaire
La refondation de la justice ne pourra se faire sans une remise en
question des pouvoirs au sein de linstitution judiciaire elle-mme. Cette
institution prsente une spcificit : elle sarticule en matire pnale
autour de deux fonctions, la fonction de poursuite et la fonction de juge-
ment. Toutes deux sont exerces par des magistrats membres dun corps
unique, la magistrature. Mais ces magistrats, en raison prcisment de
cette dualit, se distinguent. On parle de juge ou de magistrat du sige
pour dsigner ceux qui exercent la fonction de juger. Les magistrats qui
sont chargs de la fonction de poursuite sont les procureurs de la Rpu-
blique ou leurs substituts. Ils sont dnomms magistrats du parquet ou
du ministre public. Ces derniers, contrairement aux magistrats du sige,
sont soumis au pouvoir hirarchique du Garde des Sceaux. Ce pouvoir
hirarchique ne cesse de saccrotre travers les rcentes rformes, et il
a trouv une sorte de conscration avec le nouvel article 30 du code de
procdure pnale introduit par la loi Perben II. Toute la question est
dsormais de savoir sil est possible de continuer ainsi, alors que de
rcentes affaires, comme laffaire Clearstream ou laffaire Bettencourt,
ont dmontr que ce lien du Ministre Public avec le pouvoir excutif
entretient le soupon sur lintervention du gouvernement dans les
affaires sensibles. Il convient donc de repenser totalement le systme.
Le Ministre de la Justice ne doit plus tre le chef de laction publique. Il
faut envisager une autre institution susceptible dexercer cette mission
(A). Cette refondation de la justice ne pourra pas non plus advenir sans
une refonte importante de larchitecture juridictionnelle. Il faut repenser
toutes les justices judiciaire, administrative et constitutionnelle (B).
CRER UN PROCUREUR GNRAL DE LA RPUBLIQUE
Le parquet joue un rle majeur dans le systme judiciaire franais,
il constituera invitablement lenjeu dune vritable refondation de la
justice.
Comment peut-on tre parquetier ?
Les membres du parquet sont, comme les juges, des magistrats. ce
titre, ils relvent dun statut diffrent de celui de la fonction publique,
dans la mesure o leur participation lexercice de la justice justifie
quils bnficient de certaines garanties. Pour autant, ils sont hirarchi-
ss, bien que leurs suprieurs ne puissent se substituer eux, notam-
ment pour revenir sur une dcision quils auraient prise; dans lexercice
de ses fonctions, le substitut est le procureur lui-mme. Cela explique,
par exemple, les tentatives dsespres du pouvoir dalors pour faire
revenir de ses vacances dans lHimalaya le procureur dEvry, afin quil
empche son subordonn douvrir une information judiciaire concernant
lpouse du maire de Paris
1
. Les magistrats du parquet sont galement
placs sous lautorit du garde des Sceaux. Toutefois, laudience leur
parole est libre.
Comme lillustre ce bref descriptif, le statut du magistrat du parquet
est plac sous le sceau de lambigut pour ne pas dire, comme daucuns
lont fait, que la situation des magistrats du ministre public est assez
largement tordue
2
. Reprsentant de la socit, ce magistrat, impartial,
fidle la loi, doit galement tre loyal envers sa hirarchie, hirarchie
qui a un membre du gouvernement sa tte.
Pour conforter la position du garde des Sceaux par rapport au parquet,
la loi Perben II du 9 mars 2004 a fait entrer dans le Code de procdure
pnale un nouvel article 30 qui dispose trs clairement que : Le ministre
de la justice conduit la politique daction publique dtermine par le Gouverne-
ment. Il veille la cohrence de son application sur le territoire de la Rpublique.
cette fin, il adresse aux magistrats du ministre public des instructions gn-
rales daction publique. Il peut dnoncer au procureur gnral les infractions
la loi pnale dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions crites et
verses au dossier de la procdure, dengager ou de faire engager des poursuites
ou de saisir la juridiction comptente de telles rquisitions crites que le ministre
juge opportunes .
Cette hirarchisation du parquet, pousse aujourdhui jusquau bout
de sa logique, suscite de relles craintes. Depuis quelques annes, le
parquet dtient les cls de la justice pnale. Disposant de lopportunit
des poursuites, il est au centre de toutes les procdures : enqute prlimi-
naire, poursuite par renvoi devant la juridiction de jugement, ouverture
dune information judiciaire par la saisine dun juge dinstruction, suivi
1. Cf., par exemple, Le Monde Les pices conviction du procureur Davenas 15 mai
1998.
2. Michle-Laure Rassat Rapport au Garde des sceaux sur la rforme de la procdure
pnale Janvier 1997 p. 6.
11 janvier 2011 11 H 49
REPENSER LA PLACE INSTITUTIONNELLE DANS LA JUSTICE DANS LA DMOCRATIE 38
de cette information, rquisitions laudience, excution des peines.
Omniprsent, il intervient au dbut, en cours et la fin du processus
judiciaire. Sans voquer ici ses nombreuses comptences en matire
civile
1
, on peut dire que le parquet est le pivot du systme pnal franais.
La place du ministre public au cur du systme de justice pnale
sest affirme partir du dbut des annes 1990, linitiative des par-
quets eux-mmes, qui ont dvelopp de nouvelles modalits de traite-
ment des affaires pour faire face lexplosion du contentieux. Le
traitement en temps rel , n dinitiatives locales Bobigny, Pontoise
et Lyon, bouleverse la chane pnale en amont comme en aval. Le
parquet, dont lambition est de donner la rponse la plus rapide possible
toutes les affaires, est dsormais prvenu en temps rel ds quune
garde vue intervient et pour lensemble des affaires les plus significa-
tives. linitiative du parquet toujours, la troisime voie sest dve-
loppe; le classement sous condition, la mdiation pnale, la rparation
sont des mesures alternatives aux poursuites qui donnent au parquet
une marge de manuvre plus large que le simple classement. Le lgisla-
teur a entrin les mesures alternatives aux poursuites imagines par les
parquets
2
.
Par ailleurs, le parquet sest vu explicitement confier des missions de
prvention de la dlinquance et a t associ llaboration et la mise
en uvre des politiques publiques, en loccurrence de la politique dite
de la ville.
Surtout, la loi dite Perben II du 9 mars 2004 a considrablement ren-
forc les pouvoirs denqutes du parquet. Comparution force, mandat
de recherche, perquisitions et saisies sans assentiment, y compris en
enqute prliminaire, perquisitions nocturnes et coutes tlphoniques
sur autorisation du juge des liberts et de la dtention sont autant de
prrogatives auparavant rserves au juge dinstruction.
Les pouvoirs accrus du parquet correspondent de fait un transfert de
comptences du sige vers le parquet. Ce transfert seffectue la fois au
dtriment des juges dinstruction et des juges des juridictions de juge-
ment. En effet, les nouveaux pouvoirs denqute attribus au parquet
1. Il dtient galement des comptences en matire civile et commerciale : actes dtat
civil, nationalit, affaires commerciales (et tout spcialement concernant les entreprises en
difficult), dfense des intrts des absents, contrle des liberts sagissant des personnes hos-
pitalises doffice dans des tablissements psychiatriques, pouvoirs en matire de rvocation
des mandataires chargs dadministrer les biens des personnes places sous tutelle, contrle sur
les successions laisses vacantes, protection des mineurs en danger sont autant de contentieux
dans lesquels le parquet intervient en tant que partie jointe pour la prservation de lordre
public et de lintrt gnral.
2. Notamment par la loi du 23 juin 1999.
11 janvier 2011 11 H 49
RQUILIBRER LES POUVOIRS AU SEIN DE LINSTITUTION JUDICIAIRE 39
rendent le plus souvent superflue louverture dinformations judiciaires.
Avant sa disparition annonce, le juge dinstruction a dabord t peu
peu marginalis puisquil tait saisi de 20 % des affaires pnales en 1960,
puis 8 % en 1989 et finalement 4 % en 2009. Ces transferts de comp-
tence soprent galement au dtriment des juges. Aujourdhui, les
mesures alternatives aux poursuites reprsentent plus de la moiti des
affaires. La composition pnale est une alternative aux poursuites qui
ressemble furieusement un jugement, tel point que beaucoup de
justiciables ne font pas la diffrence. Surtout, la comparution sur recon-
naissance pralable de culpabilit ou CRPC ( plaider coupable ), avec
ses modalits dhomologation qui laissent peu de marge de manuvre
aux juges, fait du procureur un quasi-juge. Le mouvement pourrait aller
en samplifiant puisque le rapport Guinchard sur la rpartition des
contentieux propose de ltendre lessentiel des dlits sans limitation
de quantum de peines et que le rapport Lger prconise la cration dun
plaider coupable en matire criminelle
1
.
Au-del de ces chiffres, cette omniprsence du parquet est avant tout
prjudiciable au justiciable lui-mme. Le Conseil constitutionnel a ainsi
affirm, dans sa dcision du 30 juillet 2010 que si ces nouvelles modali-
ts de mise en uvre de laction publique ont permis une rponse pnale
plus rapide et plus diversifie conformment lobjectif de bonne admi-
nistration de la justice, il nen rsulte pas moins que, mme dans les
procdures portant sur des faits complexes ou particulirement graves,
une personne est dsormais le plus souvent juge sur la base des seuls
lments de preuve rassembls avant lexpiration de la garde vue, en
particulier les aveux quelle a pu faire pendant celle-ci .
Si cette extension des pouvoirs du parquet constitue une tendance de
fond qui caractrise la grande majorit des parquets europens, il est
clair cependant, comme le souligne le rapport 2010 de la Commission
Europenne pour lEfficacit de la Justice (CEPEJ) du Conseil de
lEurope, que les procureurs franais sont ceux qui, en Europe, ont les
prrogatives les plus larges. Pouvoirs sans contre-pouvoirs, en somme
2
.
Une volution tendant faire des parquetiers des magistrats sous
contrle?
Depuis la crise ne des affaires politico-financires des annes 1990,
les ministres de la Justice successifs avaient fait preuve de retenue et,
1. Rapport Guinchard sur la rpartition des contentieux Juin 2008. Rapport du Comit de
rflexion sur la justice pnale (rapport Lger) Septembre 2009.
2. 3
e
rapport de la CEPEJ, www.coe.int/cepej.
11 janvier 2011 11 H 49
pour certains, avaient renonc donner des instructions dans les affaires
particulires ou staient astreints respecter lavis du Conseil suprieur
de la magistrature concernant les nominations des magistrats du par-
quet
1
.
Le pouvoir actuel a perverti le systme. Les lacunes dans le statut des
magistrats du parquet sont telles quil nest pas tonnant quun gouver-
nement ait fini par cder la tentation et revenir en arrire. Dans la
gestion des carrires, ces dernires annes, il a t pass outre quasi
systmatiquement aux avis dfavorables de la formation du Conseil
suprieur de la magistrature comptente pour le parquet
2
. Par ailleurs,
ce pouvoir a mis en uvre une gestion de la politique pnale infantili-
sante qui ne laisse plus de marge de manuvre au parquet. Aujourdhui
un bon nombre de circulaires ne sont pas des circulaires de politique
pnale gnrale, mais des circulaires tatillonnes qui cherchent dfinir
le comportement des magistrats du parquet dans ses moindres dtails,
allant jusqu se mler des modalits dorganisation des runions locales.
Lors de lentre en vigueur de la loi sur les peines plancher, des instruc-
tions ont t donnes aux parquets de requrir systmatiquement ces
peines laudience et de faire appel si elles ntaient pas prononces.
Bien plus encore, pendant quelques temps, le garde des Sceaux a fait
usage de la pratique systmatique des convocations pour impressionner
les magistrats du parquet jugs rcalcitrants :
les procureurs gnraux sont convoqus par le ministre comme le
sont les prfets pour expliquer pourquoi, dans leur rgion, les
jugements ne respectent soi-disant pas lapplication des peines
plancher prvues en cas de rcidive par la loi du 10 aot 2007
(dbut 2009) ;
ces pratiques ne concernent pas que la hirarchie : on se souvient
de ce substitut du Tribunal de Sarreguemines et de son procu-
reur, convoqus de nuit par lInspection des services judiciaires
pour rendre des comptes la suite du suicide dun mineur en
prison (juin 2008) ;
ces pratiques ne respectent pas mme la libert de parole
laudience, pourtant consacre par la loi organique portant statut
1. Pierre Mhaignerie, Elisabeth Guigou et Marylise Lebranchu.
2. Petit rappel pour mmoire : la proportion davis ngatifs non respects par le ministre
de la Justice est passe de 0 en 2005 90 % en 2006. On notera que les avis ngatifs concernent
en moyenne 2 % des nominations.
11 janvier 2011 11 H 49
des magistrats et le Code de procdure pnale; au mois daot
2008 un vice-procureur du Tribunal de grande instance de Nancy
a t convoqu la Chancellerie pour des propos quil aurait
tenus laudience (et rapports par la presse locale) sur les peines
plancher dans le cadre de ses rquisitions.
Le message gnral est : Nous vous surveillons. Si vous vous cartez
de la ligne, votre carrire sera mise nant et, le cas chant, des pour-
suites disciplinaires seront exerces contre vous .
Lesprit sous-jacent de ces pratiques est rsum tout entier dans les
propos du garde des Sceaux de lpoque qui se considrait tout simple-
ment comme le chef des parquets : La justice est indpendante dans
lacte de juger () mais jexerce une autorit dans lapplication de la loi et de la
politique pnale. Je suis chef du parquet, a veut dire quoi ? Je suis chef des
procureurs, ils sont l pour appliquer la loi et une politique pnale
1
.
Dambigu, cette relation est devenue nfaste pour le fonctionne-
ment de la justice et la dmocratie dans son ensemble. Elle est dautant
plus dangereuse que le pouvoir excutif manipule un parquet dont la
puissance et lefficacit se sont considrablement accrues.
Par quels moyens le pouvoir excutif peut-il influencer
le cours de la justice via les parquets ?
Information
Dabord par linformation, que les parquets font remonter conscien-
cieusement la Chancellerie via les parquets gnraux. Contraire-
ment ce que lon pourrait penser, cette information concerne un trs
grand nombre daffaires ; tant les enqutes menes par le parquet que
celles menes par les juges dinstruction. Cette information est sys-
tmatique pour toute affaire un tant soit peu sensible en raison
de ses implications ventuelles en termes politiques, conomiques,
sociaux et dordre public. Les procureurs gnraux transmettent des
rapports crits au ministre de la Justice, qui se terminent par les
formules rituelles et combien significatives : Je ne manquerai pas
de vous tenir inform ; Sauf avis contraire de votre part ; voire
Sous rserve de vos instructions . Sy ajoute bien sr linformation
directe par la voie du tlphone.
1. Reuters (4 septembre 2007, 12 h 12).
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Instructions
Ensuite, par des instructions concernant des dossiers particuliers (ces
directives sont parfois sollicites par les chefs de parquets eux-
mmes). Dans certaines affaires sensibles, la Chancellerie joue la
montre et tarde donner ses instructions, ce qui retarde dautant
dventuelles poursuites gnantes ou encore le rglement dun dos-
sier dinstruction quon nest pas press de voir aboutir.
Carrire
Par la gestion des carrires surtout, puisque la carrire dun membre
du parquet est entirement dans les mains du pouvoir excutif.
Contrairement aux magistrats du sige, pour les magistrats du par-
quet, le CSM ne dlivre quun avis consultatif que le garde des Sceaux
peut parfaitement ne pas suivre. Il est tentant ds lors de ne choisir
que des chefs de parquet dociles, par habitude ou par engagement.
Le ministre de la Justice dispose par ailleurs du pouvoir de sanction-
ner les magistrats du parquet aprs simple avis du CSM, mais aprs
avoir suivi la procdure disciplinaire devant cet organe.
Les mfaits dune telle situation
La situation actuelle nest pas acceptable car elle ne permet pas
dassurer lgalit de tous devant la justice. Elle favorise une justice
caractrise par la surpnalisation et la prcipitation pour la dlinquance
quotidienne laquelle sappliquent la comparution immdiate, les
peines plancher, les lois sur la rcidive, alors que la dlinquance en col
blanc et les affaires politico-financires font lobjet de traitements plus
prudents
Les Franais ne sont pas assurs quune ventuelle enqute judiciaire
les concernant sera mene dans limpartialit la plus totale. La poursuite
et lenqute sont aussi importantes que la phase de jugement. Les
conditions dans lesquelles sont menes les enqutes influent considra-
blement sur les dcisions qui seront prises postrieurement par les juges
qui, pour juger, disposent dabord dun dossier, bien que la procdure
soit orale. Ceci est dautant plus vrai que les procdures sont de plus en
plus rapides et laissent peu de place une vritable dfense.
Au-del de leur sort individuel, les Franais sont en droit de savoir si
les hommes quils ont lus ont pu se rendre coupables de faits illgaux,
de mme quils sont en droit de connatre les ventuels dvoiements du
systme conomique, quand bien mme des intrts financiers ou diplo-
11 janvier 2011 11 H 49
matiques importants seraient en jeu. Ils sont en droit de savoir si des
ingnieurs franais ont t tus dans un attentat Karachi au Pakistan
parce que le versement de commissions par la France aurait t inter-
rompu la suite de suspicions sur le financement dune campagne lec-
torale. Ils sont en droit de savoir pourquoi un magistrat franais dont le
dcs a dabord t prsent comme d un suicide a probablement t
assassin Djibouti. Ils sont en droit de savoir si les moines de Tibhi-
rine ont vraiment t dcapits par des membres dun groupe islamiste.
Ils ont le droit de savoir si telle ou telle entreprise a t implique dans
un vaste rseau de corruption impliquant certains hommes politiques et
de grands patrons dindustrie.
Force est de constater que dans ce genre daffaires, le parquet na
jamais t la puissance motrice. Au contraire, il a souvent servi infor-
mer le gouvernement, quel quil soit, de ltat des dossiers dinstruction,
permettant ainsi au pouvoir excutif de freiner le cours de lenqute,
parfois par des moyens scandaleux.
Cette situation nest pas acceptable pour une dmocratie. En outre,
elle nuit lautorit quexerce le parquet, en particulier sur les forces de
police. Cette autorit, expressment consacre par diverses dispositions
du code de procdure pnale relatives la police judiciaire, procde du
statut de magistrat des membres du parquet, qui leur confre une aura
particulire, lie notamment au caractre constitutionnel dun tel statut.
Dans les pays de common law, comme au Royaume-Uni, la police est
indpendante et forte et nest pas rellement contrle par le parquet,
mme si le Crown Prosecution Service tente ponctuellement dtendre ses
prrogatives. Elle lest dune certaine faon par les juges mais les juges,
dans le systme franais, ne sont certainement pas dans cette position et
rien ne laisse penser quon projette actuellement de les y mettre.
Dans la situation o lautorit du parquet sur la police judiciaire nest
pas concrtement, pas suffisamment assure, toutes les drives sont pos-
sibles et le parquet nexerce plus sa mission de magistrat, gardien des
liberts individuelles que continue lui reconnatre la jurisprudence du
Conseil constitutionnel : cest ainsi que dans notre pays, le nombre de
gardes vue a pu littralement exploser sans que le parquet, charg de
les contrler, nait pu y faire quoi que ce soit
1
.
1. LObservatoire national de la dlinquance (OND), dans un rapport du mois de mai 2010,
pointe une hausse de 35,42 % en cinq ans. Cf. Le Monde 12 mai 2009. Par ailleurs, suite une
enqute dun journaliste de France Info, le ministre de lIntrieur a admis que 800 000 per-
sonnes avaient t gardes vue en 2009 en France. Les statistiques officielles de la dlin-
11 janvier 2011 11 H 49
Cette situation na rien voir avec la conscience professionnelle des
magistrats du parquet ou avec leurs qualits personnelles. Il sagit dun
problme institutionnel dont, dailleurs, beaucoup de magistrats du par-
quet se sentent prisonniers aujourdhui.
Plus gnralement, on observe que la situation du parquet et du sys-
tme de justice pnale franais dans son ensemble volue rebours du
droit international et particulirement du droit europen. Le statu quo
est intenable.
Une situation condamne internationalement
Cest ainsi que la Cour europenne des droits de lhomme dans son
arrt Medvedyev du 10 juillet 2008 a estim que le parquet franais
nest pas une autorit judiciaire au sens de larticle 5, paragraphe 3, de la
Convention europenne des droits de lhomme
1
[] Il lui manque en particu-
lier lindpendance lgard du pouvoir excutif pour pouvoir tre ainsi quali-
fi . Le gouvernement franais a interjet appel de cette dcision et la
Grande chambre na pas repris les termes prcis de la premire instance.
Elle a cependant confirm la condamnation de la France et affirm que
le magistrat doit prsenter les garanties requises dindpendance lgard de
lexcutif et des parties, ce qui exclut notamment quil puisse agir par la suite
contre le requrant dans la procdure pnale, linstar du ministre public
2
.
Dans un arrt de chambre du 23 novembre 2010 (affaire Moulin c/
France), la Cour europenne a nouveau dvelopp cette analyse. Com-
mentant la porte de cette dernire dcision, Mireille Delmas-Marty,
professeur au Collge de France et prsidente, en 1990, de la Commis-
sion justice et droits de lhomme dont le rapport demeure une rfrence,
observe que larrt confirme que la question du parquet est absolument cen-
trale dans la rforme de la procdure pnale, devenue quasiment inluctable ,
et, aprs avoir relev que les rformes successives ont entran un
dplacement des pouvoirs vers la police et le parquet , conclut ainsi : Quand
on met bout bout ces petites rformes ponctuelles, le panorama est assez clair :
quance, qui donnaient un chiffre de 600 000, ne prenaient pas en compte les gardes vue pour
des dlits routiers.
1. Art.5, par. 3 : Toute personne arrte ou dtenue, dans les conditions prvues au para-
graphe 1c du prsent article, doit tre aussitt traduite devant un juge ou un autre magistrat
habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires et a le droit dtre juge dans un dlai
raisonnable, ou libre pendant la procdure. La mise en libert peut tre subordonne une
garantie assurant la comparution de lintress laudience.
2. Arrt du 29 mars 2010.
11 janvier 2011 11 H 49
renforcement systmatique des pouvoirs de la police, marginalisation des juges.
Cest inquitant pour un tat de droit. Dautant que tout se passe comme si la
crainte dun parquet indpendant allait de pair avec la mfiance lgard des
juges
1
.
LAssemble parlementaire du Conseil de lEurope a choisi de se pen-
cher sur la question de lindpendance de la justice lgard du pouvoir
politique. Lauteur du rapport remis cette assemble et adopt par la
Commission des droits de lhomme le 23 juin 2009 a tudi le cas de
la France. Dans un document intitul Allgations dutilisation abusive
du systme judiciaire rpressif, motiv par des considrations politiques,
dans les tats membres , Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger,
dpute et ancienne ministre allemande de la Justice, invite la France
revoir le projet de suppression des juges dinstruction, si celui-ci tait confirm,
et si les comptences en la matire taient transfres au ministre public, renfor-
cer lindpendance des procureurs et permettre aux avocats de la dfense dacc-
der lenqute prliminaire conduite par le parquet comme cest actuellement le
cas devant les juges dinstruction .
Le Conseil consultatif des juges et procureurs des 47 pays du Conseil
de lEurope a rendu public le 20 novembre 2009 un avis commun insis-
tant sur lindpendance des procureurs : Les procureurs doivent tre ind-
pendants et autonomes dans leurs prises de dcision et doivent exercer leurs
fonctions de manire quitable, objective et impartiale.
LOCDE
2
, dans le cadre du rapport de suivi de lapplication de la
Convention sur la lutte contre la corruption, estime quun risque existe
sur lorientation et lissue que pourrait donner le ministre public une affaire
de corruption porte sa connaissance. Ce risque drive de deux principes fonda-
mentaux de la poursuite pnale en France : le principe dopportunit des pour-
suites dont disposent les magistrats du parquet et qui les autorise dcider de ne
pas poursuivre lauteur dune infraction, mme si celle-ci est parfaitement carac-
trise, et la soumission statutaire du parquet lexcutif au travers dune orga-
nisation interne trs hirarchise rattache lautorit du ministre de la Justice,
et qui se traduit dans la pratique par lobligation des substituts dappliquer les
consignes de leurs suprieurs, les procureurs, qui eux-mmes doivent obissance
aux procureurs gnraux nomms en conseil des ministres et agissant sous lauto-
rit du ministre de la Justice .
Enfin, le Comit contre la torture de lONU, dans ses observations
finales sur la France, rendues publiques le 14 mai 2010, fait valoir
1. Interview au journal Le Monde, 25 novembre 2010, p. 9.
2. Libration 6 fvrier 2004 / OCDE rapport du groupe de travail sur la corruption dans le
cadre de transactions commerciales internationales, adopt le 22 janvier 2004, p. 29 76 79.
11 janvier 2011 11 H 49
qu outre le principe dopportunit des poursuites, qui est dvolu au procureur
de la Rpublique, et qui restreint le dclenchement spontan des poursuites, le
Comit est proccup des consquences du Rapport Lger du 1
er
septembre
2009, dont les conclusions, si elles taient entrines par le Parlement, pourraient
mener terme la suppression du juge dinstruction avec la consquence que
toutes les enqutes seraient diriges par le ministre public, soulevant ainsi des
consquences directes quant lindpendance des enqutes .
Ces dcisions et prises de position claires et nombreuses signifient
que le parquet franais ne peut tre, en ltat des ralits actuelles,
contrairement ce quaffirme imperturbablement notre Conseil consti-
tutionnel depuis une dcision de 1993, un garant de la libert indivi-
duelle.
Propositions Pour un Procureur gnral de la Rpublique
Lheure nest plus aux demi-mesures. Les pratiques du pouvoir
actuel, les attentes plus grandes des citoyens, les standards internatio-
naux plus exigeants appellent des solutions fortes.
Il faut garantir lautonomie du parquet par ltablissement dun Pro-
cureur gnral de la Rpublique, institution disposant dune autorit
constitutionnelle.
Il ne sagit pas du Procureur de la Nation quavait propos M. Sarkozy
lorsquil tait candidat llection prsidentielle (sans finalement
mettre en uvre cette rforme), qui ntait quun chelon suppl-
mentaire dans la hirarchie judiciaire, dsign par lexcutif et soumis
lautorit du Garde des Sceaux.
Le Procureur gnral de la Rpublique est au contraire une institu-
tion linterface entre le pouvoir politique et le pouvoir judiciaire,
avec de vraies comptences, un statut solide et des moyens impor-
tants.
Le mrite de cette rforme serait dapporter une rponse la question
de la lgitimit et de la responsabilit dun parquet qui se verrait
confrer une vritable autonomie. Il donnerait un visage au parquet.
Il faudrait en outre impliquer le Parlement afin de crer un
contre-pouvoir et de permettre au parquet de se dgager enfin de son
lien hirarchique avec lexcutif.
Ainsi conue, linstitution nouvelle du Procureur gnral de la Rpu-
blique permettrait que leffectivit de la direction, de la surveillance
11 janvier 2011 11 H 49
et du contrle de la police judiciaire par le parquet, qui rpond des
exigences constitutionnelles, ne soit plus tributaire des rapports de
force au sein du gouvernement, ni de larbitrage incertain du Prsi-
dent de la Rpublique.
Instituer un Procureur gnral de la Rpublique dont le statut est
garanti constitutionnellement
Le Procureur gnral de la Rpublique (PGR) est un magistrat choisi
pour son indpendance, sa comptence et son intgrit.
Il est nomm pour cinq ans non renouvelables, sur proposition du Pr-
sident de la Rpublique, par le Parlement se prononant la majorit des
deux tiers. Les auditions de candidats au poste de PGR sont publiques.
Pour assurer son indpendance et son impartialit, les causes de cessa-
tion de ses fonctions sont strictement dfinies : convenance personnelle;
apparition dune incompatibilit ou dune interdiction lgale; incapaci-
ts lies une maladie; manquement grave dans lexercice de ses fonc-
tions constat par le Parlement, sur proposition du gouvernement, dans
les mmes conditions que la dsignation.
En dehors de ces cas, le PGR est irrvocable.
Le PGR dispose dun pouvoir hirarchique sur les membres du par-
quet. Il peut saisir le Conseil suprieur de la Justice aux fins disciplinai-
res.
En revanche, le PGR ne dispose pas dun pouvoir direct sur la carrire
des magistrats du parquet, qui relve du CSJ.
Il est dot de moyens propres : une ligne budgtaire lui est affecte au
sein du budget de ltat, diffrente de celle du ministre de la Justice.
Un Procureur gnral de la Rpublique linterface du politique et
du judiciaire, qui dirige laction publique
Le PGR est nomm par le Parlement et rend compte au Parlement.
Il dirige laction publique, en application de la politique pnale dfi-
nie par le gouvernement, et diffuse des circulaires labores par le Garde
des Sceaux lattention de tous les parquets.
La dtermination de la politique pnale relve donc toujours du gou-
vernement, mais en concertation avec le PGR. Le Ministre de la Justice,
qui conserve son rle de Ministre de la Loi, dispose la Chancellerie des
services lgislatifs contribuant, par laction lgislative et rglementaire,
la dtermination de la politique pnale du gouvernement.
11 janvier 2011 11 H 49
Le PGR exerce sa mission conformment la loi et veille limpartia-
lit des enqutes pnales. Il veille au respect des dispositions du code de
procdure pnale relatives la direction de la police judiciaire
Il rdige un rapport annuel quil adresse au gouvernement et au Parle-
ment. Ce document, qui est rendu public, donne lieu un dbat devant
la Reprsentation nationale.
Le principe dimpartialit des investigations est consacr
Un nouvel article est introduit par ailleurs dans le code de procdure
pnale instaurant, comme principe simposant notamment au parquet,
limpartialit des investigations. Ce principe constituerait le pilier qui
dominerait quant la philosophie et aux mthodes de travail, toute la
phase denqute prliminaire.
Les garanties des membres du parquet
Le pouvoir de proposition pour la nomination des magistrats du par-
quet appartient au CSJ, y compris pour les procureurs gnraux.
Le pouvoir disciplinaire appartient au Conseil suprieur de la Justice,
comme pour le sige.
Le ministre de la Justice se voit retirer ses pouvoirs de prononcer les
sanctions lencontre des magistrats du parquet ; il conserve cependant
la possibilit de saisir le CSJ si ses instructions de politique pnale gn-
rale ntaient pas respectes.
Aller plus loin?
Une fois ces rformes menes, et une fois ces rformes menes seule-
ment, les deux questions les plus controverses pourront tre rgles.
Faut-il supprimer le juge dinstruction?
Pourquoi pas, ds lors que le parquet est au-dessus de tout soupon?
Cest alors une question dorganisation et defficacit. La polmique
suscite par les propositions du gouvernement qui propose un grand
parquet puissant soumis lexcutif et contrl par un juge sans rels
moyens, naurait plus lieu dtre.
Lorganisation des parquets sest considrablement modernise. La
plupart des membres du parquet sont spcialiss dans le traitement
11 janvier 2011 11 H 49
dun contentieux particulier (mineurs, dlinquance organise, dlin-
quance financire, etc.). Beaucoup de procureurs ont cr au sein de
leur parquet un bureau des enqutes charg de suivre les enqutes au
long cours qui, auparavant, auraient fait lobjet dune ouverture
dinformation ou, pour les affaires moins graves, nauraient fait lobjet
que dun suivi assez lche. De petits bureaux des enqutes sont par-
fois organiss au sein mme de certaines sections spcialises des
parquets.
Ces volutions font incontestablement des parquets des structures
efficaces, spcialises, travaillant en quipe, de faon ractive et
rapide, en prise avec la socit.
Sappliquerait alors une rforme sur le modle propos en 1991 par la
Commission Justice pnale et droits de lhomme prside par Mireille
Delmas-Marty
1
, dans lequel un parquet autonome enqute dans le
respect du principe dimpartialit, et des juges disposant dune sta-
ture suffisante contrlent.
Faut-il sparer le parquet et le sige?
Cette question se pose avec moins dacuit ds lors que le parquet est
autonome.
Il nempche que la thorie de lapparence qui veut que non seule-
ment la justice soit indpendante mais quelle donne le sentiment de
ltre pourrait commander que le ministre public, qui le plus sou-
vent reprsente laccusation, ne fasse plus partie du mme corps que
le sige tout en restant constitu de magistrats. De plus, la Cour euro-
penne des droits de lhomme a pos comme principe fondamental
du procs quitable que la fonction de poursuite soit clairement dis-
tingue de la fonction de jugement.
Lappartenance au mme corps, ds lors quil y serait mis fin, ne serait
plus susceptible de nourrir une impression de collusion, dnonce
notamment par une partie des avocats.
Le recrutement et la formation resteraient alors communs et les
magistrats devraient dfinitivement choisir entre le sige et le par-
quet aprs quelques annes de pratique.
1. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/914059500/index.shtml
11 janvier 2011 11 H 49
REFONDER LARCHITECTURE JURIDICTIONNELLE
Le rquilibrage au sein de linstitution judiciaire doit se complter
dune refonte de larchitecture juridictionnelle.
Le dualisme juridictionnel : un legs de lhistoire
Cette architecture est particulirement complexe. Au poids de lhis-
toire sajoute une succession de rformes conduisant davantage sophis-
tiquer le systme qu le simplifier pour le justiciable.
En effet, la justice en France a t conue comme une Administration
au service de ltat et non au service de la socit. Sa structure, base
dabord sur deux, puis sur trois ordres juridictionnels judiciaire, admi-
nistratif et plus rcemment constitutionnel en est le reflet.
Il faut rappeler ce quon oublie trop souvent : le dualisme juridiction-
nel franais ordre judiciaire/ ordre administratif sexplique pour des
raisons exclusivement historiques. Le blocage par les Parlements de
lAncien Rgime des rformes inities par le pouvoir royal conduisit
aprs la Rvolution linterdiction faite aux juges de simmiscer dans le
pouvoir excutif et de connatre des actes de ladministration. La cra-
tion dun juge pour lAdministration en fut, au terme dune volution de
prs de quatre-vingt-dix ans, la consquence pratique.
Un ensemble peu lisible
Lensemble, il faut bien le dire, est aujourdhui peu lisible pour le
citoyen. Il existe en France deux ordres de juridiction pour les affaires
ordinaires, cest--dire deux sortes de tribunaux pour juger, suivant quil
sagit dune affaire entre particuliers ou dans laquelle la puissance
publique est partie. Les juges sont slectionns selon des critres dif-
frents, forms diffremment, ont un statut diffrent et appliquent un
droit diffrent.
La complexit dcoulant en particulier du dualisme juridictionnel,
de la sparation des autorits judiciaires et administratives, devient par-
ticulirement choquante lorsquelle aboutit, comme cest le cas par
exemple dans le domaine des contrats de travail aids par la puis-
sance publique, qui sadressent des personnes pour lesquelles laccs
lemploi est difficile (contrats emploi-solidarit, etc), des jeux de
raquette entre les deux ordres de juridictions. Les justiciables sont
ainsi soumis un vritable parcours du combattant pour que justice leur
soit rendue.
11 janvier 2011 11 H 49
Et comment justifier aujourdhui que le Tribunal des conflits, charg
darbitrer les conflits de comptence entre juridictions judiciaires et juri-
dictions administratives, ait pour prsident un membre du gouverne-
ment, le ministre de la justice, auquel revient le dernier mot lorsque le
tribunal est divis sur la solution?
Quel remde apporter cette situation?
Replacer le citoyen au centre
Linstitut Montaigne, dans son rapport de septembre 2004 intitul
Pour la Justice, qui a largement inspir le programme du candidat Nicolas
Sarkozy sur la justice, plaidait, purement et simplement, pour la suppres-
sion de la juridiction administrative. Les difficults dune telle entreprise
taient pointes. Comme nous le savons, le candidat, devenu Prsident, a
abandonn cette ide radicale.
Aujourdhui, il ne sagit pas pour nous dadopter une posture incanta-
toire mais de proposer, face des problmes rels, des solutions
concrtes, ralisables et prenant en compte les spcificits franaises.
Il faut avoir lesprit que la voie de la fusion des deux ordres juridic-
tionnels implique une rvision de la Constitution. Le Conseil constitu-
tionnel a, en effet, dans ses dcisions du 22 juillet 1980
1
et du 23 janvier
1987
2
, affirm le caractre constitutionnel de lexistence et dune comp-
tence propre de la juridiction administrative, mettant ainsi un obstacle
juridique une runion des ordres judiciaire et administratif par simple
voie lgislative.
Cependant, le Conseil a ouvert la voie une meilleure articulation des
deux ordres en considrant que lorsque lapplication dune lgislation
ou dune rglementation spcifique pourrait engendrer des contestations
contentieuses diverses qui se rpartiraient, selon les rgles habituelles
de comptence, entre la juridiction administrative et la juridiction judi-
ciaire, il est loisible au lgislateur, dans lintrt dune bonne administration de
la justice, dunifier les rgles de comptence juridictionnelle au profit de lordre
juridictionnel principalement intress . Concrtement, pour viter aux jus-
ticiables les recherches pralables, longues et hasardeuses du juge
comptent, le Parlement peut, pour des matires dtermines, constituer
un bloc de comptences au profit dun seul ordre de juridiction.
La justice administrative, au fil des annes, a gagn en lgitimit et en
efficacit. Son indpendance, qui sest affirme, nest aujourdhui ni sus-
1. CC80-119 DC, 22 juillet 1980.
2. CC86-224 DC, 23 janvier 1987.
11 janvier 2011 11 H 49
pecte ni discute, mme si la question de sa proximit culturelle
avec lexcutif reste pose. Son apport aux liberts publiques, renforc
par le rfr libert de la loi de 2000, est rel. Son efficacit, pour impo-
ser le droit ladministration, ses audaces jurisprudentielles lui ont per-
mis de gagner sa place dans lordonnancement juridique
1
et en ont fait
un lment essentiel de ltat de droit en France.
Ds lors, si la justice administrative prsente quasiment tous les attri-
buts de la justice, ne faut-il pas penser que ladministration tend deve-
nir, devant cette justice, un justiciable presque ordinaire, et se
demander ce qui lgitime encore lexistence son profit dun juge sp-
cial : les juges ordinaires ne pourraient-ils pas tout aussi bien faire?
La Cour de Cassation ne pourrait-elle pas se voir dote dune chambre
administrative? La reconnaissance de la spcialit dun droit appliquer,
et dune juridiction pour le faire, implique t-elle obligatoirement la spa-
ration entre deux ordres de juridiction tels que nous les connaissons dans
notre pays ?
Propositions sur les deux ordres juridictionnels
La fusion est-elle raliste? Au moment o la presse proclame
2
dans
un titre, surprenant dans un pays dmocratique, comment Sarkozy a
gagn la bataille contre les juges , est-il vraiment opportun dopposer
les juges entre eux?
Il est prfrable de se concentrer sur les priorits. Aussi, convient-il
dopter pour une voie mdiane, qui prenne en compte les spcificits
franaises. Cette voie doit tre fonde sur une exigence de transparence
pour les citoyens et les justiciables. Plusieurs pistes peuvent tre explo-
res :
simplification des comptences par une utilisation plus volonta-
riste des possibilits damnagement offertes par la dcision du
Conseil constitutionnel de 1987;
gestion commune par le Conseil suprieur de la Justice;
simplification des modes de saisine des juridictions et des rgles
de procdure;
obligation de renvoi la juridiction comptente (par linstaura-
tion dune procdure de passerelle entre les juridictions) ;
1. Arrts Barel 1954, Canal 1962, Bleton 1988.
2. Premire page du journal Le Monde du 10 juin 2008.
11 janvier 2011 11 H 49
formation commune aux magistrats judiciaires et administratifs
avec tronc commun et spcialisation ultrieure;
mobilit plus importante entre les magistrats tous les niveaux
juridictionnels, de la base au sommet, passerelles possibles au
long de la carrire;
lection du prsident du tribunal des conflits par ses membres, le
ministre de la justice cessant dassurer cette prsidence.
Cette rationalisation ne doit pas empcher une rforme plus radicale
devant conduire ltablissement dune Cour constitutionnelle.
Pour une Cour constitutionnelle
Latente depuis longtemps, la question dune Cour constitutionnelle
a t relance avec la rvision constitutionnelle de juillet 2008 qui a
introduit dans le systme juridictionnel franais la question prioritaire
de constitutionnalit (QPC). En effet, le paysage juridictionnel est
dsormais domin par trois institutions le Conseil dtat, la Cour
de cassation et le Conseil constitutionnel et le procs constitutionnel
est encastr dans le procs ordinaire dont il devient un moment dter-
minant. Par le mcanisme choisi, le constituant a dilu le contrle de
constitutionnalit : les juridictions judiciaires et administratives font un
premier contrle de constitutionnalit puisquelles ont la responsabilit
de filtrer les recours et de dcider de leur recevabilit en apprciant
notamment le caractre srieux de la contestation constitutionnelle ; le
Conseil constitutionnel qui reste bien sr celui qui dcide en dernier
ressort de linconstitutionnalit ou non de la loi.
Accorder tout justiciable le droit de contester devant nimporte quel
juge la constitutionnalit de la loi qui lui est applicable lors dun pro-
cs ralise un souhait dmocratique ancien dfendu par le prsident
Badinter ds 1989. Ce nouveau droit reprsente sans doute une rvolu-
tion juridique et plus encore culturelle, puisquil fait passer la France
du lgicentrisme au constitutionnalisme, dune culture de la loi une
culture de la constitution, dune culture de ltat une culture de la
socit. Au demeurant, cette culture de la constitution et de la pri-
maut du droit est le signe distinctif du patrimoine politique de lUnion
europenne.
Les premiers mois dapplication de la rforme rvlent cependant
quelques difficults tenant, notamment, ce que les contentieux de la
11 janvier 2011 11 H 49
conventionalit et de la constitutionnalit
1
, proches dans leur substance,
sont exercs par des juridictions diffrentes, la Cour de cassation et le
Conseil dtat pour le premier, le Conseil constitutionnel pour le second.
Dautre part, en se faisant juge de la constitutionnalit des interprta-
tions de la loi par le Conseil dtat et la Cour de cassation, le Conseil
constitutionnel se met, mcaniquement, en position de Cour au-
dessus des deux autres, en tout cas, en position de dclarer contraire
la constitution leur interprtation de la loi. Il ressort ainsi clairement que
le paysage juridictionnel franais se rorganise progressivement et que le
Conseil constitutionnel pourrait devenir, terme, Cour constitutionnelle.
Cette volution se fera ncessairement mais sans doute lentement si
le mcanisme actuel de la QPC nest pas modifi; elle pourrait se faire
plus vite sil tait dcid soit de supprimer le filtre de la Cour de cassa-
tion et du Conseil dtat, soit de donner aux justiciables le droit de faire
appel de dcisions de non saisine du Conseil constitutionnel, soit de
modifier le mcanisme pour donner tous les juges le pouvoir de juger
directement la constitutionnalit des lois et faire ainsi remonter tous les
procs au Conseil constitutionnel.
Propositions
Quelle que soit lhypothse de rforme retenue, la rvision de 2008
impose que soit rgle en priorit la question du statut du Conseil
constitutionnel. Devenant Cour constitutionnelle, il doit rpondre
dans sa composition, dans son organisation interne et dans sa proc-
dure de jugement aux exigences de tout tribunal neutre, objectif et
impartial. Cest pourquoi, il convient de prvoir :
que les juges constitutionnels seront dsigns par le Parlement la
majorit qualifie;
quils devront tre choisis sur la base dune comptence et dune
exprience juridiques ;
que le prsident devra tre lu par ses pairs ;
que chaque juge constitutionnel disposera dun cabinet compos
de juristes recruts par la Cour sur sa proposition;
que la procdure juridictionnelle sera codifie conformment aux
exigences du contradictoire et de lgalit des armes ;
1. Le contrle de conventionalit consiste contrler la conformit dun texte une norme
internationale (convention, trait, etc.). Le contrle de constitutionnalit consiste contrler la
conformit dune norme la constitution.
11 janvier 2011 11 H 50
que les opinions dissidentes seront reconnues ;
que les anciens prsidents de la Rpublique nen seront plus mem-
bres de droit vie.
Ainsi seulement la rvision de 2008 prendra un sens dmocratique.
Car la protection juridictionnelle des droits constitutionnels nest un
progrs pour la dmocratie que si les institutions charges dassurer
cette protection ont elles-mmes un statut constitutionnel qui garan-
tit leur indpendance par rapport tous les pouvoirs.
Un principe consacrer constitutionnellement :
le droit au juge naturel
Il existe un principe fondamental dnomm droit au juge naturel
qui permet de garantir une impartialit de la juridiction dans le cadre de
lorganisation judiciaire notamment en assurant des conditions objecti-
ves de dsignation des juges et de distribution des affaires au sein des
juridictions. En France, le droit au juge naturel a t instaur par la
Constitution de 1791 : Les citoyens ne peuvent tre distraits des juges
que la loi leur assigne, par aucune commission, ni par dautres attribu-
tions et vocations que celles qui sont dtermines par les lois . Il a t
repris dans la Constitution de 1795, les Chartes de 1814 et 1830. Dans la
Constitution de 1848, il a t consacr de manire trs explicite nul ne
sera distrait de ses juges naturels. Il ne pourra tre cr de commissions
et de tribunaux extraordinaires, quelque titre et sous quelque dnomi-
nation que ce soit . Mais, partir de 1875, le concept napparat plus
dans aucun texte constitutionnel. Lattribution du jugement dune
affaire des juges dsigns pour ce faire est, on limagine, la porte
ouverte toutes les manipulations. Il est urgent aujourdhui dentamer
une rflexion sur le droit au juge naturel, qui devra inclure la question de
la ncessaire dmocratisation des juridictions et de leur transparence
dans la gestion des affaires. linstar de lAllemagne, de lEspagne, de la
Belgique ou de la Grce, il faut figer ce principe dans notre Constitution
afin de redonner notre dmocratie de nouvelles bases dignes de la
patrie de Montesquieu.
11 janvier 2011 11 H 49
PARTIE II
Fonder la lgitimit dmocratique
de la justice
La lgitimit des pouvoirs excutif et lgislatif est vidente : elle pro-
cde de llection. Faire procder la lgitimit des juges galement de
llection est une fausse bonne ide : elle place le candidat aux fonctions
de juge face la ncessit de faire des campagnes lectorales et de lever
des fonds, ce qui porte directement atteinte aux principes dindpen-
dance et dimpartialit qui caractrisent lexercice dmocratique de la
justice. Maintenir ltat actuel des choses est pourtant impossible. La
tradition dite rpublicaine est en ralit une tradition de subordina-
tion hrite du bonapartisme plus que de la Rpublique.
Il faut donc fonder la lgitimit dmocratique de la justice. Sur un prin-
cipe et deux instruments. Le principe : un pacte de confiance avec le
citoyen. Les instruments : une association troite des citoyens non seu-
lement dans la gestion de la justice mais aussi dans luvre de juger ;
enfin, une responsabilit assume et globale des magistrats.
4 janvier 2011 11 H 32
1
Fonder la place lgitime des citoyens
dans la Justice
LE DVELOPPEMENT DE LCHEVINAGE
Llection des juges : une fausse bonne ide
La dfiance lgard des juges est une constante de lhistoire poli-
tique contemporaine franaise. Et chaque fois que cette dfiance devient
forte, il est propos de faire lire les juges par le peuple. Ainsi, cette ide
apparat pour la premire fois en France sous la Rvolution, pour mettre
fin la magistrature de lAncien Rgime, et va trouver une conscration
de 1790 1802. Si, en 1802, plus rien ne subsiste en France de llecti-
vit des magistrats, le 10 juin 1882, par 275 voix contre 208, la Chambre
des dputs proclame le retour llection pour diminuer linfluence
monarchiste au sein de la magistrature. Mais, ds que les rpublicains
deviennent majoritaires, le principe lectif disparat. Seuls quelques
radicaux continuent dafficher leur fidlit au principe lectif ; jusqu
lavnement du concours (dcid par le dcret Sarrien de1906), quatre
propositions pour une justice lective sont dposes sur le bureau de la
Chambre. En vain.
Rcemment, en France, le ministre de lIntrieur sest prononc en
faveur de llection pour les juges dapplication des peines voire [pour]
les prsidents de tribunal correctionnel ; le prsuppos politique est
simple : le peuple, lui, aurait le bon sens de se montrer suffisamment
svre lencontre des dlinquants, contrairement aux magistrats dont
le ministre nestime pas possible quils puissent toujours se substituer
lexpression directe de la volont populaire
1
.
Peu dtats dans le monde pratiquent aujourdhui le systme de
llection des juges. Il sagit dune exception judiciaire. Les tats-Unis
en sont lemblme. Si les juges fdraux sont nomms par le prsident,
lchelon des tats, 87 % sont lus par les justiciables eux-mmes.
1. http://www.lefigaro.fr/politique/2010/09/16/01002-20100916ARTFIG00640-les-propositions-
chocs-de-brice-hortefeux.php
La volont de restaurer la confiance publique dans la justice et de recru-
ter des juristes qualifis a conduit depuis 1940 certains tats combiner
le modle de la nomination avec celui de llection. L o le systme
lectif intgral a t conserv, les modalits nen demeurent pas moins
variables.
Le dbat reste encore trs ouvert sur le meilleur systme de slection
des juges. Des publications rcentes dans la presse (New York Times, Le
Monde) ont mis en avant les effets pervers du systme lectif
1
. Llec-
tion place le candidat-juge devant la ncessit de faire des campagnes
lectorales, de la publicit et de collecter des fonds. Depuis quelques
annes, les lobbies et les groupes dintrts ont compris lavantage quils
pouvaient trouver liminer les juges les plus contrariants en finan-
ant leur adversaire. Les sommes dpenses ont doubl en huit ans,
grce quoi les candidats peuvent saccuser les uns les autres, en prime
time, davoir remis en libert un pdophile ou dtre le candidat des
dealers de drogue .
Dans certains tats, les candidats doivent afficher leur couleur politi-
que. Dans dautres, ils ont obligation de rester neutres et ne font campagne
que sur leur bilan (gnralement le pourcentage de condamnations).
UnetudercenteraliseenPennsylvaniea montrqueles juges avaient
une fcheuse tendance augmenter la longueur des peines lapproche
des lections. Une autre tude parue en 2010 et mene par trois organis-
mes indpendants (le Brennan Center for Justice, le National Institute of
Money in State Politics et le Justice at Stake Campaign), souligne lexplo-
sion des dpenses de campagne lors des lections des juges, au cours de la
dernire dcennie. lorigine de ce changement, explique le rapport,
de super donateurs qui voudraient influencer les tribunaux
2
.
Llection des juges est devenue suffisamment proccupante pour
que la Cour suprme fdrale de Washington ait accept de se saisir du
sujet. Le 3 mars 2009, elle a entendu une affaire particulirement frap-
pante de justice vendre , selon lexpression de lditorial du Washing-
ton Post. Lhistoire a dj fait lobjet dun roman de John Grisham, The
Appeal, paru en 2008. Il y est question dune compagnie qui sachte
un candidat la Cour suprme du Mississippi pour renverser un verdict
1. Cf. par exemple, Inflation Les juges amricains de plus en plus chers (Washington
Post.com) , in htt://bigbrowser.blog.lemonde.fr/2010/08/17/inflation-les-juges-americains-de-
plus-en-plus-chers-washington-post 17 aot 2010. Ou encore, Washington Post, 16 aot 2010
Special-interest spending surges in state Supreme Court campaigns .
2. http://www.brennancenter.org/content/resource/the_new_politics_of_judicial_
elections
11 janvier 2011 11 H 57
FONDER LA LGITIMIT DMOCRATIQUE DE LA JUSTICE 60
qui ne lui a pas plu en appel. Elle recrute, finance et manipule un jeune
juriste, quelle porte jusqu la Haute Cour. La politique a toujours t un
jeu pourri. Maintenant, la justice lest aussi , nonce le rsum.
Plutt quun illusoire retour llection de juges, il est propos
dtendre lchevinage, cest--dire dassocier les citoyens lexer-
cice de la fonction de juger afin de leur faire connatre le fonction-
nement de la justice et de les rendre acteurs de cette mission
collective de service public.
Dans notre culture judiciaire, la figure normale du magistrat est
celle du juge professionnel. Cependant, le juge non professionnel peut
se retrouver dans diffrentes situations : juge citoyen (cour dassises et
justice de proximit), juge expert (conseil des prudhommes, baux
ruraux, tribunal de commerce, assesseurs des tribunaux pour enfants et
des tribunaux des affaires de scurit sociale par exemple).
Ces dernires annes ont vu lintroduction, puis la monte en puis-
sance avec la cration des juridictions de proximit, dun modle de
justice quotidienne qui tend fonctionner schmatiquement deux
vitesses : dun cot, la justice rendue par les professionnels (jugeant de
plus en plus juge unique) et de lautre, celle rendue par des non-
professionnels jugeant seuls les litiges de la vie quotidienne et ayant
reu une formation trop rapide (636 juges de proximit sont en fonction).
Toutefois, 70 % des juges de proximit sigent galement en tant
quassesseur aux audiences correctionnelles.
Nous plaidons pour le dveloppement dun modle de justice
mixte : les juges citoyens, non professionnels, aux cts des juges pro-
fessionnels afin de rendre la justice plus reprsentative et plus proche de
la socit. En revanche il faut mettre fin aux juridictions parallles
prsides par des non-professionnels telles que les juridictions de proxi-
mit qui sont des juridictions au rabais avec des juges peu forms, trop
isols dans leurs juridictions et sans contacts avec les magistrats profes-
sionnels. Au contraire, il faut faire travailler ensemble juges profession-
nels et non professionnels, rapprocher ces deux cultures, ne pas les
opposer, favoriser un dialogue professionnel, cumuler les avantages de
leurs apports respectifs. Nous pourrions ainsi avec ce renfort humain
supplmentaire revenir la collgialit pour le contentieux correctionnel
actuellement jug juge unique.
Une enqute ralise en 1997 (GIP Justice/ CSA- 12 14 juin 1997)
rvlait que le principe de lchevinage est largement approuv en
France pour les petits dlits (76 %) et les affaires familiales (67 %).
Lenqute GIP Justice/Louis Harris de mai 2001 montre que 66 % des
11 janvier 2011 11 H 57
FONDER LA PLACE LGITIME DES CITOYENS DANS LA JUSTICE 61
franais sont favorables la participation de citoyens aux jugements ren-
dus par les tribunaux correctionnels. Mais 42 % des personnes favorables
pensent que ces citoyens doivent tre tirs au sort et 18 % quils doivent
tre lus.
La justice mixte prsente de grands avantages. Comme les juges
experts apportent leur expertise, leur connaissance du terrain, le juge
citoyen apporte, selon une formule paradoxale, mais assez juste, son
incomptence, laquelle contraint, par exemple la justice pnale, pr-
senter le dossier criminel et le discuter dans des formes et un niveau
comprhensibles par tout un chacun.
On glisse ici, et cest ce qui est particulirement intressant, vers une
autre mission, qui nest pas celle de lexpertise, mais celle de la connais-
sance, de la comprhension par les citoyens du fonctionnement de la
justice qui est rendue en leur nom. Cette connaissance et cette compr-
hension sont au principe du pacte dmocratique de confiance dans la
justice. En effet, la prsence au sein dun tribunal dune personne capa-
ble de comprendre et partager les proccupations du justiciable, ses int-
rts, voire son langage et sa culture, rapproche le monde de la justice
du monde des justiciables, favorise ainsi laccs la justice et le
contrle de son bon fonctionnement.
La justice ici souvre, ne se referme pas sur elle-mme; elle est
constamment maintenue en contact avec la socit.
Propositions
tendre le caractre mixte de certains tribunaux en ayant recours
des juges citoyens qui ne jugeraient pas seuls les affaires comme cest
actuellement le cas des juridictions de proximit, mais aux cots de
magistrats professionnels qui prsideraient la composition collgiale.
Appliquer cette mixit aux contentieux ayant une grande rpercus-
sion sociale : tout le contentieux correctionnel actuellement jug
juge unique, ce qui permettrait de revenir la collgialit; le
contentieux du tribunal de police, etc.
LA PARTICIPATION DES CITOYENS LA GESTION
DU SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE
Au-del de la participation des citoyens luvre de juger, cest la
question de la participation des citoyens au fonctionnement du service
11 janvier 2011 11 H 57
public de la justice qui doit tre souleve. Ce nest pas parce que la
justice exerce une mission rgalienne que son rapport avec les citoyens
doit tre uniquement fond sur un rapport dautorit
1
.
Comme pour tout dispositif visant associer et faire participer les
citoyens la gestion dun service public par exemple dans lcole, avec
les relations professeurs-parents dlves la question politique est celle
de la lgitimit de cette reprsentation. Question dautant plus dlicate
dans le cas de la Justice quelle exerce une fonction de rgulation sociale
qui sest accrue depuis la fin du sicle dernier.
Si, en matire de justice pnale, les associations de victimes sont de
plus en plus actives, la question de la reprsentation des personnes pour-
suivies et condamnes est pose, mme sil existe des associations
dfendant les personnes dtenues. En matire de justice civile, les inter-
locuteurs abondent : associations de consommateurs, associations fami-
liales, etc. Ainsi les associations, comme elles lont fait dans bien dautres
secteurs de la vie sociale, sont-elles tout fait lgitimes porter la parole
des citoyens en matire de justice. Associations de protection des droits
de lhomme, associations agissant au nom des victimes dinfractions, de
la dfense des trangers en situation irrgulire, des dtenus, des per-
sonnes sans domicile, etc. Toutes ont vocation intervenir dans le dbat
relatif au fonctionnement de la justice et pourraient prtendre selon des
modalits dfinir tre associes ce fonctionnement.
On doit bien sr ajouter aux citoyens les personnes qui travaillent
dans les tribunaux ainsi que les partenaires et auxiliaires de la justice.
La justice est trs en retard par rapport des institutions comme
lhpital ou lcole, o la reprsentation et la participation des usagers
ont t prcisment rglementes.
Propositions
Organiser des tats gnraux de la justice destins prciser les
modalits de participation des citoyens-usagers la gestion des tribu-
naux et llaboration dune politique nationale de la justice.
A lissue, mettre en place une Confrence nationale de la justice, lieu
de concertation qui permettra aux acteurs du systme de justice,
considr dans son ensemble, dexprimer leurs points de vue sur les
politiques de justice, de relayer les proccupations et les demandes
1. Au nom du peuple franais ? La justice face aux attentes des citoyens-usagers Notre
justice Daniel Soulez-Larivire, Hubert Dalle dir.- Robert Laffont 2002.
11 janvier 2011 11 H 57
FONDER LA PLACE LGITIME DES CITOYENS DANS LA JUSTICE 63
de la population en termes daccs la justice et de garanties, de
favoriser le dialogue entre les usagers, les professionnels, les autres
acteurs et les responsables politiques.
Crer des tablissements publics de justice, dots de conseils dadmi-
nistration au sein desquels la participation des usagers est organise.
Mettre en place une exprimentation lchelle des tribunaux.
11 janvier 2011 11 H 57
2
Fonder la responsabilit juridictionnelle
des magistrats
Associer les citoyens lexercice et au fonctionnement de la justice
ne suffit pas. Il faut encore faire droit au principe pos larticle 15 de
la Dclaration de 1789 : La Socit a le droit de demander compte
tout Agent public de son administration . Rendre compte et non
rendre des comptes est une ncessit dautant plus absolue aujourdhui
que la justice occupe une place centrale dans la rgulation de la vie
sociale : sans ce rendre compte , il ny aura ni confiance, ni lgitimit
dans et pour la justice et, finalement, ni confiance ni lgitimit dans et
pour la dmocratie.
Cette responsabilit doit sentendre au sens large : la responsabilit-
sanction, sans aucun doute, ds lors quune faute a t commise, mais
aussi la responsabilit-prvention qui vise, en amont, prvenir fautes et
dysfonctionnements et enfin la responsabilit-transparence, qui doit
permettre aux citoyens de comprendre et donc dapprcier leur justice.
Rendre compte implique que la justice soit rendue, et pour quelle
le soit il faut quelle en ait les moyens. La France est lun des pays
dEurope qui consacre la plus faible part de son budget la justice au sens
de la Commission europenne pour lefficacit de la Justice (tribunaux +
ministre public + aide juridictionnelle). Chaque Franais consacre 57,70
euros sa justice, quand lAllemagne y consacre 106 euros par habitant,
lItalie, 73,80 euros, la Grande Bretagne 75,1 Euros et lEspagne 86,30
euros. Le budget pnitentiaire qui nest pas compris dans cette compa-
raison reprsente en France 36 % du budget total du ministre de la
justice, laissant une part dautant plus rduite aux juridictions. La France
compte 10,9 juges pour 100 000 habitants et le nombre de procureurs est
lundes plus faibles parmi les pays comparables enEurope (3 pour 100 000
habitants), alors mme que les procureurs franais sont ceux qui ont les
prrogatives les plus larges. La faiblesse de la justice en France nest pas
quinstitutionnelle, elle est historiquement structurelle quant au niveau
de ses moyens de fonctionnement. Lorsquon voque les dysfonctionne-
ments de linstitution judiciaire, on doit garder lesprit que la Justice
est proche du dpt de bilan (Robert Badinter).
LA RESPONSABILIT-SANCTION
Actuellement, les magistrats sont soumis trois rgimes de responsa-
bilit distincts : pnal, civil et disciplinaire.
Il ny a pas grand-chose dire de la responsabilit pnale des magistrats
qui, depuis la loi du 4 janvier 1993, relvent du droit commun et ne
bnficient daucune immunit ou privilge de juridiction, que linfrac-
tion ait t commise dans le cadre ou en dehors de leurs fonctions. Un
magistrat peut donc tre poursuivi pnalement en tant que citoyen ou
en qualit dagent public.
En revanche, cest le rgime particulier de responsabilit civile qui ali-
mente le sentiment dune irresponsabilit des juges. Les rgimes de
responsabilit civile relatifs au fonctionnement du service public de la
justice sont varis. Il existe des rgimes de responsabilit sans faute pour
les actes emportant les atteintes les plus graves comme la dtention pro-
visoire, les erreurs judiciaires, les consquences des librations condi-
tionnelles, ou, plus rcemment, les consquences lies aux rductions
de peine
1
. Il existe par ailleurs un rgime de responsabilit de ltat
pour fonctionnement dfectueux de la justice. Larticle 781-1 du Code
de lorganisation judiciaire dispose que ltat est tenu dindemniser les
victimes dun dommage caus par le dysfonctionnement du service
public de la justice. Cette responsabilit ne peut cependant tre enga-
ge que si une faute lourde ou un dni de justice a t commis.
Comme son nom lindique, le dni de justice consiste pour un magis-
trat refuser de rpondre aux requtes ou ngliger de juger les affaires
en tat dtre juges
2
. Il sassimile au refus de juger, mais la jurispru-
dence en a fait une interprtation extensive en considrant comme un
dni de justice la longueur anormale des dlais de jugement et, plus
gnralement, la lenteur excessive du procs.
Sagissant de la faute lourde, le lgislateur ne layant pas dfinie, il est
revenu la jurisprudence de le faire. Cette dfinition sest progressive-
ment assouplie et largie. La Cour de cassation, dans un arrt dassem-
ble plnire du 23 fvrier 2001, a dcid que constitue une faute lourde
toute dficience caractrise par un fait ou une srie de faits traduisant linap-
titude du service public de la justice remplir la mission dont il est investi .
Cet assouplissement, intervenu sous linfluence de la jurisprudence de
la Cour europenne des droits de lhomme, tmoigne de la volont
1. CE, 15 fvrier 2006, Garde des Sceaux c. Consorts Maurel-Audry, Rec. p. 75.
2. Loi n
o
2007-1787 du 20 dcembre 2007 sur la simplification du droit.
11 janvier 2011 12 H 00
de faciliter lengagement de la responsabilit de ltat et lindemnisa-
tion des victimes. Il a conduit laugmentation des actions fondes sur
des dysfonctionnements allgus de la justice : de 1989 1992, 15 proc-
dures avaient t engages. De 1993 1998, 161 dcisions ont t ren-
dues dont 28 condamnations
1
. Notre rgime de responsabilit civile est
aujourdhui considr comme une voie de recours qui doit tre puise,
au sens de la Convention europenne des droits de lhomme, avant sai-
sine de la Cour de Strasbourg
2
.
Quen est-il de la responsabilit du magistrat lui-mme? Elle se carac-
trise par labsence de responsabilit directe. Les magistrats ne sont res-
ponsables que de leur faute personnelle. Lorsquune telle faute
personnelle est tablie et quelle se rattache au service public de la jus-
tice, seul ltat est directement responsable, ce qui signifie quil nest
pas possible pour le justiciable ls de rclamer directement la rpara-
tion des dommages au magistrat concern. Ltat dispose dune action
rcursoire, cest--dire quil peut se retourner contre ce magistrat pour
lui rclamer paiement de tout ou partie des dommages et intrts verss
au justiciable ls. Mais ce jour, aucune action rcursoire na jamais t
exerce.
Ds lors, la proposition de rforme qui vient immdiatement lesprit
consiste envisager la possibilit pour les justiciables dentamer une
action en rparation civile directement contre les magistrats respon-
sables, selon eux, du dommage particulier caus par leurs dcisions.
Cependant, une telle proposition apparat comme une fausse bonne ide.
Il faut prendre en compte, en premier lieu, les effets pervers dune telle
rforme. En effet, la responsabilit indirecte na pas t tablie pour
privilgier les juges mais pour leur permettre de juger dans la srnit et
limpartialit. Cest dautant plus important quil ne faut pas carter le
risque dune multiplication des actions de justiciables simplement
mcontents des dcisions rendues ! Outre quelle savrerait contre-
productive, cette rforme serait probablement inefficace en termes de
responsabilisation. La condamnation civile consiste devoir payer des
dommages et intrts. Cette probabilit qui pserait sur les magistrats
les conduirait contracter des assurances et la rforme aboutirait un
simple transfert de charges vers la technique assurancielle.
En revanche, il est possible darticuler la responsabilit civile et la
responsabilit disciplinaire, de trouver les liens, les passerelles de lune
1. Guy Canivet La responsabilit des juges en France Commentaires, n
o
103,
automne 2003.
2. CEDH, Giummarra c/France 12 juin 2001 et Misfud c/France 11 septembre 2002.
11 janvier 2011 12 H 00
FONDER LA RESPONSABILIT JURIDICTIONNELLE DES MAGISTRATS 67
lautre. La loi organique du 5 mars 2007 prvoit dsormais que toute
dcision dfinitive dune juridiction nationale ou internationale condam-
nant ltat pour fonctionnement dfectueux du service de la justice est
communique aux chefs de cour dappel intresss par le garde des
sceaux, ministre de la justice. Le ou les magistrats intresss sont aviss
dans les mmes conditions. Des poursuites disciplinaires peuvent tre
engages par le ministre de la justice et les chefs de cour dappel intres-
ss dans les conditions prvues aux articles 50-1, 50-2 et 63 . Ces dispo-
sitions prendraient une relle signification dans le cadre de linstitution
dun Conseil Suprieur de la Justice refond. Il sagirait de communi-
quer directement et automatiquement au CSJ les dcisions dfinitives
condamnant ltat pour fonctionnement dfectueux du service public
de la justice ou violation de la Convention europenne des droits de
lHomme. Le CSJ, disposant dun vritable service dinspection, pour-
rait faire procder une enqute pour faire la part des dysfonctionne-
ments du service et dune ventuelle faute dun ou de plusieurs
magistrats, magistrats quil pourrait identifier puisquune simple dci-
sion de condamnation ne dit pas forcment qui est intervenu dans le
cours de la procdure. Des consquences pourraient ainsi tre tires
dventuels manquements individuels, la condition quils rentrent dans
la dfinition de la faute disciplinaire.
En contrepartie, cette communication automatique doit saccompa-
gner dune rforme de la procdure actuelle, afin daccrotre son effi-
cacit et les garanties offertes aux magistrats concerns. En effet,
aujourdhui, le comportement dun magistrat peut tre mis en cause dans
le cadre dune procdure en responsabilit de ltat pour fonctionne-
ment dfectueux de la justice sans que ledit magistrat nait t appel
en la cause, voire nait simplement connaissance de lexistence dune
telle procdure. Or, il doit pouvoir faire entendre ses propres arguments.
Le rgime disciplinaire des magistrats, fix par lordonnance du 22 dcem-
bre 1958, a connu des volutions majeures rcemment, linitiative la
fois du Conseil Suprieur de la Magistrature et du lgislateur.
Labsence de publicit des sanctions prises avait pu crer dans lopi-
nion publique le sentiment que les magistrats jouissaient dune sorte
dimpunit. De plus, la jurisprudence disciplinaire se trouvait ainsi pri-
ve de toute porte pdagogique pour le corps des magistrats. La loi
organique du 25 juin 2001 a consacr la publicit des audiences du CSM
statuant en formation disciplinaire, solution applique de fait par le
Conseil depuis 1994, et ce afin de renforcer la porte de ses dcisions,
mais galement de renforcer le respect des droits de la dfense. Le lgis-
11 janvier 2011 12 H 00
lateur a galement autoris la publication des dcisions rendues par le
CSM, mettant fin linterdiction qui figurait auparavant dans la loi de
1881 sur la libert de la presse. Depuis 1999, le Conseil publie intgrale-
ment ses dcisions. Il a galement publi un recueil des dcisions disci-
plinaires intervenues depuis 1959.
Llargissement de la saisine constitue une autre avance majeure.
Cest dabord la loi organique du 25 juin 2001 qui a permis aux chefs de
cour dappel, et non plus seulement au Ministre de la justice, de saisir le
Conseil suprieur de la magistrature.
Surtout, cest la rforme constitutionnelle de 2008 qui a ouvert la pos-
sibilit pour les justiciables de saisir le CSM. La loi organique mettant
en application cette rforme a t adopte le 22 juillet 2010. Elle prvoit
que tout justiciable qui estime qu loccasion dune procdure judi-
ciaire le concernant le comportement adopt par un magistrat () dans
lexercice de ses fonctions est susceptible de recevoir une qualification
disciplinaire peut saisir le Conseil suprieur de la magistrature (). La
plainte est examine par une commission dadmission des requtes
compose de membres de la formation comptente (). Lorsquelle
estime que les faits sont susceptibles de recevoir une qualification disci-
plinaire, la commission dadmission des requtes du Conseil suprieur
renvoie lexamen de la plainte au conseil de discipline . En cas de rejet
de la plainte, le garde des Sceaux et les chefs de cour conservent la
facult de saisir le Conseil suprieur de la magistrature des faits dnon-
cs.
Restreindre le pouvoir de dclencher des poursuites au seul garde des
Sceaux, comme ctait le cas avant 2001, ce ntait pas faire une faveur
aux magistrats, mais permettre que le dclenchement des poursuites dis-
ciplinaires se trouve subordonn des considrations dopportunit plus
ou moins claires, voire soit dtermin par des motifs de nature politique.
Au contraire, cette saisine du CSM par les justiciables, dans le contexte
de lensemble des propositions qui sont les ntres, doit se comprendre
comme la contrepartie des pouvoirs et du rle institutionnel effective-
ment reconnus la justice. Les conditions dune telle saisine sont enca-
dres : refus des plaintes anonymes, indications prcises des faits
allgus, systme de filtrage par une section de la formation comptente
du CSM. Le garde des Sceaux et les chefs de cour dappel conservent la
possibilit de saisir le CSM si la plainte du justiciable reste finalement
sans suite. Consquence dune censure par le Conseil Constitutionnel
dune disposition de la loi organique mettant en uvre la rforme cons-
titutionnelle, la plainte du justiciable ne pourra tre dirige contre un
11 janvier 2011 12 H 00
magistrat qui demeure saisi de la procdure propos de laquelle son
comportement est critiqu, sans aucune exception possible, afin que le
dclenchement dune procdure disciplinaire nait pour but de dstabi-
liser un magistrat saisi dune affaire en cours.
Pourtant, la ralit de la responsabilit disciplinaire des magistrats est
encore mise en question. Cest ainsi que le rapport de la Commission
parlementaire runie aprs laffaire dOutreau relevait : En 1970, on
recensait quatre saisines du CSM, sur le terrain disciplinaire, en 1989 on ne
relevait aucune saisine, en 2004 on en comptait onze ; en 2005, dix (sept pour le
sige, dont une par un Premier prsident, et trois pour le parquet, dont une par
un Procureur gnral). Sur 34 ans, on conviendra que cette volution ne repr-
sente quune augmentation modeste. Sur une plus longue priode les chiffres mon-
trent que les sanctions disciplinaires sont en ralit trs peu appliques (). Les
comparaisons internationales ne plaident pas non plus en faveur de notre pays.
Une tude de la Commission europenne pour lefficacit de la justice (CEPEJ),
dite en 2002 par le Conseil de lEurope fait tat des procdures disciplinaires et
des sanctions prononces lencontre de juges. Le tableau recense 10 procdures
disciplinaires et 9 sanctions lencontre des juges franais contre respectivement
33 procdures et 18 sanctions en Autriche, 57 procdures au Danemark, 52 pro-
cdures et 17 sanctions en Espagne, 107 procdures et 22 sanctions en Italie.
Pour 1 000 juges, le taux de sanction applicable en France est le plus bas avec
celui de lAngleterre et du Pays de Galles.
Ces donnes sont incontestables. Elles sont confirmes par les chiffres
de la CEPEJ. La trop grande timidit des chefs de cour dans le dclen-
chement des procdures disciplinaires a souvent t souligne. On doit
cependant relever quon constate une acclration dans laugmentation
du nombre de procdures : entre 1999 et 2006, le CSM (sige) a rendu
44 dcisions, soit 30 % du total depuis 1958
1
. On attend de la saisine du
CSM par les justiciables quelle produise des effets consquents en
terme de nombre de procdures, sous rserve que les plaintes visent des
faits rentrant dans la dfinition de la faute disciplinaire.
La rforme propose ne peut avoir de relle porte que dans le cadre
du nouveau Conseil suprieur de la Justice couvrant ainsi, ce qui lui
donnerait un effet global, lensemble des magistrats. De mme que le
Conseil suprieur de la Justice serait comptent pour lensemble des
justices, de mme la saisine du CSJ par les justiciables ne devrait pas
seulement concerner les magistrats de lordre judiciaire mais galement
les magistrats des juridictions administratives. Il inclurait le contrle dis-
1. Cf. audition de Guy Canivet, le 11 avril 2006, devant la Commission denqute parle-
mentaire dans laffaire dite dOutreau, Assemble nationale, n
o
3115, juin 2006.
11 janvier 2011 12 H 00
ciplinaire des magistrats non professionnels exerant leurs fonctions dans
notre pays (juges des tribunaux de commerce, juges de proximit,
conseillers prudhomaux, membres assesseurs des tribunaux des affaires
de scurit sociale, etc.) et, bien sr, les juges-citoyens, les nouveaux
chevins. En outre, le fait de doter le CSJ dun vritable corps dinspec-
tion accrotra encore lefficacit des procdures disciplinaires.
La question la plus difficile reste celle de la responsabilit raison
de lacte juridictionnel. Le CSM, comme le Conseil dtat, affirme que
linstance disciplinaire ne peut porter une quelconque apprciation sur les actes
juridictionnels des juges, lesquels relvent du seul pouvoir de ceux-ci et ne sau-
raient tre critiqus que par lexercice des voies de recours prvues par la loi en
faveur des parties au litige . La sanctuarisation des dcisions de justice est
trs mal comprise de la majorit de nos concitoyens.
De faon liminaire, il faut rappeler quil existe et existera toujours un
ala dans le fait de juger et que toute erreur nest pas fautive. Cest
prcisment lobjet des voies de recours que de remdier ces erreurs
toujours possibles, notamment dans le contexte de travail en flux tendu
que connaissent la plupart des juridictions en raison du manque de
moyens et de la masse des contentieux.
Avant toute proposition, il convient de prciser que ce nest pas lacti-
vit juridictionnelle du magistrat dans son entier qui est protge. Les
carences du magistrat, les retards quil apporte accomplir certaines dili-
gences, des omissions constates dans lexercice de ses fonctions, ont
couramment donn lieu poursuites et sanctions. Il est mme arriv
que le CSM retienne contre un magistrat instructeur le fait davoir pris
des dcisions de non-lieu au mpris des charges paraissant tablies
lencontre des prvenus
1
; il sagissait dun cas o ce magistrat avait en
quelques jours communiqu au parquet vingt-sept dossiers pour rgle-
ment puis rendu vingt-sept ordonnances de non-lieu toutes dates du
mme jour
2
. Plus gnralement, labsence de responsabilit du magis-
trat raison de ses dcisions juridictionnelles sefface devant la faute
disciplinaire lorsquil a, de faon grossire et systmatique, outrepass sa
comptence ou mconnu le cadre de sa saisine de sorte quil na accompli, malgr
les apparences, quun acte tranger toute activit juridictionnelle
3
.
la suite de laffaire dOutreau, le lgislateur a voulu prciser la notion
de faute disciplinaire. Un projet de loi organique dpos en octobre 2006
1. Dcision S 10 du 2 mars 1961, recueil des dcisions disciplinaires, p. 170.
2. Cf. Daniel Ludet Cahier franais n
o
334 Formation et responsabilit des magistrats :
quelles rformes ? septembre-octobre 2006 La Documentation franaise.
3. Conseil suprieur de la magistrature, dcision 44 du 8 fvrier 1981.
11 janvier 2011 12 H 00
prvoyait que constitue un des manquements aux devoirs de son tat
la violation grave et dlibre par un magistrat dune rgle de procdure
constituant une garantie essentielle des droits des parties, commise dans
le cadre dune instance close par une dcision de justice devenue dfini-
tive . Le Conseil constitutionnel a dclar cette disposition contraire
la Constitution
1
. Dans sa dcision, le Conseil indique que le principe
dindpendance de lautorit judiciaire et le principe de la sparation
des pouvoirs ninterdisent pas au lgislateur organique dtendre la res-
ponsabilit disciplinaire des magistrats leur activit juridictionnelle en
prvoyant quune violation grave et dlibre dune rgle de procdure
constituant une garantie essentielle des droits des parties puisse engager
une telle responsabilit. Il a cependant prcis que ces mmes principes
font obstacle lengagement de poursuites disciplinaires lorsque cette violation
na pas t pralablement constate par une dcision de justice devenue dfini-
tive .
Les termes utiliss par le Conseil constitutionnel en guise de mode
demploi ont t repris par le nouvel article 43 de lordonnance orga-
nique portant statut de la magistrature, issu de la loi organique du 22 juil-
let 2010 : Constitue un des manquements aux devoirs de son tat la
violation grave et dlibre par un magistrat dune rgle de procdure
constituant une garantie essentielle des droits des parties, constate par
une dcision de justice devenue dfinitive .
Cet article se combine avec le nouvel article 50-1 de lordonnance qui
permet la saisine du CSM par le justiciable. Le champ disciplinaire vis
concerne le comportement dun magistrat dans lexercice de ses fonc-
tions , sans apporter de prcision sur lacte juridictionnel.
Rien na donc vritablement t rgl quant lacte juridictionnel. La
violation dlibre semble exclure la simple erreur. La jurisprudence
du CSM, comme du Conseil dtat, devra apporter des prcisions sur ce
point. Il lui appartiendra de cerner les contours de lacte juridictionnel
pour dterminer ce qui ne relve pas de sa protection en matire disci-
plinaire. Comme le faisait remarquer Guy Canivet devant la Commis-
sion parlementaire dans le cadre des suites de laffaire dOutreau : Si
un juge rend une dcision sans dlibrer, en escamotant le dbat, je ne vois pas
dinconvnient ce que cela mette en jeu sa responsabilit, civile ou discipli-
naire .
Reste la difficult de la collgialit. Comment constater la violation
grave et dlibre dune rgle de procdure par une collgialit? Le
1. Conseil constitutionnel dcision n
o
2007-551 DC du 1
er
mars 2007.
11 janvier 2011 12 H 00
principe du secret du dlibr conduirait logiquement cantonner une
telle faute disciplinaire aux seuls juges se prononant individuellement.
Mais y aurait-il alors des fonctions juridictionnelles risques et
dautres qui le seraient beaucoup moins ? La rforme rcente na pas
rpondu cette question. Le droit compar offre des exemples qui sus-
citent la rflexion. Cest ainsi quen Italie, depuis 1998, il existe une
possibilit pour les magistrats exerant au sein dune collgialit de
dposer leur opinion divergente dans une enveloppe scelle conserve
par le greffe pour le cas o une action disciplinaire viendrait tre inten-
te. Cette procdure est en quelque sorte un driv de la procdure des
opinions dissidentes. Mais latteinte ainsi porte au secret du dlibr
fait incontestablement dbat.
Il sera donc important dobserver les conditions de la mise en uvre
des nouvelles rgles rgissant la responsabilit disciplinaire des magis-
trats travers la saisine directe du CSM par un justiciable ou la dfini-
tion largie de la faute disciplinaire, car si la protection de lacte
juridictionnel ne doit pas reposer sur une conception trop extensive de
celui-ci, elle doit aussi tre prserve dans toute la mesure ncessaire
la garantie de lindpendance de la Justice.
Propositions
Transmettre automatiquement les dcisions dfinitives condamnant
ltat pour fonctionnement dfectueux du service public de la justice
ou violation de larticle 6-1 de la Convention europenne des droits
de lhomme au Conseil suprieur de la Justice, qui fait diligenter une
enqute par lInspection qui lui est rattache. Cette enqute a pour
but de faire la part des dysfonctionnements du service et dune ven-
tuelle faute dun ou de plusieurs magistrats. Cette communication
automatique saccompagne dune rforme de la procdure de droit
interne actuelle afin daccrotre son efficacit et les garanties offertes
aux magistrats concerns.
Renforcer les effets des rformes rcentes en matire disciplinaire en
les tendant tous les magistrats professionnels judiciaires, admi-
nistratifs, des comptes et non professionnels. Doter le Conseil Sup-
rieur de la Justice dun vritable corps dinspection.
Dici 2015 au plus tard, tablir un bilan des dernires rformes en
matire de responsabilit, en particulier sagissant de la saisine du
Conseil par les justiciables et de la nouvelle dfinition des fautes dis-
ciplinaires.
11 janvier 2011 12 H 00
LA RESPONSABILIT-PRVENTION
Juger est un vritable mtier. Sil est ncessaire dy associer les
citoyens, la justice doit dabord sappuyer sur des professionnels soigneu-
sement recruts et forms.
Le recrutement
Lexigence dmocratique impose dinsuffler au sein de la magistra-
ture plus de mixit et douverture. Le matre mot pourrait tre celui de
la diversit : diversit des ges et des expriences, diversit des origines
sociales et ethniques, diversit dans la carrire. On pourrait toujours
devenir magistrat vingt-cinq ans mais on pourrait tout aussi bien, et
plus facilement quaujourdhui, le devenir quarante-cinq. Cest pour-
quoi il est propos de supprimer la limite dge aux concours (tout en
maintenant trois tentatives la possibilit de passer ce concours afin
dviter que de jeunes candidats sacharnent passer et repasser un
concours quils ne parviennent pas russir). On ne serait pas forc dtre
toujours magistrat mais on pourrait on devrait dailleurs y tre incit
dfinir dans sa carrire des temps de pause pour connatre dautres fonc-
tions, dautres horizons qui seraient autant doccasions douverture et de
ressourcement. La mobilit serait ainsi favorise et prise en compte dans
lvolution dune carrire.
Ainsi, pour prvenir une pense trop homogne, introduire des regards
extrieurs et des parcours diversifis est un impratif, et tous les
niveaux du corps. En recrutant davantage de professionnels exprimen-
ts venant dautres horizons, la magistrature enrichira le regard quelle
porte sur le monde afin de favoriser la pluralit de cultures profession-
nelles.
Pour ce faire, le Conseil suprieur de la Justice verra ses comptences
largies aux recrutements extrieurs, remplaant lactuelle Commission
davancement. Le concours, dans des modalits diffrentes selon que le
recrutement vise de jeunes diplms ou des professionnels du droit
expriments, est le garant de lgalit de tous pour laccs aux fonc-
tions judiciaires, principalement parce quil fait reposer lapprciation
des aptitudes des candidats sur des lments concrets. Il doit tre
conserv comme mode de recrutement privilgi, ce qui implique de
dfinir, dans les recrutements directs, la part revenant des concours et
celle, peut-tre plus exceptionnelle, revenant une slection sur dossier
par le CSJ.
11 janvier 2011 12 H 01
La formation
Il nentre pas dans lobjet de ce rapport de dvelopper en dtails les
modalits de la formation souhaitable des magistrats. Il sagit dun sujet
part entire. En revanche, face la tentation de la dprofessionnali-
sation, on doit raffirmer la ncessit du maintien de lEcole nationale
de la magistrature comme lieu de formation de tous les magistrats.
Dans la perspective de la rorganisation de larchitecture de la justice
propose, lENM sera appele former lensemble des magistrats de
France, de tous les ordres de juridictions (judiciaires, administratifs, des
comptes), professionnels ou non avec une spcialisation. Cela permettra
de favoriser une meilleure connaissance, une confiance mutuelle et favo-
riser un change ds le dbut de la carrire. En cohrence galement
avec lapproche raliste privilgie dun juge qui nest pas que la simple
bouche de la loi, mais un rgulateur social laborant les normes au fil
de ses dcisions, il faut un modle dcole ouvert : cole dexcellence
dapplication du droit, elle reste ouverte au monde et la socit tra-
vers les diffrents enseignements et stages. Elle sera rattache au Conseil
suprieur de la Justice.
Comme le faisait remarquer Guy Canivet : Il serait irraliste et drama-
tique pour la formation des magistrats de les fondre avec des lves avocats dans
une cole unique de plusieurs milliers dlves. La formation des magistrats
impose un travail pdagogique prcis dans des groupes restreints. Pour dautres
raisons, la solution qui consisterait obliger les magistrats passer par lcole
de formation du barreau et par lexercice de la profession davocat ne me semble
pas plus salutaire. On reviendrait la priode davant 1958, o ntaient
recruts que les candidats qui pouvaient bnficier du soutien financier de leur
famille pendant plusieurs annes aprs leurs tudes de droit. Lentre directe
lENM aprs la matrise a, sans aucun doute, dmocratis le corps judiciaire. Ce
mouvement est poursuivre et amplifier plutt qu contrarier
1
.
Propositions
Modifier les modalits du recrutement des magistrats pour favoriser la
mixit gographique et sociale en :
prvoyant un recrutement unifi pour accder tous les mtiers de
juge avec, principalement, des concours dont les modalits sont
1. Audition de Guy Canivet, le 11 avril 2006, devant la Commission denqute parlemen-
taire dans laffaire dite dOutreau, Assemble nationale, n
o
3115, juin 2006.
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adaptes aux diversits dges et dexpriences, et avec des spcia-
lisations ;
supprimant la limite dge aux concours (mais maintenant le nom-
bre de tentatives trois);
intgrant lactuelle Commission davancement dans ses fonctions
de recrutement, pour la part laisse un recrutement direct sur
dossier, au Conseil suprieur de la Justice;
tablissant une formation commune toutes les justices, tant pour
la formation initiale que continue, avec des spcialisations.
favorisant la diversit des parcours professionnels au sein de la
magistrature.
Raffirmer le rle majeur de lEcole nationale de la magistrature dans
la formation de lensemble des juges et procureurs et rattacher lENM
au CSJ.
Si repenser les conditions de la responsabilit des magistrats est indis-
pensable, permettre lmergence dune dontologie judiciaire lest tout autant.
Il faut sanctionner la faute mais aussi prvenir la mauvaise dcision ou le
comportement inadquat.
Rgles disciplinaires et principes dontologiques doivent tre claire-
ment distingus. La dontologie dsigne les rgles de comportement
que se doivent de respecter les membres dune mme profession. La
discipline est du ct de la sanction, elle intervient aprs coup, elle est
la marque dun chec. La dontologie est du ct de la prvention, de la
pdagogie, du conseil.
Il sagit daider les magistrats en leur permettant dlaborer un guide
de leur action. Les magistrats exercent un mtier extraordinairement
difficile : chacune de leur dcision a des consquences directes et sou-
vent douloureuses pour les personnes concernes. Comme le leur rappe-
lait Pierre Truche, ancien Premier prsident de la Cour de cassation et
autorit morale de cette profession
1
, les magistrats exercent un mtier
violent. Violente, lapplication de la loi qui permet de retirer un enfant
sa mre, de priver un homme de sa libert, de retirer une personne son
logement ou de mettre fin un mariage. De cette violence lgale, les
magistrats qui lappliquent ne sortent pas indemnes. La lgalit de leurs
dcisions ne les protge pas des consquences quelles engendrent.
1. Discours prononc devant les lves magistrats de la promotion 1996 Appel de
Genve de lENM.
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On doit cesser dentretenir le mythe du juge ptri de la certitude quil
a bien jug et reconnatre que certaines fonctions mettent les juges
rude preuve. Cest pourquoi il serait important de rflchir la possibi-
lit pour eux de recourir, comme le font les mdecins dans certains servi-
ces des hpitaux, au soutien dun psychologue, individuellement ou dans
le cadre de runions de dbriefing .
Dans leurs fonctions comme dans leur vie prive, les magistrats
sinterrogent sur leur conduite et, souvent, la rponse ne va pas de soi.
Quelles activits prives sont compatibles avec mes fonctions ? Puis-je
donner un conseil juridique lun de mes proches ? La mre dune vic-
time, pour me remercier des mots prononcs pendant mon rquisitoire,
moffre un cadeau dune valeur symbolique : puis-je laccepter, comment
le refuser ? Une association caritative a besoin dun juriste, puis-je rem-
plir cette fonction? Cette personne que je dois juger habite dans ma
rsidence, devrais-je demander ce que la dcision soit prise par un
autre juge? Toutes ces questions et bien dautres ne relvent pas
du disciplinaire (elles pourraient ventuellement en relever en fonction
du comportement finalement adopt). Elles se posent en amont. Certai-
nes sont particulirement complexes et constituent parfois un vritable
dilemme. Le magistrat na alors aucun texte consulter ni aucune per-
sonne dautorit vers laquelle se tourner.
Le Conseil consultatif des juges du Conseil de lEurope a estim que
les normes dontologiques expriment une capacit de la profession de rflchir
sa fonction dans des valeurs en adquation avec les attentes du public et en
contrepartie des pouvoirs attribus. Ce sont des normes dautocontrle qui impli-
quent de reconnatre que lapplication de la loi na rien de mcanique, relve
dun rel pouvoir dapprciation et place les juges en situation de responsabilit
vis--vis deux-mmes et des citoyens
1
.
Cest cette approche prventive, fonde sur lautocontrle, quil
convient de dvelopper. Les magistrats gagneraient beaucoup senga-
ger dans une dmarche qui contribuerait dgager les principes dune
conscience professionnelle nouvelle. Cette conscience professionnelle,
clairement explique, contribuerait certainement, par son caractre
public et pdagogique, renforcer leur lgitimit aux yeux des citoyens.
La loi organique du 5 mars 2007, qui rforme le Conseil suprieur de
la magistrature prvoit quil labore et rend public un recueil des obli-
gations dontologiques des magistrats
2
. Le Conseil a notamment men
une enqute auprs des magistrats en 2008, envoy un questionnaire
1. Avis du 12 novembre 2007.
2. Article 18.
11 janvier 2011 12 H 24
lectronique lensemble des magistrats et demand la dsignation de
rfrents locaux dans les cours dappel. lissue de ce travail, il a publi,
au mois de juin 2010, un Recueil des obligations dontologiques des magistrats.
Dans la note de prsentation de ce texte, le Conseil souligne quil vise
constituer un guide pour les magistrats du sige et du parquet et non un code de
discipline ds lors que seuls les manquements aux obligations statutaires peuvent
dclencher des poursuites disciplinaires et tre, le cas chant, sanctionns par le
Conseil suprieur de la magistrature ()Les principes, commentaires et recom-
mandations contenus dans le Recueil ont ainsi pour but de soutenir et orienter
leur action, comme dclairer le public, les auxiliaires de justice et les autres
pouvoirs sur la complexit de lexercice des missions judiciaires .
Pour louable que soit le souci de concertation exprim par le CSM dans
la dmarche dtablissement dun recueil dobligations dontologiques,
cette dernire nest pas satisfaisante. En premier lieu, la distinction entre
discipline et dontologie nest pas clairement pose, en particulier parce
que ltablissement de ces obligations dontologiques est confi
lorgane disciplinaire de la magistrature. En second lieu, la dfinition de
principes dontologiques devrait concerner toutes les justices et pas seu-
lement la justice judiciaire. Dune faon plus gnrale, cette dmarche
sinscrit dans le cadre dune rforme du CSM qui nest elle-mme pas
satisfaisante. Enfin, il faut aller au-del de la simple concertation. L
encore, mene auprs dune magistrature souvent corsete, une telle
dmarche est prive dune partie de son sens. Cest ainsi que daucuns
ont pu alerter le CSM sur le fait que la consultation quil appelait de ses
vux ntait pas vritablement mene dans les parquets o les procu-
reurs gnraux dsignent autoritairement des personnes de leur entou-
rage comme rfrents locaux, quand le sige dsigne des magistrats de
faon transparente sur la base du volontariat
1
.
Nous proposons ltablissement dun recueil de principes de don-
tologie sur le modle des Principes de dontologie judiciaire du
Canada. Ces principes, qui nauront pas de caractre disciplinaire, ont
pour objet de fournir des conseils dordre dontologique pour les juges
et les procureurs de lensemble des juridictions franaises. Ils devraient
tre formuls de faon trs gnrale et de faon conseiller sur le type
de comportement adopter, et non pas interdire.
Lexemple canadien est intressant plusieurs titres. Dabord, il
sappuie sur les principes du procs quitable dont on peut dire quils
correspondent non seulement des normes internationales mais quils
1. Courrier adress au CSM par le Syndicat de la magistrature le 11 avril 2008 http://www.
syndicat-magistrature.org/Courrier-adresse-au-Conseil.html
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constituent des principes simposant la dontologie des magistrats :
devoirs dindpendance, dimpartialit et dintgrit. Mais de nombreux
autres devoirs ont galement t dfinis comme essentiels lexercice
de la fonction judiciaire : devoir de srnit, de comptence, de courtoi-
sie, etc.
Lexemple canadien est galement intressant parce que les magis-
trats ont largement t associs llaboration des principes de donto-
logie judiciaire , publis le 1
er
dcembre 1998 par le Conseil canadien
de la magistrature. Ces principes, dvelopps dans une brochure de
50 pages, regroupent lensemble des rgles prescrivant aux magistrats
une conduite compatible avec la fonction judiciaire et visent assurer
la confiance des citoyens dans linstitution. En mme temps quils ont
t publis, un comit consultatif, charg de conseiller les magistrats sur
leur application pratique, a t cr. Ce comit runit dix juges issus des
diffrentes rgions du Canada. Sans lien direct avec le Conseil canadien
de la magistrature, il dispense ses conseils sur demande.
Plus gnralement, la rdaction de principes dontologiques nous
semble devoir rpondre lesprit dj retenu par le Rseau europen
des Conseils de la Justice : dfinir les principes partir de la question
suivante : Quattendent du juge les citoyens et la socit? Ces prin-
cipes ne se suffisent pas eux-mmes. Les magistrats doivent tre sou-
tenus au quotidien dans leurs tches. Cest pourquoi llaboration dun
recueil des principes dontologiques doit saccompagner de la cration
dun Comit consultatif de dontologie charg de donner des avis aux
magistrats qui le solliciteraient et dtablir un recueil de bonnes pra-
tiques. Ce Comit ne sera pas constitu au sein du Conseil suprieur de
la justice pour viter la confusion entre dontologie et discipline et pour
favoriser la confiance et la rflexion collective de la part des magistrats.
Ce comit serait constitu de magistrats lus par leurs pairs mais aussi de
personnalits extrieures (psychologues, universitaires, avocats, etc.).
Ce soutien des magistrats doit galement se faire au plus prs du
terrain en tablissant des rfrents locaux pour la dontologie, nomms
parmi les magistrats des cours dappel pour rpondre aux doutes ou aux
interrogations de leurs collgues dans les juridictions.
Propositions
tablir un recueil de principes dontologiques dfinis par les magis-
trats.
Crer un Comit consultatif de dontologie charg de donner des avis
aux magistrats qui le solliciteraient. Dsignation de rfrents locaux
pour la dontologie dans les cours dappel.
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Rflchir au recours dans le cadre dun travail dquipe en juridiction
la mthode de lintervision ou celle du dbriefing (ou retour
dexprience).
LA RESPONSABILIT-TRANSPARENCE
En plus de cette responsabilit-prvention, simpose la notion de
responsabilit-transparence. Comme le disait Antoine Garapon, la res-
ponsabilit cest accepter dtre questionn, de comparatre, de voir ses dcisions
soumises lexamen critique, cest sexposer au regard public
1
.
Acet gard, souvenons-nous de linterpellation solennelle des acquitts
de laffaire Outreau : Nous les treize acquitts dOutreau, souhaitons ardem-
ment que les travaux de la commission denqute parlementaire soient ouverts au
public et la presse qui pourra informer le plus grand nombre de la teneur des
auditions sur lesquelles se fonderont les propositions des dputs Mesdames et
messieurs les dputs ne vous enfermez pas dans ce secret qui a fait tant de mal
dans ce dossier : ouvrez au peuple franais la porte de votre commission
2
.
valuation de la qualit de la justice et accountability
La question de la responsabilit des magistrats ne se limite pas la
question de la discipline et du statut. Elle doit galement tre organise
autour de la notion daccountability. Laccountability implique un rapport
de transparence, voire de dialogue, avec lusager de la justice. Elle se
distingue et se superpose la question de responsabilit des magistrats
ou mme celle de leur dontologie
3
.
Cette notion ne doit pas tre confondue avec la logique de la rhto-
rique nolibrale qui tend considrer que la gestion des administra-
tions quelles quelles soient, justice comprise, doit se faire sur le modle
de lentreprise prive. Lexigence daccountability nest pas tant une exi-
gence defficacit au sens strict quune exigence douverture la socit
civile, de pdagogie et de participation citoyenne, loin de la doxa mana-
griale.
1. A. Garapon Les responsabilits du juge Colloque ENM 15 mai 2008.
2. Outreau : ouvrez la porte de votre commission! Le Figaro, 26 dcembre 2005.
3. Cf. Horatia Muir Watt, Colloque Cour de cassation, 2003.
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Traiter les plaintes
Laccountability correspond la volont de prendre en compte les dys-
fonctionnements structurels de linstitution judiciaire et dy remdier.
Il importe que la justice rende compte de lensemble de son activit.
Cela suppose dtre pleinement lcoute du justiciable. Pourtant, il
nexiste pas de pratiques harmonises ou de rgles concernant le traite-
ment des plaintes des justiciables. Bien sr, dsormais, ils pourront saisir
le Conseil suprieur de la magistrature mais tous les dysfonctionnements
ne reposent pas, loin sen faut, sur la faute dun magistrat. Trs peu
dtudes ont t publies sur le sujet
1
. Ces tudes sont pourtant un outil
de connaissance et de transparence. Ces plaintes doivent tre systmati-
quement recenses, traites, tudies, selon une procdure commune et
standard.
valuer la justice
Plus largement, il faut valuer lactivit de la justice.
Il faut dans ce domaine faire une place part et apprendre des remar-
quables travaux raliss depuis sa cration en 2003 par la Commission
europenne pour lefficacit de la justice (CEPEJ) du Conseil de
lEurope, qui a dvelopp des pratiques innovantes pour analyser le
fonctionnement des systmes de justice, amliorer la gestion du temps
judiciaire, promouvoir la qualit du service public et se rapprocher des
usagers. La comparaison entre les diffrents systmes judiciaires et ce
quelle met en lumire doit constituer un outil qui inflchit notre ges-
tion du service public de la justice.
Par ailleurs, les enqutes dopinion sont un autre outil intressant pour
valuer la qualit de la justice. Celles-ci sont trop rarement ralises en
France. Souvent, les sondages sont raliss au niveau national la suite
dune crise (cf. Outreau). Ces sondages concernent la justice comme
service public plutt que comme institution, bien que la question de
1. notre connaissance : rapport de M. Coste, sous-directeur de la magistrature au minis-
tre de la justice, Plaintes des justiciables et fautes disciplinaires des magistrats. volu-
tion et tendances ; rapport de M. Lamanda, alors premier prsident de la Cour dappel de
Versailles, intitul Les plaintes des justiciables la premire prsidence de la Cour dappel
de Versailles , tous deux publis en 2000. Bulletin dinformation de la Cour de cassation
(15 juillet 2000). Une tude a galement t mene au tribunal de grande instance de Grasse
(Cf. R. Errera Sur lindpendance et la responsabilit des magistrats :
http://rogererrera.fr/institutions_judiciaires/docs/Sur_l_independance_et_la%20responsabilite_des_
magistrats/pdf
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lindpendance soit rgulirement pose. Les mmes questions stro-
types apparaissent dans les enqutes menes par les grands instituts de
sondages pour le compte des mdias. Quelques enqutes majeures ont
cependant t ralises pour le compte de la Mission Droit et Justice
(1997 et 2001) ainsi que pour le compte du CSM (2008). Les questions
poses sont alors plus prcises. Surtout, ces enqutes oprent une dis-
tinction entre les personnes qui ont eu affaire la justice et celles qui
sexpriment sans avoir connu cette exprience. Nanmoins, la France
na men quune seule fois, en 2001, une enqute approfondie auprs
des usagers effectifs de la justice.
Ces expriences doivent tre rgulirement renouveles et leurs
rsultats analyss.
Comment rendre compte au niveau national ?
Cette tche reviendra la fois au ministre de la Justice, au Conseil
suprieur de la Justice et au Procureur gnral de la Rpublique, chargs,
chacun dans leur domaine de comptence, de remettre et de prsenter
au Parlement un rapport sur la Justice.
Comment rendre compte au niveau local ?
Les audiences solennelles de rentre annuelles sont les seuls
moments o sont rassembls les reprsentants des autorits locales voire
nationales, de la socit civile et de la presse locale. Elles pourraient tre
loccasion de prsenter un vritable bilan de lactivit de lanne judi-
ciaire coule et dexposer les arbitrages oprs en termes de gestion
administrative et du contentieux. Elles ne sont quun rituel trs codifi
ne se prtant aucunement au dialogue (langue de bois des chefs de cours
et de juridiction ou intolrance de certaines autorits face aux rares dis-
cours quelque peu irrvrencieux).
Les Contrats locaux de scurit ont pu constituer certains gards
une forme de rendu compte, exerce lgard des lus locaux et, parfois,
des citoyens. Mais laccountability doit concerner tant la justice civile que
la justice pnale, tant le parquet que le sige.
Dautres modes de rendu compte au niveau local restent inventer
(Cf. ci-dessus dveloppements sur la participation des citoyens au fonc-
tionnement de la justice).
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Propositions
Traiter les plaintes des justiciables, qui doivent tre systmatique-
ment recenses et tudies, selon une procdure commune et stan-
dard.
Raliser sur une base rgulire et scientifique des enqutes auprs
des usagers de la justice sur leur perception du fonctionnement de
linstitution.
Instituer des dbats annuels sur la justice au sein du Parlement aux-
quels contribueraient le Conseil suprieur de la Justice, le Procureur
gnral de la Rpublique et le ministre de la Justice.
Justifier les dcisions
Des dcisions pleinement motives
En France, les juges ont lobligation de motiver leurs dcisions.
Encore faut-il que la motivation soit substantielle, clairant ainsi la dci-
sion. Or, faute de moyens et de temps, les tribunaux pnaux sont sou-
vent conduits ne motiver leurs jugements de faon circonstancie que
si le prvenu fait appel.
La question se pose avec plus dacuit encore sagissant des arrts de
cours dassises qui jugent les affaires les plus graves et prononcent en
consquence les peines les plus svres (jusqu la rclusion criminelle
perptuit). Daprs larticle 353 du Code de procdure pnale, ces arrts
ne doivent pas tre motivs : La loi ne demande pas compte aux juges des
moyens par lesquels ils se sont convaincus () La loi ne leur fait que cette seule
question, qui renferme toute la mesure de leur devoir : Avez-vous une intime
conviction? . On estime traditionnellement quon ne demande pas
comptes au jury populaire. Dans une jurisprudence constante, la Cour
de cassation a censur les tentatives menes par quelques prsidents de
Cour dassises pour introduire, avec le jury, une motivation dans leurs
arrts.
Pourtant, dans un arrt du 13 janvier 2009, la Cour europenne des
droits de lhomme juge que les dcisions judiciaires doivent indiquer de
manire suffisante les motifs sur lesquels elles se fondent. Ltendue de ce devoir
peut varier selon la nature de la dcision et doit sanalyser la lumire des
circonstances de chaque espce
1
. La Cour rappelle que si, dans laffaire
1. Taxquet c/ Belgique, 13 janvier 2009.
11 janvier 2011 12 H 00
Papon c. France, elle avait estim que la prcision des questions poses
au jury permettait de compenser adquatement labsence de motivation,
une volution se fait sentir tant sur le plan de la jurisprudence de la Cour que
dans les lgislations des tats contractants. Dans sa jurisprudence, la Cour ne
cesse daffirmer que la motivation des dcisions est troitement lie aux proccu-
pations du procs quitable car elle permet de prserver les droits de la dfense.
La motivation est indispensable la qualit mme de la justice et constitue un
rempart contre larbitraire . La Cour constate donc elle-mme laccroisse-
ment de ses exigences en matire de motivation. Par un arrt de sa
grande chambre du 16 novembre 2010, la Cour a confirm sa dcision du
13 janvier 2009, estimant que Richard Taxquet, condamn 20 ans de
prison pour lassassinat en 1991 dun ministre belge, navait pas eu droit
un procs quitable, lnonc du verdict de la cour dassises ne lui
permettant pas de comprendre les raisons de sa condamnation. Une
dpche de lAFP du 25 novembre 2010 nous apprend quafin de per-
mettre une comprhension des motifs de la dcision, le prsident de la
Cour dassises du Pas-de-Calais a, dans le cadre du jugement dune
affaire, labor, en concertation avec les parties civiles, le parquet et la
dfense, une srie de seize questions portant sur des lments prcis de
lenqute et des points soulevs pendant le procs dune femme accuse
de meurtre. Le parquet a annonc quil ferait appel du verdict
dacquittement
Il faut mettre fin au mythe du jury infaillible et souverain. La rforme
de lappel des arrts de cours dassises est dj alle dans ce sens. Il faut
achever cette rforme en dfinissant, suivant des modalits adaptes la
spcificit de la cour dassises, les conditions de la motivation de ses
dcisions.
Pour les opinions dissidentes
Cette exigence de motivation accrue doit galement conduire
sinterroger sur lopportunit daccompagner la publication des juge-
ments dopinions dissidentes
1
. Les ides voluent lgard des opinions
dissidentes, considres autrefois comme une rupture du ncessaire
secret du dlibr, comme une faille dans le principe de solidarit qui
1. Une opinion dissidente est le dsaccord dun juge un jugement auquel il a particip.
Les juges de la Cour internationale de justice ou de la Cour europenne des droits de lhomme
utilisent lopinion dissidente. Ces cours font galement usage dune opinion concordante
(CEDH) ou dune opinion individuelle (CIJ) quand le juge est en dsaccord sur la motivation de
larrt. La CEDH appelle les opinions dissidentes et concordantes des opinions spares.
11 janvier 2011 12 H 02
accompagne la collgialit et, finalement, comme une atteinte insuppor-
table lautorit des dcisions de justice
1
.
En ralit, les cours suprmes gagneraient, comme le fait dj, par
exemple, la Cour europenne des droits de lhomme, laisser sexprimer
les opinions dissidentes. Appeles trancher des questions de droit
complexes et parfois controverses, elles ne doivent plus faire comme si
la rponse tait vidente mais montrer quun dbat de qualit a eu lieu
et que dautres opinions existent, mme si elles nont pas recueilli la
majorit. Ces opinions dissidentes concerneraient autant la Cour de cas-
sation que le Conseil dtat et le Conseil constitutionnel.
Comme le souligne Charles Gonthier, juge honoraire la Cour
suprme du Canada, la publication de lopinion dissidente ne conduit
pas forcment un affaiblissement de lautorit de la dcision judicaire.
Au contraire, lexpression de lopinion dissidente humanise le processus judi-
ciaire par la reconnaissance publique quelle implique quant au fait que des juges
puissent privilgier certaines philosophies sociales. Elle contribue ainsi valori-
ser la dmocratie, en reconnaissant la valeur de points de vue diffrents et refl-
tant ceux existant au sein de la socit. Lexpression dopinions dissidentes est
aussi susceptible de clarifier les motifs de larrt judiciaire, les juges ne devant
pas imprativement convenir dun compromis. La clart, la limpidit de son
raisonnement accrot sa persuasion et favorise un dveloppement structur,
ordonn et orient du droit. La prvisibilit du droit sen trouve ainsi amliore
par ltablissement de courants jurisprudentiels nets et distincts
2
.
Propositions
Motiver, suivant des modalits adaptes, les arrts rendus par les cours
dassises.
Autoriser la publication des opinions dissidentes au sein des cours
suprmes et de la Cour constitutionnelle.
Expliquer le procs : une justice publique et transparente
La justice doit se faire beaucoup plus transparente aux citoyens. La
justice est juge lointaine, hermtique et donne une impression dina-
daptation, comme le montre lenqute ralise sous forme dentretiens
1. Jean-Pierre Ancel Les opinions dissidentes Cour de cassation Cycle de confrences
annuelles sur les mthodes de jugements Cinquime confrence 18 octobre 2005.
2. Association des Hautes Juridictions de Cassation des pays ayant en partage lusage du
Franais Le juge de Cassation laube du 21
e
sicle Marrakech 2004. Charles Gonthier
indique quenviron 30 % des dcisions de la Cour suprme canadienne font lobjet dopinions
dissidentes.
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pour le compte de la Mission Justice et Droit, en 2000. Hormis les juges
et les avocats, la connaissance des acteurs de la justice est trs limite.
En juillet 2004, 65 % des personnes interroges estimaient mal connatre
la justice. La justice pourrait ouvrir davantage ses prtoires aux mdias
modernes afin de se rendre accessible au public, de se faire connatre et
peut-tre, ce faisant, de se faire sinon aimer du moins comprendre. cet
gard, un parallle peut tre fait avec la publicit des dbats parlemen-
taires.
Au-del de la question de linformation de lusager, cest celle de
lducation du citoyen qui est pose. Il y a une dimension pdagogique de
la justice qui doit tre la mesure de sa fonction sociale
1
. Cette dimension doit
sexprimer en termes de droits des citoyens. Chaque Franais doit comprendre
comment fonctionne la justice afin de connatre et dexercer pleinement ses droits
de citoyen. La justice est rendue au nom du peuple franais. Elle est
publique. Ce principe signifie que les dbats ont lieu publiquement et
que la dcision de justice est rendue en prsence du public. Ainsi, les
portes des salles daudience doivent-elles en principe rester ouvertes
afin que lassistance aux dbats judiciaires soit accessible tous
2
.
Mais, lheure de la socit mdiatise et en rseau il devrait tre
possible daller plus loin pour permettre au citoyen de connatre le fonc-
tionnement de la justice tout en maintenant la srnit des dbats, la
discrtion parfois ncessaire et le respect des personnes. En effet, si les
tribunaux sont en principe accessibles au public et la presse crite, ils
ne le sont pas aux mdias audiovisuels. La loi du 29 juillet 1881 sur la
libert de la presse, plusieurs fois modifie, interdit aujourdhui ds
louverture de laudience des juridictions administratives ou judiciaires,
lemploi de tout appareil permettant denregistrer, de fixer ou de trans-
mettre la parole ou limage
3
. Deux exceptions cette interdiction
existent :
lenregistrement audiovisuel dun procs est autoris ds lors
quil prsente un intrt pour la constitution darchives histo-
riques de la justice
4
. Cest ainsi que la Chane Histoire a diffus
les procs Barbie et Touvier et le procs Papon, pour complicit de
crimes contre lhumanit en 1998;
1. Horatia Muir Watt, Colloque Cour de cassation, 2003.
2. Cependant, la loi prvoit que dans certains cas ou pour certaines affaires, le public ne
peut pas accder aux audiences. Laudience se tient alors huis clos dans la salle daudience,
toutes portes fermes, ou en chambre du conseil.
3. Article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881.
4. Loi n
o
85-699 du 11 juillet 1985.
11 janvier 2011 12 H 00
lenregistrement sonore et/ou audiovisuel des dbats est possible
ponctuellement
1
. Au coup par coup, des ralisateurs ont t autori-
ss filmer par des juridictions. Ainsi, Daniel Karlin et Rmi Lain
ont-ils pu, pour la premire fois, en 1992 raliser Justice en France,
srie documentaire de neuf films de 90 minutes et Raymond
Depardon a pu raliser les documentaire 10
e
chambre, instants
daudience et Dlits flagrants.
Des voix se font entendre, de plus en plus nombreuses, pour un accs
plus large aux dbats judiciaires
2
.
Le Conseil suprieur de la magistrature lui-mme a rcemment fait
savoir quil estimait que les tribunaux doivent souvrir aux modes actuels de
communication : on ne peut pas la fois faire le constat dun important dficit
de linstitution judiciaire en ce domaine et rejeter toute rflexion sur lentre des
micros et des camras dans les prtoires. Limage et le son sont en effet de loin
dsormais les premiers vecteurs dinformation du grand public. Si la justice veut
esprer mieux se faire connatre et comprendre, il lui faudra bien se tourner vers
ces mdias et pas seulement vers la presse crite, seule actuellement entrer dans
les salles daudience et relater directement ce qui sy passe.
3
On peut galement citer le projet du Barreau de Paris qui a mis en

place un groupe de travail, afin dtudier les possibilits de crer une
chane du droit .
La Cour europenne des droits de lhomme (CEDH) retransmet
depuis peu ses audiences publiques sur Internet, comme elle la fait par
exemple pour laffaire Maumousseau et Washington c/ France du 28 juin
2007 o la Cour a offert aux internautes un expos des faits, les ques-
tions aux parties ainsi que lenregistrement des dbats en anglais et en
franais
4
. De mme, le Conseil constitutionnel a publi sur son site un
lien permettant dassister laudience publique relative la constitu-
tionnalit de la garde vue, loccasion de la premire question priori-
taire de constitutionnalit laquelle il a eu rpondre aprs lentre en
vigueur de la rforme permettant aux citoyens de contester la constitu-
tionnalit dune loi.
On doit pouvoir tablir des relations entre justice et mdias sans
tomber dans la caricature de la justice-spectacle.
1. Loi n
o
81-82 du 2 fvrier 1981.
2. Daniel Karlin et Rmy Lain, In Libration, Rebonds, 24 novembre 2008.
3. CSM Rapport public 2007 p. 119.
4. htt://blip.tv/file/get/JackdAdmin-CEDH778.flv
11 janvier 2011 12 H 00
Dvelopper la communication institutionnelle
Il existe naturellement une part de technicit irrductible dans
luvre de justice. Nanmoins, la question de laccs linformation
juridique est pose. Il existe aujourdhui une communication institution-
nelle qui est celle du parquet. Force est de constater quil nexiste pas de
communication institutionnelle sagissant des juges, hormis celle de la
Cour de cassation, qui publie des communiqus de presse loccasion
du prononc darrts attendus.
La cration dun poste de porte-parole au sein du futur Conseil sup-
rieur de la Justice permettrait de remdier en partie cette lacune en
tablissant une communication institutionnelle pour la Justice. Dans ce
cadre, une rflexion pour le dveloppement dune telle communication
au niveau des juridictions elles-mmes devraient tre mene.
Propositions
Crer une chane justice titre exprimental, qui suivrait chaque jour
et dans leur intgralit des procs en direct avec en permanence
lincrustation de limage dun commentateur (magistrat, avocat,
juriste) expliquant aux tlspectateurs le droulement des dbats et
le sens des changes. Les enseignements tirs de cette exprience
permettraient de dfinir une politique nationale de retransmission des
procs.
Doter toutes les juridictions de dlgus la communication et
linformation des citoyens, non seulement pour les affaires mdia-
tiques mais aussi et surtout pour le traitement des demandes et des
courriers.
Crer un poste de porte-parole au sein du Conseil suprieur de la
Justice.
11 janvier 2011 12 H 00
SYNTHSE DES PROPOSITIONS
REPENSER LA PLACE INSTITUTIONNELLE DE LA JUSTICE
1) La justice, un pouvoir larticulation des autres pouvoirs
Modifier le titre VIII de la Constitution de la V
e
Rpublique. Il
sintitule dsormais La Justice , comme le titre III sintitule Le
gouvernement et le titre IV Le Parlement . Ce titre rassemble les
dispositions concernant la justice dans toutes ses composantes, en par-
ticulier la justice administrative et la justice constitutionnelle, y
compris les grands principes directeurs.
Supprimer les deux premiers alinas de larticle 64 de la Consti-
tution selon lesquels le Prsident de la Rpublique est garant de
lindpendance de lautorit judiciaire et il est assist par le Conseil
Suprieur de la Magistrature.
Modifier larticle 66, en tant quil se rfre l autorit judiciaire .
Affirmer le rle du Parlement et instaurer des relations institution-
nelles entre les pouvoirs judicaire et lgislatif :
Le Parlement participe la dsignation du Procureur gnral de
la Rpublique;
Le Parlement est le lieu du dbat annuel de politique pnale;
Le Parlement participe la dsignation dune partie des mem-
bres du Conseil suprieur de la Justice, dont le rapport annuel
lui est remis ;
Le Parlement se voit prsenter solennellement le rapport du
Procureur gnral de la Rpublique;
Le Parlement participe la dsignation des membres de la Cour
constitutionnelle.
Toutes ces dsignations doivent avoir lieu la suite dune audition
publique et la majorit des 2/3. Les candidats rpondent un ques-
tionnaire dtaill avant les auditions.
2) Un Conseil suprieur de la Justice, garant de lindpendance
du pouvoir judiciaire
Le Conseil suprieur de la Justice est un organe constitutionnel, au carrefour des
autres institutions et veillant ce quaucune delles ne vienne empcher le nces-
saire exercice indpendant de la fonction juridictionnelle. Il dispose de vrais
moyens et de comptences largies.
Le Conseil suprieur de la Justice comprend des magistrats et des
non magistrats. Le pouvoir excutif (Prsident de la Rpublique et
Garde des Sceaux) en est exclu.
Le Conseil suprieur de la Justice sera donc compos de :
quatorze membres permanents exerant leur mandat temps
plein et nomms pour un mandat unique de cinq ans ;
sept magistrats lus au scrutin proportionnel par leurs pairs et, le
temps de leur mandat, dchargs de toute activit juridiction-
nelle;
six personnalits nappartenant pas au Parlement dsignes par
les deux assembles parlementaires (trois par lAssemble Natio-
nale et trois par le Snat) la majorit qualifie des deux tiers,
dont lindpendance, la comptence et lintrt pour les ques-
tions en rapport avec la justice sont reconnus ;
une personnalit dsigne par le Prsident de la Rpublique,
dont lindpendance, la comptence et lintrt pour les ques-
tions en rapport avec la justice sont reconnus.
Le Conseil suprieur de la Justice verra ses comptences classiques
en termes de nominations renforces : les mmes garanties seront
donnes aux magistrats du parquet et aux magistrats du sige. Tous
les magistrats seront nomms sur proposition du CSJ, y compris les
procureurs gnraux. Pour ce faire, lactuelle Direction des services
judiciaires du ministre de la Justice sera rattache au CSJ.
Rendre publiques les auditions des magistrats candidats aux postes
les plus levs (chefs de juridiction par exemple) afin que chaque
candidat expose dans ce cadre son projet.
Le CSJ est lorgane comptent en matire disciplinaire pour les
magistrats du sige et du parquet.
Le CSJ exerce les contrles lui permettant de veiller au bon fonction-
nement des juridictions.
LInspection Gnrale des Services Judiciaires est rattache au CSJ.
Les comptences du Conseil sont largies la formation. Une
commission spcifiquement charge de la formation assure le suivi
4 janvier 2011 13 H 41
et donne les impulsions ncessaires lEcole Nationale de la Magis-
trature.
Le CSJ est galement comptent en matire de budget : dotation aux
juridictions des moyens ncessaires lexercice de leurs missions et
organisation (logistique, informatisation, patrimoine).
Le Prsident du CSJ est lu par lassemble gnrale du Conseil.
Le CSJ serait consult obligatoirement sur les projets et propositions
de loi relatifs aux matires suivantes : fonctionnement et organisation
de la justice; statut des magistrats ; carte judiciaire; accs la justice.
Le rapport annuel du CSJ sur son activit et sur le fonctionnement de
la justice est remis par son prsident au prsident de la Rpublique
ainsi quau prsident de chaque assemble parlementaire.
3) Crer un Procureur gnral de la Rpublique
Instituer un Procureur gnral de la Rpublique dont le statut est
garanti constitutionnellement.
Le Procureur gnral de la Rpublique est linterface du politique
et du judiciaire.
Le Procureur gnral de la Rpublique est un magistrat dont lind-
pendance, la comptence et lintgrit sont reconnues, nomm par le
Parlement auquel il rend compte.
Le Procureur gnral de la Rpublique dirige laction publique dans
le cadre de la politique pnale qui demeure dtermine par le minis-
tre de la justice, et diffuse des circulaires avec des instructions gnra-
les lattention de tous les parquets.
Le Procureur gnral de la Rpublique exerce sa mission en veillant
au respect du principe dimpartialit; il veille lexercice effectif de
la direction et du contrle de la police judiciaire par le parquet.
Le Procureur gnral de la Rpublique rdige un rapport annuel quil
adresse au gouvernement et au Parlement. Ce document, qui est
rendu public, donne lieu un dbat devant la reprsentation natio-
nale.
4) Refonder larchitecture juridictionnelle
Sur les ordres juridictionnels
Simplification des comptences par une utilisation plus volontariste
des possibilits damnagement offertes par la dcision du Conseil
constitutionnel de 1987;
11 janvier 2011 12 H 05
SYNTHSE DES PROPOSITIONS 91
Gestion commune par le Conseil suprieur de la Justice;
Droit commun du procs quitable qui doit simposer toutes les
justices, y compris constitutionnelle;
Simplification des modes de saisine des juridictions et des rgles de
procdure;
Obligation de renvoi la juridiction comptente (par linstauration
dune procdure de passerelle entre les juridictions) ;
Formation commune aux magistrats judiciaires et administratifs avec
tronc commun et spcialisation ultrieure;
Mobilit plus importante entre les magistrats tous les niveaux juri-
dictionnels, de la base au sommet, passerelles possibles au long de la
carrire;
La prsidence du tribunal des conflits est exclusivement assure par
le prsident lu par ses membres ;
Pour une Cour constitutionnelle
Devenant Cour constitutionnelle, le Conseil Constitutionnel doit rpondre dans
sa composition, dans son organisation interne et dans sa procdure de jugement
aux exigences de tout tribunal neutre, objectif et impartial. Cest pourquoi, il
convient de prvoir :
que les juges constitutionnels seront dsigns par le Parlement
la majorit qualifie;
quils devront tre choisis sur la base dune indpendance, dune
comptence et dune exprience juridiques reconnues ;
que le prsident devra tre lu par ses pairs ;
que chaque juge constitutionnel disposera dun cabinet compos
de juristes recruts par le Conseil sur sa proposition;
que la procdure juridictionnelle sera codifie conformment
aux exigences du contradictoire et de lgalit des armes ;
que les opinions dissidentes seront reconnues ;
que les anciens prsidents de la Rpublique nen seront plus
membres de droit ;
que le Conseil se dnomme Cour constitutionnelle.
Consacrer dans la Constitution le principe du droit au juge naturel
4 janvier 2011 13 H 41
FONDER LA LGITIMIT DMOCRATIQUE DE LA JUSTICE
5) Dvelopper lchevinage
tendre le caractre mixte de certains tribunaux en ayant recours
des juges citoyens qui ne jugeraient pas seuls les affaires mais aux
cots de magistrats professionnels qui prsideraient la composition
collgiale.
Appliquer cette mixit aux contentieux ayant une grande rpercus-
sion sociale : tout le contentieux correctionnel actuellement jug
juge unique, ce qui permettrait de revenir la collgialit; le conten-
tieux du tribunal de police;
6) Associer les citoyens la gestion du service public de la
justice
Organiser des tats gnraux de la justice destins prciser les
modalits de participation des citoyens la gestion des tribunaux et
llaboration dune politique nationale de la justice.
Mettre en place une Confrence nationale de la justice, lieu de
concertation qui permettra aux acteurs du systme de justice,
considr dans son ensemble, dexprimer leurs points de vue sur les
politiques de justice, de relayer les proccupations et les demandes
de la population en termes daccs la justice et de garanties, de
favoriser le dialogue entre les usagers, les professionnels, les autres
acteurs et les responsables politiques.
Crer, lissue dune phase dexprimentation, des tablissements
publics de justice, dots de conseils dadministration au sein desquels
la participation des usagers est organise.
7) Rendre compte de la justice
Les dcisions dfinitives condamnant ltat pour fonctionnement
dfectueux du service public de la justice ou violation de larticle 6-1
de la convention europenne des droits de lHomme sont transmises
automatiquement au Conseil suprieur de la Justice qui fait diligenter
une enqute par lInspection qui lui est rattache.
Rformer la procdure disciplinaire actuelle afin daccrotre son effi-
cacit et les garanties offertes aux magistrats concerns.
Renforcer les effets des rformes rcentes en matire disciplinaire en
les tendant tous les magistrats professionnels judiciaires, admi-
nistratifs, des comptes et non-professionnels.
tablir dans les cinq ans un bilan des dernires rformes en matire
de responsabilit, en particulier sagissant de la saisine du Conseil par
les justiciables et la nouvelle dfinition des fautes disciplinaires.
8) Recruter et former des magistrats responsables
Prvoir un recrutement unifi pour accder tous les mtiers de
magistrat avec, principalement, des concours dont les modalits sont
adaptes aux diversits dges et dexpriences, et avec des spciali-
sations.
Supprimer la limite dge aux concours (mais en maintenant le nom-
bre de tentatives 3).
tablir une formation commune toutes les justices, tant pour la for-
mation initiale que continue, avec des spcialisations.
Favoriser la diversit des parcours professionnels au sein de la magis-
trature.
9) Dfinir une dontologie vivante
Initier une procdure dtablissement dun recueil de principes don-
tologiques dfinis par les magistrats.
Crer un Comit consultatif de dontologie charg de donner des
avis aux magistrats qui le solliciteraient. Dsigner des rfrents locaux
pour la dontologie dans les cours dappel.
Mener une rflexion sur la possibilit de recourir aux comptences
de psychologues dans le cadre dun travail dquipe en juridiction sur
le mode de lintervision et du debriefing (ou retour dexprience).
4 janvier 2011 13 H 44
10) valuer la qualit de la justice
Traiter les plaintes des justiciables, qui doivent tre systmatique-
ment recenses et tudies, selon une procdure commune et stan-
dard.
Raliser sur une base rgulire et scientifique des enqutes locales
auprs des usagers de la justice sur leur perception du fonctionne-
ment de linstitution.
Instituer des dbats annuels sur la justice au sein du Parlement aux-
quels contribueraient le Conseil suprieur de la Justice, le Procureur
gnral de la Rpublique et le ministre de la Justice.
11) Justifier les dcisions
Motiver, suivant des modalits adaptes, les arrts rendus par les cours
dassises.
Autoriser la publication des opinions dissidentes au sein des cours
suprmes et de la Cour constitutionnelle.
12) Expliquer le procs
Crer une chane justice titre exprimental qui suivrait chaque jour
et dans leur intgralit des procs en direct avec en permanence
lincrustation de limage dun commentateur (magistrat, avocat,
juriste) expliquant aux tlspectateurs le droulement des dbats et
le sens des changes. Les enseignements tirs de cette exprience
permettraient de dfinir une politique nationale de retransmission des
procs.
Toutes les juridictions devront disposer de dlgus la communica-
tion et linformation des citoyens, non seulement pour les affaires
mdiatiques mais aussi et surtout pour le traitement des demandes et
des courriers.
Le Conseil suprieur de la justice doit tre dot dun porte-parole.
4 janvier 2011 13 H 44
SYNTHSE DES PROPOSITIONS 95
4 janvier 2011 13 H 44
Annexe
Composition du groupe de travail
Prsidents
Daniel LUDET est magistrat. Il est actuellement conseiller la Cour
de cassation, membre de la chambre sociale. Il a notamment exerc
les fonctions de chef de bureau du statut des magistrats au ministre
de la justice, de rfrendaire la Cour de justice des communauts
europennes, de directeur de lEcole nationale de la magistrature, de
prsident de chambre la cour dappel de Douai et davocat gnral la
cour dappel de Paris. Par ailleurs, il a t conseiller technique, puis
directeur-adjoint du cabinet du Garde des Sceaux (Henri NALLET,
Michel VAUZELLE), et conseiller pour la justice au cabinet du Premier
ministre (Lionel JOSPIN). Il a publi des articles sur la formation et la
responsabilit des magistrats et sur le Conseil suprieur de la magistra-
ture. Participant depuis 1992 de nombreuses activits du Conseil de
lEurope sur lindpendance judiciaire, il a t notamment rapporteur du
projet de Charte europenne sur le statut des juges, adopt Strasbourg
en juillet 1998, et rapporteur, puis spcialiste, au sein des groupes de
travail chargs de llaboration de la Recommandation du Comit des
ministres aux tats membres sur les juges : indpendance, efficacit et responsabi-
lits adopte le 17 novembre 2010. Il a t lu membre du conseil
suprieur de la magistrature au titre de la Cour de cassation le 9 dcem-
bre 2010.
Dominique ROUSSEAU est Professeur lUniversit Paris 1 Pan-
thon Sorbonne, Prsident du Conseil scientifique de lAssociation fran-
aise de droit constitutionnel, membre du comit de rdaction de la
Revue du droit public et de la science politique en France et ltran-
ger, membre du conseil scientifique de lAcadmie internationale de
droit constitutionnel, membre honoraire de lInstitut universitaire de
France, ancien membre du Conseil suprieur de la magistrature (2002-
2006). Il a notamment publi :
Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien, 9
e
dition, 2010
Guide pratique de la question prioritaire de constitutionnalit, Lextenso, 2010
La V
e
Rpublique se meurt, Odile Jacob, 2007
Le Conseil constitutionnel, la doctrine Badinter et la dmocratie, Descartes et
Cie, 1997
Rapporteurs
Hlne DAVO est magistrate. Elle a t en poste en juridiction au
Tribunal de Grande Instance de Paris comme Juge dInstruction et au
Tribunal de Grande Instance de Meaux, charge du Tribunal dInstance
de Coulommiers. Au ministre de la Justice, elle sest spcialise dans
le domaine des droits de lhomme et des relations internationales. Elle a
occup par ailleurs des fonctions linternational, au Haut Commissariat
des Nations Unies aux Droits de lHomme en Colombie comme
Conseillre du Procureur Gnral de ce pays. Elle est actuellement en
poste comme Conseillre lEcole des Procureurs espagnole, Madrid.
Elle a t pendant de nombreuses annes Matre de Confrences
lUniversit de Paris I et Sciences-Po Paris.
Sonya DJEMNI-WAGNER est magistrate. Elle exerce actuellement
des fonctions dexpert auprs de la Commission europenne, Bruxelles.
Elle tait auparavant Vice-procureur prs le Tribunal de Grande ins-
tance de Paris, spcialise en matire de lutte contre le terrorisme. Elle a
galement exerc les fonctions de substitut du procureur au sein de la
section des affaires criminelles du parquet de la Seine-Saint-Denis et de
chef de bureau adjoint au sein du Service des affaires europennes et
internationales du ministre de la Justice. Elle a enseign de nombreu-
ses annes en tant que matre de confrences Sciences-Po. Elle est
lancienne Secrtaire gnrale adjointe et membre fondateur de lAsso-
ciation des magistrats du parquet.
Membres du groupe de travail
Dominique BLANC est magistrat depuis 1998. Aprs trois annes pas-
ses au sein de la section financire du Parquet de Lille, il a rejoint le
bureau des ngociations civiles et commerciales du service des affaires
europennes et internationales du Ministre de la justice. Par la suite, il
11 janvier 2011 12 H 07
sest spcialis en droit conomique en tant successivement dtach au
Conseil de la concurrence puis lAutorit des marchs financiers. Il est
actuellement dtach au Ministre du budget. Il est par ailleurs matre
de confrences lIEP Paris depuis 2004.
Jean-Paul JEAN est avocat gnral prs la cour dappel de Paris et
professeur associ lUniversit de Poitiers, prsident du groupe des
experts de la CEPEJ (Conseil de lEurope). Il a t membre de lInspec-
tion gnrale des services judiciaires, de quatre cabinets ministriels
(Affaires sociales et Justice), et Directeur de la Mission de recherche
droit et justice.
Ouvrages rcents :
Systmes judiciaires europens, efficacit et qualit, Conseil de lEurope,
octobre 2010 (dir.)
Histoire de la Justice (1715-2010) JP Royer, JP Jean, B Durand,
N Derasse, B Dubois, PUF, 2010
Un droit pnal postmoderne ? (M Mass, JP Jean, A Giudicelli dir.), PUF,
2008
Le systme pnal, La Dcouverte, coll. Repres, 2008
Une administration pour la justice, (JP Jean, D Salas dir), Revue fran-
aise dadministration publique n
o
125, La Documentation franaise,
avril 2008
Gaxuxe LACOSTEest magistrate depuis 1979, actuellement conseiller
la Cour dappel de Pau dans une chambre civile. Elle a exerc dans
diffrentes juridictions du premier degr et dappel des fonctions au
sige, en qualit de juge dinstance, de juge des tutelles, prsident de
formations correctionnelles et civiles. Elle a t matre de confrences,
charge de lenseignement des fonctions de juge du sige, lEcole
nationale de la magistrature, de 1992 1997. Elue du syndicat de la
magistrature la Commission davancement, 1983/1986 et au Conseil
suprieur de la magistrature, 2006/2010.
Agns MARTINEL est magistrate. Conseiller rfrendaire la Cour
de cassation depuis 2002, elle a exerc ses fonctions dabord la Cham-
bre sociale puis la 2
e
Chambre civile. Auparavant, elle a occup des
postes de juge dinstance Bthune, au Raincy, puis au tribunal dins-
tance du 17
e
arrondissement de Paris en qualit de juge charge de
ladministration.
11 janvier 2011 12 H 07
ANNEXE 99
Frank NATALI est Avocat .Il est inscrit au Barreau de lEssonne
(Evry Cour dAppel de Paris). Licenci en droit et en sciences cono-
miques .Spcialis en droit pnal mais aussi gnraliste. Il a occup les
fonctions de membre du conseil de lordre puis de Btonnier, puis celle
de Prsident de la Confrence des Btonniers de France et dOutre Mer.
Actuellement membre du Conseil National des Barreaux, il fait partie de
la commission liberts et droits de lhomme et est vice-prsident de la
commission internationale. Il a particip de nombreux colloques et
confrences sur la justice, notamment lors des changes organiss par la
cour de cassation, et a fait partie de plusieurs groupes de travail runis au
ministre de la justice. Il a t auditionn par la commission denqute
parlementaire sur laffaire dOutreau et diffrentes reprises par les
commissions des lois de lassemble nationale et du snat.
Dominique RAIMBOURG est dput. Juriste et journaliste de for-
mation, il a exerc le mtier davocat pnaliste au barreau de Paris puis
de Nantes pendant trente ans. Conseiller municipal puis Adjoint au
Maire de Nantes dlgu la Scurit et la tranquillit publique de
1989 2008. Supplant du dput Jacques FLOCH de 1997 2001, il
occupe la fonction de dput doctobre 2001 juin 2002. Il est lu dput
de la 4
e
circonscription de Loire Atlantique en juin 2007. Il est membre
de la Commission de Lois et travaille ce titre avec dautres dputs
socialistes spcialiss dans ces questions sur les projets lgislatifs en rap-
port avec les questions de justice et de scurit (rtention de sret,
LOPPSI, simplification du droit, etc.). Vice-Prsident du Groupe dint-
rt parlementaire sur les Prisons et la condition carcrale, il suit le projet
de loi pnitentiaire, et il initie une proposition de loi visant instaurer
un mcanisme de prvention de la surpopulation pnitentiaire en
novembre 2010. Membre du groupe dtude sur les gens du voyage,
Conseiller communautaire de la Communaut urbaine de Nantes en
charge des populations Roms, il plaide auprs du gouvernement des
volutions rglementaires en faveur de laccs au travail des roms, et est
associ un dplacement du secrtaire dtat aux affaires europennes
pour des ngociations avec les autorits roumaines. Membre de la
commission Varinard du Ministre de la Justice en 2008 sur la rforme
de lordonnance de 1945 pour son groupe parlementaire, il prside
depuis un groupe de travail ddi cette question au sein du groupe
SRC, et initie et prside un groupe dtude avec la Fondation Jean
JAURS en 2009 2010 sur lenfance, lenfance en danger et lenfance
dlinquante. Dans le cadre dune troite collaboration avec le snateur
11 janvier 2011 12 H 08
Alain Anziani et le secrtariat national du Paris socialiste la justice, il
co-rdige une proposition de loi portant rforme de la garde--vue. Sou-
cieux dune justice accessible et efficace, il accompagne depuis le dbut
de son mandat les changes et processus en cours de mise en cohrence
des mouvements et organisation de mdiation.
Denis SALAS, magistrat, docteur en droit, secrtaire gnral de
lAssociation franaise pour lhistoire de la justice, directeur scientifique
des Cahiers de la Justice , membre du Centre dtudes des normes
juridiques Yan Thomas (EHESS). Dernire publication : Du procs
pnal PUF, coll. Quadrige, 2010.
Animateurs
Yal GAMBAROTTO est tudiant en 2
e
anne du Master Commu-
nication politique et sociale lUniversit Paris I Panthon-Sorbonne.
Diplm de Sciences Po Paris, il est galement titulaire du Master de
Philosophie de lUniversit Bordeaux III Michel de Montaigne. Il est
actuellement en stage au sein de lagence Euro RSCG C en tant que
consultant en communication publique et politique.
Mathilde PALIX est actuellement consultante en communication
lagence Opinion Valley (Paris). Elle est diplme de Sciences Po Paris,
cole de la communication (2009).
11 janvier 2011 12 H 07
ANNEXE 101
11 janvier 2011 12 H 07
Terra Nova : prsentation
Terra Nova est un think tank progressiste indpendant ayant pour but de
produire et diffuser des solutions politiques innovantes.
Ne en 2008, Terra Nova se fixe trois objectifs prioritaires.
Elle veut contribuer la rnovation intellectuelle et la modernisation des
ides progressistes. Pour cela, elle produit des rapports et des essais, issus
de ses groupes de travail pluridisciplinaires, et orients vers les propositions
de politiques publiques.
Elle produit de lexpertise sur les politiques publiques. Pour cela, elle publie
quotidiennement des notes dactualit, signes de ses experts.
Plus gnralement, Terra Nova souhaite contribuer lanimation du dbat
dmocratique, la vie des ides, la recherche et lamlioration des poli-
tiques publiques. Elle prend part au dbat mdiatique et organise des v-
nements publics.
Pour atteindre ces objectifs, Terra Nova mobilise un rseau intellectuel
large.
Son conseil dorientation scientifique runit 100 personnalits intellectuel-
les de lespace progressiste franais et europen.
Son cabinet dexperts fait travailler prs de 500 spcialistes issus de la fonc-
tion publique, de lentreprise et du monde associatif.
Terra Nova sintgre dans un rseau europen et international dinstitutions
progressistes. Ces partenariats permettent dinscrire les travaux de Terra
Nova dans une rflexion collective europenne et donnent accs aux poli-
tiques exprimentes hors de France.
Terra Nova, enn, est un espace collectif et fdrateur. Elle constitue une
plateforme ouverte tous ceux qui cherchent un lieu pour travailler sur le
fond, au-del des courants et des partis, au service des ides progressistes et
du dbat dmocratique. Elle travaille pour le collectif sans prendre part aux
enjeux de leadership. Sa production est publique et disponible sur son site :
www.tnova.fr
4 janvier 2011 13 H 54
Terra Nova : rapports et essais
OUVRAGES DJ PARUS
Pour une rforme progressiste des retraites
Olivier Ferrand et Fabrice Lenseigne (Terra Nova, 2010)
Accs la parent : Assistance mdicale la procration et adoption
Par Genevive Delaisi de Parseval et Valrie Depadt-Sebag (Terra Nova, 2010)
LEurope contre lEurope,
Par Olivier Ferrand (Hachette Littratures/Terra Nova, 2009)
Pour une primaire la franaise
Par Olivier Duhamel et Olivier Ferrand (Terra Nova, 2008)
GROUPES DE TRAVAIL PARATRE
Le rle de ltat sur le march des mdias,
Prsid par Louis Dreyfus et Audrey Pulvar
Systme de sant : dpasser lindividualisme,
Prsid par Daniel Benamouzig et Pierre-Louis Bras
Le sport aujourdhui, politique et culture
Prsid par Georges Vigarello
Lavenir de la dcentralisation
Prsid par Yves Colmou et Eric Delzant
Le capitalisme financier
Prsid par Jacques Mistral et Lionel Zinsou
Services publics
Prsid par Martine Lombard et Jean-Philippe Thiellay
La citoyennet urbaine
Prsid par Jacques Donzelot, Marie-Christine Jaillet et ROST
Nouvelle gnration de ltat-providence : vers une stratgie dinvestissement social
Prsid par Bruno Palier et Hlne Privier
Pour une politique progressiste de limmigration
Prsid par El Mouhoub Mouhoud
Lenjeu politique de lnergie
Prsid par Alain Grandjean
Pour une politique publique du soin mutuel : soutenir les aidants
Prsid par Gilles Sraphin
La gestion politique des risques
Prsid par Dominique Bourg
Manifeste pour une conomie positive
Prsid par Claude Alphandry, Seybah Dagoma et Bernard Maris
4 janvier 2011 13 H 55
Job: La_justice_un_pouvoir_de_la_democratie Div: zacheve Page N: 1 folio: 107 Op: fati Session:
30 Date: 4 janvier 2011 13 H 59
30 Date: 4 janvier 2011 13 H 59
Cet ouvrage a t compos et imprim
en janvier 2011 par
27650 Mesnil-sur-lEstre
N
o
ddition : 00000
N
o
dimpression : 103352
Dpt lgal : janvier 2011
30 Date: 4 janvier 2011 13 H 59
30 Date: 4 janvier 2011 13 H 59
Imprim en France
30 Date: 4 janvier 2011 13 H 59
30 Date: 4 janvier 2011 13 H 59

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On peut galement citer le projet du Barreau de Paris qui a mis en

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