Guia Proyectos Urbanos 170709

GUIAMETODOLGICAPARALAFORMULACINYGESTIN DEPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS
GUAMETODOLGICAPARALAFORMULACINYGESTINDEPROYECTOSURBANOS ESTRATGICOS INDICE

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. INTRODUCCIN. ELDESARROLLODELOSPROYECTOSESTRATGICOS LAGNESISDELOSPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS:CONCEPTO CRITERIOSDEPARTIDA DIAGNSTICOESTRATGICODESITUACIN FORMULACINDELAESTRATEGIA PLANEACINYDISEO PLANECONMICO MODELODEGESTIN LAAGENCIADEDESARROLLODEPROYECTOSURBANOS. 2 10 13 16 23 30 35 38 42 58
ANEXOI:RECOMENDACIONESPARAUNNUEVOMARCODEPLANEACINYGESTINMUNICIPAL 66 ANEXOII.NUEVASCORRIENTESENLAPLANEACINURBANSTICA ANEXOIII.PLANEACINYGESTINESTRATGICASDELACIUDAD ANEXOIV.LOSPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS ANEXOV.MODELOSPARALAGESTINDEPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS GLOSARIO 74 75 85 91 118
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INTRODUCCIN.
En Mxico se ha venido dando en las ltimas dcadas un acentuado proceso de urbanizacin. Como consecuencia,msdeun49%delapoblacindelpasviveenciudadesdemsde100,000habitantes,yun 28%resideenciudadesdemsde500,000personas. Este proceso ha sido desordenado y desarticulado, con un predominio de la urbanizacin informal, y con una escasa adecuacin de los servicios y equipamientos urbanos a las necesidades de la poblacin, en un contexto de ciudad dispersa que incurre en una ineficiencia para el ejercicio de las funciones que toda ciudad debe albergar. La produccin de ciudad en Mxico est guiada por decisiones de corto plazo, que atiendenainteresespuntuales,ynosiempreenfuncindelinterspblico.Seacusaunapreocupantefalta devisinsobrelaevolucindeestosespaciosdenuevacreacin,desatendiendolasnecesidadesfuturasde sushabitantes,ygenerandoimportantesproblemasparalaprovisinygestindeserviciosporpartedelos municipios. La planeacin urbana en Mxico se encuentra adems condicionada por el mercado del suelo y por una actuacinespeculativa,queminimizalaatencinnecesariaquedebeprestarseafactorescrucialescomolos riesgosnaturales,losimpactosambientales,lasnecesidadesdetransporte,laubicacinyrelacindeestos espacios con respecto al resto de la ciudad, etc. Esto propicia que muchos desarrollos urbanos se encuentrenubicadosenterrenosalejadosdelasciudadespreexistentes,dondeseconcentranlosserviciosy lasoportunidadesparalapoblacin. En este contexto en el que predomina la rentabilidad a corto plazo de las actuaciones, se propicia la produccin en serie de espacios habitacionales. Esta situacin aprovecha adems una estructura de subsidiosalaadquisicindeviviendaqueatiendeaunsolosegmentodelademanda. Lasmanifestacionesmsvisiblesdeestosproblemassedanenlasperiferiasdelasciudades,muchasveces enpequeosmunicipioscontiguosalasgrandesurbesdelpas,dondeseubicangrandesdesarrollosconuna densa lotificacin del espacio, donde predominan trazados regulares que buscan maximizar la superficie vendible sin considerar su integracin y articulacin al contexto, con un alto coeficiente de ocupacin del suelo y una carencia de espacios verdes y de recreacin, con los mnimos equipamientos bsicos que no prevn el crecimiento futuro, sin espacios reservados para actividades comerciales y de servicios que puedanalbergarempleoslocales;sincentrosurbanosdefinidos,ygeneralmenteconunsoloaccesohaciala red carretera. En estos crecimientos se concentra poblacin homognea en cuanto a sus caractersticas socioeconmicas e incluso demogrficas, albergando familias jvenes, generalmente. Esta homogeneidad contribuyetambinalacreacindepatologassocialescaractersticasdelosghettos. Este modelo de segregacin espacial, genera serios problemas de accesibilidad al empleo y los servicios, agravadoporunavisinsectorialdelagestindeltransporte. Porotraparte,lafaltadeinversinenloscentrosdelasciudadesestcreandoproblemasdedeterioroque afectan al atractivo de estas reas para acoger funciones de vivienda y servicios, quedando a merced de procesos de abandono, marginacin y delincuencia. Paradjicamente, es precisamente en estos lugares dondehayunamejororganizacindelespaciourbano,ymayordisponibilidaddeequipamientosyservicios. Contexto EncuantoalasituacinactualdeldesarrollourbanoenMxicoexistenproblemasyviciosadministrativosy operativosqueinterfierenenelbuendesarrollodelasciudades.Muchosdelosproblemastienenquever concmoseplaneaycmosecomportanlosdiferentesactoresprivadosysocialesdeldesarrollo.
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Enmateriadegobernanza: Falta de Coordinacin: Altos niveles de descoordinacin interinstitucional en los tres rdenes de gobierno,ascomoentrelosmunicipiosqueconformanlasgrandesciudades:tomadedecisiones sectorialesydesarticuladasqueprovocanunasegregacinentrelaplaneacinfsicadelasurbes,y laspolticaseconmica,socialyambiental. Faltadeconocimientoeintersporlaplaneacinurbana.Lagestinpblicasedesarrollaalmargen de lo dispuesto en los planes vigentes y atiende generalmente a demandas coyunturales y a interesesdegruposespecficos. Limitadacapacidadtcnicadelosmunicipios:Peseacontarconlamayorpartedelasatribuciones enmateriadeplaneacin,losmunicipioscuentanconescasosrecursostcnicosparaelejerciciode estasfunciones,ascomoparaelcontrolefectivodelcumplimientodelanormatividadurbana. Limitadacapacidadadministrativadelosmunicipios:Altosnivelesdedependenciadelosgobiernos municipalesconrespectoalosestatalesyalgobiernofederal.Ascomofaltadeintersparaaplicar mecanismosdegestininnovadores,capacesdemejorarlagobernanzadelasciudades. Discontinuidad:faltadegarantasparalacontinuidadeneldesarrollodeproyectosurbanoscomo consecuencia de una poltica presupuestaria anual, en un contexto caracterizado por tiempos cortosdegobiernoydiscontinuidaddeequiposyprogramasdetrabajo. Falta de transparencia: Ausencia de mecanismos eficientes de participacin y supervisin en el manejodelosrecursos,rendicindecuentasytomadedecisiones. Presenciadecorrupcinenlosprocesosadministrativosprovocadaporlascarenciasmencionadas anteriormente.
2. Enelmarconormativo:
SibienelmarconormativoenMxicoestbiendefinido,existenlagunasencuantoasureglamentaciny aplicacin, que generan un manejo discrecional y casustico de la planeacin. Las reglamentaciones existentesacusanlossiguientesproblemas: Fuertecomponentesectorialydecortoalcance. Falta de normas generales de carcter nacional que dirijan el diseo de los reglamentos y garanticen estndares mnimos de calidad e integralidad, lo que favorece la proliferacin de engorrososprocedimientosburocrticosyvaracionesparacadasituacinymunicipio. Altosnivelesderegulacinconinstrumentosescasosyambiguos,queenalgunoscasosinhibenla capacidaddeadaptacinyflexibilidad,necesariasparalosproyectosurbanos;yenotros,fomentan suescasocumplimiento. Los instrumentos deplaneacin son deficientes y estticos, ya que noresponden a lostiempos y procesos de implementacin de los proyectos urbanos: las dinmicas de la ciudad y sus actores superanportantosucapacidadderespuesta,mostrandouncomportamientoreactivofrentealos problemasurbanos,endetrimentodelaconstruccindevisionesintegralesyestrategiasdefuturo. Esta situacin favorece en muchos casos a los intereses de los grandes actores del desarrollo urbano que no necesariamente actan a favor del bien social, y que en la prctica dominan los procesosdecreacindeciudadconsuspropioscriterios. Falta de instrumentos pblicos de control sistema de sanciones e incentivos efectivos para controlarlasactuacionesurbanas.
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3. Enlasfuentesymecanismosdefinanciamiento: Falta de polticas de financiamiento para proyectos de creacin de ciudad que integren diversas funcionestalescomoempleo,vivienda,servicios,recreacin,comercio,transporte,etc.conmayor capacidadpararesponderalasnecesidadesdeundesarrollourbanointegralyequilibrado. Faltadeintersparacrearmarcosdecolaboracin,ysistemasefectivosparalagestindeacuerdos pblicoprivados,quepermitanatenderlasnecesidadesfinancierasdelosproyectos. Subutilizacin de esquemas de financiamiento contemplados en la legislacin mexicana, por desconocimiento,ausenciadecasosdexitoyfaltadecapacidaddegestin. Reticencia al uso de esquemas de financiamiento pblicoprivados ante la suspicacia de malos manejosderecursosylafaltadetransparencia. Dependenciacasiexclusivadelasaportacionesfiscalesfederalessinqueserealicenesfuerzospor incrementarlacaptacinderecursospropios. EnelcontextoactualdelaplaneacinurbanaenMxico,cabeanalizarlaposicinquejuegacadaunodelos actoresinvolucradosenelprocesodedesarrollourbano: Gobierno:seobservaunavoluntaddetransicindesdeelesquemacentralizadoyverticalhaciala implantacin de procesos descentralizados y legitimados por la participacin pblica, privada y social.Sinembargo,estasituacinllevadaalextremovulneralanecesariaconcurrenciadelostres mbitosdegobiernoenlaplaneacinsegnsecontemplaenlaConstitucin.Porotraparte,enlos ltimosaos,ypesealosenormesesfuerzosparalaprovisindeviviendaalossectoresmediosy enmenormedidaalosmsdesfavorecidosdelapoblacin,seacusaunaprdidadeliderazgopor partedelgobiernocomoconsecuenciadelasgrandespresionesqueejerceelsectorprivado,que cuentaconlastierrasylosrecursosparasudesarrollo. SectorPrivado:Enlabsquedadeproyectosrentablesacortoplazo,nocuentaconincentivospara su participacin en procesos a largo plazo, en esquemas de asociacin con el sector pblico. El sector privado se ha visto muy favorecido adems por la transicin en los regmenes de financiacin,quelehapermitidooperarconunagranlibertadeneldesarrollodeviviendasocial,si bien esto ha llevado en ocasiones a una descompensacin entre los beneficios obtenidos y las obligacionesdelosdesarrolladores. o o Agentesfinancieros:Enlabsquedadenuevasopcionesdeinversindemandanunclima decertidumbreparasusinversiones. Agentesempresariales:Elniveldecompetitividadqueseprecisaparadinamizarlaciudad exige espacios urbanos de calidad ligados no solo al mbito del desarrollo social sino tambin a la generacin de valor agregado capaz de atraer y retener inversiones productivas. Por otra parte ante la necesidad de mantener sus ritmos de inversin y acelerar los procesos administrativos los agentes empresariales recurren a practicas ilegales que corrompenlagestindelosproyectos.
Agentes sociales: La evolucin econmica, el desarrollo social y la incursin de procesos democrticosenMxicoenlosltimosaos,hancontribuidoagenerarunasociedadcadavezms preocupada pero mal informada que comienza a ser exigente con la calidad de los servicios pblicosquerecibe,peroquenoasumeplenamentesusresponsabilidadesenlagestin.
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Sin embargo, en este proceso incipiente de toma de conciencia de los derechos propios de la sociedad,losagentessocialesnoparticipantantocomoagentesdecambio,sinocomocontrapartes concapacidadparalaparalizacindeproyectosestratgicos. De este contexto, se deduce que existe el clima, la necesidad y la oportunidad para generar una poltica pblica capaz de conjugar de manera armnica y equilibrada los distintos intereses de cada uno de los actoresimplicadoseneldesarrollourbano.
S ec torP blic o
+ C recimientoO rdenadoyP lanificado + O portunidades deE mpleoyF ormacin + Nuevas fuentes deing res os parala financiamientodelaactividadpblica + Mejoraambientalydelacalidaddeles pacio urbanodelMunicipio + P royectoemblemticodeimpacto internacional + P os icionaralE s tadocomounes paciode referenciaaniveldelaR epblica + F ortalecimientodeuns is temadeciudades conunmodelodeequilibrioterritorial + Atraccindeinvers innacionalyextranjera
Munic ipio
C iudadano
+MejoraA mbiental +C alidaddeV ida +Mejoradelas comunicaciones yacces ibilidad +Implicacinenlavidaurbana +Acces oaoportunidades deempleo, educacinydes arrollohumano +V iviendadigna
E s tado
P R OY E C T O UR B ANO E S T R AT G IC O
Des arrollador Invers ionis tas

+O portunidades denegocioacorto,medianoy largoplazo +P res tigioporcontribuiraunproyecto emblemtico +O portunidadparadiferenciars edes us competidores ydaruns altocualitativoy cuantitativoenlos objetivos denegocio +D ivers ificacinyacces oamayores fuentes de financiacin +P laneacindelaofertaparacontrolarla demanda
Grfico1.Beneficiosdelosproyectosurbanosestratgicos
Deacuerdoalospuntosanteriores,seobservaqueelmodelodeplanificacinverticalycentralizadoquese practicaba en la produccin de las ciudades mexicanas, ha hecho crisis en la toma de decisiones y por lo tanto, la aplicacin de las mismas se torna inviable en el contexto actual en el que la sociedad demanda jugarsulegtimopapeleneldesarrollodesusespaciosvitales. Los problemas existentes e identificados con anterioridad dan paso a la necesidad de disear un modelo descentralizadoyparticipativoqueseaconsecuenteconlaintegracindeestrategiasdeordenurbanosin dejardeladolasatribucionesquecorrespondenalosdistintosmbitosdegobiernoyquealmismotiempo entiendalasrelacionesylosprocesosquellevanalcambioestructuraldelaciudad.
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Latransicinalmodelodescentralizadoyparticipativo,porelcontrariodelmodelovertical,debeponerse en marcha a travs de prcticas de planeacin estratgica sustentadas en un gran esfuerzo de fortalecimientodelascapacidadeslocalesquepermitasuperarlosproblemasquesurgendelaaplicacinde la planeacin urbana tradicional en este nuevo contexto, con el fin de configurar nuevos procesos que generen un desarrollo urbano vigoroso aprovechando las experiencias exitosas que vienen sucediendo en diversasciudadesdelmundo.
P laneac inUrbanaT radic ional + P redominiodelproducto + C arcterS ectorial + F ragmentacindeO bjetivos porS ectores o porreas delaC iudad + P redominiodelaL gicaNormativa preexis tente + O rientacinhacialaO ferta + L aparticipacindels ectorprivadoes pos terioralaplanificacinyladels ector s ociales acces oriaoadjetiva
P laneac inE s tratg ic adelaC iudad + P redominiodelproces o + C arcterIntegral + O bjetivos comunes adaptados alos s ectores yreas delaciudad + P redominiodelalgicaemanadadelas neces idades es tratgicas + O rientacinhacialaD emanda + L aparticipacindels ectorprivadoyels ector s ocials onbs icas ys us tantivas durantetodo elproces odeplanificacinyges tin
Grfico2.Diferenciasentrelaplaneacinurbanatradicionalylaestratgica
Losproblemasqueemanandelasituacindepartidadebenserresueltosconsolucionesyplanteamientos integrales, que sin dejar de lado la modificacin de los sistemas de planeacin cambien radicalmente la gestindelosproyectos.Laplaneacinestratgicarequiereherramientasdetrabajocapacesdeincentivar lareconversinolarevitalizacindegrandescentrosurbanos,ascomomanejarelcrecimientoodesarrollo denuevascentralidadesenlaciudadgarantizandolainclusindetodoslosestratossocioeconmicosenel desarrollodelosproyectos. Sin embargo, para ello se requiere de una gestin estratgica integral que permita, por una parte, la participacindetodoslosagentesinvolucrados;yporotra,laadaptacindelasactuacionesalosdistintos escenarios que se vayan generando a lo largo de la ejecucin del proyecto para la consecucin de los objetivospropuestos. Los procesos de planeacin se deben concretar en proyectos urbanos estratgicos y acciones prioritarias, quelogrenreconducireldesarrollodelasciudades.
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TipodeIntervencin
Expansin Urbana
Desarrollodenuevasreasurbanizables
2 Proyectos Urbanos
Mejoramientodeinfraestructuray sistemadetransporteurbano Reconversindeinfraestructuraurbana endesuso Regeneracindereasurbanasen deterioro Revitalizacindereascentrales
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Renovacin Urbana
Grfico3.Tiposdeintervencinenproyectosurbanos
Lagranventajadeestosproyectosurbanosestratgicosesquedetonanygenerannuevasrealidadesquese insertan en la vida urbana y al mismo tiempo otras reas o dinmicas de la ciudad se ven beneficiadas generandotransformacionesurbanasdelargoplazo.Adems,porsunaturaleza,solopuedenllevarseacabo medianteelconcursoactivodelosgobiernoslocales,elcapitalprivadoylosciudadanos,alavezqueconel aportedeequipostcnicosyprofesionalesinterdisciplinarios. Ahorabien,losproyectosporsmismos,sinplanesestratgicosquelosamparen,nosongarantadexito. Corren el peligro de quedar aislados del contexto urbano general y quedar hurfanos de una visin de conjunto. El plan brinda a los proyectos la sinergia necesaria para definir, junto con otros proyectos y accionesprioritarias,eldesarrolloalargoplazodelaciudad. Por tanto, aunque los proyectos urbanos estratgicos pueden ser muy diversos en cuanto a sus reas de intervencin, objetivosespecficos,sistemas de gestin, mediosdefinanciacin;deben tenerencomn la visindeciudad,laestrategiageneralyloscriteriosestablecidosenelplanparadesarrollarla. Sedebetomarsiempreenconsideracinquelosproyectosestratgicossonlaunidadbsicadeactuacin paralaefectivaaplicacindelasestrategiasdedesarrollourbano. Enelcontextoyrealidaddelasciudadesmexicanasyenparticular,enaquellosmunicipiosquecuentancon ciudadesdeciertaimportancia,laaplicacin,formulacinyoperacindelosplanesdedesarrollourbanono hatenidolacapacidaddeimpactoydeconsensonecesariospara detonarelcambio ylareestructuracin haciaeldesarrollosustentabledelasciudades. Deacuerdoaloanterior,losmunicipiosquetienenlanecesidadyvoluntaddehacerproyectosestratgicos contenidos en un plan que integre modelos de gestin y financiamiento para la produccin de la ciudad, requieren de una herramienta bsica que muestre los pasos a seguir a fin de integrar eficientemente los componentesyrecursosasualcanceparallevaracabotalempresa. Comounarespuestaalasdemandasidentificadasconanterioridad,eltrabajoconjuntoquehacenSEDESOL, la Universidad Autnoma Metropolitana e Idom, desarrolla los criterios fundamentales para la gua metodolgicadegestindeproyectosurbanosestratgicos.As,estedocumentopresentaunconjuntode criterios bsicos y aspectos tcnicos y metodolgicos a considerar al abordar los distintos componentes y momentosquesepresentanalgestionarproyectosurbanos. Paraello,elestudiocentrsusesfuerzosenidentificarlasdistintascaractersticasyatributosdeunaserie deproyectosnacionaleseinternacionalesdelosquesepudieraninferirleccionesaplicablesennuestropas.
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Elestudiodecasospartidelanlisisdelpapelquecadaactorjugenelproceso;seestudiaronelmarco normativo,losmecanismosdefinanciamiento,lasestrategiasdeimplementacin,losprocesosestratgicos y sobre todo los mecanismos de gestin para la coordinacin institucional, la adaptacin, seguimiento y continuidaddelproyecto;ytambinlosrelativosalavinculacinconlossectoressocialyprivado. Finalmente, se llevaron a cabo foros de discusin con expertos nacionales e internacionales, entre ellos actoresfundamentalesdelosproyectosestudiados. Entrelosatributosdelosproyectos,seaprendieronlassiguienteslecciones,quehanguiadolaelaboracin deestedocumentometodolgico: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Estas lecciones conforman un amplio material de referencia en la toma de decisiones. El que estas decisionesseanoportunas,pertinentesyconduzcannosloalaeficacia,sinoalamejorcalidaddevidade lapoblacinenlasciudadesmexicanas,dependerdelacapacidadquetenganlosgestoresdelosproyectos para relacionar creativamente la problemtica concreta que enfrentan, con las pautas sealadas en este compendio. Cabe sealar que esta gua no pretende ser un manual o instructivo, sino ofrecer y dar a conocer las herramientas que o ya se encuentran al alcance de los municipios o pueden ser incorporadas parallevaracabolosproyectos. Eldocumentoseestructuramedianteunrecorridoporlasetapasporlasquepasaunproyectourbanode carcter estratgico, identificadas en los casos de estudio analizados. Estas etapas comienzan por la definicin del concepto del proyecto, y van respondiendo a las siguientes preguntas que es necesario formularsealahoradeabordarestetipoderetos: 1. 2. 3. 4. Cmoydedndesurgelaidea?Quelementosinfluyenalahoradetomarlasdecisionessobre larealizacindelproyecto? Aquciudadaspiramos?Culeseltipodeintervencinque deseamosrealizar?Qucriterios debemosconsideraralahoradeabordarelproyecto? Cul es la situacin de partida? Cules son las necesidades detectadas? Cules son los problemasylascausasdestos? Qu estrategia de actuacin debemos considerar para hacer realidad el proyecto? Existen estrategiasdeproyectosanivelnacionaleinternacionaldelosquepodamosaprendereincorporar alnuestro? Cmodiseamoselproyectoparalograrlasestrategiasmarcadas?Qudebemosconsiderarala horadeelaborarlosprocesosdediseo? Quimplicacionestieneparalaciudadensuconjunto? Qu costos y beneficios supone el proyecto? A quin beneficia, y cmo? Con qu recursos contamos?Culessonlosriesgosquequeremosasumir? Setratadeproyectosintegralesenmarcadosenunprocesoestratgico. Cuentanconunavisinglobaldelaciudad Sonimplementablesyconobjetivosacorto,medianoylargoplazo Aplicanunacombinacindeinstrumentosdeplaneacin Incorporanprocesosdefinanciamientocomplejos Disponendeunafuertecapacidaddeliderazgoycoordinacin Proponenmecanismosdegestinadhoc.
5. 6. 7.
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8. 9.
Quactoresycmodebenparticiparenlagestindelproyecto? Qu modelo de gestin es el adecuado para nuestro proyecto? Qu tipo de profesionales requerimosparagestionarlo?
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2.
ELDESARROLLODELOSPROYECTOSESTRATGICOS
La planificacin Estratgica es una herramienta por excelencia de la Gerencia Estratgica. Este tipo de planificacinconsisteenlabsquedadeunaomsventajascompetitivasdelaorganizacin,apartirdelas cualesseformulanyseponenenmarchaestrategiasparapreservarlas.Todoestoconsiderandolamisiny susobjetivos,elmedioambienteysuspresionesylosrecursosdisponibles. Al involucrar diferentes objetivos, actores y criterios que se relacionan entre s (rentabilidad social o econmica,minimizacindelosimpactosambientales,diseoatractivoquemaximicelarentabilidad,etc.), la formulacin y desarrollo de un proyecto estratgico implica una revisin continua del proceso de planificacinconcadacambio,yencadaunadelasetapas. Portanto,losproyectosurbanosdecarcterestratgiconopuedenentendersecomoprocesoslinealesen losquedeunconceptodepartidasellegaaunarealidadsiguiendounaseriedepasossucesivos,definidosy acotados. Por estas mismas razones no podemos hablar de El Proyecto como solucin nica a una problemtica dadasinodeUnProyectoque,ajuiciodelosactoresqueintervienenensuformulacinenunmomento dado, ofrece la mejor combinacin de aspectos positivos y al mismo tiempo el menor nmero de efectos negativos. As, es necesario que se de un procedimiento flexible y capaz de incorporar cualquier modificacin en el rumbo del proyecto a medida que este se disea y desarrolla. Para ello, es recomendable que exista una estructuragestora,ounaagenciaparaeldesarrollodelproyectocapazdedarseguimientoaestedesarrollo, que defina los objetivos de partida y que sea capaz de detectar cualquier variacin que se pueda dar en ellos, reaccionando de forma oportuna para la reconduccin del proceso y la obtencin de los resultados deseados, considerando y negociando con todos los intereses legtimos que se presentan a lo largo del proceso..
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Realidad cambiante, queprecisade unenfoque estratgico
REALIDAD
Entornopoltico Entornosocioeconmico Problemtica urbana
Entornoadministrativos Entornomedioambiental
Solucindelconflicto
MODELODEGESTIN
Procesode gestinque acompaa todalavida delproyecto, desdesu conceptoasu ejecucin
GESTIN
CONCEPTOyCRITERIOSDE PARTIDA + + Apuestaporunproyectourbano estratgico Definicindelasperspectivas mediantecriteriosconsensuados + + +
desarrolloinstitucional,coordinacin, concertacin,esquemas IMPLEMENTACIN consolidacindeprogramas, proyectoseinstrumentos ejecucin,operacin sistemadeseguimiento,evaluacin yretroalimentacin
DIAGNSTICO
ESTRATEGIA
+Criterios
+Objetivos +Definicinde laslneasde accin
PLANEACIN
Procesode planeacin iterativoy relacionadoen todomomento conelmodelo degestin
+Participacinciudadana +Diagnstico +Pronsticos
PLAN ECONMICO
PLANIFICACIN YDISEO
+Diseodelmodelo financieroylas cuentasderesultados +Rentabilidaddel proyecto
+Formulacindel planmaestro +Diseodelneasde accin
Grfico4.Sobreelcarcterdelosusosysuproporcinennuevosdesarrollos
Las Agencias de Desarrollo de proyectos urbanos presentadas en los casos analizados surgen como consecuenciadelaidentificacindeunproyecto,lanecesidaddeelaborarunplanestratgicodedesarrollo que supere la visin de planificacin fsica o las restricciones que impone la planificacin tradicional. El hecho de que estas agencias abarquen tantos mbitos incrementa su operatividad, ya que lejos de reproducirunmodelorgido,seadaptanalasnecesidadesdelterritorioylascircunstancias.Elnicorasgo comn a todas las agencias de desarrollo es que sus actividades estn siempre ligadas al desarrollo del potencialendgenodelazona.(Mochi,2006) EnestesentidolacreacinadhocdeunaAgenciadeDesarrollosuponeunpasoindispensableenelproceso de concepcin, formulacin y desarrollo de un proyecto urbano desde una visin estratgica. Desde este prisma las ventajas competitivas de una agencia de desarrollo frente a la capacidad tradicional de la municipalidadsonnotorias. LasAgenciasdeDesarrollodeproyectosurbanos: puedensuperarlavisinmunicipalydeterminaractuacionesqueabarquenamsdeunmunicipio agilizan los trmites y son ms efectivas que los municipios al centrar su actividad en un solo objetivo. incorporanmodelosdegestinquevienendelaprcticaprivada,queseregulaporlalegislacin mercantil. alserparticipativosensusconsejosdirectivos,aportanestabilidadypermanenciaalosproyectos encuantoasugestinysufinanciacin.
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estn liberadas de otras funciones que tiene encomendadas el municipio (por ejemplo, la de prestar servicios como limpieza, seguridad, saneamiento, etc.) que les impiden a los municipios centrarsusesfuerzosenlaplanificacin tienenunavisindemslargoplazoalnoestarsujetasugestinalavigenciadegobiernooaun perodoelectoral,etc. Esdestacableelhechodequeenocasiones,lasagenciasquefueroncreadasadhocparaundeterminado proyecto,hansuperadoestosobjetivosysehanmantenidoparadesarrollarnuevosretos,convirtindose en estructuras estables que perduran en el tiempo y coactan junto con los municipios para lograr un desarrolloestratgicamenteplaneadodelterritorio.EsteeselcasodeBilbaoRa2000,quetrascomenzar con el desarrollo de la zona de Abandoibarra, ha continuado su labor en el diseo y ejecucin de la recuperacindeunnuevoespaciodecentralidad,comoeselreadeZorrozaurre.Ambosproyectosestn siendogestionadosporelmismoequipotcnico,quehademostradounaimportantecapacidadparaasumir yresolverretosdiferentes,condistintasnecesidadesycondistintosenfoques. Paralaexplicacindecadaunadelasfasesdelproyecto,sehaelaboradounesquemalinealquecomprende unaseriedepasosquevanexplicandocadaunadelasetapas,teniendoencuentalanecesariarevisinde cada una de ellas contra los objetivos de partida, adaptando los cambios y adoptando las modificaciones necesarias.Lapropuestaparalaguadeestedocumentoeslasiguiente:
Concepto Sedetectalanecesidadyoportunidaddedesarrollarelproyectourbanoestratgico.
Criteriosde Partida
Sedefinenloscriteriosmedianteloscualesseregireldesarrollodelproyecto
Diagnsticode Situacin
El diagnstico permite conocer las causas y efectos de la problemtica, as como las fortalezas con las que se cuenta. En este apartado se irn visualizando las lneas prioritariasdeactuacindelaestrategia. Apartirdelainformacinlogradaeneldiagnstico,sedefinirnlosobjetivosdelproyecto ysedisearunaestrategia,integradaporlaslneasdeaccinparalograrlos.
Formulacinde laestrategia
Planeaciny Diseo
Enbasealaestrategia,sedefinenlospasosaseguirparaeldesarrollodelproyectoyse realizaeldiseodelmismo,medianteelcualseespecificansuscaractersticas
PlanEconmico Se determinan los ingresos y gastos generados por el proyecto, a partir de los cuales se obtendrelmodelofinanciero,lascuentasderesultadosylarentabilidaddelproyecto.
Modelode Gestin
Sedefinelaestructuraoperativa, elmodelodeexplotacinydegestindelproyecto.
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R evis inencadaetapa C onc epto C riterios deP artida D iagns tico F ormulacin P laneaciny deS ituacin deE s trategia D is eo P lan E conmico Modelode G es tin
LAGNESISDELOSPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS:CONCEPTO
AgenciadeD es arrollo
ACTITUDPROACTIVAFRENTEALOSRETOSDELACIUDAD Losproyectosurbanospuedendetonarsepordiversascircunstancias:lanecesidaddecambiopararevertir unasituacinnegativa,comounbarrioconproblemasgeneradosporconflictossociales,uncambioenel modeloproductivoquepuedasuponerladesocupacindeespaciosindustriales,etc.),unaoportunidad(la construccin de un centro comercial, de un nuevo complejo residencial o de un museo por intereses particulares,ladesocupacindeespaciosenlaciudad,lallegadadeunanuevainfraestructuracomountren olaconstruccindeunpuerto,etc.),sonlascausasmscomunesquellevanalasciudadesaplantearseel desarrollodeproyectosestratgicosqueseancapacesdetransformarlasnecesidadesenoportunidades,y estasenfortalezas. Ejemplodecasos: RegeneracinUrbanadeBilbao EnelcasodeBilbao,lavisindelproyectosurgeporlanecesidaddecambiarelmodeloproductivode la ciudad, deslocalizar las actividades industriales y buscar nuevas fuentes de empleo para una poblacintradicionalmenteindustrial.Estosuponequeimportantesreasubicadasenelcentrodela ciudadhayanquedadoliberadasparaalbergarnuevosusos.Estaoportunidadsecapitalizmedianteun planestratgicodembitoglobal(paratodalaciudad),queinclualaregeneracindeestasreas,la recuperacin de plusvalas, y la reinversin en nuevos desarrollos, as como en otras reas de competitividad,comolacreacindeprogramasdeformacinprofesional,oeldesarrollodeiniciativas pblicasparafomentarelcambioproductivodelaciudadylaregin. PuertoMadero(BuenosAires) DeformaparecidaaBilbao,peroconunavisincentradamsenunazonadelaciudad,sedesarroll este importante proyecto. Puerto Madero se haba convertido en una de las zonas ms degradas de BuenosAiresdebidoaladecadenciaquehabasufridodurantedcadas.Sinembargo,suubicacinen unazonaprivilegiadadelaciudad,cercadelcentro,haballevadoaelaborarsucesivosplanesconelfin dereinsertarloaltejidourbanosinquellegaranamaterializarse.Laconjuncindeinteresespblicosy privadospudoporfindetonarunproyectoquellevabaaosenlamentedelaalcalda. Docklands(Londres) EnelcasodeDocklands,setratabadeunreaenelsudestedeLondresdedegranextensin(2,200ha)
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desueloabandonadodebidoalcesedelasactividadeseconmicasenelmuelle.porloquesecontaba conunzonareainteresanteparaeldesarrollodeactividadesterciarias,secundariasyresidenciales.La inversinennuevasconexionesconelcentrodelaciudadhicieronviableestaoportunidad,enlaque participarontantosectorpblicocomoprivadoenunaestrategiacomn. 22@Barcelona En este distrito de Barcelona, tras la puesta en marcha de varias intervenciones en materia de infraestructuras viales, se logr una gran conectividad con el centro de la ciudad. Esta circunstancia generunaimportanteoportunidadparaunreamuyatractivade200has,quealbergabaactividades industrialesendecliveyespaciosdebodegaje.Paralelamenteexistaunagrandemandadeviviendaen laciudad,porloquesedetectlaposibilidaddeplanificarestedistritoparaconvertirloenunespacio de equipamientos pblicos, residenciales, productivos, as como espacios pblicos y reas verdes, donde pudieran adems ubicarse empresas relacionadas con la nueva econmia (TICs, empresas de investigacinydesarrollo,etc.)queofrecieranoportunidadesdeempleoalapoblacindelazona. SantaFe Paradarrespuestaalanecesidaddelocalizacindenuevosespacioscomerciales,oficinascorporativas y vivienda de altos ingresos y generar recursos econmicos para la hacienda pblica del Distrito Federal, se proyecta la reconversin de una zona minada utilizada como depsito de basura pero localizadaestratgicamentesobrelanuevaautopistaMxicoToluca. RoTijuana(BajaCaliforniaMxico) SepropusorectificarelcaucedelroTijuanaparaevitarlasfrecuentesinundacionesenlazonayutilizar losterrenosrescatadosparaconstituirunespaciodecentralidadquedetonaraelmejoramientodela ciudad.
Peronosonsloestascircunstanciaslasnecesariasparadetonarunproyectourbanoestratgico.Tambin laparticipacinfavorabledelaciudadana,ysobretodo,lapresenciadeequiposdedegobiernoconvisin y capacidad para generar ideas, adoptando una actitud proactiva, a partir de la cual las acciones se proponencomounaformadeconstruirelfuturo.Estosequipos,ademsdeapostarporelcambio,deben tambinbuscarlaformadeobtenerlosrecursosnecesariosygestionarlosdeformaeficienteparaalcanzar susobjetivos. A estos factores se les suman otros como por ejemplo, los recursos financieros con los que se cuenta, la experienciaadquiridaenestetipodeproyectos,ascomolosacuerdosexistentesentrelosagentessociales yprivadosyelgobierno.
Experiencia
Necesidades y Oportunidades
RecursosFinancieros Consensosconagentes socialeseinversores GobiernoProactivo
Ejecucin delproyecto estratgico
Unavezdetectadaslasnecesidadesyoportunidadesparaeldesarrollodeunproyectoestratgicourbano, lasposibilidadesdeimplementarloaumentanenfuncindediversosfactoresdeimpulso
Grfico5.Aspectosnecesariosparalaejecucindeunproyectourbanoestratgico
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Elconceptodelproyectonopuedeformularsesinunadecuadoconocimientopreviodelascondicionesde partida.Paralaidentificacindeunproyecto,almenosenesteprimerestadio,estillarealizacindeun prediagnstico que esboce las lneas de la futura actuacin. Desde este momento, se descartan algunas alternativasyseconsideranotras,quesernlasquepasenalasiguienteetapa. El prediagnstico ayuda as a centrar esfuerzos en futuras etapas, evitando caer en anlisis globales y estrilesdeaccionesinviables.Enestaetapasedefineagrandesrasgoslanaturalezadelaactuacinquese plantea. Ej: un nuevo equipamiento cultural, la reutilizacin de un espacio, un nuevo equipamiento productivo,etc.,sindefiniransielequipamientoserunmuseoounauditorio;sielnuevoespacioserun parque, un desarrollo de viviendas o un polideportivo; o si el nuevo espacio empresarial ser un parque tecnolgico,unparqueempresarialounparquelogstico.
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4.
R evis inencadaetapa C oncepto C riterios deP artida D iagns tico F ormulacin P laneaciny deS ituacin deE s trategia D is eo P lan E conmico Modelode G es tin
CRITERIOSDEPARTIDA
LOSPROYECTOSESTRATGICOSHANDESERDEFINIDOSCOMOTALESPORELHECHODESERCAPACES, COMOYASEHAMENCIONADO,DEPRODUCIRDOSGRANDESEFECTOS,ASABER:UNO ESTRUCTURADORYOTRODETONADOR Elprimero,aludealacapacidaddearticulardiversasactividadeseconmicasaltamentecompetitivas,con un desarrollo social equitativo y un desarrollo ambiental sustentable. El segundo, hace referencia a la capacidadparainducirprocesossustancialesdetransformacinenelterritorioqueacogeelproyectoyen otros territorios de la ciudad, mediante la realizacin de proyectos similares o complementarios (subsidiarios). En principio un proyecto no se define como estratgico por el volumen de la inversin, sino por su contribucin efectiva al desarrollo territorial a largo plazo. Sin embargo, mediante el acuerdo previo promovidoporelmunicipio,sedebepreverlonecesarioenmateriapresupuestal,alavezquefacilitarlos procedimientosadministrativosparalaconstitucindelaagenciagestoraydefinircmosevaasupervisar elproyectoconlaparticipacindelostresrdenesdegobierno. Antesdedefinirunproyectocomoestratgico,stedebeserevaluadoparadeterminarsicumple conlas metas, objetivos y prioridades acordadas en el plan de ordenamiento territorial, y si es factible tcnica, socialyfinancieramente. Porestasrazones,comopasoprevioalaformulacindelosproyectos,esnecesariodefinirlasperspectivas desde las cuales se van a abordar las problemticas, dirigiendo la atencin hacia determinados asuntos desdelossupuestosdepartida,paratratarderesolverlosproblemasdeformaacertada. El desarrollo de los proyectos estratgicos debe por tanto contar con criterios consensuados a la hora de abordar los problemas que se pretenden resolver. La experiencia de los proyectos de xito a nivel internacional coincide en la seleccin de una serie de enfoques, criterios y visiones que se resumen en cuatroapartados: Criteriossobreelmodelodeciudaddeseado Criteriosparalograrelenfoqueestratgicodelproyecto Criteriosdesustentabilidadambiental. Criteriosparalograrelmximoefectodetonador.
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Ejemplodecasos: Bilbao Se buscaba lograr una ciudad con espacios de calidad y de orientacin cultural, arquitectura de prestigio,ascomolarecuperacinambiental. PuertoMadero(BuenosAires) Seproponanespaciosdiversos,atractivosydinmicos,manteniendoyremodelandolasedificaciones existentesconvalorhistricoeintegrandolasnuevasconstruccionesastas. Docklands(Londres) Se trat de crear un entorno de usos mltiples atractivo para vivir y trabajar en l, recuperando eintegrandolosantiguosespaciosproductivos. Barcelona Se busc la creacin de espacios de calidad urbana y medioambiental mediante un tejido urbano compactoyracional,yeldesarrollodeactividadesvinculadasalconocimientoylainnovacin.
Todos estos casos fueron desarrollados en un contexto de necesidad de cambio del modelo econmico y productivodelaciudad. 4.1. Criteriossobreelmodelodeciudaddeseado.
Todoproyectourbanoestratgicodebeenmarcarseenunavisindeladeciudadquesequiereconstruira futuro.Parasentarlasbasesdeunbuenproyectourbanoesfundamentaltomarcomopuntodepartidaun modelodeciudad,entendidonoslocomoconjuntodehechosfsicos,sinocmofenmenoeconmicoy social. Estoes,unmodeloquetengaencuentalourbansticojuntoconladinmicaeconmicaysuincidenciaenel ordenamientodelterritorio;lahistoriadelaciudad;lacultura,laformadeserdesushabitantes;lamanera cmo aprovechan los recursos naturales y materiales de la urbe; el tipo de acceso que tienen a las oportunidades de la vida urbana; las relaciones fsicas, econmicas, sociales y administrativas que son deseables entre las escalas territoriales al interior de la ciudad, y de sta con escalas superiores como la metropolitana,laregional,estatal,nacional,einternacional. As,porejemplo,siesaciudaddeseadaesdensa,compacta,verde,policntrica,detransportemasivoentre suscentros,peatonalalinteriordecadaunodeellosyconsolidadacomocentroregionaldecomercio;no tendr sentido que el proyecto estratgico proponga una intervencin de baja densidad, con un alto coeficientedeocupacindesuperficie,yunabajaexigenciadedonaciones.
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+Espaciospblicos +Articulada +Diversidaddeusosaccesibles +Reducelamovilidadobligada
+Desarticulada +Usosinaccesibles +Incentivalamovilidadobligada +Marginacinyexclusinsocial
Grfico6.Sobreelmodelodeciudad:difusa;compacta.
Unmodelodeciudadequitativoybeneficiosoparatodos. Elproyectourbanoestratgicodebeserunaocasinparaquetodoslosactoresaccedanaoportunidadesy logrenbeneficiostangibles,tantolossectorespblicoyprivado,comoelsocial.Elsiguientegrficomuestra losmltiplesbeneficiosquecadaunodelossectorespuedeobtener,alvincularseaunproyectodestinadoa transformarsustancialmentelavidaurbana. Ladiversidadylaproporcinenlaplanificacindelosusosyactividadesdelaciudad. Los proyectos de desarrollo urbano siempre implican la definicin de los usos del suelo. Para mejorar la viabilidaddelproyecto,esnecesariodisearunamezcladeusoscompatibles,proporcionadosyadecuadosa lasdemandasidentificadas. Cuandosetratadeproyectosquesedesarrollanendistintasetapas,comoporejemplounnuevodesarrollo urbanodondecoexistenusosresidencialesycomerciales,esimportanteademsqueestascaractersticasse respetenentodaslasetapasdeejecucindelproyecto. Ajusteadecuado:Losprimerosusosdelsueloyactividadesqueseinstalangeneranunadinmica renovada de la vida urbana y la distribucin proporcional de usos se ajusta a las posibilidades econmicasyfinancierasdelproyecto. Agrupacionesdeusos:Secreanagrupacionesdeusosdelsueloautosustentables,demodoquese evitanfuertesdependenciasdeotrasreasurbanas,olaindeseablecreacindecentralidadessin residentes o zonas de usos exclusivos como las ciudades dormitorio que al carecer de oferta y oportunidades econmicas y de equipamientos suficientes para sus habitantes, incrementan la fragmentacin de la vida urbana. En los proyectos urbanos modernos, se mezclan los usos en proporciones adecuadas y de maneras previamente analizadas y reglamentadas, de modo que el comercio,laresidencia,laactividadempresarial,losequipamientos,incluyendolosdestinadosala recreacin y el ocio, conviven de manera armnica, dan vigor a la vida cotidiana y fomentan interaccionesproductivasentrelosciudadanos. Elsiguientegrfico,muestracmohanevolucionadolosmodelosdeseparacinymezcladeusos urbanos para el caso de tres tipos de zonas urbanas: una residencial, de servicios y ocio; otra de negocioseindustria,yotradeinvestigacineinnovacinalserviciodeldesarrollo.
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Grfico7.Sobreelcarcterdelosusosysuproporcinennuevosdesarrollos
4.2. Criteriosparalograrelenfoqueestratgicodelproyecto.
Elproyectodebemantenerunenfoqueestratgicoparasercapazdeanticiparsealosdistintosescenarios quesevanairgenerandoapartirdelasetapasdeplanificacin,diseoydesarrollo.Paraelloseaconseja adoptarlossiguientescriterios: Perspectiva territorial: Tener en cuenta los recursos y oportunidades particulares del espacio urbano o el territorio en el que se desarrollar el proyecto, con el fin de responder a las necesidadesespecficaslocales,diseandodeestamaneraproyectosnicosypersonalizados. Enfoqueascendenteeincluyente:Lasfasesdelproyecto,laidentificacindesolucionesylatoma dedecisiones,parten deabajohaciaarriba,implicando a todos los agentes locales deldesarrollo urbano,fomentandolaparticipacinciudadanaylaconcertacininstitucionalysocial.Elenfoque descendente hacia las instituciones y las organizaciones locales, ser conveniente a la hora de poner en prctica y gestionar los grandes proyectos de infraestructura, as como para crear un entornopolticoynormativofavorable. Unidadenlaestrategiaeinnovacinenlasacciones:elcaminogeneraloestrategiaaseguirpara transformarlasituacinexistenteenlasituacindeseada,debesersolouno,yelconjuntodelas acciones debe ser coherente con ese camino trazado. Pero, a la vez, las acciones han de ser diversaseinnovadorasdemodoqueseponganenprcticanuevassolucionesaproblemasviejos, se realicen mucho ms acciones con menos recursos y se aada valor con respecto a otras intervencionesurbansticasensayadasconantelacinenlaciudad. Enfoquedeintegracinmultisectorial:suponeconsiderarensuconjuntolaspotencialidadesdelos diferentes recursos locales y de los distintos sectores de la actividad econmica local, para favoreceraglutinamientosysinergiasentreellos,paralocualsernecesariocontarconesquemas
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decoordinacin,ascomomecanismosdeparticipacinquepermitanintegrarenlosprocesosde decisinlasopinionesdelosagenteslocalesinvolucrados. Modelo de gestin y financiamiento: definir con claridad a travs de que modelo operativo y organizativo se va a gestionar el proyecto, bajo que figuras jurdicas y procedimientos se va a concretarlageneracindelsuelonecesario,ycmosevaafinanciar,sontemasimportantes. Tipodeplaneacin:porserestratgica,laplaneacindebeserflexibleyadaptablealasdinmicas urbanas del territorio y de ejecucin del proyecto; promover la interaccin complementaria sinrgicaentreusosdiversos; La visibilidad de la actuacin: la identificacin de proyectos emblemticos que sirvan como detonadoresdelosprocesosdecambio,desustentabilidadambiental,socialyeconmica. Lavinculacinconplanesyprogramasexistentes:tratardevincularelproyectoconotrosplanes, programas y proyectos en marcha para reforzar su utilidad y eficacia, as como para mejorar las posibilidadesdexitodelproyecto. Aprendizajecontinuoysinergiasconotrosproyectos:debenponerseenmovimientopermanente losprocesosdeaprendizaje1,demodoqueseextraigandemaneraconstanteleccionestantodela ejecucindelproyecto,comodeotrasexperienciassimilaresenelentornoinmediato,elpasoel mundo,estableciendoprocesosdecooperacin,retroalimentacinyenriquecimientomutuo.Tan importante como esto, ser la capacidad para incorporar este aprendizaje al proceso de formulacin y desarrollo del proyecto, mediante tcnicas que faciliten la captura, clasificacin, difusinyapropiacindelainformacin. Atencindedemandaspresentesyfuturas:elproyectodebeatendernecesidadesactuales,pero tambin modelar y anticipar las demandas futuras y crear las condiciones necesarias, desde un principio, para que ellas sean atendidas oportunamente y para que se satisfagan las expectativas depositadasenelproyectoyenlasposibilidadesdelterritorio. 4.3. Criteriosparalograrlasustentabilidad
Losproyectosestratgicosdebenpromoverlasustentabilidadentodossusmbitosparaevitarreplicarlas patologassociales,ambientalesyeconmicasqueseencuentranenlosproyectosurbanosnoplanificadoso realizados desde enfoques sectoriales y de corto plazo. Para ello, se plantea incluir dentro del proyecto estratgicomedidasdedistintotipo,comolasqueseenuncianacontinuacin. Sociales Medidas como la inclusin de programas que consideren diferentes tipos de vivienda popular, mezcladosconotrosprogramasytiposdevivienda,adecuadaaccesibilidadalosservicios,provisin de espacios pblicos y la ocupacin continua del territorio por actividades mezcladas para evitar zonas desocupadas, las cuales tienden a favorecer situaciones de inseguridad, de segregacin urbanaymarginalidad.
VerLaQuintaDisciplinaenlaprctica.Estrategiasyherramientasparaconstruirlaorganizacinabiertaalaprendizaje,PeterSenge juntoconRoss,Smith,RobertsyKleiner,EdicionesJuanGranica,Barcelona,Espaa,1998;LaDanzadelCambio.Losretosdesostenerel impulsoenorganizacionesabiertasalaprendizaje.PeterSengeconKleiner,Roberts,Ross,RothySmith,DoubledayRandomHouse, 1999.
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Imagen1.Desarrollosdeviviendasocialquepropicianexclusinurbana
Ambientales Medidasdetipoambientalcomolaplanificacineficientedelosusosdesueloydelaubicacinde lasinfraestructurasparaaprovecharlascaractersticasnaturalescomoelsol,elviento,lapendiente ylatopografadelterreno,lavegetacin;sistemasdeeficienciaenergtica;empleodemateriales locales,renovablesyreciclablesenlaconstruccin;instalacindepanelessolares;reutilizacinde aguastratadas,etc. Urbanos:movilidad+calidaddelespacio DeMovilidad Medidas para fomentar una movilidad sostenible, que permitan acortar distancias entre usos, reduzcan la extensin de los trayectos y el uso del vehculo privado; medidas para promover sistemas de movilidad multimodales (articulacin entre diferentes modos de transportecomometro,autobs,trolebs,bicicleta,etc.)enlosqueelejearticuladorsea el transporte pblico colectivo diseando carriles de slo autobs, carriles Viales de Alta Ocupacin (VAO); organizar la compatibilidad de frecuencias entre modos de transporte (por ejemplo: autobuses y ferrocarriles en zonas de intercambio); asignar tiempos, restricciones y prioridades viales para ingresar a los centros urbanos, usar vas de circunvalacin,circularenhoraspico,hacermaniobrasdecargaydescarga,estacionaren vas pblicas, etc., de modo que la movilidad fluya en la ciudad y que en lugar de seguir construyendo cadavezms vialidades, sehaga un uso msracional yefectivo delsuelo pblico como son: las zonas verdes, las plazas cvicas, las alamedas peatonales, o ciclorutas. Elsiguientegrficoevidencialasdiferenciasdeocupacindelaredvialquesedanentre tres formas de movilidad para transportar una misma cantidad de personas: la que privilegia el vehculo privado, la que utiliza autobuses colectivos y la que acude a un tranva.Paratransportar215personasporunacallede20metros.deancho,losvehculos privadosocupanel60%delava,losautobusesel25%,yeltranvasolounpocomsdel 10%.
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Imagen2.Diferenciasdeocupacindelaredvial
Decalidaddelespacio: Se plantean medidas para mejorar la calidad del espacio urbano, garantizando la accesibilidad de los habitantes a servicios pblicos de transporte, educacin, salud, recreacin, deporte, cultura, comercio, turismo y empleo; distribuyendo los espacios y equipamientosqueatiendanlasdemandasdeloshabitantesydelapoblacinflotante.
Imagen3.Diseoydistribucindeespaciospblicos
Econmicas Medidas para la sustentabilidad econmica: Sin perjuicio de lo anterior, es necesario que los modelosdefinanciamiento,gestinydesarrollodelosproyectosconsiderencriteriosdeeficiencia econmica quepermiten maximizarlas capacidadespblicaspara generar proyectos yservicios a losciudadanos.Noolvidemosqueunadelamisionesdelaadministracinpblicaesprecisamente ofrecer una correcta administracin de los bienes y servicios pblicos, aprovechando todas las herramientasasualcanceparalograrlamayoreficaciaenlagestindesusrecursos.
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R evis inencadaetapa C oncepto C riterios deP artida Diag ns tic o F ormulacin P laneaciny deS ituac in deE s trategia D is eo P lan E conmico Modelode G es tin
DIAGNSTICOESTRATGICODESITUACIN
ELCONOCIMIENTODETALLADODELAPROBLEMTICA,DESUCONTEXTOYDELASOPORTUNIDADESQUE OFRECEELENCLAVE,ESFUNDAMENTALPARALOGRARELXITODELPROYECTOURBANOESTRATGICO Como siguiente paso, se proceder a la elaboracin de un DIAGNSTICO urbano, ambiental, social y econmicodelasituacinactual,yaseadelaciudad,deltema(enelcasodeproyectossectoriales),odel rea a intervenir (en el caso de proyectos parciales). Con un enfoque territorial escalar, en algunas circunstancias ser necesario hacer el diagnstico general de la ciudad, antes de abordar el diagnstico especficodeltemaodelreaaintervenir;enotrassepodrcomenzarporsteltimo.Esimportanteque eldiagnsticomantengasiemprelavisinintegralydeconjunto.
Es muy importante tambin abordar esta etapa con la realizacin de un diagnstico con un propsito enfocado y dirigido hacia los temas que motivan la intervencin, identificado en la etapa de conceptualizacin y prediagnstico (Ver Captulo 3). Es muy comn caer en el error de hacer diagnsticos exhaustivos y excesivamente amplios que abordan temticas que tienen una relacin muy dbil con el propsito del proyecto, o que no se corresponden con el alcance de la operacin. La seleccin de las temticas de estudio debiera haber sido resuelta en la etapa de conceptualizacin del proyecto, en un procesopreviodereflexinsobrelosobjetivosquesepersiguenylanaturalezaquesepretendeimprimira laintervencin. As mismo, es necesario tener siempre presente la historia y evolucin de los problemas urbanos que aquejanalaciudad,oaquellosquehanafectadoadesarrolloscomolosquesepretendenplantear:cmo surgieronycmoyporquseacentuaronyllegaronalasituacinenlaqueseencuentranahora. Ejemplodecasos: Bilbao En el caso de Bilbao, debido a que se trataba de un proyecto de transformacin de la ciudad, no bastabaconrealizarundiagnsticodeunazonaniunsectorconcreto.Porestemotivo,sellevacabo serequeradeundiagnsticointegral,alargoplazoyqueabarcaratodalaciudadenfocadoalograrun entornodecalidad. PuertoMadero(BuenosAires) El diagnstico deba estudiar las posibilidades y las necesidades del rea de Puerto Madero y sus conexionesconelcentrodeBuenosAires,ascomolanecesidaddelcentrodeBuenosAiresencuanto a reas de actividades terciarias, oficnas y comercicos, as como equipamientos comerciales y residenciales. Adems, los intentos que se haban llevado a cabo con anterioridad haca necesario
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estudiarlasrazonesporlasquenosehabanllevadoacabo. Docklands(Londres) El proyecto estratgico buscaba la revitalizacin de un rea concreta, por lo que se elabor un diagnstico enfocado en el zona de estudio detectando sus necesidades y posibilidades de cara al proyecto.
5.1.Objetivos Obtenerundocumentoquerecojatodoslosaspectosrelevantesqueconformanyconfiguranlazona,yque ayudan a comprender los problemas estructurales y coyunturales, las tendencias internas del rea de anlisisyenrelacinconelrestodelaciudad,suscausas,qufortalezasyquoportunidadessepresentan ensuentornoycmopuedenaprovecharseysersuperadas. 5.2.Criteriosparaabordareldiagnsticodesituacin Deduccin de las lneas prioritarias: Se debe igualmente identificar las principales oportunidades de aprovechamiento,ascomolasdeficienciasexistentesenelterritorioaintervenir,ydeducirdealllas lneas prioritarias deactuacin. Estas ltimas,dirigidas aconsolidar y aprovechar los potenciales para contrarrestar las deficiencias, en el marco de una visin de futuro de la ciudad y del rea de intervencin.
En estesentido, es importanteconsiderara la hora de la realizacindeldiagnstico que stedeber dar respuesta a los siguientes aspectos que comenzarn a delinear las lneas prioritarias de actuacin del proyectourbanoestratgico: Cmosevaaconcretarlaintegralidaddelaintervencin?,esdecir,cmosevanaarticular lasaccionesprincipalesconlosdemsproblemasynecesidadesdelterritorio? Culessonlosobjetivosprincipalesparaatenderlasnecesidadesodemandasidentificadas? Por ejemplo: ampliar la capacidad habitacional de la zona; atraer nuevas actividades comercialesyculturalesqueseretroalimentenconlosusosprincipales;consolidaryampliarla oferta de determinados servicios y equipamientos pblicos de modo que puedan atender el futurocrecimientopoblacional;acogeruncentrodeactividadesproductivasparamejorarlas oportunidadesdeempleo,etc. Cmosevanaestablecerlasconexionesycontinuidadesentreelreadeintervencinylas demsescalasdelterritorio? Quaspectosbsicosdebecontenerlaestrategiaeconmica?:cmogenerarsuelopblicoy privado,tamaodelainversinrequerida?,cmorecuperarlainversinpblica,fuentesde financiamiento,estrategiasparaatraercapitales,estrategiaparaoptimizarrecursos,etc.? Culesdebenserloscomponentesyfasesopasosbsicosdelplandeaccinorutacriticadel proyecto?actividadesarealizar,cronogramadelasmismas,organismoresponsable,quotras institucionesvanaestarinvolucradas. Integracin: El diagnstico de la situacin actual debe integrar lo general (los rasgos bsicos de la problemtica), con lo particular (los componentes especficos de la problemtica). Puede realizarse desde una ptica especfica o sectorial en un primer momento (usos del suelo, espacio pblico,
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accesibilidad,etc.),paraposteriormenteconfluirenundiagnsticointegrador,capazdeidentificarlas relaciones entre las distintas situaciones sectoriales que componen la realidad de la ciudad o del territorioadesarrollar. A distintas escalas: El diagnstico debe tener un enfoque que abarque las distintas escalas del territorio, que precise las caractersticas desde el nivel vecinal, zonal, y urbano, hasta niveles metropolitanoyregionaldependiendodelalcancequetengalaintervencin,demodoqueseaposible de antemano conocer las consecuencias que el desarrollo propuesto pueda generar en los distintos mbitosterritoriales.Amododeejemplo,sedebeconocerquefectopodratenerlaimplantacinde un nuevo desarrollo en una porcin de la ciudad (escala vecinal), sobre la movilidad y las infraestructuras viales existentes en las colonias cercanas (escala zonal), o la ciudad en su conjunto (escalaurbana).Comprenderestosimpactosdeantemanoypreverlos,antesdetomardecisionessobre eltamaoyorganizacinurbanadelnuevodesarrollo,evitargenerarmayoresproblemasfuturos.
En el caso del desarrollo urbano Santa Fe, en la Ciudad de Mxico, donde la vialidad interna trazada no estuvo acorde con la densidad habitacional, ni con la poblacin flotante generada por las empresas de servicios que se instalaron en la zona, se ha creado un problema de accesibilidad que hoy es de difcil solucin.Enestecaso,undesarrollodeescalazonalprodujounflujodepasajerosdedistintaszonasdela ciudad(escalaurbana), perolaestructuravialfuepensadaparaservir soloalademandazonal.Deahla importanciadepreverlasrelacionesdemutuacausalidadquesepresentanentreofertaydemandaenla vidaurbana,yaqueunaofertanuevapuedegenerartambinnuevasdemandas. Definicindelasfuncionesdelosactores:Porotraparte,eldiagnsticodebetratartambinelpapelde losdistintosactoresqueintervieneneneldesarrollourbano(seanestospblicos,privadososociales)y laformacomoserelacionanentres. Convergencia de lo participativo y lo tcnico: Los diagnsticos en los cuales se basan los proyectos estratgicos, requieren nutrirse de dos grandes fuentes: el tcnico profesional y la experiencia de la sociedadinvolucrada.Elprimeroesporlogeneralmssistmico,consolidadoypanormico,mientras queelsegundoesmsvital,actual,especfico,ysuelecontenerunamemoria(socialycultural)dellugar queelsabertcnicoignora.Serequiereportanto,establecer,entreestosdosmbitosdeconocimiento, un dilogo por medio del cual se escuchen de manera sincera, se enriquezcan mutuamente y hagan convergerarticuladamentesusaportesaldiagnsticoyalaformulacindelproyectoestratgico.
5.3. Metodologa LaetapadeDiagnsticoconstituyelabaseparalarealizacindelaEstrategia.Lainformacindocumental deberrecogerlosaspectosnecesariosparalaconsecucindelosobjetivosmarcadosparaeldiagnstico. En este tipo de proyectos, se hace necesaria la recopilacin e inventario de datos, la realizacin de entrevistas, encuestas y talleres participativos con los agentes institucionales locales, permitiendo de esta forma la actualizacin de los mismos y a su vez recoger informacin de tipo cualitativo sobre la propia imagen del territorio que tienen los agentes entrevistados as como las proyecciones o expectativas de futurodelosmismos. Apartirdelosestudiosexistentesydeltrabajodecampoqueseprecise,seelaborarlainformacintanto escrita como en planos temticos integrados en la medida de lo posible en un Sistema de Informacin Geogrfica.Setrataportantoderealizarundocumentoquereflejetantolacaracterizacindelazona,como
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los aspectos de mayor incidencia territorial, con perspectiva multitemporal, manejando siempre criterios instrumentalesoperativosynograndescaptulostemticos. Lasbasesparalarealizacindeldiagnsticosern,portanto: Los documentos resultantes de los procesos de Participacin, que sern abordados mediante un procedimiento metodolgico que permita un anlisis integrado de todos ellos, superando una visinresultantedelameraadicindeinformacin. Lainformacindocumentalycartogrficaqueserrecogidaysistematizada,decaraacumplircon lasnecesidadesdeunenfoqueintegradoyregional. Adems, se aadirn los factores externos que podran determinar distintos escenarios de desarrollodelproyecto,considerandosuposibleevolucin.
RECOPILACIN DE INFORMACIN
ANLISIS DE LA INFORMACIN
REALIZACIN DEL DIAGNSTICO DOCUMENTO DE DIAGNSTICO + Conclusin sobre el desarrollo urbano + Informacin cartogrfica
DATOS EXISTENTES + Recopilacin e inventario - Documentacin - Cartografa TRABAJO DE CAMPO + Recorridos de observacin + Entrevistas + Encuestas + Talleres participativos
+ Informacin cuantitativa y cualitativa + En funcin de las necesidades detectadas + Utilizacin de tcnicas de diagnstico
Grfico8.Procesoderealizacindeldiagnstico
ContenidosdelAnlisis Loscontenidosdelanlisisdebernserajustadosenfuncindelasnecesidadesdetectadasenlaetapade identificacin del proyecto: por ejemplo,losaspectosa identificar parala instalacin de un equipamiento urbanoenunreaconsolidadadelaciudadsondistintosaaquellosquepudieransernecesariosparadefinir unanuevarearesidencialenunazonasinserviciosurbanos. Estoesimportantedecaraalaadministracindelosrecursosdisponiblesparalarealizacindeunproyecto, dadoquesiempreesmsinteresantepoderdestinarmsrecursosalapropuestaquealanlisisdeaspectos queposteriormentenovanatenerningnimpactoenlamisma. Unlistadonoexhaustivodelostemasquepodranseranalizadosseraelsiguiente:
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Mejoramientode infraestructuraysistemade transporteurbano Desarrollodenuevasreas urbanizables Reconversinde infraestructuraurbanaen desuso Revitalizacindereas centrales Regeneracindereas urbanasendeterioro NDICEDELOSDIAGNSTICOSSECTORIALES
AnlisisdelMEDIOFSICONATURAL.
Inventarioyreconocimientodelmediofsico. Medioinerte Mediobitico Paisaje Usosdelterritorio Planificacinambiental Unidadesdesntesisdelmediofsico
AnlisisdeVULNERABILIDADYRIESGO
reasinundables Zonasssmicasyfallasgeolgicas Grandespendientesydeslizamientos Riesgoporactividadessocioorganizativas
AnlisisdelSISTEMAURBANO
InformacinyAnlisis. ValoracineInterpretacindelSistemaUrbano Anlisisdelplaneamientourbansticovigente. Ofertatursticaydeocio. Diagnsticoterritorial.
AnlisisdelsistemaSOCIOECONMICO
AnlisisdelaPoblacin. Estructuraeconmicadelapoblacin.Mapeoderelacionesfuncionales. Diagnsticosectorialdeltejidoeconmicoactual. Elmodeloeconmicoactual. DiagnsticoGlobaldelaEconoma.
AnlisisdelSISTEMADEEQUIPAMIENTOSydeESPACIOSLIBRES
OfertaDemandadelosserviciospblicos:DficitSubutilizacin Valoracindelosserviciospblicos(SaludyEducacin)
AnlisisdelSISTEMADETRANSPORTESYCOMUNICACIONES
Anlisisorigendestino Anlisisdeltransportepblicoyprivado Calidaddelasvasdecomunicacin
AnlisisdelsistemaDEINFRAESTRUCTURASDELTERRITORIO
Infraestructurashdricasydeproteccinmedioambiental Infraestructurasenergticas Infraestructurasdetelecomunicacin Infraestructurahidrulica
AnlisisDiagnsticodelaACTIVIDADPRODUCTIVAoTURSTICA
Anlisisdelosactividadesproductivas,atractivostursticos,etc. OfertaDemandadelaactividadindustrial,turstica,etc. Especializacindelaactividadindustrial,turstica,etc.
AnlisisDiagnsticodelaADMINISTRACINPBLICA
Presenciadelasdiferentesescalasdegobierno Capacidadesdeinversin Programasdedesarrolloregionalylocal
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Prioridaddelanlisisenfuncindeltipodeintervencinprogramada
Alta MediaAlta Media MediaBaja
Tcnicasdediagnstico Paralaconstruccindeconsensosentrediversosactoresenlaelaboracindeldiagnstico,loscualesdan pie a las alianzas necesarias para el desarrollo de un proyecto de estas caractersticas, la planificacin estratgica acude a distintos procedimientos o tcnicas, como son, entre otros, el rbol de problemas, la planeacinporescenarios,elanlisisFODAolatcnicaDiagnsticoUrbanoporObjetivos(DUO). Medianteelrboldeproblemassedefineenprimerlugarunasituacinexistentequese quieremodificar,paraluegoidentificarlosefectosqueesasituacinproduceylascausas de la misma. Los proyectos y acciones prioritarias, apuntarn a remover las causas principalesdelasituacinidentificada,nolosefectos. Laplaneacinporescenarios,porsuparte,identificalosposiblesescenariosdedesarrollo futuro, analizando las ventajas y desventajas de cada escenario, para finalmente seleccionarunodeellos,yestablecerlasestrategiasquepermitanconstruirlo. El anlisis FODA, consiste en la identificacin, jerarquizacin y anlisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, que tiene un territorio para lograr un tipo de desarrollooconcretarunproyecto.2 EnlatcnicaDUOseidentificaycruzainformacindelterritorioseleccionado,referidaa3 tiposdesituaciones(condicionantes,potencialesydeficiencias),lascualessetrabajanpara cada una de las reas temticas establecidas como relevantes. Aquellas situaciones y lugaresenlosqueconvergenoseintersectancondicionantes,potencialesydeficienciasde tipo prioritario (los 3 ms importantes, por ejemplo), sern las reas bsicas de intervencin para el proyecto estratgico en cada uno de los temas especficos (infraestructuras,equipamientos,etc.),oenelterritorioensuconjunto. Anlisis de Relaciones Causa Efecto. Este anlisis trata de identificar las interrelaciones entre todos los procesos territoriales que se dan en la ciudad, analizando las causas y efectos de cadauna de ellos. Enesteanlisis, sesuelen encontrar nexosentre todos los procesos, que ayudan a entender en qu aspectos se deben centrar las polticas de desarrolloyordenamientodeusosdelsueloyactividadesenelterritorio.Comoproducto del anlisis se dibuja un esquema de flujos que explica las situaciones que se dan en el territorioeincidesobrelascausasltimasdelosproblemasobservados.Esteesquemaes utilizado tambin dentro de la metodologa del Marco Lgico para la formulacin de proyectos.
Estafasecomprendeasuvezelanlisisdelplandeordenamientooplandedesarrollourbanoocualquier otrotipodeplaneacinsectorialvigenteenelmunicipio,ascomolastendenciasfuturasquepresentayel modeloterritorialhaciaelqueevolucionaraencasodequenoseintrodujerancambiosenlaplanificaciny la ordenacin de sus recursos. As se pretende ofrecer una panormica integral de los puntos fuertes y dbilesdelsistematerritorialyurbanosobrelosquesedebeactuar,atendiendoademsalasprioridadesy a las ventajas y amenazas a las que se enfrenta en caso de que no hubiera actuacin alguna en la planificacindesusrecursos.
2
TcnicadesarrolladaenelAnexoPlaneacinyGestinEstratgica
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ProcesosdeParticipacinCiudadana ParalavalidacindelcomponentedeldiagnsticoconlosactoresclavedelreadeActuacindelproyecto seprocederalarealizacindelostalleresdevalidacindediagnsticoydedefinicindemetasyobjetivos. El objetivo de partida de este proceso es la validacin del diagnstico tcnico a partir de la participacin ciudadana,ascomoladefinicindemetasyobjetivosporpartedeagentesinstitucionales,sectorialesyde lasociedadcivil. Para la realizacin de este proceso, existen numerosas tcnicas. A modo de ejemplo, la realizacin de talleresdeparticipacinparalavalidacindeldiagnsticoincluyelasactividadessiguientes: Diseoypreparacindelostalleresdevalidacinyadopcindemetasyobjetivos,queincluye: o Seleccin de candidatos para la participacin en los talleres, teniendo en cuenta los enfoques de gnero y multiculturalidad, as como asegurando la representacin de los lderesmunicipales; Contenidosdelainformacinapresentaryrecabar.Enestepuntoseestablecerncomo mnimolosaspectosclaveanalizadosenelDiagnsticoIntegrado. Materiales necesarios. Evaluacin y prevision de los materiales necesarios para la elaboracin de los talleres: espacio donde se desarrollar y equipamiento: necesidad de materialdepresentacin(pantalla,candeproyeccin,ordenador,carteles,...)material deescrituraypapelera,materialdeinformacin(copiasdeexpedientes)etc.
o o
Metodologaparalarealizacindelostalleres,queabordaraspectostalescomo: o Formacindegruposdedebateseleccionadosporcantones,oportipodeparticipacinde los distintos agentes en los procesos que tienen lugar en el territorio (empresarios, polticos,tcnicosdelaadministracin,agentessociales,etc.); Diseodelaestructuradeltallerdeparticipacin,asignacindetiemposdedicadosacada actividad:presentacindelainformacindepartida,recogidadeopiniones,debatesentre losparticipantes,etc. Mediosdeparticipacin:sedeberevaluarlaposibilidadderealizartalleresenlosquelos participantespresentenlainformacindeformaescritauoral,medianteportavoces;oa partirdeopinionesindividualesenlluviadeideas. Frmulas para la dinamizacin: a partir de actividades de grupo o mediante votaciones, etc.
Recorridosdeobservacin Los recorridos de observacin realizados por los equipos tcnicos responsables de la integracin del diagnostico son de gran utilidad para complementar y actualizar la informacinestadsticaycartogrficadisponible,frecuentementelainformacinobtenida defuentessecundariasesincompleta,obsoletaodeficiente. Losresultadosdeldiagnsticodebernserlosuficientementeampliosparaguiaralequiporedactorsobrela estrategiadeformulacindelproyecto.Conestamedidasetratadeobtenerunconsensotempranoyuna baseslidayafianzadasobrelacualllevaracabolaproposicindelnuevomodeloterritorial.
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6.
R evis inencadaetapa C oncepto C riterios deP artida D iagns tico F ormulac in P laneaciny deS ituacin deE s trateg ia D is eo P lan E conmico Modelode G es tin
FORMULACINDELAESTRATEGIA
ELENFOQUEESTRATGICOOTORGAFLEXIBILIDADALOSPROCESOSDEPLANIFICACIN,YAQUEPERMITELA REVISINDELOSOBJETIVOSAMEDIDAQUEELDESARROLLODELPROYECTOMODIFICALASCONDICIONES DEPARTIDA Talcomoseexplicaenelcaptulo2,elprocesodeplanificacinseubicaenuncontextosistmicoenelque losdiversoselementosqueconfiguranelsistemaestnrelacionadosentres,comoelquerepresentauna ciudadounterritorio,noesestticonilineal,sinoiterativo.Deestaforma,lascondicionesdepartidaylas problemticasquedieronorigenalaidentificacindeunproyectoenparticularpuedensermodificadaspor elpropiodesarrollodelproyecto,quevagenerandonuevosefectosycircunstanciasnosiempreprevisibles alinicio. Muchosdeloscasosanalizadosseencuentranvinculadosdentrodeunaestrategiamsamplia,quesuele superarlosalcancesdelpropioproyectoparaincluirotrosconlosquestepuedegenerarsinergias.Esel caso de las Estrategias de Ciudad, los Planes de Ordenamiento Territorial, o Planes Sectoriales. Esta vinculacinaotrosprogramassuponeunrefuerzoimportanteparaeldesarrolloexitosodelplan,dadoque ayudaaaunarcriteriosygenerarconsensosnecesariosparaevitarvisionesopuestas.
Nuevas necesidades detectadas
Grfico9.Cambioseneldesarrollodeunproyecto
Obtencinde nuevainformacin SITUACIN INICIAL
Imprevistos
PROYECTO FINAL PROYECTO ESPERADO
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Ejemplodecasos: Bilbao Seoptpordesarrollarproyectosconunenfoqueglobalqueintegraneldiseourbano,eltransportey el medioambiente. Los proyectos urbanos tienen una repercusin metropolitana mediante la reorganizacin del transporte ferroviario de pasajeros, mejorando la accesibilidad de la ciudad y con infraestructurasparaelrestodelreametropolitana. Sellevanacaboproyectosdetonadoresmediantelaliberacinyladescontaminacindelosespacios ocupados por antiguos usos industriales con la implantacin de espacios del sector cultural como el Museo Guggenheim y el Palacio de Congresos Euskaduna. Adems, se continu con el plan de depuracindeaguasresidualescomenzadoen1984. Barcelona Se gener un incentivo ofreciendo suelos urbanos ms productivos, con mayor edificabilidad y dotndolosdeinfraestructurasavanzadas.Paraellosereclasificaronlossuelosdepropiedadprivadaa travsdelamodificacinporpartedelAyuntamientodeBarcelonadelPlanGeneralMetropolitano. Se decidi basar el proceso de renovacin en tres aspectos: Renovacin urbana (recuperar el dinamismo econmico y social desarrollando un espacio de calidad y conservando el patrimonio industrial existente), renovacin econmica (desarrollar actividades vinculadas al conocimiento y a la innovacin)yrenovacinsocial(favorecerlarelacinentrelosprofesionalesdelosdiversossectoresy laparticipacinciudadana). Docklands(Londres) Seoptporadecuarydotaralreadeinfraestructurasbsicas(vialidades,ferrocarrilesyadecuacin defrentesvialesdelosmuelles)ademsdemayoresincentivos,tantourbansticoscomofiscales,para queresultaranatractivosparaelsectorprivado.
Paraquefuncionenyseanperdurables,losproyectosdebencontarconsupropiaestrategiacomovisinde largoplazoquesientalasbasesparaguiareldiseo,ayudaagenerarconsenso,mejoralasoportunidadesde xitoalgenerarconfianza,ymarcaobjetivosdefinidosqueayudanafijarelrumbodelproyecto. Portanto,ycomoparte deldesarrollodelproyecto,seproponelaelaboracindeundocumentodebase que defina tanto los objetivos estratgicos que perseguir el proyecto como las estrategias de actuacin, queeslaformaenlaqueelproyectoabordalosobjetivos3.EldocumentodeEstrategiasernecesariopara ladefinicinmsconcretadelproyectoyserdeutilidadparaestablecerunobjetivoclaroyconsensuado, hacia el cual dirigir los esfuerzos. Adems puede identificar otras actuaciones paralelas al proyecto que habr que considerar para el logro de los objetivos, as como alternativas en caso de que se vayan detectandonuevasnecesidades. Estaestrategiasedebeconcretarfinalmenteenunprogramadenecesidades,dondesedefinelamezclade usosquesepropondrparaelproyecto,ascomolascaractersticas,tipologaseimagendelaedificacin,el carcteryvocacinquesequiereimprimiraldesarrollo,etc.Sedefinentambinlosobjetivosdelproyecto encuantoarentabilidadeconmicay/osocial,lasfrmulasdegestindeseables,elcumplimientoconlos planes y programas de orden superior, etc., elementos que se irn desarrollando posteriormente en las etapasdeelaboracindelPlanEconmico,PlaneacinyDiseo,yModelodeGestin.
VerelAnexoPlaneacinyGestinEstratgica
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Diseo
Plan Econmico
Modelode Gestin
Grfico10.Carcterinteractivodelosprocesosdediseo
6.1. Objetivos Identificar los objetivos y el modo de abordarlos para dar respuesta a la problemtica detectada en el diagnsticoy lascausasque la provocan, con unavisin sistemticacapazdereaccionarantelas posibles modificaciones parciales de la problemtica de partida a medida que se avanza en la implementacin del proyecto.
E L AB O R AC I NDE L AE S T R AT E G IA
O B J E T IVO S E S T R AT G IC O S E S T R AT E G IAS DE AC T UAC I N L NE AS DE A C T UAC I N
S IS T E MAS D E S E G UIMIE NT O
F inalidaddelaes trateg ia: D efinicinexhaus tivadelproyecto E s tablecerunobjetivoclaroycons ens uado Identificaractuaciones paralelas Identificaralternativas paranuevas neces idades
Grfico11.Elaboracindelaestrategia.
6.2. Criteriosaadoptarparaladefinicindelaestrategia En la medida de lo posible, se tratar que los objetivos marcados se fijen de acuerdo a los siguientes criterios: Adecuadosalasnecesidadesidentificadas:Alahoradedefinirlaestrategiasedebenconsiderarlos motivosdeldesarrollodelproyecto,ascomoelenfoqueconelquesedesarrollar. o Enlneaconloscriteriosbsicosdelproyecto: Modelodeciudaddeseado Enfoqueestratgico TipodeDesarrolloSustentable
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Imagendeproyectoestratgicoyaccionesdetonantes o Comunesadaptadosalossectoresyreasdelaciudad
Consensuados: Es preciso que la definicin de la estrategia sea fruto del acuerdo entre los diferentesactoresimplicados(entidadespblicas,privadasysociales). Factibles:Losobjetivosseestablecenenfuncindeloqueseconsideraquepasarenelmbitodel desarrollo territorial respecto a factores externos (aspectos econmicos, sociales, polticos y medioambientales)einternos(recursos,capacidadestcnicas,etc.). Flexibles:Deberserposiblemodificarlosamedidaquesedesarrollaelproyecto,siendoasuvezlo suficientementefirmesparaasegurarladireccindelproyecto. Medibles:Losobjetivoscuantificablesyconcretosfacilitanlaplaneacin,porloquesetratarde establecerlomsconcretamenteposibleloqueseesperaconlaimplementacindelaestrategia.
6.3. Metodologa Laestrategiadebedefinirunaslneasdeaccin,quedebernserformuladasteniendoencuentaelmbito geogrficodeinfluenciadelproyecto.Losdiseos,lasdecisionesylasactuacionesdebenestarorientadosa beneficiar al conjunto de la poblacin que all reside. Esto no es bice para que la aplicacin de algunos programasposeaunmayoromenornfasisdeacuerdoconlasespecificidadesdecadaunadelaszonaso temas de actuacin. De este modo, se trata de conseguir, de una manera consensuada, un sistema compensado y equitativo donde se potencien las fortalezas y, se palien y se mejoren los desajustes para lograr un mejor acceso de la poblacin a las oportunidades segn las demandas especificas de cada municipio. Ladefinicin delas lneas deactuacin tendr siemprepresentela viabilidadde lasmismas, tantoanivel jurdicocomoeconmico.Serevisarelmarcolegislativoylaspolticasactualesdelmunicipioenmateriade desarrollo para determinar los cauces de implementacin de las polticas que se definan a partir de este procesodetrabajo. Por tanto, el proyecto ha de definir reas y objetivos muy concretos, precisar cmo se va a dar la participacinylainversintantopblicascomoprivadasyplantearsuperodotemporaldeactuacin.Estas definiciones, en los casos de proyectos estratgicos exitosos, han generado logros como los que se mencionanenelsiguientegrfico:
ProyectoEstratgico
Logros
1/Espacioyobjetivosconcretos 2/Lneasdeaccin 3/Inversinyfinanciacinconcreta: pblica,privadaomixta 4/Modelodegestin: pblico,privado,mixto 5/Periodotemporaldeactuacin
+Poneenvalorellugar +Concentrayatraeesfuerzos +Creaimagenygeneraintersmeditico +Generaconfianzaenpotencialesinversores +Aumentaelorgulloylaparticipacinciudadana +Generatransformacionesenelreaquepropician +Cambiosenelrestodelaciudad
Grfico12.Logrosdeproyectosurbanosestratgicos
Ahora bien, una enseanza fundamental de los 16 casos urbanos estudiados, es que se deben definir procedimientos claros y adecuados para establecer las condiciones de partida, la visin de futuro, los objetivosylasestrategiasdegestin.
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Seguimientodelaestrategia
Tal como se explicaba anteriormente, los objetivos y las estrategias deben ser revisados peridicamente paraasegurarelbuendesarrollodelproyecto,tantoenlasetapasdeplanificacin,comodeejecucin.Para ello deben establecerse sistemas de seguimiento que permitan revisar el cumplimiento de los objetivos propuestos. Elseguimientodelasestrategiassueleser realizado generalmentemedianteunsistemageneradoadhoc, pero basado en metodologas comunes a partir de indicadores de seguimiento de objetivos. Por ejemplo, Bilbao Metrpoli 30, como responsable de la estrategia en la que se enmarca todo el proceso de regeneracin de la ciudad, establece informes anuales que dan seguimiento a los objetivos planteados al inicioparaelao20104.Otrasagenciasdedesarrollodeproyectosestablecentambininformesperidicos: 22@Barcelona:http://www.22barcelona.com/documentacio/estat_execucio_junio08.pdf LondonDocklandsDevelopment:http://www.lddchistory.org.uk/reports/index.html BilbaoMetrpoli30:http://bilbao.bm30.es/informe/IAP_2003_Castellano.pdf
http://bilbao.bm30.es/informe/IAP_2003_Castellano.pdf
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R evis inencadaetapa C oncepto C riterios deP artida D iagns tico F ormulacin P laneac iny P lan deS ituacin deE s trategia Dis eo E conmico Modelode G es tin
PLANEACINYDISEO
La planeacin y el diseo de este tipo de proyectos es un elemento fundamental, ya que tiene una repercusinadosniveles: por una parte, la planeacin y el diseo tienen una importante relacin con la aceptacin del proyecto por parte de laciudadanay los usuarios, con los costos,y conla gestin necesariay el modeloaadoptarparalaejecucindelproyecto.Elmododedistribucinydimensionamientode los diferentes usos propuestos en la etapa anterior supone adems una implicacin para la generacindeingresosporlaejecucindelproyecto. Porotra,puedeincidirenlacapacidaddedetonacin,demostracin,yrepercusinmediticacomo apoyo en una estrategia de city marketing5. En los ejemplos estudiados se han realizado proyectoscondiseosatractivoseinnovadores.Enmuchoscasossehancontratadoarquitectosy diseadores internacionales de prestigio para la construccin de edificios, infraestructuras de transporteyesculturasemblemticas,loquelesotorgareconocimientoanivelinternacional. Portanto,yenuncontextoestratgico,esteprocesodebeserflexibleycapazdeasumirlasnecesidadesy condicionantes existentes, capaz de adaptar cambios sobre la marcha en los momentos en que stos se identifiquenparaelmejorcumplimientodelosobjetivospropuestos. Objetivos Elobjetivodeestaetapaserobtenerundiseoajustadodelproyectoparasudesarrolloposterior,queen funcin de su alcance o naturaleza, podra ser un plan maestro de ordenamiento, un proyecto de urbanizacin, o el proyecto bsico de un edificio. Este proyecto deber considerar no slo la actuacin principal, sino tambin otras actuaciones sectoriales o fuera de los terrenos del propio desarrollo que contribuyanamejorarlaeficaciayeficienciadelproyecto,comomedidasparapaliarimpactosambientales, medidasparafomentarlaintegracinsocialyatenderlasnecesidadesespecficasdelapoblacinlocalque noserdirectamentebeneficiadaconelproyecto,etc.
El city marketing se refiere a una estrategia para el desarrollo urbano, en un contexto de competitividad entre ciudades. Este concepto, que se puso de moda en los aos 80, estuvo detrs de grandes proyectos de regeneracin,como en el caso de Glasgow, Bilbao, o ms recientemente en el auge de nuevas ciudades como Dubai. Sin embargo, el city marketing, tal como sucede en la aplicacindeestaestrategiaenlasempresas,noimplicatanslolaventaylamejoradelavisibilidaddelaciudaddecaraalexterior, sinoquedebehaberunprocesorealdetransformacinodenovedadquepuedasermostrado.LaestrategiadeCityMarketingdebe seruncomponentemsdeunplandemayoralcancequetengaotrasestrategiasdemejoradelacompetitividaddelaciudad,como porejemplo,lainversinenequipamientoseinfraestructuras,lainversinendesarrolloderecursoshumanos,inversinenlamejora delacalidaddelosespaciosurbanos,etc.Alcontrariodeloquesesuelepensar,elMuseoGuggenheimnofueelproyectodetonante delaregeneracindelaciudaddeBilbao,sinounproyectomsdealtavisibilidadinsertodentrodeunprocesointegralqueimplicaba otrasmuchasactuaciones,comolareconversineconmica,laregeneracindeampliaszonasdelaciudad,etc.
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Metodologa La formulacin del proyecto se suele concebir a la manera de un plan maestro de ordenamiento, un proyecto de urbanizacin, o un proyecto bsico que plasme en documentos escritos e informacin cartogrficaeldiseodelmismo. En el caso de un plan maestro de ordenamiento, se estableceran los diversos usos que tendr el espacio urbano,suordenamientoyrelacionesespaciales,lascomunicacionesenelreaydeaccesibilidadaella,as como las infraestructuras de servicios colectivos necesarias para cubrir las densidades poblacionales definidas.Deformamsespecfica,yparaestecaso,serecomiendaanalizarlossiguientesaspectos: Aptitud del suelo para albergar el proyecto, comparndola con otras parcelas de la ciudad o del entornoenqueseubique,locualcrealaposibilidaddellegaramodificarlazonadeintervencin. Necesidadesdeespacio,caractersticasorogrficasytopologadelterrenoseleccionado. Caractersticastipolgicasquedeberantenerlasfuturasconstrucciones(superficies,alturas,tipo dearquitectura,etc.),ycriteriosdediseodelasmismas. Compatibilidad de los usos del suelo previstos con los usos del entorno en el que se va a circunscribirlaactuacin,demodoqueseaposibleenelfuturoprovocarsinergiaspositivasyevitar incompatibilidadesentreusos. Cantidadyjerarquadelasinfraestructurasyservicioscolectivosquedemandanlosusosdelsuelo previstosylasdensidadespoblacionalesasociadasaellos. Posiblesestrategiasycriteriosparaelmanejosustentabledealgunosservicios(ahorroenergtico, tecnologaslimpias,manejoydisposicindelosresiduos,etc.). Predimensionamiento bsico de las redes de saneamiento, abastecimiento de agua y energa elctrica,telecomunicaciones,etc. Necesidadesdetransportepblicoyprivado,ascomolasredesparasucirculacin(vialidades,vas frreas,etc.). Necesidades que plantean las condiciones sociales locales y grupos especficos de poblacin, atendiendoasacuestionesdegnero,edad,etnias,etc. Preverlasformasdeconexinycontinuidadurbanaentreparcelas,elpredioescogidoyelentorno urbano, dando relevancia a las conexiones viales, la unidad paisajstica y las redes de infraestructura. Como ejemplo, los pasos que podran seguirse a la hora de desarrollar el proceso de planeacin y diseo seranlossiguientes: A partir de los objetivos estratgicos y de las necesidades detectadas en la etapa anterior se desarrollarunplanmaestrodeordenacineimplantacindeusos. Laprimeratareaconsistirendefinirlasnecesidadesespacialesquedenrespuestaalprogramade necesidadesestablecidoenlafaseanterior. A partir del programa de necesidades, se elaborar un esquema de implantacin en la parcela disponiblequetengaencuentatantolasnecesidadesdeespacioyloscondicionantesurbansticos delPlandeDesarrolloUrbano,comolascaractersticasorogrficasylatopologadelterreno. Elplandeordenamientopermitirasuvezdefinir,ensucaso,lascaractersticastipolgicasdelos edificios con recomendaciones sobre superficies, caractersticas arquitectnicas, etc. as como establecerloscriteriosdediseoparalasfuturasedificaciones.
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Se debern tener en cuenta las necesidades en infraestructura y servicios como saneamiento, abastecimiento de agua, energa y telecomunicaciones, realizndose los predimensionamientos bsicosdelasredesascomolosesquemasgeneralesdeconexinconlasredesprincipales. Respectoalasredesdeservicio,seestablecernlasprincipalesnecesidadesquepermitanorientar a su vez sobre las necesidades de inversin para desarrollar los objetivos propuestos: recomendacionessobrelasinfraestructurastcnicas,utilizacindeenergasrenovables,etc. Movilidad y Transporte: se realizar un estudio de movilidad para detectar las necesidades de transporte en la zona con recomendaciones sobre los modos de transporte idneos y las alternativas existentes para fomentar el uso del transporte pblico. Respecto a la movilidad interior, en caso de que se trate de un ordenamiento que afecte varias parcelas, se deber considerar la realizacin de un esquema de red vial, conexiones peatonales, necesidades de estacionamiento,etc. Setendrnencuentalosimpactossocialesyambientalesdelaactuacin,definiendomedidaspara mejorarlascondicionessociales,paliarposiblesimpactosambientales,etc.
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R evis inencadaetapa C oncepto C riterios deP artida D iagns tico F ormulacin P laneaciny deS ituacin deE s trategia D is eo Modelode P lan E c onmic o G es tin
PLANECONMICO
Comosehamencionadoanteriormente,elPlanEconmicoespartedelprocesodeplaneacinquedebeser realizadoteniendoencuentatantoeldiseodelproyectocomoelmodelodegestin.Estostresprocesos soniterativosysealimentanentres.ElplanEconmico,ensuprimeraformulacin,darcomoresultado unos grandes nmeros que aportarn una idea sobre el costo total del proyecto y las posibilidades de financiamiento. Posteriormente, el plan de Negocio deber ser revisado en funcin de la estructura de gestinplanteada,yaquestaaportarmsinformacin,conloqueselograrlaoptimizacindelmodelo financierodefinidoinicialmente. Esteapartadosedefinirconsiderandolosobjetivosplanteadoseneldiseoyelplandeaccin.ElPlan Econmico del proyecto permitir cuantificar: las expectativas de comercializacin de las polticas de precios/comercializacin del suelo, los servicios a ofrecer, los ingresos y costos en un horizonte temporal razonable, y el anlisis de rentabilidad econmica y necesidades de financiamiento de la operacin, teniendoencuentaparalaelaboracindelmismoqueestenoseadeficitarioenlamedidadeloposibleyla minimizacindelasnecesidadesdefinanciamiento. Ejemplodecasos: Bilbao LaAgenciadeDesarrolloBILBAORa2000fueconstituidaconunaaportacindecapitalporvalorde 1,8millonesdeeuros.LosaccionistasdelaSociedadcedieronlosterrenosdesupropiedad,ubicados en las zonas centrales de Bilbao y Baracaldo (municipio aledao), de forma que los Ayuntamientos pudieronrecalificarlazonificacindeestossuelosatravsdeinstrumentosdeplanificacinurbana, modificandoelPlanGeneraldeOrdenacinUrbanstica,yelaborandounnuevoPlanEspecial. De esta forma BILBAO Ra 2000 invirti en la urbanizacin de estos suelos y vendi las parcelas correspondientesconelpropsitodefinanciarsusactuaciones.Altratarsedeunaentidadsinfinesde lucro,lasplusvalasobtenidasseinvertanenlapropiaregeneracindelasantiguaszonasindustriales y en otras actuaciones importantes para el desarrollo del Bilbao Metropolitano (construccin de infraestructuraferroviaria,regeneracindebarrios,etc.). Adems, BILBAO Ra 2000 contaba con subvenciones de la Unin Europea que alcanzaban aproximadamenteel9%delpresupuestodeinversin. PuertoMadero(BuenosAires) Losaccionistasdelasociedadcedieronlosterrenosyconstruccionesdesupropiedadydeestaforma las parcelas establecidas en el Plan Maestro, as como los edificios de valor que se preservaran, se licitaban al sector privado y las plusvalas obtenidas por la operacin se invertan en obras de infraestructura (calles, paseos y red de servicios) que necesitaban realizarse en la zona de
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intervencin. Docklands(Londres) Laoperacin urbansticade losDocklands fue financiadaporuna subvencin del gobierno centraly con los ingresos logrados por la venta de tierras para el desarrollo. Fueron principalmente tres los factoresquepermitieroncontarconfinanciamiento: o Propiedad de la tierra, lo que le permiti entrar en acuerdos comerciales con los desarrolladores. o Competencias de planificacin, lo que permiti, por ejemplo, establecer el esquema de planificacinparaelcentrodenegociosdeCanaryWharfespecificandosololaalturayeluso delosedificios,loqueposibilitavanzarrpidamenteenlaconstruccinurbana. o Poderparanegociarycelebrarcontratosconlosdesarrolladores. Las inversiones realizadas hasta el ao 1998, ao de la disolucin de LDDC, fueron de aproximadamente 5,600 millones de euros de inversin pblica y 12,500 millones de euros de inversinprivadaconlarecuperacindel86%delsueloabandonado,delqueel57%fuevendidoal sectorprivadoparadesarrollosinmobiliarios. Barcelona A travs del incremento de la edificabilidad de los suelos privados concedidos mediante la modificacin del instrumento de planificacin (PGOU), se exigi la cesin al sector pblico de un porcentajeestipulado(10%)delossuelosprivadosinvolucradosenoperacionesurbansticas,quese destinaranaadecuarlaofertadeequipamientospblicosparalapoblacinresidenteytrabajadora. De este modo, se haca posible la ejecucin de proyectos de renovacin urbana para que contribuyesenalareurbanizacinprogresivadetodaslascallesdelsectorygenerasennuevaszonas verdes,equipamientosyviviendasquemejorasendecisivamentelacalidaddevidaenlazona. Esta estrategia de renovacin iba acompaada de un Plan de Inversiones en Infraestructura que permitiradotaralsectorproductivoconserviciosaltamentecompetitivos,conunainversinpblica de180millonesdeeuros.
8.1.CriteriosdelPlanEconmico Loscriteriosquedebenguiarestaetapasebasanenlarentabilidadeconmicadelproyecto,segnelcaso, paraevitarelendeudamientodelmunicipio.Obviamente,estecriteriodebeserponderadoconlosobjetivos que se busquen con el proyecto. No se debe supeditar la realizacin del mismo nicamente a sus costos econmicos,yaquehayproyectoscomolosdeequipamientoseinfraestructuraenlosquelarentabilidad econmicaesbaja,perolarelacincostobeneficiorecomiendasurealizacin. Encualquiercaso,elconocimientoajustadodeloscostosdelproyectosiempreesnecesarioparaevitarcaer en una situacin de dficit presupuestario que ponga en riesgo otras inversiones prioritarias para el municipio,comoenserviciossociales,educativos,etc.
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8.2.Metodologa ComopartedelPlanEconmicoserealizarnlassiguientestareas: Elaboracin del Cuaderno de Hiptesis. Se trata de la formulacin de hiptesis de partida, las cuales servirn posteriormente como datos de entrada del modelo econmico financiero para estimarlaviabilidadyrentabilidaddelproyecto,enfuncindelestudiodemercado,latipologay gama de servicios a ofrecer (por ejemplo, la infraestructura desarrollada) y la poltica de precios (comercializacindesuelos). Inversiones:setendrnencuentaloscostosdeadquisicindelsuelo,urbanizacin,construccin de edificios en su caso, elementos fijos necesarios, etc., revisando los datos de partida y proponiendo en su caso modificaciones en base a nuevos servicios no previstos o a nuevos esquemasdeexplotacinsiseconsideranviables. Ingresos:previsionesdeingresosenfuncindelatipologadeserviciosaofrecer:comercializacin de suelos, alquiler de parcelas e instalaciones, otros servicios (infraestructura, mantenimiento, seguridad,etc.),etc. Costos:fijosyvariables,enfuncindelatipologadeserviciosqueseestimesevanarealizar.
Previsiones comercializacinservicios ycostes
PLANDENEGOCIO
Cuentade resultadosybalance previsional
Anlisisde sensibilidad
A partir de las hiptesis de partida se elaborar un modelo financiero y las cuentas de resultados previsionales as como el flujo de caja (entradas y salidas monetarias) del proyecto, identificando las necesidadesdefinanciamientoparaunhorizontetemporalrazonable(seplanteancomoejemploproyectos de 912 aos o 1015 aos, por ejemplo) y se calcularn los parmetros clsicos de rentabilidad del proyecto:TasaInternadeRetorno(TIR)yValorActualNeto(VAN). Sedesarrollarnproyeccionesdeestados financieros decaraaobtenerlosrendimientosesperados delproyecto
2009 2005 a) Ingresos totales b) Costos b.1) Costes de Costos gestin b.2) Otros costes costos directos Margen Margen bruto c) Costos c.1) Personal c.2) Generales EBIDTA 49,6 42,4 33,7 8,7
2010 2011 2006 2007 56,2 47,9 38,0 9,9
2012 2013 2014 2008 2009 2010
97 44 44 44 44 44 49 49
97
97
124,6 130,8 145,5 150,8
Cash in
101,9 107,6 120,4 125,4 80,0 21,9 84,8 22,8 96,7 23,7 101,1 24,3
Cash out
-25 -39 -39 -39 -39 -39 -42 -42 -85 -85 -85
7,2 3,5 2,5 1,0 3,7
8,3 3,7 2,7 1,0 4,6
22,7 9,4 6,7 2,7 13,3
23,1 9,3 6,6 2,7 13,8
25,1 10,8 7,7 3,1 14,3
25,4 10,9 7,8 3,1 14,5
Net cash flow acumulado

-25 -19 -13 -7
-1
11
17
30
43
55
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Sedeterminarasuvezunaestructuraorientativadefinanciamientoadecuadaparapermitirlaviabilidad del proyecto con la premisa de una TIR/VAN aceptable. Esta estructura orientativa de financiamiento se podrdesglosarentrescaptulos:recursospropios,subsidiosyrecursosajenos. Respectoalossubsidios,sudestinosedeterminarenfuncindelanaturalezadelosmismos.Encuantoa losrecursospropiosyajenosseestablecerunaestructuraadecuadaenbasealasnecesidadesdelproyecto yalobjetivodebsquedadelaautonomafinanciera. Por ltimo se proceder a realizar un anlisis de sensibilidad de la rentabilidad del proyecto ante variacionesenlasvariablesclavedelmismo: Modelos de gestin (esta variable se incorporar en la revisin del Plan Econmico, una vezdesarrolladoelmodelodegestin) Precios Subsidios Ritmodecomercializacin Anlisisderiesgos y se analizar la sensibilidad de los rendimientos recogiendo el impacto de los principales factores de riesgo
60 2 5%
>20
>20
20
19
18
16
14
12
12
Payback
22% TIR
50
20% 38,9
40
44,9
20 %
VAN
17% 16% 29,8

30 1 5%
13% 23,8 12%

20
11% 14,8 8% 11,8
17,8
10 %
10
5,7 0
0
5%
5%
32,37
33,74
35,11
35,79
36,47
37,84
39,21
41,26
42,63
1 -0
0 %
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9.
R evis inencadaetapa C oncepto C riterios deP artida D iagns tico F ormulacin P laneaciny deS ituacin deE s trategia D is eo Modelode P lan G es tin E conmico
MODELODEGESTIN
Tras el xito de los casos analizados en el desarrollo de proyectos urbanos de carcter estratgico se encuentrasiempreunimportanteprocesodegestin.Lagestinaludealaformaenqueunproyectodebe conducirseparallegaralosfinespropuestos.Enelenfoqueestratgicoquedebentenerestosproyectos,se debe plantear un modelo de gestin flexible, autnomo y enfocado a resultados, capaz de reconducir situaciones y de llevar a cabo las numerosas y complejas negociaciones con los diferentes agentes implicados en el proyecto (administraciones pblicas, colectivos ciudadanos, agentes econmicos y financieros,agentessociales,propietarios,etc.) La gestin del proyecto, como en una empresa, implica diferentes frentes: gestin financiera, gestin administrativa, gestin de los recursos humanos, etc. En el caso concreto del desarrollo de un proyecto urbano,implicaademslagestindelsueloylagestinurbanstica.Enestecaptulo,yconelpropsitode ceirelestudioalascondicionesparticularesdelproyectourbano,setratarntantoestasltimas,comola gestindelfinanciamiento. Comovemosademsenloscasosanalizados,alpensarenelorganismoquegestionarelproyectourbano estratgicodeberanalizarsequtipodemodelodegestinserequiere(siserdeparticipacinpblica,o participarn adems intereses privados, el tipo de reparto de capital, funciones, etc.). En este sentido, de acuerdo con las experiencias analizadas, se concluye que para una buena gestin de estos complejos proyectos, son mejores las organizaciones creadas adhoc, expresa y nicamente para que se dediquen a sacaradelanteelproyectodefinido. Ejemplodecasos: Bilbao SecrelaAgenciadeDesarrolloBILBAORa2000comounaSociedadAnnimadecapitalpblicocon el objeto de impulsar el desarrollo de los suelos propiedad de la Administracin Pblica, crendose una entidad sin fines de lucro en la que participasen al 50% las Administraciones Autonmicas (equivalente en Mxico a instituciones municipales y estatales) y las del Estado (equivalente a Institucionesfederales)conrepresentantesalmximonivel. La misin de esta Sociedad es contribuir a un desarrollo equilibrado y a la mejora de la cohesin urbanadelBilbaoMetropolitanoatravsdelarecuperacindezonasdegradadasoreasindustriales endeclive. PuertoMadero(BuenosAires) En 1989 el Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, el Ministerio del Interior ambos en representacin del Poder Ejecutivo Nacional y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, suscribieronunconvenioporelcualseacordconstituirunasociedadannima,conparticipacinal
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50% por el Gobierno Nacional y el Gobierno Municipal, sta fue denominada "Corporacin Antiguo PuertoMaderoS.A.",conelfindeimpulsarlaurbanizacindelreaPuertoMadero. El dominio del rea fue transferido a la Corporacin Antiguo Puerto Madero confirindole el poder parallevaradelanteeldesarrollourbanodelpuerto. Por otra parte,eranvarias lasadministracionescon propiedadesen lazona, por lo que se firm un convenio el cual implicaba la transferencia de la totalidad de las hectreas de suelo pblico y las edificaciones existentes a la Corporacin, a la vez que el gobierno de la ciudad ejerci sus competenciasenmateriadeplaneamientourbanomediantelageneracindelareglamentacindela normatividaddeldesarrollourbano. Docklands(Londres) Debidoalgrannmerodepropietariosydeconsejosdedistritoimplicados,secreen1981laLondon DocklandsDevelopmentCorporationconelpropsitodedesarrollarelproyectodeformacoordinada. Lascompetenciasatribuidasalacorporacindedesarrollofueronlassiguientes: Facultades para adquirir suelo por acuerdo obligatorio de compra y una gran cantidad de suelo cedido por el sector pblico durante un periodo de tiempo acordado. Esto garantiz la oferta de sueloparaeldesarrollourbanodelazona. RelevoalosdistritosdeLondresenlaplaneacinurbanasinimplicarelrelevodesuscompetencias de planeacin en vivienda, equipamientos, economa, etc. Esta accin fue llevada a cabo por el Gobierno Central, para agilizar el proceso de reconversin y ajustarse a la demanda existente, al estimarse que la planeacin urbana elaborada por los Distritos hasta el momento haba sido restrictivaenexcesoyhabafrenadoeldesarrollonecesarioparalazona. PoderesyrecursospararenovarodotardenuevasinfraestructurasalosDocklands. Lacorporacintuvounperiodode18aosdevigenciaestablecidoporelGobiernoBritnicoenelque seradisueltagradualmente.Asenvirtuddeunprocesodereasignacin,lospoderesquelefueron otorgados para la rehabilitacin de los Docklands fueron finalmente devueltos a los distritos de Londres. Barcelona Setratdeunainiciativapblicaquemediantelapuestaenvalor(recalificacinurbana)delossuelos atravsdelamodificacin,porpartedelAyuntamientodeBarcelona,delPlanGeneralMetropolitano ydelPlandeInversionesenInfraestructuraincentivaraalsectorprivadoparaqueseinvolucraseen las operaciones de renovacin aportando una proporcin del suelo afectado al sector pblico destinadoaproveerequipamientospblicosyreasverdesaldistrito. La nueva calificacin urbanstica supera la baja ocupacin que caracteriza a las reas industriales y establecaunusodelespaciourbanomscompactoyracional,quepermitatransformarcercadeun 30% de los suelos anteriormente industriales en nuevo suelo pblico para equipamientos, zonas verdesyviviendasprotegidas.
9.1. Se observa, de los casos analizados, una serie de criterios comunes que han sido considerados para una eficazyeficientegestinparaestetipodeproyectos: a. Visindelargoplazo CriteriosparaladefinicindelModelodeGestin
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Paraquelasciudadesmejorensustancialmenteyseanescenariosdebienestarcolectivo,serequierequelas administraciones pblicas en Mxico superen en la planeacin los perodos de administracin prevalecientes,abarcandoperiodosmsamplios.Enlosejemplosquesecitanestosehalogradomediante la implementacin de agencias de desarrollo urbano, las cuales pueden ser implantadas en Mxico de acuerdoalalegislacinvigente. Agenciasconcapacidadparaasumirprocesosdegestinyfinanciamientocomplejos,medianteloscualeses posible establecer un mayor equilibrio entre los distintos intereses econmicos y polticos, tratando de lograr que losproyectospreservenlosobjetivosdecorto,medianoylargoplazos, ynosufranvariaciones para satisfacer intereses solo de corto plazo. Con este enfoque de largo plazo en la gestin, todos los sectoresganan.
+ Superarenlaplaneacinlosperiodosdeadministracin + ContarconAgenciasconcapacidadparaasumirprocesosdegestinyfinanciamientocomplejos
+ Lograrquelosproyectospreservenlosobjetivosdecorto,medianoylargoplazo
+ Establecerunmayorequilibrioentredistintosintereseseconmicosypolticos
b. CoordinacinyParticipacin La gestin llevada a cabo por el municipio o las entidades pblicas de forma aislada, tiene menos posibilidades de xito que cuando se cuenta con la participacin de otros agentes que intervienen en la produccindelespaciourbano.Hayrazoneselementalesparaqueelloseaas,comenzandoporelhechode quelaciudadestarsiempreconformadamayoritariamenteporprediosprivados.Losproblemascolectivos nosonpatrimoniodelosgobiernos,sinodelosciudadanostodos,aloscualeslasadministracionesdeben servir y representar, ycualquier transformacin deenvergadurarequiere de unamovilizacin derecursos humanosyfinancieros.Casitodaslasexperienciasdetransformacindelavidaurbanahanincorporadoa diversas instituciones, el Estado, inversionistas privados, sectores sociales y entidades financieras. Esa conjuncindetalentosyrecursosprovenientesdelosdistintosactoresdeldesarrollo,permiteentreotras cosas, consolidar visiones y prcticas en la gestin de proyectos, generar beneficios econmicos para la ciudad en mltiples frentes, mejorar la gestin y superar visiones sectoriales o de corto alcance con las cualessedificultaproducircambiosperdurablesenlavidaurbana. c. Incentivosalasbuenasprcticas
Sector Social Entidades financieras Instituciones Pblicas Inversores privados
Consolidacinde visionesy prcticasenla gestin
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Sedebeprever,desdelaredaccindelproyecto,dequmanerasevanadifundirsuslogrosycompartirlos paraquecontribuyanapromoverbuenasprcticasdeplaneacinygestinurbanasenelrestodelaciudad, la regin o el pas. Pero adems, se debe aprovechar el sistema de incentivos existente para las buenas prcticas en desarrollo urbano, como la iniciativa Hbitat de Naciones Unidas, que destina fondos para la mejora de espacios urbanos y de sistemas territoriales regionales. En el momento presente, y como mecanismo innovador en Mxico, se est desarrollando adems el concepto de Desarrollos Urbanos Integrados (DUIs)6, para promover un proceso de urbanizacin y creacin de vivienda sustentable, incentivando a los desarrolladores privados a travs de la participacin pblica en la provisin y mantenimientodeserviciosyequipamientos. d. Aprovecharlascompetenciaslegales Porunlado,losgobiernosmunicipalespuedenapoyarseenlasagenciasdedesarrolloparalograrmejores resultados en calidad y en la competencia que tienen para establecer programas de desarrollo urbano y reglamentarlosusosdelsueloensuterritorio.Delamismamanera,enelmarcodelasLeyesestatalesde DesarrolloUrbano,sepuedenaprovecharlascompetenciasdelosgobiernosestatalesparafijarpautasde desarrolloregionalalargoplazoyestablecerporestavauntrabajoconjuntoconlosgobiernosmunicipales y las agencias de desarrollo que en cada ciudad se creen. Por su parte en el Marco de la Ley General de Asentamientos Humanos, la Federacin puede establecer normas nacionales y estmulos para quienes las adopten
Gobiernos locales (Agencias de Desarrollo)
Establecer programas de desarrollo urbano
Reglamentar los usos del suelo
Gobiernos Estatales
Leyes estatales de Desarrollo Urbano
Fijar pautas de desarrollo regional a largo plazo Establecer trabajo conjunto con gobiernos municipales y agencias de desarrollo
CALIDAD Y COMPETENCIA
Establecer normas nacionales Gobierno Federal Ley General de Asentamientos Humanos Establecer estmulos para quien adopte las normas
e. Participacinciudadana Laparticipacineselderechoquetienentodoslosciudadanosaincidirenelprocesodegobernar,estoes, enlaidentificacindeproblemas,laseleccindealternativasdesolucin,laejecucinyevaluacindelas mismas. Este derecho les asiste porque el proceso de gobernar afecta sus vidas, intereses y destinos. La participacin como dinmica de relaciones sociales en torno a lo pblico, consiste en la interaccin comunicativaentrediferentesagentesparatratarasuntosdeinterscomn.Dichainteraccincomunicativa significa,enprimerlugar,compartirinformacinclaraysuficienteentrelosimplicadosparatenerunabase compartida sobre la cual interactuar y, en segundo lugar, desarrollar un dilogo permanente entre los
Msinformacinenhttp://www.shf.gob.mex
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actoresinvolucradosenelprocesoparticipativo,demodoquelosdistintospuntosdevistaseantenidosen cuentaalmomentodetomarlasdecisiones. Desdeesaperspectiva,losactualesesquemasdeparticipacindebensersuperados,detalmaneraquela ingerencia de los ciudadanos no se reduzca a espordicos encuentros frente a propuestas ya elaboradas, sinoqueimpliquetantoalasorganizacionessocialescomoalospropietariosdelosprediosenlosprocesos deplaneacinygestindelosproyectos.Paraelloesnecesariodisearyponerenoperacinmetodologas adecuadas,orientadasaobtenerresultados,queretroalimentenelprocesotcnicodeplaneacinygestin enriqueciendo las propuestas, aportando valiosa informacin para la toma de decisiones acertadas, y otorgandolegitimidadcrecientealosprocesosdegestindelavidaurbana. En el caso del Plan Zonal del Centro Tradicional de Bogot se lleva a cabo el plan estratgico no solamentemedianteunprocesotcnico,sinoquetambinseledaprotagonismoalaciudadanaatravs deunprocesoparticipativo. Tambin el Plan Estratgico en el que se enmarca todo el proceso de transformacin de la ciudad de Bilbaofueconstruidoconbaseenlas opinionesde grupossociales,econmicos,einstitucionalesdela ciudad.
P artic ipac in c iudadana P roc es otc nic o deplaneac iny g es tin
E nriquec imiento delproc es o
f. Asociacinpblicoprivada Noesextraoquedurantelosltimosaosempresasprivadasrealicenactuacionesdealtoimpactourbano, queanteriormenteestabanreservadas,engeneral,alasadministracionespblicas.Ejemplosdeellosonlos grandesproyectosresidenciales,laconstruccindeequipamientosdeportivoscomoestadiosdeftbol,de equipamientos culturales, la creacin de parques tecnolgicos, polgonos industriales, etc. Frente a estas actuaciones,lecorrespondealaadministracinmunicipal,ademsdelareglamentacinyvigilanciadelas mismas, la consolidacin de los espacios y servicios pblicos, y la conformacin y fortalecimiento de instancias de articulacin entre entidades pblicas, sector privado, representantes de la opinin pblica urbanaylosresidentesdirectamenteafectados. Paraelefecto,debeaprovecharsequelaLeyGeneraldeAsentamientosHumanosestablecelaposibilidadde coordinacinyconcertacinentrelasinversionespblicasyprivadasenlasreasurbanas,yfacultaacada unodelosmbitosdegobiernoparaestablecerconveniosconlossectoressocialyprivadoquetenganpor objetoprogramasdeinfraestructuraylaconservacin,mantenimientoymejoramientodezonasurbanas.
L eyG eneralde As entamientos Humanos
E s tablecerconvenios conlos s ectoress ocialyprivado
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LaLeyGeneraldeBienesNacionales,porsuparte,establecelosprincipiosapartirdeloscualessepueden otorgarconcesionesaparticularesparaelaprovechamientodebienespropiedaddelanacinydeaquellos serviciosqueporsunaturalezajurdicapertenecenacadaordendegobierno.
L eyG eneraldeB ienes Nac ionales
O torgarconces iones a particulares
Lo anterior abre mltiples posibilidades para realizar convenios, contratos o concesiones con los sectores social y privado en materia de obras y servicios pblicos, siendo en todo caso responsabilidad de cada estadoemitirlalegislacincorrespondienteylostrminosespecficosporloscualesseregirlainversinen cadaunadelasentidadesfederativasysusmunicipios.Estasregulacionesespecficaspuedenencontrarse, segn la entidad federativa de la cual se trate, en la Constitucin local, la ley de adquisiciones y obras pblicas,oenlasleyesorgnicasmunicipales. En la mayora de los estados la Constitucin local faculta a los municipios para dar en concesin la prestacin de algunos servicios pblicos, previa aprobacin del Congreso Local, mientras que en las leyes orgnicas municipales se establecen aquellos servicios susceptibles de ser concesionados por los ayuntamientos.El tipo de serviciosen concesin vara de un lugar a otro,al igual que los trminos de las concesiones,suduracinymodalidades(subastapblica,adjudicacionesdirectas,licitaciones,etc.). De forma general, las leyes estatales permiten a los municipios la concesin de servicios pblicos, entre otros: rastros, cultura y deporte, panteones, estacionamientos, centrales de abasto, mercados, parques y jardines, etc. Algunos estados se han reservado el derecho sobre servicios como agua, drenaje, alcantarillado, alumbrado pblico, reas verdes, banquetas y mercados. La gran mayora conserva como serviciosnoconcesionableslaseguridadpblica,eltrnsitoylavialidad. ACTORES GestinPblica Organismos Pblicos GestinMixta Agentes Privados GestinPrivada
Grfico13.Modelosdegestinenfuncindelosactoresylosrecursos
RECURSOS
Inversin Pblica
Inversin Privada
g.Sustentabilidadeconmica Elmarcogeneralsobreeltemadelasustentabilidad,haestablecidoqueparaquelaproduccindeciudad no comprometa la supervivencia de las generaciones futuras, es imprescindible contemplar la sustentabilidadmedioambiental, la social y la econmica. Comolo mencionamos anteriormente, cada vez
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adquieremayor fuerzalanecesidaddeconsiderartambinlasustentabilidadcultural,lacualpodraverse comouncomplementodelasocial. En ese contexto, el anlisis de la sustentabilidad econmica de los proyectos urbanos debe superar el concepto tradicional y excluyente de la mera rentabilidad, incluyendo tambin otros factores econmicos como son: la generacin directa e indirecta de puestos de trabajo, la transferencia de tecnologas, la detonacindenuevasactividades,etc. Loanterior,claroest,nosignificadejardeladoelanlisisobjetivodeviabilidadeconmicayfinancierade losproyectos,elcualpresentadosdificultadesqueesnecesarioafrontaryresolver: a) Los flujos de caja (los flujos de entradas y salidas monetarias en un perodo determinado) que generar la inversin son difcilmente previsibles, al ser producidos de manera indirecta y estar sujetosaposiblesmodificacionesdelmodelodurantelaejecucindelproyecto,elcualsueletomar variosaos.Estaincertidumbredebeserreducidaalmximoposibleyanalizadaenuncontextode sustentabilidadeconmicaquesupereelmarcodelasolarentabilidaddirecta.
b) Losflujosdecajaestimadospuedenvariarcuantiosamentecomoconsecuenciaderetrasosenlos proyectos y otras circunstancias similares. Dada estas diferencias con otras inversiones ms seguras,estosriesgosconllevanaevaluarlarentabilidadaplicandounatasadedescuentomayoral ValorActualNeto(VAN),ocontasasdedescuentomayoresalaTasaInternadeRetorno(TIR)7de formaqueseexigemayorrentabilidadalproyectoparaminimizarlosriegos. Entodocaso,sedebetenerencuentaquelasbruscascadasdelospreciosdeactivosinmobiliariosdurante losltimosmesesenEuropayEstadosUnidos,hanpuestoendudalaideatradicionaldequeelmercadodel suelo es uno de los ms seguros. Por esta razn, los clculos deben prever cuidadosamente la posible evolucin del mercado, as como la forma de agregar valor al desarrollo, a partir de una provisin de serviciosatractivos,tilesqueevitencriteriosmeramenteespeculativos.Porejemplo,laviviendaprotegida, figura que es necesario introducir ren la legislacin mexicana, no debe slo cubrir la mera necesidad de techo, sino que debe prever otras actuaciones como la de garantizar la calidad de vida de los futuros habitantes. De esta forma se garantiza, no slo la sustentabilidad social, sino el atractivo y el valor de la promocin. 9.2.Metodologa Enestecaptuloseexplicarnlasdistintasherramientasadisposicindelosmunicipiosparalagestindel proyectoentresapartados:gestinurbana,gestindelsueloygestinfinanciera.Enesteltimoapartado, secitanademsdistintasfuentesposiblesdefinanciamientodisponiblesenMxico. Las herramientas que aqu se citan estn presentes en muchos de los casos analizados, y podran ser aplicadas en Mxico bajo el marco legal existente. Sin embargo, dado que algunos de los citados son instrumentos innovadores que hantenidoan poco desarrollo en Mxico, seranecesario verificar la pre existencia de reglamentos en cada uno de los Estados de la Repblica que pudieran ordenar este tipo de actividades. La seleccin de las distintas herramientas que se presentan debiera ser realizada en funcin de las necesidades de cada proyecto y de las circunstancias en que este se desenvuelve: un proyecto para la construccindeunauditoriomunicipalpodratenermenosposibilidadesdeobtenerfinanciamientoqueun proyectodeunreadelaciudaddondesedieranusosresidenciales.Sinembargo,laafluenciaregularde
ValoractualnetooValorpresenteneto(VPN),esuncriteriofinancieroparaevaluarinversionesmedianteelclculodelosflujosde cajaesperadosdurantelaejecucindelproyecto,utilizandovalorespresentes,deduciendoegresosdeingresosyaplicandounatasade descuento,porejemplolainflacin,paraestimarelvalorrealdeldineroqueentreosalgaenelfuturoydeterminaraslarentabilidad delainversindurantelosaosquevaadurar.LaTasaInternadeRetorno(TIR)eslatasadedescuentoconlacualelVANoVPNes igualacero.Esteindicadorfinancieroseutilizaparacompararinversionesyescogerlamejor,queseraquellaenlacualelVPNsea superioracero,esdecir,queestporencimadelarentabilidaddelaTIR.
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pblico al auditorio podra hacer viable la construccin de un estacionamiento subterrneo que podra generaringresosbajounamodalidaddeconcesinaunoperadorprivado,ascomodeespacioscomerciales quepodranserrentadosadistintoscomerciantes,sufragandodeestaformapartedelauditorio. Por ello, para seleccionar el modelo de gestin del proyecto es necesario elaborar una sntesis de las diferentesalternativasexistentesalrespectoenMxicoyenotrospases,queseatilparaanalizaraspectos comoserviciosaofrecer,sociosainvolucrar,papeldeloprivadoylopblico,estructurajurdica,fuentesde financiamiento,etc. 9.2.2.Herramientasparalagestindelsuelo Anivelmunicipalunaherramientavaliosautilizadaenmuchosdelosproyectosurbanosinternacionaleses la conformacin de polgonos de actuacin, mediante la aplicacin de programas parciales de desarrollo urbano,loscualesconsistenenagregadoscontinuosdeprediosincluidosenelpermetrourbano,peroque annohansidoconsolidadoscomoreasurbanasedificadas. Este tipo de herramienta es muy til cuando el desarrollador no cuenta con el terreno suficiente para la operacin,ydebehaberunacolaboracinentrepropietariosdedistintasparcelas,yaqueestaherramienta obligaatodoslospropietariosaparticiparenunproyectocomn,aprobadoporladecisindelosdueos que cuenten con ms de un 50% de la propiedad del conjunto de las tierras incluidas en el polgono de actuacin. En el caso de Mxico, salvo en el Distrito Federal donde est prevista esta figura, esta herramientaslopuderealizarseatravsdelacompradetierrasyunaplaneacinconjuntaalmargende loscaucesdeplaneacinoficiales Cada rea de actuacin se delimita para su desarrollo con reparto equitativo de cargas y beneficios, mediante la cual los propietarios pueden urbanizar (beneficio) pero realizando determinadas cesiones de suelo para vas, zonas verdes y otros usos pblicos, de conformidad a las regulaciones urbanas vigentes (cargas). El desarrollo especfico que se vaya a realizar en las reas de actuacin, debe ser previamente autorizadoporlaautoridadmunicipalcompetente. Otrasherramientasdeplaneacinlocalalternativasperoconresultadossimilarespuedenserlaintegracin inmobiliaria,elreajustedetierrasuotrasformasdetransformarlaestructurapredial,quesontilespara posibilitar la conformacin de reas de actuacin urbanstica al englobar varios predios, para mejorar la conformacinfsicaoampliareltamaodelasparcelasdeterrenoaintervenir,opararedistribuirentrems propietarios las cargas y beneficios cuando un nmero menor de ellos no estuviere en condiciones de asumirlas,onohubiereacuerdoal100%entretodoslospropietarios. Conrespectoaestetema,seidentificanlassiguientesherramientas: Procesos de expropiacin, mediante los cuales los gobiernos, con el fin de desarrollar obras pblicas, adquieren el derecho de propiedad sobre inmuebles o terrenos, previa declaratoria de utilidad pblica de los mismos. En el acto en el cual se determine la expropiacin, por va administrativaojudicial,seindicarelprecioindemnizatorioquesereconocealospropietarios,el cual ser normalmente igual al avalo comercial. Esta herramienta debe utilizarse como ltimo recurso, ya que su aplicacin suele dilatarse en el tiempo y generar enormes malestares en quienessufrenlaexpropiacindesusbienes. En Mxico, el proceso de expropiacin cuenta con una legislacin y regulacin que lo hace complejoyqueenlaprcticaloconvierteenunacompradetierrasapreciodemercado,precio quenoestdeformaalgunareguladoyqueportantodalugarainterpretacionesyalapostre,ala faltadeacuerdos. Programas de reubicacin, orientados a resolver los casos de viviendas o predios que se ven afectados por estar localizados en un rea que se requiere para llevar a cabo alguna actuacin
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urbana de carcter pblico. Mediante esta herramienta se busca facilitar la reubicacin de los hogares afectados en condiciones dignas, ya sea en un rea cercana o en otra zona del mismo municipio. Eldesarrolloprioritario,esunaherramientamediantelacualsepuedeobligaralospropietarios de terrenossindesarrollar en zonas dealta demanda de sueloparausos deviviendaoservicios (comosonlosterrenosubicadosencascosurbanos,oanexosalosmismos),queenmuchoscasos son terrenos con una funcin especulativa, a emprender su construccin cuando se ubican en zonasdeexpansinurbana,enzonasoenprediosqueapesardeestarurbanizadosoteneruna regulacin quelopermitepermanecensinconstruir.Estaherramientasefundamentaenlaidea dequelaciudadtieneunafuncinsocial,yquesedebeimponersobrelosinteresesparticulares cuandolosterrenosdentrodeellanotienenaprovechamiento.Suoperacinsellevaacabo,por ejemplo,mediantemedidasfiscales,deformaqueseleimponenimpuestospredialesmuyaltosy crecientesalpropietarioquenodesarrolledichosterrenos. La enajenacin forzosa consiste en imponer, de acuerdo con lo establecido en las normas urbansticas vigentes y por autoridad competente, la venta de un predio o inmueble en pblica subasta, cuando ste no ha cumplido con la funcin social de la propiedad, como cuando los dueosdeunpredioubicadoenunazonadedesarrolloprioritario,senieganaedificarlo. Ejemplodecasos: Bilbao El suelo utilizado en el proyecto de Abandoibarra, fue cedido por Renfe y la Autoridad Portuaria de Bilbao,loscualesseranaccionistasdelaAgenciadeDesarrolloencargadadegestionarlo. PuertoMadero(BuenosAires) En Puerto Madero el rea afectada por la operacin tena jurisdicciones superpuestas donde la Administracin General de Puertos, Ferrocarriles Argentinos y la Junta Nacional de Granos tenan propiedadesenlazona.Laspartesimplicadasfirmaronunconvenioporelcualtransferanlatotalidad delashectreasdesuelopblicoylasedificacionesexistentesalaAgenciadeDesarrollo. Docklands(Londres) EnLondrespredominabanlossuelosdepropiedadpblicos,ademsdealgunossuelosprivados.Elgran nmerodepropietarioshacalasituacinmscompleja.Paralaobtencindelsuelo,seleatribuyeron competencias a la Agencia de Desarrollo creada (London Docklands Development Corporation) para adquirirsueloporacuerdoobligatoriodecompra(expropiacin),sibienlamayorpartedelsuelo fue cedidoporelsectorpblico. Barcelona En Barcelona se utiliz la herrmaienta de desarrollo prioritario. La totalidad de los suelos era de propiedad privada. Estos fueron recalificados a travs de la modificacin del Plan General Metropolitano por el Ayuntamiento de Barcelona ofreciendo suelos urbanos con usos ms productivos,conmayoredificabilidadydotndolosdeinfraestructurasavanzadas. En virtud de ello, el sector privado debera ceder al ayuntamiento el 10% del suelo afectado para equipamientos pblicos, y destinar el 10% para reas verdes, 10% de viviendas de proteccin oficial, incluiractividadesinnovadorasenlosprogramasfuncionalesderenovacinurbananoinferioral20%, apertura de calles y aportacin econmica para el financiamiento del Plan de Inversin de Infraestructura. CuautitlanIzcalli Elsuelofueadquiridoporelgobiernofederalmedianteexpropiacinporcausadeutilidadpblicade lastierrasejidalesenlazona,cedidoalgobiernodelEstadodeMxicoparaeldesarrollodeunanueva
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ciudadyaportadoporestegobiernoalpatrimoniodelorganismodescentralizadodelEstadodeMxico CuautitlanIzcalliencargadodeponerenmarchaelproyecto.
9.2.1.Herramientasparalagestinurbanstica Las diferentes herramientas que se presentan a continuacin se refieren a actuaciones permitidas por el marcolegalmexicanotalycomosemencionaenelapartadodediagnstico8. LaLeyGeneraldeAsentamientosHumanos(LGAH)ensuArt.22,definelossiguientesinstrumentos: ElProgramaNacionaldeDesarrolloUrbano Losprogramasestatalesdedesarrollourbano Losprogramasdeordenacindereasconurbadas Losplanesoprogramasmunicipalesdedesarrollourbano Losprogramasdedesarrollourbanodecentrosdepoblacin Los programas de desarrollo urbano derivados de los sealados en las fracciones anterioresylosquedeterminenlaLGAHylalegislacindecadaEstado.
9.2.3.Herramientasparalagestindelfinanciamiento. Los proyectos urbanos estratgicos requieren buenas dosis de creatividad para ser financiados, ya que su desarrollonoselograsolamenteconrecursospblicos.Susfuentesdefinanciacinsonlosrecursospropios ylosrecursosobtenidosmediantelagestindelosderechossobreelsuelo. Los recursos propios emanan de los presupuestos de las administraciones pblicas, que se originan en aportacionesotransferenciasdeotrosmbitosdegobierno,impuestosprevistosenlasleyes,tasasycobros especialesalospropietariosdebienescomoloscobrosdevalorizacinporbeneficiogeneral(contribucin pormejorasenelcasodeMxico),oimpuestosespeciales(comoparalagasolina),tarifasporpermisos(por ejemplo de construccin) y otros servicios gubernamentales, multas y sanciones, y subsidios externos (orientadosaatraerinversinprivadaygenerarvalor). Los recursos provenientes de la gestin sobre el uso y el aprovechamiento del suelo, son los ms importantesparallevaracaboproyectosurbanosestratgicosylasherramientasparagenerarlossonentre otraslassiguientes: Captacin de plusvalas: mediante esta herramienta la administracin pblica participa de las ganancias econmicas resultantes de las nuevas acciones urbansticas contempladas en el desarrollodelproyectoyaqueestassonposiblesgraciasadecisionespblicascomoelcambioen losusosdelsuelooelincrementodelosndicesdeedificabilidad. Emisindebonosdedeudapblica:instrumentoconelcualserecaudanrecursoscuyopagoest respaldadoenlosgravmenesqueseobtendrnafuturoconeldesarrollodelproyectourbano. Fideicomiso:figurajurdicadelapropiedadquepermiteaislarbienes,fondos,derechos,etc.,enun patrimonioindependienteconfinalidadesespecficas,enestecasounproyectourbano,yacargo deunadministradordeterminado.
Eldocumentosebasaenundiagnsticoenelqueseestablecelasposibilidadesdelmarcolegalmexicanoparalaaplicacindeestas herramientas.
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Contribucin por mejoras locales: tambin denominado valorizacin por beneficio local, es un cobroquesehacealospropietariosdelosprediosbeneficiadosdirectamenteconunadeterminada obrapblica,deacuerdoalvaloragregadoporellaadichospredios. Transferenciadepotencialidadesdedesarrollourbano:losderechosdeconstruccinydesarrollo determinan los niveles de aprovechamiento que los propietarios pueden hacer del suelo, el subsuelo y el espacio areo de sus predios. Cuando por distintas razones el propietario se ve limitado para hacer uso de tales derechos, los certificados de transferencia de los mismos le permitentrasladarelpotencialdeconstruccindesuprediooinmueble,aotroprediooinmueble denominado receptor, que podr aumentar sus ndices de ocupacin de la planta del predio y la cantidaddemetroscuadradosaconstruir. Venta de tierras: mediante esta herramienta o instrumento, el municipio obtiene recursos al venderocederterrenosdetitularidadpblicaobienesfiscalesacambiodeprestacionesporparte de inversionistas. Es un instrumento arriesgado por la falta de transparencia y garantas que se puedenpresentar,oporquepuededescapitalizaralaadministracinmunicipal,peroalavez,bien manejadocomopartedeunproyectourbanoestratgico,puedeserunafuentederecursosmuy significativa. En algunos casos, por ejemplo, los gobiernos han adquirido predios y los han valorizado mediante obras y acometidas de servicios que han repercutido en el precio de su posteriorventa.Esimportantelatransparenciaenlagestindeestasoperaciones,asegurandouna vinculacinconelservicioenbeneficiodetodos. Garantaspblicasaprstamos:enestecaso,unaentidadpblicaavalaunproyecto.Estosupone una garanta para las entidades financieras, las cuales otorgan prstamos a entes pblicos encargadosdedichoproyecto.Almismotiempo,estogeneraunagarantaparalaparticipacindel sector privado en proyectos urbanos. Este tipo de prstamo, al estar los recursos asegurados, permite pactar tasas de inters ms favorables para el Estado, y es muy utilizado por entidades financierascomoelBID,elBancoMundial,laUninEuropeayotrosorganismosmultilateralesyla bancadedesarrollocomoBANOBRASyNacionalFinanciera. Subsidioscruzados:permitencubrirloscostosrealesdeunservicioensectoresdepoblacinque no pueden pagarlo, incrementando los cobros por encima del costo en sectores con mejores condicioneseconmicas.Deestamanera,semuevelacargadeungrupodeconsumidoresaotro, conelfindequetodospuedanaccederalmismobeneficio.Porejemplo,loscostosdeentregason significativamentemsaltosenreasremotasydebajaconcentracindehabitantes,peropagan tarifas unitarias ms bajas mientras que usuarios de alto consumo pagan tarifas ms altas. Los subsidioscruzadossuelenserimplcitosyenrarecenlatransparenciadelmercado,porloqueslo son deseables de modo temporal y para conseguir un fin social9.Sin embargo este tipo de impuestos resulta muy til para compensar, mediante el incremento a las tarifas (tarifas progresivas)laslimitacionesenlacapacidaddepagodelosgruposdemenoresingresosyalmismo tiempoayudaaevitareldispendioenalgunosservicioscomoelconsumodeaguaporpartedelos gruposmasacomodados Bancos comunitarios de desarrollo: herramienta de carcter complementario en proyectos urbanos estratgicos, ya que no est destinada al financiamiento de grandes actuaciones, sino a escala micro concediendo microcrditos a empresas que se encuentran en las reas de intervencin,paraquemejorenoamplensunegociocreandopuestosdetrabajo.Endeterminados casos,puedeserunaherramientadeenormeimportanciaparaelproyectourbano.
Para Eduardo Rojas, los programas de subsidios cruzados permiten a una entidad pblica hacer uso de utilidades obtenidas con operaciones inmobiliarias comercialmente viables para subvencionar proyectos de orientacin social, pero este mecanismo () implicaunriesgopolticoyaquehacedependereldesarrollodeproyectosdeinterssocial,porejemploviviendaparahogaresdebajos ingresos, del xito de proyectos en reas generalmente de altos ingresos. Del libro ROJAS, E. Volver al Centro. La Recuperacin de reasUrbanasCentrales.
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Impuestos privados: instrumento tambin de carcter complementario, permite la obtencin de recursos por parte de una entidad privada asociacin de vecinos, comerciantes, artesanos, etc. por medio de colectas o de partidas cedidas por entidades pblicas, para financiar mejoras en el rea en donde se insertan, publicitar sus actividades, apoyar actividades sociales, etc. As, por ejemplo,laAsociacindeComerciantesdelaGranVaenMadrid,financialacolocacindefarolas de alumbrado pblico, o los miembros de la Asociacin Design District de Helsinki, financian actuacionesdemejoramientourbano. Ejemplodecasos: EnelcasodeBilbao,PuertoMadero(BuenosAires)yDocklands(Londres)seutilizaronprincipalmente lasplusvalascomofuentedefinanciamiento. EnBarcelona,elfinanciamientodelproyectovinodadoporlaContribucindemejoraslocales.
Fuentesdefinanciamiento
Para obtener fondos dirigidos a proyectos de produccin de ciudad, en Mxico existen las fuentes que a continuacinsedescriben. BANOBRASyBID.LamisindelBancoNacionaldeObrasyServiciosPblicos(BANOBRAS),eslade procurar un mercado de crdito para los gobiernos estatales y municipales, las entidades y organismos locales descentralizados y el sector privado, para proyectos relacionados con el desarrollo de infraestructura y servicios pblicos. Esta entidad se enfoca particularmente en los siguientessectores:I)aguapotable,alcantarilladoysaludpblica;ii)carreteras,puentesytrabajos de urbanizacin; iii) recoleccin, disposicin y tratamiento de basura y residuos industriales; iv) adquisicinyhabilitacindeterrenos;v)equipamientourbanoeimagen;vi)generacinyahorro de energa; vii) catastro residencial y comercial (siempre y cuando el crdito vaya al Estado o al municipio);viii)adquisicindevehculos,maquinariayequipo.Porsuparte,elobjetivocentraldel BancoInteramericanodeDesarrollo(BID),esfomentaruncrecimientosustentableyduraderoen Latinoamrica y el Caribe. Como tal, esta entidad multilateral cuenta con distintos presupuestos destinados a proyectos que se engloban dentro del concepto de produccin de ciudad. Segn datosanoviembrede2008,elBIDdestinarenMxicocrditospor1.200millonesdedlarespara inversiones en infraestructura, servicios pblicos y fortalecimiento institucional, que sean prioritariasanivelestatalymunicipal.Estalneadecrditoestardisponibledurante10aos. LaasociacinestratgicaentreelBIDyBANOBRAS,compartelosobjetivosdelProgramaNacional de Infraestructura de Mxico, que asigna un mayor rol a los estados y municipios en el financiamiento de infraestructura bsica y servicios pblicos como la provisin de agua, saneamientoyriego.BANOBRASutilizarlosrecursos delBID para otorgarprstamosy garantas crediticiasamedianoylargoplazo,ascomoasistenciatcnica,agobiernosdeestadosymunicipios y a proveedores de servicios pblicos. BANOBRAS podr adelantar fondos a sus prestatarios o realizardesembolsosamedidaqueavancenlosproyectos.Podrnutilizarserecursosdelprstamo del BID o de los fideicomisos que administra, como el Fondo Especial Japons, para financiar estudios de factibilidad, el diseo y la evaluacin de proyectos. Adicionalmente, para financiar proyectosdepequeaescalacomosistemasdeaguapotable,alumbradopblicoopavimentacin decaminosenmunicipiosrurales,BANOBRASpodrdescontaroperacionesdesucarterautilizando fondosdelprstamodelBID.
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BANOBRAS
Su misin es procurar un mercado de crdito para lasentidadespblicasyel sector privado, para proyectos relacionados con el desarrollo de infraestructurayservicios pblicos de diversos sectores.
Asociacinestratgicaentre elBIDyBANOBRAS
Objetivos: Los del Programa Nacional de Infraestructura PormediodelaasociacinBANOBRASpodr:
BID
Su objetivo es fomentar un crecimiento sustentable y duradero en Latinoamrica y el Caribe. Cuenta con distintos presupuestos destinados a proyectos que se engloban dentro del concepto de produccindeciudad.
Otorgarprstamosygarantascrediticias Otorgarasistenciatcnica. Adelantar fondos a sus prestatarios o realizardesembolsosamedidaqueavancen losproyectos. Utilizar recursos del prstamo del BID o de losfideicomisosqueadministra. Descontar operaciones de su cartera utilizandofondosdelprstamodelBIDpara financiarproyectosdepequeaescala.
ParaMxico(Nov2008): Crditos por 1,200 millones USD Para: infraestructura, servicios pblicos y fortalecimiento institucional, prioritarios a nivel estatal y municipal.
GobiernoFederal:enelao2008,elGobiernoFederalcreelFondoNacionaldeInfraestructura, con el fin de facilitar la ejecucin de la agenda establecida en el Programa Nacional de Infraestructura 20072012. A travs de este Fondo se podrn canalizar recursos del orden de 270.000 millones de pesos para proyectos de infraestructura durante los prximos cinco aos. Comopuntodepartida,elFondocuentaconrecursoslquidospormsde40milmillonesdepesos. Elprogramadeinfraestructuraadmiteproyectosquetenganimpactoenelbienestardelasfamilias ylacompetitividadeconmica,incluyendolasreasdecarreteras,caminosypuentes;agua,riego, drenaje y saneamiento; ferrocarriles, puertos, aeropuertos, transporte urbano e interurbano, y preservacindelmedioambienteylabiodiversidad.ElFondopromuevelaparticipacindetodos los sectores en el desarrollo de los proyectos y apoya las fases de diseo, construccin, financiamiento, operacin y transferencia, as como el acceso de los usuarios a los servicios que prestenlasinfraestructuras. FideicomisodeInversinparaInfraestructura(FINFRA):suobjetivoespromovereldesarrollode esquemasdeinversinpblicalocalyprivada,otorgandodonacionesyhaciendoprstamosparael desarrollodeproyectosdeinfraestructurabsicaysuministrodebienesyserviciospblicos.Deben ser proyectos caracterizados por tener beneficios sociales sustanciales que pueden no ser lucrativos. Inversionistas privados nacionales o extranjeros: aunque en Mxico an existe un marco regulatorioqueenocasionesimpidealsectorprivadoinvertirendeterminadosproyectosurbanos, sevienenadoptandomedidasgraduales paraatraerlainversinprivadayseradeseableadoptar ajustes normativos en este campo. Las inversiones extranjeras en muchos casos contribuyen a la generacindeempleo,facilitanelaccesoanuevastecnologasycontribuyenalaimplantacinde modelos de gestin ms eficaces... Los gobiernos deben establecer condiciones a las inversiones nacionales y extranjeras para que generen equidad en el acceso a oportunidades y en la distribucindebeneficios,demodoqueellasrepercutanpositivamenteenlacalidaddevidadelos habitantesdelterritorioyenlasfinanzaspblicas.
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Herramientasparaelfortalecimientofinancierodelosmunicipios
Lacapacidaddecontratarcrditosporpartedelosmunicipiosydecolocarenelmercadobonosde deudamunicipales,puedeseradquiridaofortalecida,mediantelaadopcindediversasmedidascomo lasquesedescribenacontinuacin. 1. Aumentarlarecaudacinderecursospropios
EnlafraccinIVdelareformaalartculo115Constitucional,publicadael23dediciembrede 1999enelDiarioOficialdelaFederacin,seespecificaque"losAyuntamientos,enelmbito desucompetencia,propondrnalaslegislaturasestataleslascuotasytarifasaplicablesa impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y tablas de valores unitarios de suelo y construccionesquesirvandebaseparaelcobrodelascontribucionessobrelapropiedad inmobiliaria."10 Estaobligacin,queannootorgaautonomaplenaalosmunicipios,estambinunaoportunidad significativaparamejorarlosingresoslocalesdeacuerdoalacapacidadeconmicadelapoblacin municipalyalasvariacionesdeingresosquesedanentresusdistintosgrupospoblacionales.Una accin recomendada en este sentido es realizar anlisis comparativos con otras legislaciones estatales, para proponer a la legislatura respectiva conceptos adicionales de impuestos y derechos. En consonancia con lo anterior, el Artculo Quinto Transitorio del decreto por el cual se reformayadicionaelArtculo115Constitucional,disponeque: "Antesdeliniciodelejerciciofiscaldel2002,laslegislaturasdelosestados,encoordinacin conlosmunicipiosrespectivos,adoptarnlasmedidasconducentesafindequelosvalores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedadinmobiliariaseanequiparablesalosvaloresdemercadodedichapropiedad,y procedern,ensucaso,arealizarlasadecuacionescorrespondientesalastasasaplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principiosdeproporcionalidadyequidad"11. Dadoquelascontribucionessobrelapropiedadinmobiliariadejarondeseringresosestatalespero alavezlosgobiernosestatalesenmuchoscasosconservaronlaoperacindeloscatastros,es determinante que los gobiernos municipales incorporen a las funciones municipales la administracin de su propio catastro, de manera que cuenten con elementos para una adecuadadefinicindelabasegravabledelimpuestopredialque,teniendocomoreferencia los valores de mercado, permitan su actualizacin, e incorporen la dotacin de infraestructura,serviciospblicosyequipamientocomoelementosobjetivosdelosavalos.De estamanera,losgobiernosmunicipalespodrnmodificarlasbasesgravablescuandohubieren mejoradolascondicionesdelosprediosytenerunacaptacinderecursosquelespermita mejorarsucapacidadeconmica. Porotraparte,esrelevantepromoverqueserevivanoadoptenlascontribucionespormejorasa la propiedad, derivadas de obras pblicas de beneficio general o sectorial. Lamentablemente estasaportaciones pormejoras han sido derogadas en algunos estados comoeldeMxico. El CdigoMunicipaldelEstadodeTamaulipascontemplaelimpuestosobreplusvalaymejora de la propiedad particular, "aplicable como gravamen real sobre los predios que sean
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DiarioOficialdelaFederacin.23dediciembrede1999. DiarioOficialdelaFederacin.23dediciembrede1999.
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beneficiadosporunaobrarealizadatotaloparcialmenteporelGobiernodelEstadoopor elMunicipio12. Todavezquelaautosuficienciafinancieradelosmunicipiosdependedesucapacidadde recuperacindelasinversiones,esindispensablequeexistanmecanismosfiscaleseficientes paraadjudicarloscostosdelasobrasalosbeneficiariosdelasmismas.
2. Adoptarunametodologaderegistrocontablequegenereestadosfinancierosdecada serviciopblicomunicipal Lossistemascontablesyloscatlogospresupuestalescontemplanelregistroporobjetodel gasto,sinprestaratencinalafcilidentificacindeingresosyegresosrelacionadosconla prestacindecadaserviciopblicoespecfico.Estolimitalaevaluacincosto/beneficiodelos diferentes servicios, la eficiencia en la prestacin de los mismos, la comparacin con posibles estndares de operacin que se pudieran generar con cifras de diferentes municipiosy,eventualmente,contarconcifrasparatomardecisionesdesubcontratacino concesin,odeconformacindeorganismosdescentralizadosquepuedanoperaralgunos servicios de forma independiente y gestionar crditos propios para su equipamiento y operacin. Deahlaimportanciadequelosgobiernosmunicipalesadoptenunametodologadecentrosde costos y accedan a los programas de cmputo correspondientes, de manera que el registro contable les permita llevar un control de los diferentes servicios pblicos ysus unidadesde operacinyadministracin.Dichoregistrosepodrallevarencuentasdeorden,detalforma quenosealterenloscatlogoscontables,obienconprogramasdecomputoquepermitan agregarsubcuentasdediferentescuentas. 3. Asumirlaevaluacindelriesgocrediticioporpartedeempresascalificadoras
Los gobiernos estatales y municipales que quieran obtener financiamientos de los bancos de desarrollo o comerciales, deben contar con una calificacin de riesgo crediticio, de acuerdo a las Reglas para los Requerimientos de Capitalizacin de las Instituciones de Banca Mltiple, publicadasenelDiarioOficialdelaFederacinel13dediciembrede1999.Talcomolos sealaraGuadalupeSnchezRivasenenerode2000,"()conloscambiosylasadecuaciones realizadas (...) las autoridades hacendarias sientan las bases para que los estados y municipios cumplan con sus obligaciones ante acreedores, ya que en aos pasados el GobiernoFederaltenaquesolucionarsusdeudasmediantelasparticipacionesfederales",y" ()los gobiernosestatalesy municipaleshantenidoqueenfrentarcadavez mspors mismoselmanejodesudeudapblica,dadoquelosapoyosdelaFederacineneste aspecto han estado disminuyendo a consecuencia de las circunstancias econmicas adversas."13 Porsupartelasempresascalificadorasderiesgoconsideranque"alargoplazolacalificacin beneficiaralaslocalidades,yaquepodrn(...)conformarloscimientosparadiversificarlas fuentes de financiamiento desarrollando el nivel de confianza requerido por parte del mercadoinversionistaparaaspiraraemitirbonosestatalesomunicipalesenelmercado
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CdigoMunicipalparaelEstadodeTamaulipas.Artculo133. GuadalupeSnchezRivas,"Finaexcepcionesparacrditosamunicipios",peridicoElMunicipal,17deenerodel2000, Pgs.1y3.
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burstilenelmedianoylargoplazo."14Yaenelao2000,habansidocalificadasentreotras lasentidadesfederativasdeSonora,CoahuilayChihuahua.15 Deacuerdoaloanterior,esnecesarioapoyaralosgobiernosmunicipalesparaqueasumanlas evaluacionesderiesgoporpartedeempresascalificadorasprestigiadas,locualpodrallevara quelesotorguencondicionespreferenciales,incluidalatasadeinters,aaquellosmunicipios queobtenganmejorescalificacionesenlasevaluaciones. El proceso de calificacines unaoportunidadpara quelosmunicipios fortalezcansu operacin administrativa generando documentacin y datos que cubran las necesidades de las calificadoras, toda vez que "el anlisis se basa fundamentalmente en la informacin proporcionadaporlosestadosymunicipios".16 4. ViabilizarlaparticipacindelainiciativaprivadaenlaprestacindeServiciosPblicos
Con esta participacin se busca disminuir los requerimientos de inversin de los gobiernos municipalesenserviciosquepuedanserconcesionadosalainiciativaprivada,ampliandode esta manera las posibilidades de financiamiento de los mismos al tener los concesionarios capacidad de endeudamiento. A la vez, se procura mejorar la eficiencia all donde se tengan problemascrnicosdeoperacinyadministracinenlaprestacindeservicios. Peroparaampliarlasposibilidadesdeparticipacindelainiciativaprivadaenesaactividad,sehace necesario flexibilizar los mecanismos para efectuar concesiones mediante una revisin de la legislacin estatal en la materia, de modo que se d viabilidad jurdica a los Ayuntamientos para queautoricenconcesionesdeserviciosduranteplazosquesepuedanextendermsalldelperodo delaadministracinmunicipalcorrespondiente,deconformidadconlostiemposquelosestudios financieros indiquen como necesarios para recuperar la inversin y obtener una ganancia razonable.
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FernandoOrdezSnchez,DirectorgeneraldelaOficinaCiudaddeMxicodelaempresacalificadoraDuff&Phelps, citado por Guadalupe Snchez Rivas en "Termin rgimen de excepcin para los crditos bancarios a municipios", peridicoElMunicipal,17deenerodel2000,Pg.3. Idem. Idem.
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10. LAAGENCIADEDESARROLLODEPROYECTOSURBANOS.
En la actualidad, una definicin general de las agencias de desarrollo de proyectos urbanos podra ser la siguiente: SONORGANIZACIONESCONMISINDEDESARROLLODEUNPROYECTO,MANTENIENDORELACIONES SIGNIFICATIVASCONLASADMINISTRACIONESTERRITORIALES,YOTROSAGENTESIMPLICADOSTANTO DESDEELPUNTODEVISTADESUSOBJETIVOSCOMODESUFINANCIAMIENTO La Agencia de Desarrollo de proyectos urbanos puede ser la instancia operativa y administrativa fundamentalparaelxitodelosproyectosurbanosestratgicospormediodeloscualesseaspiraaproducir unamejorciudad. En esta parte de la Gua para la formulacin y gestin de proyectos, se presenta la tendencia de estas instanciasqueesladeconstituirsecomoAgenciasdeDesarrolloMetropolitano(ADM)oregional. Lasagenciasdedesarrolloexistentesseorientanactualmentea: Diversificarlasactividadesyventajascomparativasdelterritorioparaaumentarsucapacidadde respuestaylimitaralmximosudependenciadelarpidaevolucinproducidaentecnologasy mercados. Tomardecisionesdereconversinenfuncindelosintereseslocalesgenerales. Crearunacapacidaddeprospeccinalargoplazo,quepermitaanticiparsealosproblemasy prepararelterritorioparaelfuturo. Enesecontexto,sehaobservadoqueelxitodelasagenciasdependedesucapacidadparadefiniryponer en marcha un proyecto. Las Agencias de Desarrollo de proyectos urbanos, en muchos pases, tienen las siguientescaractersticasprincipales: Comprendenaprofundidadlosproblemasypotencialesdelasreasgeogrficasenlasquese insertaelproyecto. Tienenunaaltacapacidadparatrabajarconlasestructuraseconmicas,culturales,socialesy polticasexistentesenelreadelproyecto. Cuentanconunprogramadedesarrollooperacionalconcreto,quecreaempleos,oportunidadesy soluciones,locualconllevaalreconocimientogeneralizadodelaimportanciadeltrabajodela agencia. Traducentodossusobjetivosenaccionesoperativasyrealistas Coordinansuspolticasyaccionesconotrasdependencias Gestionanlosrecursosfinancierosnecesariosparasufuncionamientobsicoylapuestaenmarcha delosproyectos. Sonautnomasparatomardecisionesenelmarcointerinstitucionaldelosdistintosmbitosde gobierno Puedenoperarconagilidadyflexibilidadsindespegarsedelanormatividadlocal. En lo referido a la constitucin legal de las agencias, esta vara, y va desde su creacin por legislaturas locales,hastaporgobiernoscentralesyotrasatravsdecorporacionesprivadas.
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Ejemplodecasos: Bilbao LaagenciadedesarrolloBilbaoRa2000surgecomoinstrumentodegestinparadisearyejecutarlas obras fsicas que se consideran en el marco del Plan Estratgico para la Revitalizacin del Bilbao Metropolitano, elaborado a su vez por Bilbao Metrpoli 30, un organismo creado adhoc para la elaboracindeesteplan,yqueinvolucraaentidadespblicas,privadasyagentessocialesqueoperan en el rea del Gran Bilbao. Esta agencia (BM30), es adems encargada de poner en marcha el Plan Estratgico,medirsuimpactoatravsdeunsistemadeindicadores,yrevisarelrumboylosobjetivos delPlan,amedidaquestevaavanzando. Docklands(Londres) La London Docklands Development Corporation surge de una iniciativa similar, cuando se pretende desarrollar un proyecto en una zona de la ciudad con una gran complejidad en la estructura de propiedad.As,laLDDCsurgecomounarespuestaalasnecesidadesdecoordinacinyparagarantizar unaparticipacinquehagaviableelproyectoensuconjunto. Barcelona ParaeldesarrollodelreaidentificadaenelPlanGeneraldeOrdenacinUrbanacomoDistrito22@,es en el seno de la misma municipalidad donde se genera un organismo para la gestin, dentro de su propiaestructurayconsusmismosrecursos. Bogot De forma anloga, el Plan Zonal del Centro de Bogot se desarrolla por el propio Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, un rea administrativa previamente existente en la municipalidad,peroconlanecesariacapacidaddeoperacinyrespuestaparagestionarlosplanesque estamismaunidaddisea,conunmarcadocarcterparticipativo,dondelaciudadanatuvounnotable protagonismoeneldiseoydesarrollodelPlan.
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11.1. Criteriosbsicos
ActualmenteexistenenMxicoalgunasinstitucionesoficialesencargadasdeintegrarlasaccionespblicasa niveldereasurbanasconformadasporvariosmunicipios,oreasmetropolitas.Existendiversasentidades quedesempeanactividadesrelacionadasconlaplaneacinanivelestatalsinllegaralniveldelaplaneacin del desarrollo urbano intermunicipal excepto acciones sectoriales aisladas, y existen tambin entidades confuncionesdeplaneacinanivelmunicipal,enlasquepredominanlaslimitacionesyquenosuperansu mbitolocal.Entrelasexcepcionesaestaplaneacindesarticuladaconrespectoalosprocesodedesarrollo urbano,estnlosprocesoqueseestdandoenLen,estadodeGuanajuatoylaszonasMetropolitanasde GuadalajarayMonterrey. 1. Enesecontexto,elprimerretoquetienelaimplantacindeagenciasdedesarrollodeproyectos urbanos en Mxico, es encontrarelcamino parasuconformacinapartir de la actual estructura institucionaldeplaneacin,integrandoaportesfederales,estatalesymunicipales. Otroaspectocontrarioalacontinuidaddeproyectosdelargoalcance,eslaprecariaparticipacin social existente en los procesos de planeacin y gestin. Si bien a nivel federal y estatal algunas dependencias con enfoque sectorial promueven acciones que rebasan el corto plazo y procuran estableceralgunosnivelesdeparticipacin,enlamayoradelasdependenciasdelostresrdenes de gobierno la participacin social en la definicin de acciones estratgicas es inexistente. Por el contrario,paraaccionesdecortoplazolaparticipacinsocialtiendeaincrementarse. 2. Portanto,elsegundoretoquesepresentaparalasAgenciasdeDesarrollodeProyectosUrbanos, es cmo promover e institucionalizar la participacin social en los procesos de formulacin y gestindeestetipodeproyectos,entreotrasrazones,porquedichaparticipacin,siesfuerte,se constituyeengarantadelacontinuidaddelasaccionesencaminadasasulogro.
3. Un tercer reto, es el de promover tanto espacios de calidad, como el desarrollo econmico y la competitividad desde las Agencias, consolidando procesos detonantes capaces de estimular la actividaddelosdesarrolladoresprivadosenunsentidoquebeneficieatodos.
4. Uncuartoreto,eslograrelreconocimientopblicoyprivadodelaimportanciaquetienefomentar yconsolidarlacompetitividaddelasciudades,demodoqueserespaldenyacuerdenactuaciones conjuntasorientadasamejorarlacapacidad,calidadydiversidaddeltejidourbano,yllevaracabo inversionespblicasyprivadasquebrindensoporteadecuadoalosproyectosenreastandiversas comovialidad,comunicaciones,saneamientoourbanismo.
Metodologaparadefinirlaestructuraorganizativa
La estructura organizativa de una agencia de desarrollo de proyectos urbanos puede adoptar numerosas formas,segnlasnecesidadesdelproyectoenconcreto.
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A continuacin se presenta la estructura organizativa habitual de las agencias de desarrollo existentes en Europa, analizada en el anexo 5, la cual puede servir como ejemplo para las agencias a desarrollar en Mxico: Una Asamblea General integrada por un presidente, varios vicepresidentes que usualmente representan a grupos privados y sociales relevantes a nivel local, y por consejeros con prestigio profesionalyacadmico. UnDirectorGeneral,queporlogeneralesunexdirectivodealtoniveldelaempresaprivadaoel sector pblico, con probadas habilidades de negociacin y liderazgo. Debe tener conocimientos profundos sobre los factores sociales, econmicos y culturales de la zona donde se desarrolla el proyecto; las actividades y formas de operar de las instituciones y empresas del municipio; las actividades nacionales e internacionales que sean relevantes para el proyecto; las fuentes de recursos financieros que puedan ser usados para la actividad de la agencia; poseer un enfoque interdisciplinario que permita combinar efectivamente saberes y habilidades diferentes para un propsito comn; tener un liderazgo que propicie espritu de equipo entre el personal tcnico; habilidad para promover proyectos, buscar y concretar alianzas, identificar objetivos comunes y posibilidadesdexito,yversatilidadparaenfrentarcircunstanciasvariables. Unidadesinternasdecontrolyauditoria. Unidadestcnicasdefinidasdeacuerdoalamisinespecficadecadaagencia,integradassiempre porequiposmultidisciplinarios. AlgunasagenciascuentanconunComitEjecutivointegradoporentre3y5funcionariosprivados opblicosdealtonivel,queserenenperidicamenteparalatomadedecisiones. Comitsconsultivosporreasespecficasdeactividad,integradosportrabajadores,profesionistas grupos sociales y asociaciones empresariales relacionados con cada una de ellas (diseo, construccin,vialidad,vivienda,comercio,industria,.). Elrecursohumanotcnico,sobreelcualdescansalamarchadelasagencias,varaconsiderablemente.Enla Unin Europea y Canad, oscila entre un mnimo de tres, hasta un mximo de veinte profesionistas multidisciplinarios. La agencia de desarrollo debe ser creada expresamente para que formule en detalle y gestione por completo los proyectosurbanosestratgicos quesedesprendendel plande desarrollourbano. Una vez queestconstituida,laSecretaraTcnicatendrlatareadedarseguimientoaesosyotrosproyectosque haganpartedelPlan. 11.2. Laagenciadedesarrollo,surgidadelosacuerdosentredistintasinstanciasdegobiernoyfacilitadosatravs delaSecretaraTcnica,operarenunaomsreasEspecficasdeDesarrollo(AEDs),quesonsuperficies delimitadasdelterritorioenlasqueseejecutanlosproyectosestratgicos.As,estasreasseconviertenen instrumentosdepromocinycontroldelsueloqueencauzanordenadamentelainversinpblicayprivada, la distribucin equitativa de cargas y beneficios mediante cesiones de suelo, generacin y distribucin de plusvalas,ylarentabilidadeconmicaysocialdelosproyectosestratgicos. Metodologa
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Laagencia,encualquiercaso,debeserunmedioparaquefuncionenalianzaspblicoprivadasysociales de largo plazo. Estas alianzas se utilizan de forma creciente en el mundo como una manera de generar sinergias entre los actores del desarrollo, no slo para potenciar las inversiones pblicas y los recursos financierosparaeldesarrollode lasAED,sino tambin paralograr unamejor asignaciny manejo de los riesgosinvolucradoseneldesarrollodelasinfraestructurascolectivas.Demanerageneral,loquesebusca esuna mezcla derecursosfinancieros, gerencialese institucionalesparaproducir desarrollos urbanoscon infraestructuras y servicios pblicos adecuados, aprovechando las fortalezas y ventajas comparativas de cadaagenteparticipante. Como se ha explicado en el Captulo 9, uno de los mecanismos ms utilizados en el mbito urbano para efectuarelrepartodecargasybeneficios,recuperandoinversionespblicas,eslaimposicindetasasalas plusvalasquesegeneranenlaactividadinmobiliaria.Ellassesustentanenelcriteriodequeelaumentodel valorenlaspropiedadesinmobiliariases,enparte,productodeaccionespblicasquegeneranriquezasde lascualesseapropianlospropietariosdepredioseinmuebles.Enefecto,elvalordelosinmueblesdepende engranmedidadelasobraspblicasquelosrodean,losusosdelsueloylosndicesdeedificabilidadquela normapblicalespermite.Debidoaelloessocialmenteaceptablequeseimpongaunaretribucinpordicha apropiacinylacaptacindeplusvalasseconsideracomouninstrumentodeelementaljusticiasocial.Los ingresos pblicos obtenidos mediante este mecanismo, suelen tener destino especfico como, construir o mejorarespaciospblicosyequipamientoscolectivosenreasdeterminadas. Lasiguientegrficamuestralaestructurabsicadeunaasociacinpblicoprivada,comomecanismopara redistribuir las plusvalas generadas en un rea especfica de desarrollo, en la cual se lleve a cabo un proyectourbanoestratgico.
AsociacinPblicoPrivadacomomecanismoparacapturarplusvalas
Reinversindelosingresosen nuevosproyectosestratgicos
Reinversiny Mantenimiento
Administracin pblica
AsociacinPblico Privada
Proyecto Estratgico
Promotor privado Ingresos
Recuperacindelainversin
Beneficiosdeplusvalas
Grfico14.Mecanismoparacapturarplusvalas
Elclculodelplusvalorgeneradoenlosinmueblesurbanosporrazndelasaccionespblicasesunatarea compleja,debidoaqueesemayorvalorseproduceenprocesosprolongadoseneltiempoquesearticulan
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con fenmenos como localizacin, caractersticas de los inmuebles y comportamiento del mercado inmobiliario,entreotros. Envistadeloanterior,yconelfindegenerartransparenciaycredibilidad,enlosprocesosderecuperacin de la inversin pblica mediante la captacin de plusvalas, se propone como ejemplo el siguiente procedimiento: i. LospropietariosaportansustierraseinmueblesaunFideicomisoMaestrodestinadoadesarrollarel rea en que seencuentran, fideicomisoque rinde cuentas a laagenciadedesarrollo, de la cual los propietariossonsocios. ii. Lostresrdenesdegobiernoaportanalfideicomisolasinversionesquelescorrespondendeacuerdo al plan de inversin y de financiamiento establecido en el plan de ordenamiento del territorio y el proyectoestratgicodelreaespecficadedesarrollo. iii. En la etapa de comercializacin de los terrenos, el Comit Tcnico del Fideicomiso determina las reassujetasarecuperacindeinversinpblica,labaseparaelclculodelplusvalorlacualpuede serelcostoactualizadodelainversinpblicarealizadaenelrea,yaplicaelcobrodelatasasobre laplusvalaalospropietariosdelatierraalmomentodelacomercializacin. iv. Losingresosobtenidosporlarecuperacindelainversinpblicasedestinanaunacuentaespecfica delfideicomisoparaconstituirunFondodestinadoaconstruirobraspblicasadicionalesoviviendas parafamiliasdebajosingresos. Conesteprocedimiento,descritoenelgrficoquevieneacontinuacin,lasinversionespblicasadoptanun clarocarcterdebeneficiosocialquenoafectalarentabilidaddelcapitalprivado,yaqueelcobrodelatasa de plusvala se realiza sobre el costo de la inversin pblica realizada en el rea en la cual se encuentra invertidoesemismocapitalprivado.
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F ideic omis oMaes tro

R ecibenpagos deinmuebles y terrenos
P ropietarios deinmuebles y T ierraubicados enelAE D

Aportaninmuebles yterrenos
E mpres a(s )contratada(s ) paraelaborarP lanMaes tro delAE D yproyectos ejecutivos

S us cribe contrato
S upervis in
E miteinformes y autorizaciones de cumplimientodecontrato yavances realizados
G O B IE R NO F E D E R AL E NT ID AD F E D E R AT IVAY MUNIC IP IO S
Aportanrecurs os queles corres pondende acuerdoaunplandeinvers inacordado
E ntregaP lany/o P royec toE jecutivo
4 F ID E IC O MIS O MAE S T R O
C elebracontratos de fideicomis oes pecfic oa tras lativos dedominioy deadminis tracin mediantetrans mis inde propiedadconcada promotorodes arrollador privado
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Invers ionis tas P rivados
R ecibenrendimientos
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P agodelas reas y partedelaplus vala generada
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Ins titucinF inanciera
F inanciamientoparala cons truccin Amortizacinde F inanciamiento
P romotor/D es arrollador P rivado
L levaacabo comercializacinde acuerdoaloacordado porlaas ociacinpblica privada
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L levaacabolaedificacin
Grfico15.Fideicomisomaestroparacaptarplusvalasygarantizareldesarrollodelreaintervenida.
EtapasdeoperacindelaAgencia Definido el modelo de gestin, tal como se explica en el captulo 9 de esta Gua, se disea la estructura organizativadelaagenciaysurelacinconlosactoresdelmunicipioyelcorrespondienteorganigramadela sociedad que integre la direccin global, las diferentes unidades operativas y los rganos asesores o consultivos.Estaestructuradebertenerlamximaflexibilidadyrapidez,parallevaracabolosprocesosde gestin. Otraaccinrelevanteesdefinirunacarteradeproyectosquepermitaelclculodeegresoseingresos.Para el calculo de egresos se deben tomar en cuenta los costos de urbanizacin, construccin de edificios, mantenimiento,seguridad,etc.,revisandolosdatosdepartidayproponiendomodificacionesalosmismos incluyendonuevosserviciosnoprevistosuotrosfactoresqueincrementenlosgastos.Paraelclculodelos ingresos, se deben tener en cuenta los precios existentes en el mercado inmobiliario en reas con desarrollossimilaresalosqueseesperaobtenerconelproyectourbano. Seelaboraunmodelofinancieroylascuentasderesultados,talcomosedefineenelCaptulo8,conbaseen los flujos de caja esperados (entradas y salidas monetarias), estableciendo la posible rentabilidad de la operacin con los parmetros clsicos e identificando las necesidades de financiacin, todo ello para un horizontetemporalde15aos. Luego se establece una Estructura Orientativa del Financiamiento, que supondr el desglose en tres captulos:recursospropios,subsidiosyrecursosajenos.Alconsiderarlosmontosderecursosprovenientes deestasfuentes,sedebentenerencuentalasnecesidadesdelproyecto,perosinolvidarqueunobjetivo centraldebeserlaautonomafinanciera.
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Paraterminardeafinarlainformacindebasedelplandenegocios,seprocederarealizarunanlisisde sensibilidad en la rentabilidad del proyecto, simulando situaciones en las cuales se produzcan variaciones importantesenprecios,subsidios,ritmodecomercializacinyfactoresderiesgo. Tambin es determinante disear un adecuado plan de comunicacin del proyecto en su conjunto, que ponga en operacin una estrategia de mercadeo dirigida a los habitantes de la ciudad, a inversionistas y entidades,tilparalacomercializacindelosbienesgeneradosporelproyecto,yparasupromocinanivel estatal,nacionaleinternacional. Porltimo,aunquenoporellomenosimportante,laagenciadebeestablecerunaEstrategiayunPlande InformacinyDilogoconlaciudadanadelreadetrabajoysusinstanciasderepresentacin,cuyoobjetivo esgarantizarelejerciciodelderechoalaparticipacin.Paraelefectoserecomiendahabilitar,alolargode laejecucindelproyecto,lossiguientescomponentes: Mecanismosregularesdeinformacincomoboletines,plegables,carteles,folletos,oficinade atencinalciudadano,yreunionesporsectoresdeusos. Espaciosdediscusincomotalleres. Espacios de dilogo permanente, como Comits Mensuales de Seguimiento y mesas de concertacin. Mecanismos para la atencin y trmite constructivo de los conflictos, como visitas a predios afectados,sesionesdemediacin,oComitsAccidentalesdeConcertacin. Con estas recomendaciones para la continuidad en la gestin pblica, cerramos por ahora los criterios y aspectos que vale la pena considerar para adoptar un nuevo sistema de planeacin y gestin en los municipios mexicanos, y concluimos tambin esta Gua para la formulacin y gestin de proyectos estratgicos urbanos, que esperamos sea til como material de apoyo para desatar los procesos de transformacinurbanaquetantonecesitaelpasyqueyasevienendandoenotroslugaresdelmundo. Mxico,juniode2009.
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ANEXO I: RECOMENDACIONES PARA UN NUEVO MARCO DE PLANEACIN Y GESTIN MUNICIPAL
Haciaunnuevosistemadeplaneacinygestinmunicipal Enlaplaneaciny gestin deldesarrollo,losmunicipiosmexicanoshanpadecidolimitaciones de ndole operativo,administrativoyfinanciero,ascomounaescasatransparenciayparticipacinsocialenla tomadedecisiones.Estohaimpedidolacolocacindelosrecursosdisponiblesyhaprovocadouna faltadecontinuidadenlaplaneacinyejecucindelosproyectos,locualasuvezhadeterminado situacionesdedificultadenelcumplimientodelospagosdeloscrditoscontratados. Envirtuddeloanteriorsehacetannecesariocomourgentequelosmunicipioscuentenconunsistemade planeacin y administracin de recursos a mediano y largo plazo que de continuidad a los planes y programas, con mecanismos que les den capacidad financiera para construir, operar y mantener los servicios pblicos municipales y con una mayor continuidad de los servidores pblicos que tengan capacidadestcnicas. Es decir, se hace necesario adoptar un nuevo sistema de planeacin Cules seran sus caractersticas bsicas? Planearconparticipacinciudadana LosCOPLADEMUN(ComitsdePlaneacindelDesarrolloMunicipal),comoinstanciasdestinadasafungir comoforosdeparticipacinciudadana,nicamentesonintegradosaliniciodelasadministraciones paracumplirunrequisitoformal,yprcticamentenovuelvenasesionarenellapsorestantedela administracinmunicipal.Adems,sonintegradosporrepresentantesdelossectoresprivadoysocial queelPresidenteMunicipalconsideraconvenienteincluir,demodoqueenlamayoradeloscasosno contemplan la participacin de representantes elegidos por las distintas comunidades, ni la representacindelosdistintosterritoriosqueconformanelmunicipio. Por otra parte, los llamados foros de consulta popular, en general son eventos donde se escuchan exposiciones de funcionarios pblicos, representantes acadmicos y gremiales, sobre planes que con frecuencia ya estn elaborados, con escasa participacin real de ciudadanos o representantes de ejidos y colonias. Loanterior ocurreapesardequelasreformasalArtculo 115Constitucionalsealancomo materia obligatoriaparalareglamentacinmunicipal,asegurarlaparticipacinciudadanayvecinal,esdecir, quesedebenformularreglamentosdeparticipacinsocialparalaplaneacin,ejecucin,seguimientoy control de los programas de gobierno. Igualmente dicha reforma seala que las Leyes Orgnicas Municipales de los estados deben incluir las disposiciones aplicables en los municipios que no cuentenconlosbandosoreglamentoscorrespondientes. Enesecontexto,parecefactiblepromoveranivelestatalymunicipalquesemodifiquelaestructurayse normelaoperacindelosCOPLADEMUNydelosprocesosdeparticipacin,demodoque: Los COPLADEMUN cuenten con representantes elegidos popularmente por las distintas organizaciones civiles del municipio y funcionen de forma permanente con el apoyo de los IMPLAN(InstitutosMunicipalesdePlaneacin). Sepromuevandistintasinstanciasymecanismosdeinformacinyparticipacinciudadanaanivel urbanoyruralenlasfasesdeformulacin,ejecucinyevaluacindelosplanesyprogramasde gobierno. Las propuestas de los COPLADEMUN y los dems procesos de participacin, sean realmente consideradasparalatomadedecisiones,superandouncarctermeramenteconsultivo.Eneste
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sentido, se podra estudiar hasta que punto los planteamientos surgidos de los mecanismos y procesos de participacin deben tener carcter decisorio, como ocurre en el modelo de los presupuestosparticipativosdesarrolladoenlaciudaddePortoAlegre. En ese orden de ideas, y apoyados en el Artculo 115 Constitucional que dice que Los ayuntamientos tendrnfacultadesparaaprobardeacuerdoconlasLeyesenmateriamunicipalquedebernexpedir las legislaturas de los Estados.....los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas que......aseguren la participacin ciudadana y vecinal, los procesos de planeacin y gestin con participacinciudadana,podranorganizarsemediantelassiguientesfasesyactividades. Estecuadropuedeservirparadisearunmanualoperativo,yaqueplanteafases,etapasoactividades: N FASES NOMBRE 1. ACTIVIDADES Difundirenlasorganizacionessociales,gremioseconmicos,academiay medios de comunicacin, informacin sobre el proceso de planeacin quesevaainiciar,susfases,contenidoseimportancia Convocar a todas las organizaciones sociales, gremios econmicos, academia y medios de comunicacin, a inscribirse para participar en el proceso de participacin, entregndoles un cronograma de fases y actividades Realizar reuniones de motivacin y entrega de informacin, por zonas urbanasyrurales,conlasorganizacionesyentidadesconvocadas,fijando lafechadefinitivaparalostalleresdelafase2,queseharnporzonas urbanas y rurales que sean relativamente homogneas en lo fsico y geogrfico. Tallereszonalesparaestructurareldiagnsticopreliminarporpartede losactorescivilesdecadazonasobrelospotencialesydeficienciasdesu territorioenloreferidoaorganizacinfsicoespacial,econmica,acceso abienesyservicios,cohesinsocialylegitimidadinstitucional. ElIMPLANsistematizalosresultadosdetodoslostallereszonales, consolidaundiagnsticopreliminardelmunicipio,locruzaconel diagnsticotcnicodelmismoyproducenundiagnsticoconsolidado quepresentan,juntoconunapropuestadelineamientosyobjetivos estratgicos,alCOPLADEMUN(integradoporrepresentanteselegidos popularmente)yelAyuntamiento Tallereszonalesyforosmunicipalesparapresentaryvalidarsocialmente eldiagnsticoconsolidado,ascomoloslineamientosyobjetivos estratgicos,loscualespodrnserajustadosdeacuerdoalaspropuestas quetenganconsensosciudadanoenlostalleresyforos. Formulacindelosprogramas,perfilesdeproyectosyplande inversionesporpartedelIMPLAN,quienlospresentaralCOPLADEMUN yelAyuntamiento Presentacinyvalidacindecomponentesbsicosdelosprogramas, proyectoseinversionesentallereszonalesyungranforociudadano municipal,introduciendolosajustesquemejorenlaviabilidadtcnica,
2. 1 CONVOCATORIAE INFORMACIN 3.
4. 2 DIAGNSTICO PRELIMINAR
5. 3 DIAGNSTICO CONSOLIDADO
LINEAMIENTOSY OBJETIVOS ESTRATGICOS PROGRAMAS, PROYECTOSE INVERSIONES APROBACINDEL PLAN
6.
7.
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econmicaysocialdelosmismos 9. AprobacindelplanporpartedelAyuntamientoconpresenciadel COPLADEMUN,IMPLAN,delegadosdelaszonasurbanasyrurales, representantesdeorganizacionesinvolucradas.
10. ElCOPLADEMUN,recibirinformestrimestralesdeavanceelaborados porlaadministracinmunicipal 7 SEGUIMIENTOY CONTROL 11. LosinformessernanalizadosconelapoyotcnicodelIMPLAN 12. CadaseismeseselCOPLADEMUNconvocaraunforociudadanopara quelaadministracinhagarendicindecuentasyelCOPLADEMUN presentesusobservacionesypropuestasdemejora 13. Alconcluirelperododeunaadministracin,elCOPLADEMUN,conel apoyodelIMPLANyelsectoracadmico,presentarsuevaluacindela gestinpblicadedichaadministracinyformularsus recomendacionesdecontinuidadycambioenlaspolticaspblicas.
EVALUACIN
Desarrollarplanesestratgicosmunicipalesdelargoplazo Actualmentelosplanesdedesarrollomunicipal,cuandoexisten,nicamentecontemplanellapsode gobiernodelaadministracincorrespondiente,sinmarcarpolticas,estrategias,acciones,recursosy prioridadesalargoplazo.nicamenteenlaLeydePlaneacindeTamaulipas,seprevlaposibilidad deaccionesmsalldelavigenciadecadaAyuntamientoyPresidenciaMunicipal. Perotodavezqueparagarantizareldesarrollosustentabledelterritorio,esnecesarioformularplanesde largo plazo de acuerdo a una visin de futuro y las demandas de la sociedad y no conforme a los objetivosespecficosdelosgobernantesenturno,sehacenecesarioincorporarunnuevohorizonte de planeacin dentro del cual se inscriban las actuaciones de cada administracin y que cuente con el plenorespaldojurdicomediantelamodificacindelasLeyesdePlaneacindelosdistintosestados,enlas cualesseinstituyacomonuevafiguradeobligatoriocumplimiento,losPlanesdeDesarrolloEstratgicos Municipales,quetendrnunhorizontetemporalde9o12aosysernrevisadosoactualizadoscadaseis aos. Unavezaprobadoesteplan,losAyuntamientospodrnpromoverajustesalmismomedianteprocesosde participacinciudadana,ysuplanespecficodegobiernoodesarrollomunicipal,ylosrespectivosprogramas operativosanuales,seenmarcarndentrodelplandedesarrolloestratgico. En los planes estratgicos se establecern los rangos porcentuales de inversin que se destinarn a diferentes aspectos del desarrollo municipal, diferenciando los porcentajes destinados a obras de beneficio de toda la comunidad y los destinados a obras en sectores especficos, as como los criteriosdeajustedetalesdistribucionesenfuncindecambiosenlasfuentesderecursos.Dentrode estas fuentes se incluirn las de crdito, sealando en cuanto tiempo y con qu amortizaciones se van a cubrir los endeudamientos. Igualmente se condicionarn las resoluciones de los Ayuntamientos que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o que comprometan al Municipio con obligaciones pecuniariasduranteun plazo mayor alarespectivavigencia, demodoqueellassolo puedanemitirsesi estnacordesconlasdisposicionesdelplandedesarrolloestratgico.
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Crearorganismostcnicosdeplaneacinmunicipal. Actualmente, los planes municipales son formulados por cuerpos de asesores de los presidentes municipales, o en alguna Direccin subordinada a los mismos. Por su parte, los miembros del Cabildo necesitanampliarlosconocimientosquetienendelazonacontcnicosprofesionalesparavalorarlosplanes quepresentanlosPresidentesMunicipales. Laplaneacindeldesarrolloterritorialrequieredeconocimientostcnicosinterdisciplinariosqueconfluyan enunorganismodeapoyoalCabildoyalCOPLADEMUN.Dichoorganismodebealaveztenerautonoma de las condicionantes polticas de la vida local, razn por la cual debe estar integrado bajo criterios nicamentetcnicos,serunainstanciadesconcentradadelAyuntamiento,contarconunConsejoDirectivo integradoporpartesigualesporunacomisindemiembrosdelCabildo,representantesdelsector privado (colegios de profesionistas y organizaciones empresariales) y del sector social (localidades, barriosycolonias),unDirectorGeneraldesignadopordichoConsejoDirectivoyunequipoprofesional detrabajo. Ese organismo tendra las funciones asignadas al IMPLAN en las fases y actividades del proceso de planeacin con participacin ciudadana anteriormente descritas, caso en el cual los IMPLAN podran ajustarse a las condiciones mencionadas en el prrafo anterior. Otras funciones importantes de este organismo, seran las de conformar un sistema tcnico de seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo estratgico, de los planes municipales y los programas operativos anuales, verificando la congruencia de stos con aquel; identificar fuentes alternativas de recursos y apoyar la gestin de recursoscrediticios;evaluarlaviabilidadfinancieraylarelacincosto/beneficiodelosproyectosde inversin, las concesiones y dems actividades que impliquen bienes y recursos pblicos, y establecer mecanismosdeseguimientoalosorganismosprestadoresdeservicios. Tngaseencuentaquelacreacindeunorganismodesconcentradoslorequierelaaprobacindel Cabildo y la publicacin del acuerdo correspondiente que modifica el Reglamento Orgnico de la AdministracinPblicadelMunicipioosuequivalente.Sinembargo,yconunaperspectivaalargoplazo, sera recomendable que a nivel estatal se modificaran las Leyes de Planeacin para incorporar estas instanciastcnicasdeplaneacin. En vista de que crear un organismo como el propuesto, implica recursos humanos adicionales a los existentes,equiposinformticosyotrosapoyosparasuoperacin,elpresupuestorequeridopudiera provenirdelFondodeAportacionesparaelFortalecimientodelosMunicipios(Ramo33),otambinde crditosqueotorgueunainstitucinfinanciera,previendodesembolsosenplazosamplios.Pero,alavez, un organismo desconcentrado no requiere patrimonio propio, lo que evita generar un rea administrativa y no provoca los costos fiscales de nmina que se tienen en un organismo descentralizadoregidoporelapartado"A"delaLeyFederaldelTrabajo. Integracindeorganismostcnicosparaelapoyoalaadministracindeingresosmunicipales Las Tesoreras Municipales por lo general estn fuertemente presionadas y se les dificultan las actividades de planeacin y para llevar un control presupuestal enfocado al seguimiento de los programas.Porloqueseconsideraconvenienteconstituir,comoenelcasoanterior,unrganotcnicoy desconcentrado de similar composicin, que asuma las siguientes funciones: analizar y proponer modificaciones y adiciones al marco normativo de ingresos municipales (impuestos, derechos, aportaciones,productos,aprovechamientos);proponerlasbasesgravablesdelosdiferentesimpuestos yderechos,enespecialloscorrespondientesaldelapropiedadinmobiliaria;manteneractualizadoslos padrones de causantes de los diferentes impuestos, derechos, productos y aprovechamientos; administraryactualizarelcatastromunicipal;.
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Creacin de organismos para la prestacin de Servicios Pblicos y la Administracin del Patrimonio InmobiliarioMunicipal Losserviciospblicosestnporlogeneralacargodeunaovariasdependenciasmunicipaleslocual dificulta el manejo de ingresos y egresos que representa por la falta de recursos para lograr la autosuficiencia econmica, y la coordinacin de las acciones. Por otro lado, el patrimonio inmobiliario municipalnoseconsideraengeneralcomounafuentepotencialderecursosylosSndicosqueporLey sonresponsablesdelcontroldeesepatrimonio,carecendeunapoyosignificativo. Estosfactorespermitenproponerlacreacindeunoovariosorganismos,tcnicamenteintegradostambin porfuncionariospblicos,paraqueseanlosencargadosdeprestarlosserviciospblicosmunicipalesy administrarelpatrimonioinmobiliariomunicipal. Estosorganismosseencargarandeunoovariosdelosserviciosdeaguapotable,drenaje,alcantarillado, tratamientoydisposicindeaguasresiduales;limpia,recoleccin,traslado,tratamientoydisposicin final de residuos slidos; alumbrado pblico; mercados y centrales de abasto; rastro; calles y su equipamiento con el mobiliario necesario; parques y jardines con su equipamiento; estacionamientos; y administraranelpatrimonioinmobiliariomunicipalcomoapoyoalasfuncionesdelSndico,identificando los potenciales de dicho patrimonio para prestar servicios pblicos, concesionarlos y rentarlos a particulares,odeseraconsejable,enajenarlos. Otrasfuncionesdelasentidadesprestadorasdeserviciospblicos,pudranser: Aportarloselementosreferidosalosserviciospblicosasucargo,paraqueselleveacabo una adecuada formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo Municipal, los Planes Municipales de Desarrollo de cada administracin y los Programas Operativos Anuales correspondientes. ElaborarlosProgramasEstratgicosdelargoplazodelosserviciosasucargo. Desarrollarlasaccionesrequeridasparalograrsuautosuficienciafinanciera. Definir los subsidios que se otorgan a los beneficiarios y las aportaciones municipales correspondientes. Proponer medidas para incrementar la captacin de recursos y las modificaciones de las estructurastarifarias. Promoveryparticiparenesquemasdedesarrollodeinfraestructuraconparticipacindelos sectoressocialyprivado. Captaryadministrarlosrecursosprovenientesdelaprestacindelosserviciosasucargo. Contratarcrditosparamejorarlaoperacinyaumentarlacapacidaddeservicio. Darseguimientotcnicoyfinancieroalosserviciospblicosconcesionados. Constituir organismos intermunicipales para la prestacin de servicios, cuando los anlisis tcnicosaslorecomienden. Estasentidadessepodranconformarcomoorganismosdescentralizadosurganosdesconcentrados, segn el caso, y su nmero depender de la complejidad de los servicios urbanos. Para definir la naturalezajurdicadeestasentidades,sedebetenerencuentaquelosrganosdesconcentradossonms convenientescuandonosepretendecontratarcrditosocuandolagarantadelosmismostiene queserdadaporlosGobiernosdelosEstados,mientrasquelosorganismosdescentralizadossonms aconsejables cuando se requiere financiamiento crediticio y se tiene la posibilidad de que su patrimonioosusingresosfuturospuedanservircomogarantaparaaccederacrditosquerespalden eldesarrollodelosserviciospblicos.Enesteltimocaso,latransparenciafinancieratiendeasermayor yaqueserequieredecuentaspropiasquetienencontroldiferenciado.Sinembargo,comoseexpliccon
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antelacin, los rganos desconcentrados pueden aligerar, o al menos no aumentar, la carga administrativayfiscal.
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AccionesrecomendadasparalacontinuidadenlaGestinPblica Conelpropsitodecontribuiralacontinuidadenlaprestacindeservicios,eldesarrollodeproyectos, lagestin,contratacinyejercicioderecursosdecrdito;ascomoalamejoradecapacidadespara iniciar y concluir programas y proyectos, se plantean las siguientes recomendaciones que suponen modificaralgunasformasdeactuardelaadministracinestablecidashastaelmomento: DesfasarloscambiosdeDirectoresdereastcnicoadministrativas,deloscambiosde funcionarioselectos. Los presidentes municipales entrantes carecen del conocimiento de la operacin y los problemas de las diferentes dependencias y organismos municipales, razn por la cual es aconsejable,parafavorecerlacontinuidaddepolticasylaprestacindeserviciospblicos, quelosfuncionariosresponsablesdereastcnicoadministrativasnoseanremovidosdesu encargo por lo menos hasta seis meses despus de que tome posesin el Presidente Municipal. Adoptar esta medida facilitara que los alcaldes tomen pleno conocimiento del estadodelaadministracin,delaspolticasquesehanimplementadoydelosproblemas quesepresentan. Lareformaal Artculo115Constitucionalquecontempla quelosAyuntamientospodrncelebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor a su vigencia, permite nombrarafuncionariosquecontinenenfuncionesdespusdequefinalicelaadministracin. Definirperodosymecanismosdeenlaceentreautoridadessalientesyentrantes Laentregayrecepcinentreautoridadessalientesyentrantessecircunscribeporlogenerala una entrega documental, y en las comisiones de enlace normalmente no participan los funcionariosquevanatomarloscargosrespectivos,nipersonasqueposteriormentevana colaborarenlasdistintasdependenciasuorganismos. Ancuandoelfuncionarioqueentregadebehacerlasaclaracionesqueleseanpedidaspor elservidorpblicoquelosustituye,porlogeneralquienentranolaspideparanohacer parecerquenecesitadelanteriorfuncionario,asumiendoquetodoquedodocumentadoy quetendreltiemposuficientepararevisarlosanexosdelacta,cosaquedifcilmentese da. Todoellogeneraaltoscostosenlaadquisicindeconocimientosespecficosdeoperaciny delosasuntosquecompetenaquienrecibe. Seproponeentoncesdefinirmecanismosdeenlaceparaunamejortransmisindefunciones, estableciendoqueeltiempodeenlacemnimoprevistoseadeunmesantesdelrelevoyde dosmeses despus del acto de entrega. El querecibedebetener disponibilidad de tiempo parcial durante el mes previo, y por parte del funcionario que entreg debe existir disponibilidad para efectuar reuniones diarias de transmisin de asuntos pendientes, explicacindeprocedimientos,comunicacindeexperienciasyaclaracindedudas,durante los dos meses posteriores. Esta propuesta puede incorporarse en las disposiciones administrativas de las contraloras municipales, en los Reglamentos Orgnicos de la Administracin Pblica Municipal o su equivalente, y en los reglamentos de responsabilidades de los servidores pblicos municipales. A la vez, para que estas medidas superen el mbito municipal y no puedan fcilmente ser derogadas por un nuevo Ayuntamiento, deben incorporarse en la Ley Orgnica Municipal y en la Ley de ResponsabilidadesdelosServidoresPblicosqueautorizaelCongresodecadaestado. Enloreferidoaloscostosquetalesmedidaspuedengenerar,diversoscatlogospresupuestales delsectorpblicocontemplanunapartidaespecficaparapagodeserviciospersonalesen perodosdeentrega,lacualsetendraqueincluirenloscatlogosestatalesymunicipales.
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Impartirconcarcterobligatoriocursosdeinduccinanuevosfuncionariospblicos LasreasdecoordinacinmunicipaldelasSecretariadeGobiernotienendentrodesus actividadeseldesarrollodecursosdeinduccin,peronolosllevanacabodeformasistemtica yobligatoria,niparatodoelpersonal. Esnecesarioquetodoslosservidorespblicosindependientementedesunivel,incluidoslos presidentesmunicipales,sndicosyregidores,participenencursosdeinduccintodavez que independientemente de la preparacin tcnica o profesional, el tiempo de ejercicio profesional, la experiencia en el servicio pblico, o el desempeo en cargos similares, siempresurgirntemasnuevosoviejosquesedesconocen. Loscursosobligatoriosdeinduccinqueseproponen,debenabarcarentreotroslossiguientes aspectos: Planesestratgicosdelargoplazo. Proyectosurbanosestratgicosyagenciasdedesarrollo. Planeacinygestinpblicas,conparticipacinciudadana Normatividaddelaadministracinpblica. Legislacinrelacionadaconlasfuncionesadesarrollar. Conceptosynormatividadtcnica. Conceptosycriteriosdirectivos,administrativosyfinancierosdelrubro. Aligualqueenlapropuestadeenlaceentrefuncionariossalientesyentrantes,la obligatoriedad de estos cursos de induccin puede incorporarse en los Reglamentos Orgnicos de la AdministracinPblicaMunicipaldecadaMunicipioosuequivalente,yenlosreglamentos deresponsabilidadesdelosservidorespblicosmunicipales.Paraquelasmedidassuperen elmbitomunicipalynopuedanfcilmenteserderogadasporunnuevoAyuntamiento, debenincorporarseenlaLeyOrgnicaMunicipalyenlaLeydeResponsabilidadesdelos ServidoresPblicosqueautorizaelCongresodecadaestado.
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12. ANEXOII.NUEVASCORRIENTESENLAPLANEACINURBANSTICA
PrincipiosdelaCartadelNuevoUrbanismo http://www.cnu.org/sites/www.cnu.org/files/Carta_espanol.pdf Ante los problemas urbansticos generados en los ltimos tiempos, el Congreso para el Nuevo Urbanismo (CNU) ratific la Carta del Nuevo Urbanismo. Se trata de problemas como los derivados de la falta de inversin en las ciudades centrales, el avance de la expansin urbana descontrolada, el deterioro del patrimonioarquitectnico,lasegregacinsocialyracialqueaumenta,ladisminucindetierrasagrcolasy silvestresylaprdidadecalidadmedioambiental.LosprincipiosrecogidosendichaCarta,servirntambin desustentoalaspropuestasdelPlanMaestro. PrincipiosdelCrecimientoInteligente(SmartGrowth) http://www.smartgrowth.org/about/default.asp Elmovimientocrecimientointeligente(SmartGrowth)trataderegenerarlascomunidadesyrevitalizarlos centros de las ciudades y los viejos suburbios. Para ello intenta combatir los efectos negativos de la dispersin de las zonas residenciales, la oferta de vivienda que beneficia los grandes lotes perifricos, el consumo de suelos agrcolas y naturales y la contaminacin ambiental. El crecimiento inteligente se puede considerar como una nueva forma delproceso de gestin delcrecimiento urbano que porprimera vezincorporaunafuerteparticipacinciudadanaydeentidadessinfinesdelucroyquetratadeencontrar solucionesespecficasparacadacaso. En este sentido, el Plan de desarrollo urbano debera ser coherente con los 10 principios bsicos que fundamentanesteenfoquedeplanificacinurbana:
Los10principiosbsicosdelCrecimientoInteligente
Combinarusosmixtosdelsuelo Incentivardiseosdeedificacincompacta Crearunaampliavariedaddeopcionesdevivienda Crearvecindariospeatonales Fomentarcomunidadesdistintas,atractivasyconfuertesentimiento depertenenciaallugar 6. Preservarlosespaciosabiertos,suelosagrcolas,labellezanatural,y laszonasambientalmentefrgiles 7. Fortalecerydirigireldesarrollohacialascomunidadesexistentes 8. Proporcionaralternativasvariadasdetransporte 9. Hacerquelasdecisionesdedesarrolloseanpredecibles,justasy beneficiosasencuantoacostos 10. Propiciarlacolaboracindelacomunidadyotrosgruposinteresados enlatomadedecisionessobreeldesarrollodelsuelo 1. 2. 3. 4. 5.
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ANEXOIII.PLANEACINYGESTINESTRATGICASDELACIUDAD
Laplaneacinestratgicapretendeverhaciaelfuturo,definirobjetivosdelargoplazocoherentesconesa visin de maana, y precisar los pasos a seguir y los recursos a utilizar para lograr los objetivos trazados. Dichodeotramanera,definirelcaminoquehayquerecorrerparatransformarunasituacinexistente,en unasituacindeseada,apartirdeunanlisisdelascausasylosefectosdelosproblemasestructuralesdela ciudad,buscandosiempreatacarlascausasynolosefectos. Caractersticasdelaplaneacinestratgica: A largo plazo. Dado que los problemas estructurales slo admiten soluciones estructurales, la planeacin estratgica siempre tiene una mirada de largo plazo, lo cual no quiere decir que deje de proponer acciones de corto y mediano plazo. Lo que ocurre es que, en la planeacin y la gestin estratgicas,loquesehacehoyestdirigidoalmaana,yapuntaaconsolidarnuevasrealidadesque perdureneneltiempo. Integral. Al centrarse en problemas estructurales, como la movilidad en la ciudad, el crecimiento urbano, la distribucin equitativa de bienes y servicios, la recuperacin de una centralidad, etc., problemas directamente articulados con mltiples dinmicas urbanas, el anlisis de la planeacin estratgicasiempreserintegral. Porejemplo,alabordareltemadelamovilidadurbana,elanlisisnosereduciralaorganizacinde larutasdetransportepblico,ladisposicindelasparadas,oelimpactodelusocrecientedelamoto, sino que abordar las distintas formas de movilidad que se dan en la ciudad (vehicular privada, vehicularpblica,pblicamasiva,peatonal,enbicicleta),lascaractersticaseimpactosdecadaunade ellas y su mutua articulacin o desarticulacin. Pero, adems, considerar cmo esas formas de movilidadestnrelacionadas,porejemplo,conladistribucindelosusosdelsueloycmoparticipan eneltemadelamovilidadlosactoresprivadosypblicos. Herramientas de trabajo y proyectos a gran escala. Debido a lo sealado en los punto anteriores, la planeacinestratgica,siempreproduceherramientasdetrabajocomoporejemplo,planesmaestros, deespaciopblico,equipamientos,competitividadurbanaetc.,yproyectosdegranescalacomosonlas operaciones urbanas para reactivar centralidades, recuperar zonas industriales abandonadas, o desarrollarnuevossectoresdelaciudad. Dinmica.Ahorabien,laplanificacinylagestinestratgicaentiendenquelasrealidadesurbanasson dinmicasyque,alavezqueprocuranorientarlas,debenadaptarseaellas,demodoquenosetratade ir armandomediante la gestinun rompecabezascon piezas rgidasparaque de como resultado una imagen final idntica a la propuesta inicialmente, sino de conducir un proceso que se aproxime a la imagenpreconcebida,peroqueseadaptealadinmicacambiantedelarealidad.Esporelloqueresulta tanomsimportantequelaplanificacininicial,llevaracabounagestinquesinperderelnortedelo planificado,seretroalimentedelavidaymudeconella.
Se trata entonces, de analizar y administrar la urbe como un organismo vivo y dinmico. Es decir, considerandoelprocesodedesarrolloqueelproblemaoellugarquemotivalaplanificacinhatenidoenla ciudad,estableciendolasrelacionesentresusdistintoscomponentesparadefinirunpuntodepartidamuy claro,vislumbrandosusnecesidadesdefuturoconelfindeconstruirrespuestasanticipadasalasmismas,y establecerunpuntodellegada,entendiendoqueenelcaminodelagestinsernecesarioadaptarsealos cambiosquetengaelproblemaoellugarabordado. Entonces, este tipo de planificacin y gestin, supera la respuesta coyuntural y reactiva a problemas, al preverlasdemandasacumuladasafuturoyconstruirdispositivosquepermitanatenderlasoportunamente, paralocualseabocaalatransformacindesituacionesexistentesmedianteaccionesprioritariascapaces dedetonarampliosprocesosdetransformacinurbana.Siguiendoestalgicadeprevisinypriorizacinde
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accionesdetonadoras,muchasciudadesestnoptandopormodelosdeplaneacinintegralesyestratgicos, que se sitan en una esfera ms amplia que los instrumentos tradicionales de planeacin urbana y desarrollanunamayorcapacidaddeactuacinparaafrontarlasnecesidadesqueplantealaevolucindelas ciudades. Loscomponentesgeneralesdeestetipodeplanificacinygestin,son: Unavisindefuturosobreeltipodeciudadquesepuedeysedebeconstruir,compartidaporel gobiernolocalylosactoresrepresentativosdelaciudad(empresaprivada,gremios,organizaciones sociales,universidades,mediosdecomunicacin,etc.).Unejemplodevisinpodraser: Enelao2030laciudadsecaracterizarporserdensaenlopoblacionalycompactaenlofsico, demodoqueprovealosserviciossocialesprincipalesdentrodelaszonasresidencialesoenreas muy prximas a ellas; contar con tejidos de espacio pblico fsicamente articulados que sean compatiblesconlosecosistemaslocales;enlamovilidadgeneralpredominarnlasformasmasivas detransporte,enlascentralidadesjugarpapelimportantelamovilidadpeatonal,ycontarcon un centro urbano consolidado mediante la mezcla de actividades comerciales, institucionales y residenciales. Obsrvesequelavisinentraaunospropsitos,encuyomarcosedebenformularinstrumentos como, por ejemplo, un plan maestro de movilidad o un proyecto para la reactivacin de la centralidad urbana. En otros casos, a diferencia del ejemplo sealado, la visin apostar por una ciudad policntrica, o podr incluir otros elementos como frenar el crecimiento al interior de la ciudad yapostar porque stese consolide enmunicipios vecinosmediante una desconcentracin defuncionesyactividadesenelmarcodeunplanteamientodeldesarrolloquepuederespondera losesquemasdeciudadregin,reddeciudadesoregineconmica. Unaideaclarasobrequdebehacerlaciudadparalograrlavisindefuturoestablecida,ideaala cual se llama misin. Un ejemplo de misin, coherente con el ejemplo de visin anterior, podra ser: La ciudad desarrollar los planes programas y proyectos prioritarios que permitan alcanzar la visin propuesta y definir los instrumentos de fomento, coordinacin, induccin y control, medianteloscualesselograrlaparticipacindelosdiversosagentesinvolucradosenlagestin urbana . As mismo se establecern las fuentes de financiamiento y las responsabilidades que correspondanacadaunodelosparticipantesenellogrodelavisin.. Unobjetivodelargoplazo,porejemplo,respondiendoalavisindeciudaddensaycompactasera eldepromoverviviendaenalturaylareutilizacindeedificacionesabandonadas. Impedirelsurgimientodenuevosdesarrollosenreaslibresdelaperiferiaurbanayestimularla mezclaequilibradadeusosparapromoverladiversidadurbanayevitarlasegregacin. Unas estrategias de gestin para lograr los objetivos. En este punto, y siguiendo con el mismo ejemplodelospuntosanteriores,laestrategiapodraser: Paso1: Medianteunanormadelaciudad,excluirdelpermetrourbanolaszonasdelaperiferia no desarrolladas, establecer los estmulos fiscales y financieros para desarrollos en
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alturaoreutilizacindeedificacionesabandonadasyprecisarlaszonasespecficasenlas que tales estmulos aplicarn y las fechas dentro de las cuales se pueda acceder a los mismosmediantelapresentacindeproyectos. Paso2: Presentar esa norma a una mesa de trabajo con los representantes de la industria inmobiliaria,conunaactitudabiertaaestudiarajustesalamisma. Paso3: Difundirlanormaporlosmediosmasivosdecomunicacin. Paso4: Seleccionadosyaprobadoslosproyectos,hacerunseguimientopblicoaldesarrollode losmismos,conelfindegarantizarelrespetoalosobjetivostrazadosyacompaarlos procesodeocupacinyusodelasnuevasedificaciones. Un conjunto de planes, programas y proyectos estructurados que ponen en operacin las estrategias.Porejemplo:. El proyecto, previamente aprobado, de reutilizacin de los edificios abandonados en 30 cuadras delcentrourbanoparaviviendayoficinasapartirdelsegundopisoyparacomerciovecinalyzonal enprimerpiso,elcualserdesarrolladoporunaalianzaentre3firmasinmobiliariasylosactuales propietariosdelosprediosqueparticiparncomosociosdelaoperacin,bajolasupervisinycon elapoyodelgobiernolocal Un sistema de seguimiento y monitoreo que permita hacer ajustes permanentes a los planes, programas y proyectos. Este sistema, para el caso de la reutilizacin de edificios abandonados, podraincluiraspectoscomo:cantidaddenuevasunidadesdeusohabilitadas,ocupacinefectiva delasmismas,pesoespecficodecadausoenelconjuntodelproyecto,nivelesdeparticipacinde lospropietarioseneldesarrollodelproyecto,etc. Un sistema de informacin, comunicacin y participacin ciudadana, que permita consolidar y ampliar cada vez ms los consensos logrados inicialmente en torno a la visin, la misin, los objetivos,lasestrategiasylosproyectos.Estesistemahadeoperaradosniveles:laciudadyelrea de intervencin. En el primero, debe difundirse informacin peridica hacia el conjunto de la opinin pblica urbana. En el segundo, los propietarios de los predios localizados en el rea de intervencin (ya no slo de los edificios reutilizados) deben tener fcil acceso a la informacin bsicadelproyectoysusavancesmediantenotasdeprensa,boletines,peridicosmurales,etc.,y se deben habilitar mecanismos de dilogo mediante los cuales se traten las inquietudes, inconformidadesosugerenciasquetenganquienesresidenotrabajandeformaregularenelrea intervenida. Como puede verse, todos los componentes de planeacin y gestin mencionados estn estrechamente relacionadosylosunosdependendelosotros.Deacuerdoaloanterior,yaloobservadoenlos15casos estudiados,laplanificacinestratgicadebeentraarunaconcepcinunitariadelaciudad,degranescalay a largo plazo, y los proyectos se han de centrar en aquellos aspectos que se correspondan con esa visin globaldelaciudadyqueseconsiderenrelevantesoprioritariosparaeltema(porejemplo:movilidad)oel readetrabajo(porejemplo:elcentro).Sedesprendedeloscasosestudiados,quelosproyectosdebenser adoptadosde formaconsensuadaconinversionistasprivados,residentesu organizacionesrepresentativas de ellos, a travs de modalidades participativas no circunscritas por lo general a figuras formales de planeacin, y que los proyectos se deben plasmar en acciones cuya incidencia pueda constatarse en procesosrealesdeocupacinyusodelespaciourbano.
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Tipodedesarrollo Aloscomponentesgeneralesdelaplaneacinylagestinestratgicas,debeagregarsetambineltipode desarrollo que ellas buscan, el cual, en trminos generales, debe tratar de reunir cuatro grandes caractersticas,queson: Equilibrio territorial: significa distribuir bienes y servicios de acuerdo con el crecimiento demogrfico y las densidades poblacionales, para que se atiendan las demandas en los lugares dondeestnovanaestar,deformaadecuadayoportuna. Equidadsocial:significaquemediantelaprovisindebienesyserviciossegenerenoportunidades a las que puedan acceder de forma amplia y democrtica todos los grupos poblacionales, especialmenteaquellosdemenoresrecursos. Sustentabilidadambiental:significaqueelusoyaprovechamientoenelpresentedelosrecursos naturalesydemsbienescolectivos,selleveacabodeformatalqueestossepreserven,ydeser posiblesemejoren,paralasgeneracionesfuturas. Competitividad econmica: significa aprovechar las oportunidades presentes para mejorar la rentabilidad econmica y social de la produccin y la comercializacin de bienes y servicios, de maneraqueelterritorioysushabitantesseproyectenalfuturoconunaofertasingularycalificada quetengaventajascomparativasconrespectoaotrasofertasmunicipales,regionalesonacionales. Estacompetitividadserinteligenteysosteniblesinodestruyeelpatrimonioambientalycultural heredado del pasado, por lo cual, desde los estudios culturales de la ciudad, se plantea tambin comocaractersticadeldesarrollourbano,lasostenibilidadcultural. Vistoloanterior,podemos precisaralgunasdiferenciassustancialesdecriterioentrelaplaneacinurbana tradicionalylaplaneacinestratgicadelaciudad,comosonlassiguientes:
PLANEACINURBANATRADICIONAL Predominiodelproducto Carctersectorial Fragmentacindeobjetivosporsectoresoreasde laciudad Predominiodelalgicanormativapreexistente Orientacinhacialaoferta Laparticipacindelsectorprivadoesposteriorala planificacinyladelsectorsocialesaccesoriao adjetiva PLANIFICACINESTRATGICADELACIUDAD Predominiodelproceso Carcterintegral Objetivoscomunesadaptadosalossectoresyreas delaciudad Predominiodelalgicaemanadadelasnecesidades estratgicas Orientacinhacialademanda Laparticipacindelsectorprivadoyelsectorsocial sonbsicasysustantivasdurantetodoelprocesode planificacinygestin
Leccionesaprendidas Ahorabien,delos16casosurbanosestudiadossepuedeextraervariaslecciones: Definir los procedimientos: Se deben definir procedimientos claros y adecuados para establecer las condicionesdepartida,lavisindefuturo,losobjetivosylasestrategiasdegestin. Equipos multidisciplinarios: Para el efecto, resulta comparativamente ventajosa la conformacin de equiposinterdisciplinarios,porunlado,ylaconstruccindeconsensostantoalinteriordelosgobiernos
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locales,comoconlosinversionistasprivadosylaciudadanadirectamenteafectadaobeneficiadaconel proyectouoperacin,porelotro. Acuerdos slidos: El primer reto para poner en marcha los proyectos estratgicos, consiste en lograr acuerdos slidos entre las diversas instituciones pblicas, para evitar que luego la descoordinacin al interiordelosgobiernoslocalesseconviertaentropiezorecurrentedelproceso. Proceso incluyente: La conjuncin de miradas de un mismo problema desde diversos saberes profesionales,enriqueceyledamsposibilidadesdexitoalprocesoensuconjunto.Lomismoocurre conlasaportacionesderepresentantesdelaciudadanaydelsectorprivado,sincuyoconcursoporlo dems, los proyectos no seran viables en lo financiero, ni en lo social. Slo mediante un proceso incluyentededistintasperspectivaseintereses,sepodrllegaracompromisosrealesentrelaspartes paraquecadaunoasumalasaccionesquelecorresponden. Programas, proyectos y actuaciones prioritarias: Por otra parte, los procesos de planificacin deben concretarse en actuaciones prioritarias para lograr reconducir el desarrollo de las ciudades. Como consecuencia de la complejidad del desarrollo urbano, y de la necesidad de programar actuaciones a medioylargoplazo,losplanesestratgicosdebendesembocarenprogramas,queidentifiquen,definan, yordeneneneltiempolaejecucindeproyectosyaccionesdebidamentearticuladosentres. Proyectos detonadores: En los casos estudiados, se pone de relieve el protagonismo de los proyectos urbanos estratgicos como detonadores del cambio urbano. Estos proyectos no slo se limitan a las transformaciones morfolgicas o funcionales de la ciudad, sino que generan repercusiones fundamentales en las formas de disear y ejecutar otros proyectos urbanos, suscitando mediante el ejemplocambiostantoenplanificadorescomoenciudadanos,yenotrosagentesdelavidaurbana.No setrataentoncesslodetransformarfsicamentelaciudad,sinolaformadepensardesusautoridades yhabitantes. Gestinestratgica:Eneseordeneideas,lagestinestratgica,queponeenoperacinloplanificado, debecentrarseenllevaracaboaquellasactividadesyprocedimientosqueapuntendeformadirectaal logro de los objetivos trazados, entendiendo que deben ser objetivos compartidos con los distintos actoresdeldesarrollourbano.Dehecho,envariosdeloscasosanalizados,laentidadquehaestadoal frente de las operaciones urbanas, ha estado integrada por actores pblicos y privados, y la participacindeestosdossectoreshasidopermanentedurantelaejecucindelproyecto.
Estructurasdegestin Porotraparte,esimportantedefinirmuybienlasestructurasdegestindelasintervenciones.Lagestin, como conjunto de actividades y procedimientos que se llevan a cabo para el logro de objetivos determinados,incluyelaejecucinyevaluacindeloplanificado.Eslagestinunprocesocomplejo,que demanda estructuras organizativas altamente capacitadas para atender los requerimientos de las operacionesurbanasquehayansidodefinidasenlafasedeplaneacin. Lasexperienciasanalizadasenseanquenoresultaviablepensarestetipodeestructurascomounadivisin uoficinadelosgobiernoslocales,sinoqueserequierequestosseanfacilitadoresdealianzasestratgicas entreactorespblicos,privadosysociales,alianzasquesedebenplasmarenestructurasdegestindelas operacionesyteneraltosnivelesdeautonoma. En ese contexto, algunos criterios tiles para la organizacin y el enfoque de la planeacin y la gestin estratgicas,sonlosqueseexpresanenelsiguientegrfico:
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Criterios para la planificacin y la gestin estratgicas

Modelo de organizacin autnomo Organizacin Participativo y abierto
Conduccin flexible de los procesos de cambio urbano
Enfoques
Responder a problemas estructurales y prioritarios del territorio Trabajar de abajo hacia arriba en todas las fases del proceso, fomentando la participacin de todos los actores del desarrollo Definir visiones y estrategias compartidas y concretarlas en proyectos de largo plazo y acciones con efectos mltiples Adoptar modalidades de gestin que conjuguen lo pblico, lo privado y lo social Priorizar proyectos con mayores efectos detonantes Diagnosticar muy bien el punto de partida para definir estrategias adecuadas, viables y sostenibles Aprendizaje constante de la propia experiencia y de la ajena
Grfico16.Criteriosparalaplanificacinylagestinestratgicas
Tcnicasdediagnstico Ahora bien, para la construccin de consensos entre diversos actores, los cuales dan pie a las alianzas, la planificacinestratgicaacudeadistintosprocedimientosotcnicas,comoson,entreotros,: rboldeproblemas Medianteelrboldeproblemassedefineenprimerlugarunasituacinexistentequesequieremodificar, para luego identificar los efectos que esa situacin produce y las causas de la misma. Los proyectos y accionesprioritarias,apuntarnaremoverlascausasprincipalesdelasituacinidentificada,nolosefectos. Planeacindeescenarios Laplaneacinporescenarios,porsuparte,identificalosposiblesescenariosdedesarrollofuturo,analizando las ventajas y desventajas de cada escenario, para finalmente seleccionar uno de ellos, y establecer las estrategiasquepermitanconstruirlo.
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AnlisisFODA El anlisis FODA, consiste en la identificacin, jerarquizacin y anlisis de las fortalezas, oportunidades, debilidadesyamenazas,quetieneunterritorioparalograruntipodedesarrollooconcretarunproyecto. As, por ejemplo,en 1999,seaplic este procedimiento para analizar la competitividaddeAlemania,y se identificquesusfortalezasprincipalesradicabanentenerunamanodeobraeducadaycalificada,ysus debilidadesmsimportanteseranlosaltoscostossocialesylaborales. ParaelanlisisFODAseutiliza,comoherramienta,unamatrizcomolasiguiente:
MATRIZ FODA DE LA CIUDAD DE ____________________ PARA LOGRAR UN DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE Y COMPETITIVO
FACTORES NEGATIVOS (De Riesgo) DEBILIDADES EN ORDEN DE IMPORTANCIA INTERNOS 1. Espacio pblico insuficiente y deteriorado 2. Alta congestin vehicular de lunes a viernes en horas pico 3. Alta contaminacin del ro que atraviesa la ciudad AMENAZAS EN ORDEN DE IMPORTANCIA EXTERNOS 1. Posible conurbacin con municipio vecino carente de espacio pblico 2. Desinters del gobierno estatal por la ciudad 3. Desplazamiento de inversionistas privados a otras ciudades en mejores condiciones POSITIVOS (De xito) FORTALEZAS EN ORDEN DE IMPORTANCIA 1. Preservacin de 3 parques y una zona de montaa 2. Existencia y buen funcionamiento de una lnea de solo bus 3. Adecuada recoleccin de basuras OPORTUNIDADES EN ORDEN DE IMPORTANCIA 1. Construccin de nueva va nacional que conectar a la ciudad con la capital del Estado 2. Apoyo metodolgico de la SEDESOL para ejecutar proyectos estratgicos 3. Posicionamiento en turistas extranjeros de la reserva montaosa de la ciudad
Obsrvese que las debilidades y fortalezas se refieren generalmente a factores internos o propios de la ciudad, mientras que las amenazas y oportunidades se refieren generalmente a factores externos a la misma, es decir, que se encuentran en el entorno que la rodea, pero no dentro de ella. Esta tcnica de planificacin, sirve para definir estrategias mediante las cuales se busca consolidar las fortalezas y aprovecharlasoportunidades,paracontrarrestarlasdebilidadesyenfrentarlasamenazas.Porejemplo,en estecaso,podransurgirdelanlisisFODA,estrategiascomolassiguientes: Dotaryampliarlos3parques,adecuarlazonademontaaparaecoturismo,pasaratreslneasdeslobusy mantener la recoleccin de basuras, generando as un orgullo ciudadano que propicie la apropiacin del espaciopblicoylapreocupacincolectivaporlacontaminacindelro,locualharmsviablereducirla congestin vehicular. A la vez, conformar una alianza estratgica con SEDESOL que ayude a canalizar recursosdelEstadoylaFederacin,yagenerarespaciopblicoenelmunicipiovecino. Deestasestrategiassedesprendernideasdeproyectosyaccionesprioritariasqueencaucenlagestin. AnlisisdeRelacionesCausaEfecto. Este anlisis trata de identificar las interrelaciones entre todos los procesos territoriales que se dan en la ciudad, analizando las causas y efectos de cada una de ellos. En este anlisis, se suelen encontrar nexos entre todos los procesos, que ayudan a entender en qu aspectos se deben centrar las polticas de desarrollo yordenamientodeusosyactividadesenelterritorio.Como productodelanlisissedibujaun esquemadeflujosqueexplicalassituacionesquesedanenelterritorioeincidesobrelascausasltimasde losproblemas observados.Este esquemaes utilizadotambindentrode lametodologadel MarcoLgico paralaformulacindeproyectos. TcnicaDUO LatcnicaDUOidentificaycruzainformacindelterritorioseleccionado,referidaatrestiposdesituaciones:
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Condicionantes: son situaciones dadas que no son fcilmente modificables y que se deben preservar,comoporejemplo,unaconstruccinpatrimonialounazonadereservaambiental. Potenciales:sonfortalezasoposibilidadesexistentesparasuperarlasdeficienciasyaprovecharlos condicionantes, como por ejemplo, el inters de una empresa privada que quiere utilizar una construccin patrimonial preservndola, o el inters de varias organizaciones comunitarias en consolidarsuofertadeserviciosdeecoturismoenunareservaambiental. Deficiencias:sonproblemasosituacionescrticasquepuedenydebensermodificados,comopor ejemplo,lafaltadeaprovechamientoeconmicodeunaconstruccinpatrimonialolainseguridad quesepresentaenunareservaambiental.
Bajo esta tcnica, estos tres aspectos se trabajan para cada una de las reas temticas que previamente hayan sido establecidas como relevantes en el territorio. Por ejemplo: salud, cultura, medio ambiente, productividadymercadeoagropecuario,etc. Dentro de estos, hay aspectos que son georreferenciables porque se pueden localizar fsicamente en el territorio, y otros que no lo son o son de difcil localizacin espacial. La informacin geogrficamente referenciadapuedeserplasmadayanalizadamedianteunSistemadeInformacinGeogrfica(SIG,conocido tambincomoGIS),locualresultadegranutilidadalahoraderealizarundiagnsticootomardecisiones relacionadasconlaplanificacinylagestindelterritorio. Como ejemplos de los aspectos no georreferenciables se pueden citar: en potenciales, la voluntad de cooperacinexistenteentrelasorganizacionescomunitarias;encondicionantes,unatradicinculturalque integraaloshabitantescadaao,yendeficiencias,lasmalasrelacionesentreorganizacionescomunitariasy entidadespblicas,olaausenciaderecursosparainvertireneldesarrollodelterritorio.Entrelosejemplos de aspectos georrefrenciables: en condicionantes, las vas, los cuerpos hdricos, las zonas de reserva ambiental; en potenciales, las escuelas, las canchas deportivas, las plazas cvicas, las construcciones patrimoniales,lasentidadesculturales,lasempresas,yendeficiencias,loslugaresinseguros,lasvasenmal estado,oloscuerposdeaguacontaminados. Cadasituacinolugarfsicosepuntaenfuncindelaimportanciaquetieneensuapartado(potenciales, deficienciasocondicionantes).Estapuntuacinservirparasealarlaprioridaddecadaunodeellos.De estaforma,aquellassituacionesylugaresenlosqueconvergenoseintersectancondicionantes,potenciales y deficiencias de tipo prioritario (los 3 ms importantes, por ejemplo), sern las reas bsicas de intervencin para el proyecto estratgico en cada uno de los temas especficos (infraestructuras, equipamientos,etc.),oenelterritorioensuconjunto. Ejemplo: Amaneradeilustracin,veamoslosresultadosdelaaplicacindeestatcnicaenTeusaquillo,unadelas zonasquehacenpartedelcentrotradicionaldeBogot,cuandoseabordparticipativamenteeltemade tradicionesculturalesypatrimonio.Lospuntajesyprioridadesqueaparecenregistradosenlasdosltimas columnasdeloscuadrossiguientes,fueronasignadosmediantevotacinindividualporlosdiversosactores vinculadosalproceso.
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TERRITORIO:Teusaquillo,Bogot
TEMA:TRADICIONESCULTURALESYPATRIMONIO POTENCIALES
GEORREFE RENCIABLE NO NO SI NO
DESCRIPCIN Sepuederecuperarymantenerelpatrimonioarquitectnicodelazonapermitiendoenlosinmueblesdeintersculturaleldesarrollodeusoscomplementariosalavivienda Capacidadacumuladapararecuperarlahistoriadelazonayhacerpedagogaciudadanasobrelamismo AlolargodelaCarrera16entreCalles26y45sepuedeconsolidarunEjeculturaluniversitarioarticuladoalpatrimonioyelespaciopblicoexistentesobreesava vehicular PosibilidaddepromoveryorganizarprogramasdeturismoculturalyacadmicodeTeusaquilloenelcontextodelcentrodeBogot.
PUNTAJE 4 10 2 4
PRIORIDAD 2 1 3 2
DEFICIENCIAS GEORREFE RENCIABLE SI DESCRIPCIN Hayunafuertepresindelmercadoinmobiliarioquedesarrollausosinstitucionalesenlosprediosdelazonasinqueestostenganlacapacidadparasoportarlos,locuallleva aproducircambiosfsicosqueafectannegativamenteelpatrimonioylazonaengeneral.Assucede,porejemplo,enlaCarrera16. Faltanestrategiasparapotenciarelpatrimonioarquitectnicoconeldesarrollodeusoscomplementariosalaviviendaatravsdelainversinprivada. Incrementodelainseguridadagudizadaporlafaltadeconvivenciaentrepoblacinflotanteuniversitariayresidentes POTENCIALESYDEFICIENCIAQUECONVERGENOSEINTERSECTAN PRIO DEFICIENCIAS RIDAD 1 Incrementodelainseguridadagudizadaporlafaltadeconvivenciaentre poblacinflotanteuniversitariayresidentes Faltanestrategiasparapotenciarelpatrimonioarquitectnicoconel desarrollodeusoscomplementariosalaviviendaatravsdela inversinprivada Hayunafuertepresindelmercadoinmobiliarioquedesarrollausos institucionalesenlosprediosdellazonasinqueestostenganla capacidadparasoportarlos,locualllevaaproducircambiosfsicosque afectannegativamenteelpatrimonioylazonaengeneral.Assucede, porejemplo,conlasuniversidadesenlaCarrera16. PUNTAJE PRIORIDAD
NO NO
8 10
2 1
POTENCIALES Capacidadacumuladapararecuperarlahistoriadelsectoryhacer pedagogaciudadanasobreelmismo Sepuederecuperarymantenerelpatrimonioarquitectnicodela zonapermitiendoenlosinmueblesdeintersculturaleldesarrollode usoscomplementariosalavivienda Posibilidaddepromoveryorganizarprogramasdeturismoculturaly acadmicodeTeusaquilloenelcontextodelcentrodeBogot AlolargodelaCarrera16entreCalles26y45sepuedeconsolidarun Ejeculturaluniversitarioarticuladoalpatrimonioyelespaciopblico existentesobreesavavehicular PRIO RIDAD 1 CONVERGENCIA Noesdirecta,perolapedagogasobreelsector puedefomentarlaconvivenciaentreflotantesy residentes Esclaraentreelprimerpotencialdeprioridad2yla deficiencia.Elsegundopotencialdeestaprioridad puedecomplementarelpotencialdeprioridad1
2 2
Laconvergenciaesclara
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Apartirdelejemploanterior,elproyectoconcretoeneltemaconsideradoelcualllegaserpartedeuno delosproyectosestratgicosqueintegranelPlanZonaldelCentroTradicionaldeBogot,sefocalizen: 1. Promover la convivencia entre poblacin flotante universitaria y poblacin residente a travs de proyectosformuladospororganizaciones,redesoalianzasdelosactoresdelterritorioylasentidades pblicas, que tengan como objetivo recuperar la historia de la zona para desarrollar actividades pedaggicasytursticasdirigidasdeformaespecialalapoblacinuniversitaria.
2. Concertarconparticipacindelasuniversidades,lasorganizacionescomunitariasyelEstado,una estrategia y una reglamentacin legal que estimule la inversin privada en usos complementarios a la vivienda (comercio, cultura, culto, etc.) y coloque condiciones claras a los usos institucionales universitarios, para que no impacten negativamente el patrimonio del sector. En el marco de esa concertacin,reglamentardemaneraespeciallosusosculturalesyuniversitariosalolargodelaCarrera 16 de manera que preserven el patrimonio y se articulen adecuadamente con los espacios pblicos existentes,teniendoencuentaqueuncorredorculturalyuniversitarioalolargodeestava,puedeserla oportunidad para concentrar y ponerle orden a usos que han generado conflictos, evitando que se expandansincontrolsobreprediosresidenciales.Seaconestatcnicaoconotra,eldiagnsticodebeser el resultado de la convergencia de lo participativo y lo tcnico. Por ejemplo, los dos lineamientos de actuacin identificados en el ejemplo anterior para Teusaquillo en el tema de tradiciones culturales y patrimonio, debe complementarse con anlisis tcnicos sobre la capacidad de carga de la carrera16, la organizacin del trfico y las infraestructuras de servicios sociales que la idea de un corredor cultural y universitariodemandara,laformaespecficaderelacionarlosusos,etc. Seaconestatcnicaoconotra,eldiagnsticodebeserelresultadodelaconvergenciadeloparticipativoy lo tcnico. Por ejemplo, los dos lineamientos de actuacin identificados en el ejemplo anterior para Teusaquilloeneltema de tradiciones culturales y patrimonio,debecomplementarsecon anlisis tcnicos sobre la capacidad de carga de la carrera16, la organizacin del trfico y las infraestructuras de servicios socialesquelaideadeuncorredorculturalyuniversitariodemandara,laformaespecficaderelacionarlos usos,etc.
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14.
ANEXOIV.LOSPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS
El plan estratgico de la ciudad, construido con los criterios y componentes enunciados en el captulo anterior, debe complementarse con el plan de ordenamiento urbano, fijando este ltimo, mediante instrumentos de regulacin de usos del suelo, reglamentaciones para la urbanizacin y la edificacin, los enfoquesylneasdeaccindeaquel. Caractersticasdelosproyectosurbanosestratgicos: A gran escala y a largo plazo: Los planes estratgicos identifican proyectos urbanos de gran escala y largoplazo,medianteloscualessebuscaatenderlosproblemasfundamentalesquefuerondetectados enlaplanificacingeneral. Sectoriales o parciales. Esos proyectos urbanos estratgicos pueden ser sectoriales o parciales. Los sectoriales (o transversales), son aquellos que se llevan a cabo en toda la ciudad, abarcando varios distritos de ella, como por ejemplo un proyecto de transporte pblico masivo, una red de espacios pblicosounsistemageneraldeequipamientosculturalesodeportivos.Losparciales(osingulares),por elcontrario,seconcentranenunaporcindelaciudad,comoporejemplo,elcentrohistrico,unao mscoloniasgeogrficamentecontinuas,ounreanuevadecrecimientooampliacindelaciudad. Resolucindeproblemasestructurales:Laprincipalcaractersticadelosproyectosurbanosestratgicos, esque apuntan a resolver problemasestructuralesde laciudad,desplegando accionesdelargo plazo quebuscanremoverlascausas,ynosololosefectos,detalesproblemas.As,porejemplo,siuncentro histricoseencuentradeterioradoyabandonado,elproyectourbanoestratgicoapuntaraatacarlas causas de fondo que generan ese deterioro y ese abandono, concretando soluciones que no sean coyunturales. En el caso de la revitalizacin del Centro Histrico de Bogot, por ejemplo, se llev a cabo una estrategiaquecomprendanoslomedidasurbansticasdemejoradelaurbanizacin,sinotambin medidassocialesyeconmicasqueapuntabanhaciaunaformalizacindelasactividadeseconmicas mediante consensos entre propietarios de tianguis y la Municipalidad de Bogot. La profunda transformacin urbana que ha experimentado la ciudad de Bilbao se ha realizado en un marco estratgicoenelquesehanidentificadolasfortalezasylospotencialesdelaciudadydesusociedad parasuperarlacrisisdelsectorindustrial,concentrandolosesfuerzos endesarrollarunaeconoma deserviciosavanzadosconunafuerteapuestaporelsectorcultural. Ambos ejemplos muestran enfoques estratgicos y de largo plazo, centrados en las causas de los problemas,quehanlogradoelxitodelosproyectosurbanos. Creacindenuevasrealidades:Laenormeventajadeestosproyectosesquegenerannuevasrealidades queseinsertandeformaperdurableenlavidaurbanaydetonancambiosenotrasreasodinmicasde laciudad,generandotransformacionesurbanasdelargoplazo. Es el caso de un sistema de transporte masivo, el cual puede producir cambios en las actividades econmicas de la urbe, la comunicacin entre sectores de la misma, el uso del tiempo libre de las personas,losespaciospblicosaledaosylospredioslocalizadossobrelosejesdecirculacin.Oel de una nueva zona de la ciudad en la cual se provea vivienda con los servicios, equipamientos e infraestructuras adecuados, que puede llegar a convertirse en un modelo a seguir y por esa va, estimularotrosdesarrollossimilaresenlamismaciudadoinclusotambinenotrasciudades.
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Realizacin conjunta: Otro aspecto fundamental de estos proyectosesque,porsunaturaleza,slopuedenllevarseacabo medianteelconcursoactivodelosgobiernoslocales,elcapital privadoylosciudadanos,alavezqueconelaportedediversos conocimientos tcnicos y profesionales, mediante la participacin de urbanistas, economistas, socilogos, ingenieros,abogados,ambientalistas,etc. NecesidaddePlanesEstratgicos:Ahorabien,losproyectos,sin los planes estratgicos, no son garanta de xito. Corren el peligrodequedaraisladosdelcontextourbanogeneralyquedar hurfanos de una visin de conjunto. El plan brinda a los proyectoslassinergiasnecesariasparapodermarcar,juntocon otros proyectos y acciones prioritarias, el desarrollo a largo plazodelaciudad. Aunque los proyectos urbanos estratgicos pueden ser muy diversos en cuanto a sus reas de intervencin, objetivos especficos,sistemasdegestin,mediosdefinanciacin;deben tener en comn la visin de ciudad, la estrategia general y los criterios establecidos en el plan para construirla. De esta manera, los proyectos, como concreciones y herramientas del plan,quetienenlacapacidaddetransformarespaciosconcretos de la urbe en perodos de tiempo relativamente cortos, van preparando el clima para los cambios de mayor dimensin y ms largo plazo previstos en el plan, verificndose as un procesocomoelqueexpresaelGrfico17.
Momento inicial PLANTEAMIENTO GENERAL
Visin integral del conjunto de la ciudad
Corto/Medio plazo
PROYECTOS ESTRATGICOS Programas concretos Actuaciones puntuales que impulsan el desarrollo posterior del conjunto
Largo plazo
Grfico17.Procesoestratgicogeneral
Mediantelosproyectosestratgicosparcialesosingulares,quesonlosqueabordaremosdetenidamenteen este documento, se pretende rescatar o desarrollar espacios urbanos relevantes, estableciendo reglas del juego que generen altos niveles de confianza y visualizacin de grandes oportunidades por parte de inversionistasyciudadanos.Laparticipacinciudadanaesdeterminanteparacrearzonashabitables,vivasy dinmicas, en las que se fortalezcan la cohesin y los tejidos sociales, haciendo de la urbe un proceso de desarrollo humano. A la vez, sin inversin privada la ciudad no existe y la competitividad es menos que improbable. Los proyectos estratgicos deben entonces propiciar relaciones constructivas entre vida ciudadana e inversin privada, transformando visiones negativas en positivas, y generando profundos cambios en el desarrollo urbano en funcin de la visin de ciudad previamente definida en el plan estratgico. El proyecto ha de definir reas y objetivos muy concretos, precisar cmo se va a dar la participacin y la inversintantopblicascomoprivadasyplantearsuperodotemporaldeactuacin.Estasdefiniciones,en loscasosdeproyectosestratgicosexitosos,hangeneradologroscomolosquesemencionanenelError! Noseencuentraelorigendelareferencia..
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GUIAMETODOLGICAPARALAFORMULACINYGESTIN DEPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS ProyectoEstratgico
Logros
1/Espacioyobjetivosconcretos 2/Lneasdeaccin 3/Inversinyfinanciacinconcreta: pblica,privadaomixta 4/Modelodegestin: pblico,privado,mixto 5/Periodotemporaldeactuacin
+Poneenvalorellugar +Concentrayatraeesfuerzos +Creaimagenygeneraintersmeditico +Generaconfianzaenpotencialesinversores +Aumentaelorgulloylaparticipacinciudadana +Generatransformacionesenelreaquepropician +Cambiosenelrestodelaciudad
Grfico18.Logrosdeproyectosurbanosestratgicos
CasodeMxico
EnMxico,antelademandadeviviendaporpartedelapoblacinconescasosrecursoseconmicosycomo estrategia para generar ingresos, se han desarrollado importantes iniciativas para crear nuevos espacios urbanos,quehanidodelamanodepromotoresprivados.Enmuchoscasos,estasiniciativashangenerado reas con graves problemas de comunicacin y transporte, sin el abastecimiento necesario de servicios bsicos como agua,saneamiento, o energa,y conagudos niveles de marginacin y delincuencia, dejando importantesproblemasdegestinalosmunicipios. Porotraparte,sehanobservadotambin,envariasiniciativas,grandesmovimientosespeculativosligadosa lademandadeviviendaoalademandaturstica,loscualeshancreadoconeltiempofaltadeliquidezenlos mercados financieros, y estn propiciando graves y negativas repercusiones en el territorio, mediante la ocupacin de zonas de gran valor ambiental, o la creacin de ciudades con una baja e inadecuada planificacin. A la vez, se han presentado, por parte de las administraciones pblicas, esfuerzos por recuperar centralidadesquepresentanmarginalidadypocodinamismo. Estas demandas y situaciones crean escenarios ideales para poner en prctica procesos de planificacin estratgica que se anticipen a los problemas y sean capaces de crear tejidos urbanos articulados y equilibrados.Losprocesosdeproduccindeciudadquepodranserabordadosestratgicamentemediante grandesproyectosuoperacionesurbanas,puedenagruparseenlastipologasderegeneracin,expansiny descentralizacin.
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Tipologadeproyectosurbanosestratgicos
Regeneracin En esta tipologa, los proyectos urbanos estratgicos se desarrollan en espacios consolidados cuyas actividades y estructuras presentan disfuncionalidades o carencias. El objetivo del proyecto estratgicoenestoscasospuedeserlamodificacindelasactividades,laimplantacindeelementos quepermitanqueestostejidosserecuperenydesarrollen,olatransformacintotaldelespacio. Algunosejemplospodranserlossiguientes: reaspredominantementeresidenciales: Creacin de sistemas de equipamiento (centros educativos, bibliotecas, centros deportivos, centros sociales), y de espacios pblicos, que rescaten zonas degradadas, inseguras u obsoletas,transformndolasenbarriosmodernos. reaspredominantementecomerciales: Incorporacin de nuevas actividades o mejora de las existentes, adecuando la zona a los modelosdedesarrollocomercialcontemporneos. reassinuso: Reciclamientosustancialdesusestructurasyusos,dadoquelasactividadesquealbergabanhan desaparecido. Este tipo de actuaciones, al intervenir espacios consolidados, son complejas ya que en muchos casos implican reubicaciones, cambios de usos, adecuacin de infraestructuras y otras actuaciones, que planteannotablesexigenciasdegestinyfinanciamiento. Pero, a la vez, tienen la ventaja de llevarse a cabo en espacios que suelen contar con servicios y equipamientos, donde es ms fcil crear mercado de suelo y valorizacin predial, a diferencia de los desarrollos en zonas nuevas que carecen de servicios e infraestructuras, cuyos costos deben ser sumadosalasoperacionestotalesdelproyecto. Expansin Enestatipologa,losproyectosestratgicosorientanlaimplantacinyeldesarrollodezonasanexasa laciudadexistente,lascualesdebenestarbiencomunicadasyserdefcilaccesoparalaprovisinde redesurbanasyservicios. Sonloscasos,porejemplo,denuevasreasresidenciales,zonascomercialesomixtas,ynuevoscentros productivosyempresariales. Estos crecimientos o ensanches urbanos son muy atractivos para inversores y promotores, ya que aprovechanlasredesdeserviciosdelaciudadconunoscostosmsbajosdesueloqueaquellosquese dan en las reas ya urbanizadas. Adems, en aquellos lugares donde hay una alta disponibilidad de suelos, son aprovechados para promover espacios de baja densidad, ms atractivos para el mercado, aunque no siempre convenientes para la ciudad. Por otra parte, en reas no ocupadas, sobre todo aquellas ms inaccesibles o menos atractivas para el mercado, se dan con frecuencia procesos de ocupacininformalquegeneranfenmenosaltamenteinsosteniblesdesdeelpuntodevistasocial,pero tambinambientalyeconmico. Los proyectos estratgicos, mediante este tipo de intervencin, pueden expandir la ciudad de forma organizadagenerandoalternativasalaocupacininformal,conlaparticipacindelcapitalprivado.
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Descentralizacin Cuando las ciudades crecen y los centros se saturan, se hace necesario tener nuevos centros que redistribuyanycomplementendeformaequilibradalasactividadesurbanas.Ladescentralizacin,en reasexistentesonuevas,esunatipologadeintervencinquebuscaevitarladependenciadetodala ciudadconrespectoaunsolocentro,cuandostesehareveladoinsuficienteyenelcualloscostosde utilizacin de equipamientos y servicios se han tornado insostenibles, debido a su congestin y saturacin. Porloanterior,sejustificacrearunnuevoespaciourbanocentralqueseaautosostenible.Loanteriorno significa desestimar o abandonar el antiguo centro, sino contribuir a su reequilibrio, pasando de una ciudadmonocntricaaotrapolicntrica. Estos proyectos deben ser muy bien planificados y gestionados para evitar la generacin de espacios retirados y satelitales, contribuyendo a agravar, y no a solucionar, los problemas de saturacin del antiguo centro. La descentralizacin urbana no significa ir en contra de un modelo de ciudad densa y compacta,sinoequilibrareldesarrollourbanocuandostelorequiera,manteniendounaperspectivade ciudadaltamentefuncionaleintegradora. Losproyectosdeestatipologasonlosmscomplejosdadoelgranvolumendeinversinquerequieren ylaaltacalidadquedebentenersusprocesosdeplanificacinygestin,demodoqueseancapacesde generarautnticavidaurbana.
Requerimientosdeldesarrollodelosproyectos
Ahorabien,encualquierade lastres tipologasmencionadas, el desarrollo de un proyectourbano de envergadura exige una importante dedicacin de recursos econmicos y humanos, que pueden proceder,unosyotros,deentidadespblicasoprivadas.Delarelacinentreesosdostiposderecursos ydelpesodelosaportespblicoyprivadoatravsdeellos,ascomodesuinteraccinconelsector socialocomunitario,sededuceelmodelodegestindecadaproyectourbanoestratgicoysusformas definanciamiento. Haciendo referencia a proyectos de la tipologa de regeneracin, dice Eduardo Rojas17 que los problemas de coordinacin que presentan los programas de recuperacin de reas centrales, y la complejidad y variedad de las intervenciones que se requieren para alcanzar los objetivos, hacen indispensable la intervencin pblica. Por su parte, la magnitud de las inversiones necesarias y la eficienteasignacindecostosentrelosbeneficiarios,haceindispensablelaparticipacinprivadaenel financiamiento,comercializacin,operacinymantenimientodelasobras.Asimismo,laparticipaciny apoyo de la comunidad es un requisito para asegurar apoyo de largo plazo a las iniciativas de recuperacinyorientarlasaresponderalasnecesidadesyprioridadesdelacomunidad.Laconfluencia productivadeestosactorestandismilesensus objetivos,recursosymodalidadesoperativases el desafo institucional que enfrentanlos programas de recuperacinurbanay que,enlamayora de los casos,hansidoresueltomedianteinstitucionesespecializadas,avecescontroladasporelsectorpblico, otrasconparticipacindelossectorespblicoyprivado. Porotrolado,cualquierproyectourbanoestratgicorequieredeunentornodealtaseguridadjurdica para propietarios de los predios, inversionistas y habitantes, y en ese marco, de actuaciones pblicas tendientesageneraratraccindecapitalprivadoquecoadyuveafinanciarelproyecto. Enesecontexto,cadaproyectorequierediferentesinstrumentosymecanismosdegestin,paracuya definicin se pueden tomar como base los casos que han demostrado ser ms exitosos en diferentes
RojasEduardo,VolveralCentro:LaRecuperacindereasUrbanasCentrales
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partesdelmundo,perosinolvidarquelacomplejidaddecadarealidadobligaasercautosyaanalizar muy bien el entorno donde se pretende aplicar un determinado mecanismo de gestin o de financiacin,yaqueloquehafuncionadomuybienenunaciudad,puederesultarunfracasoenotra. Es necesario, por tanto, no simplificar el modelo de gestin a sus instrumentos y mecanismos. El modelo de gestin es el marco organizativo para producir ciudad utilizando los instrumentos y mecanismosmsapropiadosquetengaasualcanceparaalcanzarsusobjetivos.Enelsiguientecaptulo se analizarn distintos modelos de gestin, as como los instrumentos de gestin y financiacin que ellospuedenaplicar.
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15.
ANEXOV.MODELOSPARALAGESTINDEPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS
ndice
1. 2. Introduccin ModelosdeGestinPblica o o o 3. 4. rganosuoficinasdegestinmunicipal Sociedadespblicasdecapitalsimpleydecapitalmixto LasMancomunidades
Modelosdegestinmixtos:LasAsociacionesPblicoPrivadas(APP) Unaformaptimadeorganizacinparalagestin:LasAgenciasdeDesarrollo o o o LaAgenciadeDesarrollo:unaalternativaconventajascomprativasparaproducirciudad CaracterizacindelasAgenciasdeDesarrolloUrbano Larutacrticadelosproyectosurbanos
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1. INTRODUCCIN
Lagestindelosproyectosestratgicosnosepuedeabordarpensandonicamenteentrminosdenormas, indicadoresyrecursos,sinoquedebetenerencuentalasnecesidadesdelargoplazo,lahistoria,latradicin, laculturaylasdinmicassocioeconmicaspresentesenelterritorio,armonizandotodosestosfactorescon la visin de ciudad y los objetivos establecidos. Es decir, el apego a las leyes y las lgicas de recursos disponiblesydegestinapoyadaenindicadores,nodebellevaradesconocerotralgica,queeslarectora, determinadaporunavisinestratgicapreviamentedefinida,lacualdemandaprofundastransformaciones institucionales,sociales,culturales,urbansticasydegestindeldesarrollourbano. En ese sentido, un buen modelo de gestin es aquel que permite cumplir eficaz y eficientemente los objetivosparalosquefuecreado.Esporesoquealabordarsudiseo,paraponerenoperacinunproyecto concreto,esimportantehacersepreguntascomolassiguientes: Quseesperalograrconelproyecto? La renovacin de una vieja centralidad?, revitalizar una colonia?, impulsar el desarrollo regional?,generarsueloypromovernuevosusos?,crearunanuevacentralidad?,etc. Culessonlasmayoresdificultadesquepodemosencontrarenlaejecucindelproyecto? Aspectos legales o burocrticos?, excesiva dilacin en el tiempo?, problemas sociales?, dificultadparacomunicarlosobjetivosalosactoresdelterritorio?,etc. Quopcionesdegestinnosofreceelordenamientojurdicoaplicable? Gestin por parte de una entidad existente?, creacin de una entidad gestora ad hoc?, gestinmunicipal?,gestindesdeentidadesdelsectorcorrespondienteenlaadministracin?, variasentidadesparticipandoencogestin?,etc. Cmopuedeundeterminadomodelodegestin,condicionarlaejecucindelproyecto? Porejemplo,unaentidadnuevacreadaexprofesoparalaejecucindelproyecto,vaateneruna estructuraadecuadaalproyecto,perosucreacinsuponeuncostoyunadilacineneltiempo, superioresalosquegenerautilizaroadaptarunaestructurayaexistente. Hacerse esas preguntas, para relacionar analticamente las respuestas obtenidas, es un ejercicio indispensablealmomentodeseleccionarelmodelodegestin,buscandoqueseaelquemejorrespondaa lasnecesidadesyobjetivosdelproyecto. En trminos generales, los modelos de gestin de proyectos urbanos pueden clasificarse en dos grandes categoras:lospblicosylosmixtos. Pblicos:Losdegestinpblica,sonaquelloscuyaorganizacinestcompuestaporunainstancia administrativaquepuedeperteneceracualquieradelosmbitosdegobierno.Enlamayoradelos casos, lamunicipalidadeslaadministracinqueacogeygeneraestetipode organismos,aunque existen organismos gestionados directamente por la administracin estatal o federal para el manejodeproyectosurbanosdegrandesciudades.Enotroscasos,losorganismosdegestinson compartidosporvariasadministracionespblicas,dedistintosrdenesosectores.
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Mixtos:Losdegestinmixta,porsuparte,sonaquellosenlosquevariasentidadespblicasy privadasparticipanenlacogestindelproyecto.
2. MODELOSDEGESTINPBLICA
Bsicamentesehandesarrolladodosmodelosdegestinpblica:unoenelqueesunasolaentidadlaque seencargadelagestin,yotroenelquesondosomslasquelohacen.Ejemplodelprimermodelosonlas oficinasurganosdegestinmunicipal,ydelsegundo,lasSociedadesPblicas. rganosuoficinasdegestinmunicipal El rgano u oficina de gestin municipal es la forma ms simple de organizacin para ejecutar proyectos estratgicosdeproduccindeciudad.Estafigura,seconcretaenunadependenciaocomitsinautonoma, ni vida jurdica propia, pero con autorizacin del gobierno local para coordinar la accin de las distintas entidadespblicasoprivadasqueintervienenenlaejecucindelproyectourbano. Sin embargo, estas oficinas que en principio no tienen capacidad jurdica y que contratan y ejecutan por delegacindelayuntamientooelmunicipioalquerepresentan,puedenevolucionaryalcanzarlaformade sociedadesdecapitalmixtoodepropiedadpblica. Estemodelopresentalassiguientesventajas: Puestaenmarcharpidaysencilla:Dadoquelacreacin,capitalizacinypuestaenmarchadeeste tipo de rganos de gestin se hace con recursos municipales, estatales o federales, no requieren parasupuestaenmarchagrandesperodosdetiempo,nicomplejasnegociaciones. Operadeformagil:Adems,suponeparalasmunicipalidadeslaventajadecontarconunrgano que puede operar de forma ms gil, con menor dependencia de la legislacin pblica para contratarycrearasociacionesconprivados,yconcapacidadparapropiciar,porvadirecta,tomas dedecisinenlasmunicipalidades.
Sin embargo, este modelo al depender nicamente del gobierno municipal, tiene desventajas como las siguientes: Restringesucapacidaddemaniobraydecisinenproyectosdeimpactoregionaloenactuaciones quepuedaninvolucrarlaparticipacinde otrosmunicipios, paralascualesdebenegociarconlas contrapartestodasycadaunadelasdecisiones. Estsujetoaloscambiospolticosyportantosondependientesdelostiemposelectorales,loque suele ser un enorme inconveniente para el desarrollo de grandes proyectos al no poder ofrecer garantas,niestabilidaddelargoplazoainversorespblicosoprivados,interesadoseneldesarrollo delproyecto. Al depender de los presupuestos municipales, enfrenta dificultades para lograr presupuestos multianuales, los cuales son indispensables para la puesta en marcha de grandes operaciones urbanas.
Sociedadespblicasdecapitalsimpleydecapitalmixto Las sociedades pblicas, aunque son controladas completamente por entidades gubernamentales, se diferencian de los rganos u oficinas de gestin municipal en que tienen capacidad para operar como sociedades privadas, teniendo la misma flexibilidad que stas para operar con bienes inmuebles. En este
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sentido, al tratarse de Sociedades, y ya no de meras oficinas como en el caso anterior, tienen mayor autonomaycapacidadjurdica.Estassociedadessondecapitalsimplecuandocuentanconlaparticipacin deunasolaentidadydecapitalmixtocuandorecibenaportesdevariasentidadespblicasy/oprivadas. Lassociedadespblicassonelmecanismomsutilizadoenlaejecucindeproyectosurbanos. Origen Tienensuorigenenelintersdeunadeterminadaentidadoenlaconfluenciadeinteresesde variasentidadesentornoaldesarrollodeunreadelaciudad,yaseaporquealgunosdesus programas se focalizan en ella, o porque tienen all predios o inmuebles de su propiedad y necesitandarlesalgntipodeusooaprovechamiento.
Unejemplodesociedadpblicasimple,eslaSociedadMunicipal22@deBarcelona,creadaenelao 2001 por el Ayuntamiento de la ciudad con la finalidad de impulsar y gestionar fuertes transformaciones en las antiguas reas industriales del centro de la ciudad, mediante la creacin de msde4.000.000mdenuevotecho,lareurbanizacinde37Kms.decalles,ylaobtencindecerca de 240.000 m de nuevo suelo pblico para equipamientos, zonas verdes y viviendas de proteccin oficial. La sociedad tiene la misin de promover la implantacin y el desarrollo de contenidos estratgicos en los nuevos espacios creados, que favorezcan la proyeccin internacional de la nueva actividad empresarial, cientfica, docente y cultural del territorio intervenido. 22@Barcelona es una organizacinquetrabajaenredparagarantizaralavezlaorganizacinestrictadelequipohumanoque trabaja en ella, y la organizacin de los centenares de personas externas que colaboran desde mltiplesactividadesprofesionalesenlasactividadesdelproyecto. Porsuparte,BilbaoRa2000,esunejemplodeSociedadPblicadeCapitalMixto.Estasociedadesel resultado del compromiso de colaboracin entre entidades pblicas de distintos niveles y competenciasenlaciudadBilbao,paratransformarsureametropolitana.BilbaoRa2000seocupade coordinar y ejecutar diversas actuaciones de urbanismo, transporte y medio ambiente, mediante proyectosdesarrolladosconunenfoqueglobal,queseajustanalasdirectricesdeplanificacinurbana determinadas por las autoridades de la ciudad. Fue creada como una Sociedad Annima de capital pblico,conelobjetodeimpulsareldesarrollodesuelospblicos,enlacualparticipan,porunlado, lasAdministracionesAutonmicasyLocales(laequivalenciaenMxicoalasAdministracionesEstatales yMunicipales),yporelotro,lasdelEstado(enMxico,elGobiernoFederal),conrepresentantesdel mximo nivel y con aportes iguales del 50%. La participacin especfica de las entidades, en los distintosrdenesdegobierno,serepartedelasiguientemanera: AdministracindelEstado(ordenfederal):SEPES(EntidadPblicaEmpresarialdeSuelo):25%; AutoridadPortuariadeBILBAO:10%;ADIF(?):10%;Feve(?):5% Administracin Autonmica y Local (orden estatal y municipal): Gobierno Vasco: 15%; DiputacinForaldeBizkaia:15%;AyuntamientosdeBilbao:15%;AyuntamientodeBarakaldo: 5% El Consejo de Administracin de Bilbao Ra 2000 est formado por 20 miembros, representantes al mximo nivel de cada una de las Administraciones o empresas pblicas que forman parte de la Sociedad. Su Presidente es el Alcalde del Municipio de Bilbao; y su Vicepresidente, el Secretario de Estado de Infraestructurasy Planificacin delMinisterio de Fomento delGobierno Central. Elequipo tcnicodeBilbaoRa2000,estformadopor25personasycuentaconelapoyodeasistenciastcnicas externasparalarealizacindelosdiferentesestudios,proyectosydireccionesdeobra. Estemodelodegestinsediseconlossiguientesobjetivos: Captar financiamiento pblico de los distintos mbitos de la administracin, dado que los proyectos tendran una repercusin no slo a nivel ciudad, sino a nivel metropolitano, y en distintos mbitos sectoriales de lo pblico. Por ello se involucraron, adems de los tres rdenesdegobierno(Estado,ComunidadAutnomayMunicipios),lasempresaspblicasde
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gestindesueloeinfraestructurasferroviariasyportuarias. Dar continuidad y garantas al desarrollo de los proyectos, dado que estos estaban planificados en un horizonte temporal superior a los de las propias administraciones. La creacin de un consejo directivo integrado por diversas administraciones, previene los cambiosenlaspolticasdeactuacindelaSociedad,quenoestntcnicamentejustificadoso queseanmotivadosporpresionesparticulares. Captar inversin privada, para lo cual se dise un modelo societario capaz de negociar directamente con el sector privado, sin las restricciones jurdicas de las Administraciones Pblicas. Adaptarse a los cambios y modificaciones de los proyectos, mediante la creacin de un potente y eficaz equipo tcnico que complementa a los equipos de las municipalidades, operandoenunmarcoestratgicoymultidisciplinar. Ser autosostenible y transparente en el manejo de los beneficios, constituyndose jurdicamente Bilbao Ra 2000 como una sociedad sin nimo de lucro, lo que le obliga a dedicarunporcentajemnimodel70%desusingresosalareinversinenactividadesdirigidas aconcretarsusobjetivosfundacionales.
LasMancomunidades Otra figura de sociedades de capital mixto, pero a nivel regional, son las mancomunidades18. Estos organismos se integran mediante la asociacin de varios municipios con objeto de proveer servicios pblicos,biendeformadirecta,enelquelamancomunidadejecutaellamismalosservicios,biendeforma indirecta,atravsdelacontratacinaempresas. Origen Las mancomunidades buscan dar respuesta a los costosos mantenimientos de determinados servicios,comosaneamiento,limpieza,alumbrado,tratamientodeaguas,manejoderesiduos, etc., basndose en una estrategia de economas de escala. Tambin se desempean en la gestinurbanstica,dandoserviciostcnicosatodos los municipiosdesdeunasolaoficina,si bien las tramitaciones administrativas de expedientes se dan dentro de cada una de las municipalidadesquelascomponen.
Lasmancomunidadessonejemplosdegestinpblicalascualespresentanlassiguientesventajas: Aportanagilidadenlasdecisionesylastramitacionestcnicas Mejoranlacalidaddelosservicios,disminuyencostos, Superanproblemascomolosdelafaltadecapacidadqueavecessedanenlasmunicipalidadespor lafaltaderecursos. Pueden ser oficina tcnica de apoyo, tanto para llevar a cabo la planificacin consensuada de proyectos,comoparalagestinyoperacindelosmismos.
Estetipodeasociacinoperabajolalegislacinquerigeelfuncionamientodelasadministracionespblicas, y por tanto se encuentra sometida a las mismas restricciones que las municipalidades en materia de contratacinypresupuestos.
LasmancomunidadesnoestndefinidascomoformasdeorganizacinmunicipaldentrodelaLeydeAsentamientosHumanos.Sin embargo,apesardequelalegislacindelaRepblicadeMxiconocontemplaningunaformadeasociacinentreestadoso municipios,stanoprohbesuformulacin,estoes,lamancomunidadnoestarasoportadaporningunareglamentacinenlaley actual,peropodraconstituirseporacuerdomutuodelosmunicipiosquelaconformaran.
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Sibienlafigurademancomunidadnoestprevistaenlalegislacinmexicana,losmunicipioscuentancon atribucionesparaasociarseparafinesespecficos,loqueenlaprcticapuedeserunafiguraequivalente.
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3. MODELOSDEGESTINMIXTOS:LASASOCIACIONESPBLICOPRIVADAS(APP)
Durante los ltimos aos, el fenmeno de la asociacin pblicoprivada se ha desarrollado en numerosos mbitos,incluidoeldelaproduccindeciudad.Lacaractersticadistintivadeestemodelodegestin,que engeneralesconcebidoalargoplazo,esqueelsocioprivadoparticipaenlasdistintasfasesdelproyecto (diseo, ejecucin y explotacin), soporta los riesgos tradicionalmente asumidos por el sector pblico y contribuyeconfrecuenciaalafinanciacindelproyecto. Origen Una razn fundamental que impulsa este tipo de modelo es la necesidad que tiene el socio pblico, de acceder a una capacidad tcnica, de gestin y financiamiento, de la que carece dentrodesupropiaestructura.
La utilidad que llegue a tener en cada caso este modelo y sus formas de organizacin, depende de las caractersticas de los programas de inversin, del entorno socioeconmico en que se desarrolle la experiencia,ydelacapacidadinstitucionaldelossociosinvolucrados. Sinembargo,lamayorpartedeestasformashansidousadasconxitoenelcontextolatinoamericano.Ms an,el interspor las asociaciones pblico privadas(PublicPrivate PartnershipPPP), para promover el desarrollourbanohaaumentadoconsiderablementeenlospasesenvasdedesarrollo,fundamentalmente porlanecesidaddecaptarrecursosprivadosparafinanciarproyectospblicos. La forma de Asociacin Pblico Privada que se encuentra con mayor frecuencia en los proyectos urbanos estratgicos son las empresas de capital mixto. Este modelo busca combinar eficientemente capacidades tantodelsectorpblico,comodelsectorprivado. La mayor capacidad y flexibilidad operacional que tienen estas estructuras, se traducen en las siguientes ventajasalahoradeplantearseestetipodeasociacinenunentornocomoelmexicano: Unamejorformadeenfrentarproyectoscomplejos Unaccesoamayoresrecursos Unamayorsupervisinytransparenciaenlaejecucindelosmismos,loquesinduda,.
EduardoRojascitaycaracterizaenlasiguientematriz,11formasdiferentesdeasociacinpblicoprivada:
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Tabla1:Lasdiferentesmodalidadesdeasociacinpblicoprivada
Tipo Descripcin Otorgamiento de un contrato por parte de la instancia pblica a una compaa privada para que preste unserviciooconstruyaunaobra Una instancia pblica controla la construccindelainfraestructuray retiene la propiedad del sistema. Subcontrata con una entidad privada su operacin, mantenimiento y la recoleccin de cobrosporelservicio Ventajas La instancia pblica retiene pleno control y asume todos losriesgos Limitaciones Pertinenciayejemplos De uso generalizado en la ejecucin de obras pblicas, incluyendo programas de recuperacinurbana Apropiado para servicios municipales, como el abastecimiento de agua y el manejo de desechos slidos, donde la OyM de redes es una consideracin mayor, y la provisin de servicios a los hogarespuedecobrarse Pertinenteparalaprestacinde servicios pblicos urbanos, provisin de caminos y transporte pblico; dificultades prcticas para definir condiciones contractuales que anen intereses de ambos actores Sirve paramejorar lagestin de servicios de utilidad pblica
Contratacin externa
Ninguna movilizacin de recursos privados directos
Concesin deoperacin affermage
Usa eficientemente la mayor capacidad del sector privado para operar los servicios sin perderelcontrolpblicodelos activos
Trminos y condiciones deben definirse de antemano, y sobretodo: normas sobre operacin y mantenimiento [OyM] y tarifas aplicablesalpblico
Concesiones
Un socio privado asume la responsabilidad de obtener financiamiento para la inversin, operar un servicio por un perodo detiempoycobrarporl
La participacin financiera del sector privado es significativa, el que adems asume buena partedelosriesgos
La provisin privada de funciones pblicas implicaquelasobligacionesyriesgosasumidos por ambas partes deben estar muy bien definidosdeantemano
Incorporacindeun gestinyrecursosdeinversin Generalmente til para incorporar capacidad un servicio como socio minoritario sujetos a cobros por tarifas privados reteniendo el control de gestin privada al manejo de una empresa socioestratgico de una empresa controlada por el donde se requiere mejorar la
sectorpblico Laautorizacinparalaprovisinde un servicio pblico o para el desarrollodeunazonasevendeen todooenparteaunsocioprivado pblicodelaempresa pblica gestincomercialylaO&M Laprivatizacintotalraravezes un modelo operativo satisfactorio dada la perdida de control por parte del sector pblico. Existen mejores modalidades para asegurar el
Se incorpora una empresa privada con experiencia en la provisin de
Incorpora
capacidad
de
Movilizacin parcial de recursos privados.
Privatizacin
Atrae capital privado a la prestacindeservicios.
Trminos y condiciones de venta, incluidas las obligacionesenlaprovisindeservicios,deben especificarsedeantemanocontodaclaridady deben ser ejecutables. Traspasa el control de losactivosalsectorprivado.
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Consulting
Tipo
Descripcin
Ventajas
Limitaciones
Pertinenciayejemplos cumplimiento de obligaciones enlosserviciospblicos
Contratode administracin
Un socio privado asume la responsabilidad de administrar un servicio conforme a normas especficas. Se emplea personal, organizacin y equipo de una instanciapblica
Reduce la carga de la administracin pblica, y generalmente, refuerza la eficiencia administrativa del servicio Frente a la privatizacin el BOOtienelaventajadeatraer recursos del sector privado para la construccin de infraestructuralosquequedan amarrados durante toda la vidatildelproyecto EnBOTelgradodecontroldel sector pblico es ligeramente mayor que en BOO; depende de la fecha de traspaso, trminosycondiciones
En general constituye una solucin cara al problema de agencia; no atrae recursos financierosdelsectorprivado
Esquemaaplicablesloencasos en que se cuente con recursos considerables
Construirteneren propiedadoperar; (Build,ownand operate) BOO
Se autoriza al socio privado a construir,serpropietarioyoperarel activooservicio
Esquema relativamente inflexible. Pocas posibilidades de que el sector pblico pueda introducir cambios que mejoren la proteccin delinterspblicounavezfirmadoelcontrato
Esquema utilizado en grandes obras pblicas como las de recursoshidrulicosycarreteras depeaje
Construiroperar transferir;(Build, operateand transfer)BOT Compraporla administracin (Management buyout) MBO
Igual a BOO, con la diferencia de queelactivooserviciosetransfiere enelfuturoalsectorpblico
Esquema relativamente inflexible. Iniciada la ejecucin,pocasposibilidadesdequeelsector pblicopuedaintroducircambiosquemejoren la proteccin del inters pblico una vez firmadoelcontrato
Esquema utilizado en grandes obras pblicas como las de recursoshidrulicosycarreteras depeaje
El equipo humano que administra una empresa pblica bien dirigida negocia la compra de sta, que as pasaaserunaoperacinprivada
Instrumento til para la movilizacin de recursos del sector privado; el riesgo lo asume completamente el sectorprivado
Aplicablecuandolaempresatieneviabilidada largo plazo; trminos y condiciones de venta debendefenderelinterspblico
Rara vez se dan las condiciones para que un arreglo semejante funcionesatisfactoriamente
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Consulting
Tipo
Descripcin Asociaciones comunitarias que prestan servicios pblicos [o semipblicos]asusmiembros Una entidad pblica y una privada crean una compaa para un propsito especfico, con un esquema en que ambas son accionistas
Ventajas Moviliza recursos de los miembros; el acuerdo suele serflexible Acuerdo bastante flexible, atrae recursos del sector privado y brinda la posibilidad de arreglos eficientes para compartirlosriesgos
Limitaciones
Pertinenciayejemplos Deusofrecuenteenlasreasde vivienda, micro crdito y administracin de servicios de aguapotableyelectricidadrural Forma comn de modalidad operativa en planes exitosos de rehabilitacin urbana de Europa yAmricadelNorte
Cooperativas
Limitadoasituacionesenqueungrupogrande deindividuosestunidoporunmismointers
Empresadecapital mixto
Se requiere tiempo para afianzar la confianza entre todos los socios respecto a la viabilidad delaempresa
Fuente:EduardoRojas,LaVueltaalCentro
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Consulting
Seleccindeltipodeasociacin Comosepuedeobservarhaygranvariedaddeasociacionespblicoprivadas.Ladecisindeelegiruntipo deasociacinespecficaparalaejecucindeunproyectourbano,obedeceaunadecisinestratgicaque deberntomarlaspartes,deacuerdoasusinteresesynecesidades. Sectorpblico: ParaelsociopblicolosfactoresmsrelevantesquedebetenerencuentaalintegrarunaAPP,son: Lasnecesidadesdeobtenerfinanciamientoparaelproyectourbano. Mejorarsucapacidadtcnicaodegestin. Manteneronoelcontrolpblicosobreelproyecto. Tenersiempreencuentaquecualquierproyectodeciudadtienecomoobjetivoprincipalmejorar lascondicionesdevidadelosciudadanos.
Es por eso que, en ocasiones, una administracin pblica acepta entrar en una APP que va afectar negativamentesuposicineconmica,peroacambiovamejoraralgnaspectodelavidadelosciudadanos alosquegobiernaoadministra. Sectorprivado: Encambio,elsocioprivadoquesemuevefundamentalmentepor:uninterseconmicoparticular: Normalmenteaceptarentrarenunaasociacinpblicoprivada,cuandocreapodersatisfacersu expectativadeobtenerrendimientosaceptablesporsuinversinosutrabajo,yaseanpecuniarios odeotrotipo. Unaempresaprivadatambinpuedeestardispuestaaperderdineroenunproyecto,siestees estratgicoyconsideraqueamedianoolargoplazosuparticipacinenlpuedereportarlenuevos contratosconlaadministracinpblica.
OrganizacionesSinnimodeLucro EnelcasodelasONGsyotrasentidadessinnimodelucroquepuedenparticiparcomosociosprivadosen un proyecto estratgico urbano, los beneficios obtenidos de su participacin son ms de ndole moral o social. Por ejemplo, una asociacin sin nimo de lucro para la proteccin del Centro Histrico de Mxico, considerar entrar en una APP con el Gobierno local, aportando su trabajo y conocimiento, aunque no existaunacontraprestacineconmicasignificativa. Las asociaciones pblico privadas, para ser exitosas, deben tener la capacidad de garantizar la satisfaccindelasnecesidadesprincipalesdesusdistintossocios,colocandocomomarcoorientadordel procesodegestinlavisindeciudademanadadelaplaneacinestratgicaylosobjetivosdelproyecto urbanoquematerializaesavisin.
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Consulting
4. UNAFORMAPTIMADEORGANIZACINPARALAGESTINdePROYECTOSURBANOS ESTRATGICOS:LASAGENCIASDEDESARROLLO
Como ya hemos visto, los proyectos urbanos estratgicos requieren modelos e instancias de gestin que sean: gilesyeficaces Capacesdemaximizarlautilizacindelosrecursosy Capaces de respuestas eficientes y rpidas a problemas cada vez ms complejos, en los que lo social, lo econmico, lo poltico, lo ambiental y lo cultural se entretejen, razn por la cual la planificacinsectorialserevelacadavezmsinsuficiente.
Ante estas necesidades, los organismos pblicos, y ms concretamente las municipalidades, precisan de apoyosadicionales y deestructuras flexibles queles permitanactuar con eficacia. Sin embargo,dados los estrechosmrgenespresupuestariosylasrestriccionesqueporlogeneralsuponelaburocracia,seprecisan solucionesque,porunlado,superenlosmbitosdecompetenciadelasinstitucionespblicas,yqueporel otro, se encuentren perfectamente alineadas con la necesidad de dar respuestas perdurables a las necesidadesdelaciudadysushabitantes. Enelcontextodeestaproblemtica,surgelaposibilidaddedesarrollar estructurasdegestinparalelasal gobiernolocal,quehaganviablellevaradelantegrandesproyectosdedesarrollourbano,dandorespuestaa diversasiniciativasquesurjandesdelosmbitospblicoyprivado.Estasestructurasdegestinsonlasque aqu denominamos genricamente AGENCIAS DE DESARROLLO, y que en los casos analizados en distintas ciudadesdelmundo,aparecencomounaconstante. LaAgenciadeDesarrollodeproyectosurbanos:unaalternativaconventajascomparativasparaproducir ciudad ExistenAgenciasdeDesarrolloenmuchosmbitosdelagestin,siendolasmscomuneslasdedesarrollo regional, desarrollo econmico, desarrollo sectorial y desarrollo urbano, siendo estas ltimas a las que se refiereesteapartado. LasAgenciasdeDesarrollo,enlos15casosdeproduccindeciudadanalizados,surgieronantelanecesidad de elaborar planes estratgicos que superaran la planificacin tradicional y tras la identificacin de un proyectodegranalcancequeinvolucrabadiversosmbitosdetrabajoyquetenaefectosmltiples,ligados aldesarrollodelpotencialendgenoopropiodecadazonadeintervencin(Mochi,2006). Lasventajasdeunaagenciadedesarrollo,frentealacapacidadtradicionaldelamunicipalidad,son: Pueden superar la visin local y sectorial y determinar actuaciones que abarquen a ms de una municipalidadymsdeunsectordelopblico. Agilizan los trmites y son ms efectivas que los municipios al centrar su actividad en un solo objetivo. Incorporan modelos de gestin que vienen de la prctica privada y se regulan por la legislacin mercantil. Sus socios, al ser parte de los consejos directivos, aportan estabilidad y permanencia a los proyectosencuantoasugestinysufinanciacin. Estn liberadas de otras funciones que tiene el municipio (por ejemplo, gestionar servicios como limpieza, seguridad, saneamiento, etc.), que con frecuencia impiden o dificultan a las municipalidadescentrarsusesfuerzosenlaplanificacinygestindegrandesproyectosurbanos.
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Tienenunavisindemslargoplazoalnoestarsujetasugestinalalegislaturadegobiernooal perodoelectoral. En el caso de Bilbao, la agencia de desarrollo Bilbao Ra 2000, surge como instrumento de gestin para disear y ejecutar las obras fsicas que se consideran necesarias en el marco del Plan Estratgico para la Revitalizacin del Bilbao Metropolitano, el cual fue elaborado a su vez por Bilbao Metrpoli 30, un organismoadhoc,queinvolucraentidadespblicas,privadasyagentessocialesqueoperanenelreadel GranBilbao.Estaagencia(BM30),esademsencargadadeponerenmarchaelPlanEstratgico,medirsu impactoatravsdeunsistemadeindicadores,yrevisarelrumbo ylosobjetivosdelPlan,amedidaque stevaavanzando.Demodoqueenestecasotenemosdosagenciasdedesarrollo,cadaunaconfunciones claramentedelimitadas,quesecomplementanensuoperacin. El caso de la London Docklands Development Corporation, surge cuando se pretende desarrollar un proyecto en una zona de la ciudad con una gran complejidad en la estructura de propiedad, constituyndose en una respuesta a las necesidades de coordinacin y participacin de distintos actores quesonlosquehacenviableelproyecto. En Barcelona, para el desarrollo del rea identificada en el Plan General de Ordenacin Urbana como Distrito22@,esenlamunicipalidaddondesegeneraunorganismoindependienteparalagestin,dentro desupropiaestructurayconsusmismosrecursos. EnelcasodelPlanZonaldelCentroTradicionaldeBogot,elDepartamentoAdministrativodePlaneacin Distrital,unreapreviamenteexistenteenlamunicipalidad,generaelplanestratgicoparaesesectorde la ciudad mediante un proceso tcnico y participativo con notable protagonismo de la ciudadana, para luego entregar la operacin del plan a la Empresa de Renovacin Urbana (ERU), la cual debe buscar alianzasconactoresprivadosysociales,ademsdepropiciarlacoordinacinconlasdemsentidadesdela municipalidad. Esdestacableelhechodequeenocasiones,lasagenciasquefueroncreadasadhocparaundeterminado proyecto, han superado sus objetivos iniciales y asumido nuevos retos, convirtindose en estructuras estables que perduran en el tiempo y coactan junto con las municipalidades para un desarrollo estratgicamenteplaneadodelterritorio. Este es el caso de Bilbao Ra 2000, que tras comenzar con el desarrollo de la zona de Abandoibarra, ha continuadosulaboreneldiseoyactualejecucindelarecuperacindeunnuevoespaciodecentralidad, comoeselreadeZorrozaurre.Ambosproyectosestnsiendogestionadosporelmismoequipotcnico, que ha demostrado una importante capacidad de gestin frente a problemas diferentes, que requieren enfoquesigualmentediferentes. CaracterizacindelasAgenciasdeDesarrollodeProyectosUrbanos UnaAgenciadeDesarrollodeProyectosUrbanosesuntipodeasociacinformal,complejayespecficaala vez, creada para mejorar la eficacia en la gestin de un proyecto urbano estratgico o de produccin de ciudad,superandolasvisionessectoriales,partidistas,regionalesycortoplacistas. Las agencias de desarrollo pueden ser pblicas o mixtas, dependiendo de los modelos de financiacinqueseescojanparasuoperacin. Paradefinirlasestructurasmsadecuadasdecadaagencia,resultatilcontrastarlascapacidades desussocioseintegrantes,conlasnecesidadesprincipalesdelproyecto. Entrminosdegestin,lasagenciasdedesarrollourbanosoninstanciasquepermiten:
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Laplanificacinestratgicadeloscrecimientosurbanosydelosprocesosderenovaciny crecimientodelasciudades. Lagestinintegraldelosproyectosysusprocesosdeplanificacin,operacinyevaluacin, complementandotcnicamentelosequiposprofesionalesdelosmunicipios. Laactuacinproactiva,queseapoyaenelpresenteparamiraralfuturo,adiferenciadela reactivafrentealosproblemasynecesidadesinmediatosdelosmunicipios. Aglutinar opiniones y como instancia polticamente neutral fomentar y permitir la participacin ciudadana, la del sector privado y de las diversas fuerzas polticas, en la planificacinydesarrollodelosproyectos. Catalizarinteresesyoportunidadesparaponerenmarchalosproyectosurbanos.
AgrandesrasgospodemosclasificarlospotencialesintegrantesdeunaAgenciadeDesarrolloen3 tipos: Pblico, Privado y Social. Cuanto mayor sea la envergadura o la complejidad del proyecto, mayor ser la complejidad de integrantes de la agencia. El grfico siguiente ejemplifica las entidadesuorganizacionesquesuelenconformarestasinstancias.
PRINCIPALES PARTICIPANTES DE LAS AGENCIAS DE DESARROLLO URBANO

Gobiernos municipales Autoridades responsables de la
infraestructura bsica de la ciudad
PBLICO
Instituciones acadmicas de
investigacin
Colegios de profesionales Organizaciones de la sociedad

civil u ONGs
Gobiernos Estatales Secretaras de Desarrollo

Urbano y Social
Comits u organizaciones
vecinales
Otras Secretaras de Estado
ADH
Ciudadanos comprometidos
con el desarrollo urbano de la ciudad
PRIVADO
Cmaras empresariales Consultores e inversionistas
locales
SOCIAL
Promotores inmobiliarios
Grfico19.Principalesparticipantesdelasagenciasdedesarrollourbano
LasAgenciasdeDesarrollodeProyectosUrbanos,paraalcanzarsusobjetivos,replicanestructuraspropias delasentidadesprivadas,comopodemosverenlosorganigramasoestructurasdealgunasdelasagencias dedesarrollodelos15proyectosestudiados.
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BilbaoRa2000
Direccin General de BILBAO RIA 2000
rea General
rea Tcnica
Departamento Econmico Financiero
Departamento Marketing y Comunicacin
Coordinacin de Administracin Inmobiliaria
rea Bilbao
Infraestructura y Transporte
rea Barakaldo
Proyecto 1
Proyecto 2
Proyecto 3
Proyecto 1
Proyecto 2
Proyecto 3
Grfico20.OrganigramaBilbaoRa2000
El organigrama de la Agencia de Desarrollo Bilbao Ra 2000, viene encabezado por la direccin general. Esta,asuvez,dependedeunConsejodeAdministracin,formadopor20representantesdelmximonivel decadaunadelasadministracionesoempresasquehacenpartedelaagencia.EsteConsejosupervisay gua la actuacin general. La amplia representacin de todos los socios involucrados, diluye los intereses polticos o partidistas de cada uno de ellos, y aporta garantas al sector privado para financiar las actuacionesurbansticas. Comosepuedeobservar,laestructuradelaagenciaestdivididaendosgrandesreas:unageneralyotra tcnica.Elreageneralabarcalosdepartamentoseconmicoyfinanciero,demarketingycomunicacin,y el de coordinacin de la administracin inmobiliaria. Por su parte, el rea tcnica se divide en dos departamentos territoriales (Bilbao y Barakaldo), y un departamento de infraestructura y transporte. Es decir,queseconjuganconocimientostemticosyterritoriales,producindoseunaretroalimentacinentre ellosquehasidounodelosfactoresdexitodeestaagencia. Losproyectosenssedirigenyejecutandesdeelreatcnicadeacuerdoalascaractersticasdelterritorio, ycadaproyectorecibeelapoyontegrodelosdepartamentostemticos,enfuncindesusnecesidades.
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22@Barcelona
PRESIDENTE
Consejero Delegado
Gabinete Tcnico
Gabinete de Prensa
Direccin General Urbanismo
Direccin General Desarrollo Econmico, Innovacin y Talento
Urbanismo
Gestin Urbanstica
Infraestructuras
Promocin Clusters
Desarrollo Empresarial
Redes y Talento
Investigacin e Innovacin
Espacios para Empresas
Administracin y Finanzas Marketing y Comunicacin
Grfico21.Organigrama22@Barcelona
En el caso de la Agencia 22@Barcelona, las dos direcciones estratgicas son la Direccin General de Urbanismo y la Direccin General de Desarrollo Econmico, Innovacin y Talento del municipio de Barcelona.Estasdosdireccionesestratgicascuentanconelapoyodirectodelasreasdeadministraciny finanzas,marketingycomunicacin. El factor de xito de esta agencia guarda mucha relacin con su funcionamiento orgnico y sus orientaciones principales, basadas en tres ejes: trabajo en red, innovacin, y desarrollo de habilidades y capacidades. LaDireccinGeneraldeUrbanismosesubdivideentresdepartamentos:Urbanismo,GestinUrbansticae Infraestructuras.Laagrupacindelastresgrandesreasdeurbanismoenunmacrodepartamento,permite crearunasinergiaabsolutaentrelosdistintosproyectosqueseelaboranyejecutan. LaDireccinGeneraldeDesarrolloEconmico,InnovacinyTalento,sesubdivideenlosdepartamentosde Promocin de Clusters, Desarrollo Empresarial, Redes de Talento, Investigacin e Innovacin y Espacios para Empresas. Por lo tanto, esta direccin estratgica se centra en encontrar apoyo genrico a sus proyectos por parte de las empresas y desarrollar las habilidades y capacidades, invirtiendo en I+D+i (Investigacin+Desarrollo+Innovacin).Paraelefecto,estaagenciamantieneunaestrechacolaboracin conlasuniversidades. Lasdosunidadesorganizativasde22@Barcelona,estncoordinadasmedianteungabinetetcnicoyotro de prensa, que seencargan de transmitir la informacin eficientementey conrapidez, de manera queel readeurbanismoaprovechealmximolasinnovacionestcnicasquesedesarrollenytengaconocimiento oportunodelosnuevospresupuestosparaadecuarlosproyectosalosrecursosexistentes.
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LDDCLondres
COMIT LDDC
Comit Ejecutivo
Comit de Estrategia de Vivienda
Comit de Planeacin
Consejo de Bienes Inmuebles
Comit de Desarrollo Econmico
Comit de Auditora
CEO
Director de Desarrollo
Director de Desarrollo Industrial
Director de Administracin Y Finanzas
Jefe de Planeacin
Director de Planeacin Corporativa y Estratgica
- Desarrollo Comercial -Desarrollo de Vivienda - Marketing - Administraciones de Bienes Inmuebles
- Desarrollo de Propiedades Industriales
- Finanzas - Legal y Administrativo - Sistemas de Informacin
-Arquitectura y Paisaje -Transporte -Planeacin Urbana -Ingeniera

Grfico22.OrganigramaLDDCLondres
En el caso de la agencia London Dockland Development Corporation, la organizacin interna es bien distintaaladelosdoscasosanteriores. CuentaconuncomitelcualsupervisaalCEO(ChiefExecutiveOfficer,FuncionarioEjecutivoPrincipal),el cualestintegradoporloscomitsejecutivo,deestrategiadevivienda,deplaneacin,elconsejodebienes inmuebles,elcomitdedesarrolloeconmicoyeldeauditora. Losdistintoscomits queapoyanalfuncionariojefedelaagencia,estnformadospor personaselegidas paradesempearesalaborenrepresentacindesusrespectivoscolectivosdevivienda,bienesinmuebles, auditoria, etc. Estas personas son profesionales de empresas privadas diferentes, con polticas empresariales distintas, cuyas aportaciones resultan muy tiles y son una fuente de aprendizaje directa, graciasprecisamentealadiversidadquerenen. El CEO dirige cinco reas, que son: Desarrollo (comercial, vivienda, marketing, administraciones e inmuebles), Desarrollo Industrial, Administracin y finanzas (finanzas, legal y administrativo, sistemas de informacin), Planeacin (arquitectura y paisaje, transporte, planeacin urbana, ingeniera) y Planeacin CorporativayEstratgica. Laclavedelxitodeestetipodeagencia,eslaestrechacolaboracinentreelsectorpblicoyelprivado derivada del modelo societario, el cual permite negociar directamente con el sector privado, sin las restriccionesjurdicasdelasAdministracionesPblicas.
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KopVanZuid LaagenciaqueseencargdelatransformacindelazonaportuariaKopVanZuidenRotterdam,sedivide entresgrandesreas,quedespendendelaDireccindelaActividaddeDesarrollo.Laprimeraenglobalos departamentosdeEstrategia,SecretaradeDireccin,InversindeFondosyAsuntosJurdicos.Lasegunda, que es la ms importante, abarca los departamentos de Economa, Sector Inmobiliario y Desarrollo de reas. Y en la tercera, estn la Direccin de Empresas y el Departamento de Recursos Humanos y Organizacin.EntrelasfuncionesprincipalesdelaDireccindeEmpresasseencuentranlaplaneacinyel control,laadministracinfinancieraylainformacinyserviciosaempresas.EldepartamentodeRecursos HumanosyOrganizacin,seencarga,entreotrascosas,delacomunicacininternaparaquelainformacin fluyaadecuadamenteentrelasdistintasinstanciasdelaagencia. El factor de xito de esta agencia es la segunda de las reas que hemos comentado. En ella, los departamentos de Economa y de Sector Inmobiliario tienen el mismo tipo de organizacin (Poltica Econmica, Complejo Industrial Portuario, reas Centrales, Internacional y Adquisiciones, Medicina CreativoOcio,Servicios).Lafinalidaddequeestosdepartamentostenganlamismaestructura,esquesus avancesenelproyectovayanenparalelo,demaneraqueestncoordinadosyelSectorInmobiliariotrabaje siempreconvaloresrealesdelmercado.ElotrodepartamentoestratgicodelaagenciaeseldeDesarrollo dereas,queseencargadegestionarlasreasaintervenirmediantepolticasyproyectosespecficosen ellas,efectasuplanificacineconmica,lacoordinacinconlosgremios,eldesarrollodelossuelos,yla generacindelacartografanecesaria.
Direccin ACTIVIDAD DE DESARROLLO
Estrategia Secretaria de Direccin
Inversin de Fondos Asuntos Jurdicos
Direccin de Empresas Planning y Control Administracin Financiera Informacin y Servicios
RRHH y Organizacin Comunicacin
Economa
Sector Inmobiliario
Desarrollo de reas Gestin de reas de desarrollo
Poltica Econmica Complejo Industrial Portuario reas Centrales Internacional y Adquisiciones Medicina Creativo Ocio Servicios
Poltica Econmica Complejo Industrial Portuario reas Centrales Xxxxx Medicina Creativo Ocio Servicios
Poltica Desarrollo de reas Direccin de Proyectos Planning Econmico Coordinacin de Gremios Desarrollo de Suelos Compras Cartografa
Grfico23.OrganigramaKopVanZuid
Comohemospodidoobservarenloscasosanalizados,lastipologasdelasagenciaspresentandiferencias, aunque en general no suelen estar fuera del mbito de gestin propio del sector privado. Debemos diferenciarentrelasagenciasdedesarrollo,quedisean,planificanygestionan,ylasentidadesgestoras
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deproyectos,cuyaresponsabilidadconlaagenciaseconstriealdesarrollodeunproyectoconcretoque hacepartedelaoperacingeneral. Lasagenciasdedesarrollodeproyectosurbanosestndotadasdecompetenciasquelespermitenserms eficaces en el diseo de estrategias, la planificacin, programacin y operacin de proyectos, complementandolasaccionesdelosgobiernosmunicipalesdeformacoordinadaygil,loquelesllevaen muchas ocasiones a integrar los propios equipos tcnicos municipales a ellas. El Grfico 24, sintetiza las competenciasdelasagenciasdeacuerdoalasdistintasfuncionesymomentosdelprocesodegestindelas operacionesurbanas;mientrasqueelGrfico25,permitecompararlostiposdeactorespblicosyprivados queintervinieronenesasmismasfuncionesymomentosdegestin,enlas15grandesoperacionesurbanas quefueronestudiadas.
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FUNCIN
COMPETENCIAS Diseo de las polticas pblicas que rigen el desarrollo de las actividades econmicas y sociales. Aprobacin de los planes reguladores urbanos Diseo de los planes reguladores Velan por el cumplimiento de la legislacin Tramitan y legitiman los proyectos Arbitran las relaciones entre proveedores de servicios pblicos y la ciudadana Desarrollo del proyecto urbano Planificacin y programacin Diseo el plan de negocio Gestin de suelo Participacin en el desarrollo y operacin de los proyectos Operan y mantienen las infraestructuras y servicios Desarrollan servicios pblicos Desarrollan servicios comerciales
Poltico/Estratgico
Regulacin
Promocin y desarrollo
Operacin
Grfico24.Competenciasdelasagenciasdedesarrollourbano

Caso Funcin
Poltico/Estratgico
Gobierno Central, Autonmico y Municipal, siguiendo el Plan Estratgico del Gran Bilbao
Bilbao
Barcelona
London Docklands
Rotterdam
Puerto Madero. Buenos Aires
Bogot
Valladolid
Centro Histrico Ciudad de Mxico
Bahas de Huatulco
Santa Fe
Tijuana
Ciudad Nueva Cuautitln-Izcalli

Gobierno del Estado de Mxico a travs del Instituto de Accin Urbana e Integracin Social (AURIS) Gobierno del Estado de Mxico a travs del Instituto de Accin Urbana e Integracin Social (AURIS)
Song Do
Dongtan
New Bombay / Navi Mumbai
Ayuntamiento de Barcelona
Gobierno del Reino Unido
Gobierno Central (Ministerio de Transporte) y Gobierno Local
Gobierno Nacional y Gobierno Municipal
Alcalda Mayor de Bogot. Distrito Capital

Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Desde 2006 Secretara Distrital de Planeacin
Gobierno Estatal, Autonmico y Local
Gobierno Federal y Gobierno Local
Gobierno Federal
Gobierno del Distrito Federal
Gobierno Federal Gobierno Municipal
GOBIERNO SURCOREANO
Gobierno Municipal de Shanghai
Gobierno de Maharashtra
Regulacin
Bilbao Ria2000
22 ARROBA BCN.S.A.U
LDDC
Gobierno Local (Ayuntamiento de Rotterdam) Rotterdam Port Authority

Mltiples operadores y propietarios del sector pblico y privado
Corporacin Antiguo Puerto Madero S.A
VALLADOLID ALTA VELOCIDAD 2003 S.A
Gobierno Federal y Gobierno Local

Patronato del Centro Histrico y Fideicomiso del Centro Histrico de Ciudad de Mxico
FONATUR
SERVIMET
Secretara del Patrimonio Nacional
GALE INTERNATIONAL Y POSEO E&C (sector privado) GALE INTERNATIONAL Y POSEO E&C (sector privado) Mltiples operadores y propietarios del sector pblico y privado
SIIC
CIDCO
Promocin/ Desarrollo
Bilbao Ria2000
22 ARROBA BCN.S.A.U
LDDC
Corporacin Antiguo Puerto Madero S.A

Secretara Distrital de Planeacin (SDP) Mltiples operadores y propietarios del sector pblico y privado
VALLADOLID ALTA VELOCIDAD 2003 S.A
FONATUR
SERVIMET
Secretara del Patrimonio Nacional
ODEM
SIIC y ARUP
CIDCO
Operacin
Grfico25.ComparativaAgenciasdeDesarrollo
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Lasagenciasdedesarrollodeproyectosurbanosdebenserdiseadasdeacuerdoalmodelodegestinque mejor responda a las necesidades y caractersticas de los proyectos a su cargo. Podrn apostar por estructurasquepermitanunamayorflexibilidadalahoradecaptarrecursos,comolassociedadespblicas, quepuedenoperarcomoempresasalavezquecolaboranestrechamenteconlasadministracioneslocales, lo que les permite mayor agilidad y menores costos de transaccin; u optar por una alta participacin de agentes privados, mediante las Asociaciones Pblico Privadas, para garantizar altos niveles de financiamiento,liberarsedelostrmitesycondicionantespropiosdelasentidadespblicas. Ahorabien,dadoquelasagenciasseestructuranentornoaproyectosurbanosestratgicos,valelapena mirarculhasidolarutacrticaqueelloshanseguidoyelpapelquelasagenciashanjugadoalrespecto. Larutacrticadelosproyectosurbanos Segnloobservadoenloscasosanalizados,losprocesosdegestindelosproyectossiguenunarutaenla que se incorporan progresivamente procedimientos en funcin de las condiciones de partida. Las rutas muestran procesos comunes con distintas alternativas. La forma acertada de encauzar estas alternativas, determinaelxitodelosprocesosdegestin. En general, se podra considerar que la ruta crtica comn en los proyectos estudiados, comprende los siguienteshitos: Planificacinestratgica Gestindelsuelo Adecuarlosestudiosdeplaneamiento Negociacinconpromotoresyfinanciadores Desarrolloyreinversin Acontinuacinsepresentanesquemticamentelasrutascrticasdelos4casosquemejorejemplificanlos procesos de gestin de proyectos urbanos mediante Agencias de Desarrollo, las acciones que stas ejecutaronylosresultadosqueobtuvieron.
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1. ABANDOIBARRA. BILBAO
TIPO DE ACTUACIN
REGENERACIN URBANA
SITUACIN DE PARTIDA ENTIDAD IMPULSORA

DISPONIBILIDAD DE SUELO INDUSTRIAL Y PORTUARIO OBSOLETO Y EN DESUSO. EN BILBAO Y BARACALDO (35 Ha) TERRENOS PROPIEDAD DE DISTINTAS ENTIDADES PBLICAS. EL PLAN GENERAL DE ORDENACIN URBANA DE BILBAO (1987) LOS DELIMITA COMO REAS DE OPORTUNIDAD.
ACCIONES
OBTENER EL SUELO CESIN DE LOS TERRENOS AFECTADOS. (propiedad de los Socios) ADECUAR LA FIGURA DE PLANEAMIENTO - MODIFICACIN DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIN URBANA Y REDACCIN EL PLAN ESPECIAL (Ayuntamientos de Bilbao y Baracaldo)
RESULTADOS
ADMINISTRACIN PBLICA
LIBERACIN Y DESCONTAMINACIN DE SUELOS INDUSTRIALES PROYECTOS DETONANTES: MUSEO GUGGENHEIM PALACIO EUSKALDUNA
CREACIN DE LA ENTIDAD GESTORA
BILBAO RIA 2000

SOCIEDAD ANNIMA DE CAPITAL PBLICO COMPUESTA POR ADMINISTRACIONES PBLICAS (Locales, Autonmicas y Estatales)
OBTENCIN DE PLUSVALAS MEDIANTE LA RECALIFICACIN DE LOS TERRENOS.
RECONVERSIN DE LA ZONA: 348.500 m2 -SUELO RESIDENCIAL 50% sup.constr. -SUELO TERCIARIO (oficinas,hoteles,comercio) 35% sup.constr. -REAS VERDES 115.714 m2
-INVERTIR EN LA URBANIZACIN DE LOS SUELOS. -creo -VENDER LAS PARCELAS RESULTANTES. - IMPULSAR LA PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS -FINANCIAR ACTUACIONES DE MEJORA DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PBLICOS.
Grfico26.RutaCrticaBilbaoRa2000
Enesteprimerejemplo,eldeBilbaoRa2000,lapropiaagenciadedesarrollotomaelnombredelproyecto producindose una identificacin total entre Agencia y Proyecto. Bilbao Ra 2000 es el paradigma de una agenciadedesarrollocomplejaperointegradanicamentepororganismosyentidadespblicas.Todoslos actoresdeesteproyectoestnrepresentadosenelConsejodeAdministracindelaAgencia,queadoptael modelodeSociedadAnnima(lasociedadmercantilmsfrecuenteenEspaa). EnBilbaoRa 2000estnrepresentadoslostres rdenesde gobierno:municipal,autonmico yestatal,lo que garantiza que los intereses de todos los ciudadanos estn salvaguardados y no se prioricen intereses particulares. Esta gran representatividad de la que goza Bilbao Ra 2000 le permite afrontar todas las actividadesdeproduccindeciudadquehageneradoelproyectoderenovacinurbanadelaRadeBilbao. Dehecho,estaagencianocompartelagestindelproyectoconningnotroorganismopblicoysloest sometida al control inherente a un estado de derecho. El siguiente cuadro resume las funciones, los resultadosyelfinanciamientodeestaexitosaagencia.
FUNCIONES
RESULTADOS
FINANCIACIN
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Obtencindelsuelo Adecuacindelasfigurasde planeamiento Urbanizarterrenos Venderterrenos urbanizados,obteniendo plusvalas Impulsarlaparticipacindel sectorprivado Financiaractuacionesde mejoraeninfraestructurasy equipamientospblicos Reconversinydesarrollo econmicodelazona Conclusindeproyectos econmicosdetonadores Creacindenuevosuelo residencialymixto Aporteinicialdelossocios encapital,ensueloy recursoshumanos Obtencindeplusvalaspor laventadeterrenos
2. 22@Barcelona
TIPO DE ACTUACIN
REGENERACIN URBANA
SITUACIN DE PARTIDA
ACCIONES
ADECUAR LAS FIGURAS DE PLANEAMIENTO -MODIFICACIN DEL PLAN GENERAL METROPOLITANO.
RESULTADOS
ENTIDAD IMPULSORA
AYUNTAMIENTO DE BARCELONA
DISPONIBILIDAD DE SUELO INDUSTRIAL OBSOLETO Y EN DESUSO: DISTRITO DE SAN MARTN DE POBLENOU. BARCELONA 200 Ha. antiguo suelo industrial (115 manzanas)
-SUSTITUCIN DE LA CALIFICACIN URBANSTICA DE LA ZONA 22a (uso industrial) POR LA NUEVA CLAVE 22@ (uso mixto) proyecto 22@Barcelona -REDACCIN DEL PLAN DE INVERSIONES DE INFRAESTRUCTURAS. GENERACIN DE INCENTIVOS PARA ELSECTOR PRIVADO -RECALIFICACIN DE SUELOS DE PROP. PRIVADA -SUELOS CON USOS MAS PRODUCTIVOS -MAYOR EDIFICABILIDAD -DOTACIN DE NUEVAS INFRAESTRUCTURAS
ENTORNO DIVERSO Y COMPACTO. DISTRIBUCIN DE USOS: -EQUIPAMIENTO PBLICO: 10% de suelo transformado (145.000m2 actividades de Formacin, investigacin y Divulgacin de nuevas Tecnologas). RESIDENCIALES: 50% del conjunto edificado 40.000 viviendas. Recuperacin de 4600 viv. Existentes y construccin De 4000 viv. VPO. PRODUCTIVOS: 39% del conjunto edificado ESPACIOS PBLICOS Y REAS VERDES: 10% del suelo transformado (114.000 m2)
ACCIONES
CREACIN DE LA ENTIDAD GESTORA
INMPULSAR Y GESTIONAR LA TRANSFORMACIN PREVISTA para el proyecto 22@Barcelona PROMOVER LA IMPLANTACIN Y EL DESARROLLO DE CONTENIDOS ESTRATGICOS
22 ARROBA BCN. S.A.U . Sociedad Municipal creada en 2001 por el Ayuntamiento de Barcelona
OBTENER SUELO Y FINANCIAMIENTO -DESARROLLO DEL PLANEAMIENTO POR PARTE DEL SECTOR PRIVADO: - cesin obligatoria de suelo para equipamiento pblico, areas verdes, etc. - apertura de nuevas calles. - aportacin econmica para financiacin del Plan de Inversiones de Infraestructuras
Grfico27.RutaCrtica22@Barcelona
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3. DOCKLANDS DE LA CIUDAD DE LONDRES

TIPO DE ACTUACIN
REGENERACIN URBANA
SITUACIN DE PARTIDA
DISPONIBILIDAD DE SUELO INDUSTRIAL ABANDONADO, DEGRADADO Y CONTAMINADO. MUELLES Y ZONAS DE ALMACENAJE. (2200 Ha.de suelo) ZONA DE LOS DOCKLANDS, DISTRITOS DEL ESTE DE LA CIUDAD DE LONDRES. GRAN NMERO DE PROPIETARIOS IMPLICADOS (Administraciones pblicas y propietarios privados)
ACCIONES
ADECUAR LAS FIGURAS DE PLANEAMIENTO
RESULTADOS
ENTIDAD IMPULSORA
ADMINISTRACIN PBLICA (Gobierno del Reino Unido)
- RELEVAR A LOS DISTRITOS DE LONDRES EN EL PLANEAMIENTO URBANO PARA AGILIZAR EL PROCESO DE RECONVERSIN Y AJUSTARSE A LA DEMANDA EXISTENTE. - ELABORACIN Y ADECUACIN DE PLANES Y ESTRUCTURAS URBANAS PARA INCENTIVAR AL SECTOR PRIVADO EN EL DESARROLLO DE PROYECTOS. FINANCIACIN INICIAL SUBVENCIN DEL GOBIERNO CENTRAL. OBTENER EL SUELO - MEDIANTE CESIN DE TERRENOS PBLICOS - ADQUISICIN DE SUELO PRIVADO NEGOCIAR CON LOS DESARROLLADORES - VENTA DE TIERRAS PARA EL DESARROLLO. - SUPERVISIN DE LOS PROYECTOS PLANTEADOS. DESARROLLAR OBRAS DE INFRAESTRUCTURA - SISTEMA DE TREN LIGERO - AEROPUERTO
LOGROS DE 20 AOS: - 760 Ha.desarrolladas de un total de 900 Ha. 340 Ha.vendidas a desarrolladores privados - 25000 nuevas viviendas. 2700 empresas instaladas 85000 nuevos puestos de trabajo, nuevas dotaciones comerciales y culturales. - 11 centros de salud, 16 Instalaciones universitarias, 11 escuelas primarias, 2 secundarias y 9 centros de perfeccionamiento laboral Nuevas infraestructuras de Transporte metropolitano Aeropuerto de la Ciudad de Londres, tren ligero y ferrocarril y 144 km de nuevas calles y carreteras.
CREACIN DE LA ENTIDAD GESTORA LDDC

LONDON DOCKLAND DEVELOPMENT CORPORATION
Grfico28.RutaCrticaLDDCLondres
4. MASTER PLAN DE KOP VAN ZUID. CIUDAD DE ROTTERDAM.

TIPO DE ACTUACIN
REGENERACIN URBANA
SITUACIN DE PARTIDA
ACCIONES
ADECUAR LAS FIGURAS DE PLANEAMIENTO - FORMULAR EL PLAN ESTRATGICO
RESULTADOS
RECUPERACIN E INTEGRACIN DE ANTIGUOS ESPACIOS PRODUCTIVOS DE LA RIVERA SUR CONECTANDOLA CON LA TRAMA URBANA DE LA ORILLA NORTE DE LA CIUDAD DISTRIBUCIN DE USOS: - EQUIPAMIENTO PBLICO: 30.000 m2 educacin 30.000 m2 recreativo - RESIDENCIALES: 5.300 nuevos hogares. - PRODUCTIVOS: 400.000 m2 oficinas 35.000 m2 espacios empresariales
DISPONIBILIDAD DE SUELO EN ZONAS PORTUARIAS. CESE DE ACTIVIDAD ECONMICA, INFRAESTRUCTURA OBSOLETA, Y RESIDENCIA DE TRABAJADORES DEGRADADA. KOP VAN ZUID. UBICACIN CENTRAL Y ALTA CONECTIVIDAD. (125 Ha) ORILLA NORTE: Carcter urbano ORILLA SUR: Industrial y de vivienda trabajadora
ENTIDAD IMPULSORA
ADMINISTRACIN PBLICA
-ELABORAR EL MASTER PLAN DE KOP VAN ZUID INCENTIVAR AL SECTOR PRIVADO PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS - PPP (public-private partnerships)
ENTIDAD GESTORA
ADMINISTRACIN PBLICA: GOBIERNO LOCAL Y GOBIERNO CENTRAL
- ACUERDOS COMERCIALES CON LOS DESARROLLADORES APORTAR SUELO Y FINANCIAMIENTO - EL GOBIERNO LOCAL ES DUEO DEL SUELO - EL GOBIERNO CENTRAL APORTA RECURSOS PARA DESARROLLAR VIVIENDAS Y CONSTRUIR EL PUENTE ERASMUS (une las dos orillas).
INVERTIR Y DESARROLLAR LA INFRAESTRUCTURA. -GOBIERNO CENTRAL: soterramiento del ferrocarril y construccin del metro -GOBIERNO LOCAL: coordinacin de los proyectos y de las actuaciones especificadas en el master plan.
Grfico29.RutaCrticaKopVanZuid
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Porltimopresentamosunamatrizqueresumelosdistintosaspectosquefueronanalizadosenloscasosde losproyectosurbanosconsiderados,cuyainformacinsepuedeconsultarendetalleeneldocumento Diseodeinstrumentosparalagestinestratgicadeciudades.Estudiosdecasos.
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TIPOLOGA DE INTERVENCIN PROPIEDAD DEL SUELO MODELO DE GESTIN MODELO DE FINANCIACIN MECANISMO DE OPERACIN IMPACTO MODELO DE PARTICIPACIN
REGENERACIN URBANA INFRAESTRUCTURA S PROYECTO EQUIPAMIENTOS
N URBANA. NUEVOS POLOS URBANOS ACTORES PRIVADOS ACTORES PBLICOS EQUIPAMIENTOS ACTORES SOCIALES CORPORACIN DE DESARROLLO METROPOLITANO
RESIDENCIAL
RESIDENCIAL
INDUSTRIAL
INDUSTRIAL
COMERCIAL
COMERCIAL
FIDEICOMISO
ABANDOIBARRA - BILBAO 22@BARCELONA DOCKLAND DE LONDRES MASTER PLAN KOP VAN ZUID DE ROTTERDAM PUERTO MADERO EN BUENOS AIRES PLAN ZONAL DEL CENTRO DE BOGOTA NUEVA AREA DE CENTRALIDAD DE VALLADOLID REORDENACIN TERRITORIAL DEL CENTRO HISTRICO CIUDAD DE MXICO DESARROLLO TURSTICO DE BAHAS DE HUATULCO PLAN INTEGRAL DE DESARROLLO URBANO DE SANTA FE PROYECTO DE URBANIZACIN DEL RO TIJUANA CIUDAD NUEVA CUAUTITLN IZCALLI SONG DO DONGTAN NEW BOMBAI/ NAVI MUMBAI
REGIONAL
PRIVADO
PRIVADO
PRIVADO
PRIVADA
PBLICO
PBLICO
PBLICO
PBLICA
URBANO
MIXTO
MIXTO
MIXTA
Tabla2.Matrizresumendecasosanalizados.
117
16. Actuacinespeculativa:Operacincomercialquesepracticaconmercancas,valoresoefectospblicos, connimodeobtenerlucro. Agencia:Organizacinadministrativaespecializadaalaqueseconfalagestindeunservicio. reaMetropolitana:Unidadterritorialdominadaporunagranciudadometrpoliencuyoentornose integranotrosncleosdepoblacin,formandounaunidadfuncional,confrecuenciainstitucionalizada. CoeficientedeOcupacindelSuelo(COS):Sedefineporlarelacinentrelasuperficiedeocupacindel sueloylasuperficiedelterreno.Dichodeotromodo,eselfactorquemultiplicadoporlasuperficietotal del lote, nos da como resultado el total de m2 que se pueden construir nicamente en planta baja (Entendindoseporsuperficieconstruidaaquellaqueesttechada). Desarrollo Urbano: conjunto de acciones y medidas tcnicas, administrativas, econmicas y sociales, encaminadas al mejoramiento racional y humano de los centros de poblacin entendindose por centro de poblacin, el rea urbana o rural, constituida por las instalaciones necesarias para la vida normal de un asentamiento humano, las reservadas a su expansin, las formadas por elementos naturales que preservan las condiciones ecolgicas de los mismos y las que por resolucin de las autoridadescompetentessedediquenasufundacin. Desarticulado:Catico,desorganizadoeinconexo. ProyectoDetonador:Proyectoqueprovocaunefectoenelentorno,deformaquesecomienzanallevar acabootrosproyectosyplanes. Enfoqueestratgico:Setratadedirigirlaatencinoelintershaciaunasuntooproblemadesdeunos supuestosprevios,paratratarderesolverloacertadayestratgicamente. Integracin:suponehacerquealguienoalgopaseaformarpartedeuntodo. Lotificacin:Accinyefectodeprepararunterreno,urbanizarloydividirloenlotesparaconstruircasas. Mecanismos de gestin: En el caso de los proyectos urbanos estratgicos, se trata de los medios prcticosque seempleanparalacoordinacininstitucional,laadaptacin,seguimientoycontinuidad delproyecto;ascomolosrelativosalavinculacinconlossectoressocialyprivado. Modelodegestin:Esquematericodeunsistemaodeunarealidadcompleja,enestecasolagestin deunproyecto,queseelaboraparafacilitarsucomprensinyelestudiodesucomportamiento. Ordenacin del territorio: disciplina que busca el desarrollo socioeconmico de las regiones y una mejoraenlacalidaddevidadeformaequitativamedianteundesarrolloequilibradodelasregionesyla organizacinfsicadelespaciosegnunconceptorector. Plan Estratgico: Documento en el que los responsables, en este caso gubernamentales, reflejan cual ser la estrategia a seguir en el largo plazo en cuanto a ordenamiento territorial, en este caso, marcando las directrices para lograrlas. De esta forma se busca dar respuesta a los problemas detectadosenlaplanificacin. Planeacinoplaneamiento:Implicatenerobjetivo(s)allevaracabo,ademsdelasaccionesnecesarias paraalcanzardichosobjetivos.Laaccindeplanearenlagestinserefiereaplanesyproyectosensus diferentesnivelesymbitos. Planeacinestratgica:Planeamientoqueserealizamedianteunavisinintegralyalargoplazopara transformar la situacin existente en la deseada. Esto se lleva a cabo a partir de un anlisis de las causasylosefectosdelosproblemasestructuralesparaatacarlascausasynolosefectos. Proyecto urbano estratgico: Los proyectos urbanos estratgicos se enmarcan dentro de las acciones definidasenlosplanesestratgicos.Setratadeproyectosrealizadosenunentornourbanoatravsde GLOSARIO
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Consulting
loscualessebuscadarsolucinalosproblemasdeunazonaounsector(eltransporte,porejemplo)de laciudad. Ruta crtica: Trmino que se utiliza para referirse a la secuencia de un proceso administrativo (planeacin,organizacin,direccinycontrol)detodasycadaunadelasactividadesquecomponenun proyectoquedebedesarrollarseenunplazoyconuncostoptimo. Segregacin:Serefierealaaccinyefectodesepararoapartaralgodeotrauotrascosas. Sinergia:Accindedosomscausascuyoefectoessuperioralasumadelosefectosindividuales. SistemadeInformacinGeogrfica(SIG):ConocidotambincomoGISporlassiglaseningls.Sistema que consiste en la integracin organizada de hardware, software y datos geogrficos diseado para capturar, almacenar, manipular, analizar y desplegar en todas sus formas la informacin geogrficamentereferenciadaconelfinderesolverproblemascomplejosdeplanificacinygestin. Sustentabilidad:Trminoqueseutilizaparareferirsealequilibriodeunaexplotacindeunrecursopor debajodellmitederenovabilidaddelmismo.Lasustentabilidadseestudiaymanejaavariosnivelesde tiempoyespacioyenmuchoscontextosdeorganizacinsocial,ambientalyeconmica,promoviendo unaalianzaentrenaturalezaculturayeconoma. TasaInternadeRetorno(TIR):TasadeintersconlacualelValorActualNeto(VAN)esigualacero.Se trata de un indicador de la rentabilidad de un proyecto (a mayor TIR, mayor rentabilidad)y se utiliza paradecidirsiseaceptaoserechazaunproyecto. Urbanizacin:Accinoefectodeacondicionarunaporcindeterrenoyprepararloparasuusourbano, abriendocallesydotndolasdeluz,pavimentoydemsservicios. Usosdelsuelo:cualquiertipodeutilizacinhumanadeunterreno,incluidoelsubsueloyelvueloquele correspondan,yenparticularsuurbanizacinyedificacin.Porejemplourbano,agrcolaoindustrial. ValorActualNeto(VAN):Mtodoporelcualseproporcionaelvaloractualizadodetodoslosflujosde caja(entradasysalidasdecajaoefectivo)futurosoriginadosporunainversin.
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Consulting

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GUIAMETODOLGICAPARALAFORMULACINYGESTIN DEPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS

GUAMETODOLGICAPARALAFORMULACINYGESTINDEPROYECTOSURBANOS ESTRATGICOS INDICE

ANEXOI:RECOMENDACIONESPARAUNNUEVOMARCODEPLANEACINYGESTINMUNICIPAL 66 ANEXOII.NUEVASCORRIENTESENLAPLANEACINURBANSTICA ANEXOIII.PLANEACINYGESTINESTRATGICASDELACIUDAD ANEXOIV.LOSPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS ANEXOV.MODELOSPARALAGESTINDEPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS GLOSARIO 74 75 85 91 118

Des arrollador Invers ionis tas

Mejoramientodeinfraestructuray sistemadetransporteurbano Reconversindeinfraestructuraurbana endesuso Regeneracindereasurbanasen deterioro Revitalizacindereascentrales

Entornopoltico Entornosocioeconmico Problemtica urbana

Procesode gestinque acompaa todalavida delproyecto, desdesu conceptoasu ejecucin

CONCEPTOyCRITERIOSDE PARTIDA + + Apuestaporunproyectourbano estratgico Definicindelasperspectivas mediantecriteriosconsensuados + + +

desarrolloinstitucional,coordinacin, concertacin,esquemas IMPLEMENTACIN consolidacindeprogramas, proyectoseinstrumentos ejecucin,operacin sistemadeseguimiento,evaluacin yretroalimentacin

+Objetivos +Definicinde laslneasde accin

Procesode planeacin iterativoy relacionadoen todomomento conelmodelo degestin

+Participacinciudadana +Diagnstico +Pronsticos

+Diseodelmodelo financieroylas cuentasderesultados +Rentabilidaddel proyecto

+Formulacindel planmaestro +Diseodelneasde accin

RecursosFinancieros Consensosconagentes socialeseinversores GobiernoProactivo

Ejecucin delproyecto estratgico

+Desarticulada +Usosinaccesibles +Incentivalamovilidadobligada +Marginacinyexclusinsocial

Obtencinde nuevainformacin SITUACIN INICIAL

PROYECTO FINAL PROYECTO ESPERADO

1/Espacioyobjetivosconcretos 2/Lneasdeaccin 3/Inversinyfinanciacinconcreta: pblica,privadaomixta 4/Modelodegestin: pblico,privado,mixto 5/Periodotemporaldeactuacin

+Poneenvalorellugar +Concentrayatraeesfuerzos +Creaimagenygeneraintersmeditico +Generaconfianzaenpotencialesinversores +Aumentaelorgulloylaparticipacinciudadana +Generatransformacionesenelreaquepropician +Cambiosenelrestodelaciudad

2010 2011 2006 2007 56,2 47,9 38,0 9,9

2012 2013 2014 2008 2009 2010

124,6 130,8 145,5 150,8

7,2 3,5 2,5 1,0 3,7

8,3 3,7 2,7 1,0 4,6

22,7 9,4 6,7 2,7 13,3

23,1 9,3 6,6 2,7 13,8

25,1 10,8 7,7 3,1 14,3

25,4 10,9 7,8 3,1 14,5

Net cash flow acumulado

17% 16% 29,8

13% 23,8 12%

11% 14,8 8% 11,8

Consolidacinde visionesy prcticasenla gestin

Gobiernos locales (Agencias de Desarrollo)

Establecer programas de desarrollo urbano

Reglamentar los usos del suelo

Leyes estatales de Desarrollo Urbano

E nriquec imiento delproc es o

L eyG eneralde As entamientos Humanos

E s tablecerconvenios conlos s ectoress ocialyprivado

LaLeyGeneraldeBienesNacionales,porsuparte,establecelosprincipiosapartirdeloscualessepueden otorgarconcesionesaparticularesparaelaprovechamientodebienespropiedaddelanacinydeaquellos serviciosqueporsunaturalezajurdicapertenecenacadaordendegobierno.

L eyG eneraldeB ienes Nac ionales

O torgarconces iones a particulares

Lacapacidaddecontratarcrditosporpartedelosmunicipiosydecolocarenelmercadobonosde deudamunicipales,puedeseradquiridaofortalecida,mediantelaadopcindediversasmedidascomo lasquesedescribenacontinuacin. 1. Aumentarlarecaudacinderecursospropios

CdigoMunicipalparaelEstadodeTamaulipas.Artculo133. GuadalupeSnchezRivas,"Finaexcepcionesparacrditosamunicipios",peridicoElMunicipal,17deenerodel2000, Pgs.1y3.

Promotor privado Ingresos

F ideic omis oMaes tro

P ropietarios deinmuebles y T ierraubicados enelAE D

E mpres a(s )contratada(s ) paraelaborarP lanMaes tro delAE D yproyectos ejecutivos

E miteinformes y autorizaciones de cumplimientodecontrato yavances realizados

E ntregaP lany/o P royec toE jecutivo

F inanciamientoparala cons truccin Amortizacinde F inanciamiento

P romotor/D es arrollador P rivado

L levaacabo comercializacinde acuerdoaloacordado porlaas ociacinpblica privada

ANEXO I: RECOMENDACIONES PARA UN NUEVO MARCO DE PLANEACIN Y GESTIN MUNICIPAL

LINEAMIENTOSY OBJETIVOS ESTRATGICOS PROGRAMAS, PROYECTOSE INVERSIONES APROBACINDEL PLAN

econmicaysocialdelosmismos 9. AprobacindelplanporpartedelAyuntamientoconpresenciadel COPLADEMUN,IMPLAN,delegadosdelaszonasurbanasyrurales, representantesdeorganizacionesinvolucradas.

Criterios para la planificacin y la gestin estratgicas

Conduccin flexible de los procesos de cambio urbano

Momento inicial PLANTEAMIENTO GENERAL

Visin integral del conjunto de la ciudad

GUIAMETODOLGICAPARALAFORMULACINYGESTIN DEPROYECTOSURBANOSESTRATGICOS ProyectoEstratgico