Sunteți pe pagina 1din 27

1

Finanțele publice

1.1

Scurt istoric

Finanţele publice se subscriu nevoii de asigurare a resurselor necesare funcţionării statului şi îndeplinirii obiectivelor sale. Întrucât acest domeniu de activitate este strâns legat de stat şi de forma de organizare, obiectivele şi metodele utilizate pentru a atinge aceste obiective, istoria finanţelor publice se leagă strâns de evoluţia organizării statale. Finanţele publice apar odată cu apariţia statelor, şi se referă la gestionarea trezoreriei monarhului. În acele timpuri finanţele publice aveau funcţia de a colecta veniturile monarhului şi de a le utiliza conform dorinţelor acestuia. În perioada sclavagistă obligaţiile faţă de stat erau acoperite sub diverse forme, fie în muncă, fie în bunuri, fie în bani. În imperiul roman, taxele colectate pe teritoriul României se intitulau: „Tributum Soli”, sau impozitul pe terenuri, „Tributum Capitis”, sau impozitul pe cap de locuitor, şi „vectigalia” sau contribuţia în muncă. Aceste taxe erau colectate şi utilizate de Imperiul Roman prin intermediul unui sistem administrativ condus de un Proconsul (Trium Daciarum) care avea trei „procuratores” cu îndatoriri regionale. În Ţările Româneşti, în epoca medievală demnitarul care administra banii publici avea titlul de vistier (vistiernic) şi instituţia care gestiona banii publici se numea Vistierie. Marele Vistiernic, era un înalt dregător la curtea domnească, care avea în subordine Vtori-vistiernici, tretivistieri, Logofeţi de Vistierie (sau diaci de visterie) şi visternicei.

1

În perioada medievală existau:

dări în bunuri, colectate de funcţionari specializaţi, cum ar fi Galetari (care colectau produse agricole), Vinăricei (care colectau vinariciu, şi fânari (care colectau impozitul pe fân);

dări în bani, (se colectau de către Birari).

În urma unificării Principatelor Române, în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza apare Ministerul Finanţelor, ca o formă de administrare a finanţelor publice. Funcţiile şi îndatoririle finanţelor publice din acea vreme sunt într-o formă

embrionară similare celor din prezent. Termenul „Finanţe” este considerat a fi de origine franceză de către majoritatea surselor, (franceza Financier=persoană care încasează taxele regale) sau germană (germană: Finanzer=cămătar).

Teme de documentare:

Scurtă istorie a finanţelor publice din România de la origini şi până în prezent Sursa de documentare: http://www.mfinante.ro/istoricul.html?pagina=acasa Istoria finanţelor publice:

Moşneanu, Tatiana şi colectiv; Finanţe Publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2005, pag. 7-8 Văcărel, I. şi colectiv; Finanţe publice, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2006, pag 31-39

1.2 Conceptul de finanțe publice

Finanţele reprezintă ştiinţa constituirii şi administrării mijloacelor băneşti ale unei entităţi, cu scopul îndeplinirii obiectivelor, funcţiilor şi sarcinilor sale.

2

Finanţele, se împart de regulă în trei mari categorii 1 :

1. Finanţe private, care se referă la entităţi de drept privat (întreprinderi, bănci, societăţi de asigurări, etc)

2. Finanţe publice, care se referă la entităţi de drept public (guvern, primării, consilii judeţene, etc)

3. Finanţe personale, care se referă la persoane fizice

Separaţia este importantă pentru că atât constituirea cât şi administrarea

mijloacelor băneşti se realizează într-un cadru juridic, dar şi economic diferit în cele două cazuri. În general domeniul public se subscrie unui cadru juridic extrem de restrictiv în ceea ce priveşte alocarea resurselor sale băneşti în timp ce societăţile comerciale şi persoanele fizice pot să-şi aloce resursele fără restricţii ieşite din comun pentru orice activităţi doresc. Finanţele publice, prin dimensiunea resurselor

pe care le administrează sunt un domeniu cheie al economiei naţionale, fiind în măsură să influenţeze extrem de semnificativ toate aspectele vieţii cetăţenilor şi ale afacerilor. Ele reprezintă un obiect de cercetare ştiinţifică, o metodă de gestionare a statului, şi un instrument politic extrem de semnificativ. Din punct de vedere strategic, finanţele publice sunt un element crucial în tot ceea ce înseamnă existenţa şi evoluţia unui stat.

mijloacelor

financiare de atingere a acestora la nivelul statului şi a instituţiilor şi agenţiilor

FINÁNȚE s. f. pl. 1. Totalitatea mijloacelor bănești care se găsesc la dispoziția unui stat și care sunt necesare pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor sale. ◊ Om de finanțe = a) specialist în probleme financiare; b) deținător de capitaluri. (La sg.) Marea finanță = deținătorii marilor capitaluri financiare. ♦ Totalitatea mijloacelor bănești ale unei întreprinderi. ♦ (Fam.) Averea în bani a unei persoane particulare. 2. Știință care studiază finanțele (1). [Var.:

finánță s. f.] Din fr. finance, it. finanza. (Dex Online, 2011)

Stabilirea

obiectivelor

şi

a

1 Unii autori nu includ finanţele personale în structura finanţelor, menţionând doar finanţele private şi finanţele publice, sau includ finanţele personale în categoria finanţelor private. În anumite condiţii, în opinia mea, finanţele personale ar putea reprezenta un domeniu foarte important în societatea noastră în viitor.

3

centrale se realizează de către Parlament prin Legea Bugetului. La nivelul autorităţilor locale, aceeaşi funcţiune este îndeplinită de Consiliile Judeţene, la nivel judeţean, consiliile locale la nivel de municipiu, oraş, sau comună. În România, îndeplinirea obiectivelor şi sarcinilor stabilite la nivelul statului, în ceea ce priveşte finanţele publice sunt gestionate de:

Guvern, prin intermediul Ministerului Finanţelor Publice

Conducătorii şi direcţiile economice din cadrul entităţilor publice.

Întreaga activitate privind Finanţele Publice este reglementată la nivel general

prin:

Constituţia României, care stabileşte reguli generale privind funcţionarea statului

Codul Fiscal şi Normele metodologice aferente, care reglementează sistemul de taxe şi impozite

Legea Finanţelor Publice (legea 500/2002), care reglementează funcţionarea finanţelor publice la nivelul României

Legea Finanţelor Publice Locale (273/2006), care reglementează funcţionarea finanţelor publice la nivelul consiliilor judeţene şi al primăriilor. Există o un sistem extrem de complex de legi şi norme care reglementează foarte strict fiecare aspect al finanţelor publice la nivelul României. Acest sistem a fost supus în permanenţă unui proces de modificare, adaptare, ajustare, formând în prezent un conglomerat juridic extrem de complicat. Din acest motiv, practic, funcţionarea Finanţelor Publice în practică este un proces foarte delicat şi extrem de profesionalizat care solicită un nivel de calificare deosebit de ridicat pentru a putea fi gestionat de o manieră legală dar şi eficientă.

4

Întrucât obiectivele statului şi mijloacele de a se pune în practică ale acestora sunt strâns legate de nivelul politic, finanţele publice sunt strâns legate în funcţionarea lor de acest nivel.

Teme de documentare:

Conceptul „finanțe”

Conceptul „Finanţe publice”:

Moşneanu, Tatiana şi colectiv; Finanţe Publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2005, pag. 7-8 Văcărel, I. şi colectiv; Finanţe publice, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2006, pag 31-39

1.3 Funcțiile finanțelor publice

Din punct de vedere al rolului lor în gestionarea statului, finanţele publice îndeplinesc de regula două funcţii de bază:

1. Procurarea de resurse necesare statului şi gestionarea acestora

2. Influenţarea mediului economic în vederea îndeplinirii politicilor publice

Procurarea resurselor necesare funcţionării statului se referă în principal la activităţile de colectare a taxelor şi impozitelor stabilite prin Codul Fiscal şi prin Normele Metodologice de aplicare a acestuia. Procurarea resurselor se efectuează prin activităţi care au ca obiectiv determinarea plătitorilor de impozite să-şi respecte obligaţiile. În practică această activitate se realizează prin forţa coercitivă a statului, utilizată ca ameninţare, sau pusă în practică de instituţiile care sunt abilitate în acest sens (Garda financiară, vamă, poliţie, procuratura, etc). În măsura

5

în care acest lucru este posibil, spiritul civic al contribuabililor trebuie stimulat, astfel încât aceştia să înţeleagă faptul că plata impozitelor serveşte interesului public. Pentru a se stimula plata corectă, de bună credinţă şi voluntară a impozitelor şi taxelor se utilizează uneori şi stimulente cum ar fi reduceri, amânări

la plată, sau altele.

Statul obţine resurse şi din concesionarea resurselor naturale de care dispune,

închirieri, dobânzi pentru împrumuturi acordate, dividende de la societăţile

comerciale şi activităţi comerciale. În general aceste venituri au o pondere mai redusă decât impozitele şi taxele, dar, uneori, pot exista excepţii.

O altă categorie de resurse o reprezintă împrumuturile interne şi externe care sunt

angajate de către stat pentru a-şi acoperi diferenţa dintre resursele procurate şi

nevoia de resurse cunoscută. Alocarea resurselor publice reprezintă procesul prin care resursele colectate de stat sunt utilizate de către administraţia publică pentru acoperirea cheltuielilor statului. Alocarea se realizează la nivel planificat prin intermediul Bugetului, şi la nivel practic prin procesul de execuţie a bugetului. Influenţarea mediului economic are ca obiectiv stimularea creşterii economice şi implicit a volumului impozitelor care vor putea fi colectate şi reducerea cheltuielilor sociale. Influenţarea mediului economic prin intermediul finanţelor publice se realizează prin diverse mijloace din care amintim:

- Stabilitatea sistemului fiscal

- Structura sistemului fiscal

- Competitivitatea sistemului fiscal

- Structura şi destinaţia cheltuielilor publice

- Eficienţa şi claritatea procedurilor care privesc relaţia financiară cu statul

Din punct de vedere al relaţiei finanţelor publice cu economia se pot distinge trei funcţii principale:

6

1.

Funcţia de alocare (denumită şi funcţia fiscală)

2. Funcţia de stabilizare (funcţia economică sau funcţia extra-fiscală)

3. Funcţia de redistribuire (funcţia socială)

Funcţia de alocare, sau funcţia fiscală, reprezintă funcţia de colectare şi utilizare a veniturilor statului pentru asigurarea existenţei sale şi a îndeplinirii politicilor publice. În funcţie de tipul de guvernare şi de doctrina economică adoptată de aceasta pot exista mai multe abordări diferite în această direcţie. Din punct de

vedere financiar funcţia de alocare se manifestă prin planificarea şi execuţia încasării veniturilor şi a angajării şi efectuării cheltuielilor de o manieră echilibrată, astfel încât resursele necesare să fie disponibile în locaţiile, la momentele şi pentru destinaţiile stabilite de imperativele gestionării statului. Funcţia de stabilizare are ca obiectiv asigurarea echilibrului macroeconomic şi a stimulării dezvoltării echilibrate şi sustenabile a economiei. Echilibrul economic, din punct de vedere al statului, este o condiţie necesară pentru a se putea obţine resursele necesare statului în condiţii de predictibilitate. Creşterea economică este necesară pentru a se asigura creşterea forţei şi a influenţei statului în timp. Funcţia de redistribuire se realizează prin absorbţia de resurse din unele domenii şi alocarea lor în alte domenii, sau prin colectarea de resurse de la unele categorii sociale şi redistribuirea către altele. Un exemplu în acest sens este colectarea de contribuţii sociale de la angajaţi şi redistribuirea către pensionari, şomeri, persoane cu handicap, etc. Din punct de vedere al tipului de activităţi desfăşurate, finanţele publice au următoarele funcţii:

1. Funcţia de repartiţie, care prevede colectarea şi gestionarea fondurilor publice

7

2. Funcţia de control, care priveşte respectarea legalităţii în toate aspectele care privesc gestionarea legală a resurselor financiare ale statului (colectare, utilizare) şi ale contribuabililor

2

Mecanismul financiar și politica financiară

2.1

Mecanismul financiar public și rolul său în economie

Mecanismul financiar public reprezintă totalitatea mijloacelor prin care se

realizează îndeplinirea funcţiilor finanţelor publice. Acesta cuprinde:

1. Sistemul de organizare a finanţelor publice

2. Sistemul fondurilor de resurse financiare

3. Pârghiile economico-financiare

Sistemul de organizare cuprinde structura de organizare administraţiei publice în ceea ce priveşte reglementarea, gestionarea şi controlul aspectelor care privesc resursele exprimabile valoric. În România, acest sistem cuprinde sub aspect instituţional următoarele elemente principale:

- Parlamentul, care are autoritatea de a reglementa toate aspectele legale

- Guvernul, care are rolul executiv, elaborează şi propune proiecte de legi, norme, elaborează proiectele de bugete, execută în practică administrarea bugetului de stat

- Consiliile judeţene şi consiliile locale, care reglementează aspectele specifice nivelelor locale

- Preşedinţii consiliilor judeţene, şi Primarii, care sunt responsabili de administrarea resurselor locale în concordanţă cu prevederile legale şi hotărârile consiliilor cărora le sunt subordonaţi Din punct de vedere al modului de structurare al bugetelor deosebim:

- Bugetul de stat, adoptat de parlament şi administrat de guvern

8

- Bugetele locale, adoptate de autorităţile locale şi executate de organele executive locale

- Bugetele speciale, adoptate de Parlament şi executate de diverse instituţii abilitate în acest sens Sistemul fondurilor de resurse financiare cuprinde modul de acumulare şi administrare a resurselor publice. Aceste resurse se abordează diferit în funcţie de natura drepturilor de administrare a acestora, durata de alocare, destinaţie, modul de procurare, ş.a.m.d. În structura fondurilor se cuprind toate resursele statului exprimabile valoric. Pârghiile economico-financiare, cuprind totalitatea mijloacelor, instrumentelor, procedeelor şi procedurilor prin care se realizează gestionarea resurselor financiare. În funcţie de modul de organizare a statului, gradul său de dezvoltare, doctrina economică şi obiectivele strategice, aceste pârghii sunt selectate de instituţiile statului pentru a se administra fondurile publice.

2.2 Politici și curente principale în relația finanțe publice-economie

Din punct de vedere al doctrinei economice există două curente principale divergente care privesc relaţia Finanţe Publice – economie

1. Curentul etatist (Etat=stat în limba franceză) care pune accentul pe rolul central al statului în economie. Acest curent are ca idee centrală intervenţia statului ca fiind absolut necesară dezvoltării economice. Acest curent are ca formă extremă economia planificată (comunismul), în care statul controlează toate resursele societăţii. În acest tip de economie (teoretică) statul asigură echilibrul economic prin planificarea tuturor aspectelor societăţii.

9

2.

Curentul liberal, care pune accentul pe piaţa liberă, considerând că societatea

este capabilă să asigure echilibrul economic şi satisfacerea tuturor nevoilor sociale în mod natural, prin jocul liber al cererii şi ofertei, statul având un rol minim. Forma extremă a acestui curent este nihilismul, care consideră ca statul nu este necesar deloc. În practică nu au existat niciodată forme de organizare complet bazate pe piaţa liberă sau complet planificate. Doctrinele economice moderne în general oscilează între o preponderenţă a controlului public şi o preponderenţă a pieţei libere. Una dintre problemele critice ale asigurării unei gestiuni eficiente ale finanţelor publice o constituie identificarea corectă a nivelului de intervenţie adecvat, a mijloacelor de intervenţie adecvate, astfel încât mecanismul financiar al statului respectiv să asigure o utilizare eficientă a resurselor financiare.

În raport cu diferitele situaţii cu care se confruntă statul în relaţia sa cu economia, în general se pot desprinde două categorii de curente:

1. Curentul intervenţionist, care implică statul în soluţionarea unor probleme ale societăţii

2. Curentul non-intervenţionist, care consideră ca statul ar trebui să rămână

neimplicat în soluţionarea problemei respective. Între şcolile economice există dezbateri continue în ceea ce priveşte intervenţia statului în cele mai diverse domenii. Intervenţia implică activităţi de redistribuire a

resurselor care niciodată nu pot mulţumi pe cei care sunt siliţi să cedeze resurse (contribuabili), şi niciodată nu pot satisface integral pe cei care le primesc. Există dezbateri serioase legate de capacitatea statului de a efectua o redistribuire obiectivă şi eficientă a resurselor, dar, în aceeaşi măsură, există rezerve serioase legate de capacitatea societăţii de a redistribui în mod natural resursele către cei care au nevoie de ele în mod real. În raport cu relaţia cu economiile altor state, se pot identifica două abordări:

10

1. Abordarea protecţionistă, care are ca obiect protejarea agenţilor economici din interior de concurenţa externă. În practică această abordare se traduce prin taxe vamale, bariere tarifare, credite preferenţiale, subvenţii, etc.

2. Abordarea liberală, care consideră că intervenţia statului nu este necesară sau chiar că are efecte negative asupra competitivităţii economice. În practică, o astfel de politică se manifestă prin eliminarea taxelor vamale, a subvenţiilor care ar putea favoriza agenţii economici interni în defavoarea

celor externi, etc. În acest moment, protecţionismul de orice natură este sever criticat de majoritatea statelor lumii atunci când este practicat de alte state. În acelaşi timp, o bună parte agenţilor economici interni solicită diverse forme de protecţionism. Din punct de vedere al concentrării activităţii economice:

1. Abordarea monopolistă, în care se stimulează concentrarea pieţei către un singur producător.

2. Abordarea oligopolistă, care stimulează concentrarea capacităţilor financiare către un grup restrâns de agenţi economici.

3. Abordarea liberală, care stimulează atomizarea pieţei, împiedicând

concentrarea pieţei către un număr restrâns sau către un singur agent economic. În general acest fenomen este nuanţat şi adaptat la diverse ramuri ale economiei, în

unele fiind acceptat un monopol de stat, în altele un monopol privat, în unele un monopol mixt, sau oligopol, în timp ce în alte ramuri se descurajează orice formă de monopol sau oligopol. Din punct de vedere al finanţelor publice se pune problema formei care implică îndeplinirea obiectivelor publice cu un minim de efort din partea statului.

11

2.3

Cadrul juridic al finanțelor publice

În general legislaţia privind finanţele publice acoperă câteva domenii esenţiale:

1. Structura fondurilor publice

2. Raporturile de proprietate asupra fondurilor publice

3. Drepturile şi obligaţiile legate de fondurilor publice

4. Controlul

5. Procedurile prin care se efectuează colectarea şi alocarea fondurilor publice

6. Evidenţa fondurilor publice şi a obligaţiilor contribuabililor

Din punct de vedere a legilor, acestea se clasifică în:

- Constituţia, sau legea fundamentală, care stabileşte structura instituţională a statului şi formele de proprietate, şi alte elemente generale

- Legislaţia fiscală, care priveşte impozitele şi taxele, modul de colectare a acestora, stabileşte proceduri de colectare, valori, cote, cuantumuri, etc

- Legislaţia administrativ-financiară, care stabileşte modul de funcţionare a instituţiilor publice în raport cu fondurile publice Din punct de vedere al nivelului de adoptare:

- Constituţia, se adoptă de parlament şi se aprobă prin referendum)

- Legi organice, se adoptă de parlament cu 2/3 din voturi

- Legi ordinare, se aprobă de parlament cu 50%+1 vot

- Hotărâri de Guvern, se adoptă de guvern

- Ordonanţe de urgenţă, se adoptă de guvern şi se aprobă de parlament

- Norme metodologice, se adoptă de instituţii abilitate prin lege

- Hotărâri ale administraţiilor fondurilor speciale

- Hotărâri ale administraţiilor locale

extrem de important al cadrului legislativ îl constituie normele

internaţionale. Acestea impun statelor o anumită conduită economică şi financiară

Un

aspect

12

destinată menţinerii unui echilibru internaţional. În România, conform Constituţiei acordurile internaţionale la care România este semnatară au prevalenţă asupra legilor interne. Întrucât fondurile publice sunt extrem de importante pentru societate, toate aspectele care privesc aceste fonduri sunt extrem de riguros reglementate. Din acest motiv, de multe ori statul are o flexibilitate foarte redusă în ceea ce priveşte gestionarea acestora. Această lipsă de flexibilitate este impusă de imperativul protejării cetăţenilor şi a agenţilor economici împotriva abuzurilor statului, pentru a se asigura obiectivitatea actului de administrare a fondurilor, pentru a se evita risipa şi pentru a se asigura echilibrul financiar al statului. În general legislaţia are ca intenţie asigurarea unui raport optim între nevoile statului, cerinţele economiei, drepturile şi libertăţile cetăţenilor şi interesul general al societăţii.

3

Bugetul de stat

3.1

Conținutul și caracteristicile bugetului de stat

Bugetul reprezintă instrumentul prin intermediul căruia se asigură gestionarea resurselor financiare la nivelul statului. Conform legii prin buget se înţelege:

“document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice” (MFP, 2002) Conform legii 500/2002 privind finanţele publice, care defineşte cadrul general de desfăşurare a activităţii finanţelor publice, bugetul de stat se aprobă prin lege, anual de către Parlamentul României la propunerea guvernului. Legile bugetare cuprind, conform aceleiaşi legi:

13

1) Veniturile estimate ale anului bugetar la care se referă legea. Aceste venituri se estimează pe baza proiecţiilor realizate de către Ministerul Finanţelor pe baza prognozelor privind activitatea economică, pe baza legislaţiei fiscale care va fi în vigoare şi pe baza altor estimări. 2) Cheltuieli estimate pe baza necesarului de resurse financiare ale întregului aparat de stat 3) Deficitul sau excedentul bugetar, reprezentând diferenţa dintre venituri şi cheltuieli. Acest deficit se finanţează prin împrumuturi. 4) Reglementări specifice exerciţiului bugetar Toate datele utilizate în fundamentarea legii bugetului sunt date prognozate. În practică este extrem de improbabil ca valorile prognozate să se atingă în totalitate. Din acest motiv există mai multe sisteme care permit organismelor executive să se adapteze la realitate în cursul anului în care se pune în practică această lege. Dintre aceste mecanisme amintim:

- Existenţa de rezerve prevăzute în buget pentru diverse situaţii neprevăzute

- Posibilitatea elaborării unei legi de rectificare a Legii Bugetului

Teme de documentare:

Conţinutul bugetului de stat: Legea 500/2002, art. 26-30 Conţinutul bugetelor locale: Legea 273/2006, art. 26

3.2 Principii bugetare

Legea 273/2006 privind Finanţele publice Locale, prevede următoarele principii:

1) Principiul universalităţii

a) Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute.

14

b) Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume,

cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte. 2) Principiul transparenţei şi publicităţii: procesul bugetar este deschis şi

transparent, acesta realizându-se prin:

a) publicarea în presa locală, pe pagina de internet a instituţiei publice, sau afişarea la sediul autorităţii administraţiei publice locale respective a proiectului de buget local şi a contului anual de execuţie a acestuia;

b) dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia;

c) prezentarea contului anual de execuţie a bugetului local în şedinţă publică.

3) Principiul unităţii: Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor

publice locale. Se interzic reţinerea şi utilizarea de venituri în regim extrabugetar, precum şi constituirea de fonduri publice locale în afara bugetelor locale, dacă legea nu prevede altfel. 4) Principiul unităţii monetare: Toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională 5) Principiul anualităţii:

a) Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate, în condiţiile legii, pe o perioadă de un an, care corespunde exerciţiului bugetar.

b) Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în

contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv. 6) Principiul specializării bugetare: veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de provenienţă şi, respectiv, pe categorii de

cheltuieli, grupate după natura lor economică şi destinaţia acestora. 7) Principiul echilibrului: Cheltuielile unui buget se acoperă integral din veniturile bugetului respectiv.

15

Teme de documentare:

Principiile bugetului de stat: Legea 500/2002, art. 8-13 Principiile bugetelor locale: Legea 273/2006, art. 7-13, 15-18

3.3 Procesul bugetar

Conform Legii Finanţelor Publice, procesul bugetar se constituie din parcurgerea etapelor consecutive de elaborare, aprobare, executare, control şi raportare ale bugetului aprobarea contului general de execuţie a acestuia. 1) Elaborarea bugetului, se realizează pentru bugetul de stat de către Ministerul Finanţelor Publice, pe baza indicatorilor macroeconomici, a acordurilor de finanţare, a strategiilor guvernamentale, şi a altor date. Bugetele locale sunt elaborate de primari şi preşedinţii consiliilor judeţene, iar bugetele speciale sunt elaborate de instituţiile care le gestionează. 2) Aprobarea: bugetul de stat şi bugetele speciale se aprobă de către Parlament, bugetele locale se aprobă de către consiliile judeţene şi locale. 3) Executarea: se efectuează de către guvern pentru bugetul de stat, preşedinţii consiliilor judeţene şi primari pentru bugetele locale, conducătorii instituţiilor abilitate pentru fondurile speciale. Toate instituţiile statului, indiferent de autorităţile cărora li se subordonează au atribuţiuni în execuţia bugetară. 4) Controlul execuţiei bugetare se realizează de către departamentele de Control Financiar preventiv, pentru fiecare operaţiune, de către auditorii interni, şi de către Curtea de Conturi, în calitate de auditor extern. Pentru fondurile provenite din finanţări externe pot apărea şi altfel de activităţi de control, conform cerinţelor acestora. 5) Raportarea execuţiei bugetare se realizează după terminarea anului financiar; se prezintă valorile aprobate în comparaţie cu valorile realizate.

16

6) Aprobarea conturilor de execuţie bugetară se realizează de către organismele care au aprobat bugetul, pe baza rapoartelor depuse de organismele executive şi a rapoartelor organismelor de control care certifică corectitudinea acestora.

3.4 Sistemul cheltuielilor publice

3.4.1 Definirea cheltuielilor publice

Cheltuielile publice pot fi interpretate în două moduri

- Cheltuielile reprezintă consumuri de resurse cu caracter ireversibil

- Cheltuielile reprezintă plăţi efectuate

În contabilitatea publică cheltuielile sunt tratate conform IPSAS ca fiind consumuri de resurse cu caracter ireversibil, ceea ce exclude din această categorie rambursările de credite, şi include aici cheltuielile cu amortizarea sau cu constituirea de provizioane şi ajustări. În acelaşi timp, din punct de vedere bugetar, cheltuielile sunt privite dintr-un punct de vedere mai mult legat de gestiunea lichidităţilor băneşti, incluzându-se în această categorie numai plăţile. Din acest motiv, cheltuielile prevăzute în buget conţin şi rambursările de credite, dar nu includ Din punct de vedere al fazelor procesului bugetar:

- cheltuielile estimate în buget sunt definite ca credite bugetare iniţiale, reprezentând plafonul maxim al plăţilor aprobate pentru o anumită destinaţie pe parcursul unui an.

- cheltuielile aprobate, în cursul procesului de execuţie a bugetului sunt definite ca Credite bugetare aprobate, reprezentând plafonul maximal al plăţilor care pot fi efectuate;

- Cheltuielile efectiv-realizate, în cursul execuţiei bugetare sunt plăţile efectuate;

17

Cheltuielile, din punct de vedere al finanţelor publice reprezintă sumele aprobate în buget în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin buget.

3.4.2 Eficiența, eficacitatea și oportunitatea cheltuielilor publice

În cursul execuţiei bugetare, conducătorii instituţiilor publice, organele de control intern şi extern au obligaţia de a se asigura ca toate cheltuielile efectuate să genereze efectele dorite de finanţator. Eficienţa cheltuielilor se defineşte ca fiind asigurarea atingerii obiectivelor stabilite pentru cheltuielile respective. Eficienţa se referă la obţinerea efectului dorit cu minim de efort financiar. Eficacitatea reprezintă tot un raport optim între efortul dorit şi efectele obținute. Eficacitatea cheltuielilor publice se referă la asigurarea unui maxim de efecte cu un minim de efort financiar. Oportunitatea din punct de vedere financiar se leagă de capacitatea de adaptare în timp a administraţie, şi la o abilitate de a evita efectuarea de cheltuieli care, deşi au fost planificate, nu se mai justifică în contextul execuţiei bugetare. Practic, pentru a se asigura o gestiune corectă a fondurilor publice, în practica execuţiei bugetare, administratorii trebuie să se asigure că obţin rezultatele dorite cu resursele existente, că nu consumă inutil resurse, şi că efectele dorite iniţial sunt de actualitate în momentul respectiv. De exemplu, dacă se aprobă în buget alocarea unei sume de 100 u.m. pentru atingerea indicatorului X, în procesul de execuţie bugetară, trebuie să ne asigurăm ca alegem o modalitate de atingere a indicatorului X consumând maxim 100 u.m, dar că, obiectivul X mai este de actualitate (oportunitate), ca am căutat soluţii de a atinge obiectivul X cu un cost mai mic de 100. u.m, sau că am verificat dacă nu putem obţine mai mult de X cu aceeaşi sumă.

18

De exemplu, dacă există o lege care prevede că în 2011 instituţia trebuie să asigure bolnavilor cu o anumită boală un anumit tratament, care costă în 2010, suma de 10.000 lei, şi sunt 20 de astfel de bolnavi, în buget se va prevedea o sumă de

200.000 lei. Dacă în 2011, numărul bolnavilor scade la 15, şi preţul tratamentului

rămâne acelaşi, suma oportună va fi de 150.000 lei. Dacă în 2011 numărul bolnavilor rămâne acelaşi, şi reuşim să obţinem un preţ de 9.000, vom cheltui doar

180.000 (eficienţă). Dacă, de aceeaşi sumă de 200.000 avem posibilitatea să tratăm

25 de bolnavi sau 20 vom alege varianta cu 25 de bolnavi, din motive de eficacitate. În termeni matematici eficienţa se poate defini astfel:

Eficacitatea poate fi definită astfel:

În selectarea opţiunilor de decizie se alege varianta care generează eficienţa maximă şi eficacitatea maximă. Utilizarea judicioasă a resurselor statului este strict legată de atingerea acestor trei caracteristici (eficienţă, eficacitate, oportunitate) dar, în practică, este un proces dificil, care presupune competenţă, imaginaţie, responsabilitatea faţă de contribuabil, şi o doză de noroc.

3.4.3 Clasificări ale cheltuielilor publice

Sistemul cheltuielilor publice se sistematizează pe baza clasificaţiei bugetare.

19

Pentru cheltuieli clasificaţia se realizează în cadrul bugetului în părţi, capitole, titluri, articole şi alineate . Există două sisteme majore de clasificare utilizate în buget:

- Clasificaţia funcţională, indică destinaţia pe acţiuni şi categorii de instituţii (Educaţie, sănătate, apărare, administraţie, etc)

- Clasificarea economică, indică felul cheltuielilor admise pentru instituţiile publice (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, cheltuieli de capital) Întrucât structura guvernului şi modul de organizare poate să fie diferit de la un an la altul, clasificaţia se publică anual în Monitorul oficial. Instituţia care are obligaţia de a elabora anual clasificaţia bugetară este Ministerul de Finanţe.

oficial. Instituţia care are obligaţia de a elabora anual clasificaţia bugetară este Ministerul de Finanţe. 20

20

3.5

Sistemul veniturilor publice

3.5.1 Definirea veniturilor publice

Veniturile publice reprezintă:

- Din punct de vedere contabil, resursele generate de activitatea statului

- Din punct de vedere financiar, încasările bugetului de stat

În contabilitatea publică, conform IPSAS, veniturile reprezintă valoarea resurselor generate, cu caracter nerambursabil, indiferent de momentul încasării acestora. În procesul bugetar veniturile reprezintă:

- în faza de aprobare a proiectului bugetar, încasările estimate pentru anul viitor din taxe, impozite, vânzări, recuperări de creanţe, etc.

- în faza de execuţie a bugetului, încasările efectuate în anul curent din taxe, impozite, vânzări, recuperări de creanţe, etc.

- în faza de aprobare a bugetului, valoarea totală a încasărilor realizate în anul trecut. Venituri bugetare - resursele băneşti care se cuvin bugetelor în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii şi alte vărsăminte

3.5.2 Veniturile publice ca instrument economic

Veniturile publice reprezintă un instrument care poate fi utilizat pentru a stimula sau a descuraja anumite activităţi şi comportamente. De regulă stimularea se realizează prin diminuarea impozitelor, descurajarea prin majorarea lor. De exemplu, o politică de descurajare a fumatului, sau consumului de alcool, prin metode fiscale presupune majorarea accizei la tutun respectiv la alcool. Totuşi, simpla diminuare sau majorare a impozitelor nu este în măsură să genereze efectele scontate, datorită următoarelor motive:

21

- Majorarea impozitelor poate genera creşterea evaziunii fiscale (creşterea CAS generează creşterea ponderii muncii la negru şi a beneficiilor de altă natură decât salariale)

- Majorarea impozitelor într-un domeniu, poate genera reducerea consumului în alte domenii (creşterea accizei la tutun poate diminua consumul de alte bunuri)

- Diminuarea impozitelor într-un domeniu de activitate neatractiv poate să nu fie suficientă (diminuarea impozitului pe profit in industria metalurgică este greu să genereze o creştere a investiţiilor datorită valorii investiţiilor)

- Diminuarea impozitelor într-un domeniu poate să nu fie competitivă comparativ cu pieţele externe (reducerea impozitului pe profit în construcţii poate să fie mai mică decât cea dintr-o ţară vecină) Măsura cea mai populară, cerută întotdeauna de contribuabili o reprezintă reducerea impozitelor. Indiferent de valoarea impozitului plătit, acesta este întotdeauna perceput ca fiind împovărător şi neplăcut. Dar, întrucât impozitele şi taxele reprezintă sursa cea mai semnificativă de finanţare a bugetului, este evident că orice diminuare reprezintă o diminuare a capacităţii statului de a îndeplini alte obiective, generatoare de cheltuieli. Colectarea impozitelor trebuie să fie echitabilă pentru a fi acceptată de contribuabili, şi pentru a nu genera ca efect tulburări sociale sau fenomene evazioniste. Tolerarea practicilor evazioniste de către reprezentanţii autorităţilor este de natură să accentueze nivelul de nemulţumire socială a contribuabililor care respectă legea, care vor fi defavorizaţi şi din punct de vedere social, şi din punct de vedere concurenţial.

22

3.5.3 Clasificări ale veniturilor publice

Veniturile publice se clasifică conform aceleiaşi clasificaţii bugetare, pe capitole şi subcapitole. În această clasificaţie se disting următoarele capitole:

- Venituri curente (fiscale şi ne-fiscale)

- Venituri din capital

- Donaţii şi sponsorizări

- Încasări din împrumuturi acordate

(fiscale şi ne -fiscale) - Venituri din capital - Donaţii şi sponsorizări - Încasări din împrumuturi

23

4

Deficitul bugetar. Excedent bugetar

4.1.1 Noțiune, conținut, semnificație

Deficitul bugetar reprezintă diferenţa dintre cheltuielile bugetare şi veniturile bugetare, atunci când cheltuielile au o valoare mai mare decât veniturile. Excedentul bugetar reprezintă diferenţa dintre veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare atunci când veniturile au o valoare mai mare decât cheltuielile. În teoria economică există o serie de dezbateri cu privire la rezultatul optim:

- Abordarea clasică, optim este excedentul bugetar deoarece acesta înseamnă acumularea de resurse. Această abordare este considerată a fi depăşită de realitate, deoarece acumularea de resurse rezultate din colectarea de taxe şi impozite de la contribuabili şi neutilizarea lor nu are sens. Practic excedentul este considerat o extragere de resurse din economie, prin urmare o reducere a potenţialului acesteia.

- Abordarea modernă, se consideră că statul trebuie să fie în situaţie de deficit, sau echilibru (venit=cheltuieli). În această situaţie se consideră că statul atrage resurse financiare pe care le investeşte în piaţa internă, sporind astfel potenţialul economic intern. Deficitul public, privit ca mijloc de susţinere a economiei este acceptabil până la un punct. Deficitul presupune finanţarea prin creditare. Creditarea se poate obţine din surse interne şi din surse externe. Creditarea din surse interne nu presupune o creştere a potenţialului economic, ci doar o formă de redistribuire a resurselor. În măsura în care statul reuşeşte să identifice în mod eficient modalităţile de redistribuire care generează creştere economică, poate fi acceptată această finanţare, dar de regulă ea nu este privită ca o formă eficientă de finanţare decât pe termen scurt. Creditarea din surse externe, presupune injectarea de resurse financiare în valută provenite de pe pieţele financiare internaţionale.

4.1.2 Deficitul bugetar ca instrument economic

Deficitul public, privit ca mijloc de susţinere a economiei este acceptabil până la un punct. Deficitul presupune finanţarea prin creditare. Creditarea se poate obţine din surse interne şi din surse externe.

24

Creditarea din surse interne nu presupune o creştere a potenţialului economic, ci doar o formă de redistribuire a resurselor. În măsura în care statul reuşeşte să identifice în mod eficient

modalităţile de redistribuire care generează creştere economică, poate fi acceptată această finanţare, dar de regulă ea nu este privită ca o formă eficientă de finanţare decât pe termen scurt. Creditarea din surse externe, presupune injectarea de resurse financiare în valută provenite de pe pieţele financiare internaţionale. Majoritatea statelor lumii aplică o astfel de abordare. Se ridică următoarele aspecte pozitive:

- Se susţine moneda naţională, ceea ce favorizează creditele pentru investiţii, ceea ce pe termen lung generează acumularea de capacităţi de producţie şi implicit de potenţial economic

- Se realizează obiectivele statului pe termen scurt fără a se împovăra suplimentar contribuabilii Aspecte negative:

- Întărirea monedei naţionale favorizează deficitul de balanţă comercială, stimulând importurile şi defavorizând exportul

- Serviciul datoriei publice se acumulează generând costuri suplimentare

Utilizarea deficitului public poate fi un instrument de impulsionare a economiei, dar acesta trebuie să fie administrat judicios pentru a nu se ajunge în situaţia de incapacitate de plată.

4.1.3 Elemente tehnice ale gestionării deficitului bugetar

Gestionarea deficitului bugetar se realizează pe termen mediu si lung prin două acţiuni concentrice:

1. Reducerea cheltuielilor bugetare

2. Majorarea veniturilor bugetare

Reducerea cheltuielilor bugetare:

Este o direcţie de acţiune aflată sub controlul administraţiei, şi se poate pune în practică prin trei tipuri majore de acţiuni:

o Reducerea valorii cheltuielilor pe elemente ale bugetului. Această măsură este realizabilă până la un punct prin măsuri administrative cum ar fi întărirea disciplinei financiare, un control mai strict al necesităţii şi oportunităţii

25

cheltuielilor publice. Cu cât scade mai mult valoarea unei cheltuieli cu atât devine mai dificilă funcţionarea eficientă a administraţiei.

o

Eliminarea de cheltuieli din clasificaţia bugetară. Măsura presupune modificări legislative, prin urmare implementarea unei astfel de măsuri se realizează în urma unor proceduri parlamentare. Întrucât elementele de cheltuieli sunt rezultate din aplicarea unor pachete de legi, este posibil să fie necesară modificarea mai multor legi pentru ca această măsură să poată fi pusă în practică.

o

Reducerea serviciului datoriei publice prin restructurarea datoriilor, şi identificarea de surse de finanţare mai avantajoase.

Reducerea cheltuielilor se realizează în mod eficient numai progresiv, pentru a se evita disfuncţionalităţile în funcţionarea instituţiilor. Există un prag minim sub care reducerea cheltuielilor pune instituţiile în imposibilitatea de a funcţiona sau se generează costuri suplimentare. De exemplu reducerea cheltuielilor cu salariile fără discernământ poate genera costuri suplimentare datorită încălcării de către administraţie a drepturilor legale ale salariaţilor. Concedierile se pot realiza numai în baza unor proceduri legale, pentru a nu apărea riscul de daune către angajaţii cărora nu li s-au respectat drepturile legale. În mod similar există obligaţii ale statului care nu pot fi diminuate direct şi rapid.

Reducerea cheltuielilor are ca efect diminuarea funcţionalităţii statului. Este necesar ca statul să prevadă modalităţi de înlocuire de către mediul privat a funcţionalităţilor pierdute. De exemplu, închiderea unui spital, diminuează accesul la asistenţă medicală a unei părţi a populaţiei. Statul trebuie să identifice soluţii cum ar fi spitale private, sau servicii de transport către alte spitale, etc. Majorarea veniturilor bugetare, se poate realiza prin:

Majorarea cotelor sau valorilor impozitelor şi taxelor

o

Majorarea taxelor şi impozitelor legate de afaceri are în general efecte negative asupra agenţilor economici prin reducerea randamentului capitalurilor pe care le deţin

o

Majorarea taxelor şi impozitelor pe veniturile persoanelor au efecte negative asupra consumului, ceea ce afectează viabilitatea pieţei interne

o

Majorarea taxelor şi impozitelor pe proprietate afectează investiţiile în active, diminuând competitivitatea economiei pe termen lung

26

Introducerea de noi taxe şi impozite

o

Orice modificare a fiscalităţii prin introducerea de noi impozite prezintă toate dezavantajele majorărilor de impozite

o

Introducerea de noi impozite majorează costurile de colectare, control şi introduce nesiguranţă în mediul economic

Reducerea evaziunii fiscale

o

Este extrem de greu de realizat datorită legăturii ei cu corupţia

o

Avantajează agenţii economici corecţi prin distribuirea efortului fiscal

o

Avantajează mediul concurenţial

27