1 Finanele publice 1.

1 Scurt istoric Finanele publice se subscriu nevoii de asigurare a resurselor necesare funcionrii statului i ndeplinirii obiectivelor sale. ntruct acest domeniu de activitate este strns legat de stat i de forma de organizare, obiectivele i metodele utilizate pentru a atinge aceste obiective, istoria finanelor publice se leag strns de evoluia organizrii statale. Finanele publice apar odat cu apariia statelor, i se refer la gestionarea trezoreriei monarhului. n acele timpuri finanele publice aveau funcia de a colecta veniturile monarhului i de a le utiliza conform dorinelor acestuia. n perioada sclavagist obligaiile fa de stat erau acoperite sub diverse forme, fie n munc, fie n bunuri, fie n bani. n imperiul roman, taxele colectate pe teritoriul Romniei se intitulau: Tributum Soli, sau impozitul pe terenuri, Tributum Capitis, sau impozitul pe cap de locuitor, i vectigalia sau contribuia n munc. Aceste taxe erau colectate i utilizate de Imperiul Roman prin intermediul unui sistem administrativ condus de un Proconsul (Trium Daciarum) care avea trei procuratores cu ndatoriri regionale. n rile Romneti, n epoca medieval demnitarul care administra banii publici avea titlul de vistier (vistiernic) i instituia care gestiona banii publici se numea Vistierie. Marele Vistiernic, era un nalt dregtor la curtea domneasc, care avea n subordine Vtori-vistiernici, tretivistieri, Logofei de Vistierie (sau diaci de visterie) i visternicei.
1

n perioada medieval existau: dri n bunuri, colectate de funcionari specializai, cum ar fi Galetari (care colectau produse agricole), Vinricei (care colectau vinariciu, i fnari (care colectau impozitul pe fn); dri n bani, (se colectau de ctre Birari). n urma unificrii Principatelor Romne, n timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza apare Ministerul Finanelor, ca o form de administrare a finanelor publice. Funciile i ndatoririle finanelor publice din acea vreme sunt ntr-o form embrionar similare celor din prezent. Termenul Finane este considerat a fi de origine francez de ctre majoritatea surselor, (franceza Financier=persoan care ncaseaz taxele regale) sau german (german: Finanzer=cmtar).

Teme de documentare: Scurt istorie a finanelor publice din Romnia de la origini i pn n prezent Sursa de documentare: http://www.mfinante.ro/istoricul.html?pagina=acasa Istoria finanelor publice: Moneanu, Tatiana i colectiv; Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2005, pag. 7-8 Vcrel, I. i colectiv; Finane publice, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 2006, pag 31-39

1.2 Conceptul de finane publice Finanele reprezint tiina constituirii i administrrii mijloacelor bneti ale unei entiti, cu scopul ndeplinirii obiectivelor, funciilor i sarcinilor sale.
2

Finanele, se mpart de regul n trei mari categorii1: 1. Finane private, care se refer la entiti de drept privat (ntreprinderi, bnci, societi de asigurri, etc) 2. Finane publice, care se refer la entiti de drept public (guvern, primrii, consilii judeene, etc) 3. Finane personale, care se refer la persoane fizice Separaia este important pentru c att constituirea ct i administrarea mijloacelor bneti se realizeaz ntr-un cadru juridic, dar i economic diferit n cele dou cazuri. n general domeniul public se subscrie unui cadru juridic extrem de restrictiv n ceea ce privete alocarea resurselor sale bneti n timp ce societile comerciale i persoanele fizice pot s-i aloce resursele fr restricii ieite din comun pentru orice activiti doresc. Finanele publice, prin dimensiunea resurselor pe care le administreaz sunt un domeniu cheie al economiei naionale, fiind n msur s influeneze extrem de semnificativ toate aspectele vieii cetenilor i ale afacerilor. Ele reprezint un obiect de cercetare tiinific, o metod de gestionare a statului, i un instrument politic extrem de semnificativ. Din punct de vedere strategic, finanele publice sunt un element crucial n tot ceea ce nseamn existena i evoluia unui stat. Stabilirea obiectivelor i a mijloacelor financiare de atingere a acestora la nivelul statului i a instituiilor i ageniilor
1

FINNE s. f. pl. 1. Totalitatea mijloacelor bneti care se gsesc la dispoziia unui stat i care sunt necesare pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale. Om de finane = a) specialist n probleme financiare; b) deintor de capitaluri. (La sg.) Marea finan = deintorii marilor capitaluri financiare. Totalitatea mijloacelor bneti ale unei ntreprinderi. (Fam.) Averea n bani a unei persoane particulare. 2. tiin care studiaz finanele (1). [Var.: finn s. f.] Din fr. finance, it. finanza. (Dex Online, 2011)

Unii autori nu includ finanele personale n structura finanelor, menionnd doar finanele private i finanele publice, sau includ finanele personale n categoria finanelor private. n anumite condiii, n opinia mea, finanele personale ar putea reprezenta un domeniu foarte important n societatea noastr n viitor.

centrale se realizeaz de ctre Parlament prin Legea Bugetului. La nivelul autoritilor locale, aceeai funciune este ndeplinit de Consiliile Judeene, la nivel judeean, consiliile locale la nivel de municipiu, ora, sau comun. n Romnia, ndeplinirea obiectivelor i sarcinilor stabilite la nivelul statului, n ceea ce privete finanele publice sunt gestionate de: Guvern, prin intermediul Ministerului Finanelor Publice Conductorii i direciile economice din cadrul entitilor publice. ntreaga activitate privind Finanele Publice este reglementat la nivel general prin: Constituia Romniei, care stabilete reguli generale privind funcionarea statului Codul Fiscal i Normele metodologice aferente, care reglementeaz sistemul de taxe i impozite Legea Finanelor Publice (legea 500/2002), care reglementeaz funcionarea finanelor publice la nivelul Romniei Legea Finanelor Publice Locale (273/2006), care reglementeaz funcionarea finanelor publice la nivelul consiliilor judeene i al primriilor. Exist o un sistem extrem de complex de legi i norme care reglementeaz foarte strict fiecare aspect al finanelor publice la nivelul Romniei. Acest sistem a fost supus n permanen unui proces de modificare, adaptare, ajustare, formnd n prezent un conglomerat juridic extrem de complicat. Din acest motiv, practic, funcionarea Finanelor Publice n practic este un proces foarte delicat i extrem de profesionalizat care solicit un nivel de calificare deosebit de ridicat pentru a putea fi gestionat de o manier legal dar i eficient.

ntruct obiectivele statului i mijloacele de a se pune n practic ale acestora sunt strns legate de nivelul politic, finanele publice sunt strns legate n funcionarea lor de acest nivel.

Teme de documentare: Conceptul finane Conceptul Finane publice: Moneanu, Tatiana i colectiv; Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2005, pag. 7-8 Vcrel, I. i colectiv; Finane publice, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 2006, pag 31-39

1.3 Funciile finanelor publice Din punct de vedere al rolului lor n gestionarea statului, finanele publice ndeplinesc de regula dou funcii de baz: 1. Procurarea de resurse necesare statului i gestionarea acestora 2. Influenarea mediului economic n vederea ndeplinirii politicilor publice Procurarea resurselor necesare funcionrii statului se refer n principal la activitile de colectare a taxelor i impozitelor stabilite prin Codul Fiscal i prin Normele Metodologice de aplicare a acestuia. Procurarea resurselor se efectueaz prin activiti care au ca obiectiv determinarea pltitorilor de impozite s-i respecte obligaiile. n practic aceast activitate se realizeaz prin fora coercitiv a statului, utilizat ca ameninare, sau pus n practic de instituiile care sunt abilitate n acest sens (Garda financiar, vam, poliie, procuratura, etc). n msura
5

n care acest lucru este posibil, spiritul civic al contribuabililor trebuie stimulat, astfel nct acetia s neleag faptul c plata impozitelor servete interesului public. Pentru a se stimula plata corect, de bun credin i voluntar a impozitelor i taxelor se utilizeaz uneori i stimulente cum ar fi reduceri, amnri la plat, sau altele. Statul obine resurse i din concesionarea resurselor naturale de care dispune, nchirieri, dobnzi pentru mprumuturi acordate, dividende de la societile comerciale i activiti comerciale. n general aceste venituri au o pondere mai redus dect impozitele i taxele, dar, uneori, pot exista excepii. O alt categorie de resurse o reprezint mprumuturile interne i externe care sunt angajate de ctre stat pentru a-i acoperi diferena dintre resursele procurate i nevoia de resurse cunoscut. Alocarea resurselor publice reprezint procesul prin care resursele colectate de stat sunt utilizate de ctre administraia public pentru acoperirea cheltuielilor statului. Alocarea se realizeaz la nivel planificat prin intermediul Bugetului, i la nivel practic prin procesul de execuie a bugetului. Influenarea mediului economic are ca obiectiv stimularea creterii economice i implicit a volumului impozitelor care vor putea fi colectate i reducerea cheltuielilor sociale. Influenarea mediului economic prin intermediul finanelor publice se realizeaz prin diverse mijloace din care amintim: - Stabilitatea sistemului fiscal - Structura sistemului fiscal - Competitivitatea sistemului fiscal - Structura i destinaia cheltuielilor publice - Eficiena i claritatea procedurilor care privesc relaia financiar cu statul Din punct de vedere al relaiei finanelor publice cu economia se pot distinge trei funcii principale:
6

1. Funcia de alocare (denumit i funcia fiscal) 2. Funcia de stabilizare (funcia economic sau funcia extra-fiscal) 3. Funcia de redistribuire (funcia social) Funcia de alocare, sau funcia fiscal, reprezint funcia de colectare i utilizare a veniturilor statului pentru asigurarea existenei sale i a ndeplinirii politicilor publice. n funcie de tipul de guvernare i de doctrina economic adoptat de aceasta pot exista mai multe abordri diferite n aceast direcie. Din punct de vedere financiar funcia de alocare se manifest prin planificarea i execuia ncasrii veniturilor i a angajrii i efecturii cheltuielilor de o manier echilibrat, astfel nct resursele necesare s fie disponibile n locaiile, la momentele i pentru destinaiile stabilite de imperativele gestionrii statului. Funcia de stabilizare are ca obiectiv asigurarea echilibrului macroeconomic i a stimulrii dezvoltrii echilibrate i sustenabile a economiei. Echilibrul economic, din punct de vedere al statului, este o condiie necesar pentru a se putea obine resursele necesare statului n condiii de predictibilitate. Creterea economic este necesar pentru a se asigura creterea forei i a influenei statului n timp. Funcia de redistribuire se realizeaz prin absorbia de resurse din unele domenii i alocarea lor n alte domenii, sau prin colectarea de resurse de la unele categorii sociale i redistribuirea ctre altele. Un exemplu n acest sens este colectarea de contribuii sociale de la angajai i redistribuirea ctre pensionari, omeri, persoane cu handicap, etc. Din punct de vedere al tipului de activiti desfurate, finanele publice au urmtoarele funcii: 1. Funcia de repartiie, care prevede colectarea i gestionarea fondurilor publice

2. Funcia de control, care privete respectarea legalitii n toate aspectele care privesc gestionarea legal a resurselor financiare ale statului (colectare, utilizare) i ale contribuabililor 2 Mecanismul financiar i politica financiar 2.1 Mecanismul financiar public i rolul su n economie Mecanismul financiar public reprezint totalitatea mijloacelor prin care se realizeaz ndeplinirea funciilor finanelor publice. Acesta cuprinde: 1. Sistemul de organizare a finanelor publice 2. Sistemul fondurilor de resurse financiare 3. Prghiile economico-financiare Sistemul de organizare cuprinde structura de organizare administraiei publice n ceea ce privete reglementarea, gestionarea i controlul aspectelor care privesc resursele exprimabile valoric. n Romnia, acest sistem cuprinde sub aspect instituional urmtoarele elemente principale: - Parlamentul, care are autoritatea de a reglementa toate aspectele legale - Guvernul, care are rolul executiv, elaboreaz i propune proiecte de legi, norme, elaboreaz proiectele de bugete, execut n practic administrarea bugetului de stat - Consiliile judeene i consiliile locale, care reglementeaz aspectele specifice nivelelor locale - Preedinii consiliilor judeene, i Primarii, care sunt responsabili de administrarea resurselor locale n concordan cu prevederile legale i hotrrile consiliilor crora le sunt subordonai Din punct de vedere al modului de structurare al bugetelor deosebim: - Bugetul de stat, adoptat de parlament i administrat de guvern
8

- Bugetele locale, adoptate de autoritile locale i executate de organele executive locale - Bugetele speciale, adoptate de Parlament i executate de diverse instituii abilitate n acest sens Sistemul fondurilor de resurse financiare cuprinde modul de acumulare i administrare a resurselor publice. Aceste resurse se abordeaz diferit n funcie de natura drepturilor de administrare a acestora, durata de alocare, destinaie, modul de procurare, .a.m.d. n structura fondurilor se cuprind toate resursele statului exprimabile valoric. Prghiile economico-financiare, cuprind totalitatea mijloacelor, instrumentelor, procedeelor i procedurilor prin care se realizeaz gestionarea resurselor financiare. n funcie de modul de organizare a statului, gradul su de dezvoltare, doctrina economic i obiectivele strategice, aceste prghii sunt selectate de instituiile statului pentru a se administra fondurile publice.

2.2 Politici i curente principale n relaia finane publice-economie Din punct de vedere al doctrinei economice exist dou curente principale divergente care privesc relaia Finane Publice economie 1. Curentul etatist (Etat=stat n limba francez) care pune accentul pe rolul central al statului n economie. Acest curent are ca idee central intervenia statului ca fiind absolut necesar dezvoltrii economice. Acest curent are ca form extrem economia planificat (comunismul), n care statul controleaz toate resursele societii. n acest tip de economie (teoretic) statul asigur echilibrul economic prin planificarea tuturor aspectelor societii.

2. Curentul liberal, care pune accentul pe piaa liber, considernd c societatea este capabil s asigure echilibrul economic i satisfacerea tuturor nevoilor sociale n mod natural, prin jocul liber al cererii i ofertei, statul avnd un rol minim. Forma extrem a acestui curent este nihilismul, care consider ca statul nu este necesar deloc. n practic nu au existat niciodat forme de organizare complet bazate pe piaa liber sau complet planificate. Doctrinele economice moderne n general oscileaz ntre o preponderen a controlului public i o preponderen a pieei libere. Una dintre problemele critice ale asigurrii unei gestiuni eficiente ale finanelor publice o constituie identificarea corect a nivelului de intervenie adecvat, a mijloacelor de intervenie adecvate, astfel nct mecanismul financiar al statului respectiv s asigure o utilizare eficient a resurselor financiare. n raport cu diferitele situaii cu care se confrunt statul n relaia sa cu economia, n general se pot desprinde dou categorii de curente: 1. Curentul intervenionist, care implic statul n soluionarea unor probleme ale societii 2. Curentul non-intervenionist, care consider ca statul ar trebui s rmn neimplicat n soluionarea problemei respective. ntre colile economice exist dezbateri continue n ceea ce privete intervenia statului n cele mai diverse domenii. Intervenia implic activiti de redistribuire a resurselor care niciodat nu pot mulumi pe cei care sunt silii s cedeze resurse (contribuabili), i niciodat nu pot satisface integral pe cei care le primesc. Exist dezbateri serioase legate de capacitatea statului de a efectua o redistribuire obiectiv i eficient a resurselor, dar, n aceeai msur, exist rezerve serioase legate de capacitatea societii de a redistribui n mod natural resursele ctre cei care au nevoie de ele n mod real. n raport cu relaia cu economiile altor state, se pot identifica dou abordri:
10

1. Abordarea protecionist, care are ca obiect protejarea agenilor economici din interior de concurena extern. n practic aceast abordare se traduce prin taxe vamale, bariere tarifare, credite prefereniale, subvenii, etc. 2. Abordarea liberal, care consider c intervenia statului nu este necesar sau chiar c are efecte negative asupra competitivitii economice. n practic, o astfel de politic se manifest prin eliminarea taxelor vamale, a subveniilor care ar putea favoriza agenii economici interni n defavoarea celor externi, etc. n acest moment, protecionismul de orice natur este sever criticat de majoritatea statelor lumii atunci cnd este practicat de alte state. n acelai timp, o bun parte agenilor economici interni solicit diverse forme de protecionism. Din punct de vedere al concentrrii activitii economice: 1. Abordarea monopolist, n care se stimuleaz concentrarea pieei ctre un singur productor. 2. Abordarea oligopolist, care stimuleaz concentrarea capacitilor financiare ctre un grup restrns de ageni economici. 3. Abordarea liberal, care stimuleaz atomizarea pieei, mpiedicnd concentrarea pieei ctre un numr restrns sau ctre un singur agent economic. n general acest fenomen este nuanat i adaptat la diverse ramuri ale economiei, n unele fiind acceptat un monopol de stat, n altele un monopol privat, n unele un monopol mixt, sau oligopol, n timp ce n alte ramuri se descurajeaz orice form de monopol sau oligopol. Din punct de vedere al finanelor publice se pune problema formei care implic ndeplinirea obiectivelor publice cu un minim de efort din partea statului.

11

2.3 Cadrul juridic al finanelor publice n general legislaia privind finanele publice acoper cteva domenii eseniale: 1. Structura fondurilor publice 2. Raporturile de proprietate asupra fondurilor publice 3. Drepturile i obligaiile legate de fondurilor publice 4. Controlul 5. Procedurile prin care se efectueaz colectarea i alocarea fondurilor publice 6. Evidena fondurilor publice i a obligaiilor contribuabililor Din punct de vedere a legilor, acestea se clasific n: - Constituia, sau legea fundamental, care stabilete structura instituional a statului i formele de proprietate, i alte elemente generale - Legislaia fiscal, care privete impozitele i taxele, modul de colectare a acestora, stabilete proceduri de colectare, valori, cote, cuantumuri, etc - Legislaia administrativ-financiar, care stabilete modul de funcionare a instituiilor publice n raport cu fondurile publice Din punct de vedere al nivelului de adoptare: - Constituia, se adopt de parlament i se aprob prin referendum) - Legi organice, se adopt de parlament cu 2/3 din voturi - Legi ordinare, se aprob de parlament cu 50%+1 vot - Hotrri de Guvern, se adopt de guvern - Ordonane de urgen, se adopt de guvern i se aprob de parlament - Norme metodologice, se adopt de instituii abilitate prin lege - Hotrri ale administraiilor fondurilor speciale - Hotrri ale administraiilor locale Un aspect extrem de important al cadrului legislativ l constituie normele internaionale. Acestea impun statelor o anumit conduit economic i financiar
12

destinat meninerii unui echilibru internaional. n Romnia, conform Constituiei acordurile internaionale la care Romnia este semnatar au prevalen asupra legilor interne. ntruct fondurile publice sunt extrem de importante pentru societate, toate aspectele care privesc aceste fonduri sunt extrem de riguros reglementate. Din acest motiv, de multe ori statul are o flexibilitate foarte redus n ceea ce privete gestionarea acestora. Aceast lips de flexibilitate este impus de imperativul protejrii cetenilor i a agenilor economici mpotriva abuzurilor statului, pentru a se asigura obiectivitatea actului de administrare a fondurilor, pentru a se evita risipa i pentru a se asigura echilibrul financiar al statului. n general legislaia are ca intenie asigurarea unui raport optim ntre nevoile statului, cerinele economiei, drepturile i libertile cetenilor i interesul general al societii. 3 Bugetul de stat 3.1 Coninutul i caracteristicile bugetului de stat Bugetul reprezint instrumentul prin intermediul cruia se asigur gestionarea resurselor financiare la nivelul statului. Conform legii prin buget se nelege: document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice (MFP, 2002) Conform legii 500/2002 privind finanele publice, care definete cadrul general de desfurare a activitii finanelor publice, bugetul de stat se aprob prin lege, anual de ctre Parlamentul Romniei la propunerea guvernului. Legile bugetare cuprind, conform aceleiai legi:

13

1) Veniturile estimate ale anului bugetar la care se refer legea. Aceste venituri se estimeaz pe baza proieciilor realizate de ctre Ministerul Finanelor pe baza prognozelor privind activitatea economic, pe baza legislaiei fiscale care va fi n vigoare i pe baza altor estimri. 2) Cheltuieli estimate pe baza necesarului de resurse financiare ale ntregului aparat de stat 3) Deficitul sau excedentul bugetar, reprezentnd diferena dintre venituri i cheltuieli. Acest deficit se finaneaz prin mprumuturi. 4) Reglementri specifice exerciiului bugetar Toate datele utilizate n fundamentarea legii bugetului sunt date prognozate. n practic este extrem de improbabil ca valorile prognozate s se ating n totalitate. Din acest motiv exist mai multe sisteme care permit organismelor executive s se adapteze la realitate n cursul anului n care se pune n practic aceast lege. Dintre aceste mecanisme amintim: - Existena de rezerve prevzute n buget pentru diverse situaii neprevzute Posibilitatea elaborrii unei legi de rectificare a Legii Bugetului

Teme de documentare: Coninutul bugetului de stat: Legea 500/2002, art. 26-30 Coninutul bugetelor locale: Legea 273/2006, art. 26

3.2 Principii bugetare Legea 273/2006 privind Finanele publice Locale, prevede urmtoarele principii: 1) Principiul universalitii a) Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute.

14

b) Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte. 2) Principiul transparenei i publicitii: procesul bugetar este deschis i transparent, acesta realizndu-se prin: a) publicarea n presa local, pe pagina de internet a instituiei publice, sau afiarea la sediul autoritii administraiei publice locale respective a proiectului de buget local i a contului anual de execuie a acestuia; b) dezbaterea public a proiectului de buget local, cu prilejul aprobrii acestuia; c) prezentarea contului anual de execuie a bugetului local n edin public. 3) Principiul unitii: Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice locale. Se interzic reinerea i utilizarea de venituri n regim extrabugetar, precum i constituirea de fonduri publice locale n afara bugetelor locale, dac legea nu prevede altfel. 4) Principiul unitii monetare: Toate operaiunile bugetare se exprim n moned naional 5) Principiul anualitii: a) Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate, n condiiile legii, pe o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar. b) Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv. 6) Principiul specializrii bugetare: veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora. 7) Principiul echilibrului: Cheltuielile unui buget se acoper integral din veniturile bugetului respectiv.
15

Teme de documentare: Principiile bugetului de stat: Legea 500/2002, art. 8-13 Principiile bugetelor locale: Legea 273/2006, art. 7-13, 15-18 3.3 Procesul bugetar Conform Legii Finanelor Publice, procesul bugetar se constituie din parcurgerea etapelor consecutive de elaborare, aprobare, executare, control i raportare ale bugetului aprobarea contului general de execuie a acestuia. 1) Elaborarea bugetului, se realizeaz pentru bugetul de stat de ctre Ministerul Finanelor Publice, pe baza indicatorilor macroeconomici, a acordurilor de finanare, a strategiilor guvernamentale, i a altor date. Bugetele locale sunt elaborate de primari i preedinii consiliilor judeene, iar bugetele speciale sunt elaborate de instituiile care le gestioneaz. 2) Aprobarea: bugetul de stat i bugetele speciale se aprob de ctre Parlament, bugetele locale se aprob de ctre consiliile judeene i locale. 3) Executarea: se efectueaz de ctre guvern pentru bugetul de stat, preedinii consiliilor judeene i primari pentru bugetele locale, conductorii instituiilor abilitate pentru fondurile speciale. Toate instituiile statului, indiferent de autoritile crora li se subordoneaz au atribuiuni n execuia bugetar. 4) Controlul execuiei bugetare se realizeaz de ctre departamentele de Control Financiar preventiv, pentru fiecare operaiune, de ctre auditorii interni, i de ctre Curtea de Conturi, n calitate de auditor extern. Pentru fondurile provenite din finanri externe pot aprea i altfel de activiti de control, conform cerinelor acestora. 5) Raportarea execuiei bugetare se realizeaz dup terminarea anului financiar; se prezint valorile aprobate n comparaie cu valorile realizate.
16

6) Aprobarea conturilor de execuie bugetar se realizeaz de ctre organismele care au aprobat bugetul, pe baza rapoartelor depuse de organismele executive i a rapoartelor organismelor de control care certific corectitudinea acestora. 3.4 Sistemul cheltuielilor publice 3.4.1 Definirea cheltuielilor publice Cheltuielile publice pot fi interpretate n dou moduri - Cheltuielile reprezint consumuri de resurse cu caracter ireversibil - Cheltuielile reprezint pli efectuate n contabilitatea public cheltuielile sunt tratate conform IPSAS ca fiind consumuri de resurse cu caracter ireversibil, ceea ce exclude din aceast categorie rambursrile de credite, i include aici cheltuielile cu amortizarea sau cu constituirea de provizioane i ajustri. n acelai timp, din punct de vedere bugetar, cheltuielile sunt privite dintr-un punct de vedere mai mult legat de gestiunea lichiditilor bneti, incluzndu-se n aceast categorie numai plile. Din acest motiv, cheltuielile prevzute n buget conin i rambursrile de credite, dar nu includ Din punct de vedere al fazelor procesului bugetar: - cheltuielile estimate n buget sunt definite ca credite bugetare iniiale, reprezentnd plafonul maxim al plilor aprobate pentru o anumit destinaie pe parcursul unui an. - cheltuielile aprobate, n cursul procesului de execuie a bugetului sunt definite ca Credite bugetare aprobate, reprezentnd plafonul maximal al plilor care pot fi efectuate; - Cheltuielile efectiv-realizate, n cursul execuiei bugetare sunt plile efectuate;
17

Cheltuielile, din punct de vedere al finanelor publice reprezint sumele aprobate n buget n limitele i potrivit destinaiilor stabilite prin buget. 3.4.2 Eficiena, eficacitatea i oportunitatea cheltuielilor publice n cursul execuiei bugetare, conductorii instituiilor publice, organele de control intern i extern au obligaia de a se asigura ca toate cheltuielile efectuate s genereze efectele dorite de finanator. Eficiena cheltuielilor se definete ca fiind asigurarea atingerii obiectivelor stabilite pentru cheltuielile respective. Eficiena se refer la obinerea efectului dorit cu minim de efort financiar. Eficacitatea reprezint tot un raport optim ntre efortul dorit i efectele obinute. Eficacitatea cheltuielilor publice se refer la asigurarea unui maxim de efecte cu un minim de efort financiar. Oportunitatea din punct de vedere financiar se leag de capacitatea de adaptare n timp a administraie, i la o abilitate de a evita efectuarea de cheltuieli care, dei au fost planificate, nu se mai justific n contextul execuiei bugetare. Practic, pentru a se asigura o gestiune corect a fondurilor publice, n practica execuiei bugetare, administratorii trebuie s se asigure c obin rezultatele dorite cu resursele existente, c nu consum inutil resurse, i c efectele dorite iniial sunt de actualitate n momentul respectiv. De exemplu, dac se aprob n buget alocarea unei sume de 100 u.m. pentru atingerea indicatorului X, n procesul de execuie bugetar, trebuie s ne asigurm ca alegem o modalitate de atingere a indicatorului X consumnd maxim 100 u.m, dar c, obiectivul X mai este de actualitate (oportunitate), ca am cutat soluii de a atinge obiectivul X cu un cost mai mic de 100. u.m, sau c am verificat dac nu putem obine mai mult de X cu aceeai sum.

18

De exemplu, dac exist o lege care prevede c n 2011 instituia trebuie s asigure bolnavilor cu o anumit boal un anumit tratament, care cost n 2010, suma de 10.000 lei, i sunt 20 de astfel de bolnavi, n buget se va prevedea o sum de 200.000 lei. Dac n 2011, numrul bolnavilor scade la 15, i preul tratamentului rmne acelai, suma oportun va fi de 150.000 lei. Dac n 2011 numrul bolnavilor rmne acelai, i reuim s obinem un pre de 9.000, vom cheltui doar 180.000 (eficien). Dac, de aceeai sum de 200.000 avem posibilitatea s tratm 25 de bolnavi sau 20 vom alege varianta cu 25 de bolnavi, din motive de eficacitate. n termeni matematici eficiena se poate defini astfel:

Eficacitatea poate fi definit astfel:

n selectarea opiunilor de decizie se alege varianta care genereaz eficiena maxim i eficacitatea maxim. Utilizarea judicioas a resurselor statului este strict legat de atingerea acestor trei caracteristici (eficien, eficacitate, oportunitate) dar, n practic, este un proces dificil, care presupune competen, imaginaie, responsabilitatea fa de contribuabil, i o doz de noroc.

3.4.3 Clasificri ale cheltuielilor publice Sistemul cheltuielilor publice se sistematizeaz pe baza clasificaiei bugetare.

19

Pentru cheltuieli clasificaia se realizeaz n cadrul bugetului n pri, capitole, titluri, articole i alineate . Exist dou sisteme majore de clasificare utilizate n buget: - Clasificaia funcional, indic destinaia pe aciuni i categorii de instituii (Educaie, sntate, aprare, administraie, etc) - Clasificarea economic, indic felul cheltuielilor admise pentru instituiile publice (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, cheltuieli de capital) ntruct structura guvernului i modul de organizare poate s fie diferit de la un an la altul, clasificaia se public anual n Monitorul oficial. Instituia care are obligaia de a elabora anual clasificaia bugetar este Ministerul de Finane.

20

3.5 Sistemul veniturilor publice 3.5.1 Definirea veniturilor publice Veniturile publice reprezint: - Din punct de vedere contabil, resursele generate de activitatea statului - Din punct de vedere financiar, ncasrile bugetului de stat n contabilitatea public, conform IPSAS, veniturile reprezint valoarea resurselor generate, cu caracter nerambursabil, indiferent de momentul ncasrii acestora. n procesul bugetar veniturile reprezint: - n faza de aprobare a proiectului bugetar, ncasrile estimate pentru anul viitor din taxe, impozite, vnzri, recuperri de creane, etc. - n faza de execuie a bugetului, ncasrile efectuate n anul curent din taxe, impozite, vnzri, recuperri de creane, etc. - n faza de aprobare a bugetului, valoarea total a ncasrilor realizate n anul trecut. Venituri bugetare - resursele bneti care se cuvin bugetelor n baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuii i alte vrsminte 3.5.2 Veniturile publice ca instrument economic Veniturile publice reprezint un instrument care poate fi utilizat pentru a stimula sau a descuraja anumite activiti i comportamente. De regul stimularea se realizeaz prin diminuarea impozitelor, descurajarea prin majorarea lor. De exemplu, o politic de descurajare a fumatului, sau consumului de alcool, prin metode fiscale presupune majorarea accizei la tutun respectiv la alcool. Totui, simpla diminuare sau majorare a impozitelor nu este n msur s genereze efectele scontate, datorit urmtoarelor motive:
21

- Majorarea impozitelor poate genera creterea evaziunii fiscale (creterea CAS genereaz creterea ponderii muncii la negru i a beneficiilor de alt natur dect salariale) - Majorarea impozitelor ntr-un domeniu, poate genera reducerea consumului n alte domenii (creterea accizei la tutun poate diminua consumul de alte bunuri) - Diminuarea impozitelor ntr-un domeniu de activitate neatractiv poate s nu fie suficient (diminuarea impozitului pe profit in industria metalurgic este greu s genereze o cretere a investiiilor datorit valorii investiiilor) - Diminuarea impozitelor ntr-un domeniu poate s nu fie competitiv comparativ cu pieele externe (reducerea impozitului pe profit n construcii poate s fie mai mic dect cea dintr-o ar vecin) Msura cea mai popular, cerut ntotdeauna de contribuabili o reprezint reducerea impozitelor. Indiferent de valoarea impozitului pltit, acesta este ntotdeauna perceput ca fiind mpovrtor i neplcut. Dar, ntruct impozitele i taxele reprezint sursa cea mai semnificativ de finanare a bugetului, este evident c orice diminuare reprezint o diminuare a capacitii statului de a ndeplini alte obiective, generatoare de cheltuieli. Colectarea impozitelor trebuie s fie echitabil pentru a fi acceptat de contribuabili, i pentru a nu genera ca efect tulburri sociale sau fenomene evazioniste. Tolerarea practicilor evazioniste de ctre reprezentanii autoritilor este de natur s accentueze nivelul de nemulumire social a contribuabililor care respect legea, care vor fi defavorizai i din punct de vedere social, i din punct de vedere concurenial.

22

3.5.3 Clasificri ale veniturilor publice

Veniturile publice se clasific conform aceleiai clasificaii bugetare, pe capitole i subcapitole. n aceast clasificaie se disting urmtoarele capitole: - Venituri curente (fiscale i ne-fiscale) - Venituri din capital - Donaii i sponsorizri - ncasri din mprumuturi acordate

23

4 Deficitul bugetar. Excedent bugetar 4.1.1 Noiune, coninut, semnificaie

Deficitul bugetar reprezint diferena dintre cheltuielile bugetare i veniturile bugetare, atunci cnd cheltuielile au o valoare mai mare dect veniturile. Excedentul bugetar reprezint diferena dintre veniturile bugetare i cheltuielile bugetare atunci cnd veniturile au o valoare mai mare dect cheltuielile. n teoria economic exist o serie de dezbateri cu privire la rezultatul optim: Abordarea clasic, optim este excedentul bugetar deoarece acesta nseamn acumularea de resurse. Aceast abordare este considerat a fi depit de realitate, deoarece acumularea de resurse rezultate din colectarea de taxe i impozite de la contribuabili i neutilizarea lor nu are sens. Practic excedentul este considerat o extragere de resurse din economie, prin urmare o reducere a potenialului acesteia. Abordarea modern, se consider c statul trebuie s fie n situaie de deficit, sau echilibru (venit=cheltuieli). n aceast situaie se consider c statul atrage resurse financiare pe care le investete n piaa intern, sporind astfel potenialul economic intern. Deficitul public, privit ca mijloc de susinere a economiei este acceptabil pn la un punct. Deficitul presupune finanarea prin creditare. Creditarea se poate obine din surse interne i din surse externe. Creditarea din surse interne nu presupune o cretere a potenialului economic, ci doar o form de redistribuire a resurselor. n msura n care statul reuete s identifice n mod eficient modalitile de redistribuire care genereaz cretere economic, poate fi acceptat aceast finanare, dar de regul ea nu este privit ca o form eficient de finanare dect pe termen scurt. Creditarea din surse externe, presupune injectarea de resurse financiare n valut provenite de pe pieele financiare internaionale.

4.1.2 Deficitul bugetar ca instrument economic

Deficitul public, privit ca mijloc de susinere a economiei este acceptabil pn la un punct. Deficitul presupune finanarea prin creditare. Creditarea se poate obine din surse interne i din surse externe. 24

Creditarea din surse interne nu presupune o cretere a potenialului economic, ci doar o form de redistribuire a resurselor. n msura n care statul reuete s identifice n mod eficient modalitile de redistribuire care genereaz cretere economic, poate fi acceptat aceast finanare, dar de regul ea nu este privit ca o form eficient de finanare dect pe termen scurt. Creditarea din surse externe, presupune injectarea de resurse financiare n valut provenite de pe pieele financiare internaionale. Majoritatea statelor lumii aplic o astfel de abordare. Se ridic urmtoarele aspecte pozitive: Se susine moneda naional, ceea ce favorizeaz creditele pentru investiii, ceea ce pe termen lung genereaz acumularea de capaciti de producie i implicit de potenial economic Se realizeaz obiectivele statului pe termen scurt fr a se mpovra suplimentar contribuabilii Aspecte negative: ntrirea monedei naionale favorizeaz deficitul de balan comercial, stimulnd importurile i defavoriznd exportul Serviciul datoriei publice se acumuleaz genernd costuri suplimentare

Utilizarea deficitului public poate fi un instrument de impulsionare a economiei, dar acesta trebuie s fie administrat judicios pentru a nu se ajunge n situaia de incapacitate de plat.

4.1.3 Elemente tehnice ale gestionrii deficitului bugetar

Gestionarea deficitului bugetar se realizeaz pe termen mediu si lung prin dou aciuni concentrice: 1. Reducerea cheltuielilor bugetare 2. Majorarea veniturilor bugetare Reducerea cheltuielilor bugetare: Este o direcie de aciune aflat sub controlul administraiei, i se poate pune n practic prin trei tipuri majore de aciuni: o Reducerea valorii cheltuielilor pe elemente ale bugetului. Aceast msur este realizabil pn la un punct prin msuri administrative cum ar fi ntrirea disciplinei financiare, un control mai strict al necesitii i oportunitii

25

cheltuielilor publice. Cu ct scade mai mult valoarea unei cheltuieli cu att devine mai dificil funcionarea eficient a administraiei. o Eliminarea de cheltuieli din clasificaia bugetar. Msura presupune modificri legislative, prin urmare implementarea unei astfel de msuri se realizeaz n urma unor proceduri parlamentare. ntruct elementele de cheltuieli sunt rezultate din aplicarea unor pachete de legi, este posibil s fie necesar modificarea mai multor legi pentru ca aceast msur s poat fi pus n practic. o Reducerea serviciului datoriei publice prin restructurarea datoriilor, i identificarea de surse de finanare mai avantajoase. Reducerea cheltuielilor se realizeaz n mod eficient numai progresiv, pentru a se evita disfuncionalitile n funcionarea instituiilor. Exist un prag minim sub care reducerea cheltuielilor pune instituiile n imposibilitatea de a funciona sau se genereaz costuri suplimentare. De exemplu reducerea cheltuielilor cu salariile fr discernmnt poate genera costuri suplimentare datorit nclcrii de ctre administraie a drepturilor legale ale salariailor. Concedierile se pot realiza numai n baza unor proceduri legale, pentru a nu aprea riscul de daune ctre angajaii crora nu li s-au respectat drepturile legale. n mod similar exist obligaii ale statului care nu pot fi diminuate direct i rapid. Reducerea cheltuielilor are ca efect diminuarea funcionalitii statului. Este necesar ca statul s prevad modaliti de nlocuire de ctre mediul privat a funcionalitilor pierdute. De exemplu, nchiderea unui spital, diminueaz accesul la asisten medical a unei pri a populaiei. Statul trebuie s identifice soluii cum ar fi spitale private, sau servicii de transport ctre alte spitale, etc. Majorarea veniturilor bugetare, se poate realiza prin: Majorarea cotelor sau valorilor impozitelor i taxelor o Majorarea taxelor i impozitelor legate de afaceri are n general efecte negative asupra agenilor economici prin reducerea randamentului capitalurilor pe care le dein o Majorarea taxelor i impozitelor pe veniturile persoanelor au efecte negative asupra consumului, ceea ce afecteaz viabilitatea pieei interne o Majorarea taxelor i impozitelor pe proprietate afecteaz investiiile n active, diminund competitivitatea economiei pe termen lung 26

Introducerea de noi taxe i impozite o Orice modificare a fiscalitii prin introducerea de noi impozite prezint toate dezavantajele majorrilor de impozite o Introducerea de noi impozite majoreaz costurile de colectare, control i introduce nesiguran n mediul economic

Reducerea evaziunii fiscale o Este extrem de greu de realizat datorit legturii ei cu corupia o Avantajeaz agenii economici coreci prin distribuirea efortului fiscal o Avantajeaz mediul concurenial

27