1.

Conceptul de sistem bugetar i componentele sale La nivelul fiecarui stat se folosesc mai multe categorii de bugete corelate care alcatuiesc un sistem. Sistemul bugetar al fiecrei ri cuprinde ansamblul relaiilor i al formelor organizatorice prin care se asigur formarea, repartizarea i utilizarea fondurilor bugetare. Sistemul bugetar este difereniat n funcie de structura organizatoric a fiecrui stat. Din punctul de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (ca de exemplu. Frana, Marea Britanie, Italia, Suedia, Spania, Olanda etc.) i de tip federal (cum sunt SUA, Canada, Elveia, Austria, Germania, India, Brazilia, .a.). Sistemul bugetar de tip federal este constituit din trei verigi: bugetul federaiei; bugetul unitilor teritoriale constituente al federaiei; bugetul local. Sistemul bugetar de tip unitar este constituit din dou verigi: bugetul administraiei centrale de stat; bugetul local al unitilor administrativ teritoriale.

Statele de tip unitar sunt organizate in uniti administraiv-tentoriale la nivelul crora funcioneaz organe ale puterii i administraiei de stat locale. Aa de exemplu, teritoriul Franei este divizat n departamente i comune. Structura sistemului bugetar n statele de tip unitar cuprinde un buget al autoritilor publice centrale i bugete locale, care corespund unitilor administrativ-teritoriale. Statele de tip federal au o structura organizatorica ce include, federaia, statele, provinciile sau regiunile membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale proprii fiecrui stat membru al federaiei. La nivelul federaiei funcioneaz organe supreme ale puterii i administraiei federale, care au competene att pe plan intern ct i in relaiile internaionale ale statului respectiv. Statele, provinciile sau regiunile membre ale federaiei dispun de parlamente i guverne proprii, dar nu au competene n relaiile internaionale. Organele legislative i executive federale orienteaz n anumite domenii activitatea statelor membre, in timp ce in altele, statele membre ale federaiei au competene depline. Fiecare stat, provincie sau regiune membra a federaiei se subdivide n uniti administrativ-teritoriale care sunt conduse de organele locale ale puterii i administraiei de stat. In cazul statelor federale, structura sistemului bugetar cuprinde bugetul federaiei, bugetele statelor provinciilor sau regiunilor membre ale federaiei i bugetele locale. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre verigile sistemului bugetar n fiecare stat se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiile intre aparatul de stat central i cel local. De regul, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, n bugetele statelor membre ale federaiei i n bugetele locale fiind nscrise venituri i cheltuieli de importan mai mic. Structura veniturilor i cheltuielilor aferente fiecrei verigi a sistemului bugetar difer de la o perioad la alta, fiind influenat de sarcinile ce revin organelor centrale i respectiv celor locale. Sistemul bugetar al Republicii Moldova este unul de tip unitar. n conformitate cu Legea Republicii Moldova Privind sistemul bugetar si procesul bugetar, Nr.847 din 24.05.96 menioneaz: Sistemul bugetar este un sistem unitar de bugete i fonduri, care constituie bugetul public naional, cuprinznd: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurrilor sociale de stat; c) bugetele unitilor administrativ-teritoriale; d) fondurile asigurrilor obligatorii de asisten medical. Bugetul de stat reflect, prin indicatorii si, relaiile financiare exprimate de cheltuielile corespunztoare realizrii obiectivelor i aciunilor de interes naional, respectiv resursele

financiare mobilizate la dispoziia statului (Guvernului). ntre categoriile de cheltuieli incluse n acest buget se remarc cele pentru realizarea aciunilor considerate de importan naional n domeniile social-cultural, aprarea rii, protecia social etc., iar dintre formele sub care se regsesc resursele curente (ordinare) se disting impozitele (directe i indirecte) n timp ce ca form a resurselor extraordinare se apeleaz, de regul, la mprumuturile de stat. Bugetele unitilor administrativ-teritoriale (UAT) evideniaz, la rndul lor, relaiile financiare corespunztoare cheltuielilor pentru aciuni specifice colectivitilor locale, respectiv cele aferente formrii veniturilor proprii sau sumelor ce se primesc de la bugetul superior (de stat sau cel al raionului/municipiului respectiv). Bugetele UAT asigur cu resurse financiare efectuarea msurilor pentru satisfacerea necesitilor social-economice i culturale ale populaiei i pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Conform cadrului legal, UAT i elaboreaz i aprob bugetele anuale proprii n limita resurselor financiare disponibile care se formeaz din: venituri proprii, formate din impozitele i taxele locale, prevzute pe fiecare teritoriu n parte, n conformitate cu Codul Fiscal i se vireaz direct i integral la bugetele respective. mijloace speciale, acestea sunt veniturile instituiei publice, n condiiile autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrrilor i prestarea serviciilor contra plat, precum i din donaiile, sponsorizrile i din alte mijloace bneti intrate legal n posesia instituiei publice. defalcri de la veniturile generale de stat, conform normativelor procentuale stabilite prin legea bugetar anual. transferuri de la bugetul de stat, acestea sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv i n sum absolut, de la bugetul de stat la bugetele raionale, sau de la bugetele raionale ctre bugetele locale pentru nivelarea posibilitilor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, n scopul asigurrii exercitrii unor anumite funcii publice, finanrii domeniilor de activitate, ce sunt n competena autoritilor publice locale. fonduri speciale, reprezint mijloacele bneti pentru susinerea unor programe de interes local, cu respectarea dispoziiilor legale. Cheltuielile anuale ale bugetelor UAT revin n responsabilitatea autoritii reprezentative i deliberative respective i se aprob numai n limita resurselor financiare disponibile. Acestea in de domeniul nvmntului, sntii, culturii i artei, sportului i aciunilor pentru tineret, etc. Bugetul asigurrilor sociale de stat (BASS) cuprinde relaiile financiare exprimate prin cheltuieli specifice acestui domeniu, concretizate n plata pensiilor, ajutoarelor i indemnizaiilor, proteciei sociale, respectiv prin veniturile caracteristice acestui domeniu, n primul rnd contribuiile pentru asigurri sociale. BASS este o component a bugetului public naional, definindu-se drept un plan financiar anual n care se reflect constituirea, repartizarea i folosirea fondurilor bneti destinate protejrii salariailor i pensionarilor, precum i familiilor lor. Separarea de bugetul de stat face posibil utilizarea fondurilor proprii ale bugetului asigurrilor sociale de stat pentru protecia cetenilor, iar dac la sfritul exerciiului financiar rmn resurse neutilizate, acestea se raporteaz n bugetul anului urmtor i nu se distribuie ctre alte bugete. Sursele de alctuire a veniturilor bugetului asigurrilor de stat i au originea n: contribuii pentru asigurrile sociale; contribuii pariale ale salariailor la obinerea biletelor pentru odihn sau tratament; contribuii difereniate ale pensionarilor la obinerea biletelor pentru tratament; contribuii pentru ajutorul de omaj, alocaiei de sprijin i ajutorului de integrare profesional; alte venituri. Cheltuielile bugetare pentru asigurrile sociale de stat sunt orientate spre achitarea: pensiilor pentru munca desfurat pn la depirea limitei de vrst; pensiilor de invaliditate, ce se acord pentru pierderea capacitii de munc din cauz de accident de munc i boal profesional;

indemnizaiilor pentru incapacitatea temporar de munc; indemnizaiilor de maternitate i indemnizaiilor pentru creterea copilului sau ngrijirea copilului bolnav; prestaiilor pentru prevenirea mbolnvirilor; ajutorului de omaj; altor cheltuieli. Fondurile asigurrilor obligatorii de asisten medical (FAOAM). Asigurarea obligatorie de asisten medical reprezint un sistem garantat de stat de aprare a intereselor populaiei n domeniul ocrotirii sntii prin contribuirea, din contul primelor de asigurare, a unor fonduri bneti destinate pentru acoperirea cheltuielilor de tratare a strilor condiionate de survenirea evenimentelor asigurate. Asigurarea obligatorie de asisten medical se realizeaz prin contracte ncheiate ntre subiecii i Compania Naional de Asigurri n Medicin. ncheierea contractului de asigurare obligatorie de asisten medical este confirmat prin eliberarea de ctre asigurtor, fiecrei persoane asigurate, a unei polie de asigurare, n temeiul creia acesta beneficiaza de ntregul volum de asisten medical. Pltitorul primelor de asigurare este asiguratul persoan fizic sau juridic care a ncheiat cu asigurtorul un contract de asigurare obligatorie de asisten medical sau care devin asigurai prin efectul legii. Veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asisten medical reprezint prima de asigurare obligatorie de asisten medical. Mrimea primei de asigurare n form de contribuie procentual la salariu i alte forme de retribuire a muncii, se stabilete anual prin lege i reprezint raportul mrimii primei de asigurare n form de sum fix la salariul mediu anual pe economie prognozat pentru anul urmtor, exprimat n procente. Toate cheltuielile legate de acordarea de ctre persoanele asigurate a asistenei medicale n volumul prevzut de Programul unic al asigurrii obligatorii de asisten medical, asigurtorul le achit trimestrial, conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale. 2. Tipuri de bugete utilizate n practica internaional Bugetul de stat, n forma sa tradiional, este considerat a fi un buget de mijloace care prezint i detaliaz mijloacele financiare alocate diferitelor categorii de servicii publice. Resursele financiare ale statului sunt ns limitate i de aceea se impune o selectare, pe baza unor criterii ce se refer in principal, la costul i la randamentul serviciilor publice, a cheltuielilor ce pot fi finanate la un moment dat. Un astfel de buget este orientat n funcie de mijloacele ce pot fi utilizate la nivelul unui an i nu in funcie de scopuri sau obiective ce ar urma s fie atinse in anul bugetar respectiv, avnd caracterul unui buget funcional. Avantajele unui buget funcional sunt legate de faptul c faciliteaz informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice i permite o gestionare riguroasa i clar a acestor resurse. Informaiile furnizate de bugetul funcional sunt complexe, deoarece regrupeaz cheltuielile dup finalitatea lor. In acest mod, parlamentarii i opinia public percep mai bine opiunile guvernamentale i, in acelai timp, controlul bugetar poate fi realizat mai facil. Bugetul funcionat permite evidenierea exacta a soldului dintre veniturile i cheltuielile publice, eliminnd dublele nregistrri i micrile de fonduri intre bugetul general, conturile speciale de trezorerie i bugetele anexe Prin urmare, bugetul funcional grupeaz cheltuielile publice pe destinaii. Pe lng caracterul sau informativ, bugetul funcional prezinta avantajul ca sporete eficacitatea gestionrii resurselor, reflectnd costurile reale i clare ale opiunilor bugetare. Cunoscnd mijloacele alocate i costurile serviciilor publice finanate, intr-un astfel de buget pot fi ierarhizate diversele cheltuieli n raport de utilitatea lor social i de eventualele economii pe care le degaj. In plus, bugetul funcional nu este condiionat de trecut. Finanarea unei cheltuieli va fi meninut numai daca se justific, i in viitor, utilitatea social a acesteia. Utilizarea n practic a bugetului funcional este diferita de la o ar la alta. Astfel, de exemplu, n S.U.A. elaborarea bugetului funcional a avui drept principiu alocarea de credite bugetare diverselor sectoare ale administratiei publice, urmrindu-se atingerea obiectivelor propuse

cu costuri ct mai sczute si in cel mai scurt timp. In SUA bugetul general consolidat al federaiei, bugetele statelor membre i cele locale sunt elaborate dup o dubl nomenclatura: una administrativ care prevede mijloacele puse la dispoziia diferitelor servicii publice, alta funcional care reflect creditele bugetare n funcie de sarcinile administraiei publice, urmrindu-se performana n materie de buget. Acest al doilea punct de vedere, introduce, de fapt, n sectorul administrativ principiile sectorului privat, unde conteaz n primul rnd rezultatul obinut. In Franta, utilizarea n practic a bugetului funcional are un caracter limitat la puterea sa informativ. Acest buget este prezentat prin intermediul a doua documente : - un document parlamentar denumit costul i randamentul serviciilor publice, care prezint repartiia pe sectoare i pe operaiuni economice a creditelor bugetare aprobate de parlament. El este elaborat pornind de la legea financiara iniial fara a ine seama de reglementrile sau chiar de modificrile legislative care vor interveni n cursul anului; - un document public, elaborat de Ministerul Finanelor publicat anual sub forma unei plachete ("les notes bleues"). n care se reflecta creditele bugetare pe destinaii. Bugetele-program", ca instrumente moderne ale gestiunii finanelor publice, sunt elaborate in funcie de obiectivele propuse m condiiile lrgim orizontului de referin la un numr mai mare de ani. De la un buget de mijloace, care are o finalitate anual, se trece la bugetulprogram, n care se nscriu cheltuielile legate de realizarea unor obiective pe termen mediu i lung. Bugetul-program reflect ansamblul cheltuielilor pentru un obiectiv cu repartizarea creditelor bugetare ce se deschid anual n scopul propus, folosindu-se tehnica bugetizrii. Preocuparea viznd realizarea echilibrului pe termen scurt este estompat de programarea multianual, n cadrul creia echilibrul este urmrit pe perioade de trei, cinci sau mai muli ani bugetari, necesari realizrii obiectivelor propuse printr-o pluralitate de programe. Modificarea structurii bugetului, n conformitate cu necesitatea de a finana obiective (n detrimentul unei repartiii de mijloace), este determinat att de existena unui prag al fiscalitii, ct i de tendina de cretere mai rapid a cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut. O elasticitate a cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut mai mare dect unitatea conduce la apariia deficitului bugetar care se accentueaz n condiii de inflaie i de instabilitate a sistemelor monetare, n aceast situaie, singura posibilitate o constituie limitarea progresiei naturale a cheltuielilor publice n cadrul unor politici selective avnd drept criteriu eficacitatea cheltuielilor, ceea ce impune modificarea structurii bugetului. Printr-o politic bugetar pe termen mediu i lung. se urmrete realizarea unui buget de obiective echilibrat. Aplicarea in practica a principiilor ce stau la baza elaborrii i execuiei bugetelor-program (sau de obiective) a ntmpinat dificulti juridice si instituionale pe de o parte, i dificulti economice i financiare pe de alta parte. Obstacolele i dificultile de natur juridic s-au semnalat n toate fazele principale ale procesului bugetar (elaborarea i aprobarea, execuia i controlul) n mod necesar, procedura de elaborare si aprobare a trebuit s fie adaptat pentru trecerea la o programare bugetar pe termen mediu i lung. S-a recurs, astfel, la prezentarea a dou proiecte de buget: unul clasic, cu caracter funcional, iar altul reflectnd obiectivele i rezultatele finanrii lor cu nscrierea n buget a indicatorilor de eficien a cheltuielilor publice Principiul eficacitii deine supremaia, in sensul c deciziile parlamentului au drept fundament efectele diferitelor programe i obiective alternative ntr-un buget-program, ansamblul resurselor este destinat a finana ansamblul cheltuielilor, n raport de utilitatea acestora. Aceasta abordare global este completat cu studii punctuale, bazate pe analiza cost-eficacitate, referitoare la diferite obiective. Structura unui program cuprinde un anumit numr de elemente ctre care se pot ndrepta creditele bugetare prin modificarea destinaiei acestora pe baza unor chei de repartizare intre cheltuielile de funcionare i cele de echipament i investiii. In practic, s-a recurs la planuri glisante, pe termen lung, de realizare a obiectivelor cu eficacitate maxim. In cazul unui buget-program, controlul este efectuat ntr-un spirit diferit fa de controlul jurisdicional sau parlamentar. Prin control se verific dac execuia programelor se realizeaz in conformitate cu normele acceptabile, sanctionindu-se numai greelile de gestiune. Spre exemplu,

pentru programele destinate educaiei naionale se efectueaz un control al rezultatelor, bazat pe rate fizice i financiare ce urmresc evidenierea msurii in care programele respective avanseaz: - ratele fizice reprezint rapoarte procentuale ntre indicatorii de rezultate realizai si cer prevzui; - ratele financiare sunt rapoarte procentuale intre creditele utilizabile (pe total sau pe categorii de cheltuieli) i cele consumate (pe total sau pe categorii de cheltuieli). Scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului in condiii de eficacitate maxim. Bugetele-program sunt, de asemenea, supuse unor restricii economice i financiare. Pentru a aprecia oportunitatea cheltuielilor publice se pornete de la comparaia dintre costuri i avantajele actualizate ale realizrii unui obiectiv. Acest criteriu de baz al elaborrii bugetelorprogram este completat cu ipoteza repartiiei optimale a veniturilor. Aceasta nseamn ca sunt admise consecinele sociale ale repartiiei veniturilor aa cum decurg ele din opiunile formulate pa baza condiiilor pieei. Opiunile bugetare sunt reformulate i cheltuielile bugetare sunt recalculate in funcie de restriciile de redistribuire a veniturilor in favoarea unor grupuri sociale defavorizate. Determinarea grupurilor int, constituite din acele categorii ale populaiei afectate de deciziile i msurile bugetare adoptate garanteaz eficacitatea i gestiunea unui buget de obiective. Aplicarea analizei sistemice la gestiunea finanelor publice si ntocmirea bugetelorprogram reprezint un privilegiu al rilor bogate (SUA, Marea Britanie i rile Europei occidentale). In Frana, bugetul pe programe, ca instrument de fundamentare a deciziilor, a cptat putere juridic in conformitate cu Legea organica privind legile de finane, adoptat in anul 2001. Creditele, deschise prin legile anuale da finane pentru acoperirea fiecrei sarcini bugetare a statului, sunt grupate pa misiuni, care vizeaz unul sau mai multe ministere. Programele sunt date n responsabilitatea unui singur ministru, dar misiunile pot fi interministeriale. Generalizarea bugetului pe programe constituie o nou etap n evoluia practicilor bugetare, dar presupune adaptarea corespunztoare a legislaiei n domeniu.