PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO PARAN

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO
DOUTORADO EM ADMINISTRAO




ROBERTO GREGORIO DA SILVA JUNIOR






A CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS E A CONCILIAO ENTRE
O INTERESSE PBLICO E O PRIVADO:
O CASO DA INOVAO NO SETOR ELTRICO BRASILEIRO.





















CURITIBA
2011
ROBERTO GREGORIO DA SILVA JUNIOR














A CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS E A CONCILIAO ENTRE
O INTERESSE PBLICO E O PRIVADO:
O CASO DA INOVAO NO SETOR ELTRICO BRASILEIRO.



Tese de Doutorado apresentada ao Programa de
Ps-Graduao em Administrao do Centro de
Cincias Sociais Aplicadas, da Pontifcia
Universidade Catlica do Paran, como requisito
parcial obteno do ttulo de Doutor em
Administrao.

Orientador: Prof. Dr. Belmiro Valverde Jobim
Castor.









CURITIBA
2011




















Dados da Catalogao na Publicao
Pontifca Universidadade Catlica do Paran
Sistema Integrado de Bibliotecas SIBI/PUCPR
Biblioteca Central


Silva Junior, Roberto Gregorio da
S586c A concesso de servios pblicos e a conciliao entre o interesse pblico e
2011 o privado : o caso da inovao no setor eltrico brasileiro / Roberto Gregrio da
Silva Junior ; orientador, Belmiro Valverde Jobim Castor. 2011.
264 f. : il. ; 30 cm


Tese (doutorado) Pontifcia Universidade Catlica do Paran,
Curitiba, 2011
Bibliografia: f. 244-264.


1. Servio pblico. 2. Concesses administrativas Regulamentao.
3. Bens comuns. 4. Administrao. I. Castor, Belmiro Valverde Jobim. II.
Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Programa de Ps-Graduao em
Administrao. III. Ttulo.


CDD 20. ed. 658



































Juliana, companheira
de todas as minhas jornadas.

AGRADECIMENTOS


Ao meu caro orientador, professor Belmiro Valverde Jobim Castor, por mais
uma vez me honrar com sua orientao e, especialmente, por sua confiana,
estmulo e amizade.

Aos colegas e professores do Programa de Ps-Graduao em Administrao
da Pontifcia Universidade Catlica do Paran PUCPR e da Universidade Federal
do Paran - UFPR, pelos bons momentos de aprendizado e amizade.

Ao professor Waldemiro Gremski, Administrao da PUCPR e ao professor
Ricardo Mendes Junior, coordenador do Projeto Gesto Estratgica de
Empreendimentos Sustentveis - GEETS na UFPR, pela oportunidade de realizar
estudos complementares.

Ao Professor Ubirat Tortato, coordenador do Projeto GEETS na PUCPR, e
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES pelo
apoio na fase final do curso.

Aos meus colegas e amigos e, em especial, aos professores Jos Roberto
Frega e Sergio Gregorio da Silva, da UFPR, que me ajudaram na anlise
quantitativa.

minha esposa, Juliana; aos meus filhos, Tatiana e Caio; ao meu genro
Willian; e aos meus sogros, Janete e Amaury, pelo inestimvel apoio e carinho.





































Toma cada dia como a oportunidade permanente
de aprendizado, de mudana, de evoluo.
F. Alessander (CRUZ, 1997, p. 59)
RESUMO


A prestao de servios pblicos por empresas concessionrias envolve a
conciliao entre dois tipos de interesses: o pblico e o privado. O interesse pblico
ser atendido na medida em que o servio prestado se caracterize como servio
adequado, ou seja, contenha os atributos de regularidade, continuidade, eficincia,
segurana, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade tarifria. J o
atendimento do interesse privado, ocorrer quando a prestao de servios permitir
que concessionria obtenha resultado econmico-financeiro coerente com as
expectativas de seus acionistas. Nesse contexto, a tese proposta que os atributos
de servio adequado devem estar presentes na regulao e nos procedimentos que
as concessionrias devem seguir, para que seja possvel obter o efeito essencial
dos servios pblicos que agregar valor aos seus usurios. A obteno desse
efeito caracterizaria a conciliao entre o interesse pblico e o privado. Para estudar
tal situao foi escolhido o setor eltrico brasileiro que, alm de prestar um servio
pblico essencial, possui uma estratgia de inovao baseada em investimentos
obrigatrios em pesquisa e desenvolvimento (P&D). A anlise realizada, com
mtodos quantitativos e qualitativos, contemplou dados das distribuidoras de energia
eltrica e diversos instrumentos regulatrios da P&D. Os resultados indicaram que
os referidos investimentos no tm contribudo para o aumento da adequao do
servio prestado e tampouco com a melhoria do resultado empresarial. Assim, em
especial, sugerido que os investimentos obrigatrios em inovao sejam
realizados e avaliados, primordialmente, com base na sua capacidade de ampliar o
atendimento dos atributos de servio adequado.


Palavras-chave: Energia. Estratgia. Inovao. Regulao. Servio pblico.
ABSTRACT


A public service rendered by utility companies involves conciliating two sets of
interests: the public and the private. The public interest will be answered in the way
that the service is characterized as adequate service, or rather, those that contain the
attributes of regularity, continuity, efficiency, safety, up-dating, generality, courtesy
and affordable fees. On the other hand, the attendance of private interest will occur
when the services allow the utility to obtain economic and financial results consistent
with the expectations of its shareholders. In this context, the thesis proposal is that
the adequate service attributes must be present in the regulation and procedures
which utilities must follow, so that it is possible to get the essential effect of public
services which is adding value to their users. Obtaining this effect characterizes the
conciliation between the public and private interests. To study this situation, the
Brazilian electric sector was chosen which, besides providing an essential public
service, has an innovation strategy based on mandatory investments in research and
development (R&D). The analysis held, with quantitative and qualitative methods,
contemplated data from electricity distribution companies and various regulatory
instruments of R&D. The results indicated that these investments have not
contributed to the increase of the adequacy of service rendered, neither to the
improvement of business results. Therefore, in particular, it is suggested that the
mandatory investments in innovation should be realized and evaluated primarily
based on its ability to expand the attendance of adequate service attributes.

Keywords: Energy. Innovation. Public service. Regulation. Strategy.
LISTA DE FIGURAS


Figura 1 - Esquema Conceitual........................................................................... 42
Figura 2 - Indicadores sugeridos para avaliao do processo de inovao........ 121
Figura 3 - Reestruturao do Setor Eltrico........................................................ 179
Figura 4 - Esquema metodolgico....................................................................... 201
Figura 5 - Intensidade nas reas de P&D por tipo de empresa 2006/2009...... 218

LISTA DE TABELAS


Tabela 1 - Capacidade de gerao instalada no Sistema Interligado Nacional 176
Tabela 2 - Mercado Consumidor de Energia Eltrica........................................ 183
Tabela 3 - Tarifas na Distribuio da Energia Eltrica....................................... 184
Tabela 4 - Participao na Distribuio de Energia Eltrica.............................. 185
Tabela 5 - Investimentos Obrigatrios - Lei 9.991/2000 e MP 144/2003........... 190
Tabela 6 - Investimentos Obrigatrios - Lei 10.848/2004.................................. 191
Tabela 7 - Investimentos Obrigatrios - Lei 11.465/2007.................................. 191
Tabela 8 - Investimentos Obrigatrios - Lei 12.212/2010.................................. 192
Tabela 9 - Regresses em relao intensidade de P&D................................ 204
Tabela 10 - FEC (A05): resultados dos dados em painel.................................... 206
Tabela 11 - Riqueza (A08): resultados dos dados em painel.............................. 207
Tabela 12 - TG terceirizados (A10): resultados dos dados em painel................. 207
Tabela 13 - IASC (A16): resultados dos dados em painel................................... 208
Tabela 14 - Rentabilidade (A21): resultados dos dados em painel..................... 209
Tabela 15 - Correlaes significativas na Intensidade de P&D (A01)................. 211
Tabela 16 - Correlaes nas reas de P&D........................................................ 216

LISTA DE QUADROS


Quadro 1 - Fatores relacionados aos objetivos e efeitos da Inovao................ 120
Quadro 2 - Principais Entidades do Setor Eltrico............................................... 182
Quadro 3 - Critrios e parmetros de avaliao de projetos de P&D.................. 196
Quadro 4 - Consequncias do resultado da avaliao dos projetos de P&D...... 197
Quadro 5 - Intensidade de P&D nas distribuidoras 2006/2009......................... 217
Quadro 6 - reas para Investimento em P&D..................................................... 226
Quadro 7 - Aderncia Conceitual dos Temas de P&D........................................ 228

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica
CCEE - Cmara de Comercializao de Energia Eltrica
CHESF - Companhia Hidroeltrica do So Francisco
CTEnerg - Fundo setorial de energia
CT&I - Cincia, tecnologia e inovao
DC - Definio constitutiva
DEC - Durao equivalente de interrupo do consumidor
DO - Definio operacional
EBITDA - Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization
EE - Eficincia energtica
ELETROBRAS - Centrais Eltricas do Brasil S.A.
EPE - Empresa de Pesquisa Energtica.
FEC - Frequncia equivalente de interrupo do consumidor
FNDCT - Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
FURNAS - Eletrobrs Furnas (empresa do sistema Eletrobrs)
IASC - ndice ANEEL de Satisfao do Consumidor
LAJIDA - Lucros antes de juros, impostos, depreciao e amortizao
MME - Ministrio das Minas e Energia
OECD - Organization for Economic Co-Operation and Development
ONS - Operador Nacional do Sistema Eltrico
P&D - Pesquisa e desenvolvimento
PEE - Programas de Eficincia Energtica
PRODIST - Procedimentos de distribuio
RA
0
- Receita Operacional Anual
RSA - Relatrio de Responsabilidade Socioambiental
SIN - Sistema Interligado Nacional
TEP - Tonelada equivalente de petrleo
TMA - Tempo mdio de atendimento
VTCD - Variaes de tenso de curta durao

SUMRIO


1 INTRODUO................................................................................................... 18
1.1 ESTADO E SUA PRESENA NA VIDA DAS PESSOAS............................... 18
1.2 INOVAO COMO ESTRATGIA NOS DESAFIOS ENERGTICOS.......... 22
1.3 APRESENTAO GERAL DA PESQUISA.................................................... 30
1.3.1 Motivaes................................................................................................... 30
1.3.2 Problema proposto....................................................................................... 31
1.3.3 Objetivos pretendidos.................................................................................. 32
1.3.4 Justificativas................................................................................................. 33
1.3.4.1 Justificativa Terica................................................................................... 33
1.3.4.2 justificativa Prtica.................................................................................... 34
1.4. ASSUNTOS TRATADOS............................................................................... 35

2 METODOLOGIA................................................................................................ 38
2.1 ASPECTOS GERAIS...................................................................................... 38
2.1.1 Abordagem adotada..................................................................................... 38
2.1.2 Classificao da pesquisa............................................................................ 39
2.1.3 Estratgia de pesquisa................................................................................. 40
2.1.4 Mtodos utilizados....................................................................................... 41
2.2 ESQUEMA CONCEITUAL.............................................................................. 41
2.3 ELEMENTOS CONSIDERADOS.................................................................... 44
2.3.1 Unidade de anlise...................................................................................... 44
2.3.2 Variveis...................................................................................................... 45
2.3.2.1 Intensidade de P&D.................................................................................. 46
2.3.2.2 Lucratividade............................................................................................. 46
2.3.2.3 Rentabilidade............................................................................................ 47
2.3.2.4 Energia por consumidor............................................................................ 47
2.3.2.5 Receita por consumidor............................................................................ 48
2.3.2.6 Regularidade............................................................................................. 48
2.3.2.7 Continuidade............................................................................................. 48
2.3.2.8 Eficincia................................................................................................... 49
2.3.2.9 Segurana................................................................................................. 49
2.3.2.10 Atualidade............................................................................................... 50
2.3.2.11 Generalidade........................................................................................... 50
2.3.2.12 Cortesia................................................................................................... 51
2.3.2.13 Modicidade.............................................................................................. 51
2.3.2.14 Eficincia energtica............................................................................... 52
2.3.2.15 Fonte renovvel ou alternativa................................................................ 52
2.3.2.16 Meio ambiente......................................................................................... 52
2.3.2.17 Qualidade e confiabilidade...................................................................... 53
2.3.2.18 Planejamento e operao....................................................................... 53
2.3.2.19 Superviso, controle e proteo............................................................. 54
2.3.2.20 Medio e faturamento........................................................................... 54
2.3.2.21 Transmisso de dados............................................................................ 54
2.3.2.22 Novos materiais e componentes............................................................. 55
2.3.2.23 Combate ao furto e fraude...................................................................... 55
2.3.2.24 Transmisso............................................................................................ 56
2.3.2.25 Distribuio............................................................................................. 56
2.3.2.26 Gerao.................................................................................................. 56
2.3.2.27 Pesquisa estratgica............................................................................... 57
2.3.2.28 Outras reas........................................................................................... 57
2.3.3 Categorias.................................................................................................... 57
2.4 SELEO DO CASO...................................................................................... 58
2.4.1 Caractersticas gerais.................................................................................. 58
2.4.2 Base de dados............................................................................................. 59
2.5 COLETA DOS DADOS................................................................................... 60
2.5.1 Caractersticas gerais.................................................................................. 60
2.5.2 Mtodo de coleta.......................................................................................... 61
2.5.3 Critrios de qualidade.................................................................................. 63
2.6 ANLISE DOS DADOS.................................................................................. 64
2.6.1 Caractersticas gerais.................................................................................. 64
2.6.2 Anlise quantitativa...................................................................................... 66
2.6.2.1 Dados em painel....................................................................................... 66
2.6.2.2 Anlise de correlao................................................................................ 68
2.6.3 Anlise qualitativa........................................................................................ 69
2.6.3.1 Anlise de contedo.................................................................................. 69
2.6.3.2 Aderncia conceitual................................................................................. 71
2.7 LIMITAES DA PESQUISA......................................................................... 71

3 O ESTADO, POLTICA E SERVIOS PBLICOS........................................... 73
3.1 ESTADO E ADMINISTRAO....................................................................... 73
3.2 POLTICAS PBLICAS................................................................................... 74
3.2.1 Conceituao............................................................................................... 74
3.2.2 Avaliao...................................................................................................... 76
3.3 SERVIOS PBLICOS.................................................................................. 79
3.4 PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS................................................................. 84
3.5 SERVIOS ADEQUADOS.............................................................................. 85
3.5.1 Conceituao............................................................................................... 85
3.5.2 Atributos de adequao............................................................................... 87
3.5.2.1 Regularidade............................................................................................. 89
3.5.2.2 Continuidade............................................................................................. 89
3.5.2.3 Eficincia................................................................................................... 90
3.5.2.4 Segurana................................................................................................. 91
3.5.2.5 Atualidade................................................................................................. 92
3.5.2.6 Generalidade............................................................................................. 93
3.5.2.7 Cortesia..................................................................................................... 94
3.5.2.8 Modicidade tarifria................................................................................... 94
3.6 INTERESSES ENVOLVIDOS......................................................................... 96
3.6.1 Interesse pblico.......................................................................................... 96
3.6.2 Interesse privado.......................................................................................... 98
3.6.3 Interessados................................................................................................. 100
3.6.4 Desafios e conflitos...................................................................................... 101

4 INOVAO E PERSPECTIVAS ESTRATGICAS.......................................... 105
4.1 INOVAO TECNOLGICA.......................................................................... 105
4.1.1 Conceitos..................................................................................................... 105
4.1.2 Classificaes.............................................................................................. 107
4.1.3 Atividades de inovao................................................................................ 109
4.1.4 Estratgias................................................................................................... 110
4.1.5 Avaliao...................................................................................................... 116
4.1.6 Inovao regulada........................................................................................ 123
4.2. VISO NEO-INSTITUCIONAL....................................................................... 129
4.2.1 Contextualizao.......................................................................................... 129
4.2.2 Legitimidade................................................................................................. 132
4.2.3 Isomorfismo.................................................................................................. 133
4.3 CONCEITOS DE ESTRATGIA..................................................................... 134
4.4 PARTICIPAO SOCIAL............................................................................... 139
4.5 RESULTADO EMPRESARIAL........................................................................ 144
4.6 CONCESSES DE SERVIOS..................................................................... 150
4.6.1 Conceituao............................................................................................... 150
4.6.2 Caractersticas............................................................................................. 152
4.6.3 Origens e situao....................................................................................... 155
4.6.4 Contratos de concesso.............................................................................. 157
4.7 REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS.................................................. 158
4.7.1 Rdeas institucionais................................................................................... 158
4.7.2 Agncias reguladoras.................................................................................. 159
4.7.3 Modelagem regulatria................................................................................ 161

5 CARACTERSTICAS DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO........................... 163
5.1 CONSIDERAES PRELIMINARES............................................................. 163
5.2 RETROSPECTO HISTRICO........................................................................ 165
5.2.1 Primeiros passos.......................................................................................... 165
5.2.2 Interveno.................................................................................................. 166
5.2.3 Estruturao................................................................................................. 167
5.2.4 Milagre e colapso......................................................................................... 169
5.2.5 Privatizao e reformas............................................................................... 171
5.3 CARACTERSTICAS GERAIS........................................................................ 175
5.3.1 Atividades principais.................................................................................... 175
5.3.2 Regulao e competio.............................................................................. 178
5.4 PANORAMA DA DISTRIBUIO................................................................... 183
5.4.1 Dados gerais................................................................................................ 183
5.4.2 Procedimentos............................................................................................. 186
5.5 INVESTIMENTOS EM P&D............................................................................ 187
5.5.1 Antecedentes............................................................................................... 187
5.5.2 Marcos legais............................................................................................... 189
5.5.3 Manuais de P&D.......................................................................................... 193

6 ANLISE EMPRICA DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO........................... 200
6.1 CONSIDERAES PRELIMINARES............................................................. 200
6.2 ANLISE QUANTITATIVA.............................................................................. 203
6.2.1 Dados em painel.......................................................................................... 203
6.2.1.1 Servio adequado..................................................................................... 206
6.2.1.2 Resultado empresarial.............................................................................. 209
6.2.2 Correlao estatstica.................................................................................. 210
6.2.2.1 Servio adequado..................................................................................... 212
6.2.2.2 Resultado empresarial.............................................................................. 214
6.2.2.3 reas de P&D........................................................................................... 214
6.3 ANLISE QUALITATIVA................................................................................. 219
6.3.1 Anlise de contedo..................................................................................... 219
6.3.2 Aderncia conceitual.................................................................................... 220
6.3.2.1 Servio adequado..................................................................................... 221
6.3.2.2 Resultado empresarial.............................................................................. 223
6.3.2.3 reas de P&D........................................................................................... 225
6.4 ANLISE CONSOLIDADA.............................................................................. 231
6.4.1 Comparativo de resultados qualitativos e quantitativos............................... 231
6.4.2 Consideraes sobre o problema e questes de pesquisa......................... 233

7 CONSIDERAES FINAIS............................................................................... 235
7.1 ASPECTOS RELACIONADOS AOS OBJETIVOS DA PESQUISA................ 235
7.2 VALOR AO USURIO COMO O EFEITO ESSENCIAL................................. 237
7.3 ESTRATGIAS DE LEGITIMAO E ISOMORFISMO................................. 240
7.4 ALGUMAS RECOMENDAES REGULATRIAS....................................... 241
7.5 SUGESTES PARA NOVOS ESTUDOS....................................................... 243

REFERNCIAS.................................................................................................... 244
18
1 INTRODUO


1.1 ESTADO E SUA PRESENA NA VIDA DAS PESSOAS


O Estado uma construo da sociedade que abrange um povo, seu territrio
e seu governo. Suas aes so instrumentalizadas e operacionalizadas atravs da
denominada Administrao Pblica, tendo por principal objetivo a satisfao das
necessidades e o bem comum da coletividade. Os "objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil, vale dizer, do Estado brasileiro (SLVA, 2006,
p. 105) esto estabelecidos no artigo terceiro da Constituio Federal e contemplam
o seguinte:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao.


Assim, atuando em muitos campos, tais como, educao, sade, segurana,
economia e diversos outros, o Estado se faz intensamente presente na vida das
pessoas. Sua presena toma forma e se manifesta, principalmente, atravs dos
servios pblicos que so um dever do Estado e um direito das pessoas, pois tais
servios so considerados indispensveis para dignidade humana. Entretanto, por
razes diversas que sero oportunamente aprofundadas, a prestao desses
servios nem sempre conduzida diretamente pelo Estado. Nesses casos, um dos
mecanismos utilizados a concesso de servios pblicos a organizaes
empresariais privadas.
Segundo Justen Filho (2003, p. 50) a concesso de servios pblicos,
comeou a ser delineada no final da idade mdia, existindo registros de sua adoo
na Frana j no sculo XVI. Entretanto, sua generalizao e consolidao
comearam a ocorrer somente no sculo XIX, quando foi largamente praticada at o
incio do sculo XX. Posteriormente, a partir da dcada de quarenta, sua utilizao
comeou a diminuir ao mesmo tempo que a interveno estatal comeou a ganhar
19
espao. Entretanto, nas duas ltimas dcadas do sculo XX, a concesso
novamente voltou a estar presente nas estratgias governamentais, especialmente
frente s dificuldades do Estado. Por este motivo, ainda segundo o referido autor, a
"contribuio do capital privado para a implementao das polticas pblicas e
atendimento a necessidades coletivas atravs de concesses tem sido considerada
relevante.
Alm disso, Bourges (2007, p. 130-131) destaca que o interesse crescente
pelos servios pblicos nas ltimas dcadas teria ocorrido em razo de diversos
fatores, entre os quais o "desenvolvimento cientfico-tecnolgico, que tem propiciado
novas necessidades, formas prestacionais e organizacionais no convencionais.
Ele tambm considera que os servios pblicos comearam a ser rediscutidos,
especialmente sobre a tica do "papel do Estado, seus limites de atuao nas
atividades econmicas e na prestao de servios pblicos. Assim, no final do
sculo XX cresceram as crticas ao Estado, que passou a ser identificado com "as
idias de ineficincia econmica do setor pblico e de desperdcio de recursos;
incapacidade de investimentos; custos elevados e endividamento pblico; [e]
insatisfatria qualidade dos servios prestados.
De outro lado, com o advento do movimento neoliberal, passou a ser
defendido que a "iniciativa privada, seja atravs dos indivduos ou de associaes,
tem primazia sobre a iniciativa estatal, trazendo como conseqncia uma limitao
da interveno estatal. Porm, nesse novo contexto, ficou reservado ao Estado o
papel de "regular, fomentar, fiscalizar a iniciativa privada de forma a permitir aos
particulares o sucesso em seus empreendimentos e estabelecer servios adequados
e eficientes (BOURGES, 2007, p. 130-131).
No Brasil a figura da concesso foi utilizada ao longo do sculo XIX,
principalmente para a implantao de ferrovias, e no incio do sculo seguinte, foi
aplicada em outros setores, especialmente no de energia eltrica. "Aps metade do
sc. XX porm, o instituto [concesso] perdeu seu prestgio. Entre as possveis
razes desse fenmeno, est a incapacidade do Estado em propiciar a manuteno
de condies atrativas para o capital privado e o "movimento generalizado no
sentido de 'nacionalizaes', produzindo a chamada 'encampao' dos servios
concedidos. J no final da dcada de oitenta, existiam poucas concesses no pas,
utilizadas para abrigar os servios pblicos prestados pela administrao indireta. As
excees eram as concesses do setor de transporte rodovirio de passageiros.
20
Porm e, principalmente pela ausncia de recursos pblicos para os investimentos
necessrios, a concesso surgiu novamente como alternativa para uma adequada
prestao dos servios pblicos (JUSTEN FILHO, 2003, p. 52).
Assim, no incio da dcada de noventa ocorreu a retomada das concesses
no Brasil, demandando o desenvolvimento e aprimoramento dos instrumentos
institucionais de regulao e fiscalizao da prestao de servios pblicos. Essas
demandas surgiram especialmente em razo do desafio administrativo estatal, em
conciliar os distintos interesses presentes na prestao desse tipo de servio. Tais
interesses contemplam aqueles prprios da sociedade e, em especial, dos usurios
dos servios pblicos, bem como, aqueles dos particulares encarregados da
prestao dos mesmos. Tambm cabe lembrar, que vrias das atividades de
regulao e fiscalizao eram tambm, at ento, exercidas de forma limitada por
rgos da estrutura governamental convencional.
Normalmente, o interesse concebido como uma utilidade econmica, mas,
tambm pode compreender uma vantagem de ordem moral. Assim, se manifesta
tanto em bens materiais como morais. O interesse moral aquele decorrente "dos
direitos vida, liberdade, ao sossego, ao bem-estar, honra, fama. J o
econmico, estruturado "toda vez que a coisa ou fato, calcado em um bem
material, ou mesmo em um direito ou bem intelectual, possa ser convertido ou
transformado em valor pecunirio. De forma mais especfica, o interesse da
sociedade, ou pblico, aquele baseado em "fato ou direito de proveito coletivo ou
geral, e que est vinculado "a todos os fatos ou a todas as coisas que se entendam
de benefcio comum ou para proveito geral, ou que se imponham por uma
necessidade de ordem coletiva. Por sua vez, o interesse do particular, ou do
privado, o "individualizado, direto, imediato. o interesse prprio, isto , que afeta
diretamente a pessoa, o seu patrimnio, mostrando-se vantagem que lhe inerente
ou que lhe pertinente (SLVA, 2005, p. 760).
Nas concesses, as "atividades de relevo essencial para a coletividade so
assumidas pela iniciativa privada, para explorao norteada por postulados de
eficincia econmica e visando acumulao lucrativa capitalista (JUSTEN FLHO,
2006b, p. 9). Assim, as concesses envolvem dois aspectos bsicos, o jurdico e o
econmico. O primeiro contempla os regramentos relacionados ao contrato de
concesso propriamente dito e s normas no entorno do mesmo. J o aspecto
econmico, diz respeito remunerao da concessionria, especialmente em
21
monoplios naturais, nos quais existe "competio pelo mercado, e no no
mercado. Neste contexto, a concessionria ir auferir lucro em razo do
"investimento realizado na prestao do servio pblico sob sua responsabilidade, e
no pelas regras competitivas do mercado (CARVALHO, 2010, p. 1-2).
Por sua vez, o servio pblico propriamente dito pode ser entendido como
"todo aquele que institudo, mantido e executado pelo Estado, atravs de suas
instituies e de seus rgos, com o objetivo de atender os seus prprios interesses
e de satisfazer as necessidades coletivas. Assim, em essncia, os servios pblicos
so "institudos em benefcio e utilidade das coletividades. Porm, atravs das
concesses fiscalizadas e outorgadas pelo Estado, nas "empresas ou instituies
particulares, os servios pblicos tornam-se objeto de explorao "com fins
meramente lucrativos (SLVA, 2005, p. 1290).
Dessa forma, de um lado tem-se o interesse privado, representado pelo
particular detentor da concesso, direcionado ao atendimento dos interesses
empresariais conforme diretrizes definidas pelos seus acionistas, como por exemplo,
a maximizao de lucros, o aumento de margens operacionais, a reduo de custos
e, assim, por diante. E, de outro lado, tem-se o interesse da sociedade desejando
servios prestados com regularidade, segurana, preos mdicos, entre outros
atributos. Esse contexto compreende um confronto de interesses, muitas vezes
conflitantes, que o Estado procura equacionar, seno, pelo menos minimizar,
atravs de aes de regulao e fiscalizao.
Porm, no ambiente das concessionrias que esse conflito de interesses
toma corpo e se manifesta com intensidade, principalmente quando da definio das
suas estratgias corporativas. Na condio de agentes do Estado para a prestao
de servios pblicos, as concessionrias alm dos interesses prprios da atuao
empresarial, tm que atender ao interesse pblico, normalmente buscando dar
cumprimento legislao, instrues normativas e disposies contratuais
pertinentes concesso. As conseqncias desse conflito, por sua vez, tomam
forma nos resultados empresariais e no desempenho da prestao de tais servios.
Assim, a relevncia atribuda pelas concessionrias ao atendimento do dito interesse
pblico, a princpio se manifestar pela maior ou menor adequao dos servios
prestados, avaliada segundo parmetros definidos pelo Estado.
Para minimizar riscos e garantir que as concesses propiciem servios
pblicos adequados, o Estado desenvolve e utiliza instrumentos de regulao e
22
fiscalizao, muitas vezes operacionalizados diretamente via entes estatais prprios
para tais funes, as agncias reguladoras. Em alguns casos especficos, o Estado
tambm se utiliza de instrumentos complementares, tais como renncia fiscal,
subsdios, financiamento facilitado e at a realizao de investimentos iniciais, para
atrair o particular e, assim, garantir a disponibilizao do servio pblico dentro de
determinados padres desejados.
A prestao adequada do servio pblico nos termos definidos pela Lei 8.987,
de 13 de fevereiro de 1995, conhecida por Lei Geral das Concesses, e tambm
pelas demais disposies impostas concessionria, implica na existncia da
compatibilidade entre diversos fins, caracterizados pelas dimenses do que a lei
estabelece por "servio adequado. Por outro lado, "isso significa inevitvel risco de
contradio. A satisfao de determinados fins como, por exemplo, "atualidade e
"segurana, pode comprometer o fim de "modicidade (JUSTEN FLHO, 2003,
p. 308). Alm da possibilidade de alguns confrontos entre os prprios atributos de
adequao, tambm h de se ressaltar os conflitos no atendimento de tais atributos,
com os fins econmicos esperados pela atividade empresarial.
Para estudar esse confronto de interesses e seu impacto no desempenho das
concessionrias no tocante aos servios prestados, foi escolhido o setor eltrico
brasileiro que presta um servio essencial para a vida das pessoas e indispensvel
para as atividades produtivas. Outro aspecto particularmente motivador para estudar
esse setor, que ele conta com uma poltica de investimentos obrigatrios em
pesquisa e desenvolvimento tecnolgico (P&D), a qual, a princpio, deveria contribuir
para a obteno de um maior nvel de adequao dos servios prestados, ou seja,
de que tais servios atendessem os atributos de servio adequado, conforme
estabelecido na legislao aplicvel ao setor.


1.2 INOVAO COMO ESTRATGIA NOS DESAFIOS ENERGTICOS


A inovao em tecnologias energticas de grande importncia, inclusive,
para os pases desenvolvidos. Com o uso generalizado da energia nas economias
modernas, a sustentao do crescimento demanda energia a preos estveis e com
fornecimento ininterrupto. De outro lado, o rpido aumento na demanda de energia
23
apresenta preocupaes, cada vez maiores, sobre a segurana energtica e sobre
os impactos do setor de energia no meio ambiente. Nesse contexto crescente e
fundamental estimular a inovao em tecnologia de energia, para que seja possvel
desenvolver e implantar solues energticas mais sustentveis (OECD, 2006a,
p. 7).
No Brasil, alm dos desafios associados ao aumento da capacidade de
gerao de energia, cabe destacar que as grandes cidades ainda vo conviver por
vrios anos com "redes [eltricas] que demonstram operar no limite, incapazes de
sustentar o aumento do consumo de energia estimado em 5% at 2020. O pas
tambm tem enfrentado problemas recorrentes na rea de transmisso. Ainda no
incio de 2011, estima-se que 51 milhes de pessoas foram atingidas por blecautes
na Regio Nordeste e na grande So Paulo. Em 2009, foram cerca de 60 milhes de
pessoas afetadas por uma falha de transmisso que atingiu 18 estados brasileiros.
Outro aspecto que ilustra a situao so as freqentes interrupes do fornecimento
de energia eltrica. "Em 2000 cada brasileiro passava, em mdia, 17 horas s
escuras. Em 2010, foram 20 horas (LMA, 2011, p. 116-117).
Alm das iniciativas prprias e exclusivas das empresas, a inovao pode ser
estimulada ou at financiada atravs de aes governamentais, entidades setoriais e
por outras organizaes. Entretanto, merece particular destaque a obrigatoriedade
imposta s concessionrias para investir em inovao no setor de energia. Tal
iniciativa uma estratgia do setor pblico para enfrentar os desafios do setor
energtico, expressa em leis, decretos e outros instrumentos complementares,
prprios do Estado.
muito improvvel que, aps as reformas do setor eltrico, as
concessionrias investissem em P&D e em eficincia energtica (EE), caso no
fossem obrigadas a isso. Nesse sentido, os instrumentos legislativos e regulatrios
so importantes, no apenas para assegurar recursos, mas, principalmente, para
dirigir o pas a uma situao mais elevada de atividades nessas reas. Entretanto,
tais instrumentos esto sob ameaas, tanto no sentido de reduzir o montante de
recursos obtidos, como de utiliz-los para outras finalidades alm daquelas
relacionadas rea de energia. A situao tambm preocupante frente ausncia
de mecanismos institucionais mais estveis para o planejamento, acompanhamento
e avaliao dos investimentos em questo (JANNUZZI, 2007, p. 239).
24
Por fora da Lei 9.991, de 24 de julho de 2000, as concessionrias e
permissionrias de gerao, transmisso e distribuio do setor eltrico ficaram
obrigadas a investir, anualmente, uma parcela de sua receita operacional lquida em
P&D. No caso das empresas distribuidoras, a obrigatoriedade tambm inclui
investimentos em programas de eficincia energtica (PEE). Ainda de acordo com
as regras vigentes, uma parte dos recursos, destinada aos investimentos em P&D,
utilizada diretamente em projetos conduzidos pelas empresas, e outra parte
transferida para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(FNDCT) e para o Ministrio de Minas e Energia (MME). Ficaram isentas da
obrigatoriedade desses investimentos, apenas as empresas que geram eletricidade,
exclusivamente, a partir de pequenas centrais hidreltricas, biomassa, cogerao
qualificada, usinas elicas ou solares.
A competncia para definir diretrizes, editar procedimentos e acompanhar os
resultados relacionados aos programas e projetos de P&D da Agncia Nacional de
Energia Eltrica (ANEEL). Essa agncia, criada pela Lei 9.427, de 26 de dezembro
de 1996, na forma de autarquia especial, tem como atribuies principais a
fiscalizao e regulamentao das atividades do setor eltrico brasileiro, incluindo a
mediao de conflitos entre os agentes do setor e os consumidores, bem como, a
avaliao dos servios prestados.
Por sua vez, a obrigatoriedade dos investimentos em P&D surgiu na dcada
de noventa, atravs de clusulas especficas em contratos de concesso, sendo,
posteriormente, consagrada pela referida Lei 9.991. Com tais investimentos,
pretendia-se privilegiar a produtividade como fator de obteno da modicidade
tarifria, possibilitando transferir ao "consumidor final o menor preo e a mxima
satisfao (MARTN, 2006, p. 62).
Em que pesem as intenes relevantes para a sua institucionalizao, a
poltica de P&D tem sido criticada em razo dos resultados obtidos que, estariam
aqum do desejvel. Rubio (2005) observou a existncia de uma defasagem entre a
regulamentao e a gesto da P&D no setor eltrico brasileiro. Na prtica real essa
gesto burocratizada, conforme induzido pela legislao em vigor, e tambm est
baseada em estruturas de gesto pouco eficientes. Por outro lado, ainda segundo a
referida autora, a P&D, na maioria dos casos, no inova e, apenas, gera melhorias
contnuas.
25
Outro exemplo, no mesmo sentido, um estudo realizado junto aos gestores
de P&D de concessionrias de gerao, transmisso e distribuio de energia
eltrica (QUANDT; SILVA JR; PROCOPIUCK, 2008, p. 253-254). Conforme esse
estudo, as atividades de inovao, caracterizadas pelos investimentos obrigatrios
em P&D "no apresentam grande importncia para estratgias de ampliao do
nvel de competitividade ou do potencial para gerao de novos negcios. Os
referidos gestores das concessionrias tambm entenderam que os resultados da
P&D esto fracamente vinculados ao desempenho das empresas e s melhorias
sociais e ambientais, e que os esforos de inovao no esto alinhados com as
estratgias corporativas. Outro trabalho (SILVA JR. et al., 2010, p. 127), baseado em
indicadores de continuidade de 2005, no encontrou indcios de que os
investimentos obrigatrios em P&D contriburam para melhoria dos servios de
distribuio de energia eltrica.
Em um estudo realizado em 2009 (GUEDES; OLIVEIRA; RIBEIRO, 2010), foi
considerado que os resultados da P&D do setor eltrico no apresentaram
resultados animadores sob o critrio da gerao de patentes, que foram viabilizadas
somente em 2% dos projetos. Esse ltimo estudo identificou, ainda, a falta de
planejamento e de interao dos gestores da P&D com as reas tcnicas das
empresas. Por outro lado, esse estudo concluiu que tais investimentos tm
propiciado alguns benefcios como publicaes e capacitao de pessoal, e que
cerca de 35% dos produtos gerados nos projetos, esto tendo algum uso laboratorial
ou nas concessionrias, sendo desses, 6% em uso comercial. Cabe ressaltar que
tambm se considera limitada a avaliao que baseada em indicadores
convencionais, tais como "investimentos em P&D e registros de patentes. sso se d
porque tal tipo de avaliao no contempla os "esforos internos nem o progresso
de acumulao de conhecimentos pelos quais as empresas passam antes de
adquirir competncias para gerir e gerar mudanas tecnolgicas (PERERA, 2008).
A obrigatoriedade dos investimentos no setor eltrico foi um passo importante
frente s perspectivas de maior participao do setor privado e do estabelecimento
de um ambiente competitivo. Esse novo contexto passou a demandar a
intensificao dos esforos direcionados reduo de custos, otimizao de
investimentos e outras medidas. Tambm poderia estimular a adoo de estratgias
voltadas busca de resultados mais imediatos, comprometendo os investimentos
em tecnologia. Entretanto, reforando as constataes anteriores j mencionadas,
26
depois de decorridos alguns anos da implantao da obrigatoriedade dos
investimentos em P&D, ainda no foi possvel observar a implantao de estratgias
efetivas de inovao no setor eltrico, e tampouco melhorias qualitativas no
segmento industrial vinculado a esse setor (SOUZA; NICOLSKY, 2005, p. 6).
Alm disso, considera-se que os investimentos no setor eltrico deveriam
priorizar o cidado comum, ou mais propriamente, aquele usurio dos servios que
"consome energia eltrica e deseja ver esses investimentos frutificarem em seu
benefcio. O reconhecimento da importncia dos investimentos em P&D, inclusive,
deve ser baseado em "resultados inovadores que maximizem valor e sejam
geradores de transformaes para a sociedade (MARTN, 2006, p. 62).
A Lei Geral das Concesses, as regulamentaes da ANEEL e os contratos
com as concessionrias, conforme j referido, contemplam a expectativa de que
essas empresas prestem servios adequados. Isso significa que a melhoria do
desempenho em determinados atributos, prprios de um servio adequado, deveria
estar contemplada nos objetivos a serem atingidos pelas concessionrias. No caso
especfico dos investimentos em P&D, cabe tambm questionar a aderncia
conceitual existente entre os critrios de avaliao de projetos de P&D adotados
pela ANEEL, e os atributos de servio adequado estabelecidos pela legislao. No
presente estudo, esta aderncia corresponde ao alinhamento ou at mesmo
convergncia entre os conceitos e as prticas existentes em um determinado
contexto, mesmo que em diferentes combinaes ou intensidades (FREZZATTI et
al., 2007, p. 35). Ressalte-se ainda a instabilidade no marco regulatrio da poltica
de P&D do setor eltrico, pois em uma dcada de sua implantao, j ocorreram
vrias alteraes na lei que lhe deu origem, bem como nos manuais da ANEEL, que
definem as regras para esses investimentos.
Por outro lado, deve ser lembrado que a tecnologia hoje um dos mais
importantes instrumentos para garantir a competitividade de uma empresa e para
promover o desenvolvimento econmico das naes. Assim, a discusso e a
avaliao dos investimentos em P&D do setor eltrico e, de forma mais geral, sobre
a inovao e capacitao tecnolgica empresarial, passam a ser fundamentais, tanto
para a ampliao do debate sobre polticas industriais, comerciais e tecnolgicas
destinadas a uma maior integrao competitiva internacional do pas (FURTADO,
1994), como para enfrentar os desafios sociais e econmicos da atual realidade
nacional.
27
Porm, cabe destacar que muito pouco tem sido trabalhado no sentido de
discutir e avaliar os investimentos em P&D sob o interesse do usurio dos servios,
no que ora se denomina "campo de efeitos essenciais. Ou seja, necessrio avaliar
a ocorrncia pragmtica de impactos positivos desse esforo de inovao na
realidade das pessoas, especialmente, das usurias do servio pblico, eis que elas
representam a essncia ou a razo de ser do servio pblico.
O setor eltrico com suas caractersticas de mercado regulado e em grande
parte monopolizado, com consumidores cativos em sua maioria, demanda uma
abordagem estratgica diferenciada para a questo da inovao tecnolgica e,
especialmente, das atividades de P&D que lhe do sustentao. Normalmente a
P&D est orientada para o ambiente empresarial competitivo, no qual relevante
aumentar o faturamento, via lanamento de novos produtos e servios, ou, ainda,
melhorar a rentabilidade, atravs da reduo de custos ou aumento da produtividade
com novos processos. Essa orientao, por sua vez, no setor eltrico pode ter
relevncia para atendimento do interesse privado, mas, somente ser de interesse
pblico se os resultados agregarem valor para os seus usurios e para a sociedade
em geral.
A estratgia de investir em inovao tecnolgica, no mbito da prestao de
um servio pblico, tem que ir alm da lgica tradicional de aumentar e dar
sustentao capacidade competitiva de uma determinada empresa ou setor. No
caso do setor eltrico, em particular, os investimentos obrigatrios em P&D tambm
devem propiciar benefcios diretos para os seus usurios. Os ganhos obtidos pelas
empresas com esses investimentos, de alguma forma devem ser compartilhados e
traduzidos em benefcios para a sociedade.
Outro aspecto da questo diz respeito ao fato de que as concessionrias do
setor eltrico, como toda organizao empresarial, esto inseridas num ambiente de
mltiplas dimenses, entre as quais, a econmica, a social e a ambiental. Assim, ao
prestarem os servios concedidos, tais empresas promovem vrios tipos de
alteraes nesse ambiente, inclusive de cunho cultural e tecnolgico. O processo de
conscientizao sobre esse papel e seus impactos pode ser denominado de
responsabilidade socioambiental empresarial (ANEEL, 2006a).
H vrios anos, essas questes esto contempladas na pauta empresarial
brasileira, incluindo as concessionrias do setor eltrico. Por iniciativa prpria,
muitas empresas tm investido no desenvolvimento social, atuando junto a
28
empregados e seus familiares, comunidades carentes e outros segmentos, para
promover a cidadania, atenuar a excluso social, combater a degradao ambiental
e equacionar outros problemas contemporneos (ANEEL, 2006 a).
No mbito do setor eltrico, esse processo de conscientizao foi fortalecido a
partir de 2002, quando as concessionrias passaram a elaborar o Relatrio Anual de
Responsabilidade Empresarial que, em 2006, foi transformado no Relatrio de
Responsabilidade Socioambiental, contemplando, atualmente, indicadores
relacionados s dimenses: geral, governana corporativa, econmico-financeira,
social, setorial e ambiental. Alm disso, diversas concessionrias, no sentido de
atender s demandas de investidores, especialmente do mercado externo, j
elaboram relatrios de responsabilidade social corporativa, segundo padres
internacionais (ANEEL, 2006a). Dessa forma, com tal base de dados, ficam
facilitados os estudos sobre as polticas adotadas no setor eltrico, especialmente
aquelas que dizem respeito aos impactos da poltica de investimentos obrigatrios
em P&D.
Alcanando as prestadoras de servios pblicos, como o caso do setor de
distribuio de energia eltrica, outro ponto merecedor de ateno a divergncia
sobre a funo das empresas que, para alguns econmica, e para outros, social.
Mesmo fora do ambiente acadmico, essa divergncia se manifesta. Uma pesquisa
sobre o papel das empresas em geral, indicou que 93% das pessoas entrevistadas,
consideraram entre dez alternativas, que a principal funo empresarial a gerao
de empregos, e a ltima, com 10%, dar lucro aos acionistas. Por outro lado, para
82% dos executivos entrevistados, a obteno de lucro se destacou em primeiro
lugar (BLECHER; GUROVITZ, 2005).
Por outro lado, independentemente da controvrsia sobre a funo das
empresas, um grande esforo internacional tem sido desenvolvido para padronizar
elementos de avaliao do desempenho empresarial, principalmente no tocante
responsabilidade social corporativa e sustentabilidade. Alm disso, tambm
possvel observar movimentos de transio dos modelos de gesto focados apenas
no desempenho financeiro, para novos formatos baseados na sustentabilidade
econmica, social e ambiental, alis, como j indicado anteriormente (ANEEL,
2006a). Segundo Sellitto; Borchardt e Pereira (2006), a partir dos anos noventa,
comeou a ocorrer um maior interesse pela medio do desempenho empresarial
que, at ento, priorizava os resultados financeiros, tais como lucro e taxa de
29
retorno, em detrimento de outras dimenses de desempenho. Para os autores,
considerando diversos trabalhos, isso trazia problemas estratgicos em razo da
falta de referenciais sobre o desempenho futuro, limitaes para decises em
ambientes turbulentos, nfase no curto prazo, perda de alinhamento estratgico e,
principalmente, no contemplavam "todos os fatores crticos exigidos para o sucesso
de uma operao.
Por sua vez, a avaliao do desempenho inovativo em servios pblicos pode
ser subsidiada pelos indicadores utilizados em cincia, tecnologia e inovao (CT&I),
que normalmente podem compreender trs categorias distintas. Uma contempla os
indicadores de "razo cientfica, utilizados para alimentar pesquisas sobre a
natureza e fatores presentes nos processos de produo, difuso e uso de
conhecimentos. Outra corresponde aos indicadores de "razo poltica, que servem
formulao, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas. E, finalmente,
tm-se os indicadores de "razo pragmtica, que tratam das estratgias
tecnolgicas das empresas, assim como, das atitudes de trabalhadores, instituies
e do pblico em geral, em relao a temas de CT&I (VIOTTI, 2003).
Para Costa e Castanhar (2003), a avaliao de programas pblicos
necessria "diante do aprofundamento da crise fiscal, da escassez de recursos do
setor pblico e da imprescindvel interveno governamental para atender
populao mais necessitada. Os autores tambm consideram que a:

avaliao sistemtica, contnua e eficaz surge como ferramenta gerencial
poderosa, fornecendo aos formuladores de polticas pblicas e aos gestores
de programas condies para aumentar a eficincia e efetividade dos
recursos aplicados em programas sociais. (COSTA; CASTANHAR, 2003,
p. 969-970).


Entretanto, tal avaliao apresenta muitos desafios como, por exemplo, os
diferentes tipos e critrios de avaliao, a variedade de procedimentos, bem como,
os elementos de operacionalizao sem definies pacificadas, como o caso dos
indicadores sociais (COSTA; CASTANHAR, 2003).





30
1.3 APRESENTAO GERAL DA PESQUISA


1.3.1 Motivaes


A presente pesquisa foi motivada pelo desafio de avaliar, sob o vis da
adequao dos servios, o atendimento ao interesse pblico no tocante poltica de
investimentos obrigatrios em P&D no setor eltrico.
O enfrentamento de tal desafio tambm foi estimulado pela discusso sobre o
papel e limites do Estado no tocante regulao; pela divergncia sobre a funo
das empresas, principalmente daquelas atuantes em servios pblicos; pela
discusso sobre a sustentabilidade empresarial em mercados regulados; bem como,
pela carncia de instrumentos especficos para avaliar o esforo inovativo
empresarial frente ao atendimento dos atributos de servio adequado.
Alm disso, de forma geral, a administrao pblica brasileira, no conta com
cultura ou prticas consagradas para a avaliao de polticas e aes
governamentais. Essa situao, portanto, representa uma oportunidade para o
desenvolvimento de metodologias e sistemas para "suportar a implantao do
processo regular e recorrente de avaliaes de tais aes (GARCA, 2001, p. 4).
A realizao da pesquisa ainda estimulada pela expectativa de que seus
resultados possam subsidiar o desenvolvimento de novos instrumentos
metodolgicos e a adoo de futuros indicadores para setores objeto de
regulamentao e fiscalizao pelo Poder Pblico, como o caso do setor eltrico.
Essas aes podero, adicionalmente, redundar na viabilizao de comparaes
temporais, dentro de bases e referncias adequadamente concebidas e acumulveis
no tempo, como tambm podero contribuir na definio de prioridades estratgicas
e na avaliao do desempenho empresarial no setor.






31
1.3.2 Problema proposto


A especificao dos aspectos gerais da pesquisa demanda algumas
consideraes preliminares, quais sejam:

a) a prestao de servio pblico deve atender prioritariamente ao interesse
pblico e de forma adequada ao mesmo, ou seja, com regularidade,
continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia e
modicidade das tarifas, conforme disposio da Lei Geral de Concesses;
b) as concessionrias tm limitaes para definir suas estratgias de
investimentos em P&D, pois devem observar as regras do rgo que
regula a atividade em que atuam;
c) existem questionamentos quanto relevncia para a sociedade e,
especialmente, para os usurios dos servios, dos retornos propiciados
pelos investimentos em P&D realizados pelas concessionrias desse
setor;
d) os usurios dos servios pblicos, a sociedade de forma geral, as
concessionrias e o rgo regulador, no dispem de mecanismos
ajustados de comum acordo para a avaliao da adequao dos servios
prestados.
Assim sendo, o problema de pesquisa proposto :

Os esforos de inovao do setor eltrico brasileiro, ora caracterizados
pelos investimentos obrigatrios em P&D realizados pelas
concessionrias de distribuio de energia eltrica, contribuem com o
resultado empresarial e com a disponibilizao de servios adequados,
conforme estabelecido na Lei Geral das Concesses?

Neste sentido, foram definidas as seguintes questes de pesquisa,
considerando o mbito do setor de distribuio de energia eltrica:

a) Como podem ser caracterizados os atributos de servio adequado e o
resultado empresarial?
32
b) Existem indicadores do setor que possam representar os atributos de
servio adequado e o resultado empresarial?
c) Existe aderncia conceitual dos atributos de servio adequado e do
resultado empresarial, com os instrumentos regulatrios dos projetos de
P&D?
d) Existe aderncia conceitual dos atributos de servio adequado e do
resultado empresarial, com as estratgias de investimento em P&D das
concessionrias?


1.3.3 Objetivos pretendidos


O objetivo geral da pesquisa que deu origem a presente tese, foi avaliar se os
investimentos obrigatrios em P&D realizados pelas empresas concessionrias de
distribuio de energia eltrica contribuem com o desempenho das mesmas no
tocante ao seu resultado empresarial e prestao dos servios segundo os
atributos de servio adequado.
Os objetivos especficos, por sua vez, ainda no mbito do setor de distribuio
de energia eltrica, foram os seguintes:
a) conceituar o resultado empresarial e os atributos caracterizadores de
servio adequado, bem como identificar indicadores do setor que possam
represent-los;
b) verificar a aderncia conceitual do resultado empresarial e dos atributos de
servio adequado, com os critrios estabelecidos para avaliar os projetos
de P&D;
c) verificar a aderncia conceitual do resultado empresarial e dos atributos de
servio adequado, com as estratgias de P&D das concessionrias.
d) avaliar os impactos dos investimentos em P&D nos indicadores do setor
associados ao resultado empresarial e aos referidos atributos;
e) identificar eventuais oportunidades de melhorias no planejamento,
regulao, fiscalizao e outras aes no setor.


33
1.3.4 Justificativas


As justificativas da presente pesquisa compreendem aspectos de ordem
terica e prtica, que so detalhados a seguir para ilustrar a relevncia do tema
proposto. De qualquer forma, cumpre ressaltar que a presente tese trata de uma
abordagem inovadora para avaliao do esforo empresarial em inovao.
Tradicionalmente, conforme o Manual de Oslo (OECD, 2006b, p. 124), Trizotto e
Gleiser (2009, p. 192) e outras referncias indicadas na seo 4.5.3, esse esforo
avaliado sob o vis do interesse empresarial e tambm pelo resultado em si mesmo.
O que aqui se prope, uma abordagem de avaliao orientada pelo interesse
pblico, e mais precisamente, pelo interesse do usurio, ou, de forma similar pelo
lado da demanda, segundo os atributos de servio adequado.


1.3.4.1 Justificativa terica


No mbito dos estudos organizacionais, a pesquisa em estratgia uma das
reas de desenvolvimento mais recente, cujos principais temas so o ambiente
estratgico, o contedo estratgico e o processo estratgico. A primeira perspectiva
pode abranger as formas de organizao, foras ambientais, efeitos da
concorrncia, populaes de organizaes, posicionamento, adaptao
organizacional e anlises ambientais. A segunda pode contemplar produtos e
tecnologias, mercado de atuao, concorrncia, vantagem competitiva e resultados
obtidos. A terceira pode envolver mudana organizacional, processo decisrio,
configuraes estruturais, aprendizagem organizacional, relaes de poder, entre
outras (BULGACOV et al., 2007, p. 132, 151).
No mbito da perspectiva de contedo estratgico so sugeridos vrios temas
de pesquisa, entre os quais esto os "estudos da relao entre foco e o
desempenho (BULGACOV et al., 2007, p. 140). Nesse sentido, cabe registrar a
demanda por novas dimenses para avaliao do desempenho empresarial, eis que
os critrios tradicionais de eficincia empresarial, tais como a lucratividade, devem
34
"ser examinados por critrios de pertinncia, de justia, de equidade de suas aes,
cujos efeitos so enormes (HAFS; MARTNET, 2008, p. 1142).
Especificamente quanto aos resultados estratgicos, as sugestes de temas
para estudos futuros contemplam, entre outras temticas:

o desenvolvimento de metodologias de resultados estratgicos [...] estudos
dos elementos constituintes dos resultados estratgicos (econmicos,
polticos, sociais, etc.), desenvolvimento de ferramentas de avaliao de
resultados estratgicos [...] estudos a respeito do papel social da empresa e
o impacto das novas teorias de responsabilidade social empresarial na
estratgia organizacional (BULGACOV et al., 2007, p. 140).


Nesse sentido e de forma complementar aos referidos autores, Gianotti (2004,
p. 209), conclui sua pesquisa sobre avaliao estratgica no setor de ensino
superior, atividade tambm regulada pelo Estado, recomendando estudos sobre a
finalidade da gesto estratgica, eficincias e eficcias do desempenho institucional,
bem como sobre o uso de indicadores adequados aos diversos nveis decisrios. A
preocupao com o desempenho estratgico, especificamente no mbito
empresarial, tambm vista como uma das tendncias para o futuro do campo da
estratgia, o que torna necessrias, inclusive, pesquisas relacionadas s aplicaes
da teoria institucional nos estudos de estratgia (BULGACOV et al., 2007, p. 16).
Tais tendncias e recomendaes de estudos evidenciam a existncia de
oportunidades relacionadas aos estudos tericos e empricos do desempenho
estratgico das organizaes, especialmente, no contexto de atuao empresarial
em ambientes regulados pelo Poder Pblico, como o caso do setor de servios de
interesse pblico. exatamente nesse sentido que se inseriu a pesquisa que deu
origem a presente tese.


1.3.4.2 Justificativa prtica


O aumento da delegao de servios pblicos para agncias autnomas e
empresas privadas, tem exigido o desenvolvimento de novas metodologias e
instrumentos de avaliao que, alm de agilidade e baixo custo, devem ser capazes
de propiciar bases mais consistentes para a tomada de decises no setor pblico e
35
para avaliao do desempenho de tais agncias. Assim, a avaliao de resultados
torna-se "fundamental na sustentao da reforma do Estado (COSTA;
CASTANHAR, 2003, p. 972).
De forma mais especfica, no setor de distribuio de energia eltrica, as
demandas da sociedade, as expectativas dos stakeholders, os desafios tecnolgicos
e os recursos disponibilizados para a P&D, demandam instrumentos para aprimorar
o monitoramento do desempenho estratgico das concessionrias. Tal iniciativa ,
tambm, particularmente relevante quando se deseja compreender as relaes entre
a inovao tecnolgica e a adequao dos servios prestados. Esse esforo, por
sua vez, deve gerar subsdios para as prprias empresas, rgos de fiscalizao e
controle, usurios, investidores e para a sociedade em geral.
Dessa forma, trabalhou-se com a expectativa de que os resultados da
pesquisa podero contribuir com a promoo da capacidade de atendimento do
interesse pblico, anlise de riscos, modelagem institucional, concepo e
implantao de estratgias empresariais, bem como, com polticas de inovao
tecnolgica no setor eltrico brasileiro e, eventualmente, em outros setores de
servios pblicos, sujeitos regulao e fiscalizao governamental. Tambm existe
a expectativa que essa nova abordagem de avaliao da P&D, possa se constituir
em um instrumento complementar de avaliao da poltica de inovao empresarial
em ambientes regulados, como o caso em questo.
Por outro lado, cabe ressaltar que a presente tese, inserida no contexto das
polticas pblicas, poder contribuir, ainda que de forma marginal e, especialmente,
no mbito do setor eltrico, com o conhecimento em polticas especficas, contedos
da poltica estatal, inter-relaes entre estruturas e processos do sistema poltico-
administrativo. Tambm, levando em conta a dinmica temporal dos ciclos polticos,
poder gerar subsdios para novos estudos voltados a uma melhor compreenso
dos processos de transio (FREY, 2000, p. 243).


1.4 ASSUNTOS TRATADOS


A presente tese conta com mais seis captulos, alm do presente captulo de
introduo. Cabe ressaltar que no presente trabalho, no foi adotada a formatao
36
usual de teses, na qual a apresentao dos aspectos metodolgicos precedida do
referencial terico. A apresentao da metodologia, logo aps a introduo, teve por
objetivo possibilitar uma apresentao mais contnua do estudo e tambm, propiciar,
quando possvel, uma maior aproximao entre tal referencial e o caso estudado.
Nesse sentido, o segundo captulo aborda a metodologia no qual,
inicialmente, so apresentados os aspectos gerais da mesma, compreendendo a
abordagem e a classificao da pesquisa; as caractersticas da estratgia de estudo
de caso e os mtodos utilizados. Posteriormente, apresentado o esquema
conceitual utilizado e a seguir, seus principais elementos constitutivos: unidade de
anlise, as variveis e as categorias de pesquisa, quais sejam: servio adequado,
resultado empresarial e reas de P&D.
O segundo captulo trata, ainda, do setor de distribuio de energia eltrica,
escolhido para a realizao da pesquisa, com apresentao de suas principais
caractersticas e as bases de dados utilizadas. Na seqncia so apresentadas as
caractersticas da coleta e da anlise de dados. Com relao a essa ltima, so
apresentados os mtodos quantitativos utilizados que foram a anlise de dados em
painel e a anlise de correlao. Na sequncia so apresentados os mtodos
qualitativos, que compreenderam a anlise de contedo e a anlise da aderncia
conceitual. O captulo concludo com a indicao de algumas limitaes da
metodologia utilizada.
O terceiro captulo, por sua vez, trata de conceituaes e abordagens tericas
relacionadas ao Estado, polticas e servios pblicos. Inicialmente so apresentadas
conceituaes relacionadas ao Estado, Administrao Pblica, polticas e servios
pblicos, princpios administrativos e servios adequados, incluindo consideraes
sobre os atributos desses ltimos. Na seqncia so tratados os interesses
envolvidos na prestao de servios, contemplando basicamente o interesse privado
e o pblico, os interessados e, ainda os desafios e conflitos presentes na prestao
de servios pblicos.
No quarto captulo, inicialmente, so apresentados conceitos, classificaes,
atividades, estratgias e modelos de avaliao da inovao tecnolgica, bem como,
consideraes sobre a inovao regulada. A seguir so apresentadas consideraes
sobre as perspectivas estratgicas relacionadas prestao de servios pblicos,
compreendendo a viso neo-institucionalista; os conceitos de estratgia; as
caractersticas da participao social, os entendimentos sobre a funo e resultado
37
empresarial; os conceitos, caractersticas, origens e situao atual no Brasil das
concesses. O captulo concludo com o tema regulao dos servios pblicos,
envolvendo caractersticas institucionais, agncias reguladoras e a modelagem
regulatria.
O quinto captulo detalha caractersticas, conceitos e outros aspectos
relacionados ao caso estudado que contempla o setor eltrico e a inovao
tecnolgica no mbito desse setor. Com relao ao setor eltrico apresentado um
retrospecto histrico sobre sua evoluo no Brasil, abrangendo cinco etapas, com
destaque para a privatizao e reformas realizadas nas duas ltimas dcadas. Na
seqncia so apresentadas as caractersticas das reas principais, da regulao e
da competio nesse setor; sendo a rea de distribuio apresentada com detalhes.
O captulo concludo com antecedentes, marcos legais e regulatrios, relativos aos
investimentos obrigatrios em P&D do setor de energia eltrica.
O sexto captulo apresenta os resultados da anlise emprica realizada no
mbito do setor de distribuio de energia eltrica. Inicialmente so abordadas
algumas ocorrncias relacionadas coleta de dados, bem como o esquema de
triangulao metodolgica utilizado, contemplando as interfaces entre dados,
mtodos e as categorias de anlise. Posteriormente, so abordados aspectos
metodolgicos especficos e apresentados os resultados relacionados anlise
quantitativa, contemplando o uso de dados em painel e a correlao estatstica, bem
como, aqueles relacionados anlise qualitativa, abrangendo a anlise de contedo
e de aderncia conceitual. O captulo concludo com um comparativo entre os
resultados dos diversos mtodos utilizados e com as respostas s questes de
pesquisa.
Finalmente, o stimo captulo apresenta consideraes relativas aos objetivos
alcanados, concluses sobre os resultados da pesquisa no tocante ao que se
denominou campo do efeito final, que trata da agregao de valor aos usurios dos
servios pblicos, algumas sugestes para melhorias na regulao da P&D do setor
eltrico e tambm para novos estudos.





38
2 METODOLOGIA


2.1 ASPECTOS GERAIS


2.1.1 Abordagem adotada


A presente pesquisa possui abordagens de cunho quantitativo e qualitativo,
porm sua nfase qualitativa. Nessa abordagem, a amostragem intencional, a
coleta de dados pouco estruturada, a anlise interpretativa, e os resultados no
so generalizveis, bem como considerada "a subjetividade, a descoberta, a
valorizao da viso de mundo dos sujeitos (VERGARA, 2008, p. 257). Segundo
Glesne (2005, p. 5), as pesquisas qualitativas tm como premissas a realidade
socialmente construda e a presena de variveis complexas, entrelaadas e de
difcil medio, e podem ter como fins, a compreenso, contextualizao ou a
interpretao.
De uma forma simplificada, as pesquisas qualitativas so estruturadas por
quatro paradigmas interpretativos principais, que so o positivista e ps-positivista,
construtivista-interpretativo, crtico e feminista-ps-estrutural. A pesquisa realizada
est relacionada ao paradigma construtivista-interpretativo, no qual se utiliza uma
ontologia relativista, ou seja, da existncia de mltiplas realidades, bem como, se
empregam narraes do tipo interpretativo, fico etnogrfica e estudo de caso, o
que foi adotado na referida pesquisa. Alm disso, nesse tipo de pesquisa usual a
adoo de critrios de fidedignidade, credibilidade, transferibilidade e
confirmabilidade, em substituio aos "critrios positivistas usuais da validade
interna e externa, da confiabilidade e da objetividade (DENZIN; LINCOLN, 2006,
p. 34-35).
A abordagem qualitativa de forma geral, adequada para estudos
aprofundados, conduzidos sem grandes preocupaes de quantificao. Ela
possibilita uma maior percepo e interpretao do significado de determinados
fenmenos e, em algumas situaes, permite explorar e identificar conceitos num
ambiente de fortes interaes sociais (MARTINS et al., 2007).
39
Alm disso, as teorias determinsticas, associadas ao uso de metodologias
quantitativas, apresentam limitaes para explicar fenmenos socialmente
complexos, como o caso do processo de inovao (LOPES; BARBOSA, 2008,
p. 11). Inclusive, conforme prprio das abordagens qualitativas, o estudo desses
fenmenos deve considerar diferentes perspectivas, que podem ser integradas na
medida em que apresentem contribuies e crticas, umas s outras (LOPES;
BARBOSA, 2008, p. 20).


2.1.2 Classificao da pesquisa


Com base na classificao de nveis de pesquisa social, proposta por Gil
(2009, p. 26-29), as pesquisas podem ser exploratrias, descritivas ou explicativas.
As exploratrias so destinadas ao desenvolvimento, esclarecimento e modificao
de conceitos e idias, possibilitando formular problemas ou hipteses com maior
preciso para estudos posteriores. Por sua vez, as descritivas visam descrever "as
caractersticas de uma determinada populao ou fenmeno ou o estabelecimento
de relaes entre variveis. J as explicativas, objetivam a identificao dos "fatores
que determinam ou que contribuem para a ocorrncia dos fenmenos.
De forma semelhante, Hair Jr. et al. (2008, p. 83-84), classificam os planos de
pesquisa na rea de administrao como exploratrios, descritivos e causais. Para
esses autores, a pesquisa exploratria til nas situaes em que as questes de
pesquisa so vagas, ou que exista pouca teoria para orientar os trabalhos. J a
descritiva, adequada para realizar descries, especialmente atravs
mensuraes de eventos ou atividades. E, finalmente, a causal, apropriada
quando se deseja testar se um evento causa efeito em outro.
Considerando tais classificaes, a pesquisa realizada pode ser considerada
predominantemente descritiva. Segundo Gil (2009, p. 28), esse tipo de pesquisa tem
sido utilizado para estudar o nvel de atendimento em servios pblicos e, mais que
isso, destinado a "descobrir a existncia de associaes entre variveis. Podendo
determinar a natureza dessas eventuais relaes, a pesquisa descritiva pode,
inclusive, se aproximar da explicativa. Tambm se aproxima da exploratria, na
medida em que pode proporcionar novas vises sobre o problema estudado.
40
2.1.3 Estratgia de pesquisa


No tocante estratgia de pesquisa, tambm denominada modo de
investigao, foi utilizado o "estudo de caso, que segundo Bruyne et al. (1991,
p. 224-227), deve reunir informaes detalhadas e, assim, permitir um estudo
aprofundado em uma ou vrias organizaes reais. Deve tambm preservar o papel
da teoria e envolver uma investigao emprica. Esse mtodo, bastante utilizado em
estudos qualitativos, caracterizado pela explorao de um nico fenmeno,
limitado no tempo e na ao, compreendendo um estudo detalhado de uma
determinada e bem definida entidade, ou seja, de um caso (MARTINS et al., 2007).
No estudo de caso, o objeto de pesquisa " uma unidade que se analisa
aprofundadamente, envolvendo basicamente duas circunstncias. Uma, diz respeito
natureza e abrangncia de tal unidade. A outra compreende os suportes tericos
que orientam a investigao (TRIVIOS, 1987, p. 133-134). Por outro lado, existe
pouco consenso quanto ao conceito de estudo de caso. De qualquer forma, uma de
suas principais caractersticas a limitao da ateno para um aspecto particular
de um contexto especfico, que pode compreender desde um perodo de tempo at
um grupo de pessoas. Os objetivos centrais desse tipo de investigao podemser
puramente descritivos ou exploratrios, atravs de estudosaprofundados (BABBIE,
2006, p. 298).
Para Yin (2005, p. 32-34), o estudo de caso uma investigao emprica de
um determinado fenmeno contemporneo, inserido em seu contexto real, sem
definies claras dos limites entre tal fenmeno e esse contexto. Segundo o autor, a
investigao de estudo de caso trata de uma questo nica, com muitas variveis de
interesse, resultado baseado em vrias fontes, e que beneficiada por proposies
tericas prvias a serem utilizadas na coleta e anlise de dados. Pode envolver um
caso nico ou mltiplos casos, bem como, evidncias qualitativas e quantitativas.
A escolha do estudo de caso como estratgia de pesquisa, foi considerada
adequada por ser apropriada para responder questes "como e "por que; no exigir
controle sobre eventos comportamentais; e, tambm, por focalizar acontecimentos
contemporneos, conforme descrito por Yin (2005, p. 24).


41
2.1.4 Mtodos utilizados


Foram utilizados distintos mtodos e diferentes fontes de dados para
investigar um mesmo fenmeno, caracterizando o uso da triangulao, tambm
denominada de abordagem multimtodos. Esse procedimento metodolgico, que
pode envolver a triangulao de dados, de pesquisadores, de teorias e/ou de
mtodos, utilizado como estratgia para alcanar a validade da pesquisa, e como
alternativa para obter novas perspectivas e conhecimentos (VERGARA, 2008,
p. 258).
Para Denzin e Lincoln (2006, p. 19), a triangulao tambm uma tentativa
para obter maior compreenso do fenmeno estudado. Por sua vez, Yin (2005,
p. 179-180) considera que o estudo de um caso especfico pode incorporar unidades
de anlise ou conter dados que tenham sido coletados por outros mtodos, e at
mesmo, ser concebido "para fazer parte de um estudo maior, de multimtodos.
Na presente pesquisa foram utilizadas vrias fontes de dados, o que
possibilitou estudar o fenmeno em diferentes momentos, locais e instituies,
correspondendo, respectivamente, aos anos dos dados coletados, s regies de
concesso e s concessionrias de distribuio, bem como, com relao ao
arcabouo normativo ao qual s concessionrias esto subordinadas.
Com relao aos mtodos, foi utilizada a triangulao do tipo simultnea,
envolvendo, ao mesmo tempo, mtodos quantitativos e qualitativos que se
complementaram na concluso da pesquisa, conforme entendimento de Vergara
(2006, p. 258). Como mtodos quantitativos foram adotados os procedimentos
estatsticos da correlao e dos dados em painel e, como mtodo qualitativo, foi
utilizada a anlise de contedo.


2.2 ESQUEMA CONCEITUAL


Nas pesquisas qualitativas, apesar da falta de consenso quanto utilizao
de um quadro terico, o uso de um esquema conceitual, elaborado previamente
coleta de dados, de grande utilidade para identificar aspectos e relaes
42
relevantes nos eventos estudados. Esse esquema, dependendo do problema
pesquisado, pode compreender uma teoria, um ou mais constructos, ou at uma
metfora. Alm disso, durante a pesquisa, possvel acrescentar categorias tericas
compatveis com a direo inicial (ALVES-MAZZOTTI; GEWANDSZNAJDER, 2004,
p. 158).
Neste sentido, foi adotado um esquema conceitual baseado na reviso
bibliogrfica e na anlise do referencial terico obtido atravs da mesma, bem como,
na legislao e nos regulamentos brasileiros aplicveis ao problema proposto. Este
esquema, ilustrado na figura 1, teve por finalidade orientar a pesquisa durante a
coleta e anlise de dados, como tambm, na fase final de concluso.




Interesse Pblico









Interesse Privado

Figura 1 - Esquema Conceitual
Fonte: Resultados da pesquisa.


A concepo proposta, parte do entendimento que cabe ao Estado a
responsabilidade pela prestao de servio pblico. Nesse sentido, ele adota as
concesses como estratgia para viabilizar a prestao de um determinado servio
pblico. Por sua vez, a concesso conta com a participao da concessionria, que
vislumbra a possibilidade de auferir lucros com tal atividade. Dessa forma, as
concesses constituem um instrumento que do interesse pblico e do privado, eis
que contribuem com a consecuo dos objetivos institucionais das partes
envolvidas.

Servios
Pblicos


Concesses

Estratgias
Empresariais

Pesquisa e
Desenvolvimento

Resultado
Empresarial
(oferta)

Servio
Adequado
(demanda)
Campo do Efeito Essencial
43
Em razo do interesse pblico, as concessionrias do setor eltrico so
obrigadas a investir em P&D, conforme determinado pelos instrumentos prprios do
Estado. Tais investimentos foram considerados como expresso objetiva do esforo
de inovao nesse setor. Por outro lado, em que pesem as limitaes estatais
normativas, esse investimentos so dependentes das estratgias que as
concessionrias adotam para desenvolver suas atividades empresariais, e outras
decorrentes da concesso. Nesse contexto, envolvendo o aparato normativo estatal
e a estratgia empresarial, possvel considerar que a definio estratgica
relacionada P&D, envolve um esforo de compatibilizao e equilbrio entre o
interesse pblico e o privado. Como conseqncia, os investimentos obrigatrios
podem gerar resultados com maior ou menor grau de alinhamento aos interesses
privado, pblico e/ou comum.
Para avaliar esses investimentos em P&D, dentro do citado contexto, foi
considerado que os resultados dessa atividade podem ser distribudos em dois
grupos distintos do que ora se denomina de "efeitos essenciais: o de "servio
adequado e o de "resultado empresarial. O primeiro grupo abriga os resultados
relacionados ao atendimento do interesse pblico, ora caracterizado como a
melhoria dos atributos de servio adequado. O segundo, os que contribuem para o
atendimento do interesse privado, compreendendo, em especial, a lucratividade e a
produtividade.
A introduo do grupo "servio adequado, objeto central do presente
esquema conceitual, uma proposta alternativa s abordagens tradicionais e usuais
contempladas em outras pesquisas, manuais e procedimentos relacionados
avaliao da pesquisa, desenvolvimento e inovao. Foi entendido que o confronto
de interesses e a obrigatoriedade de investimentos em P&D configuram um
ambiente institucional muito distinto dos ambientes convencionais de atuao
empresarial e do prprio Estado. Alm disso, h de se considerar que o processo de
regulao pode introduzir algumas distores ou ser at omisso, com relao aos
elementos balizadores da concesso, ora, considerados como os atributos de
servio adequado contemplados na legislao pertinente.
A avaliao usual dos resultados da P&D baseada no que ora se denomina
de "lado da oferta, e tem como premissa a atuao em um ambiente competitivo.
Essa perspectiva contempla a identificao dos benefcios auferidos por quem
desenvolve tais atividades, como novos produtos e servios lanados, patentes
44
obtidas, aumento do faturamento via inovaes, e assim por diante. Por outro lado, a
abordagem de avaliao proposta, que se d segundo os atributos caracterizadores
de "servio adequado", encontra-se orientada para o "lado da demanda. Ela vai
alm dos benefcios diretos de quem investe em P&D, pois procura ir de encontro
realidade dos benefcios gerados para os usurios dos produtos e servios, oriundos
da P&D, ora denominada de campo do efeito essencial.
Cabe destacar a ocorrncia de interaes entre o "lado da demanda e o "lado
da oferta, que d sentido de mercado aos resultados da P&D. Porm, a abordagem
da avaliao segundo o "lado da demanda, rompe as fronteiras do ambiente
competitivo e, assim, pode ser mais adequada para o contexto da prestao de
servios pblicos, concedidos em regime de exclusividade.


2.3 ELEMENTOS CONSIDERADOS


2.3.1 Unidade de anlise


O termo "unidade de anlise, diz respeito forma pela qual os dados so
organizados para a anlise. Uma pesquisa pode contar com mais de uma unidade
de anlise, contemplando um ou vrios aspectos do problema estudado.
A especificao dessas unidades pode ser alterada no desenvolvimento da
pesquisa, pois a anlise dos dados frequentemente indica a necessidade de
incluso de novas unidades (ALVES-MAZZOTTI; GEWANDSZNAJDER, 2004,
p. 169-170).
Nos estudos de caso, a unidade de anlise deve estar relacionada ao
problema fundamental, que consiste em definir o que um "caso. Ela pode ser um
indivduo, evento, entidade, decises, programas ou mudanas organizacionais.
Nesse tipo de estratgia de investigao, a unidade de anlise est vinculada
forma como foram definidas as questes iniciais de pesquisa. Ela tambm no
definitiva, pois pode ser revisada em razo das descobertas obtidas durante a coleta
de dados. Alm disso, essa unidade, sempre que possvel, deve ser semelhante
quelas unidades j estudadas por outros pesquisadores ou deve "divergir de forma
45
clara e operacionalmente definida (YN, 2005, p. 43-46). Na pesquisa realizada, as
empresas concessionrias do setor de distribuio de energia eltrica foram
consideradas como unidade de anlise. As caractersticas desse setor e os dados
dessas empresas so apresentados, respectivamente, nas sees 4 e 5.


2.3.2 Variveis


As variveis so um tipo de "constructo que contemplam um "conceito, cujo
significado construdo pelo pesquisador (KERLNGER, 1996, p. 25). O "conceito
um termo geral utilizado para expressar a idia central que d suporte aos objetos
particulares abordados na pesquisa. J o "constructo, compreende um termo
especfico para atender as necessidades e exigncias das teorias e pesquisas
envolvidas (KERLINGER, 1996, p. 45-46). uma abstrao utilizada pelo
pesquisador e, cuja medio, sempre que utilizada pelo pesquisador, depender da
identificao de uma varivel que o represente da forma mais concreta possvel
(SELLTIZ et al., 1987, p. 1).
As variveis podem ser apresentadas atravs de definies constitutivas e
operacionais. As do primeiro tipo constitutivas dizem respeito definio de
palavras atravs de outras palavras. So as definies usuais, utilizadas por todos,
inclusive pelos cientistas, mas "insuficientes para propsitos cientficos. Por sua
vez, para Kerlinger (1996, p. 46), as definies operacionais so aquelas que
atribuem um significado a uma varivel, com especificaes de procedimentos para
sua medio e manipulao. Esse mesmo entendimento reforado por Selltiz et al.
(1987, p. 1), para quem as definies operacionais so especificaes detalhadas
das variveis, atravs de um conjunto de valores e com instrues que possibilitem
atribuir valores especficos para uma determinada unidade de anlise. De qualquer
forma, cabe ressaltar, que as definies constitutivas so limitadas, pois podem
incluir elementos sem relao com o constructo, e excluir partes que seriam
necessrias para sua adequada medio (SELLTIZ et al., 1987, p. 13).
A concepo das definies teve por base o referencial terico e as
regulamentaes aplicveis P&D no setor eltrico. As definies constitutivas
foram apresentadas da forma mais coloquial possvel e, assim, devem ser
46
consideradas como uma simplificao dos conceitos apresentados no referencial
terico.
Por sua vez, a concepo das definies operacionais foi baseada em dados
do Relatrio de Responsabilidade Socioambiental (RSA) de cada concessionria,
conforme disponibilizado no portal da ANEEL (www.aneel.gov.br), no vnculo
"nformaes Tcnicas >> Fiscalizao >> Econmico-Financeira >> Relatrio Scio
Ambiental. Para tal finalidade, tambm foram utilizadas as tarifas autorizadas para
as concessionrias, conforme disponibilizado pela ANEEL em seu portal, no vnculo
"nformaes Tcnicas >> Tarifas Residenciais.
As variveis consideradas, com suas respectivas definies constitutivas (DC)
e operacionais (DO), so apresentadas nos itens a seguir.


2.3.2.1 Intensidade de P&D


DC: "proporo da receita lquida de vendas gasta com as atividades internas
de P&D (FURTADO; QUADROS; DOMNGUES, 2007, p. 27), essas
compreendendo as atividades de pesquisa cientfica e tecnolgica do setor de
energia eltrica, bem como as relacionadas preservao do meio ambiente,
capacitao dos recursos humanos e desenvolvimento tecnolgico (Lei 9.991/2000).
DO: valor "Total de investimentos em P&D (K), conforme apresentado em
"Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico
R$ Mil, do item ndicadores do Setor Eltrico, dividido pelo valor da "Receita
Operacional Lquida (R$ Mil), conforme apresentado em "Outros ndicadores, do
item Indicadores Econmico-Financeiros do RSA.


2.3.2.2 Lucratividade


DC: qualidade do que proporciona ganho durante uma operao comercial ou
em outra atividade econmica (HOUAISS, 2001, p. 1788-1789).
47
DO: valor da "Margem do EBTDA [earnings before interest, taxes,
depreciation and amortization] ou LAJIDA [lucros antes de juros, impostos,
depreciao e amortizao] (%), conforme apresentado em "Outros ndicadores, do
item Indicadores Econmico-Financeiros do RSA.


2.3.2.3 Rentabilidade


DC: grau de xito econmico em relao ao capital aplicado ou, tambm, a
capacidade de produzir rendimento (HOUAISS, 2001, p. 2428).
DO: proporo da "Rentabilidade do Patrimnio Lquido (lucro
lquido/patrimnio lquido) (%), conforme apresentado em "Outros ndicadores, do
item Indicadores Econmico-Financeiros do RSA.


2.3.2.4 Energia por consumidor


DC: venda, transferncia de posse ou direito sobre algo (HOUAISS, 2001,
p. 2848), no caso, uma quantidade de energia, dividida pelo total de uma unidade de
referncia, no caso, o nmero de consumidores.
DO: quantidade de "Energia vendida, em GWh, conforme apresentado em
"Dados tcnicos (insumos, capacidade de produo, vendas, perdas) do item
Indicadores Operacionais e de Produtividade; dividida pelo "Nmero de
Consumidores Atendidos Cativos, conforme apresentado em "Dados Tcnicos
(insumos, capacidade de produo, vendas, perdas), do item ndicadores
Operacionais e de Produtividade do RSA.






48
2.3.2.5 Receita por consumidor


DC: valor recebido, arrecadado ou apurado (HOUAISS, 2001, p. 2398),
dividido pelo total de uma unidade de referncia, no caso, o nmero de
consumidores.
DO: valor da "Receita Operacional Lquida (R$ Mil), conforme apresentado
em "Outros ndicadores, do item ndicadores Econmico-Financeiros; dividido pelo
"Nmero de Consumidores Atendidos Cativos, conforme apresentado em "Dados
Tcnicos (insumos, capacidade de produo, vendas, perdas), do item ndicadores
Operacionais e de Produtividade do RSA.


2.3.2.6 Regularidade


DC: qualidade de regular, ou seja, do que est em conformidade com regras,
leis e praxes, ou ainda, que demonstra exatido, pontualidade, constncia e
continuidade (HOUAISS, 2001, p. 2410).
DO: proporo das "Reclamaes julgadas procedentes em relao ao
total de reclamaes recebidas (%), conforme apresentado em
"Clientes/Consumidores Reclamaes Solucionadas, do item ndicadores Sociais
Externos do RSA.


2.3.2.7 Continuidade


DC: qualidade do que contnuo, "persistncia das caractersticas inerentes a
um determinado contexto, ou o que d coerncia e unidade a uma ao (HOUASS,
2001, p. 818).
DO: (I) nmero acumulado de horas e suas fraes, em que um consumidor
fica sem energia eltrica durante um ano, obtido da DEC (durao equivalente de
interrupo do consumidor), conforme apresentado em "Dados Tcnicos (insumos,
49
capacidade de produo, vendas, perdas), do item ndicadores Operacionais e de
Produtividade do RSA; e (II) nmero anual de vezes que houve interrupo na
unidade consumidora, obtido da FEC (freqncia equivalente de interrupo do
consumidor), conforme apresentado no item ora referido.


2.3.2.8 Eficincia


DC: capacidade de produzir um efeito real, qualidade de ser efetivo ou de
conseguir o melhor rendimento com o mnimo de dispndio de recursos (HOUAISS,
2001, p. 1202).
DO: (I) proporo de perdas tcnicas e comerciais totais, obtida do valor do
item "Perdas eltricas total (%) sobre o requisito energia, conforme apresentado
em "Dados Tcnicos (insumos, capacidade de produo, vendas, perdas), do item
Indicadores Operacionais e de Produtividade do RSA; (II) valor adicionado por
unidade de energia vendida, obtido do "Valor Adicionado/GWh vendido, conforme
apresentado em "Dados Tcnicos (insumos, capacidade de produo, vendas,
perdas), do item ndicadores Operacionais e de Produtividade do RSA; e ()
proporo da riqueza a distribuir, obtida da "Riqueza (valor a distribuir) por Receita
Operacional (%), conforme apresentado em "Outros ndicadores, do item
Indicadores Econmico-Financeiros do RSA.


2.3.2.9 Segurana


DC: "ao ou efeito de tornar seguro [...] de garantir alguma coisa, ou
qualidade daquilo que "est livre de perigos, de incertezas, assegurado de danos e
riscos eventuais (HOUAISS, 2001, p. 2536).
DO: taxa de gravidade dos acidentes com (I) empregados, obtida do item
"ndice TG (taxa de gravidade) da empresa no perodo, para empregados; conforme
apresentado em "i) Trabalhadores Terceirizados, do item ndicadores Sociais
Internos do RSA; () terceirizados e contratados, obtida do valor item "ndice TG
50
(taxa de gravidade) da empresa no perodo, para terceirizados/contratados,
conforme apresentado no referido item; e () terceiros, obtida do valor do item "Taxa
de Gravidade (TG) de acidentes com terceiros por choque eltrico na rede da
concessionria, conforme apresentado em "b) segurana no uso final de energia do
consumidor, do item ndicadores Sociais Externos do RSA.

2.3.2.10 Atualidade


DC: "qualidade ou estado do que atual (HOUASS, 2001, p. 341) ou, de
forma mais especfica, "modernidade das tcnicas, do equipamento e das
instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do servio ( 2
o

do art. 6, da Lei 8.987/1995).
DO: propores dos valores de investimentos em (I) expanso, obtidas do
item "Expanso da Distribuio/Transmisso (expanso reforo) R$ mil, conforme
apresentado em "nvestimentos na Concesso, do item "ndicadores
Econmico-Financeiros; () renovao, obtidas do item "Renovao da
Distribuio/Transmisso (expanso reforo) R$ mil, conforme apresentado em
"nvestimentos na Concesso, do item ndicadores Econmico-Financeiros; e
() subtransmisso, obtidas pela diviso do valor "Subtransmisso R$ mil,
conforme apresentado em "nvestimentos na Concesso, do item "ndicadores
Econmico-Financeiros; divididos pelo valor da "Receita Operacional Lquida
(R$ Mil), conforme apresentado em "Outros ndicadores, do item ndicadores
Econmico-Financeiros do RSA.


2.3.2.11 Generalidade


DC: maior parte, maioria, ou qualidade daquilo que geral, abrangente ou
considerado em toda a sua extenso (HOUAISS, 2001, p. 1441).
DO: proporo do cumprimento de metas de universalizao dos servios de
fornecimento de energia eltrica, caracterizada pelo valor do item "Cumprimento de
51
metas (%), conforme apresentado em "universalizao, do item ndicadores Sociais
Externos do RSA.


2.3.2.12 Cortesia


DC: caracterstica de "civilidade, educao no trato com outrem; amabilidade,
polidez ou, ainda, de gesto educado, ou at, um "pequeno regalo ou oferta
oferecido a algum como prova de amabilidade e ateno (HOUASS, 2001,
p. 850).
DO: valor do ndice ANEEL de Satisfao do Consumidor
1
(IASC), obtido do
item "ndices de satisfao obtidos pela Pesquisa IASC ANEEL, conforme
apresentado no item "Satisfao do cliente, em "Clientes/Consumidores
a) Excelncia no Atendimento, do item ndicadores Sociais Externos do RSA.


2.3.2.13 Modicidade


DC: qualidade de mdico, o qual, por sua vez, significa aquilo que pouco,
escasso, com valor baixo; bem como, pode representar o moderado, comedido ou
modesto (HOUAISS, 2001, p. 1942).
DO: tarifa residencial obtida no item "Tarifas da Classe de Consumo
Residencial de uma Concessionria tipo B1 Residencial, em R$/kWh, conforme
disponibilizado pela ANEEL, no item "nformaes Tcnicas >> Tarifas
Residenciais, de seu portal eletrnico (www.aneel.gov.br).





1
O IASC obtido em pesquisas anuais, junto a consumidores residenciais, que avaliam o grau de
satisfao com os servios prestados pelas distribuidoras, segundo critrios relacionados qualidade
percebida, valor percebido, confiana e fidelidade (ANEEL, 2006a).
52
2.3.2.14 Eficincia energtica


DC: investimentos em P&D relacionados s tecnologias ou mtodos para
reduzir o consumo de recursos das fontes de energia na gerao de energia eltrica,
diminuir o consumo final de energia; bem como, aqueles destinados ao
desenvolvimento de ferramentas analticas para avaliar a eficincia energtica
(ANEEL, 2006a, p. 29).
DO: percentual obtido do valor do item "Eficincia energtica (A), conforme
apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico
e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do
item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de investimentos em
P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.15 Fonte renovvel ou alternativa


DC: investimentos em P&D relacionados s tecnologias ou aos sistemas de
gerao de energia eltrica, contemplando fontes renovveis e/ou alternativas, tais
como, energia elica, solar, hidrulica e biomassa (ANEEL, 2006a, p. 30).
DO: percentual obtido do valor do item "Fonte renovvel ou alternativa (B),
conforme apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento
Tecnolgico e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D
ANEEL), do item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de
investimentos em P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.16 Meio ambiente


DC: investimentos em P&D relacionados ao entendimento dos impactos
ambientais provocados pela explorao de energia eltrica e melhoria de medidas
mitigadoras dos mesmos (ANEEL, 2006a, p. 30).
53
DO: percentual obtido do valor do item "Meio ambiente (C), conforme
apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico
e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do
item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de investimentos em
P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.17 Qualidade e confiabilidade


DC: investimentos em P&D relacionados melhoria, medio,
monitoramento, modelagem e correlatos dos sistemas e da qualidade do
fornecimento de energia eltrica (ANEEL, 2006a, p. 31-32).
DO: percentual obtido do valor do item "Qualidade e confiabilidade (D),
conforme apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento
Tecnolgico e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D
ANEEL), do item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de
investimentos em P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.18 Planejamento e operao


DC: investimentos em P&D relacionados s "metodologias, tcnicas e
ferramentas de auxlio e planejamento e operao de sistemas eltricos, no
mbito da gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica (ANEEL, 2006a,
p. 32).
DO: percentual obtido do valor do item "Planejamento e operao (E),
conforme apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento
Tecnolgico e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D
ANEEL), do item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de
investimentos em P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


54
2.3.2.19 Superviso, controle e proteo


DC: investimentos em P&D relacionados aos "sistemas de monitoramento,
telecontrole e teleproteo de sistemas de gerao, transmisso e distribuio de
energia eltrica (ANEEL, 2006a, p. 33).
DO: percentual obtido do valor do item "Superviso, controle e proteo (F),
conforme apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento
Tecnolgico e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D
ANEEL), do item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de
investimentos em P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.20 Medio e faturamento


DC: investimentos em P&D relacionados medio do consumo de energia
eltrica para fins de faturamento, monitorao de grandezas fsicas, melhoria e
confiabilidade do sistema eltrico (ANEEL, 2006a, p. 33-34).
DO: percentual obtido do valor do item "Medio (G), conforme apresentado
em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico
R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do item
ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de investimentos em P&D
(K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.21 Transmisso de dados


DC: investimentos em P&D relacionados "utilizao da rede eltrica de
baixa tenso para transmisso de dados (ANEEL, 2006a, p. 34).
DO: percentual obtido do valor do item "Transmisso de dados via rede
eltrica (H), conforme apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e
Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa
55
(Manual de P&D ANEEL), do item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido
pelo "Total de investimentos em P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.22 Novos materiais e componentes


DC: investimentos em P&D relacionados a "novos materiais e componentes,
como supercondutores, isolantes e ferromagnticos, especialmente destinados
transmisso e distribuio de energia eltrica (ANEEL, 2006a, 34).
DO: percentual obtido do valor do item "Novos materiais e componentes (),
conforme apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento
Tecnolgico e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D
ANEEL), do item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de
investimentos em P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.23 Combate ao furto e fraude


DC: investimentos em P&D relacionados s tecnologias para combate ao furto
e fraude em redes de distribuio de energia eltrica (ANEEL, 2006a, p. 35).
DO: percentual obtido do valor do item "Desenvolvimento de tecnologia de
combate fraude e furto (J), conforme apresentado em "Recursos aplicados em
Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas
de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do item ndicadores do Setor Eltrico do
RSA, dividido pelo "Total de investimentos em P&D (K), tambm informado no
referido relatrio.






56
2.3.2.24 Transmisso


DC: investimentos em P&D relacionados a produtos, materiais, processos,
sistemas e correlatos, destinados transmisso de energia eltrica.
DO: percentual obtido do valor do item "Transmisso, conforme apresentado
em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico
R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do item
ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de investimentos em P&D
(K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.25 Distribuio


DC: investimentos em P&D relacionados a produtos, materiais, processos,
sistemas e correlatos, destinados distribuio de energia eltrica.
DO: percentual obtido do valor do item "Distribuio, conforme apresentado
em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico
R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do item
ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de investimentos em P&D
(K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.26 Gerao


DC: investimentos em P&D relacionados a produtos, materiais, processos,
sistemas e correlatos, destinados gerao de energia eltrica.
DO: percentual obtido do valor do item "Gerao, conforme apresentado em
"Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico
R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do item
ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de investimentos em P&D
(K), tambm informado no referido relatrio.
57
2.3.2.27 Pesquisa estratgica


DC: investimentos em P&D relacionados a "temas ou reas identificadas e
sinalizadas pela ANEEL como de pesquisa preferenciais, no sentido de estimular
"inovaes tecnolgicas identificadas como estratgicas e relevantes para o setor
eltrico brasileiro (ANEEL, 2006a, p. 35).
DO: percentual obtido do valor do item "Pesquisa Estratgica, conforme
apresentado em "Recursos aplicados em Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico
e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do
item ndicadores do Setor Eltrico do RSA, dividido pelo "Total de investimentos em
P&D (K), tambm informado no referido relatrio.


2.3.2.28 Outras reas


DC: investimentos em P&D relacionados a temas diferentes dos
anteriormente discriminados.
DO: percentual obtido do valor do total de investimentos em outros, diferentes
dos anteriormente mencionados, conforme apresentado em "Recursos aplicados em
Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico R$ Mil, subitem "Por temas
de pesquisa (Manual de P&D ANEEL), do item ndicadores do Setor Eltrico do
RSA, dividido pelo "Total de investimentos em P&D (K), tambm informado no
referido relatrio.


2.3.3 Categorias


Foram consideradas trs categorias de anlise: Servio Adequado; Resultado
Empresarial; e reas de P&D. A primeira Servio Adequado contempla as
variveis de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade,
generalidade, cortesia e modicidade. Essa categoria est associada ao conceito de
58
servio adequado, que um dos requisitos bsicos da atual modelagem legal de
prestao de servios pbicos. No esquema conceitual, ela est inserida no que foi
denominado campo do efeito essencial, representando os impactos do esforo de
P&D junto aos usurios de tais servios, ou seja, do "lado da demanda.
A segunda Resultado Empresarial contempla as variveis de
lucratividade, rentabilidade, energia por consumidor e receita por consumidor. Essa
categoria est associada s expectativas das concessionrias enquanto empresas,
ou seja, nos resultados, o que prprio e adequado ao interesse privado de
qualquer empresa, conforme definido por seus controladores. No esquema
conceitual, representa o "lado da oferta, ou seja, de quem fornece novos produtos,
servios e outras inovaes para o mercado.
A terceira reas de P&D contempla as variveis representativas da
intensidade de P&D, ou seja, do valor percentual aplicado em uma determinada rea
em relao ao total investido, nas reas de eficincia energtica; fonte renovvel ou
alternativa; meio ambiente; qualidade e confiabilidade; planejamento e operao;
superviso, controle e proteo; medio e faturamento; transmisso de dados;
novos materiais e componentes; transmisso; distribuio; gerao; pesquisa
estratgica; e outras. Essa categoria abrange os elementos que seriam indicadores
das estratgias empresariais no tocante aos investimentos obrigatrios em P&D,
conduzidos diretamente sob a gesto das concessionrias.


2.4 SELEO DO CASO


2.4.1 Caractersticas gerais


Com o advento das privatizaes e reformas do Estado brasileiro,
concretizadas principalmente na dcada de noventa, foram implantadas diversas
inovaes institucionais relacionadas regulao dos servios pblicos, entre as
quais, destaca-se a adoo de uma nova poltica pblica, que previu a destinao
obrigatria de recursos para a promoo de aes cientficas e tecnolgicas, em
reas vinculadas aos setores nos quais os recursos eram captados e necessrios.
59
Dentre esses setores, encontra-se o de distribuio de energia eltrica, que foi
escolhido para a realizao do estudo de caso objeto da pesquisa realizada.
Conforme j abordado, esse setor contempla um servio pblico essencial, e
que objeto de concesso; envolve um relacionamento direto com a maioria da
populao; e demanda investimentos obrigatrios em P&D, conduzidos pelas
prprias concessionrias, segundo determinaes legais e regulamentos
especficos. Alm disso, as concessionrias desse setor tambm so obrigadas a
fornecer, periodicamente, dados estruturados e sistematizados, relativos s suas
operaes, disponibilizando uma rica base de dados para estudos diversos. Essas
caractersticas e elementos favoreceram sobremaneira a deciso de escolher o setor
de distribuio de energia eltrica como o caso a ser estudado.


2.4.2 Bases de dados


As principais fontes de dados utilizadas no estudo foram os Relatrios de
Responsabilidade Socioambiental, os contratos de concesso e os instrumentos de
regulao da P&D no setor eltrico. A emisso dos Relatrios, em especial, passou
a ser obrigatria a partir de 2007.
Segundo o modelo adotado pela ANEEL, as concessionrias devem
apresentar nesses Relatrios, os dados relativos aos dois anos anteriores ao da sua
emisso. Assim, a fonte disponvel no perodo de coleta, contemplava dados de
cinco anos, ou seja, dos anos de 2005 a 2009. Essa situao, em razo do maior
horizonte temporal, ampliou as possibilidades de coleta de dados, favorecendo, em
especial, a utilizao de cortes longitudinais e, consequentemente, ampliou as
alternativas para a anlise dos dados.
Na consulta preliminar base de dados da ANEEL, foi possvel constatar a
indisponibilidade de alguns Relatrios e/ou de dados nos mesmos, impossibilitando
a coleta completa prevista de todas as empresas distribuidoras. Dessa forma, para
garantir a adequada anlise, em alguns procedimentos foram excludas as
concessionrias cuja disponibilidade total de dados, no perodo de 2006 a 2009,
tenha ficado abaixo de 80% do previsto.
60
Esse procedimento no probabilstico pode ser caracterizado como uma
amostragem por tipicidade ou, tambm denominada intencional, na qual se
seleciona uma parte da populao que seja considerada representativa da mesma,
com base em conhecimentos sobre essas duas partes: populao e amostra (GIL,
2009, p. 94). Esse aspecto tambm tratado de forma similar por Stevenson (1981,
p. 167-168), quando afirma que a familiarizao com a populao estudada, em
algumas situaes, permite o uso da amostragem por julgamento, na qual se
especificam os elementos mais representativos da mesma.
Por outro lado, segundo Vergara (2008, p. 257), a utilizao de amostras
intencionais, baseadas em tipicidade ou acessibilidade, uma das caractersticas
das pesquisas qualitativas, portanto prpria para a abordagem adotada no presente
trabalho. Cabe ressaltar, que na amostragem no probabilista, so utilizados
mtodos subjetivos para compor a amostra, tais como a convenincia e a inteno
(HAIR JR., 2005, p. 247).


2.5 COLETA DOS DADOS


2.5.1 Caractersticas gerais


Em um estudo de caso as evidncias podem surgir de vrias fontes distintas,
tais como, documentos, registros em arquivos, entrevistas e observaes. Entre os
princpios dominantes para a coleta de dados, nessa estratgia de pesquisa, esto
os seguintes: a utilizao de vrias fontes convergentes em relao aos fatos ou
descobertas; um banco de dados para o estudo do caso; e o encadeamento de
evidncias entre questes de pesquisa, dados coletados e concluses obtidas (Yin,
2005, p. 109).
Para Martins (2006a, p. 22-66), a coleta de dados pode contemplar dados
primrios, aqueles colhidos diretamente na fonte, e os secundrios, que
compreendem aqueles j coletados e organizados em arquivos, relatrios e outras
fontes. Ainda, segundo o referido autor, podem ser utilizadas diversas opes
61
tcnicas para a coleta de dados, individualmente ou combinadas. Entre elas, esto a
anlise de contedo e a pesquisa documental.
Na pesquisa realizada, foram utilizadas vrias fontes documentais,
envolvendo inclusive, anos distintos. Para Yin (2005, p. 112), essas fontes
compreendem, entre outras, relatrios, estudos, artigos e informativos. O autor
considera que os documentos so importantes para "corroborar e valorizar
evidncias oriundas de outras fontes.
Alm disso, Yin (2005, p. 125-126) considera que qualquer uma das citadas
fontes, "pode e tem sido a nica base para estudos inteiros. Conforme o autor, o
uso isolado de um determinado tipo de fonte de evidncias, pode ocorrer "em funo
da forma independente que elas geralmente so concebidas como se o
pesquisador devesse escolher a fonte mais apropriada para seu caso ou aquela com
a qual ele estivesse mais familiarizado. Ele tambm recomenda a triangulao, ora
considerada como a utilizao de fontes mltiplas de evidncias, que podem
contribuir para o "desenvolvimento de linhas convergentes de investigao.
Foram realizados estudos transversais que correspondem queles que
utilizam dados coletados em um nico ponto do tempo, e longitudinais, com dados
obtidos em vrios pontos no tempo, representando uma srie temporal de
observaes. Segundo HAIR JR. et al. (2005, p. 87-88), os estudos transversais
possibilitam um panorama ou descrio em um dado momento temporal. Por sua
vez, os estudos longitudinais so utilizados para descrever eventos ao longo do
tempo e, assim, particularmente teis quando ocorrem variaes temporais nos
elementos pesquisados.


2.5.2 Mtodo de coleta


Para a coleta de dados foi utilizada a "anlise documental, contemplando
fontes oficiais governamentais e empresariais, para posteriores anlises de
contedo qualitativas e quantitativas, conforme proposto por Bruyne et al. (1991,
p. 214). Essa anlise, tambm denominada pesquisa documental, similar
pesquisa bibliogrfica. No entanto, dela difere por no contemplar materiais
62
editados, tais como livros e peridicos, e, sim, relatrios, estudos e outros
documentos (MARTINS, 2006a, p. 46).
Na pesquisa foram utilizados dados secundrios que, segundo Malhotra
(2006, p. 124), correspondem queles j coletados para outras finalidades,
apresentando, entre outras, vantagens como o fcil acesso e a localizao rpida e
barata. Por sua vez, para Kerlinger (1996, p. 28), o termo "dado deve ser entendido
como "alguma coisa dada, ou aceita como tal e, atravs da qual, podem ser feitas
inferncias.
A principal fonte de dados utilizada foi o Relatrio de Responsabilidade
Socioambiental das Empresas de Energia Eltrica, elaborado pelas concessionrias
de distribuio. Tambm foram utilizados como fonte complementar os Contratos de
Concesso e respectivos termos aditivos, celebrados entre a Administrao Pblica
e as concessionrias de distribuio de energia eltrica; bem como os Relatrios
Anuais de Atividades dessas empresas, previstos em tais Contratos como uma das
obrigaes das concessionrias. Cabe ressaltar que todos esses documentos
utilizados so oficiais, obedecem a procedimentos especficos de elaborao,
implicam em responsabilizao de seus autores nos casos de m f e negligncia,
demandam a aprovao de instncias competentes, e so sujeitos fiscalizao por
rgos especializados, em conformidade com a legislao em vigor.
O Relatrio de Responsabilidade Socioambiental foi institudo pela ANEEL,
atravs do Despacho n 3.034, de 21 de dezembro de 2006, e sua apresentao se
tornou obrigatria a partir de 1 de janeiro de 2007. Tal documento surgiu dos
ajustes e adequaes do Relatrio de Responsabilidade Social Empresarial, at
ento contemplado no Manual de Contabilidade do Servio Pblico de Energia
Eltrica, implementado pela Resoluo n 444, de 26 de outubro de 2001.
Para a Agncia, o principal objetivo desse Relatrio apresentar as polticas
e aes especficas do setor de energia eltrica, em prol de uma "sociedade
ambientalmente sustentvel, socialmente justa e economicamente vivel, mediante
incorporao do conceito de um servio pblico socialmente responsvel. Ainda
segundo a ANEEL, o referido Relatrio deve analisar riscos sociais e ambientais que
possam interferir em aspectos econmico-financeiros e na sobrevivncia da
empresa. A ANEEL tambm considera que os indicadores, corretamente
apresentados, possibilitam avaliar e comparar o desempenho das empresas do
setor, individualmente e entre si (ANEEL, 2006).
63
O Relatrio de Responsabilidade Socioambiental est estruturado em cinco
sees denominadas: dimenso geral; dimenso governana corporativa; dimenso
econmico-financeira; dimenso social e setorial; e dimenso ambiental; sendo que
cada seo contempla a descrio de atividades e indicadores de desempenho
quantitativos e qualitativos, incluindo dados sobre os investimentos obrigatrios em
pesquisa e desenvolvimento tecnolgico, referentes ao seu escopo. A ANEEL
tambm recomenda que na introduo de cada uma dessas sesses, seja
apresentado um relato sobre o contexto e questes pertinentes temtica abordada.


2.5.3 Critrios de qualidade


Conforme Martins et al. (2007), os critrios adotados para conferir qualidade
nas pesquisas qualitativas, normalmente so os de objetividade, validade e
fidelidade. A objetividade, diz respeito construo de um objeto de pesquisa que
implique no confronto dos conhecimentos ou das idias com o mundo emprico. J a
validade, demanda a correta interpretao dos resultados e pode ser reforada com
o uso da triangulao de tcnicas de pesquisa. Por sua vez, a fidelidade requer que
os resultados possuam independncia em relao s circunstncias acidentais de
pesquisa.
Na coleta de dados, foram observados critrios de fidelidade, validade,
qualidade e eficincia, conforme indicado por Bruyne et al. (1991, p. 210).
A fidelidade, que significa rigor na coleta, foi obtida com o uso de elementos
definidos operacionalmente e de fontes oficiais, contribuindo para a invarincia
dessa atividade. Por sua vez, a validade, contemplando a verificao da
correspondncia dos resultados obtidos com aqueles oriundos de outros processos
experimentados, foi controlada graas utilizao de dados secundrios obtidos em
documentos submetidos a processos de auditorias e fiscalizao. Finalmente, a
qualidade, que diz respeito preciso dos dados, e a eficincia, ao custo da
informao, tambm foi garantida pelo mesmo motivo.
Para Malhotra (2006, p. 126), a utilizao de dados secundrios demanda a
sua avaliao segundo os seguintes critrios: especificaes e metodologia; erro e
preciso; atualidade; objetivo; natureza; e confiabilidade. No caso da principal base
64
de dados utilizada o Relatrio de Responsabilidade Socioambiental tais critrios
foram adequadamente atendidos, especialmente, em razo dos procedimentos
estabelecidos para elaborao desses relatrios.
A ANEEL (2006a, p. 9) recomenda que o referido relatrio seja elaborado com
compromisso de veracidade e verificabilidade, de maneira a propiciar uma maior
credibilidade a tal documento. Nesse sentido, destaca que no devem ser omitidas
informaes desfavorveis, e que os dados de desempenho sejam apresentados
com explicaes. Tambm recomenda a utilizao de linguagem adequada, para
maior clareza e correto entendimento por parte dos interessados.
Alm disso, a Agncia entende que o referido relatrio deve ser elaborado
segundo princpios mnimos de: "transparncia, relevncia, integridade e clareza,
preciso e regularidade, expressando o compromisso das empresas em prestar
contas sociedade de suas aes, relacionadas promoo da cidadania;
continuidade e qualidade dos servios; qualidade de vida dos seus empregados;
otimizao dos recursos naturais; e adoo de melhores prticas de governana
corporativa.
As disposies normativas para elaborao do Relatrio de Responsabilidade
Socioambiental, tambm estipulam que as informaes contidas neste documento,
contemplando aes oriundas de decises empresariais e outras da legislao,
devem ser validadas pelos respectivos Conselhos de Administrao e Fiscal das
empresas. Alm disso, tais informaes devem ser organizadas e sistematizadas de
modo a permitir a fiscalizao por parte da ANEEL, bem como, a realizao de
auditoria independente, sempre que determinado pela Agncia (ANEEL, 2006,
p. 10).


2.6 ANLISE DOS DADOS


2.6.1 Caractersticas gerais


A anlise dos dados pode compreender o exame, categorizao,
classificao, teste, ou at, a recombinao de evidncias quantitativas e
65
qualitativas. Nos estudos de casos, em especial, existe a necessidade de uma
estratgia analtica, que pode ser baseada nas proposies tericas; na definio e
teste de explanaes concorrentes; ou, ainda, no desenvolvimento de uma
descrio de caso (YIN, 2005, p. 137-144).
Na pesquisa realizada, foi utilizada a primeira alternativa. Dessa forma, as
proposies tericas, refletindo as questes de pesquisa e as revises bibliogrficas,
definiram os procedimentos para a coleta de dados e as estratgias analticas
utilizadas. A anlise dos dados, propriamente dita, contemplou duas etapas
principais e complementares, conduzidas de forma concomitante. Uma, de carter
quantitativo, privilegiou a utilizao das definies operacionais das variveis. Nessa
etapa foram utilizadas as ferramentas estatsticas de "dados em painel e "anlise de
correlao, via softwares SSPS e PcGive, para avaliar as relaes entre as
variveis consideradas. Essa avaliao teve por objetivo caracterizar o que comum
entre duas variveis, e para indicar a eventual forma de ligao entre dois
fenmenos (KERLINGER, 1996, p. 26). Onde aplicvel, foi utilizada uma varivel
Dummy, para avaliar a eventual influncia do tipo de empresa, no caso, as
controladas e no-controladas pelo Poder Pblico.
Tambm importante ressaltar, que a manifestao dos impactos oriundos
dos investimentos em P&D, pode demandar certo prazo, conforme indicado por
Taymor (1972) appud Sbragia (1997, p. 143). Esse pesquisador verificou no setor
alimentcio, a existncia de forte e positiva correlao entre os aumentos nos
investimentos em P&D e os crescimentos nas vendas, com uma defasagem de dois
anos. Este tipo de defasagem, tambm de dois anos, foi utilizada por Andreassi
(1999, p. 102-103) em um estudo no Brasil, sobre as relaes entre indicadores de
P&D e os de resultado empresarial. Na pesquisa, o horizonte temporal dos dados
disponveis, limitou as possibilidades das anlises temporais. Porm, mesmo assim,
foram analisadas situaes com defasagens de at dois anos.
Na outra etapa, de carter qualitativo, foi utilizada a anlise de contedo,
tendo por base os elementos do esquema conceitual. Dessa forma, procurou-se
identificar as manifestaes formais com relao aos citados elementos, para uma
avaliao comparativa dos resultados obtidos. Cabe ressaltar, conforme Kerlinger
(1996, p. 30), que a comparao e caracterizao da existncia de relacionamento
entre distintos fenmenos, somente vivel atravs de suas variaes, sem as
quais nenhum conhecimento cientfico seria possvel.
66
2.6.2 Anlise quantitativa


2.6.2.1 Dados em painel


A utilizao de modelos de dados em painel combina a anlise quantitativa de
relaes entre dados transversais, tambm denominados seccionais, e os
longitudinais, tambm denominados temporais. A opo pela utilizao dessa
abordagem foi motivada pela possibilidade de ocorrncia de heterogeneidades
individuais, que podem ocorrer em razo da existncia de caractersticas distintas
entre os indivduos da amostra analisada, como tambm pelas eventuais alteraes
temporais nas observaes (MARTINS, 2006).
Cabe ressaltar, que as anlises podem apresentar resultados distorcidos,
caso os estudos longitudinais, ou tambm denominados transversais, no
considerem a heterogeneidade ocasionada pelas eventuais variaes nas
caractersticas analisadas, ao longo do tempo. Alm disso, os dados em painel
"providenciam uma maior quantidade de informao, maior variabilidade dos dados,
menor colinearidade entre as variveis, maior nmero de graus de liberdade e maior
eficincia na estimao (MARQUES, 2000, p. 1-2).
Esse entendimento tambm reforado por Duarte, Lamounier e Takamats
(2007), que destacam a possibilidade de maior controle sobre a heterogeneidade
dos indivduos da amostra, como uma das vantagens dos dados em painel sobre os
modelos de srie temporais e do tipo corte transversal (cross-section). Nesse
sentido, foi considerada a ocorrncia de heterogeneidade entre as empresas da
amostra, bem como a dependncia das observaes, em razo de possveis
alteraes temporais das variveis consideradas, conforme sugerido por
Martins (2006).
Os dados em painel tm sido utilizados em situaes com horizontes
temporais modestos, como o estudo conduzido por Silva e Sousa (2002, p. 13-14),
que contemplou um lapso de tempo de cinco anos, cinco tipos de dados e
26 estados brasileiros, para identificar os fatores de endividamento desses estados.
Alm disso, do ponto de vista conceitual, a utilizao de dados em painel consiste na
observao de variveis em dois ou mais perodos de tempo, em geral,
67
relativamente pequenos. Isso, normalmente ocorre em razo do alto custo para
levantamentos, ou de dificuldades para obteno dos dados do passado (DUARTE;
LAMOUNIER; TAKAMATSU, 2007).
No caso particular de pesquisas sobre inovao que, em geral, utilizam cortes
transversais repetidos, os dados em painel constituem uma alternativa
complementar, que oferece a oportunidade de pesquisar a inovao ao longo do
tempo. Com esse mtodo, possvel, por exemplo, analisar os efeitos de vrios
indicadores de inovao sobre variveis econmicas, tais como vendas e
produtividade (OECD, 2006b, p. 138-139). Alm disso, a abordagem plurianual
captura as atividades de inovao que no ocorrem, necessariamente, em bases
regulares (OECD, 2006b, p. 115).
O objetivo da utilizao desse tipo de anlise foi prospectar modelos
explicativos das possveis relaes entre os atributos de servio adequado,
investimentos em P&D e outras variveis consideradas. Dessa forma, procurou-se
caracterizar as relaes temporais de tais variveis para, assim, examinar as
eventuais mudanas ao longo do tempo, conforme recomendado por Collis (2005,
p. 70).
Neste sentido foi avaliado o poder de explicao dos investimentos em P&D
no comportamento das diversas variveis consideradas, atravs da seguinte
equao:

y
t
= a +
1
. y
t-1
+
2
. y
t-2
+ b
1
. x
t
+ b
2
. x
t-1
+ b
3
. x
t-2
+
t
+ c,

onde:

"y
t
corresponde varivel independente, que a intensidade de P&D, no
tempo "t; "x
t
varivel dependente no tempo "t; "a a constante da reta de
regresso; "b
k
so os coeficientes angulares para as defasagens temporais; "c o
coeficiente angular relacionado varivel dummy "tipo; que reflete se a empresa
de controle pblico ou privado; e "
k
so as constantes da auto-regresso, ou seja,
que exprimem a dependncia da varivel "y no tempo "t em relao a ela mesma
em perodos passados. As parcelas relativas a "t-1 e "t-2, indicam as defasagens
temporais utilizadas que, na pesquisa, corresponderam a respectivamente um e dois
anos. O valor "
t
exprime o erro entre o valor estimado pela equao de regresso e
o valor real da varivel "y no tempo "t; cabendo observar que o modelo ser tanto
68
melhor quanto menores forem as diferenas entre os valores previstos e os valores
observados, que so os erros "
t
.
Os clculos necessrios foram realizados por meio do mdulo Panel Data
Models, dos aplicativos PcGive 10.0 e GiveWin 2.20, contemplando opo pelo
Mtodo dos Mnimos Quadrados e uso dos modelos esttico (Static Panel Methods)
e dinmico (Dynamic Panel Models), na modalidade pooled regression. Cabe
ressaltar que os modelos do tipo pooled consideram que os parmetros "a e "b so
comuns para todos os indivduos, ou seja, consideram que ocorra homogeneidade
na parte constante e na inclinao. Tambm foi utilizada uma varivel dummy para
captar a heterogeneidade dos indivduos, no caso, o tipo de empresa, de controle
pblico ou privado, conforme j mencionado na descrio dos elementos da
equao anterior.
Na anlise de dados em painel, alm da modelagem pooled, possvel
utilizar as modelagens com efeitos fixos e efeitos aleatrios, nas quais se considera
a existncia de heterogeneidade na parte constante e homogeneidade na inclinao.
Entretanto, elas no foram utilizadas, pois se considerou que a modelagem pooled
seria adequada para a anlise de um setor regulado, sem concorrentes e no qual as
empresas so obrigadas a seguir procedimentos definidos pelo rgo de fiscalizao
e regulao. A nica heterogeneidade considerada foi o j mencionado tipo de
empresa.


2.6.2.2 Anlise de correlao


Os estudos correlacionais, segundo Stevenson (1981, p. 367), tem por
objetivo determinar a "fora do relacionamento entre duas observaes
emparelhadas. No caso em questo, a anlise de correlao teve por objetivo
principal, identificar a ocorrncia de impactos dos investimentos em P&D nos
atributos de servio adequado e nas demais variveis consideradas. Ou seja,
procurou-se identificar um eventual grau de relacionamento sem, entretanto,
qualquer pretenso de predizer as possibilidades e caractersticas futuras de tal
relacionamento.
69
A anlise de correlao em aplicaes pode ser realizada atravs de diversas
formas, entre as quais, as mais usuais so o coeficiente de correlao de Pearson e
o de Spearman. Para a aplicao do primeiro, que considerada uma tcnica
paramtrica, necessrio que as variveis sejam aleatrias, no se aceitando a
seleo de valores para a anlise. Tambm necessrio a normalidade da amostra,
ou seja, os valores considerados devem obedecer a uma distribuio normal. Por
sua vez, o coeficiente de Spearman, tambm, denominado de coeficiente de
correlao por postos, no apresenta tais exigncias, caracterizando-se como uma
tcnica no-paramtrica (STEVENSON, 1981, p. 367-385). Alm disso, o coeficiente
de Spearman tem como vantagens adicionais o fato de minimizar os efeitos dos
valores extremos (outliers), que podem comprometer os resultados da correlao.
O coeficiente de Spearman tem sido utilizado por diversos autores para
estudos similares ao da presente tese, e apresenta resultados com eficincia
superior a 90%, quando aplicado em situaes nas quais tambm poderia ser
utilizado o coeficiente de Pearson (ANDREASSI, 1999, p. 95). Dessa forma,
considerando que foi utilizada uma amostragem do tipo intencional, cujas
caractersticas podem comprometer a normalidade, optou-se pelo uso do coeficiente
de Spearman.


2.6.3 Anlise qualitativa


2.6.3.1 Anlise de contedo


A anlise de contedo tem sido muito utilizada em pesquisas nas cincias
humanas e sociais, em situaes nas quais os dados tomam a forma de textos
escritos. Ela "trabalha a palavra, quer dizer a prtica da lngua realizada por
emissores identificveis e tem nos significados, o seu principal material de trabalho.
Portanto, pode ser realizada "a partir das significaes que a mensagem fornece
(BARDIN, 2000, p. 43-44, 135). Os dados nessa anlise so obtidos atravs da
"observao e anlise do contedo ou mensagem de texto escrito, que podem
abranger relatrios, contratos e outros elementos (HAIR JR., 2005, p. 154). A
70
explorao do material coletado compreende basicamente a escolha das unidades
de registro, a enumerao e a classificao das ocorrncias em categorias
especficas (GIL, 2009, p. 152-153).
A definio precisa das categorias de anlise que correspondem
transformao dos dados em elementos interpretveis e com significado para o
pesquisador, particularmente relevante na anlise de contedo (VIEIRA et al.,
2007). Entretanto, essas categorias, derivadas dos dados, so "tentativas
preliminares desde o incio e permanecem flexveis durante os trabalhos de
pesquisa (GIL, 2009, p. 177).
A anlise de contedo fortalecida com o uso de um referencial terico
destinado, especialmente, para a construo das j mencionadas categorias de
anlise. Essa construo compreende um inventrio, quando so isoladas as
unidades de anlise, palavras e outros elementos, e uma classificao das unidades
comuns, dando origem s categorias propriamente ditas. Sempre que possvel,
podem ser utilizadas categorias j usadas e testadas em outras pesquisas
(MARTINS; 2006a, p. 34-36).
Como fonte para a anlise foi utilizada a base regulatria aplicada P&D, nas
quais foram verificadas as referncias, exigncias e aes alinhadas aos atributos
de servio adequado, bem como, s reas nas quais foram realizados os
investimentos em P&D. Para tal finalidade, foram utilizadas grades abertas,
permitindo a eventual complementao das categorias de anlise e unidades de
registro previamente definidas que, posteriormente, possibilitaram avaliar as
vinculaes entre os referidos elementos e as suposies tericas consideradas.
Conforme preconizado por Vieira et al. (2007), em relao anlise de
contedo, procurou-se obter a validade e a fidelidade nos resultados. Com base nos
citados autores, a validade foi entendida como a adequao entre os objetivos e os
fins da pesquisa, implicando em exaustividade e exclusividade das categorias de
anlise. Em relao exaustividade, a validade demandou que todas as unidades
de registro estivessem vinculadas a uma das categorias consideradas. No tocante
exclusividade, definiu-se que essas unidades poderiam ser inseridas em apenas
uma das categorias. Por sua vez, ainda com base em Vieira et al. (2007), a
fidelidade foi considerada como a confiana ou exatido obtida, especialmente,
quando sobre um determinado texto, em momentos distintos, torna-se possvel obter
os mesmos resultados e reproduzir a mesma anlise.
71
2.6.3.2 Aderncia conceitual


A aderncia conceitual pode significar que "a entidade adota artefatos
definidos na literatura da rea, sendo aceito que o faa em diferentes nveis de
intensidade e combinaes de componentes (FREZATT; GUERRERO; AGUAR;
GOUVA, 2007, p. 35). Por outro lado, pode ser aplicada na avaliao da
convergncia entre os elementos conceituais e a realidade emprica, como foi o caso
de um estudo sobre a contabilidade de diversos pases que utilizou a aderncia
conceitual para "identificar quo coincidente a realidade de cada pas se apresenta
em relao abordagem conceitual. Quanto mais evidncia emprica for encontrada
em cada pas e no seu conjunto, maior a aderncia conceitual (FREZATTI;
AGUIAR; GUERREIRO, 2007, p. 10).
No presente estudo, a aderncia conceitual foi considerada como a
convergncia entre os elementos conceituais caracterizadores das variveis que
compem uma determinada categoria de anlise e as evidncias de contedo
apresentadas no texto analisado. Nesse sentido, ela foi utilizada para melhorar a
compreenso sobre os resultados da anlise de contedo.


2.7 LIMITAES DA PESQUISA


A pesquisa realizada, assim como qualquer outro trabalho de cunho cientfico,
apresenta diversas limitaes, principalmente, pelas demandas tericas e
metodolgicas que precisam ser atendidas para fazer frente complexidade do
contexto social no qual est inserida. Os resultados foram obtidos com base em um
setor especfico e num determinado contexto histrico. Entretanto, podem servir de
subsdios para estudos em outros setores de servios pblicos concessionados,
bem como, nos estudos relacionados avaliao ex-post de processos de inovao
e de polticas pblicas.
Devem ser tambm, em especial, destacadas as limitaes relacionadas ao
esquema conceitual utilizado, que apesar da premissa de possuir suficincia
explicativa, uma simplificao da realidade. Por outro lado, dentro de certos
72
limites, mostrou-se adequado para as finalidades da pesquisa. Sob este aspecto,
cabe ainda lembrar, que essa proposio foi concebida na tentativa de
representao das caractersticas especficas do setor de distribuio de energia
eltrica. Portanto, em que pese tal limitao, com os devidos ajustes, o presente
esquema conceitual poder contribuir para a realizao de estudos em outros
segmentos de servios pblicos.
Outra limitao diz respeito ao fato que as caracterizaes dos interesses
pblico e privado empregadas na pesquisa, so representaes parciais da
realidade, mas, mesmo assim, possibilitaram a reduo da subjetividade, na medida
em que contemplaram disposies legais e documentos institucionais oficiais. No
mesmo sentido, deve ser ressaltado que as fontes de dados utilizadas podem
traduzir apenas parte das estratgicas e prticas institucionais, especialmente,
aquelas que so explicitadas; porm, constituem uma base objetiva e formal para a
realizao de pesquisas. As bases de dados utilizadas tambm podem ter
apresentar problemas de qualidade de contedo, tais como dados incompletos ou
inconsistentes.
Finalmente, vale salientar que os estudos sobre polticas pblicas, entre os
quais pode ser inserida a pesquisa realizada, tratam de casos empricos e, dessa
forma, seus resultados em um primeiro momento podem apresentar apenas validade
situacional. Tambm os padres de ao e estruturas, observados nos estudos
empricos, podem estar presentes apenas conjunturalmente, como parte de um
sistema poltico-administrativo especfico (FREY, 2000, p. 243).
73
3 O ESTADO, SERVIOS PBLICOS, POLTICAS E ESTRATGIAS


3.1 ESTADO E ADMINISTRAO


O conceito de Estado no seu sentido amplo, segundo Meirelles (1997, p. 56),
o ponto de partida para estudos relacionados Administrao Pblica. Quando
est organizado juridicamente e segue leis prprias, caracteriza o denominado
Estado de Direito. Para o referido autor, o Estado abrange todas as entidades
estatais e seus respectivos rgos e atividades, sendo:

constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: Povo, Territrio e
Governo soberano. Povo o componente humano do Estado; Territrio, a
sua base fsica; Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que
detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto-organizao
emanado do Povo. (...) A vontade estatal apresenta-se e se manifesta
atravs dos denominados Poderes de Estado [Legislativo, Executivo e
Judicirio] (MEIRELLES, 1997, p. 56).


Por sua vez, a Administrao Pblica, de forma geral, "todo o
aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando
satisfao das necessidades coletivas. Seu poder de deciso limitado rea de
suas atribuies e aos limites legais de sua competncia. A prtica da Administrao
compreende atos de execuo ou, na denominao mais conhecida, atos
administrativos, que se caracterizam como atividades neutras e, normalmente,
subordinadas legislao e normas tcnicas (MEIRELLES, 1997, 60-61).
Os fins da Administrao podem ser resumidos "num nico objetivo: o bem
comum da coletividade administrada, sendo que todas as suas aes tornam-se
ilcitas ou imorais quando se afastam ou se desviam desse fim, ou seja, quando no
so praticadas no interesse da coletividade. Administrao cabe a "defesa do
interesse pblico, assim entendidas aquelas aspiraes ou vantagens licitamente
almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de
seus membros (MERELLES, 1997, p. 81).
Os princpios fundamentais e os dispositivos constitucionais, vigentes no
Brasil, determinam que o Estado tem o dever de prestar servios pblicos de forma
74
exclusiva, complementar ou, ainda, de promover sua prestao atravs de terceiros.
Essas disposies, por outro lado, propiciam ao cidado o direito subjetivo de exigir
que o Estado preste tais servios direta ou indiretamente (MOTTA, 2009, p. 154).
Tais servios, tambm representam uma das principais expresses do papel do
Estado, cuja principal razo de ser reside no atendimento aos cidados (RIBAS,
2007, p. 101).
O Estado tambm tem a misso de possibilitar que os servios pblicos sejam
utilizados por todos, garantindo a denominada universalizao material. Dessa
forma, o papel do Estado vai alm da universalizao formal, quando "os servios
esto, apenas, disponveis para quem puder pag-los (MOTTA, 2009, p. 219-220).
Alm disso, atualmente, o servio pblico "no significa necessariamente atividade
executada por rgo pblico, mas aquela na qual a Administrao Pblica est
vinculada e exerce "controle permanente sobre o executor do servio pblico
(MEDAUAR, 2009, p. 325).


3.2 POLTICAS PBLICAS


3.2.1 Conceituao


Representando um campo terico-conceitual, de caracterstica
multidisciplinar, as polticas pblicas repercutem na economia e na sociedade e
abrangem "as inter-relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade. Por sua
vez, suas definies envolvem o "lcus onde os embates em torno de interesses,
preferncias e idias se desenvolvem, isto , os governos e, em geral, assumem
uma "perspectiva de que o todo mais importante do que a soma das partes e que
indivduos, instituies, interaes, ideologia e interesses contam, mesmo que
existam diferenas sobre a importncia relativa destes fatores (SOUZA, 2006,
p. 25-26). As polticas pblicas podem ser entendidas como o conjunto de "decises
formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais, subnacionais e
supranacionais em conjunto com as demais foras vivas da sociedade que, em
75
termos poltico-administrativos, so destinadas promoo do desenvolvimento de
uma sociedade (HEIDEMANN, 2009, p. 28).
As polticas pblicas tambm podem ser consideradas como as aes
intencionais direcionadas a objetivos especficos, envolvendo diversos atores e
diferentes nveis de deciso, que toma forma atravs do governo. De acordo com a
perspectiva neo-institucionalista, as instituies e regras tm fundamental
importncia no tocante deciso, formulao e implantao de polticas pblicas,
cujas principais caractersticas so: permitir "distinguir entre o que o governo
pretende fazer e o que, de fato, faz; ser abrangente e no se limitar a leis e regras;
constituir "uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados; ser de longo
prazo, apesar de propiciar impactos no curto prazo; e, envolver "processos
subseqentes aps sua deciso e proposio, implicando em "implementao,
execuo e avaliao (SOUZA, 2006, p. 36-37).
No institucionalismo histrico e no estruturalista, variantes do neo-
institucionalismo, as definies dos decisores so moldadas pelas instituies.
Porm, a ao racional nas decises, alm dos auto-interesses, contempla tambm
as "percepes subjetivas sobre alternativas, suas consequncias e avaliaes dos
seus possveis resultados. Ou seja, "os decisores agem e se organizam de acordo
com regras e prticas socialmente construdas, conhecidas antecipadamente e
aceitas (SOUZA, 2006, p. 37-38). De acordo com a perspectiva neo-
institucionalista, na rea de polticas pblicas as "instituies so regras formais e
informais que moldam o comportamento dos atores (SOUZA, 2006, p. 38-39). "No
s os indivduos ou grupos que tem fora relevante influenciam as polticas pblicas,
mas tambm as regras formais e informais que regem as instituies (SOUZA,
2006, p. 39).
Para Souza (2006, p. 35), a credibilidade das polticas pblicas recentemente
ganhou importncia. Est baseada "na existncia de regras claras em contraposio
discricionaridade dos decisores pblicos e burocratas, a qual levaria
inconsistncia, e tambm, gerao de altos custos de transao. A atenuao, ou
at mesmo a eliminao dessa discricionaridade, seria possvel com a delegao de
poder para instituies independentes politicamente.



76
3.2.2 Avaliao


A partir do final da dcada de setenta o Estado passou a ser "fortemente
questionado tanto em suas funes quanto na real eficcia de suas aes
interventoras na realidade social. Nesse contexto, a avaliao das polticas pblicas
tornou-se mais relevante e, no caso brasileiro, experimentou "um boom na dcada
de 1980, impulsionada pela transio democrtica (TREVSAN; BELLEN, 2008,
p. 530-532). Esse ressurgimento da importncia atribuda s "polticas pblicas,
assim como das instituies, regras e modelos que regem sua deciso, elaborao,
implementao e avaliao, foi motivado por diversos fatores, entre os quais, as
necessidades de reduzir gastos e as novas vises sobre o papel dos governos. Em
que pesem os desafios envolvidos, "o desenho das polticas pblicas e as regras
que regem suas decises, elaborao e implementao, tambm influenciam os
resultados dos conflitos inerentes s decises sobre poltica pblica (SOUZA, 2006,
p. 20).
Entre as possibilidades para avaliao de polticas pblicas, Costa e
Castanhar (2003, p. 479-480) consideram trs metodologias bsicas. A primeira a
avaliao de metas ex-post facto, cujo propsito medir o grau de xito no alcance
de metas previamente estabelecidas, compreendendo a realizao de produo ou
produtos. Entre suas principais limitaes esto: a "dificuldade de especificar as
metas de forma precisa; a existncia de vrias metas; a seleo de metas a serem
includas no processo de avaliao; mudanas nas metas ao longo da prpria
execuo do programa.
A segunda metodologia, mencionada pelos referidos autores, a avaliao de
impacto, tambm ex-post facto, que procura identificar os efeitos produzidos. Alm
de averiguar a execuo das atividades previstas, esse tipo de avaliao verifica se
os resultados finais esperados foram alcanados. A anlise da efetividade do
programa o problema central, pois requer mecanismos para "estabelecer relaes
causais entre as aes de um programa e o resultado final obtido.
A terceira metodologia compreende a avaliao de processos, tambm
denominada avaliao formativa, que sistematicamente investiga o desenvolvimento
de programas, de forma a medir sua cobertura, estabelecer seu grau de alcance
junto aos beneficirios e,"principalmente, acompanhar seus processos internos.
77
Dessa forma, seu objetivo identificar defeitos nos procedimentos, barreiras e
obstculos para sua implementao, bem como, gerar subsdios para sua
reprogramao ou mesmo introduo de "mudanas no seu contedo durante a
prpria execuo. Sua aplicao requer a definio dos fluxos e processos e
"pressupe a existncia de um adequado sistema de informaes gerenciais, que
serviro de base ao trabalho dos gestores e dos avaliadores na poca oportuna
(COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 480).
Apesar da definio de avaliao, como forma de mensurar o desempenho,
ser quase consensual, no o so os aspectos conceituais e metodolgicos
relacionados s medidas para aferio do resultado obtido, tambm denominadas
critrios de avaliao. Essa situao d "lugar ao que se poderia chamar de um
autntico emaranhado conceitual, que representa um obstculo ao uso mais
freqente dessa ferramenta gerencial no setor pblico (COSTA; CASTANHAR,
2003, p. 972-973).
O uso de critrios de avaliao "requer formas especficas de
operacionalizao, j que constituem medidas indiretas, ou seja, que devem ser
calculadas a partir da identificao e quantificao dos resultados obtidos. No
tocante a essas medidas, denominadas indicadores, tambm se encontra uma
variedade de formas de definio e utilizao "dependendo da rea e do propsito
da avaliao (COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 973-974).
Outros elementos das avaliaes de desempenho de um programa so os
padres de referncia utilizados para julgar esse desempenho, os quais podem ser:

absolutos (as metas estabelecidas so o padro e os desvios so
registrados e analisados); histricos (comparao de resultados ao longo do
tempo); normativos (comparao do desempenho com programas
similares); tericos (definidos no programa com base nos recursos
disponveis); negociados ou de compromisso (fixados segundo
procedimento especfico, geralmente decorrente de acordo entre gestores e
formuladores do programa (COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 975).


A avaliao de programas de polticas pblicas "atravs de resultados (ou
impactos de longo prazo) mais importante (e politicamente tentador) quando se
deseja aferir as mudanas efetivas que um programa poderia estar promovendo.
Entretanto, muito difcil, se no impossvel, isolar a influncia de fatores externos
sobre as mudanas ocorridas. As avaliaes da produo e dos resultados
78
imediatos so as nicas que dependem apenas dos fatores ou variveis controladas
pelos gestores. J a avaliao dos resultados ou impactos "de mdio e longo
prazos, demanda "metodologias e estratgias de implementao mais complexas.
Esse um dos desafios a ser superado na avaliao de polticas pblicas (COSTA;
CASTANHAR, 2003, p. 979).
A avaliao em questo depende fundamentalmente de uma definio clara e
precisa do que se vai apreciar. No caso de programas pblicos sociais, possvel
adotar uma perspectiva de graus sucessivos de agregao de compromissos que,
depois da misso ou do propsito, contempla os objetivos e na sequncia, as metas.
Alm disso, para que tal avaliao possa contribuir com o teste de consistncia do
planejamento, necessrio apresentar os objetivos gerais e especficos, os
indicadores de desempenho e as fontes de dados. Posteriormente, dever ser feita a
caracterizao dos recursos alocados, atividades previstas, resultados esperados
intermedirios e finais, e as relaes causais existentes (COSTA; CASTANHAR,
2003, p. 975).
Por outro lado, questes de ordem prtica e metodolgica priorizam a
utilizao de indicadores relacionados, predominantemente, produo dos
programas governamentais, tais como alcance das metas ou objetivos. O problema
dessa situao que muitas vezes os processos de aferio, especialmente os de
produo, podem ser considerados como um fim em si mesmo (COSTA;
CASTANHAR, 2003, p. 972).
Cabe tambm lembrar as possveis contribuies dos procedimentos
normativo-decisrios na busca do almejado desenvolvimento econmico, atravs
das prticas relacionadas s polticas pblicas. Nesse sentido, so exemplos a
racionalizao dos processos decisrios, o favorecimento do controle jurdico para
tratar os desvios de conduta e a gerao de valores para pautar as aes do Estado,
atravs de debates pblicos (BRUNA, 2002, 235). Esse ltimo aspecto tambm
destacado por Heidemann (2009, p. 38), segundo o qual, a operacionalizao do
desenvolvimento de uma sociedade envolve um conjunto de "polticas pblicas
decididas pelo conjunto dos atores sociais. O referido autor ainda acrescenta que,
alm de elaboradas e implementadas, as polticas pblicas devem ser avaliadas
que, assim, preencham "sua funo no mundo concreto do aqui e agora.
Outra perspectiva relacionada s polticas pblicas diz respeito avaliao
gesto pblica propriamente dita, com base em resultados que propiciem valor
79
pblico, que contribuam com o atendimento das demandas e necessidades da
sociedade (DRUMMOND, 2009). A viabilizao do valor pblico demanda que a
Administrao Pblica tenha capacidade de "atender de forma efetiva e tempestiva
as demandas ou carncias da populao que sejam politicamente desejadas
(legitimidade); sua propriedade seja coletiva; e, requeiram a gerao de mudanas
sociais (resultados) que modifiquem aspectos da sociedade (MATIAS-PEREIRA,
2010, p. 125).
Dentro desse contexto, inclusive, se insere a questo do esforo de inovao
no setor eltrico brasileiro que, caso tratado com uma poltica pblica, deve em
primeiro lugar resultar do esforo conjunto do Estado e da sociedade e, segundo
lugar, deve ser constantemente avaliado por tais atores. Cabe destacar, em
especial, que a obteno de valores pblicos, alm de envolver a ao direta do
Estado, inclusive na condio de guardio dos mesmos, deve considerar o
comportamento das empresas privadas no mercado. Assim, tendo em vista o conflito
inevitvel entre o interesse pblico e o privado, passa a ser fundamental contar com
uma base regulatria, para que seja possvel preservar o valor pblico (VEEN et al.,
2009, p. 167).
Alm disso, a liberalizao e privatizao dos servios pblicos nos setores
de infraestrutura, entre os quais se insere os de energia eltrica, demandam aes
para preservar o valor pblico. Entretanto, essas aes enfrentam desafios como a
dificuldade de caracterizar esse valor que pode mudar ao longo do tempo e abranger
diversas dimenses no mbito pblico. A preservao do referido valor tambm
pode envolver os mecanismos de mercado relacionados competio em atividades
de interesse pblico e os mecanismos de interao e negociao relacionadas a tal
interesse (BRUIJN; DICKE, 2006, p. 731-732).


3.3 SERVIOS PBLICOS


Os servios pblicos decorrem dos direitos fundamentais dos cidados
estabelecidos nas clusulas ptreas da Constituio Federal (DINIZ, 2007, p. 107), e
se caracterizam como instrumentos para assegurar os direitos bsicos dos cidados
(RIBAS, 2007, p. 100). atravs desses servios que o Estado concretiza os
80
direitos que dependem de sua ao efetiva, como o caso dos direitos sociais
(RIBAS, 2007, p. 98). Esses direitos bsicos so indispensveis para garantir a
dignidade do ser humano e podem estar "relacionados a direitos civis, polticos,
sociais, econmicos, culturais, ambientais, informacionais, genticos, democrticos,
etc. (RBAS, 2007, p. 93).
Com as polticas e servios pblicos, o Estado concretiza "o princpio da
dignidade da pessoa humana. Alm de reconhecer os direitos fundamentais dos
cidados, o Estado deve "adotar as medidas necessrias e razoveis para
assegurar o pleno exerccio [desses direitos], bem como concretizar, com igual
intensidade, tanto os direitos civis e polticos, quanto os econmicos, sociais e
culturais (RBAS, 2007, p. 96).
A prestao de servios para ser considerada como servio pblico, deve
estar vinculada a pelo menos um direito fundamental e ao Estado, bem como,
subordinada s normas do Direito Pblico (RIBAS, 2007, p. 100). Por sua vez, um
verdadeiro e legtimo Estado Democrtico de direito tem seu ordenamento jurdico
baseado nos direitos fundamentais, "consubstanciando o homem como verdadeiro
fim em si mesmo (RBAS, 2007, p. 99).
A expresso "servio pblico , muitas vezes, utilizada para abranger toda
atividade realizada pela Administrao Pblica, em qualquer dos poderes
constitudos. Entretanto, no mbito do Direito Administrativo, o servio pblico
caracterizado como uma "atividade prestacional, em que o poder pblico propicia
algo necessrio vida coletiva. Os servios pblicos so atividades que
proporcionam benefcios e bens s pessoas. Eles abrangem desde servios
especficos para indivduos, at servios genricos destinados coletividade. Por
sua vez, as denominadas atividades meio no so consideradas tecnicamente como
servio pblico (MEDAUAR, 2009, p. 323-324).
Uma definio mais completa de servio pblico e, facilitadora de sua
compreenso, pode considerar que ele constitui uma atividade com titularidade do
Estado na sua prestao ou regulao; que seja direcionada concretizao de
necessidades sociais; promotora da dignidade dos cidados; e submetida "ao menos
parcialmente, a um regime jurdico prprio, em que haja incidncia de normas
garantidoras do interesse pblico, dada sua essencialidade e sua estreita vinculao
com os direitos fundamentais (RBAS, 2007, p. 88).
81
A definio de servio pblico tambm pode ser baseada nos critrios
material, subjetivo e formal. Segundo o critrio material, considerado objetivo ou
essencial, esse tipo de servio uma "atividade que tem por objeto a concretizao
das necessidades dos cidados, de acordo com o momento histrico em que a
sociedade est inserida. Ou seja, haver servio pblico em razo da natureza da
atividade. Segundo esse critrio ser importante definir o contedo do servio
pblico considerado (RIBAS, 2007, p. 78-79).
Alm disso, pode ser considerado que sempre haver servio pblico,
quando:

a atividade estiver voltada satisfao de direitos fundamentais; quando
houver a vinculao com a dignidade da pessoa humana; ou quando o
servio estiver voltado realizao dos objetivos fundamentais do Estado
Democrtico de Direito consagrados na Constituio da Repblica (RIBAS,
2007, p. 79).


Por outro lado, o critrio material limitado em alguns aspectos, como, por
exemplo, no caso em que a ao estatal contempla atividades voltadas ao
bem-estar das pessoas ou ao atendimento de necessidades coletivas que no so
consideradas servios pblicos (RIBAS, 2007, p. 80).
No critrio subjetivo, o servio pblico caracterizado pela "responsabilidade
do Estado na prestao da atividade. Porm, esse conceito de servio pblico no
abrange todas as atividades estatais que contemplam "outras atividades que no
servios pblicos e tampouco contempla "determinados servios prestados por
particulares que podem ser caracterizados como pblicos. Esse "critrio
insuficiente pela falta e errneo pelo excesso (RBAS, 2007, p. 81).
No critrio formal, considera-se como servio pblico "toda atividade prestada
em regime especial, de direito pblico (RBAS, 2007, p. 83). Entretanto, cabe
ressaltar, nem toda atividade realizada no mbito pblico pode ser caracterizada
como servio pblico. Tambm, alguns desses servios, impropriamente
denominados de pblicos, no so dotados de "regime jurdico integralmente
especial e, ainda h casos, em que o legislador atribui o carter pblico a
determinadas atividades econmicas, para viabilizar seus interesses especficos
(RIBAS, 2007, p. 87). Ante o exposto, a caracterizao de determinada atividade
como servio pblico, implica constatar a ocorrncia simultnea dos trs critrios
abordados (RIBAS, 2007, p. 88).
82
Para Silva (2005, p. 1290), o servio pblico "todo aquele que institudo,
mantido e executado pelo Estado, atravs de suas instituies e de seus rgos,
com o objetivo de atender os seus prprios interesses e de satisfazer as
necessidades coletivas. Ainda segundo o autor, tais servios podem assumir
diversas formas, com denominaes especficas de acordo com sua natureza,
podendo ter carter comercial, industrial ou sem fim lucrativo. Para esse autor, so
servios pblicos aqueles executados atravs do Poder Pblico, ou de seus rgos,
e sempre integrados Administrao Pblica. Outra modalidade distinta de servio
pblico, conforme apresentado por Silva (2005), so os servios de interesse pblico
que, "embora institudos em benefcio e utilidade das coletividades, fazem objeto de
concesso outorgada a empresa ou instituies particulares, que os exploram, sob a
vigilncia do prprio Estado, com fins meramente lucrativos.
Por sua vez, Meirelles (1997, p. 297-301) entende que "servio pblico todo
aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles
estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou
simples convenincia do Estado. Com base na essencialidade, adequao,
finalidade e destinatrios, o referido autor classifica os servios pblicos em:
pblicos e de utilidade pblica; prprios e imprprios do Estado; administrativos e
industriais; gerais e individuais.
Nessa ltima classificao, ainda segundo Meirelles (1997), os servios
pblicos so aqueles prestados diretamente e exclusivamente pela Administrao,
em razo dela neles vislumbrar, a "essencialidade e necessidade para a
sobrevivncia do grupo social e do prprio Estado. Tambm so denominados
servios pr-comunidade, em razo de serem destinados ao bem comum, ou seja,
satisfao das "necessidades gerais e essenciais da sociedade, para que ela possa
subsistir e desenvolver-se como tal. Por sua vez, os servios de utilidade pblica
para Meirelles (1997), so aqueles que a Administrao reconhece como
convenientes para a coletividade, podendo prest-los diretamente ou por terceiros,
via concesses e outros instrumentos, "nas condies regulamentadas e sob seu
controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remunerao dos
usurios. Esses tambm so denominados servios pr-cidado, pois apesar do
interesse de toda a comunidade, esto voltados ao atendimento das necessidades
dos indivduos. So servios cujo objetivo "facilitar a vida do indivduo na
83
coletividade, pondo sua disposio utilidades que lhe proporcionaro mais conforto
e bem-estar.
Nos servios prprios do Estado, Meirelles (1997) inclui os relacionados
intimamente com as atribuies do Poder Pblico e que somente pela Administrao
devem ser prestados, geralmente de forma gratuita ou com preo baixo para
torn-los acessveis a todos. J os imprprios "so os que no afetam
substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses
comuns de seus membros. So remunerados, normalmente rentveis, podendo ser
prestados pela Administrao ou por concessionrios e correlatos.
Os servios administrativos so aqueles destinados ao atendimento das
necessidades internas da Administrao ou para preparar outros servios que sero
prestados comunidade. Por sua vez, os servios industriais geram renda aos seus
prestadores, via tarifas ou preos pblicos, fixados pelo Poder Pblico, e se
enquadram na categoria dos servios imprprios, podendo ser prestados da mesma
forma que estes ltimos. Os servios gerais, so remunerados por imposto, no
possuem usurios determinados e atendem a comunidade de forma geral, sem
gerar direito subjetivo sua utilizao, so indivisveis e, assim, impossibilitam a
mensurao de sua utilizao. Os servios individuais so destinados a usurios
determinados, sua utilizao facultativa e pode ser medida individualmente, so
remunerados via taxas ou tarifas e, tambm, geram direito subjetivo sua obteno
por parte de todos os que esto na rea de atendimento e satisfazem os requisitos
estabelecidos (MEIRELLES, 1997).
No Brasil, a fonte primria da obrigao de prestar servio pblico adequado,
seja diretamente pelo Poder Pblico ou sob o regime de concesso ou permisso,
reside no artigo 175 da Constituio Federal (MOREIRA, 2010, p. 291 e RIBAS,
2007, p. 98). Esse dispositivo constitucional, estabelece que cabe ao Poder Pblico
diretamente ou sob a forma de concesso ou permisso, a prestao de servio
pblico segundo lei que disponha sobre o regime ao qual as empresas prestadoras
de tal servio estaro submetidas, bem como, sobre as condies contratuais e de
fiscalizao de tal atividade e, ainda, prev a obrigatoriedade de manter adequado o
servio prestado. Deve tambm ser destacado que o referido dispositivo
constitucional no faz distino entre servio pblico e servio de utilidade pblica,
pois estabelece que a prestao de servio pblico pode envolver outros
84
prestadores alm do Poder Pblico. Esse conceito amplo o que foi adotado na
conduo da pesquisa, objeto da presente tese.


3.4 PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS


A prtica das atividades da Administrao Pblica, direta e indireta, alm da
observncia de normas especficas, deve ser pautada por preceitos gerais,
aplicveis aos diversos campos de atuao na qual ela se faz presente. So
conhecidos por princpios do Direito Administrativo, sobre os quais, inclusive,
"assentam institutos e normas jurdicas. Eles tambm so contemplados pela
Constituio Federal que, nos termos do 2 do seu artigo 5, estabelece a incluso
nos direitos e garantias constitucionais daqueles derivados "dos princpios por ela
adotados. O referido diploma constitucional trata "explicitamente como princpios os
seguintes: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Alm
desses, outros princpios, denominados implcitos, podem ser extrados do texto
constitucional e outros "decorrem classicamente de elaborao jurisprudencial e
doutrinria (MEDAUAR, 2009, p. 125).
A prestao dos servios pblicos tambm se subordina a vrios outros
princpios, entre os quais, esto o da "igualdade de todos perante o servio pblico,
do "funcionamento contnuo, do "funcionamento eficiente e da "modificao
unilateral do contrato administrativo. Atravs desse ltimo, contemplada a
"possibilidade de modificar o modo de execuo para "adaptar a prestao do
servio a exigncias novas, da prpria vida coletiva e de modernas tecnologias
(MEDAUAR, 2009, p. 326-327). Entretanto, importante ressalvar que a aplicao
de um determinado princpio emanado da doutrina ou da lei, deve ser feita de forma
criteriosa, sob o risco de instalar "opinies flutuantes e rapidamente mutveis, as
quais pouco ou nada tm a ver com a segurana das relaes jurdicas (MORERA,
2010, p. 285).
Deve existir na prestao do servio pblico, em especial, respeito ao
princpio do "interesse pblico, o qual, inclusive, deve "ser observado sempre que
se tratar de ato administrativo ou conduta que envolva um interesse da coletividade
(RIBAS, 2007, p. 84). Esse princpio trata da preponderncia do interesse pblico
85
sobre o particular. Por sua vez, o termo "interesse pblico est associado ao "bem
de toda a coletividade, percepo geral das exigncias da vida na sociedade. Em
que pese sua tradicional aplicao na fundamentao de "vrios institutos e normas
do direito administrativo, ele vem sendo transformado pela idia de que
"Administrao Pblica cabe realizar a ponderao dos interesses presentes numa
determinada circunstncia, para que no ocorra sacrifcio a priori de nenhum
interesse. Ou seja, o que se passa a buscar a "compatibilidade ou conciliao dos
interesses, com a minimizao de sacrifcios (MEDAUAR, 2009, p. 133).


3.5 SERVIOS ADEQUADOS


3.5.1 Conceituao


O pressuposto central na concesso do servio pblico de que este
mecanismo somente seja adotado se "puder resultar na prestao de servio
adequado ao universo de usurios. Essa concepo "transcende a esfera subjetiva
individual tanto da Administrao [Pblica] como dos empresrios e das pessoas
que recebero a prestao (concedente, concessionrios e usurios) (MORERA,
2010, p. 292). Alm disso, a capacidade para prestar o servio de forma adequada
"constitui um dos pressupostos para a contratao do concessionrio (MORERA,
2010, p. 296).
A partir de 1980, os ordenamentos jurdicos brasileiros trouxeram algumas
modificaes no conceito de prestao de servios pblicos adequados, das quais
emergiram as idias de "servio universal e as "obrigaes do servio pblico.
Atualmente, o servio adequado pode ser considerado como "aquele prestado com
qualidade (humana e tcnica), a preo acessvel a todos os usurios, em
cumprimento aos deveres e obrigaes legais, regulamentares e contratuais
(MOREIRA, 2010, p. 297).
De qualquer forma, fundamental contar com ndices, parmetros ou outros
elementos objetivos para avaliao da qualidade do servio prestado. Especficos
para a natureza e circunstncias de cada servio, viabilizam o controle de
86
desempenho do prestador do servio. Sem tais elementos no possvel imputar
inadequao ou deficincia na prestao de servio e, tampouco, caber "avaliao
subjetiva e personalssima, proveniente de usurio ou agente pblico, acerca da
qualidade do servio (JUSTEN FLHO, 2003, p. 308-309).
Neste sentido, balizador o disposto no caput do artigo 6 da j citada Lei
Geral das Concesses, o qual estabelece que "toda concesso ou permisso
pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios. J
o pargrafo 1 desse artigo, especifica que o "servio adequado o que satisfaz as
condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade,
generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas. Por sua vez, o
pargrafo 2, tambm desse mesmo artigo, estabelece que a "atualidade
compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua
conservao, bem como a melhoria e expanso do servio. E, finalmente, o
pargrafo 3 exclui da descontinuidade do servio as interrupes de emergncia ou
aps prvio aviso, quando motivadas por "razes de ordem tcnica ou de segurana
das instalaes e "por inadimplemento do usurio, considerado o interesse da
coletividade.
A seo V dessa referida Lei Geral das Concesses, que trata da prorrogao
das atuais concesses, em seu artigo 19, estabelece que a Unio poder prorrogar
as concesses de gerao de energia eltrica para "garantir a qualidade do
atendimento aos consumidores a custos adequados. Outro tipo de concesso
tratada nessa referida seo o da distribuio de energia eltrica, entretanto, sem
relacionar a prorrogao manuteno da qualidade de atendimento. Os artigos 25
e 26 dessa seo, tambm estabelecem que os contratos de concesso devero
conter requisitos mnimos de desempenho tcnico, aferidos via fiscalizao, com
base em ndices apropriados para tal finalidade; bem como a vinculao da
qualidade tcnica a penalidades progressivas na proporcionalidade do prejuzo
efetivo ou potencial causado ao mercado.
As condies normativas contempladas, em especial, no referido
pargrafo 1 do artigo 6, da Lei Geral das Concesses, devem ser cumpridas de
forma integral e harmnica para que o servio possa ser considerado adequado.
Essa Lei "instituiu o fim a ser perseguido e como ele deve estar caracterizado em
todas e cada uma das concesses. Ela tambm "autoriza a ampliao discricionria
87
de tais atributos (desde que motivada, congruente e respeitosa da modicidade
tarifria) (MORERA, 2010, p. 301).
Para Justen Filho (2003, p. 302), o servio adequado aquele que for
eficiente, conforme detalhado no pargrafo 1 do artigo 6, da referida legislao. Ele
entende que a eficincia "consiste no desempenho concreto das atividades
necessrias prestao das utilidades materiais, de molde a satisfazer
necessidades dos usurios, com imposio do menor encargo possvel, inclusive do
ponto de vista econmico.
Alm disso, cabe destacar que o artigo 7 da Lei Geral das Concesses,
estabelece conforme o seu inciso I, que direito do usurio receber servio
adequado. Tambm possvel acrescentar ao entendimento dessa disposio que
os usurios tm direito ao tratamento igualitrio em razo da aplicao do princpio
da isonomia. Assim, qualquer pessoa que atender os requisitos legais tem direito ao
servio pblico sem nenhuma distino sendo, entretanto, admitida a diferenciao
de tarifas em funo da situao pessoal dos usurios desses servios (DI PIETRO
1996, p. 59).


3.5.2 Atributos de adequao


O termo "servio adequado juridicamente indeterminado, mas possvel
considerar que "alguns servios so inquestionavelmente adequados; outros
indubitavelmente inadequados. Porm, existe "um campo intermedirio, em que
reconhecer a existncia de adequao e inadequao depender da anlise de
sutilezas circunstanciais. Para superar a questo necessrio "identificar, em face
da situao concreta, os atributos mais fundamentais para a idia do servio
adequado, e essa definio de competncia do Estado, inclusive, para controlar a
prestao do servio (JUSTEN FILHO, 2003, p. 304 e p. 308).
Os servios adequados, alm daqueles que renem todos os requisitos
normativos exigidos, tambm so os que "em face das circunstncias, possam ser
reconduzidos ao conceito, na acepo de terem sido adotadas as precaues
viveis em face das condies materiais e humanas. Entende-se, por isso, ser
impossvel "estabelecer padres uniformes, que possam ser aplicados a todos os
88
servios pblicos e a todas as comunidades, indistintamente. Mesmo sendo de
mesma natureza, a prestao de servios pblicos pode "variar em funo de
circunstncias externas, relacionadas ao meio social e o ambiente fsico (JUSTEN
FILHO, 2003, p. 305). Ou seja, mesmo observando certa uniformidade no tocante
aos aspectos legais e regulamentares especficos no mbito dos diversos setores
econmicos em que so realizadas concesses de servios pblicos, possvel
considerar que a caracterizao do "servio adequado pode variar conforme a
situao, a princpio contemplada "nos termos do respectivo regime estatutrio,
edital, proposta e contrato (MORERA, 2010, p. 298).
A adequao dos servios pblicos tambm envolve uma relao de
vantagens e de encargos sob responsabilidade dos seus usurios. A elevao da
qualidade dos servios tende a provocar um aumento nos seus custos que,
conseqentemente, se refletir nas tarifas. "Portanto, exigir o servio mais perfeito
imaginvel equivale a produzir a elevao do valor a ser pago pelos usurios. Isso
pode acarretar a existncia de um servio da mais elevada qualidade, de que no
podem usufruir os usurios por carncia de condies econmicas suficientes
(JUSTEN FILHO, 2003, p. 305).
Assim, o servio adequado no o "servio perfeito, mas sim, aquele
prestado de acordo "com as exigncias fixadas na lei de regncia, do edital, da
proposta e do contrato (MORERA, 2010, p. 298). Tambm, para ser adequado, o
servio deve ser "apto a satisfazer, do ponto de vista tcnico, a necessidade que
motivou sua instituio (JUSTEN FLHO, 2003, p. 305). Alm disso, os servios
objeto de concesso no podem implicar nus excessivos para as partes, usurios
ou concessionrios, e tampouco, podem impedir "o acesso ou a prestao de
servio, a qual deve ser plena, inclusiva e isenta de defeitos. A prestao de tais
servios deve estar associada constante busca de equilbrio entre a manuteno
de preos razoveis para os usurios e um nvel atrativo de retorno dos
investimentos que desperte o interesse empresarial na sua prestao (MOREIRA,
2010, p. 297-298).
A Lei Geral de Concesses apresenta "inmeros conceitos jurdicos
indeterminados, tais como "modicidade das tarifas, "interesse pblico, "bem
comum e, em especial, "servio adequado (BACELLAR FLHO, 2007, p. 33). Por
outro lado, essa situao possibilita autoridade administrativa o uso da
discricionariedade ou pelo menos "um espao de apreciao, nos termos da lei
89
(BACELLAR FILHO, 2007, p. 34). Entretanto, essas indeterminaes jurdicas no
devem se constituir em obstculo para a caracterizao do conceito de servio
pblico e, principalmente, de seus atributos. Nesse sentido, um ponto de partida o
j citado pargrafo 1 do artigo 6, da Lei Geral das Concesses, que estabelece oito
atributos caracterizadores do servio adequado. Tais atributos, apresentados a
seguir, luz da opinio de diversos autores, so: regularidade, continuidade,
eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade tarifria.


3.5.2.1 Regularidade


No caso especfico do servio pblico, a regularidade significa a prestao de
um servio "segundo padres qualitativos e quantitativos uniformes (JUSTEN
FILHO, 2003, p. 306). Esse entendimento reforado por Moreira (2010,
p. 301-302), para quem, a regularidade um atributo com requisitos tcnicos
prprios da especialidade e do modo de execuo de um servio. Dessa forma, um
servio com regularidade prestado de forma estvel e segundo determinadas
regras e procedimentos de execuo, previamente estabelecidos e de conhecimento
pblico. J Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8), entendem que a regularidade e a
continuidade, implicam em um servio sem interrupo, exceto nas emergncias, na
falta de pagamento ou por questes tcnicas previamente comunicadas.


3.5.2.2 Continuidade


Para Moreira (2010, p. 302), a continuidade representa um servio prestado
de forma permanente no tempo, sem interrupes inesperadas, em conformidade
com as regras estabelecidas e atendendo as necessidades dos usurios. No
demanda, necessariamente, um novo servio pblico e, sim, envolve aqueles que j
so disponveis. Pode tambm ser entendida como a "ausncia de interrupo,
segundo a natureza da atividade desenvolvida e do interesse a ser atendido. Em
90
termos prticos, a continuidade ser avaliada de acordo com o servio prestado
(JUSTEN FILHO, 2003, p. 306).
Tal atributo pode ser associado ao "princpio da continuidade, segundo o qual
as atividades da Administrao Pblica devem ser realizadas de forma ininterrupta,
"para que o atendimento do interesse da coletividade no seja prejudicado
(MEDAUAR, 2009, p. 134). De acordo com esse princpio, a "prestao do servio
deve ocorrer de forma contnua, no possibilitando sua interrupo ou suspenso.
Por bvio, se a prestao de servio pblico significa o atendimento a necessidades
dos administrados, a regra sua no descontinuidade (RBAS, 2007, p. 86).
Cabe ressaltar, conforme j mencionado, que o pargrafo 3 do artigo 6, da
Lei Geral das Concesses:

disciplina a exceo da continuidade. Se o servio pblico for interrompido
devido a situaes emergenciais ou quando a paralisao se der, aps
competente aviso, por motivo de ordem tcnica ou de segurana das
instalaes, ou, tambm, por falta de pagamento dos usurios, a
descontinuidade na prestao do servio permitida (RIBAS, 2007, p. 86).


3.5.2.3 Eficincia


O atributo "eficincia derivado do "princpio da eficincia, que impe a todo
agente pblico, a obrigao de "realizar suas atribuies com presteza, perfeio e
rendimento funcional. Tal princpio considerado o mais moderno da "funo
administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com
legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros (MERELLES,
1997, p. 102). Esse princpio est contemplado no caput do artigo 37, da
Constituio Federal, e tambm considerado norteador de toda a Administrao
Pblica, pois implica em aes que sejam geradoras de resultados rpidos e
precisos em prol da populao (MEDAUAR, 2009, p. 132).
A obteno de servio pblico eficiente tambm demanda o perfeito
cumprimento da legislao e das obrigaes contratuais relativas concesso, para
que seja alcanado "com efetividade o benefcio social que dele se espera. Alm de
efeitos teis, a eficincia contempla ainda, a necessidade de uma "postura ativa do
91
concessionrio e do concedente no sentido de aprimorar o cumprimento do
estabelecido, que deve ser obtido com o menor nus social possvel (MORERA,
2010, p. 303). Para Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8), a eficincia contempla
servios com: melhor utilizao possvel dos recursos disponveis, menor custo
operacional e manuteno da qualidade, ou seja, com satisfao das necessidades
dos usurios.


3.5.2.4 Segurana


A segurana nos servios significa a ausncia de riscos para os seus usurios
e terceiros (GOMIDE; LEITE; REBELO, 2006, p. 8). Justen Filho (2003, p. 306),
detalha que esse atributo demanda servios prestados sem a apresentao de
riscos, tais como os fsicos e os emocionais, para os usurios e no-usurios. Por
outro lado, ainda segundo esse autor, no existe segurana, em termos absolutos,
que represente a "eliminao de todo e qualquer risco, em virtude da inviabilidade de
subordinar a ocorrncia dos eventos futuros a esquemas cognoscitivos e a vontade
humana.
Alm disso, a eventual ocorrncia de ofensa integridade de alguma pessoa,
no significa que um dado servio deixou de ser adequado. A adequao nesse
aspecto da segurana diz respeito "adoo das tcnicas conhecidas e de todas as
providncias possveis para reduzir o risco de danos, ainda que assumindo ser isso
insuficiente para impedir totalmente sua concretizao, bem como, de forma a no
inviabilizar a execuo do servio em questo (JUSTEN FILHO, 2003, p. 306).
J para Moreira (2010, p. 304), servio seguro o que no apresenta novos
perigos fsicos, morais ou patrimoniais para seus usurios e tampouco para
terceiros. No caso de concesses, a segurana deve ser apurada tanto na
instalao como na prestao dos servios, inclusive para evitar o surgimento do
perigo. Segundo o autor, esse atributo implica em responsabilidades para o
concessionrio e para o concedente. Assim, a eventual omisso no tocante
segurana que ocasione dano aos usurios ou terceiros, implica em indenizar os
prejuzos a eles causados.

92
3.5.2.5 Atualidade


Para Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8), a atualidade representa o uso de
tcnicas, equipamentos ou instalaes modernos, bem como, com contnua
melhoria e expanso dos servios. J Moreira (2010, p. 307-308), amplia este
entendimento, ao sustentar que esse atributo compreende "o constante
aperfeioamento do servio a ser prestado tanto em termos tecnolgicos como no
que concerne ampliao do nmero de usurios. O servio deve evoluir ao longo
do prazo contratual para "atender com eficincia e qualidade ao ritmo dinmico das
demandas sociais, o que, segundo Moreira (2010), demanda postura ativa quanto
inovao tecnolgica, segurana e comodidade dos usurios.
Por outro lado, dentro de certos limites, possvel considerar que "um servio
seja eficiente ainda que no seja moderno. Durante algum tempo, os servios
podem ser prestados satisfatoriamente mesmo com tcnicas ultrapassadas.
Entretanto, com os avanos tecnolgicos, tais servios tendem a se tornar
ineficientes. Alm disso, a no adoo de "novas tcnicas significa desatender s
necessidades a ela relacionadas, privando a sociedade de suas convenincias. De
qualquer forma, est pacificado o entendimento "de que o interesse pblico exige
atualidade na prestao dos servios pblicos. Porm, os benefcios da atualidade
implicam em custos que sero arcados pela comunidade. Assim, at possvel
"admitir que a ausncia de atualidade seria contrabalanada pela modicidade da
tarifa (JUSTEN FLHO, 2003, p. 307).
Conforme j mencionado, o pargrafo 2 do artigo 6, da Lei Geral de
Concesses, estabelece quatro dimenses para a atualidade:

(i) modernidade (inovao das tcnicas, do equipamento e das instalaes);
(ii) conservao (manuteno dos benefcios adquiridos); (iii) melhoria
(constante aperfeioamento) e (iv) expanso (incremento do nmero de
pessoas beneficiadas e aumento de vantagens do servio (MOREIRA,
2010, p. 308).


Finalmente, a mutabilidade ou adaptabilidade, considerada um imperativo
de Direito Pblico a ser aplicado aos servios pblicos, posto que:

93
exige a atualizao das formas de prestao do servio, dentro das
possibilidades econmicas do Poder Pblico. Nessa esteira, a evoluo da
tecnologia deve ser acompanhada pela Administrao [Pblica], no se
cogitando a existncia de direito adquirido preservao das condies
anteriores (RIBAS, 2007, p. 84).


3.5.2.6 Generalidade


A generalidade est associada ao "princpio da universalidade material dos
servios pblicos (MOTTA, 2009, p. 220), segundo o qual, o servio pblico deve
ser colocado disposio de toda a sociedade e, nos termos do principio da
impessoalidade, sem qualquer discriminao entre os seus usurios (RIBAS, 2007,
p. 85).
Esse atributo compreende a oferta do servio pblico "ao maior nmero
possvel de usurios, abrangendo todas as manifestaes de necessidade, sem
discriminaes incompatveis com o princpio da isonomia. Pode tambm ser
entendida como a "universalizao da oferta do servio, para propiciar sua fruio
por todos os potenciais usurios [...] ainda que razes materiais e de segurana
possam acarretar a limitao quantitativa. Conforme j mencionado, no se podem
contemplar privilgios como o da escolha "dos usurios que sero beneficiados
(JUSTEN FILHO, 2003, p. 306).
Esse entendimento compartilhado por Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8),
e tambm por Moreira (2010, p. 304-306). Este ltimo autor, no entanto, restringe a
generalidade do servio rea da concesso. Para ele, alm da isonomia e
ausncia de qualquer tipo de discriminao, a generalidade tambm implica que o
servio deve ser acessvel tcnica, social e economicamente. Tambm ressalta que
a generalizao no implica em gratuidade e tampouco em atendimento fora da rea
de atuao (MOREIRA, 2010, p. 304-306).
A generalidade contempla a promoo da igualdade material e o
"cumprimento de complementaes derivadas da certeza da desigualdade
(MOREIRA, 2010, p. 304-306). Com relao a esse ltimo aspecto, cabe destacar
que os servios subsidiados, destinados a pessoas mais carentes, no caracterizam
ofensa aos princpios da universalidade e impessoalidade, a vedao diz respeito
adoo de distines arbitrrias (RIBAS, 2007, p. 85).
94
3.5.2.7 Cortesia


A cortesia um atributo decorrente dos "princpios constitucionais da
dignidade da pessoa, moralidade, publicidade e impessoalidade. Nesse sentido,
cabe aos usurios o direito de serem tratados "condignamente e, em especial, a
prerrogativa de terem acesso aos dados do servio que lhes digam respeito e a no
enfrentar qualquer discriminao no trato com o concessionrio e concedente
(MOREIRA, 2010, p. 306-307). Cabe ressaltar que o comportamento do prestador
de servios, expresso por suas aes, afeta diretamente o usurio de uma forma
essencialmente intangvel, apesar de que, em algumas situaes, os servios
possam incluir elementos tangveis (TEBOUL, 2008, p. 14).
A prtica da cortesia deve reprimir o trato do servio como um favor ao
usurio. "No caso de servios pblicos, a oferta de utilidades aos que delas
necessitam no consiste em liberalidade do Estado ou de quem lhe faa as vezes.
Inclusive, o prestador do servio tem o dever de ser corts, no podendo ser mal
educado ou grosseiro. Para Justen Filho (2003, p. 307), cortesia "significa respeito
dignidade humana, reconhecimento da natureza instrumental da atividade
desempenhada e tratamento civilizado. tratar o usurio de forma respeitosa
(GOMIDE; LEITE; REBELO, 2006, p. 8) e "nada mais representa que o bom
atendimento aos usurios dos servios pblicos (RBAS, 2007, p. 87).


3.5.2.8 Modicidade tarifria


Para Silva (2005, p. 922), a modicidade representa o moderado e se ope
exorbitncia, ou seja, ao exagerado, bem como, pode compreender as "condies
acessveis, em que se firmam os preos de aquisio das mercadorias. Um dos
princpios da Administrao Pblica de possvel aplicao modicidade o da
"proporcionalidade que, segundo Medauar (2009, p. 133), basicamente, implica em
impor aos indivduos em geral, apenas as obrigaes, restries ou sanes nos
limites estritamente necessrios ao atendimento do interesse pblico. Por outro lado,
tendo como premissa o princpio da universalidade, a modicidade deve propiciar
95
nveis tarifrios que permitam a todos, usufruir do servio pblico oferecido (RIBAS,
2007, p. 86-87). Para Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8), a modicidade demanda
servios com tarifas compatveis renda dos seus usurios.
Nos servios pblicos, esse atributo implica em uma tarifa de valor reduzido,
seja do ponto de vista relativo ou absoluto. Relativo, quando existe uma relao
satisfatria entre "as vantagens auferidas pelos usurios e as tarifas
correspondentes, com o concessionrio obtendo a "mnima margem de
lucratividade possvel. Absoluto, quando a tarifa tem um valor "suficientemente
reduzido para permitir aos usurios a efetiva fruio das vantagens correspondentes
ao servio pblico (JUSTEN FLHO, 2003, p. 308).
A modicidade tambm contempla uma "tarifa que est na medida para tornar
o projeto auto-sustentvel nem mais nem menos do que o estritamente necessrio
para que o servio seja adequado s respectivas necessidades sociais. Para isso
relevante garantir o equilbrio econmico-financeiro do contrato, atravs de revises
peridicas "que so um dos meios mais eficientes de assegurar a modicidade
(MOREIRA, 2010, p. 314). Porm, importante ressaltar, que "as tarifas devem
gerar a rentabilidade ordinria do projeto e caso isso no ocorra, implicar na
impossibilidade de prestao do servio e conseqente resciso do contrato de
concesso" (MORERA, 2010, p. 315).
Outro aspecto da questo diz respeito ao tratamento isonmico dos usurios
por parte da concessionria e do concedente. Entretanto, essa viso isonmica
tambm deve estar presente entre os prprios usurios, pois eventuais benefcios
concedidos a um ou mais usurios, tero reflexos na tarifa paga pelos demais.
Sendo a tarifa a principal fonte de receita " invivel a prestao de servios
gratuitos, abaixo do custo ou cuja receita no assegure o lucro do concessionrio
(MOREIRA, 2010, p. 297).
Nesse sentido, Justen Filho (2003, p. 550) entende que no existe servio
pblico gratuito, apesar de haverem situaes em que o usurio recebe o servio
sem dar nenhuma contrapartida. Porm, ele ressalva que tais situaes no
caracterizam gratuidade do servio, pois o mesmo est sendo custeado com
recursos pblicos obtidos via impostos e outras fontes. Segundo esse autor a
concesso deve contemplar um sistema de tarifas no qual o usurio do servio
arque "com os custos correspondentes s utilidades que recebe. Ou seja, antes da
concesso ao particular, o servio existente era custeado pela Sociedade e, depois
96
da mesma, outorga, passou a ser custeado pelos seus usurios (JUSTEN FILHO,
2003, p. 550).


3.6 INTERESSES ENVOLVIDOS


3.6.1 Interesse pblico


A finalidade da Administrao Pblica e a do Estado o cidado. "Do
contrrio, de nada serviria a existncia da estrutura jurdico-orgnica da primeira e
do arcabouo constitucional do segundo (MOTTA, 2009, p. 72). Alm disso, os
"legtimos interesses da cidadania no podem e nem devem ser confundidos com os
interesses estatais (MOTTA, 2009, p. 73). Porm, cabe ressaltar que o termo
"interesse pblico, um conceito juridicamente indeterminado (DOMNGOS, 2005,
p. 83).
Assim, o alto grau de indeterminao desse termo pode "dar margem para
prticas abusivas dos agentes pblicos, dificultando seu controle atravs dos
mecanismos caractersticos dos Estados Democrticos de Direito (DOMNGOS,
2005, p. 81). Por exemplo, por deciso da Administrao, os custos da
universalizao dos servios pblicos podem, parcial ou totalmente, ser transferidos
aos seus usurios, impondo-lhes obrigaes que do ponto de vista legal ou
contratual, seriam da concessionria ou do Estado. Alm disso, comprometem uma
das caractersticas fundamentais da concesso, segundo a qual todo nus e risco da
atividade cabe ao prestador do servio (MOTTA, 2009, p. 25).
Por outro lado, tambm h quem entenda que, em razo do interesse pblico
envolvido, possvel impor encargos adicionais aos usurios dos servios. Por
exemplo, para Bagatin (2005, p. 33), admissvel que os usurios dos servios de
energia eltrica respondam por custos adicionais que no so, necessariamente,
derivados daqueles que eles utilizam. A autora cita o caso da criao do Programa
de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), institudo pela
Lei 10.438, de 24 de abril de 2002, para aumentar a participao da energia oriunda
de produo independente via fonte elica, pequenas centrais hidreltricas (PCHs) e
97
biomassa. Segundo os dispositivos da referida lei, os custos do programa so
rateados entre os consumidores, na proporo do respectivo consumo, excludos os
consumidores da classe de baixa renda.
Entretanto, muitas dificuldades surgem na tentativa de definio conceitual de
"interesse pblico, inclusive, quando so utilizadas expresses semelhantes. Uma,
normalmente aceita, "interesse geral. J a expresso "interesse coletivo,
apresenta uma amplitude conceitual menor, pois pode estar limitada ao "interesse de
um grupo determinado de indivduos. Algumas vezes, a expresso "interesse
pblico tambm associada Administrao Pblica ou s questes do Estado.
Nesses casos, quando confrontada expresso "interesse social, esta ltima se
torna mais abrangente, pois "expressaria uma distncia da atuao estatal quanto s
aspiraes da sociedade (MEDAUAR, 2009, p. 142).
O interesse pblico apesar de compreender "um contedo essencialmente
mutvel dependendo da poca e do lugar (BTTENCOURT, 2006, p. 156), pode ser
conceituado como aquele que sustentado por "fato ou direito de proveito coletivo
ou geral e, dessa forma, contemplaria "todos os fatos ou a todas as coisas que se
entendam de benefcio comum ou para proveito geral, ou que se imponham por uma
necessidade de ordem coletiva (SLVA, 2005, p. 760). o interesse que "no pode
ser sacrificado frente aos direitos e interesses individuais (BTTENCOURT, 2006,
p. 157). Tambm possvel associ-lo "ao que deveria ser o bem de toda a
populao, a uma percepo geral das exigncias da sociedade. Neste sentido, os
atos administrativos poderiam "atender a fins pblicos atinentes, de modo imediato,
a uma parcela da populao e, de modo mediato, a toda a populao (MEDAUAR,
2009, p. 143). Cabe ainda destacar a possibilidade de diferenciar o interesse pblico
do interesse dos usurios de servios pblicos. "O interesse pblico na prestao de
servio pblico consiste no interesse da Sociedade, que poder coincidir com o
interesse dos usurios mas ser mera coincidncia (JUSTEN FLHO 2003,
p. 550).






98
3.6.2 Interesse privado


O interesse privado, ou tambm denominado particular, pode ser entendido
como aquele que "individualizado, direto, imediato. o interesse prprio, isto ,
que afeta diretamente a pessoa, o seu patrimnio, mostrando-se vantagem que lhe
inerente ou que lhe pertinente (SLVA, 2005, p. 760).
Nas concesses, conforme Justen Filho (2006, p. 511-513), o "objetivo direto
e imediato de todas as partes a prestao de servios pbicos satisfatrios, sendo
que, a obteno de lucro seria um objetivo indireto das concessionrias. O autor
tambm entende que na concesso, todas as partes, ou seja, o Estado, a sociedade
civil e a concessionria, "se predispem a colaborar e a concentrar esforos e
recursos para o desempenho satisfatrio das atividades que configuram servios
pblicos. Alm disso, Justen Filho (2006) considera que apesar do concessionrio
atuar em nome prprio, no se deve atribuir relevncia ao seu interesse particular.
De qualquer forma, "manter economicamente vivel a concesso de servio pblico
interesse tambm do concedente e da sociedade, uma vez que a frustrao do
empreendimento prejudicar a todos e colocar em risco a continuidade do servio
pblico.
A explorao empresarial de um servio pblico mediante concesso, implica
reconhecer a existncia de interesse lucrativo por parte do concessionrio. Porm, o
risco desse concessionrio limitado, pois como o "servio continua a ser pblico e
indispensvel promoo dos direitos fundamentais, vedada sua interrupo. O
servio pblico deve ser mantido, o que conduz impossibilidade de transform-lo
num instrumento de risco privado. "Somente seria possvel atribuir o risco do
empreendimento integralmente ao particular se a concesso transformasse o servio
em privado. Nesse caso, o insucesso da empresa seria algo pertinente apenas ao
interesse do particular (JUSTEN FLHO, 2006, p. 513).
Para os investidores, as concesses de servios pblicos so oportunidades
para remunerar o capital investido, em condies superiores quelas praticadas no
mercado financeiro e que, dessa forma, devem ser analisadas como uma atividade
econmica. Neste sentido, os investidores precificam os riscos envolvidos e os
inserem nas suas propostas. Alguns dos riscos "so naturalmente suportados pelo
particular, pois so oriundos de qualquer atividade econmica. [...] Igualmente, h
99
riscos que podem ser divididos a ambas as partes, como aqueles totalmente
imprevistos ou, conquanto previstos, de consequncias incalculveis (CARVALHO,
2010, p. 16).
Nas concesses, fundamental vincular "a remunerao do particular e a
explorao do servio, o que significa que a remunerao ser varivel em vista da
eficincia organizacional e do consumo dos usurios. Alm disso, tambm sempre
se considerou que quando o servio pblico objeto da concesso, apresenta riscos
elevados ou propicia margem reduzida de lucratividade, o Poder Pblico pode
contribuir com a remunerao do particular. "Essa a concepo vigorante em todos
os pases de tradio similar nossa, tendo sido confirmada na jurisprudncia
comunitria, francesa e na orientao geral da Unio Europia (JUSTEN FLHO,
2006, p. 513).
A aplicao das regras de direito pblico concesso no se confunde com a
atividade de investimento na mesma, que realizada por uma empresa privada ou
de economia mista. A empresa "atuando como em qualquer atividade econmica,
pode e deve render lucro aos seus acionistas; caso contrrio no se trataria de
concesso, mas sim de prestao de servio pblico por uma empresa pblica ou
autarquia. Neste ltimo caso, os recursos envolvidos seriam pblicos e no
privados, subordinando a sua utilizao s regras do direito pblico (CARVALHO,
2010, p. 16).
Deve ser ressaltado que o "servio pblico, em si, no visa ao lucro; mas a
atividade do particular ao investir, almeja, obviamente, obter uma remunerao por
este capital. ainda possvel questionar o entendimento de que a concesso uma
atividade econmica conforme disposies do artigo 173 da Constituio Federal.
Segundo as mesmas, possvel a participao do Estado em atividades
econmicas quando houver o envolvimento da segurana nacional ou relevncia
para o interesse coletivo. Porm, mesmo que assim no fosse, a concesso no
mnimo envolveria investimento privado em um servio pblico e, assim, como toda
atividade financeira de interesse privado, teria por objetivo o lucro (CARVALHO,
2010, p. 4).
A concesso pode apresentar vantagens e desvantagens econmico-
financeiras para as partes envolvidas. Por exemplo, a concessionria pode obter um
lucro superior quele estimado na concepo da concesso, entretanto, sem reduzir
as tarifas. Tambm, em crises econmicas que reduzam o uso do objeto de
100
concesso, ser possvel a recomposio do equilbrio econmico-financeiro
contratual (CARVALHO, 2010, p. 8-9). Porm, nas situaes em que o prejuzo
ocorrer em virtude dos riscos usuais e tpicos da atividade, o investidor no ter
qualquer tipo de compensao, pois, como em qualquer investimento com risco, no
h ganho certo ou garantias contra eventuais perdas, em razo de mudanas de
ordem macroeconmica (CARVALHO, 2010, p. 16).


3.6.3 Interessados


Os usurios dos servios pblicos so todos aqueles que podem utilizar tais
servios, mesmo que ainda no o faam. Assim, no existe distino entre o usurio
em potencial do usurio efetivo. "Em princpio, usurio o indivduo, mas se admite
que associaes e outras formas institucionais de organizao de interesses e
pessoas sejam configuradas como tal. Tambm, no se deve confundir o usurio do
servio com o cidado, pois no existem requisitos de "titularidade de direitos
polticos para algum ser usurio de servio pblico, e tampouco necessrio
possuir determinada nacionalidade ou at mesmo ter capacidade de fato. Por
exemplo, "um absolutamente incapaz pode (e muita vezes necessita) usufruir o
servio pblico (JUSTEN FLHO, 2003, p. 549).
Muitas vezes, no trato das questes de concesso de servios pblicos se
presume a existncia da "comunho de interesses entre a Sociedade e os usurios,
tomando como suficiente a tutela aos usurios para assegurar os interesses
coletivos. Esse tipo de entendimento merece maior ateno pois, alm dos
interesses dessas partes nem sempre serem os mesmos, tambm conduzem a
alguns equvocos. (JUSTEN FILHO 2003, p. 549). Outro aspecto a ser considerado
que os usurios no constituem uma categoria homognea. Cada um "possui
interesses prprios e peculiares, inclusive no tocante fruio do prprio servio
pblico. Enquanto alguns podem buscar o atendimento de fins empresariais, outros
procuram apenas a satisfao de suas necessidades imediatas (JUSTEN 2003,
p. 551).
O conjunto de usurios, por si s, envolve elementos variados e
heterogneos, cujas necessidades individuais com relao aos servios pblicos
101
no so necessariamente coincidentes. A Sociedade, por sua vez, abrange todos os
conjuntos de indivduos, inclusive, os de usurios, mas no se reduz a eles.
Tambm so diferentes os critrios que definem esses segmentos. Os usurios, por
exemplo, so agregados pelo uso dos servios. Cabe ainda destacar que os
vnculos caracterizadores da Sociedade "so muito mais amplos e extensos e
dentro dela sempre haver "os usurios e os no usurios de servios pblicos
(JUSTEN 2003, p. 550).
Por outro lado, considerando as limitaes existentes, possvel "personificar
a Sociedade nos usurios. Ela uma "instituio difusa e no organizada e, dessa
forma, incapaz de se manifestar concretamente; tampouco possui instrumentos
para identificar e manifestar seus interesses. Assim, os usurios ou suas
associaes, alm de seus prprios interesses, podem tambm representar os da
Sociedade, porm, o interesse pblico no reduzido ao interesse dos usurios.
Todos os segmentos da Sociedade possuem interesses especficos.
O concessionrio busca o lucro; o usurio o melhor servio com a menor tarifa ou,
se possvel, de forma gratuita; e o "no usurio busca reduzir os custos a ele
transferidos, inclusive quando isso se produz por meio de elevao de carga
tributria (JUSTEN FLHO, 2003, p. 553-554).


3.6.4 Desafios e conflitos


O processo de concretizao do interesse pblico nas concesses se inicia
nas disposies aplicveis da Constituio Federal; passa pela Lei Geral das
Concesses e respectivas Leis Setoriais, quando for o caso; "adquire maior nitidez
no regulamento administrativo e no edital de licitao; para depois se tornar ftico no
contrato administrativo e respectiva execuo (MOREIRA, 2010, p. 294). Porm,
nesse processo, o Poder Concedente tem o desafio de estabelecer inmeras
relaes ente os usurios e concessionrios dos servios, "almejando um equilbrio
entre interesses muitas vezes contrapostos (BTTENCOURT, 2006, p. 59).
Tambm, com o desenvolvimento da atividade de regulao, existe a tendncia de
substituio da "unilateralidade das decises pela consensualidade entre os
concessionrios e o poder concedente, possibilitando que os objetivos pblicos
102
possam ser alcanados com maior eficincia e de forma consensual, do que
impositiva (BITTENCOURT, 2006, p. 186).
Na atualidade, considera-se que o problema central nas concesses consiste
em conciliar as diferentes perspectivas envolvidas. Uma, diz respeito ao confronto
entre o equilbrio econmico-financeiro do contrato com a execuo do servio por
conta e risco do concessionrio. Outra, est relacionada ao fato de que para o
concessionrio, a concesso visa lucro e envolve determinados riscos; e que para a
Administrao, o servio pblico, objeto da concesso, "uma atividade que atende
a necessidades da coletividade e, por isso mesmo, no pode parar. Uma forma de
compatibilizar tais perspectivas, considerar que os riscos ordinrios ficam por
conta do concessionrio e, assim, no autorizam a recomposio econmico-
financeira. J os riscos extraordinrios, sendo "imprevisveis e no imputveis ao
concessionrio, correm por conta do poder concedente, permitindo a recomposio
do equilbrio rompido (DI PIETRO, 1996, p. 62).
Outro aspecto a ser considerado compreende o respeito s regras
econmicas, para que seja possvel dispor de um ambiente adequado aos
investimentos. As alteraes em tais dispositivos, quando necessrias, devem ser
negociadas pelas partes e no devem ser de iniciativa unilateral do Poder
Concedente "a no ser que haja o respectivo e simultneo reequilbrio econmico-
financeiro do contrato, que a regra jurdica que assegura o direito j adquirido pelo
investidor. Alm disso, as alteraes dessas regras "no podem ser utilizadas como
instrumento de penalidade ao concessionrio, a qual deve observar procedimento
especfico, distinto "das regras jurdicas do equilbrio econmico-financeiro. Assim,
os "descontos nas remuneraes por eficincia ou desempenho no podem ocorrer
sob esta sistemtica (CARVALHO, 2010, p. 16-17).
Adicionalmente s questes j apresentadas, Motta (2009, p. 164-166)
considera que a regulao vigente no Brasil possui alguns "vcios de origem, que a
contaminam e a afastam da universalizao material. Um destes vcios estaria
relacionado s reais intenes dos processos de privatizao. Em lugar de
promoo da universalizao material dos servios pblicos, o objetivo desses
processos teria sido obter recursos para pagamentos de dvidas externas e internas,
onerando posteriormente o "cidado-usurio-contribuinte, atravs do repasse s
tarifas dos gios das vendas das empresas e do financiamento pblico dessas
operaes de privatizao. Outro vcio, seria especfico do setor eltrico e,
103
basicamente, compreenderia o fato de que a privatizao na dcada de noventa,
ocorreu antes da regulao "quando o racional, lgico, sistmico, determinava
exatamente o contrrio.
Tambm cabe destacar a questo do possvel conflito interno nas
concessionrias, as quais, atuando em um contexto regulado, subordinadas a leis e
regramentos diversos, devem ao mesmo tempo, atender ao interesse pblico e ao
interesse privado. Dessa forma, elas procuram "incorporar as prticas e
procedimentos definidos como conceitos racionais na sociedade e, com tal
iniciativa, "aumentam seu grau de legitimidade e sua chance de sobrevivncia,
independentemente da imediata eficincia relativa de tais prticas e procedimentos,
tornando-se cada vez mais semelhantes (VERA; CARVALHO, 2003, p. 11). Esse
confronto entre a "necessidade de manter a eficincia e a desejada conquista da
legitimidade institucional transforma-se, assim, em fonte de conflito (FONSECA,
2003, p. 62).
Nas concesses dos servios pblicos tambm existe o risco social,
representado pelo fato de que "o investidor, ao injetar capital privado, possa auferir
lucros superiores ao previsto naquele momento no projeto, mormente em virtude de
a concesso ser um investimento amplamente diferido no tempo, atravessando
perodos de bonana e de austeridade financeira (CARVALHO, 2010, p. 7).
Por outro lado, a elevao da tarifa para fins de recomposio do equilbrio
econmico-financeiro nas concesses, pode at causar futuros danos aos
concessionrios, na medida em que os "usurios podero deixar de utilizar os
servios prestados (BTTENCOURT, 2006, p. 191). Alm disso, a fixao da tarifa
envolve um conflito de interesses, pois "os usurios desejam servios bons,
abundantes e baratos; o concessionrio visa a maximizar o retorno de suas
inverses. A busca do equilbrio entre esses dois extremos faz parte dos desafios
impostos ao Poder Concedente e autoridades reguladoras (MOREIRA, 2010,
p. 314).
A configurao do "servio adequado, por sua vez, explicita outro conflito
existente nas concesses, que aquele que surge do confronto entre o interesse
pblico, especialmente o caracterizado pelo lado dos usurios do servio, e o
interesse particular, representado pelo interesse das empresas concessionrias de
tal servio. Alm disso, o atendimento maior parte dos atributos do servio
adequado, tambm apresenta conflito entre si. Por exemplo, o uso da melhor tcnica
104
de atendimento implica em maiores investimentos e custos. Assim, a obteno de
um nvel mais elevado de adequao dos servios sob o vis desses atributos,
implicar em tarifas mais elevadas, ou seja, comprometer a modicidade tarifria,
tambm um dos atributos em questo.
Por outro lado, deve ser considerada a existncia de um "entrelaamento de
valores, ou dos fins envolvidos, o que significa dizer que todos os atributos
estabelecidos devem ser objeto de ateno simultnea. No caso da modicidade
tarifria, sua avaliao somente pode ser realizada de forma relativa, pois ela ser
depender das circunstncias concretas e da intensidade com a qual se efetivam os
demais atributos estabelecidos (JUSTEN FILHO, 2003, p. 308).
Em outro exemplo, a ausncia de atendimento de um determinado servio
implicar em "tarifa igual a zero, pois no se pode exigir pagamento por um servio
que no se presta. De outro lado, um servio perfeito, ou seja, aquele que atende a
todos os fins estabelecidos, dentro do conceito de modicidade, dever "corresponder
menor tarifa possvel para sua manuteno (inclusive com a margem de lucro do
concessionrio). Assim, a tarifa ser mdica "quando seu valor for o menor
possvel, mesmo que seus valores absolutos possam ser considerados elevados
(JUSTEN FILHO, 2003, p. 308).
Finalmente, cabe destacar que o direito subjetivo da denominada liberdade de
empresa "encontra limites no ordenamento jurdico, com fundamento no interesse da
coletividade. A prestao de um servio pblico, impe ao seu respectivo prestador
"um condicionamento intenso por parte do Estado em relao sua esfera de
liberdade, em razo dos interesses envolvidos que merecem ateno do Estado.
Porm, "no se trata da supresso do direito subjetivo liberdade de empresa, e
sim, de uma ao orientada para a obteno de um maior comprometimento do
setor privado, com a consecuo de determinados resultados em "prol da
coletividade, cuja competncia incumbe originalmente Administrao Pblica
(BITTENCOURT, 2006, p. 187). Alm disso, a Constituio Federal, nos termos do
inciso XXIII do seu artigo 5, assegura o direito de propriedade, desde que ela
cumpra com a sua funo social (MOTTA, 2009, p. 210).


105
4 INOVAO E PERSPECTIVAS ESTRATGICAS


4.1 INOVAO TECNOLGICA


4.1.1 Conceitos


Tem sido possvel observar a crescente importncia dada inovao nas
estratgias de promoo do desenvolvimento econmico e naquelas destinadas ao
aumento da competitividade das empresas. Em muitas organizaes, a inovao
considerada como um elemento fundamental para a sua atuao (SANTOS;
ROMEIRO, 2008, p. 479). E, com relevncia cada vez maior, os seus conceitos
passam a ser abordados com diferentes enfoques.
A inovao pode ser vista como algo novo, que agrega riqueza ou valor
social, ou ainda, pode contemplar novidades geradoras de ganhos para aqueles que
as implantam ou, de forma mais objetiva, que gerem lucros (ZAWISLAK, 2005, p. xi).
"algo prtico [...] que serve a claros objetivos de lucros e competitividade
(PIERACCIANI, 2008, p. 63). A capacidade de inovar possibilita atender s
necessidades do mercado e a enfrentar a concorrncia, razo pela qual
considerada determinante para a competitividade de uma empresa
(VASCONCELLOS et al., 1997, p. 22). Nesse sentido, demanda uma gesto tcnica,
estratgica e orientada para resultados, gerao de receitas e de lucros
(PIERACCIANI, 2008, p. 59).
A inovao caracterizada por resultados originais, satisfatrios e aplicveis,
obtidos atravs de um novo enfoque propiciado pela criatividade. Essa, por sua vez,
caracteriza-se pela descoberta, deliberada ou no, de novas maneiras de
desenvolver uma idia, resolver um problema ou abordar uma situao (PONTI,
2009, p. 30). Porm, cabe ressaltar, que a criatividade e a inovao no devem ser
confundidas. As idias ou, criatividade, representam apenas uma pequena parcela
do esforo de inovar, que ocorre quando as idias so transformadas em "mudanas
sustentveis e finalmente em negcios rentveis (PERACCAN, 2008, p. 29).
106
De forma mais especfica, a inovao tecnolgica pode ser entendida como o
processo de transposio para a economia, de uma idia ou inveno que
contempla uma concepo, esboo ou modelo de um novo produto, processo ou
servio, ou ainda a melhoria daqueles j existentes. A inovao compreende a
trajetria percorrida desde tal idia, o uso de tecnologias disponveis ou
desenvolvidas para um fim especfico, at a criao de um novo produto, processo
ou servio; com sua posterior disponibilizao para o consumo ou uso (VALERIANO,
1998, p. 29).
Normalmente as inovaes esto associadas "ao desenvolvimento de novos
produtos, principalmente ligados a progressos tecnolgicos. Porm, dentro de uma
perspectiva mais moderna e interessante, as inovaes podem ocorrer em diversas
dimenses, tais como, processos, agregao de servios e relacionamento com
clientes e comunidade (TERRA, 2007, p. 23). A inovao tambm pode significar ter
uma nova idia ou aplicar as idias de outros em novidades ou de um modo novo.
Portanto, alm de novos produtos ou melhoria dos j existentes, a inovao pode
envolver a otimizao organizacional, alteraes nos modelos de negcio e at pode
dar uma nova vida a uma velha idia, neste caso, denominada inovao histrica.
No se restringe s aplicaes tecnolgicas, em que pese estar intimamente
associada s mesmas. Por outro lado, "pode ter um carter muito mais amplo,
incluindo alguma mudana social que independa da tecnologia. Um exemplo, nesse
sentido, o microcrdito iniciado por Muhammad Yunnus, ganhador do Prmio
Nobel da Paz, em 2006 (SAKAR, 2007, p. 29-31). Outro exemplo a inovao
relacionada s estratgias de preos, quando, por exemplo, so alterados conforme
a demanda, ou quando o consumidor pode escolher as especificaes, pagando
mais ou menos por essa personalizao. No entanto, no considerada inovao a
diferenciao dos preos em funo dos segmentos de consumo (OECD, 2006b,
p. 61).
Conforme o Manual de Oslo (OECD, 2006b, p. 55), inovao:

a implementao de um produto (bem ou servio) novo ou
significativamente melhorado, ou um processo, ou um novo mtodo de
marketing, ou um novo mtodo organizacional nas prticas de negcios, na
organizao do local de trabalho ou nas relaes externas.


107
A implementao de um produto significa sua efetiva introduo no mercado
Da mesma forma, os "novos processos, mtodos de marketing e mtodos
organizacionais so implementados quando eles so efetivamente utilizados nas
operaes das empresas (OECD, 2006b, p. 56).
Do ponto de vista legal, no Brasil, a inovao est definida no inciso IV do
artigo 2 da Lei 10.973, de 2 de dezembro de 2004, e do inciso de mesmo nmero e
artigo, do Decreto 5.563, de 11 de dezembro de 2005. Segundo tais dispositivos
legais, inovao a "introduo de novidade ou aperfeioamento no ambiente
produtivo ou social que resulte em novos produtos, processos ou servios.
O Decreto em questo regulamenta a referida Lei 10.973/2004, que dispe sobre
incentivos inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo.


4.1.2 Classificaes


A inovao tem sido classificada de diversas formas, entre as quais, a
apresentada pelo Manual de Oslo (OECD, 2006b, p. 57-61), segundo o qual, a
inovao pode ser:

Uma inovao de produto a introduo de um bem ou servio novo ou
significativamente melhorado no que concerne a suas caractersticas ou
usos previstos. Incluem-se melhoramentos significativos em especificaes
tcnicas, componentes e materiais, softwares incorporados, facilidade de
uso ou outras caractersticas funcionais.
Uma inovao de processo a implementao de um mtodo de
produo ou distribuio novo ou significativamente melhorado. Incluem-se
mudanas significativas em tcnicas, equipamentos e/ou softwares.
Uma inovao de marketing a implementao de um novo mtodo de
marketing com mudanas significativas na concepo do produto ou em sua
embalagem, no posicionamento do produto, em sua promoo ou na
fixao de preos.
Uma inovao organizacional a implementao de um novo mtodo
organizacional nas prticas de negcios da empresa, na organizao do
seu local de trabalho ou em suas relaes externas.


Tidd, Bessant e Pavitt (2005, p. 30), com algumas semelhanas referida
conceituao da OECD, sugerem quatro categorias abrangentes de inovaes,
denominadas de "4 Ps da inovao:

108
Inovao de produto mudanas nas coisas (produtos/servios) que uma
empresa oferece;
Inovao de processo mudana na forma em que os produtos/servios
so criados e entregues;
Inovao de posio mudanas no contexto em que produtos/servios so
introduzidos;
Inovao de paradigma mudanas nos modelos mentais subjacentes que
orientam o que a empresa faz.


Ainda segundo Tidd, Bessant e Pavitt (2005, p. 31-32), existe outra forma de
classificar as inovaes, baseada no grau de novidade envolvido nas mesmas.
Nesse sentido, a inovao pode ser do tipo incremental, quando contempla
melhorias menores de caractersticas incrementais, tais como, melhorias em
componentes ou at mesmo novas verses de um mesmo produto; ou, do tipo
radical, quando ocorre a transformao na forma como as coisas so vistas ou
utilizadas, podendo, em alguns casos, implicar at em mudanas na base da
sociedade. So exemplos, respectivamente: os materiais avanados que melhoram
o desempenho de componentes e a revoluo da tecnologia de informao e
comunicao transformando o mundo dos negcios.
A inovao tambm pode ser do tipo fechada ou aberta. Na inovao fechada
"todo o ciclo de inovao ocorre dentro das fronteiras da organizao, que controla
a totalidade do processo inovativo. Normalmente esse tipo de inovao, baseada na
proteo da propriedade intelectual, propicia maiores retornos pela introduo
pioneira no mercado. Por outro lado, a inovao aberta compreende a melhor
utilizao das idias externas e internas organizao. Nessa abordagem, a
propriedade intelectual prpria utilizada por terceiros fonte de receita e, a
propriedade de terceiros, adquirida sempre que gerar vantagens nos negcios
prprios (CARVALHO, 2009, p. 18-24).
Por sua vez, Cristensen e Raynor (2003, p. 32-34) classificam a inovao em
dois tipos distintos: as inovaes sustentadoras e as disruptivas. Para eles, as
inovaes sustentadoras so aquelas que se traduzem em produtos ou servios
com desempenho superior em relao aos previamente disponibilizados e que,
basicamente, so destinados aos clientes mais exigentes do mercado atual. J as
inovaes disruptivas, ainda segundo os referidos autores, contemplam produtos
menos sofisticados que rompem o padro vigente. Com solues mais simples, mais
convenientes e mais baratas, as inovaes disruptivas possibilitam o atendimento de
109
novos segmentos, como os clientes menos exigentes e os atuais no consumidores.
Tambm, cabe destacar que, embora as inovaes sustentadoras sejam
fundamentais para promover o crescimento dos atuais negcios, as inovaes
disruptivas oferecem novas alternativas para o crescimento bem sucedido
(CRISTENSEN, RAYNOR, 2003, p. 101).
Uma outra perspectiva a denominada "inovao de valor, segundo a qual a
inovao pode tornar irrelevante a concorrncia, na medida em que proporciona
mais valor para os clientes nos mercados existentes ou que, atravs desse valor,
possibilita a criao de novos mercados. A inovao de valor no envolve
necessariamente novas tecnologias, mas contempla a oferta de valor superior para
os clientes com preos acessveis (KIM, MAUBORGNE, 2004, p. 334- 337).


4.1.3 Atividades de inovao


As atividades de inovao podem ser caracterizadas pelo conjunto de aes
"cientficas, tecnolgicas, organizacionais, financeiras e comerciais que conduzem,
ou visam conduzir, implementao de inovaes. Algumas dessas aes, apesar
de no serem necessariamente inovadoras, so "necessrias para a implementao
de inovaes. As atividades de inovao tambm inserem a P&D que no est
diretamente relacionada ao desenvolvimento de uma inovao especfica. Porm,
cabe destacar que a P&D fundamental para o processo de inovao, e que toda
P&D considerada atividade de inovao (OECD, 2006b, p. 35, 56, 105). Para
Oliveira (2010, p. 1) a P&D "o cerne da inovao das organizaes.
A P&D contempla as pesquisas, bsicas ou aplicadas, destinadas aquisio
de novos conhecimentos, obteno de invenes ou de modificaes tcnicas
especficas; bem como, as atividades de desenvolvimento e avaliao de novos
conceitos de produtos ou processos. As atividades de P&D podem ser
desenvolvidas internamente, com equipes e instalaes prprias, ou externamente,
quando so contratadas junto a instituies de pesquisa, outras empresas e
entidades correlatas. (OECD, 2006b, p. 44-45, 112-113).
As demais atividades de inovao so aquelas destinadas ao fortalecimento
da capacidade para desenvolver inovaes, ou para adotar com sucesso, inovaes
110
j desenvolvidas. Essas aes, no tocante a produtos e processos, podem
contemplar tambm junto a entidades de pesquisa, outras empresas e entidades
correlatas, a aquisio de conhecimentos externos como patentes e invenes no
patenteadas, marcas registradas, novos conceitos para produtos e processos, e
similares. Contemplam ainda a aquisio de mquinas, equipamentos e outros bens
de capital, inclusive, sistemas computacionais, instalaes e correlatos necessrios
para viabilizar as inovaes, bem como, as atividades de design, planejamento e
teste de novos produtos, servios, processos produtivos e mtodos de distribuio
que no tenham sido inseridos na P&D, e, ainda, as atividades de treinamento
interno e externo, relacionadas ao desenvolvimento ou implementao de
inovaes. As atividades dirigidas s inovaes de marketing e as organizacionais,
compreendem o planejamento, desenvolvimento e implantao de novos mtodos
de marketing e cunho organizacional, inclusive, com a aquisio de conhecimentos
externos (OECD, 2006b, p. 44-45, 112-113).
O papel da P&D no processo de inovao especialmente relevante nos
setores de alta tecnologia. Em outros setores, muitas vezes, a estratgia de
inovao baseada na adoo de conhecimentos e de tecnologias disponveis. As
diferenas no enfoque estratgico da inovao, tais como a nfase em inovaes
incrementais ou radicais, implicam em diferentes demandas relacionadas s
estruturas organizacionais e a outros elementos institucionais das empresas, tais
como procedimentos e direitos de propriedade intelectual, e que, conforme o caso,
podem variar bastante de papel e de importncia (OECD, 2006b, p. 46).


4.1.4 Estratgias


A discusso sobre os aspectos que fundamentam e justificam os
investimentos em inovao, fundamental para o sucesso de pases e organizaes
(OLIVEIRA, 2010, p. 1). Os investimentos empresariais em inovao ocorrem por
diferentes razes, contemplando, por exemplo, aspectos relacionados a "produtos,
mercados, eficincia, qualidade ou capacidade de aprendizado e de
implementao de mudanas (OECD, 2006b, p. 122). Tambm possvel
considerar que os produtos e servios inovadores proporcionam crescimento
111
econmico e empregos, bem como, podem ampliar a populao atendida quando,
em especial, so mais baratos e permitem o atendimento mais conveniente de
segmentos que at ento tinham pouco ou nenhum acesso aos mesmos
(AHLSTROM, 2010, p. 20-21).
Porm, pode ser considerado que o principal motivo para as empresas
inovarem a possibilidade de melhorar seu desempenho, especialmente, atravs do
aumento da demanda e/ou pela reduo de custos. Por exemplo, as inovaes em
produtos podem se constituir em importante fonte de diferenciao ou, ainda,
contribuir para o aumento das vendas e das margens. J as de processo, podem
aumentar a produtividade, possibilitando vantagens de custos sobre a concorrncia
(OECD, 2006b, p. 36-37).
Entre os fatores mais citados que estimulam o esforo inovativo, esto a
busca de vantagem competitiva sustentvel, de novas alternativas para crescimento
do negcio, de oportunidades para aumentar a participao no mercado e da receita
no longo prazo. A inovao tambm utilizada como uma forma de reao
"s ameaas de concorrentes e perda considervel de mercado. De qualquer forma,
a inovao deve fazer parte da estratgia empresarial, "como ao proativa e de
longo prazo, e que as pessoas constituam-se no principal investimento a ser
demandado (CORAL; GESLER, 2009, p. 15-16).
Para se tornar perenes, as empresas devem ter adotar uma abordagem
integrada que considere os processos, as pessoas, as tecnologias, o mercado e as
parcerias. "Nessa viso, toda mudana evolutiva ou disruptiva, em qualquer das
dimenses competitivas, que tiver como objetivo prolongar a vida das organizaes
deve ser entendida como inovao (MAGALHES, 2007, p. 42). Alm disso, "h
sempre algum tipo de pesada ameaa ou mudana no contexto competitivo exigindo
a transformao [da organizao] (PERACCAN, 2008, p. 42). Porm, "abraar a
inovao significa, de uma certa maneira, abraar a gesto de riscos e "uma coisa
certa: no inovar o maior risco! (TERRA, 2007, p. 25).
A transformao de uma empresa em inovadora depende de um esforo de
mudana planejada, no qual, o desenho de uma estratgia de inovao
fundamental, pois as "empresas realmente inovadoras, tem sempre uma estratgia
de inovao claramente definida. Essa modificao abrange intervenes
planejadas em equipes, ambiente, processos e outros elementos que potencializem
a inovao. "Sem reinventar-se, sem uma estratgia de transformao completa e
112
bem formulada, no haver mudana sustentvel para a inovao, sendo
necessrio, em especial, compreender as expectativas e as dinmicas das decises
dos clientes (PIERACCIANI, 2008, p. 34-35).
A definio de estratgias de inovao demanda a anlise das capacitaes,
interaes e vnculos dos agentes envolvidos, bem como da organizao, gesto e
comercializao da tecnologia, entre outros fatores. Cabe destacar, especialmente,
que o processo de inovao, em razo de sua natureza social e interativa, implica no
envolvimento de "clientes, fornecedores e outras fontes de conhecimento, como as
universidades, institutos tecnolgicos e sistemas de treinamento. No caso brasileiro,
as atividades de inovao das empresas so "influenciadas essencialmente pelas
suas ligaes comerciais com clientes, fornecedores e competidores, sendo que "o
esforo tecnolgico interno e os vnculos com universidades e institutos de pesquisa
so relegados a uma posio secundria (QUANDT, 2008, p. 2).
A inovao pode contemplar diferentes tipos de estratgias. Algumas
empresas competem com base na liderana na inovao de produtos, outras
sustentam esse posicionamento pela inovao de processos, e tambm, existem
aquelas que seguem rapidamente as mais inovadoras (TERRA, 2007, p. 25). Alm
disso, a estratgia pode ser caracterizada pelo tipo de inovao. Na estratgia
baseada na inovao aberta, a gerao e reteno de valor residem na capacidade
de buscar e integrar alternativas no ambiente competitivo que possibilitem dar
atendimento gil e rpido s necessidades do mercado. J na estratgia baseada na
inovao do tipo fechada, a concepo de valor sustentada pelo pioneirismo na
introduo da inovao no mercado, que se traduz em preos privilegiados, e a
deteno desse valor, se d com o uso de instrumentos de proteo intelectual
(CARVALHO, 2009, p. 29). Nessa abordagem inclusive, existem indicativos de que
as empresas podem alcanar maior rentabilidade quando sua estratgia de inovao
contempla o uso de patentes e segredos industriais, possibilitando-as usufruir de
monoplios temporrios (SANTOS; ROMEIRO, 2008, p. 479).
As condies para a inovao bem-sucedida compreendem basicamente: o
compromisso da administrao com as mudanas; a adoo de perspectivas de
longo prazo; a flexibilidade e capacidade de aceitar riscos; bem como, a promoo
de um ambiente interno favorvel s inovaes (ADAIR, 2010, p. 20-33). Alm disso,
o estilo estratgico empresarial deve possuir compatibilidade com a natureza das
oportunidades tecnolgicas e, o controle financeiro deve ser dosado para no
113
desestimular a inovao (TIDD; BESSANT; PAVITT, 2005, p. 252). De qualquer
forma, o sucesso de uma estratgia de inovao depende do:

entendimento dos parmetros fundamentais do jogo competitivo (mercados,
concorrentes, foras externas, etc.) e tambm do papel que o conhecimento
tecnolgico pode desempenhar como um dos recursos desse jogo: como o
conhecimento pode ser acumulado e compartilhado, ser utilizado em novos
servios/produtos e processos, como se pode adquirir conhecimento
complementar ou t-lo como apoio (TIDD; BESSANT; PAVITT, 2005,
p. 383).


Por outro lado, as estratgias empresariais em inovao devem considerar
trs componentes essenciais. Um, a posio da empresa em relao s posies
de seus concorrentes "em termos de produtos, processos e tecnologias, e em
termos do sistema nacional de inovao em que se acha inserida. O segundo, diz
respeito aos caminhos tecnolgicos disponveis para a empresa em razo de suas
competncias j desenvolvidas, bem como, das oportunidades emergentes que tais
capacidades permitem aproveitar. O terceiro contempla os processos
organizacionais utilizados pela empresa para integrar a aprendizagem estratgica
nos seus limites funcionais e departamentais (TIDD; BESSANT, 2005, p. 147-148).
A estratgia da inovao, quando abordada sob o enfoque da P&D, pode ser
classificada em trs tipos distintos. O primeiro, denominado de P&D de primeira
gerao, quando so contratadas pessoas qualificadas, disponibilizadas
instalaes adequadas e outros recursos para a P&D, com a expectativa de que tais
aes produzam resultados comercialmente viveis, caracterizando o que pode ser
denominado "estratgia da esperana. O segundo, denominado P&D de segunda
gerao, quando as atividades de P&D so conduzidas atravs de projetos
estruturados, com quantificao de custos e de benefcios de cada projeto,
possibilitando uma avaliao do progresso em relao aos objetivos pretendidos. O
terceiro, denominado P&D de terceira gerao, leva em conta as demandas de cada
negcio e da corporao como um todo, nas quais os investimentos e as
expectativas de resultados so equilibrados em um conjunto de projetos (ROUSSEL;
SAAD; BOHLIN, 1992, p. 7-10).
As estratgias mais ofensivas em P&D so direcionadas gerao de novos
produtos e processos, enquanto as menos ofensivas se caracterizam pela busca de
pequenos aprimoramentos em produtos e processos, ou ainda, de novas aplicaes
114
ou adaptaes dos mesmos (KRUGLIANSKAS, 1997, p. 44). No tocante s
estratgias de inovao sob um enfoque mais amplo, cabe destacar que as
incrementais so as mais utilizadas, pois "explicitamente reconhecem que a
empresa possui apenas um conhecimento muito imperfeito do seu cenrio, de suas
prprias foras e fraquezas e de possveis ndices e direes de mudanas futuras.
Esse entendimento implica em tomar medidas deliberadas em direo a um objetivo
proposto, avaliar os seus efeitos, promover os eventuais ajustes necessrios no
objetivo e decidir sobre os prximos passos (TIDD; BESSANT; PAVITT, 2005,
p. 134).
Para Marcovitch (1997, p. 11), citando exemplos nas reas de energia e
telecomunicaes, entre outros, os esforos em inovao das empresas estatais
"tm sido exitosos na medida em que promovem a modernizao tecnolgica da
empresa e aproximam seus produtos das necessidades de seus usurios. Neste
sentido, as aes da inovao estariam inseridas no que o referido autor, ento
denominou estratgia tecnolgica, cujo papel "apoiar e/ou determinar o vetor de
crescimento empresarial escolhido (MARCOVTCH, 1997, p. 14).
As estratgias de inovao so dependentes da forma como se d a reao
das empresas aos desafios impostos pela abertura dos mercados e globalizao
da economia. Tal reao est "intimamente vinculada s capacidades tecnolgicas
acumuladas, sendo que quanto maior for essa competncia, maiores sero as
possibilidades para aproveitar as oportunidades (MANUAL DE BOGOT, 2001,
p. 56).
O atual destaque dado inovao como um elemento de fundamental
importncia para a criao de valor de uma organizao, demanda "construir
competncias, que no so triviais e por vezes demandam investimentos de longo
prazo (CARVALHO, 2009, 27). Alm de dar ateno s tecnologias, custos e
mercado, a inovao tambm "deve abranger toda a gesto da inteligncia,
ampliando e atualizando o conhecimento para torn-lo um instrumento de
competitividade (MAGALHES, 2007, p. 42). A inovao, portanto, est inserida
num contexto complexo e dinmico, com mudanas que podem contemplar a
tecnologia, a organizao ou at o cenrio econmico da empresa. Dessa forma,
normalmente, difcil: identificar as oportunidades e ameaas tecnolgicas; definir
as estratgias de inovao; e prever os resultados. Porm, independentemente da
115
situao, a "capacidade de aprender com a experincia e com a anlise essencial
(TIDD; BESSANT, 2005, p. 147).
Quando considerada a dimenso tecnolgica da inovao, o uso da
tecnologia como fator de competitividade depende de um alinhamento do plano de
desenvolvimento tecnolgico com a estratgia corporativa, o que significa dizer que
deve existir sintonia das atividades de P&D com as metas da empresa relacionadas
s suas expectativas de liderana no mercado, de preos competitivos e de
diferenciao de seus produtos (VASCONCELLOS et al., 1997, p. 23). Recomenda-
se, inclusive, que sejam analisadas as relaes das atividades inovadoras com as
estratgias empresariais concebidas para melhorar a competitividade e para
aproveitar oportunidades de maior rentabilidade e de crescimento nos mercados
especficos em que as empresas operam (MANUAL DE BOGOT, 2001, p. 56). No
mbito empresarial "importante que haja um pensamento estratgico baseado em
aes organizacionais que, levando em conta o que tem (conhecimento disponvel)
e os sinais que recebe (informaes), busque continuamente caminhos diferentes
dos j existentes [...], ou seja, crie alternativas inditas (ZAWSLAK, 2008, p. x).
Outro aspecto a considerar nas estratgias de inovao das empresas a
construo do capital social, pois a confiana, os valores e as normas institucionais,
causam impactos importantes nas trocas de conhecimentos no mbito das relaes
externas e internas das empresas (OECD, 2006b, p. 89). Assim, a criao e a
apropriao de inovaes dependem, ainda, de "qualificaes e recursos tcnico-
financeiros da empresa, mas principalmente do ambiente institucional no qual est
inserida (SANTOS; ROMERO, 2008, p. 479). Dessa forma, a cultura organizacional
no contexto da inovao, em especial, deve valorizar o novo, a participao dos
empregados e at o erro como forma de aprendizado. Deve ainda, contar com
flexibilidade, capacidade criativa e de improvisao, que devem se sobrepor "s
prticas de acompanhar o mercado e copiar. A cultura organizacional deve ser
construda por uma liderana forte, agente de mudanas, e para a qual os resultados
de curto prazo so secundrios (PIERACCIANI, 2008, p. 50). Cabe ressaltar que a
obteno de efeitos positivos da inovao no desempenho empresarial, "exige um
conjunto de habilidades e de conhecimentos gerenciais diferente daquele
comumente utilizado em gesto comercial (TDD; BESSANT, 2005, p. xv).
Como as inovaes envolvem coisas novas e no experimentadas, parcial ou
totalmente, apresentam riscos. Assim, os lucros que so a essncia da ao
116
empresarial, devem ser vistos como o pagamento para empresa ser inovadora e
correr riscos (ADAR, 2010, p. 141). No processo de inovao "ningum pode ter
medo de errar, independentemente do custo (FALKENSTEN, 2008, p. 218), pois o
erro parte do processo de aprendizagem da inovao (PUPO; HOMMA, 2008,
p. 190).
No processo de inovao, os produtos, servios e as organizaes e
instituies, devem passar por mudanas com a finalidade de se tornarem melhores.
Nesse sentido, a inovao como instrumento de mudana, pode ser vista como
"uma srie de passos alguns pequenos, alguns grandes em uma direo
desejada, cuja caracterstica essencial ser gradual (ADAR, 2010, p. 13).
Finalmente, importante destacar que as mudanas envolvendo produtos e
servios inovadores, personalizados e com alta qualidade, iro demandar
habilidadesde alto nvel para desenvolver, produzir e entregar tal tipo de produo.
Nesse sentido, existem fortes evidncias indicando que um nvel de qualificao
profissional superior influencia diretamente o potencial dos indivduos e das
organizaes no tocante promoo de inovaes (TONER, 2011, p. 37, 39). Para
que uma empresa possa operar de forma realmente criativa e inovadora, o que pode
levar vrios anos, fundamental que ela promova o desenvolvimento pessoal e
profissional de sua equipe. Esse desenvolvimento, inclusive, poder ser demandado
por trabalhadores e dirigentes no sentido de as empresas em que atuam, tambm
lhes permitam aprender (PONTI, 2009, p 164).


4.1.5 Avaliao


A avaliao tecnolgica compreende a utilizao de mtodos, tcnicas e
outros instrumentos para avaliar o "valor potencial da tecnologia e de sua
contribuio para a competitividade e lucratividade da empresa, podendo sob um
enfoque mais amplo, abranger "as perspectivas tcnica, do mercado e do
consumidor (MATTOS; GUMARES, 2005, p. 245).
Por sua vez, na avaliao das atividades de inovao, alm dos aspectos
tcnicos e econmicos, fundamental considerar a relevncia social e ambiental
dos resultados pretendidos ou obtidos (STEMMER, 1998, p. 170 e DAGNINO et al.,
117
2004, p. 55-62). Alm disso, na avaliao do esforo inovativo tambm importante
considerar o papel dos "processos de alocao de recursos que reconhecem a
natureza essencialmente incremental do progresso em P&D e demais atividades a
ela relacionadas, e que contemplam a "construo de conhecimento,
posicionamento estratgico e investimento comercial (TDD; BESSANT: PAVTT,
2005, p. 252).
De todas as alternativas utilizadas para tal avaliao, merece destaque a
"intensidade de P&D, que um dos indicadores mais utilizados internacionalmente
para comparar empresas, setores e pases, ou at mesmo para caracterizar o nvel
tecnolgico dos mesmos. Esse indicador que mede o esforo para gerar novos
conhecimentos, corresponde ao percentual da receita lquida de vendas que gasto
com P&D (FURTADO; QUADROS; DOMINGUES, 2011, p. 26-27).
No ambiente empresarial, os indicadores mais utilizados para avaliar a
inovao compreendem as estatsticas de P&D, tais como as relacionadas aos
gastos, pessoal alocado, patentes obtidas, contabilizao e classificao de
anncios de novos produtos; os indicadores bibliomtricos, contemplando as
contabilizao de artigos cientficos; bem como, as tcnicas semiquantitativas
relacionadas avaliao de desempenho do departamento de P&D (SBRAGIA et
al., 2006, p. 40). Porm, cabe ressaltar que ainda so poucas as empresas que
"monitoram os investimentos realizados em inovao e, em muitos casos, no esto
claros quais so os investimentos que devem ser relacionados inovao. De
qualquer forma, a grande maioria das empresas, "monitora constantemente os
resultados financeiros, principalmente aqueles relacionados ao aumento de vendas,
faturamento e fatia do mercado (TRZOTTO; GLESER, 2009, p. 198). Tambm so
poucos "os trabalhos que propem sistemas de medio de desempenho para
avaliar outros tipos de inovao, que no so inovao de produto; as poucas
excees dizem respeito s avaliaes de inovao organizacional e de inovao de
processos. A grande maioria dos trabalhos na rea trata do projeto de "sistemas de
medio de desempenho para avaliar a P&D das organizaes (OLVERA, 2010,
p. 2).
Neste sentido, cabe ressaltar que "as tcnicas convencionais de mensurao
de projeto so de utilidade limitada para a avaliao de projeto e alocao de
recursos em P&D. sso ocorre, especialmente, em razo da incerteza dos
resultados e das dificuldades para estimar o retorno financeiro do aprendizado
118
tecnolgico associado tal atividade, especialmente nos estgios iniciais da P&D,
quando as incertezas so bastante altas e as escolhas so, essencialmente,
subjetivas (TIDD; BESSANT: PAVITT, 2005, p. 252). Gomes (2003, p. 112) refora
essa assertiva, ao entender que as avaliaes de P&D realizadas antes do incio dos
respectivos projetos, tambm denominadas ex ante, "so bastante difceis dadas as
incertezas de seus resultados, a forte caracterstica no-linear da P&D e a
dificuldade na mensurao dos diversos e possveis impactos econmicos, sociais e
ambientais, por exemplo (GOMES, 2003, p. 112).
Segundo Sbragia et al. (2006, p. 40-43) os estudos sobre os indicadores de
inovao tecnolgica tem sugerido que:

a) em alguns setores de atividade pode existir relao entre os gastos de
P&D e a lucratividade da empresa;
b) a P&D pode influenciar o crescimento das empresas, porm no de forma
exclusiva, mas em razo de outros fatores que contribuem nesse sentido;
c) o mercado pode estimular os investimentos da empresa em inovao,
especialmente quando ela est sob presso de concorrentes e, de outro
lado, sendo essa presso inexistente, ela tende a reduzir tais
investimentos;
d) pode existir forte correlao positiva entre os gastos em P&D e o
percentual do faturamento obtido com produtos novos ou melhorados;
e) em alguns setores, o nmero de patentes obtido pode no ter relao com
o lucro ou com a participao de mercado que, caso existente, seria muito
fraca; porm, outros estudos indicaram a possibilidade de relao entre o
nmero de patentes e a evoluo do faturamento.
Dessa forma, Sbragia et al. (2006, p. 45) concluem que existe uma:

relao significativa entre gastos em P&D e produtos novos introduzidos no
mercado. No entanto, a relao entre gastos em P&D e participao de
mercado, lucratividade ou faturamento j mais controversa, dado que
diversas variveis acabam interferindo no processo.


Com tal entendimento sobre o impacto da P&D fica evidente que o principal
benefcio para os clientes dispor de produtos novos ou melhorados. Por analogia,
119
quando se fala na prestao de servios, o esforo da inovao deve se traduzir em
servios novos ou melhorados.
A avaliao dos esforos e investimentos realizados em inovao, que
fundamental para verificar se os retornos esperados esto sendo obtidos, deve ser
feita com base na caracterizao dos resultados. Essa tarefa, por sua vez,
facilitada pelo uso de indicadores que possibilitam uma anlise global do
desempenho no processo de inovao. Tais "indicadores possibilitam o
estabelecimento de metas quantificadas e o controle de resultados para uma anlise
crtica do desempenho da organizao, para a tomada de decises e para o
re-planejamento (TRZOTTO; GESLER, 2009, p. 192).
As inovaes podem, em maior ou menor grau, contribuir para a consecuo
dos objetivos empresariais e gerar os efeitos desejados ou, at mesmo, efeitos
adicionais alm daqueles esperados quando de sua implementao. "Ainda que os
objetivos refiram-se aos motivos das empresas para a inovao, os efeitos dizem
respeito aos resultados das inovaes efetivamente observados. O quadro 1
apresenta fatores que podem ser considerados relevantes para a consecuo dos
objetivos e obteno de efeitos relacionados aos quatro tipos de inovao propostos
pela OECD, sendo possvel inclusive, observar que "vrios efeitos podem ser
relevantes para mais de um tipo de inovao (OECD, 2006b, p. 122).






















120
Relevante para:
Tipo de inovao
produto processo
organiza-
cional
marketing
Competio, demanda e mercados
Reposio de produtos tornados obsoletos X
Aumento da gama de bens e servios X
Desenvolvimento de produtos no agressivos ao
meio ambiente
X
Aumento ou manuteno da parcela de mercado X
Entrada em novos mercados X X
Aumento da visibilidade ou da exposio dos
produtos
X
Tempo reduzido de resposta s necessidades dos
consumidores
X X
Produo e distribuio
Aumento da qualidade de bens e servios X X X
Aumento da flexibilidade de produo ou proviso
de servios
X X
Aumento da capacidade de produo ou de proviso
de servios
X X
Reduo dos custos unitrios de produo X X
Reduo de consumo de materiais e energia X X X
Reduo dos custos de concepo dos produtos X X
Reduo dos tempos de produo X X
Obteno dos padres tcnicos industriais X X X
Reduo dos custos operacionais para a proviso
de servios
X X
Aumento da eficincia ou da velocidade do
fornecimento e/ou distribuio de bens ou servios
X X
Melhoria da capacidade de TI X X
Otimizao do local de trabalho
Melhoria da comunicao e da interao entre as
diferentes atividades de negcios
X
Melhoria do compartilhamento e da transferncia de
conhecimentos com outras organizaes
X
Melhoria da capacidade de adaptao s diferentes
demandas dos clientes
X X
Desenvolvimento de relaes fortes com os
consumidores
X X
Melhoria das condies de trabalho X X
Outros
Reduo de impactos ambientais ou melhoria da
sade e da segurana
X X X
Execuo de exigncias regulatrias X X X

Quadro 1 - Fatores relacionados aos objetivos e efeitos da Inovao
Fonte: Manual de Oslo (OECD, 2006b, p. 124)


Por outro lado, entre as diversas alternativas utilizadas para a avaliao da
inovao nas empresas, Trizotto e Geisler (2009, p. 192-193) sugerem um conjunto
de indicadores divididos em trs grupos: de entrada, de processo e de sada;
conforme indicado na figura 2.

121

Figura 2 - Indicadores sugeridos para avaliao do processo de inovao
Fonte: Trizotto; Geisler, 2009, p. 192.


Ainda segundo Trizotto e Geisler (2009, p. 194-196), os indicadores de
entrada compreendem os recursos humanos e financeiros diretamente envolvidos
no processo inovativo e "possibilitam verificar a disposio da empresa em assumir
riscos relacionados inovao. J os indicadores de processos permitem a
"identificao de possveis falhas nas atividades e ferramentas do processo de
inovao. E os indicadores de sada "mensuram as respostas obtidas pela empresa
atravs do processo de gesto da inovao. Porm, esses ltimos indicadores no
so suficientes para definir eventuais mudanas estratgicas no mbito da inovao,
pois segundo as referidas autoras, " necessria uma profunda avaliao da relao
entre os indicadores de entradas, de processos e de sada.
Para mensurar os resultados da inovao, o Manual de Oslo (OECD, 2006b,
p. 29) considera que so diretamente relevantes os indicadores relacionados aos
recursos destinados P&D e estatstica de patentes. Destaca que a validade dos
dados sobre P&D foi constatada em vrios estudos como, por exemplo, os
relacionados avaliao dos efeitos da P&D na produtividade, "estimados por
tcnicas economtricas, tanto para pases como para setores e empresas. Porm, o

ENTRADA

PROCESSO

SADA
Percentual do
faturamento
investido pela
empresa em
atividades de
pesquisa e
desenvolvimento
(P&D).
Percentual de
colaboradores
envolvidos no
processo de
inovao.
Percentual das
idias geradas
que foram
aprovadas.
ndice de
desistncia.
Taxa de atraso
no cronograma
de projetos.
Taxa de
extrapolao no
oramento de
projetos.
Nmero de
produtos
lanados.
Percentual de
patentes
concedidas
empresa.
Percentual de
faturamento
proveniente de
produtos
lanados nos
ltimos dois anos.
Retorno sobre o
investimento dos
novos produtos
(ROI).
122
prprio Manual ressalta que os referidos dados tm duas limitaes principais. Uma,
que a P&D est relacionada s mudanas tcnicas, mas seus dados no
possibilitam medir tais mudanas. A segunda, que a P&D no contempla todos os
esforos nessa rea, pois existem outras formas de promover mudanas tcnicas
como, por exemplo, o aprendizado pela prtica.
Por sua vez a "patente um direito legal de propriedade sobre uma inveno,
garantido pelos escritrios de patentes nacionais que possibilita seu detentor sua
explorao durante um determinado prazo, mas em contrapartida, "ela revela os
detalhes da inveno como um meio de permitir seu uso social mais amplo. Ainda
segundo o Manual de Oslo, as "estatsticas de patentes so cada vez mais utilizadas
como indicadores do resultado das atividades de pesquisa, pois podem refletir o
dinamismo tecnolgico de uma empresa ou pas, bem como, indicar eventuais
direes de mudanas tecnolgicas. Por outro lado, "os problemas referentes ao uso
de patentes como indicadores de inovao so bem conhecidos, como por
exemplo, o fato de muitas inovaes deixarem de ser patenteadas enquanto outras
so objeto de diversas patentes, ou, que muitas delas no possuem valor
tecnolgico e tampouco econmico, mas outras so de alto valor (OECD, 2006,
p. 29-30).
Pieracciani (2008, p. 134), considera que no Brasil o uso do nmero de
patentes um "indicador pouco representativo da inovao, j que para se obter
uma patente ainda preciso enfrentar os notrios problemas e a lentido do nosso
NP. soladamente no pode ser considerado como um indicador vlido. J
Carvalho (2009, p. 121-123) ressalta que o sistema de patentes tambm apresenta
limitaes para mapear alguns tipos de inovaes, como os softwares, e que, dessa
forma, o nmero de patentes no seria um indicador adequado para avaliar os
resultados da inovao. Por outro lado, "se a inveno no estiver alinhada aos
desejos dos clientes, se ela no representar valor, na avaliao deles, de nada ter
adiantado o esforo inovativo (PERACCAN, 2008, p. 134). Neste sentido, cabe
ressaltar que "a inovao uma inveno que venceu os vrios riscos associados,
tanto tecnolgicos como de mercado, e chegou ao mercado, gerando valor para os
stakeholders envolvidos (CARVALHO, 2009, p. 5).
O sucesso da P&D pode ser caracterizado quando ela satisfaz as
expectativas da administrao e contribui para a gesto estratgica da organizao.
Neste contexto, ela exitosa se conduz a novos produtos e processos, ou se
123
fornece elementos para decidir quanto continuidade de investimentos. Em outras
palavras, a P&D til para decidir com relao ao desenvolvimento de novos
produtos e processos, bem como, para reduzir perdas e investimentos. Alcanar
100% de sucesso em P&D um ideal, mas no uma realidade. Por outro lado,
possvel ter pleno sucesso na obteno de dados para apoiar decises relativas
continuidade de projetos ou para buscar alternativas de investimentos na P&D
(CLELAND; BURSIC, 1992, p. 127-128).
Para Foster (1986, p. 20), a inovao como uma batalha no mercado que,
de um lado envolve os inovadores ou atacantes, que tentam ganhar dinheiro com a
mudana na ordem das coisas; e, de outro lado, os defensores, que procuram
proteger seu fluxo de caixa existente. Assim, o autor considerou que para
compreender o papel da P&D no sucesso corporativo necessrio discutir os lucros
advindos de tal atividade, considerando que a mesma tem um ciclo no qual,
inicialmente a tecnologia avana vagarosamente, ento acelera, e depois,
invariavelmente declina. Ainda segundo Foster (1986, p. 167), o progresso
tecnolgico no o objetivo final, pois o que deve ser buscado a maximizao do
retorno de recursos limitados, no caso investimentos em P&D, atravs da melhoria
em produtos e processos que possibilitem capturar mercados.


4.1.6 Inovao regulada


As experincias internacionais indicam que as atividades de P&D pblicas e
privadas no setor eltrico, por razes distintas, tendem a desfavorecer a "inovao e
a capacidade de lidar com os desafios energticos, sociais e ambientais [que so de
interesse pblico]. O risco de comprometimento da continuidade das atividades de
P&D relacionadas ao interesse pblico , especialmente acentuado pela tendncia
de reduo no investimento pblico e privado destinado P&D; bem como, pela
nfase s "atividades de P&D de interesse corporativo, de curto prazo, com menores
riscos e incertezas e com retorno econmico que justifique os investimentos
(GOMES, 2003, p. 112).
Internacionalmente, os investimentos individuais das concessionrias de
energia tm diminudo desde o incio da dcada de noventa, mas no chegaram a
124
desaparecer. Uma das possveis razes desse comportamento foi o processo de
desregulamentao do setor eltrico, que provocou a reduo dos investimentos
globais em P&D. O aumento das presses competitivas nesse novo contexto passou
a demandar, por exemplo, medidas para corte de custos e reduo de investimentos
que sero tornados pblicos em lugar de serem transformados em ativos
empresariais. As reformas no setor eltrico concretizadas em diversas partes do
mundo, tambm criaram, especialmente para os pases em desenvolvimento, novos
desafios para o setor pblico relacionado, tais como, compreender a operao do
mercado, identificar oportunidades de financiamento e desenvolver mecanismos
para alocao de recursos pblicos e privados (JANNUZZI, 2005, p. 1753).
Em uma avaliao mais detalhada do declnio nos investimentos em P&D no
setor eltrico, nas ltimas duas dcadas, contemplando as dez maiores empresas
de energia eltrica do mundo, tornou-se possvel observar que esse declnio foi
acentuado nas empresas privadas ou recentemente privatizadas, enquanto naquelas
sob controle pblico, os esforos em P&D no foram reduzidos. Na citada avaliao,
foi ainda observado que a manuteno dos investimentos em P&D "no era
incompatvel como objetivo de aumentar os lucros das empresas. Entretanto, no
foram indentificados indcios de que o investimento em P&D contribuisse com a
lucratividade. (STERLACCHINI, 2010, p. 1, 21).
Em vrios pases, novos mecanismos tm sido implantados para captar
recursos diretamente dos consumidores e financiar programas de P&D e eficincia
energtica. Nos EUA, por exemplo, muitos estados instituram os fundos de
benefcio pblico (public benefits funds), para manter investimentos prioritrios em
eficincia energtica, energia renovvel, P&D e em alguns servios de baixa
lucratividade. Em geral, esses fundos no criam novos encargos para os
consumidores e so competitivamente neutros, ou seja, visam proporcionar
benefcios a todos (JANNUZZI, 2005, p. 1754).
Por outro lado, em razo da tendncia de reduo dos investimentos em P&D
no setor eltrico, tem sido reconhecida a necessidade de se adotar polticas mais
radicais, no sentido de obrigar as concessionrias privadas do setor a investir em
P&D ou ainda, de aumentar a presena de empresas com controle pblico ou
configuradas na forma de parcerias pblico-privadas. Caso contrrio, no ser
possvel mobilizar recursos para P&D em volume suficiente para garantir fontes de
energia seguras, baratas e limpas que a sociedade necessita com urgncia
125
(STERLACCHINI, 2010, p. 21). Tambm cabe destacar a experincia de alguns
pases como a Frana, Sucia e Canad, em que grandes empresas eltricas sob
controle governamental, conseguem mobilizar volumes suficientes de recursos para
os investimentos em P&D, sem gerar ineficincias e tampouco sem impedir a
abertura dos mercados de eletricidade para as diversas formas de competio
(STERLACCHINI, 2010, p. 23).
Sob um outro enfoque, usual observar demandas crescentes para a
promoo do aumento de recursos destinados P&D. Entretanto, necessrio
considerar a natureza da inovao envolvida, pois o simples aumento de recursos
no garantir que os resultados desejados sejam obtidos. importante dispensar
uma maior ateno governana da inovao, sendo necessrio nesse sentido, ter
como objetivos o desenvolvimento de canais para suportar a difuso do
conhecimento e o processo de aprendizado; bem como, uma maior coordenao
das relaes entre os atores pblicos e privados envolvidos. De qualquer forma, a
consecuo dos objetivos estabelecidos ficar comprometida se no for
compreendida a dinmica das instituies que estabelecem as leis, regras e
procedimentos e, em especial, como a legitimidade de tais aes concretizada.
Dentro dessa viso, possvel considerar que a governana da inovao no um
problema tcnico, mas sim regulatrio (BELLANTUONO, 2009, p.34).
Tambm cabe destacar, que as mudanas estruturais nas organizaes
acontecem "no por razes de eficincia ou da necessidade de enfrentamento da
concorrncia, mas em razo de outros processos que tornam as organizaes mais
semelhantes sem necessariamente faz-las mais eficientes. Dessa forma, as
inovaes e outras aes para melhorar o desempenho podem estar "impregnadas
de valor alm das exigncias tcnicas da tarefa. Assim, a inovao pode ser vista
como fonte de legitimidade, mas no necessariamente de melhoria do desempenho
(CALDAS; FACHIN, 2005, p. 49-50). Esse entendimento, no caso especfico do
setor eltrico, remete a uma questo, conforme recomendado por Lopes e Barbosa
(2008, p. 20-21): "novao para qu ou para quem?.
No caso do setor eltrico brasileiro, existe a atuao conjunta de instituies
pblicas e privadas para o desenvolvimento de inovaes, que apesar das
possibilidades de ganhos sinrgicos, pode gerar a "assimetria essencial de
informao entre o rgo regulador e as concessionrias. O regulador no tem
como conhecer todas as atividades empresariais, a no ser que as reproduza
126
internamente. Mesmo assim, o regulador tem "a tarefa de fazer a firma cumprir
objetivos sociais, distintos dos objetivos da prpria firma, sem ter controle e
conhecimento pleno de suas atividades (ARAJO, 2001, p. 47).
Apesar dessa assimetria, a regulao influencia significativamente a
estratgia tecnolgica da empresa regulada, na medida em que cria barreiras
entrada de novas empresas, promove um ambiente protegido de presses
competitivas e, assim, removido um poderoso estmulo inovao tecnolgica.
"Por outro lado setores regulados tm, em geral, algumas condies favorveis
inovao no que toca ao tamanho das firmas e possibilidades de cooperao
inter-firmas. O problema est em que, sem perspectivas concretas de perder suas
vantagens, aquelas condies podem no ser aproveitadas. Outro aspecto da
questo diz respeito possibilidade das inovaes alterarem de forma significativa
as condies competitivas, especialmente, atravs da criao, ampliao ou at
mesmo, eliminao dos monoplios naturais (ARAJO, 2001, p. 49-50).
A P&D no setor eltrico compreende um conjunto diversificado e complexo de
atividades, muitas das quais, demandam tempo, so caras e tem retorno incerto.
Tais atividades podem contemplar desde o desenvolvimento de novas tecnologias,
at a adaptao e introduo de inovaes incrementais. A P&D, entre outras aes,
envolve a criao e manuteno de instalaes e infraestrutura para pesquisa; o
estabelecimento de normas, certificao e aes correlatas; a qualificao de
pessoal em todos os nveis; e a capacidade para criar competncias em reas
relevantes para melhorar e desenvolver os atuais e futuros servios e tecnologias
em energia. Por sua vez, o uso scio-econmico dos resultados dessas atividades,
que est entre os principais objetivos da P&D, demanda esforos coordenados de
atores pblicos e privados (JANNUZZI, 2003, p. 7).
Um outro aspecto da questo, especialmente no caso brasileiro, que as
reformas no setor introduziram novos atores, tais como, as concessionrias
privadas, as agncias reguladoras e as instituies de ensino e pesquisa, que
possuem diferentes objetivos e motivaes para promover aes de P&D
(JANNUZZI, 2003, p. 9). Alm disso, conforme Santos e Romeiro (2008, p. 481), tem
faltado preocupao com a priorizao da capacidade inovativa das empresas
brasileiras, ocasionando "importantes impactos aos sistemas nacionais de
inovao. Entre outros aspectos, esses autores consideram que a atividade de
P&D, em lugar de estar demasiadamente concentrada nas universidades e
127
laboratrios de pesquisa, deveria estar mais presente no setor empresarial, que
seria "o local ideal para se fazer pesquisa de inovao tecnolgica.
Por outro lado, muito difcil categorizar e especificar os benefcios pblicos
gerados pela P&D, seja de forma geral ou mais especfica. No caso da P&D no setor
de energia, esses benefcios podem compreender: aspectos tcnicos e econmicos,
como aumento da competitividade industrial e da eficincia energtica; aes
relacionadas s mudanas climticas, qualidade do ar e biodiversidade, entre outras
temticas ambientais; bem como, ampliao do acesso eletricidade, gerao de
empregos, reduo do custo da energia para os consumidores e diversos benefcios
sociais. Com a P&D no setor eltrico, destacam-se ainda, os benefcios pblicos de
cunho estratgico como, por exemplo: maior confiabilidade do sistema; reduo de
perdas; melhoria da qualidade da energia; promoo do desenvolvimento regional;
aumento da capacidade de desenvolver competncias tecnolgicas prprias;
diversificao da matriz energtica; maior segurana no fornecimento de energia e
criao de uma base industrial associada s tecnologias energticas (JANNUZZI,
2003, p. 9-10).
O conceito de P&D de interesse pblico pode abranger as atividades de
cincia e tecnologia que podem trazer "importantes benefcios sociais, ambientais e
econmicos para a sociedade. Porm, em razo de no se justificarem
economicamente, essas atividades so excludas dos interesses empresariais
(GOMES; JANNUZZI, 2004). Em 2003, uma pesquisa sobre o setor eltrico
brasileiro constatou que existia pouco interesse das concessionrias no
desenvolvimento de atividades de P&D, voltadas para "o lado da demanda, meio
ambiente, energia renovvel e para a rea rural. Dessa forma, se justifica "garantir
os esforos em atividades de P&D de interesse pblico, caso contrrio as empresas
no os realizariam (GOMES, 2003, p. 113). As reformas institucionais no setor
energtico brasileiro no implicam, necessariamente, em diminuio das atividades
de P&D de interesse pblico nesse setor, mas a experincia tem mostrado que
essas atividades podem ser ameaadas caso no existam polticas pblicas
explcitas e regulamentaes implementadas a seu favor (JANNUZZI, 2003, p. 42).
No caso especfico do setor eltrico brasileiro foram encontrados indcios de
que a obrigatoriedade imposta pelos contratos e legislao tem sido "o fator mais
relevante para a concretizao dos investimentos em P&D. Tambm foi constatado
que "a inovao no est inserida na estratgia competitiva das empresas
128
[concessionrias do setor eltrico], apesar do volume significativo de investimentos
em P&D e das intenes subjacentes s diretrizes estratgicas e polticas para
desenvolvimento do SEB [setor eltrico brasileiro] (QUANDT, SLVA JR.,
PROCOPIUCK, 2008, p. 254). Alm disso, considera-se que a obteno de
resultados objetivos com as atividades de P&D demanda o aprimoramento da
regulao desse setor e maior comprometimento com a utilizao mais adequada
dos recursos investidos (MARTINI; MAFFEI, 2005, p. 7).
Um ponto de partida nesse sentido compreender os diferentes objetivos
envolvidos na P&D do setor eltrico brasileiro. Uma tentativa a classificao dessa
atividade em trs categorias, quais sejam: P&D de interesse pblico, P&D de
interesse corporativo e a P&D regulada. A P&D de "interesse pblico pode ser
definida como aquela que abrange atividades de P&D amplamente alinhadas com o
desenvolvimento pblico e que apresentam elevadas repercusses sociais e baixos
retornos de interesse privado, e, por isso, demandam financiamento pblico para
serem implementadas (JANNUZZI, 2003, p. 12). Esse interesse pblico deve ser
socialmente construdo e estar alinhado com os objetivos de desenvolvimento
nacional (JANNUZZI, 2003, p. 43).
Entretanto, cabe ressaltar que num estudo sobre o papel do setor pblico nas
atividades de cincia e tecnologia, contemplando os casos da Embrapa e da
Petrobrs, foi constatado que "as prticas de P&D de interesse pblico variam de
caso a caso e que "o prprio conceito de P&D de interesse pblico tambm difcil
de ser definido a priori, dado que diferentes segmentos possuem diferentes lgicas e
diferentes espaos para a atuao dos setores pblico e privado (FUCK et al.,
2007, p. 98).
J a P&D de "interesse corporativo, tambm denominada de interesse
comercial, compreende atividades que as empresas reconhecem como estratgicas
para suas operaes, e cuja finalidade obter um melhor posicionamento no
mercado competitivo. Esse tipo de P&D objetiva, especialmente, a obteno de
inovaes para reduzir custos e, privilegia as aes de baixo risco e de rpido
retorno comercial, bem como, os projetos orientados para a diferenciao de
produtos e servios que contribuam para uma maior participao no mercado. Outra
caracterstica o interesse em patentes e outros direitos de propriedade intelectual
para obteno de benefcios comerciais. Esse tipo de P&D tambm pode apresentar
benefcios de interesse pblico, como o eventual repasse s tarifas das redues de
129
custo obtidas. Entretanto, a prioridade sempre maximizar o retorno econmico
para a empresa (JANNUZZI, 2003, p. 13).
Por sua vez, a P&D do tipo "regulada compreende as atividades
desenvolvidas pelas empresas do setor energtico que seguem as diretrizes fixadas
pelo rgo regulador. Apesar de poder gerar benefcios pblicos, distingue-se da
P&D de interesse pblico, porque muitas vezes contempla o investimento obrigatrio
das concessionrias, o qual pode, ou no, ser includo na estrutura tarifria dos
servios prestados. Esse tipo de P&D, portanto, pode propiciar benefcios pblicos e
tambm benefcios privados, de interesse das concessionrias, mas no
necessariamente motivados pelas foras competitivas (JANNUZZI, 2003, p. 37).


4.2 VISO NEO-INSTITUCIONAL


4.2.1 Contextualizao


No mbito do setor eltrico brasileiro, diversos estudos tm sido realizados
com o suporte da perspectiva neo-institucionalista. Entre eles, podem ser
destacados os seguintes:

Condies para a integrao eltrica na Amrica do Sul e sua
dependncia de investimentos, instituies e marcos regulatrios (NEVES,
2007).
Controle social na regulamentao do setor eltrico (FARIAS, 2004).
Dinmica e oportunidades de negociao na tomada de deciso do setor
eltrico (FRANA, 2007).
Institucionalizao da gesto do conhecimento e o poder de competio
das empresas do setor eltrico-eletrnico (KUNIYOSHI, 2008).
Institucionalizao do modelo regulatrio do setor eltrico, atravs de um
estudo de caso contemplando as distribuidoras de energia eltrica
(ANTUNES, 2006).
130
Respostas estratgicas de uma empresa do setor eltrico em relao a
presses institucionais e responsabilidade social corporativa (MORAIS,
2010).
Segundo a abordagem institucional, as aes sociais e o Estado so
moldados pelos fenmenos constitutivos do ambiente institucional, contemplando
aspectos sociais, polticos, econmicos, culturais e outros (VIEIRA; CARVALHO,
2003, p. 13). Sua origem reside na sociologia organizacional, tendo por objetivo
principal, segundo Kuniyoshi (2008, p. 43), "compreender as estruturas das
organizaes e sua relao com o ambiente, preconizando que, de acordo com esse
ambiente, as organizaes seguem um modelo direcionador.
Com a teoria institucional, a realidade organizacional passou a ser
considerada como objeto de construo social, segundo regras elaboradas na
sociedade que podem ser absorvidas e suportadas pela opinio pblica ou, ainda,
impostas por fora da lei. Alm disso, a interao da organizao com o ambiente no
qual est inserida, passou a ser reconhecida como de importncia para a sua
sobrevivncia e equilbrio (ANTUNES, 2006, p. 32-33). Entre os desdobramentos
dessa teoria encontra-se a perspectiva neo-institucionalista que, inclusive,
considerada como uma continuidade da mesma (SELZNICK, 1996, p. 275-276).
Por outro lado, na anlise de organizaes, o neo-institucionalismo apresenta
algumas divergncias relevantes em relao teoria institucional. Entre essas,
destacam-se o conflito de interesses na concepo das aes organizacionais e o
ambiente considerado como parte constitutiva da organizao (FONSECA,
2003, p. 49). Alm disso, ao contrrio do institucionalismo tradicional, o neo-
institucionalismo no tem a pretenso de explicar tudo via instituies, pois existem
situaes em que os processos polticos so pouco consolidados. Considerando os
limites explicativos dos fatores institucionais, tambm necessrio atentar para o
"estilo de comportamento poltico como componente explicativo adicional, tornando
relevante a "cultura poltico-administrativa predominante nas instituies (FREY,
2000, p. 233-234).
Nas ltimas duas dcadas, o neo-institucionalismo vem conquistando maior
destaque no campo dos estudos organizacionais, sendo apontado como uma
alternativa viso racionalista, na medida em que d ateno s redes relacionais e
aos sistemas culturais que modelam e do sustentao s aes e estruturas
organizacionais (FONSECA, 2003, p. 47). Para Frey (2000, p. 231-233), nessa
131
perspectiva, as instituies assumem um significado estratgico e uma funo
relacional, regulando relaes, gratificaes e distribuio de posies sociais.
O neo-institucionalismo tambm ampliou o conceito de instituio, abrigando
um maior nmero de situaes, e reafirmando as instituies como importantes
objetos de estudos polticos e sociais (RAMALHO, 2007, p. 7). Com ele vieram os
conceitos de campo organizacional, legitimidade, isomorfismo e presses
institucionais. Segundo essa perspectiva, a "sobrevivncia da organizao
determinada pela extenso do alinhamento organizacional com o ambiente
institucional e suas presses externas (MORAS, 2010, p. 56).
Tambm considerado como a nfase sociolgica da abordagem institucional,
o neo-institucionalismo deu uma importante contribuio para os estudos
organizacionais quando colocou "as variveis legitimidade e isomorfismo no centro
das atenes da relao entre as organizaes e o ambiente, tornando-as assim
variveis vitais para a sobrevivncia organizacional (VERA; CARVALHO, 2003,
p. 21). Sua difuso no Brasil est associada ao interesse que despertou para
explicar as razes da convergncia em torno de prticas comuns nas organizaes,
bem como, para os comportamentos "nos quais a eficincia tcnica no
imperativa (KRSCHBAUM; CRUBELLATE, 2009, p. 108).
Por sua vez, Clegg et al. (2004, p. 29) consideram que o neo-institucionalismo
deu importncia legitimidade na vida organizacional, bem como, s prticas
isomrficas relacionadas estratgia que poderiam explicar a "difuso de formas
particulares de pensamento, altamente estilizadas, e representativas de estratgias.
Meyer e Rowan (1991, p. 41-62), entre diversas proposies relacionadas s
organizaes institucionalizadas, sugerem que a incorporao de elementos
socialmente legitimados nas suas estruturas formais, podem maximizar a sua
legitimidade e aumentar a sua capacidade de sobrevivncia. Fonseca (2003, p. 52),
complementa tal entendimento, afirmando que, para os adeptos da abordagem
institucional, "a incorporao de orientaes previamente definidas e racionalizadas
na sociedade por parte das organizaes, inclusive, ocorre "independente da
eficincia e da demanda da sua produo.




132
4.2.2 Legitimidade


A abordagem neo-institucionalista, segundo Scott (2008, p. 47-71), est
sustentada em trs pilares que promovem a legitimao organizacional: o regulador,
o normativo e o cognitivo. O regulador possui um carter coercitivo, com uma lgica
instrumentalista, traduzida em regras, leis e sanes, e cuja legitimao se d por
vias legais. Ou seja, conforme Fonseca (2003, p. 50) "sob tal perspectiva, a base da
legitimao organizacional a conformidade s exigncias legais. O pilar normativo
contempla a adequao e aceitao de normas e valores que com o passar do
tempo, subordinam e determinam os comportamentos dos indivduos, implicando,
portanto, em uma legitimao moralmente governada. No cognitivo, as interaes
sociais no ambiente possibilitam a criao e consolidao compartilhada de regras e
valores. Dessa forma, a base da legitimao culturalmente sustentada. Para
Fonseca (2003, p. 51), com base nos pressupostos desse pilar, a sobrevivncia das
organizaes justificada pela "capacidade adaptativa a especificaes ambientais
tcnicas e financeiras, mas tambm pela conformao a fatores normativos de apoio
e legitimidade socialmente construdos.
A legitimidade possibilita a manuteno ou mudana de prticas
organizacionais e das prprias organizaes e sua busca, segundo Meyer e Silva Jr.
(2009) utilizada pelas empresas como instrumento para fortalecer a presena no
mercado . Para obter legitimidade, ainda de acordo com os referidos autores, as
organizaes empresariais adotam diversos tipos de estratgias, entre as quais
esto a assinatura de acordos e cdigos de conduta, como demonstrao do
respeito a padres socialmente aceitos, at o apoio e promoo de aes
educacionais, culturais e outras causas reconhecidas como relevantes pela
sociedade. Outra estratgia utilizada o isomorfismo, quando se reproduzem
prticas organizacionais e outros tipos de aes usuais e tpicas em um determinado
mercado. A legitimao tambm pode ser obtida mediante os discursos, atravs dos
quais se busca influenciar os contextos em que esto inseridos e, especialmente, o
ambiente de negcios. Finalmente, Meyer e Silva Jr. (2009), lembram que a
legitimidade implica em uma dinmica social no tempo e no espao, demandando o
reexame constante das estratgias utilizadas para a sua obteno.

133
4.2.3 Isomorfismo


O isomorfismo pode ser entendido como a busca da homogeneidade no
tocante a estruturas, processos e aes organizacionais (KUNIYOSHI, 2008, p. 50).
Ou ainda, como o conjunto de prticas atravs das quais "as organizaes so
estruturadas a fim de se adequarem aos requisitos ambientais (VERA;
CARVALHO, 2003, p. 14). Sua adoo causa impactos positivos no desempenho
simblico da organizao, contribuindo para a sua aceitao, reputao e
legitimidade junto a diversos segmentos da sociedade (MORAIS, 2010, p. 55).
Tambm facilita as transaes interorganizacionais em razo da similaridade, e
favorece o funcionamento interno da organizao, em virtude do uso de regras
socialmente aceitas. Por outro lado, a interferncia na estratgia organizacional dos
comportamentos relacionados ao isomorfismo, "pode ocorrer a despeito de qualquer
acrscimo na eficincia (FONSECA, 2003, p. 54).
A competio entre as organizaes nas situaes de incerteza ambiental,
segundo Fonseca (2003, p. 52), compreende a disputa por recursos e
consumidores, bem como, a busca por legitimidade institucional. Esse confronto
torna "as prticas organizacionais cada vez mais homogneas, ou isomrficas,
diminuindo a variedade e a instabilidade dos arranjos organizacionais em vigor em
dado momento. Nesse contexto, de acordo com Fonseca (2003, p. 52-53),
emergem o isomorfismo competitivo, que resultado "das presses do mercado e
das relaes de troca entre os integrantes de um dado espao organizacional, e o
institucional, que inclui a luta por legitimidade.
Segundo DiMaggio e Powell (1991, p. 67-74), o isomorfismo institucional pode
se manifestar nas formas coercitiva, mimtica ou normativa, de modo simultneo ou
exclusivo. Para os autores, o isomorfismo coercitivo implica em adoo pelas
organizaes, de estratgias similares em decorrncia das presses oriundas de
outras organizaes das quais sejam dependentes, ou ainda, das expectativas
culturais da sociedade na qual elas operam, sendo que em alguns casos, as
mudanas organizacionais so resultado direto das exigncias governamentais.
Fonseca (2003, p. 53) considera que esse comportamento das organizaes ocorre
"diante de um mesmo contexto legal, econmico e poltico e de presses formais e
informais exercidas pelo Estado ou pela indstria, e que a imposio de "regras e
134
procedimentos padronizados pode dar-se, tambm, devido s relaes de
autoridade com uma organizao focal. O isomorfismo mimtico definido por
DiMaggio e Powell (1991, p. 67-74), como aquele que compreende a imitao de
estratgias e arranjos organizacionais praticados por outras organizaes, com a
expectativa de reproduo do sucesso ou da legitimidade que elas parecem ter.
Dessa forma, tais organizaes tm a expectativa de reduzir a incerteza em suas
operaes, atenuar a ambiguidade de seus objetivos, ou superar as limitaes de
compreenso de suas tecnologias organizacionais. Finalmente, os referidos autores
(DIMAGGIO; POWELL, 1991, p. 67-74) conceituam o isomorfismo normativo como
aquele que surge da profissionalizao das organizaes, a qual, especialmente
atravs de dirigentes e profissionais qualificados, contempla o compartilhamento e
disseminao de determinadas normas e procedimentos especficos de trabalho. Tal
profissionalizao, com bases no processo educacional e redes profissionais,
conforme entendido por Fonseca (2003, p. 54), "produz na organizao formas
comuns de interpretao e ao em face dos problemas e exigncias internos,
consolidados em uma subcultura ocupacional.
O neo-institucionalismo permite "abordagens mais distantes do extremo
determinista, para posies intermedirias. Sob o vis dos mecanismos de
mudana organizacional isomrfica, so abertas novas possibilidades de abordagem
do problema proposto. So exemplos os usos do isomorfismo mimtico, para
entender a difuso de modismos de gesto; do isomorfismo coercitivo, para
compreender a institucionalizao e aplicao de elementos, como os programas de
qualidade; e ainda, a aplicao do isomorfismo normativo, para avaliar a
institucionalizao de objetos diversos, como os cdigos de tica (CALDAS;
FACHIN, 2005, p. 48 e 50).


4.3 CONCEITOS DE ESTRATGIA


O principal consenso dos estudiosos do campo da estratgia "o de que no
h consenso na sua definio. No tanto pela dificuldade em encontrar definies
para o termo, mas principalmente pela multiplicidade de aspectos envolvidos em sua
conceituao e aplicao prtica (BULGACOV, 2007, p. 8). Para Mintzberg et al.
135
(2000) a "estratgia, em geral, fixa a direo, focaliza o esforo, define a
organizao e prov consistncia, sendo utilizada pelas organizaes "para lidar
com as mudanas nos ambientes. Por sua vez, Whittington (2002), considera que a
"noo de estratgia implica que todos os indivduos de uma organizao possam
ficar unidos em torno da busca efetiva de meta coerente. J para Montgomery e
Porter (1998), a "estratgia uma idia unificadora entre as reas funcionais e o
ambiente externo, que "busca deliberadamente o desenvolvimento e ajuste da
vantagem competitiva. Finalmente, para Johnson et al. (2007), a "estratgia a
direo e o escopo de uma organizao no longo prazo, que obtm vantagem em
um ambiente em mudana atravs de sua configurao de recursos e competncias
com o objetivo de atender s expectativas dos stakeholders.
As estratgias, presentes nos diferentes nveis organizacionais, podem
obedecer a uma hierarquia. "No topo esto as estratgias gerais, que, como o nome
indica, so aquelas diretrizes fundamentais que condicionam todas as demais.
Abaixo delas vm as estratgias funcionais, relativas a diferentes aspectos da ao
a ser empreendida (CASTOR; ZUGMAN, 2008, p. 104). A estratgia corporativa, ou
seja, a do nvel superior, "est relacionada ao objetivo geral e escopo de uma
organizao; a competitiva, "com a maneira de competir em um mercado; e a
funcional, "com a contribuio dos recursos, processos e pessoas para as
estratgias no nvel corporativo ou competitivo (JOHNSON et al., 2007).
Dentre as vrias taxionomias dos desenvolvimentos na rea da estratgia,
est a denominada "escola ambiental, que considera a formao da estratgia
como um processo reativo. Nessa perspectiva, cresce a relevncia do ambiente que,
considerado como o conjunto de foras fora da organizao, o agente central
responsvel pela motivao das suas aes e, em particular, pela gerao de sua
estratgia. "Os autores favorveis a esta viso tendem, como conseqncia, a
considerar a organizao passiva, algo que passa seu tempo reagindo a um
ambiente que estabelece a pauta. Essa escola ajuda a equilibrar a formao da
estratgia no entorno de trs foras centrais, que so o ambiente, a liderana e a
organizao (MINTZBERG et al., 2000, p. 210).
Na perspectiva ambiental, a organizao deve responder s foras do
ambiente, sob o risco de comprometer a sua existncia. Dessa forma, a liderana
um elemento passivo, responsvel pela leitura do ambiente e pela conduo da
adaptao da organizao ao mesmo. Ainda segundo essa perspectiva, as
136
organizaes se agrupam "em nichos distintos do tipo ecolgico, posies nas quais
permanecem at que os recursos se tornem escassos ou as condies
demasiadamente hostis. Ento elas morrem (MNTZBERG et al., 2000, p. 211).
Essa perspectiva estratgica particularmente favorvel aos estudos do setor
eltrico, especialmente em razo de sua sintonia com a teoria, bem como, pela
aderncia aos pressupostos e requisitos da operao empresarial dentro de um
ambiente regulado e de interesse pblico.
Segundo Andrews (1996, p. 33-43), a estratgia pode ser avaliada com base
em algumas questes. Nesse sentido, o autor sugere responder se a estratgia: est
identificada ou explicitada atravs de palavras ou prticas; explora completamente
as oportunidades; tem consistncia com recursos e competncia corporativos;
apresenta risco compatvel com referncias econmicas e pessoais; apropriada
aos valores pessoais e aspiraes dos principais gestores, bem como, ao nvel
desejado de contribuio para a sociedade; constitui estmulo ao esforo
organizacional e comprometimento; e, finalmente, conta com indicaes prvias de
resposta por parte do mercado. Para o referido pesquisador, necessrio
reexaminar a estratgia quando as respostas no forem satisfatrias, ressaltando
que, os "bons resultados no so, necessariamente, indicativos de que a estratgia
est correta, pois a "possibilidade de uma interpretao equivocada o maior
obstculo para uma avaliao acurada de uma estratgia.
Por sua vez, os resultados genricos esperados da estratgia podem ser
situados em um eixo contnuo, delimitado por duas posies distintas, uma pontual,
contemplando a maximizao do lucro, e outra plural, admitindo diversas
possibilidades de resultado alm do lucro (WHITTINGTON, 2002, p. 2-3). No tocante
aos interesses diversos presentes nos servios de interesse pblico, possvel
considerar que em um desses extremos estaria o interesse privado, ora retratado
pelas motivaes de cunho lucrativo das empresas, e noutro, estaria o interesse
pblico, ora caracterizado pelo atendimento aos atributos de servio adequado.
Deve ser considerado que a estratgia bem sucedida, no deve tratar da
criao de vantagens competitivas sobre a concorrncia. Isso no significa
desconsiderar a competio, mas sim, que "deve ser priorizada a ateno total s
necessidades dos clientes. A estratgia toma a forma na determinao em criar
valor para os clientes. Tambm toma forma na determinao em evitar a
competio, sempre que possvel (OHMAE, 1998, p. 67-68). Alm disso, a
137
avaliao baseada em resultados financeiros tem como limitao "o foco nos
resultados passados, ou seja, as medidas financeiras so indicadores de ocorrncia
de criao de valor e no esto focadas na capacidade de agregar valores futuros
(BULGACOV et al., 2007, p. 69).
Com base nesses entendimentos, a criao de valor para os clientes deve ser
considerada como o efeito essencial da estratgia, nos casos em que a prestao
de servio pblico se d na condio de monoplio natural, ou seja, quando a
concorrncia no possvel e, portanto, no h adversrios e tampouco disputas no
mercado de atuao. Nesse contexto, inclusive, os prprios requisitos de
competitividade podem ser questionados. Segundo Castor e Zugman (2008, p. 54),
a capacidade de competir, ou seja, a competitividade, resulta de diversos fatores
como a "disponibilidade de recursos adequados ao tipo de disputa que se est
travando, conhecimento dos adversrios, conhecimento do terreno e conhecimento
das circunstncias.
Por outro lado, o desempenho estratgico demanda medio e controle dos
objetivos da estratgia, contemplando os seus resultados, ou ainda, aqueles
oriundos das aes derivadas da estratgia (SELLITTO; WALTER, 2005). A
obteno de resultados estratgicos, por sua vez, tambm "demanda estrutura
adequada e especial ateno aos processos que fazem a organizao funcionar.
Eles compreendem o controle das operaes e influenciam a traduo da estratgia
em ao. Alm disso, questes como "a deriva estratgica, os impactos de temas
contemporneos e as diferenas de viso nas questes estratgicas, impem
desafios adicionais na avaliao do desempenho estratgico. (JOHNSON et al.,
2002). Segundo a reviso de Sellitto et al. (2006) a conexo entre a estratgia e a
realidade se d atravs da medio do desempenho, pois "estratgia sem medio
intil, medio sem estratgia no faz sentido. Alm disso, "a medio de
desempenho tem duas funes: medir o sucesso de uma estratgia e verificar a
validade dos pressupostos assumidos ao se formular a estratgia.
O controle estratgico, propriamente dito, pode ser realizado sobre as
entradas ou sobre os resultados. As primeiras dizem respeito aos recursos
consumidos na estratgia, tais como os financeiros e o comprometimento humano.
O controle sobre os resultados visa assegurar a obteno de metas, competitividade
e outros efeitos satisfatrios. Os controles tambm podem ser diretos, quanto
envolvem superviso ou monitoramento prximos; ou indiretos, quando so mais
138
"flexveis e estabelecem condies para obteno quase que automtica dos
comportamentos desejados (JOHNSON et al., 2002). A medio utilizada na
avaliao do desempenho estratgico " multidimensional e requer a agregao e
combinao de diversas variveis, sendo tambm, nesse sentido, "relevantes a
indicao de tendncias e a antecipao de aes corretivas (SELLTTO; WALTER,
2005).
Mesmo considerando que "o resultado organizacional por excelncia seja a
prpria sobrevivncia da empresa, podem ser consideradas "trs grandes reas de
influncia do resultado organizacional em relao aos stakeholders e sociedade
em geral: econmico, social e ambiental. Na rea econmica, o resultado "o mais
fcil de compreender e mensurar, sendo normalmente utilizados indicadores como
rentabilidade, aumento de vendas, e outros alm dos financeiros, como, por
exemplo, recursos humanos, tecnologia, suprimentos, produo e marketing. J na
rea social, o resultado compreende o "impacto das interaes entre as empresas,
os indivduos e os grupos humanos. Nessa rea, os indicadores podem
compreender a gerao de empregos, benefcios trabalhistas, sade, segurana,
direitos humanos, educao, tica, respeito s leis e vrios outros. J na rea
ambiental, o resultado pode ser avaliado com base em indicadores relacionados aos
materiais utilizados na produo, gerao de lixo e poluentes, uso de energia e
gua, biodiversidade, acidentes ambientais e correlatos (BULGACOV et al., 2007,
p. 70-76). Ainda na rea ambiental, tambm podem ser considerados
especificamente para anlise da gesto ambiental, fatores como: "controle,
preveno (formalizao, crescimento, preveno e cadeia de preveno) e
proatividade (ROHRCH; CUNHA, 2004).
Finalmente, cabe lembrar que a busca da sustentabilidade no contexto
empresarial comeou a transformar o ambiente competitivo na medida em que est
forando as empresas a mudar suas vises sobre produtos, processos, tecnologias
e modelos de negcios. Na perspectiva da sustentabilidade os pioneiros em sua
adoo desenvolvem competncias que se traduzem em vantagem competitiva,
especialmente, por proporcionarem um melhor posicionamento de mercado. Dessa
forma, os concorrentes so pressionados a tambm buscar tais competncias
(NIDUMOLU; PRAHALAD; RANGASWAMI, 2009, p. 3-4).


139
4.4 PARTICIPAO SOCIAL


Ao longo da sua histria poltica, o Estado tem utilizado "diferentes
mecanismos legitimatrios, que mais se caracterizam como instrumentos
simblicos, do que propriamente partes de "um processo de real legitimao. Nesse
sentido, elementos como a "moral, a lei e a eficincia, cada qual prevalente em
determinada poca, destacam-se como verdadeiros mitos a servio desse processo
de legitimao simblica. Com a ps-modernidade, a eficincia, em especial,
emergiu "novamente como mito, em detrimento de valores como a democracia e,
paradoxalmente, do processo de racionalizao (GABARDO, 2003, p. 195).
Porm, a compatibilizao entre eficincia e legitimidade demanda uma maior
participao social, "seja por meio da atuao direta, dentro do Estado, seja
mediante a colaborao junto ao terceiro setor (GABARDO, 2003, p. 195). No
mbito da legislao ordinria brasileira, possvel encontrar vrios casos de
"previso de controle social como meio de garantir a participao popular na
Administrao Pblica. Neste sentido, so exemplos as ouvidorias, audincias
pblicas, contratos de gesto e conselhos consultivos (BACELLAR FILHO, 2007,
p. 23). Ou seja, a participao social tem tomado forma, especialmente atravs das
previses legais de controle social.
Alm disso, o controle social tem se caracterizado como o sistema mais
efetivo e eficaz de fiscalizao, em razo de ser exercido diretamente pela
populao e de apresentar custos "relativos baixos, geralmente suportados pela
prpria sociedade, notadamente no trabalho investigatrio que vem sendo procedido
pelos meios de comunicao (MOTTA, 2009, p. 75). No servio pblico, o controle
interno e externo, tambm evidencia a "participao de todos na fiscalizao das
opes polticas, representando o desenvolvimento no somente de uma
democracia representativa, mas sim, e principalmente, de uma democracia
participativa (RBAS, 2007, p. 87).
No caso brasileiro, a busca da compatibilidade entre o:

chamado Estado Eficiente e o Estado Social uma decorrncia necessria
do constitucionalismo social imposto pela Constituio Federal de 1988.
Ademais, independentemente de qualquer exigncia poltico-normativa, o
princpio da eficincia inerente prpria estrutura do Estado Interventor,
140
devido sua perene necessidade de legitimao (GABARDO, 2003,
p. 195).


Em vrias de suas disposies, a Constituio Federal prev a participao
social na Administrao Pblica direta e indireta. O seu pargrafo 3 do artigo 37, em
especial, estabelece que cabe lei disciplinar as formas dessa participao,
regulando aspectos relacionados a reclamaes sobre os servios pblicos, sendo
assegurada a manuteno de "servios de atendimento ao usurio e a avaliao
peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; bem como, o "acesso a
registros e atos administrativos governamentais. Alm disso, o pargrafo 6 do
mesmo artigo constitucional, estabelece que tanto as pessoas jurdicas de direito
pblico, como as de direito privado prestadoras de servios pblicos, devem
responder por danos causados por seus agentes. "Por evidente que todas essas
prerrogativas reconhecidas aos usurios do servio pblico no Brasil, estendem-se,
em termos de obrigao, s agncias reguladoras (BACELLAR FLHO, 2007,
p. 22-23).
O direito de participar da administrao do servio pblico, tanto o prestado
diretamente pelo Estado, como o indiretamente pelo particular, est abrigado na
Constituio Federal e nas disposies legais dela decorrentes. Porm, em respeito
ao principio constitucional da livre iniciativa, o ordenamento jurdico no pode e no
assegura "ao consumidor a referida participao na administrao da atividade
econmica privada. Por outro lado, o cidado-usurio "tem Direito Pblico subjetivo
de participar da administrao do servio pblico, mesmo quando no o utiliza.
(MOTTA, 2009, p. 162, 220).
Essa distino entre "cidado-usurio e "consumidor relevante para a
interpretao do direito de reclamao, previsto no inciso I, pargrafo 3 do artigo 37,
da Constituio Federal. No caso do cidado-usurio, esse direito propicia a sua
participao na "administrao do servio [pblico] com a finalidade de que o mesmo
lhe seja prestado com qualidade. No caso do consumidor, o exerccio desse direito
serve apenas "para que possa consumir com qualidade. O consumidor, assim, no
agente ativo da administrao da atividade econmica privada. No atua na
materializao do bem ou servio que consome. Ao contrrio, o cidado-usurio
sujeito ativo da produo material do servio pblico (MOTTA, 2009, p. 162).
141
Existem tentativas para implantar polticas pblicas participativas,
contemplando a "insero de grupos sociais e/ou de interesses na formulao e
acompanhamento de polticas pblicas, principalmente nas polticas sociais, as
quais tm sido promovidas por organismos multilaterais, dispositivos constitucionais
e, ainda, por compromissos de alguns partidos polticos (SOUZA, 2006, p. 35).
De forma mais especfica, a viabilidade da participao da sociedade civil "na
conduo da poltica regulatria capitaneada pelas agncias, pressupe uma cultura
pblica, pressuposto para o enfrentamento do autoritarismo social [...] e da
apropriao do pblico pelo privado. Nesse sentido, necessrio contar com os
"princpios da transparncia, responsabilidade e moralidade administrativa, em sede
de regulao de servios pblicos, que promovero "mediaes sociopolticas e de
decises viveis por parte das agncias reguladoras. sso tambm demanda o
reconhecimento de autonomia dessas agncias, e sua submisso "aos controles
juspolticos e sociais revelados por um regime democrtico participativo (LEHFELD;
LEHFELD, 2008, p. 103-104).
Tambm contribui para esse novo processo de participao social, o
entendimento de que a crise do Estado contemporneo est baseada na "sua
incapacidade de apreender a complexidade do meio social, de forma a poder
desenvolver uma atuao pblica apta a alcanar determinados resultados tidos
como desejveis. Alm disso, "o prprio significado do desenvolvimento, que
obviamente coloca-se como questo preliminar determinao das polticas
pblicas que visam alcan-lo, no inequvoco e generalizvel a toda e qualquer
circunstncia social (FARACO, 2002, p. 89).
Por outro lado, especificamente no mbito especfico do setor eltrico, Silva e
Yamaguchi (2009, p. 94), observaram deficincias no processo de participao
social na formulao de polticas pblicas desse setor. Analisando as audincias e
consultas pblicas da ANEEL, os autores verificaram que os participantes da
sociedade sentiam ausncia do "debate e esclarecimento sobre o aproveitamento
das contribuies encaminhadas. Segundo Silva e Yamaguchi (2009, p. 95-100), os
resultados obtidos indicam que os problemas observados esto relacionados
forma de conduo de todas as etapas do processo de consulta, bem como,
deficiente normatizao dos procedimentos adotados, que no resolve, por exemplo,
questes relacionadas a prazos de anlise, ausncia de debates e de
esclarecimentos relacionados s contribuies encaminhadas.
142
Cabe lembrar, que os "procedimentos normativos de consulta pblica
desempenham um papel de legitimao, favorecem a racionalizao e so tambm
uma fonte geradora dos valores adotados como base das decises sociais. No
Brasil, "a instituio de procedimentos envolvendo a oitiva dos interessados
tornou-se expediente corriqueiro nas leis de regulao econmica (BRUNA, 2002,
p. 254).
A "legitimidade democrtica da atuao de burocracias estatais
independentes est, por um lado, vinculada s garantias jurdicas de participao
pblica existentes e institucionalizao de tais garantias, na forma de mecanismos
de participao no plano da administrao pblica, porm dependente do "grau de
participao efetiva de representantes dos interesses de todos os setores da
sociedade. Nessa perspectiva, o modelo brasileiro de Agncias Reguladoras
apresenta potencial democrtico, especialmente, pela institucionalizao e garantia
jurdica dada participao pblica. Entretanto, essa participao no pode, apenas
por si mesma, "legitimar democraticamente o contedo da regulao estabelecido
nos atos normativos das Agncias, uma vez, que a participao pblica no
efetiva, prevalecendo a participao de grupos de interesses privilegiados
(MATTOS, 2002, p. 229).
O controle social impe s agncias "o respeito aos preceitos constitucionais
de proteo aos direitos fundamentais do cidado, entre os quais esto o de
informao, petio, processo legal, ao popular e civil pblica. De outro lado,
"proporciona a ampliao e concreo de modalidades de participao-cidad
(LEHFELD; LEHFELD, 2008, p. 103). A operacionalizao da regulao estatal via
agncias, apresenta significativos problemas de adaptao das mesmas estrutura
organizacional administrativa e ao sistema jurdico vigente. Uma das dificuldades,
reside na resistncia encontrada pelas mesmas junto ao sistema administrativo
brasileiro, caracterizado pela forte centralizao e hierarquia. Por outro lado, a
legitimao desse modelo regulatrio demanda a viabilizao da participao efetiva
da sociedade, pois a "eficcia do exerccio funcional das agncias reguladoras
relaciona-se diretamente com o fortalecimento e ampliao dos instrumentos
democrticos de participao cidad na esfera pblica (LEHFELD; LEHFELD, 2008,
p. 103).
Neste sentido, cabe lembrar que o debate sobre polticas pblicas tem sido
influenciado pelo neo-institucionalismo, que defende a importncia das instituies e
143
regras para a deciso, formulao e implementao das referidas polticas. Tambm
h de se destacar, a teoria da escolha racional, que questiona dois mitos. Um,
relacionado ao entendimento de que "os interesses individuais agregados gerariam
ao coletiva, e outro, de que "a ao coletiva produz necessariamente bens
coletivos. De qualquer forma, deve ser considerado que as questes sobre polticas
pblicas, em uma democracia, compreendem ao e distribuio de bens coletivos,
bem como, demandam instrumentos "para diminuir sua captura por grupos ou
interesses personalistas (SOUZA, 2006, p. 37-40).
Porm, "a participao poltica no , por si s, capaz de produzir uma
deciso que seja do interesse comum, tanto mais quando contrastados interesses
to heterogneos como os que caracterizam a vida contempornea. De qualquer
forma, a questo posta, qual seja, a de "fundamento de legitimidade para a atividade
normativa do Poder Executivo questo que est longe de ser resolvida. Nenhuma
das teorias examinadas capaz de fornecer critrios suficientes para aferir-se, em
carter definitivo, a legitimidade da norma editada (BRUNA, 2002, p. 236-238).
Tambm h de se considerar que a influncia poltica dos pequenos grupos
tende a ser maior que a dos grandes. sso decorre do fato que "os indivduos
participantes dos primeiros tm maiores incentivos para atuarem [...]. Esse o
motivo pelo qual grupos de consumidores, de pagadores de impostos e
desempregados dificilmente se organizam, qual seja, os benefcios esperados.
Quando o incentivo ou a recompensa pequena, o indivduo tende a "no cooperar
com a ao coletiva na suposio de que outros o faro, o que seria suficiente para
alcanar os resultados pretendidos. Com todos os indivduos adotando essa
estratgia racional, os esforos necessrios no sero concretizados e, como
conseqncia, os resultados esperados no sero alcanados (BUENO, 2007,
p. 111-112).
Por sua vez, mais fcil constituir grupos de grandes empresas de um
determinado setor, no sentido de obterem para si, vantagens como a transferncia
de recursos da sociedade. Entretanto, mesmo estes pequenos grupos, no ocorrem
de forma espontnea, demandando tempo e condies favorveis, tais como a
existncia de associaes e similares para a ao coletiva; e ainda, a existncia de
fatores externos, como revolues polticas ou mudanas drsticas na economia.
Nesses casos, a atuao tende a ser semelhante dos indivduos. Em geral, haver
reduo da eficincia com que a economia opera, e a vida poltica se tornar mais
144
conflituosa. "sto mais verdadeiro quanto mais excludentes forem as organizaes,
pois organizaes que incluem maior nmero de pessoas tendem a ser mais
favorecidas pela prosperidade geral (BUENO, 2007, p. 112-113).


4.5 RESULTADO EMPRESARIAL


O estudo da funo das empresas, em geral, contempla a abordagem
econmica e a social. A primeira, a econmica, representa o ponto de vista clssico
e suportada pela "teoria do acionista, segundo a qual, a misso da empresa dar
lucro aos seus investidores (FARAH, 2005). De acordo com essa abordagem "as
empresas no devem assumir qualquer responsabilidade social alm de dar tanto
lucro quanto possvel aos proprietrios da empresa [...]. Realizar outras atividades
de responsabilidade social visto como perturbao do relacionamento econmico
fundamental (CERTO; PETER, 1993, p. 280).
Por sua vez, a abordagem social que representa o ponto de vista
contemporneo, considera que as empresas so "responsveis por ajudar a manter
e melhorar o bem estar da sociedade como um todo (CERTO; PETER, 1993,
p. 279). Nesse sentido, Farah (2005) considera que:

a funo social da empresa implica que os bens de produo devem ter
uma destinao compatvel com os interesses da coletividade. A obrigao
do proprietrio desses bens p-los em uso para realizar a produo e a
distribuio de bens teis comunidade, gerando riquezas e empregos.
Uma empresa geradora de riqueza e emprego cumpre sua funo social.


Alm disso, a atuao empresarial em responsabilidade social pode ser
exigida por lei. Nesse caso, "ambas abordagens apiam o envolvimento nela. E, em
situaes em que h lucro, ambas abordagens apiam o envolvimento na atividade.
Entretanto, as divergncias surgem quando a responsabilidade social no for
obrigatria e quando no h lucro. Nessas duas situaes, a abordagem clssica
contra as aes em responsabilidade social e a contempornea a favor desde que,
os custos incorridos na mesma no sejam elevados (CERTO; PETER, 1993, p. 282,
284).
145
Para Farah (2005), outro aspecto a ser considerado que a crescente
interveno econmica e social por parte do Estado, implicou em "uma mudana
notvel na concepo do direito de propriedade [...] que, de incio, era individual, e
adquiriu um carter social; e sendo, a princpio, um direito, tornou-se um direito-
dever. Assim, passou-se a considerar que a propriedade tem uma funo social,
devendo propiciar benefcios para toda a sociedade e no apenas ao seu
proprietrio. No caso especfico da empresa esse entendimento implica em
consider-la como uma instituio destinada satisfao das necessidades sociais,
cujo funcionamento autorizado e baseado em regras definidas pela sociedade. No
novo contexto a "razo de ser da empresa no produzir lucros [...]. A misso da
empresa produzir e distribuir bens e servios, bem como criar empregos (FARAH,
2005).
Por outro lado, Blecher e Gurovitz (2005) entendem que a empresa deve
gerar lucro sem o qual "no h gerao de riqueza, crescimento, emprego, justia
social no h, em suma, nada que justifique a existncia das empresas.
Entretanto, esses autores tambm reconhecem a importncia crescente do papel
social da empresa em relao ao econmico, especialmente, em razo do aumento
expressivo das demandas sociais no mbito do setor empresarial. Ainda segundo,
Blecher e Gurovitz (2005), entre os riscos gerados por essa situao, est a
possibilidade de confundir os papis do Estado e da empresa. Eles ainda destacam
que a sociedade "paga impostos a um governo que no cumpre seu papel. E
tambm paga por meio de custo adicional das empresas que pode simplesmente
reduzir o lucro, sua real contribuio econmica. Alm disso, cada vez mais, as
empresas esto subordinadas a normas e padres de responsabilidade social sem,
entretanto, ter como medir o benefcio das aes sociais em seu negcio.
J Fischer (2004) considera que as duas posies relativas misso da
empresa, a principio, so defensveis. A autora considera que no h discusso de
que a misso empresarial primordial dar lucro, pois sem o mesmo no h
emprego, renda ou desenvolvimento. Ela tambm entende que no h discusso
sobre o fato de que os impostos pagos pelas empresas deveriam financiar servios
pblicos de qualidade e, vai alm, considerando que os governos "jamais podero
ser substitudos em suas responsabilidades pelas empresas, sendo esperado que o
Estado cumpra "a contento todas as suas obrigaes. Com o passar do tempo,
ainda segundo Fischer (2004), a discusso sobre a misso das empresas perde
146
sentido pois, cada vez mais, o mercado exige alm do retorno econmico, o
atendimento das demandas relacionadas responsabilidade social e
sustentabilidade.
Ainda no tocante s iniciativas empresariais no mbito social, Certo e Peter
(1993, p. 285) consideram que:

Em primeiro lugar, as empresas so consideradas entidades socialmente
responsveis, na medida em que atuem voluntariamente para manter ou
aumentar o bem-estar social, em vez de serem foradas a faz-lo. apenas
por regulamentao governamental [...]. Segundo, raramente existem
padres precisos para determinar se uma empresa est agindo de forma
responsvel socialmente. Em alguns casos, as atividades de
responsabilidade social de uma empresa podem ser comparadas com as de
outras empresas da mesma indstria. Entretanto, nem sempre essa uma
boa medida.


A questo da funo social da empresa disciplinada no ordenamento
jurdico brasileiro, desde 1976:

com a promulgao da Lei n
o
6404 (Lei das Sociedades por Aes). Foi
somente, entretanto, com a Constituio Federal de 1988 Constituio
Cidad que a funo societal da propriedade erigida categoria de
princpio constitucional, o que demonstra o interesse do legislador ptrio
no preocupar-se to somente com a disciplina das atividades empresariais,
onde o principal objetivo a maximizao dos lucros. Preocupa-se tambm,
com a busca para a construo de uma sociedade mais justa e igualitria
atravs do princpios da propriedade e funo social da empresa (MOI,
2008, p. 471).


Nesse sentido, Farah (2005) ressalta o artigo 170 da Constituio Federal,
que tratando da ordem econmica, fixa, entre outros, os princpios da funo
econmica da propriedade, conforme inciso III; da defesa do consumidor, disposto
no inciso V; e da busca do pleno emprego, contemplado no inciso VIII. O autor
tambm destaca que a Lei 6.404, de 15 de dezembro de 1976, no seu artigo 115,
estabelece a prevalncia do interesse da companhia em relao ao do acionista.
Segundo tal dispositivo, o acionista est proibido de obter para si ou terceiros,
vantagem indevida ou que possa trazer prejuzo para a companhia ou para outros
acionistas, sendo o seu voto considerado abusivo, quando prejudicar tais partes.
Farah (2005) ainda destaca que o artigo 116 da mesma lei, em seu pargrafo nico,
estabelece que o acionista controlador deve utilizar seu poder para fazer a empresa
cumprir sua funo social, alm de seu dever e responsabilidades em relao aos
147
direitos e interesses dos que trabalham na empresa, bem como, com a comunidade
na qual ela atua.
A funo social da propriedade tambm "se configura como uma forma de
compatibilizar a fruio individual do bem e evitar que seu proprietrio dela se utilize
de forma abusiva (MO, 2008, p. 392). Essa funo:

relaciona-se com a gerao de riquezas, manuteno e criao de novos
postos de servios, o pagamento de tributos devidos, o desenvolvimento de
novos processos tecnolgicos, a movimentao e fortalecimento do
mercado, alm claro da obteno do lucro. Assim, hoje, o objetivo da
empresa no se funda mais nica e exclusivamente na obteno do lucro,
mas no exerccio de sua funo social (MOI, 2008, p. 394).


Cabe lembrar que nos discursos polticos e empresariais, existe uma
presena, cada vez maior, da sustentabilidade. "Lderes nacionais prometem
perseguir o desenvolvimento sustentvel em termos econmicos, sociais e
ambientais; e empresas conscientes de suas obrigaes ticas se comprometem a
adotar boas prticas em termos ambientais e sociais e a realizar investimentos
socialmente responsveis. Mesmo sendo um conceito difuso e cujos impactos ainda
so difceis de serem comprovados, existe, inclusive, uma "noo de que empresas
sustentveis possuem um desempenho melhor a longo prazo (CASTOR; ZUGMAN,
2008, p. 240-241).
No tocante estratgia, a nfase na dimenso social ou econmica da
atuao empresarial depender de muitos fatores, entre os quais, o tamanho da
empresa; competitividade da indstria; capacidade para investir em responsabilidade
social; e conseqncias de eventual omisso, nessa ltima atividade. Essas
decises dependem do "problema especfico e da classe de responsabilidade social
envolvida. Alm disso, as reas em que as empresas tomam medidas de
responsabilidade social variam de acordo com seus objetivos, mas podem
compreender a rea econmica funcional, qualidade de vida, investimento social e
soluo de problemas (CERTO; PETER, 1993, p. 284, 302-305).
Por sua vez, a perspectiva da sustentabilidade no contexto empresarial
demanda que as empresas ditas sustentveis gerem "simultaneamente, benefcios
econmicos, sociais e ambientais conhecidos como os trs pilares do
desenvolvimento sustentvel. Nesse contexto, os requisitos da sustentabilidade
podem ser considerados um mandato moral, uma exigncia legal, ou at mesmo,
148
um custo prprio dos negcios, atravs do qual se possvel obter ou manter a
legitimidade e o direito de atuar empresarialmente. Por outro lado, muitas empresas
consideram que "a busca da sustentabilidade continua difcil de ser conciliada ao
objetivo de aumentar o valor para o acionista. Algumas, inclusive, entendem que a
"criao de um mundo mais sustentvel ir exigir que as empresas sacrifiquem os
lucros e o valor ao acionista em nome do bem pblico(HART; MILSTEIN, 2004,
p. 66).
Para tais empresas, o esforo em prol da sustentabilidade comprometea
competitividade em razo de gerar custos adicionais sem trazer
benefciosfinanceirosimediatos. Porm, frente irreversibilidade da perspectiva da
sustentabilidade, so propostas solues que contemplam desde uma
regulamentao mais rigorosa, partindo-se da premissa que as aes voluntrias
sero insuficientes; at aes de educao e organizao dos consumidores, para
que esses forcem as empresas a se tornar sustentveis. Como a legislao e
educao, apesar de necessrias, podem no resolver os desafios de forma rpida
ou completa, a sustentabilidade passa tambm a ser uma fonte de oportunidades
para as inovaes organizacionais e tecnolgicas (NIDUMOLU; PRAHALAD;
RANGASWAMI, 2009, p. 3-4).
Por outro lado, cabe destacar que muitas empresas podem estar
subestimando as oportunidades de negcios relacionadas sustentabilidade.
possvel conciliar as contribuies para um mundo mais sustentvel com a gerao
de valor ao acionista, atravs da identificao e adoo de estratgias e prticas
especficas para tal finalidade, dentro da abordagem denominada "criao de valor
sustentvel (HART; MILSTEIN, 2004, p. 66). So exemplos nesse sentido, as aes
relacionadas ao aumento de lucros e reduo dos riscos via combate poluio;
acelerao da inovao e do reposicionamento por meio de tecnologias limpas;
consolidao da trajetria de crescimento com a adoo de uma viso de
sustentabilidade; e otimizao da reputao e da legitimidade atravs do
gerenciamento de produto, no qual se integra a perspectiva dos stakeholders
externos, tais como, fornecedores, clientes, rgos reguladores, comunidades locais
e outros (HART; MILSTEIN, 2004, p. 70-75).
Alm disso, tambm importante ressaltar o poder de influncia exercido
pelas empresas junto sociedade. Uma das fontes desse poder reside na legislao
emanada nos diversos nveis de governo, como o caso dos negcios regulados.
149
Outra de origem poltica, pois os "grupos com interesse especial no controle das
prticas comerciais podem exercer presses na defesa do mesmo. Tambm
existem influncias da concorrncia, compreendendo "atitudes que as empresas
concorrentes tomam para afetar uma as outras e a sociedade. E, tambm, cabe
lembrar o papel das decises ticas e a auto-regulamentao na conduo dos
negcios, cujo tratamento limitado, em especial, pela "falta de um padro universal
simples para julgar se uma ao em particular tica (CERTO; PETER, 1993,
p. 285-297).
Um outro aspecto a ser considerado diz respeito dissociao entre
propriedade e gesto nas empresas por aes que surgiu, especialmente, em razo
da fragmentao do capital acionrio e da profissionalizao na gesto dessas
empresas. Nesse tipo de situao pode ocorrer a assimetria informacional, ou seja,
a posse pelo gestor de informaes desconhecidas pelos proprietrios, podendo
ensejar o conflito de agncia caso sejam distintos os interesses pessoais dos
gestores e os dos proprietrios. Para superar esse tipo de conflito surgiu a
governana corporativa (BORTOLI, 2008, p. 177-178). Ela entendida como um
sistema de direo, monitoramento e incentivo que contempla, especialmente, as
relaes entre acionistas, conselho de administrao, direo e rgos de controle.
Por sua vez, as boas prticas de governana corporativa so traduzidas em
"recomendaes objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e
otimizar o valor da organizao, facilitando seu acesso a recursos e contribuindo
para sua longevidade (IBGC, 2009, p. 19).
Tanto a governana corporativa como a responsabilidade social demandam
esforos no sentido de buscar o "equilbrio dos interesses dos acionistas e dos
demais pblicos atingidos pelas atividades empresariais, de forma a cumprir as
determinaes legais e contribuir com a promoo do desenvolvimento sustentvel,
via "realizao do bem comum e da dignidade da pessoa humana (BORTOLI, 2008,
p. 189).
A atuao empresarial, inclusive no caso das concessionrias de servio
pblico, demanda uma adequao ao contexto institucional no qual os negcios
acontecem, o que muitas vezes implica no compartilhamento e equilbrio dos
interesses presentes. Assim," medida que um grupo social adota e/ou realiza
interesses que no so seus, estabelece-se uma perda de identidade e uma
subordinao, consentida ou decorrente de sua falta de condio primria de
150
estabelecer sua prpria identidade (FARA, 2003, p. 111). Por outro lado, a
necessidade de colocar em prtica os prprios interesses, associada existncia
dos interesses dos demais grupos sociais, "acaba por favorecer as alianas
estratgicas, as concesses, os acordos, as parcerias e mesmo os esquemas de
manipulao [...] (FARA, 2003, p. 111). Dessa forma, a insero dos objetivos de
interesse pblico na estratgia da concessionrias, poderia colocar em risco os
interesses privados prprios da empresa. Entretanto, h de se esclarecer, que tais
objetivos no so necessariamente conflitantes e, conforme, j se demonstrou,
podem ser considerados complementares. Ou seja, sem o interesse pblico, o
negcio, representado pela prestao de servio pblico, no existe; sem o
resultado empresarial via lucro e/ou rentabilidade, a empresa no sobrevive; e, sem
a empresa, o servio no prestado. Com esse entendimento, o resultado
empresarial ora caracterizado, como aquele de surge de operaes lucrativas e
rentveis.


4.6 CONCESSES DE SERVIOS


4.6.1 Conceituao


A prestao dos servios pblicos pode ser transferida a entes privados pela
Administrao Pblica, atravs de instrumentos clssicos como a concesso,
permisso e autorizao. Atualmente, "novas figuras vem sendo utilizadas, por
exemplo, o arrendamento e a franquia. Em todos eles, a Administrao Pblica
mantm o vnculo com a atividade, por isso fixa normas para sua execuo, fiscaliza
seu cumprimento, sendo enfim, responsvel por ela (MEDAUAR, 2009, p. 328).
Apesar dessas diversas possibilidades, o "servio pblico atividade imune
privatizao, admitindo-se, no mximo, o seu repasse ou delegao iniciativa
privada, atitude submissa, todavia, onipresente regulao e fiscalizao pelo
Estado (BACELLAR FLHO, 2007, p. 37).
No Brasil, a Lei 8.987/1995, tambm conhecida por Lei Geral das
Concesses, atualmente a que trata do regime de concesso e permisso da
151
prestao de servios pblicos, previsto no artigo 175 da Constituio Federal.
Segundo essa lei, a concesso pode ser atribuda a uma empresa ou consrcio de
empresas, sendo aplicada prestao de servios de longa durao, inclusive, para
propiciar retorno dos investimentos realizados. J, a permisso atribuda em
carter precrio pessoa jurdica ou pessoa fsica, nos casos de contrataes de
mdia ou curta durao (MEDAUAR, 2009, p. 337). Doravante, ser utilizada de
forma genrica, apenas a figura da concesso.
A concesso pode ser conceituada como um "instrumento de agregao de
sujeitos destinada ampliao dos esforos necessrios prestao das utilidades
necessrias satisfao de um direito fundamental. Essa atividade, portanto,
"norteia a atuao de todos os sujeitos pblicos, alm de propiciar que o particular
possa se comprometer com tal finalidade (JUSTEN FILHO, 2006, p. 514).
Por "particular pode ser entendido aquele que privado ou individual, parte
de um todo, "tudo o que feito ou pertencente s pessoas, encaradas de per si,
isoladamente, tudo o que procede de ao individual, isto , de ao pessoal,
limitada a cada qual, donde, portanto, se exclui toda idia de geral, de comum ou
coletivo (SILVA, 2005, p. 1008). De forma similar tambm pode ser entendido o
termo "privado, representando o que "prprio ou pertinente s pessoas,
consideradas isoladamente (SLVA, 2005, p. 1097). Doravante, os dois termos
sero utilizados como sinnimos.
Atravs da concesso, ocorre a delegao pelo Estado a uma pessoa fsica
ou jurdica particular, "da gesto ou execuo de um servio pblico, precedido ou
no de obra pblica, por sua conta e risco e remunerao pelos usurios.
Caracteriza-se, assim, como uma forma indireta de prestao de um servio pblico,
na qual o Poder Pblico tem a prerrogativa legal, em determinadas condies, de
retomar a atividade objeto do contrato (BACELLAR FILHO, 2007, p. 24).
Em razo de ser caracterizada como um "procedimento pelo qual o Estado
procura conseguir o servio mais adequado ao interesse da coletividade, a
concesso passvel de ser extinta pelo poder concedente "sempre que o interesse
pblico assim o determinar, em virtude de convenincia e oportunidade,
descumprimento de obrigaes pelo concessionrio ou por ilegalidade na sua
formao (BTTENCOURT, 2006, p. 159). Tambm se prev no final do perodo de
concesso, a reverso ao Poder Pblico dos bens objeto da mesma, pois, caso
152
contrrio, ocorreria a "simples e irresponsvel, doao de bens (MOTTA, 2009,
p. 186).
Tambm merece destaque a Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que
instituiu normas para licitao e contratao de parceria pblico-privada. Nos termos
do artigo 2
o
desta lei, a "parceria pblico-privada o contrato administrativo de
concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa. A concesso patrocinada
a concesso prevista na Lei de Concesses, que contempla alm da tarifa cobrada
dos usurios, o pagamento do parceiro pblico ao parceiro privado, conforme
estabelecido no 1 do referido artigo 2. Por sua vez, a concesso administrativa,
nos termos do artigo 2, ainda do mesmo artigo, caracterizada pela contratao da
prestao de servios, dos quais a Administrao Pblica usuria direta ou
indireta, mesmo que esteja envolvida a execuo de obra ou at mesmo o
fornecimento e instalao de bens. Finalmente, conforme 3 do referido artigo, no
caracterizam parceria pblico-privada as concesses comuns, ou seja, aquelas
abrigadas pela Lei Geral das Concesses, quando no houver previso de
pagamentos ao parceiro privado por parte do parceiro pblico.
A contratao de parceria pblico-privada segundo as disposies do
artigo 4 da j citada Lei 11.079/2004, deve observar entre outras diretrizes: a
eficincia na misso de Estado e no uso dos recursos da sociedade; o respeito aos
interesses e direitos dos usurios dos servios e dos particulares encarregados da
sua execuo; a repartio dos riscos envolvidos entre as partes e a
sustentabilidade financeira; e os benefcios socioeconmicos das parcerias.


4.6.2 Caractersticas


A concesso apresenta um carter de contratao "plurilateral de natureza
organizacional e associativa, atravs do qual e por um determinado tempo, o
Estado delega a prestao de um dado servio pblico a "um sujeito privado que
assume o seu desempenho diretamente em face dos usurios, mas sob controle
estatal e da sociedade civil, mediante remunerao extrada do empreendimento
(JUSTEN FILHO, 2006, p. 510).
153
Plurilateral, porque envolve necessariamente: o poder concedente, a
sociedade personificada em um ente representativo e o particular, que o
concessionrio. Cabe ressaltar que a "validade dos atos praticados pelo Estado no
depende de nenhuma ratificao social, tampouco essa triangulao significa que
"as competncias reservadas ao poder concedente apenas possam ser exercitadas
em conjunto com a sociedade (JUSTEN FLHO, 2006, p. 510-511).
A natureza organizacional da concesso, por sua vez, surge do envolvimento
de "uma estrutura de bens e um conjunto de pessoas visando ao desempenho de
atividade de interesse comum das partes. Ela tambm tem cunho associativo, pois:

a prestao de um servio pblico adequado e satisfatrio se configura
como um objetivo comum, compartilhado pelo Estado, pela sociedade civil e
pelo concessionrio. A concesso um meio de obter a colaborao dos
particulares no desempenho de servios pblicos (JUSTEN FILHO, 2006,
p. 511).


Existem vrios modelos de concesso. H aquele em que o concessionrio
"assume o dever de promover o fornecimento de utilidades determinadas, que do
identidade a um servio pblico. Outra modalidade a concesso precedida da
execuo de obra, a qual, aps encerrado o prazo de concesso, incorporada ao
patrimnio pblico. Tambm existe a concesso de obra pblica a ser edificada, que
o instrumento de satisfao dos usurios, sendo que no existe, propriamente
nesse caso, a disponibilizao de um servio. E, finalmente, a concesso de obras
j existentes, normalmente, "com imposio do dever de reforma, manuteno ou
ampliao e atribuio da faculdade de cobrana de tarifa (JUSTEN FLHO, 2006,
p. 514-516).
As concesses possuem alguns elementos bsicos que, segundo Medauar
(2009, p. 329), compreendem:

a) o poder concedente, que pode ser a Unio, Estado, Distrito Federal,
Municpio ou outro ente estatal "em cuja competncia se encontra o
servio;
b) a concessionria, uma empresa ou consrcio de empresas, que executa o
servio pblico "por sua conta e risco, por prazo determinado e que, "de
regra, recebe remunerao diretamente do usurio do servio, pagando
este uma tarifa;
154
c) as normas para realizao dos servios, emanadas do Poder Concedente
que tambm fiscaliza, impe sanes e reajustas as tarifas;
d) o instrumento contratual, que um "tipo de contrato administrativo,
precedido de concorrncia.
Com a concesso, o servio pblico no transformado em privado. Ou seja,
ele no retirado do contexto pblico e nem inserido no "campo do direito
privado. O concessionrio "atua perante terceiros como se fosse o prprio Estado,
mas a titularidade de prestao do servio continua nas mos do Estado, o qual
inclusive, tem o poder de "fiscalizar, regular e retomar os servios concedidos
(JUSTEN FILHO, 2006, p. 512). Alm disso, as empresas privadas quando
assumem a condio de concessionrias, no so transformadas em rgos da
Administrao Pblica e tampouco passam a fazer parte dela. Porm, na prestao
da atividade, ficam subordinadas legislao e princpios prprios do Direito
Pblico, bem como, aos regramentos especficos do setor de atuao (MEDAUAR,
2009, p. 325 e 329).
Por outro lado, a prestao do servio "no pode resultar na predominncia
exacerbada das vantagens individuais, pois o "que est em jogo no o pessoal,
mas o coletivo (MORERA, 2010, p. 293). Nas concesses, apesar da
"preeminncia dos usurios na relao com a concessionria em razo do interesse
da sua prestao ser pblico, no "h usurios mais importantes que outros
(MOREIRA, 2010, p. 295). A concesso tambm impe aos seus usurios o nus
inerente disponibilizao dos servios concessionados, o que normalmente
proporcional intensidade de utilizao dos mesmos. Assim, a concesso conduz "
desonerao da Sociedade e onerao econmica dos usurios, podendo ser
vista tambm como "instrumento de redistribuio de riqueza (JUSTEN FLHO,
2003, p. 551).
Essa alterao no custeio de servios pblicos gera algumas conseqncias
relevantes do ponto de vista social. Mediante a concesso, "a partilha de encargos
faz-se em funo da intensidade do uso e, dessa forma, tambm apresenta
"reflexos extremamente severos sobre as categorias mais pobres da populao. Em
no havendo concesso, a prestao dos servios custeada por toda a sociedade,
independentemente de ser usuria efetiva ou potencial dos servios. Nessa
situao, os usurios em geral so beneficiados, pois todos os demais pagam pelos
servios, apesar de no o utilizarem. De outro lado, aps a concesso, possvel
155
considerar situaes em que o Estado utilize a tarifa com instrumento de receita
complementar. Nessa condio, os usurios alm de pagar pelo servio que
utilizam, iro contribuir com outros dispndios do Estado. Em que pese o nus
imposto aos usurios, o que se estaria buscando seria o atendimento a um interesse
da sociedade. Tais situaes evidenciam algumas das possibilidades de interesses
distintos, entre a sociedade e os usurios de tais servios (JUSTEN FILHO, 2003,
p. 551-552).
Essa ltima questo, em especial, relacionada aos interesses envolvidos,
ser aprofundada mais adiante, por sua particular relevncia para evidenciar o
conflito potencial existente nas operaes das empresas concessionrias de
servios pblicos. De um lado, essas empresas devem se subordinar ao interesse
pblico, em razo da natureza especfica de sua atividade, e, de outro, devem dar
atendimento ao interesse particular, prprio de qualquer atividade empresarial. De
qualquer forma, ainda existem mais algumas caractersticas da concesso e da
regulao que necessitam de aprofundamento, e que so tratadas a seguir.


4.6.3 Origens e situao


A concesso de servio pblico tem sido "utilizada desde o sculo XX na
Europa, sobretudo na Frana. Ela surgiu para viabilizar a prestao de servios que
"exigiam grandes investimentos financeiros e de pessoal tcnico especializado,
encargos esses que o poder pblico no podia assumir seu uso na poca, recaiu
principalmente sobre o transporte ferrovirio, fornecimento de gua, gs,
eletricidade, transporte coletivo urbano (MEDAUAR, 2009, p. 328).
A figura da concesso, contemplando a explorao empresarial e privada de
servios pblicos, muitas vezes caracterizada como sendo uma prtica de poltica
neoliberal. Entretanto, ela no pode ser reduzida dessa forma. A concesso tem sua
origem histrica no Estado francs, um dos mais refratrios s polticas neoliberais e
no qual ela continua sendo largamente utilizada. Alm disso, "o instituto da
concesso de servio pblico foi (e pode ser) utilizado tanto no mbito do Estado de
Bem-Estar social clssico como tambm se presta como instrumento de implantao
156
de polticas de reduo da dimenso do Estado. Ou seja, a concesso no "uma
soluo peculiar ou privativa a um modelo ideolgico (JUSTEN FLHO, 2006b, p. 9).
No passado, as concesses tinham a caracterstica de "longo prazo, para
propiciar retorno do investimento aplicado. Porm, a "partir da terceira dcada do
sculo XX, elas entram em declnio por diversos motivos, entre os quais,
instabilidade econmica gerada pelas guerras mundiais e pelos movimentos
estatizantes. Dessa forma, "muitas atividades concedidas foram nacionalizadas e
criaram-se empresas estatais que absorveram parte das concesses do setor
privado. E assim surgiram as outorgas, no ao setor privado, mas a entes da
Administrao indireta (MEDAUAR, 2009, p. 328).
Posteriormente, j na dcada de 80, no sculo passado, "ressurge o interesse
pela concesso, num contexto de reforma do Estado, de privatizao, mas com
justificativa idntica quela que norteou sua elaborao no sculo XIX: execuo de
servios pblicos sem nus financeiro para a Administrao [Pblica] (MEDAUAR,
2009, p. 328-329). No caso brasileiro, esse contexto de resgate das concesses, em
1995, deu origem j citada Lei Geral das Concesses, entretanto, sem maiores
novidades frente s caractersticas usuais das mesmas, at ento.
Todavia, essa lei de concesses "merece ser compreendida como sistema
aberto de princpios e regras, com intensa capacidade de aprendizagem, sendo que
sua aplicao exige que tais elementos "convivam e se potencializem
reciprocamente, pois somente assim, ser possvel seu entendimento e a
"aplicao sensata dos comandos normativos por ela representados (MORERA,
201, p. 288-289). Ela teve como base as disposies do artigo 175 da Constituio
Federal de 1988, as quais tambm ensejaram a edio da Lei 9.074, de 7 de julho
de 1995, contemplando "servios e obras pblicas de competncia da Unio,
passveis do regime de concesso ou de permisso, e que ainda, estabeleceu
disposies "sobre os servios de energia eltrica. Ambas as leis, posteriormente,
sofreram alteraes (MEDAUAR, 2009, p. 329).






157
4.6.4 Contratos de concesso


As concesses tomam forma atravs de contratos especficos que expressam
acordos, contemplando a vontade do Poder Pblico em transferir, e do interesse do
particular em executar a prestao de um servio pblico. Surgem do entendimento
de "determinada vertente poltico-econmica, que considera importante esse tipo de
iniciativa para a promoo do desenvolvimento em seu territrio, e que ser "vigente
por um longo perodo a fim de que os investimentos sejam amortizados
(CARVALHO, 2010, p. 1). Esse tipo de contrato difere dos contratos de Direito
Privado, especialmente, em razo da presena de entes estatais como uma das
partes, bem como, pelo seu direcionamento "ao atendimento do interesse pblico.
Dessa forma inaplicvel a tais contratos "a plena igualdade entre as partes e a
imutabilidade do que foi inicialmente pactuado (MEDAUAR, 2009, p. 219).
Para defender o interesse pblico so atribudas prerrogativas especficas a
uma das partes, que a Administrao Pblica, entre as quais esto as de
"estabelecer unilateralmente as regras acerca do servio e a fiscalizar a atividade do
concessionrio (JUSTEN FLHO, 2006, p. 511), porm, sem impor "sacrifcio de
direitos pecunirios do particular contratado (MEDAUAR, 2009, p. 219).
Especificamente, a prerrogativa de modificao unilateral dos contratos
administrativos, inclusive os de concesso, atualmente objeto de contestao.
Porm, no ordenamento jurdico brasileiro, tal prerrogativa encontra amparo e
"circunscrita a limites e ao respeito a direitos dos contratados (MEDAUAR, 2009,
p. 220-221).
Outro aspecto relevante a ser considerado, que a relao contratual tem
uma dinmica temporal, pois os recursos, condies e necessidades existentes por
ocasio da celebrao do contrato, iro se modificar ao longo do tempo,
especialmente, naqueles casos de concesses por longo prazo. Tambm existem
diferenas, entre outras, geogrficas, econmicas e demogrficas, nas regies de
concesso, que iro influenciar os arranjos contratuais especficos para cada uma
delas. Assim, tambm "inevitvel surgir o exerccio de competncia discricionria
por parte do poder concedente, de molde a compatibilizar com a colaborao dos
usurios e concessionrio o perfil dos requisitos legais a cada caso concreto, nas
diversas fases da prestao de servio (MORERA, 2010, p. 300).
158
Alm disso, as concesses so concretizadas dentro de um prazo
determinado, mesmo que longo. Uma das premissas nessa determinao, que
aps decorrido certo tempo, o Estado pode ter condies de "assumir o servio
pblico concedido de modo satisfatrio, com tarifas mais baratas que as aplicadas
pelo particular, podendo lograr at mesmo a sua gratuidade na prestao. Outra
premissa, que aps tal decurso temporal, o Estado possa obter melhores
condies de transferncia de tais servios, em razo de novos interessados em
explor-los, ou at mesmo, por uma conjuntura mais favorvel que a existente por
ocasio da concesso (CARVALHO, 2010, p. 8).


4.7 REGULAO DE SERVIOS PBLICOS


4.7.1 Rdeas institucionais


A viso clssica da lei mostrou-se inadequada "para fazer frente s
necessidades econmicas e polticas que se foram tornando cada vez mais
complexas. Naquela concepo, aceitava-se que a lei, emanada pelos
representantes eleitos pela sociedade, expressava a vontade geral e, assim, seria
dotada de "uma legitimidade quase-consensual. Porm, no mbito poltico, a
heterogeneidade dos interesses sociais disputados, tornou "difcil admitir a
possibilidade da existncia de uma vontade geral unvoca. De outro, no plano
econmico, evidenciou-se a incapacidade do mercado "de satisfazer todas as
necessidades sociais. Nesse contexto, o Poder Pblico alm de assegurar "os
quadros institucionais necessrios estruturao das relaes econmicas, passou
tambm a ser demandado para assumir "as rdeas do processo econmico, para
em maior ou menor medida, administrar o mercado, orientando as relaes
produtivas (BRUNA, 2002, p. 233-234).
Assim, atualmente tambm reconhecido "que as leis e os contratos, enfim,
as instituies, possuem um papel de vital importncia em relao ao desempenho
econmico, havendo um grande nmero de economistas que se vm dedicando ao
estudo dessa questo, no mbito da, assim chamada, Economia Institucional
159
(BRUNA, 2002, p. 232). As instituies e regras consolidadas constituem elementos
importantes para o desenvolvimento, especialmente, em razo de suas relaes
estreitas com a promoo de investimentos sustentveis e disponibilizao de
adequada infraestrutura (ANTUNES, 2006, p. 20).
A literatura econmica tem demonstrado que os gastos, pbicos e privados,
em infraestrutura bsica "tm relao estreita com o aumento da produtividade da
economia, como um todo, a longo prazo. Esses investimentos, inclusos os servios
pblicos prestados "em mercados de rede sob o regime legal, constituem um
importante "vetor de crescimento econmico porque proporcionam aumento do
retorno dos insumos privados, incentivam o investimento, garantindo dinamismo
atividade econmica e, alm disso, geram empregos. Entretanto, ressalte-se, o
crescimento da economia no representa necessariamente a reduo das
desigualdades sociais e tampouco a ampliao do acesso aos servios essenciais
(COUTINHO, 2002, p. 66-67).
O desenvolvimento econmico exigindo uma poltica econmica que
apresenta custos sociais, se desdobra "por um conjunto complexo e extenso de
medidas, e se estende por largo perodo de tempo. Esse esforo tambm requer a
manuteno de "parmetros mnimos de consistncia e de congruncia, que
estejam abrigados dos "impulsos e iniciativas vidas de obteno de resultados
retumbantes a curto prazo. Assim, para perseguir compulsivamente os objetivos de
poltica econmica, so configuradas instituies permanentes e especficas, bem
como, mecanismos de regulao econmica, atravs das chamadas agncias
independentes ou autnomas (NUSDEO, 2002, p. 18-24).


4.7.2 Agncias reguladoras


Como titular da responsabilidade de prestar os servios pblicos, o Estado o
ente competente para "conceder a outorga a particular, bem como, controlar e
fiscalizar permanentemente a execuo desses servios. Neste sentido, atravs
da lei que se determina "a pessoa jurdica de direito pblico competente para
exercer as funes de poder concedente (BTTENCOURT, 2006, p. 55).
160
No Brasil, um dos processos recentes e mais expressivos, relacionado
redefinio do papel de interveno do Estado no mercado, foi a criao, na dcada
de noventa das "agncias reguladoras independentes, enquanto rgos do Poder
Executivo, para o exerccio das funes normativa e reguladora da economia.
Essas agncias configuraram um novo espao de "poder decisrio, e, portanto, de
definio e implantao de polticas relevantes de natureza variada. Alm disso, tais
organismos possuem uma dinmica decisria "distinta daquela que caracteriza a
ao da administrao direta do Poder Executivo, sobretudo em razo da existncia
de mecanismos que permitem a participao ampliada do cidado na definio
normativa do contedo da regulao (MATTOS, 2002, p. 182-183). Entretanto,
nesse novo contexto, passou a ser necessrio caracterizar o interesse da sociedade
em relao regulao.
A teoria do interesse pblico "estabelece um princpio normativo regulador da
atividade da burocracia estatal, segundo o qual a atuao do Estado deve garantir
fins coletivos, ou em outras palavras, realizar o interesse pblico. Nessa concepo,
a regulao econmica realizada atravs agncias reguladoras independentes,
que so rgos administrativos, compostos por profissionais especializados, com a
funo de "regular mercados visando a corrigir suas falhas em nome do interesse
pblico. Por sua vez, o controle de tais agncias realizado pelo Poder Judicirio,
que aplica "tal princpio normativo, revendo as normas editadas e as decises
tomadas pelas agncias e, dessa forma, controla o contedo da regulao
econmica com base em "juzos de valor balizados pelo princpio regulador de
realizao do interesse pblico (MATTOS, 2002, p. 198).
Por outro lado, um dos grandes desafios da regulao brasileira combinar
"eficincia e, ao mesmo tempo, investimentos no necessariamente rentveis na
ampliao das redes de infra-estrutura
2
associadas a servios pblicos, promovendo
a universalizao
3
. Esse desafio envolve "conciliar a lgica privada do lucro com
polticas pblicas de contedo social, que permitam a incluso de cidados em
mercados regulados. Compreende ainda, o uso da regulao como instrumento "de
induo do crescimento econmico e tambm de aumento do bem-estar social
(COUTINHO, 2002, p. 65).

2
"Tradicionalmente, esse setor abrange os mercados de energia eltrica, telecomunicaes, gs
natural, ferrovias, rodovias, hidrovias, portos, aeroportos, transporte urbano e saneamento bsico
(COUTINHO, 2002, p. 65).
3
"Caracterstica do servio pblico de a todos servir, sem distino geogrfica e de renda I bid.
161
O Brasil, que ainda possui caractersticas de subdesenvolvimento:

deve (contedo jurdico) e pode (contedo econmico) valer-se da
regulao, dentro de seus limites prprios, e sem prejuzo de mecanismos
de mercado, para promover a universalizao do servio pblico por meio
da execuo de polticas de contedo redistributivo (COUTINHO, 2002,
p. 69).


Nesse contexto, a regulao compreende questes mais amplas "em que se
definem quais os novos papis do Estado e do setor privado num jogo de foras at
h pouco tempo desconhecido no pas. No caso brasileiro um dos desafios dosar
"a vantagem econmica oferecida empresa privada pela explorao rentvel do
servio pblico e, de outro lado, sua contrapartida: obrigaes de investimentos em
expanso das redes, segurana, continuidade do servio e cobrana de tarifas
razoveis (COUTNHO, 2002, p. 69).


4.7.3 Modelagem regulatria


A discusso sobre a regulao exige um maior "aprofundamento no que tange
aos reais fundamentos e objetivos de sua atuao. Normalmente se observa que as
agncias que do forma regulao, so debatidas sob o enfoque operacional,
relegando a um segundo plano, as finalidades do processo regulatrio. Alm disso, a
discusso dos seus aspectos institucionais como, por exemplo, a sua natureza
jurdica, muitas vezes prevalece sobre as formas de garantir que tais rgos atinjam
seus objetivos. Para isso imprescindvel contar com princpios regulatrios legais
e, "sobretudo, presena e representao de grupos atingidos pela regulamentao
no processo de produo normativa Tambm, necessrio garantir um "processo
normativo, que motive ampla participao da sociedade, pois estas so "as nicas
formas coerentes de evitar a prevalncia de grupos de presso (SALOMO FLHO,
2002, p. 61-62).
Outra questo relevante diz respeito legitimidade dos regulamentos
delegados, ou seja, o fundamento da regulao estatal. Entre os principais modelos
para tal finalidade, destaca-se o da especializao "que confere regulao dos
mercados um carter eminentemente tcnico, mas que pode menosprezar a
162
"importncia dos aspectos polticos da deciso regulamentar, sempre que o
conhecimento cientfico no for capaz de oferecer solues unvocas. Outro modelo
o do interesse pblico, baseado na "crena da imparcialidade dos agentes pblicos
dotados de competncias normativas que atuariam no sentido do bem comum.
Porm, a indeterminao do conceito de interesse pblico confere s autoridades
administrativas um amplo espao para o exerccio discricionrio e uso de critrios
genricos nas decises normativas (BRUNA, 2002, p. 236-238).
J o modelo plurista consiste naquele "que v a atividade normativa
fundamentalmente como a expresso de um fenmeno poltico. A participao dos
interessados viabilizaria "a adoo de uma deciso coletiva, resultante do confronto
das foras polticas e com funcionamento similar ao mercado. A confiana dessa
alternativa reside no mercado e no processo poltico, mas no nos "agentes pblicos
(modelo de interesse pblico) ou no conhecimento cientfico (modelo de
especializao) (BRUNA, 2002, p. 236-238).
A regulao, com os devidos ajustes para os diversos tipos de servios
pblicos, deve ser exercida com a certeza de defesa dos cidados. A competncia
regulatria nos servios pblicos, da qual o Poder Concedente detentor, "se
apresenta sob a forma de uma garantia da coletividade que impe ao Estado, direta
ou indiretamente, a adequada satisfao das necessidades pblicas
(BTTENCOURT, 2006, p. 43). A regulao "deve intervir de forma tal que a
prestao dos servios pblicos seja voltada satisfao dos direitos fundamentais,
observando-se, no exerccio de suas funes, os princpios e regras que disciplinam
a matria (DNZ, 2007, p. 126).
Respeitadas as disposies constitucionais, cabe regulao dar eficcia
material aos servios pblicos a cargo direto ou indireto do Estado, atravs de
suporte jurdico adequado s atividades econmicas privadas ou estatais. Dessa
forma, entre outros benefcios, ela contribui com a promoo da cidadania e
dignidade da pessoa humana (MOTTA, 2009, p. 219).

163
5 CARACTERSTICAS DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO


5.1 CONSIDERAES PRELIMINARES


A energia reconhecida como de fundamental importncia para o
desenvolvimento de qualquer nao e, nesse sentido, uma varivel estratgica
que tem merecido a ateno dos governantes e de diversos segmentos da
sociedade. O elevado grau de dependncia das economias modernas em "relao
energia em suas diversas formas, salienta a necessidade de um uso mais racional e
efetivo, por toda a sociedade, dos recursos energticos, principalmente os no
renovveis. A energia eltrica, em especial, contempla um amplo espao de
atuao, tanto com relao oferta e demanda, como no tocante integrao com
outros setores energticos e, alm desses, com o restante da economia. Seu valor
econmico est associado qualidade de seu fornecimento, contemplando atributos
como o fornecimento ininterrupto (disponibilidade), respeito a determinados padres
(conformidade), restaurao operacional rpida (restaurabilidade) e absoro de
mudanas planejadas ou acidentais (flexibilidade). Por outro lado, a falta de
qualidade, ou at mesmo, a ausncia no fornecimento da energia, representa um
custo econmico para a sociedade em geral (BORENSTEIN; CAMARGO, 1997,
p. 21-31).
Como os servios de energia eltrica so fundamentais para o progresso
econmico e social, bem como, para a qualidade de vida das pessoas, sua natureza
considerada estatal e a titularidade da sua prestao de entidade pblica.
Presente, no dia a dia das pessoas e nos mais diversos setores das economias
modernas, a eletricidade um bem econmico que possui valor de uso. Porm,
assume um carter pblico em razo de "sua importncia para o desenvolvimento
das potencialidades humanas (FNN, 2007, p. 230-231).
A Lei 9.074/1995, j mencionada, que estabeleceu normas para outorga e
prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos, reconheceu a
natureza de servio pblico do setor de energia eltrica e a sua universalizao
material, entendendo ser indispensvel sobrevivncia humana. Mesmo com a
164
segmentao do setor em gerao, transmisso e distribuio, "o carter pblico e
universal da atividade resta mais do que evidente (MOTTA, 2009, p. 158-159).
A importncia da energia eltrica no Brasil pode ser ilustrada pelos dados de
consumo energtico do pas. Em 2000, o consumo final de eletricidade foi de
28.509 10
3
toneladas equivalentes de petrleo (TEP), enquanto o consumo total foi
de 171.949 10
3
TEP (EPE, 2010, p. 18, 20). Essa participao da eletricidade no
consumo final, no se alterou na ltima dcada, quando o consumo total brasileiro
cresceu 28,7%. Em 2009, no consumo final de energia no Brasil, a eletricidade
respondeu por 36.638 10
3
TEP, correspondendo a 16,6% do total consumido
naquele ano, que foi 221.334 10
3
TEP. Ainda com base em dados de 2009, cabe
destacar que o setor industrial respondeu por 43,7% do consumo nacional de
eletricidade, seguido pelo setor residencial com 23,9%, e pelo comercial com 15,1%.
Os demais setores, respectivamente, responderam por: pblico, 8,6%; energtico,
4,4%; agropecurio, 3,9%; e transportes, 0,4% (EPE, 2010, p. 28).
As atividades dos sistemas eltricos demandam instalaes e equipamentos
sofisticados que esto espacialmente distribudos em grandes extenses territoriais.
Suas operaes so complexas e tambm exigem tecnologia, processos decisrios
sofisticados, pessoal qualificado, normas e procedimentos padronizados, entre
outros importantes fatores. Por outro lado, as demandas crescentes por energia
eltrica impem o desafio de significativos investimentos em gerao, transmisso e
distribuio, os quais enfrentam "restries financeiras, ambientais e sociais, abrindo
caminho para a busca de solues alternativas que viabilizem o crescimento
econmico (BORENSTEN; CAMARGO, 1997, p. 30-38).
Porm, cabe especial destaque questo da gerao. Estima-se que quase
60% das novas usinas hidreltricas e outros empreendimentos para expanso de
gerao, "enfrentam algum tipo de restrio o equivalente a mais de duas taipus
(RITTNER, 2009). Nesse contexto, o grande desafio do setor eltrico passou a ser a
busca de alternativas para garantir a expanso da oferta de energia, visando atender
uma demanda de energia eltrica com crescimento estimado de 5,0% por ano entre
2010 at 2019, impulsionada, especialmente, pela expectativa de aumento de 6,2%
anuais mo consumo da classe comercial e de 5,1% anuais da classe industrial
(BRASIL, 2010, p. 14).


165
5.2 RETROSPECTO HISTRICO


5.2.1 Primeiros passos


A trajetria histrica do setor eltrico brasileiro conjuga "componentes de
pioneirismo empresarial, inovao tecnolgica e os fundamentos econmicos em
especial a busca pelo aproveitamento das economias de escala que proporcionaram
a configurao sistmica da indstria eltrica (PNTO JR. et al.; 2007, p. 130). A
introduo da energia eltrica no Brasil se deu pouco tempo depois de Thomas
Edison ter criado a indstria eltrica americana. Em 1879, ele inventou a primeira
lmpada incandescente que era competitiva com a iluminao a gs e, logo a seguir,
em 1882, inaugurou "uma central de servio pblico de gerao e distribuio de
energia eltrica, localizada em Nova York (PNTO JR. et al., 2007, p. 197).
Nessa mesma poca, no Brasil, em 1881, "a Cmara de Campos dos
Goytacazes, no estado do Rio de Janeiro, aprovou a troca da iluminao pblica a
gs pela eltrica, o que possibilitou que, em junho de 1883, fosse inaugurado nessa
mesma cidade, o "primeiro servio de iluminao pblica da Amrica do Sul.
Nesses primrdios, outro fato relevante foi a inaugurao da Usina de Marmelos, em
1889, a primeira hidreltrica do continente sulamericano implantada para atender
uma fbrica de tecidos e a iluminao da cidade de Juiz de Fora, em Minas Gerais.
Posteriormente, outras iniciativas de gerao de eletricidade de cunho privado e
interesse empresarial comearam a surgir no pas "especialmente nos estados de
So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais (PNTO JR. et al., 2007, p. 198).
O crescimento do consumo da energia eltrica brasileiro, tanto em atividades
urbanas como industriais, despertou o interesse empresarial estrangeiro e, dessa
forma, surgiram nos anos de 1887 e 1904, as primeiras empresas estrangeiras no
pas atuantes no setor de energia eltrica. Elas iniciaram suas operaes em So
Paulo e Rio de Janeiro, os dois principais mercados eltricos brasileiros de ento.
Em 1908 foi inaugurada a a usina hidreltrica de Fontes, que aps ampliada, ficou
com potncia de 24 mil kW, poca, a maior do Brasil e entre as maiores do mundo
(LEITE, 2007, p. 57).
166
Nos anos seguintes, a gerao de energia aumentou de forma expressiva,
ultrapassando 367.000 kW em 1920, quando em 1883 era apenas de 52 kW. Nesse
perodo, tambm foi destaque a participao da gerao hidreltrica no pas,
"saltando de 20%, em 1890, para 51%, em 1900, e para 82%, em 1910, criando um
diferencial em relao gerao trmica a carvo utilizada em muitos outros pases,
e definindo a trajetria da indstria eltrica brasileira (PINTO JR. et al., 2007,
p. 199).
Os primeiros passos da energia eltrica no Brasil, foram marcados pela
ausncia de legislao especfica para o setor, que era ento regido por atos de
concesso e contratos correspondentes entre concessionrios e o poder pblico,
representado pelo governo federal, estadual ou municipal, "dependendo da natureza
e da abrangncia do objeto do contrato (LETE, 2007, p. 56). At 1930, o setor
eltrico brasileiro era composto de "sistemas independentes e isolados, abrangendo,
essencialmente, as grandes concentraes urbanas, por intermdio de
concessionrias privadas (PNTO JR., 2007, p. 199-200).


5.2.2 Interveno


Com a introduo do "conceito da interveno estatal na explorao de
riquezas naturais como minas e quedas d'gua na Constituio de 1934, o cenrio
do setor eltrico brasileiro comeou a mudar, tendo sido regulamentado no ano
seguinte, juntamente com o setor de guas, atravs da promulgao do
Decreto 26.234, de 10 de julho de 1934, que instituiu o Cdigo de guas. Com esse
instrumento, o uso de fontes de energia hidrulica, mesmo que privadas, passou a
depender de concesso governamental, a qual poderia compreender de 30 a 50
anos, porm, exclusivamente para brasileiros ou empresas organizadas no pas
(BORENSTEIN; CAMARGO, 1997, p. 70).
Mal superando as "grandes dificuldades administrativas e polticas e ainda
fortes controvrsias jurdicas associadas implantao do Cdigo da guas, o
setor eltrico comeou a se defrontar com novas dificuldades que comprometeram
os servios prestados, especialmente com o advento da Segunda Guerra Mundial,
tais como: as alteraes institucionais advindas da Constituio de 1937; as
167
restries de importaes e as limitaes do parque industrial nacional frente s
demandas de equipamentos para manuteno e expanso dos servios; bem como,
o processo de inflao crnica instaurado durante essa guerrra (LEITE, 2007,
p. 76-77).
No obstante os fatores apontados, iniciou-se a interveno estatal no setor
eltrico, atravs dos estados que na poca detinham os sistemas de energia.
Atravs do Decreto-Lei 8.031, de 3 de outubro de 1945, foi criada a Companhia
Hidroeltrica do So Francisco (Chesf), para construir uma grande usina hidreltrica
de mbito interestadual e que pode ser considerada a "primeira interveno direta do
governo federal no setor de energia eltrica. Posteriormente, j na dcada de
cinquenta, foi encaminhado pelo ento presidente Getlio Vargas, ao Congresso
Nacional, o Plano Nacional de Eletrificao, prevendo a unificao da frequencia do
sistema eltrico em 60 Hz; a interligao dos sistemas eltricos isolados; o
planejamento centralizado da expanso do setor; e, ainda, a "mobilizao de
recursos extra-setoriais, sob a coordenao do Estado, para fazer face aos
investimentos necessrios. Getlio Vargas tambm encaminhou "o projeto de
criao da Empresa Centrais Eltricas do Brasil S.A. (Eletrobrs), holding do setor
(BORENSTEIN; CAMARGO, 1997, p. 72-73).


5.2.3 Estruturao


Na fase inicial do ps-guerra, o desenvolvimento do setor eltrico brasileiro
enfrentava muitas dificuldades, especialmente pela falta de financiamento nacional e
indefinies quanto s tarifas. Apesar da demanda crescente, as deficincias do
setor tambm aumentavam. Nesse contexto, foi criado um fundo de eletrificao,
com recursos oriundos do "imposto nico sobre a energia eltrica, previsto na
Constituio de 1946 (Art. 15), e cuja regulamentao ocorreu em 1956,
contemplando a distribuio dos recursos para a Unio, Estados e Municpios
(LEITE, 2007, p. 99).
Com o Decreto 41.019, de 26 de fevereiro de 957, foi aprovada uma "extensa
e abrangente regulamentao dos servios de eletricidade, em 190 artigos, que se
transformou "na espinha dorsal normativa para os servios de eletricidade, at o
168
atropelamento imposto pela legislao relativa equalizao tarifria de 1974.
Nesse mesmo ano, foi aprovada a fundao da Central Eltrica de Furnas (Furnas),
e concedida autorizao para estudos preliminares sobre o potencial hidreltrico das
Sete Quedas no Paran. Em 1960, criado o Ministrio de Minas e Energia, e no
ano seguinte, aps sete anos de debates no Congresso, autorizada a criao da
Eletrobrs, a qual veio, posteriormente, a incorporar a Chesf e Furnas (LEITE, 2007,
p. 123).
At os primeiros anos da dcada de sessenta houve um crescimento
significativo da capacidade de gerao de eletricidade, apesar da ausncia dos
investimentos privados diretos nesse segmento. Nesse perodo se avanou na
estruturao do setor, tanto do ponto empresarial quanto do econmico. Tambm
ocorreu a expanso dos sistemas eltricos, especialmente territorial, abrindo
perspectivas para sua futura interligao. A dificuldade tcnica, nesse sentido,
representada pelas duas frequncias distintas, de 50 Hz e 60 Hz, utilizadas nas
redes de distribuio, foi superada por ocasio da Lei 4.454, de 6 de novembro de
1964, que estabeleceu como padro a de 60 Hz.
Outro desafio institucional, ainda na dcada de sessenta, foi o
estabelecimento de uma remunerao adequada no setor, para fazer frente aos
investimentos necessrios. Como tentativa de equacionamento dessa questo, foi
aprovada a Lei 5.655, de 20 de maio de 1971, que estabeleceu para as
concessionrias, uma remunerao de 10% e 12% sobre o investimento
remunervel (LEITE, 2007, p. 124, 143-148).
Um pouco antes, atravs do Decreto 57.297, de 19 de novembro de 1965, a
Eletrobrs recebeu a responsabilidade do "planejamento da gerao, transmisso e
distribuio de energia para os diversos mercados consumidores da Regio Centro-
Sul do pas. E alguns anos depois, em 1973, foi realizada a primeira tentativa de
planejamento integrado no sistema eltrico brasileiro, que contemplava a regio Sul,
Sudeste e a Itaipu Binacional, que seria constituda como empresa somente no incio
do ano seguinte. Em 1978, foi elaborado o "primeiro documento de planejamento
para todo o pas, sendo na sequncia criado "um grupo permanente de
planejamento, o Grupo Coordenador do Planejamento dos Sistemas Eltricos
(GCPS). Essa iniciativa, oficializada em 1982, contribuiu para o desenvolvimento
das tcnicas de planejamento, tais como, as relacionadas aos critrios de
169
priorizao de obras, rateio de energia, potncia por empresa e o critrio de energia
garantida (BORENSTEIN; CAMARGO, 1997, p. 77).


5.2.4 Milagre e colapso


No incio da dcada de setenta, com os aumentos expressivos do petrleo,
especialmente em 1973, proposto o II Plano Nacional de Desenvolvimento
(II PND), indicando, em especial, a necessidade de mudanas na matriz energtica
nacional. Entretanto, para controlar a inflao, as tarifas de energia eltrica no
foram reajustadas, inviabilizando a capitalizao do setor e limitando a sua
expanso com recursos prprios. Por outro lado, graas a recursos externos, os
investimentos na poca foram expressivos. Em doze anos, no perodo de
1967-1979, o sistema eltrico atravs de sua capacidade instalada de gerao,
expandiu-se 272%. Porm, no final dessa dcada foi possvel observar uma reduo
no ritmo de investimentos "traduzindo as dificuldades financeiras decorrentes do
aumento do preo do petrleo, a restrio tarifria e o investimento em grandes
projetos de concluso mais demorada (BORENSTEN; CAMARGO, 1997, p. 77-78).
A dcada de setenta tambm foi marcada pelos percalos do programa
nuclear brasileiro para a gerao de energia eltrica, em cooperao com o governo
da Alemanha. As obras das usinas nucleares de Angra I, iniciada em 1971, bem
como as II e III, inicialmente previstas para comear em 1974, enfrentaram desde
problemas tcnicos at polticos, sendo seus cronogramas sucessivamentes
revistos. Em razo destas questes, at 1985 "no havia nenhuma usina do
programar alemo concluda, nem com perspectivas de concluso (LEITE, 2007,
p. 220-223).
Em 1974, havia sido criado um instrumento de equalizao tarifria para,
entre outros objetivos, "diminuir desigualdades regionais, seja em nvel dos
consumidores, seja na atratividade econmica da instalao de novas indstrias, em
regies com custos energticos maiores. Tal mecanismo, denominado Reserva
Geral de Garantia (RGR), possibilitou manter a remunerao legal s
concessionrias com custos maiores, via captao de recursos junto a todas as
concessionrias. Porm, "o estrangulamento tarifrio e a diminuio de recursos
170
para o setor, ensejaram o surgimento de uma crise institucional, atingindo a
Elebrobrs, suas subsidirias e as concessionrias estaduais (BORENSTEN;
CAMARGO, 1997, p. 82).
Essa situao foi agravada na dcada de oitenta, pelo comportamento de
muitas concessionrias estaduais, que deixaram de efetuar os recolhimentos
devidos Eletrobrs, no pagaram a energia comprada das empresas federais,
passaram a desrespeitar a legislao, e aumentaram a disputa pelas escassos
recursos disponveis. Alm disso, cresceram as "presses dos empreiteiros,
consultores e fornecederes para operar nas obras, aumentou a influncia poltica na
"indicao dos dirigentes e na administrao das empresas estatais, como tambm,
intensificaram-se as demandas organizadas dos grandes consumidores
(BORENSTEIN; CAMARGO, 1997, p. 83).
Na dcada de oitenta, as projees de expanso do mercado de energia
eltrica nacional, contempladas em diversos planos setoriais, ficaram aqum do
previsto, face o segundo choque do petrleo, a sbita elevao das taxas de juros e
outros fatores que comprometeram o crescimento econmico nacional. Nessa
dcada, tambm foram iniciadas as obras das hidreltricas de Tucuru e de Itaipu.
Esta ltima, iniciada em 1975, comeou a operar em 1983. Por outro lado, a
estratgia de controlar preos e tarifas para combater a inflao, implicou na
diminuio da rentabilidade e dos recursos prprios para investimentos, bem como
no endividamento a custos mais altos para as empresas do setor (LEITE, 2007,
p. 214-216).
Ainda na dcada de oitenta, com o agravamento da situao econmica e
financeira do setor eltrico, foi elaborado um plano de recuperao setorial,
denominado Plano de Recuperao do Setor de Energia Eltrica (PRS), que
aprovado ao final de 1985, continha, entre outros, objetivos voltados capitalizao
das concessionrias, reduo do nvel de endividamento, e a progressiva elevao
da remunerao dos investimentos. Porm, no ano seguinte, com o Plano Cruzado,
as tarifas foram congeladas e limitaram a capacidade de investimentos por parte das
concessionrias. J, em 1987, algumas medidas de recuperao do setor
comearam a ser debatidas, mas foi com o advento da Constituio de 1988, que se
iniciou um intenso processo de modificao institucional da energia eltrica no Brasil
(LEITE, 2007, p. 248).

171
5.2.5 Privatizao e reformas


No incio da dcada de noventa, atravs da Lei 8.031, de 12 de abril de 1990,
foi criado o Programa Nacional de Desestatizao, que surgiu do esprito de
mercado ento em vigor, o qual contemplava "como diretrizes gerais a privatizao,
sem distino da origem do capital, e a extino dos monoplios, sem maior ateno
pela existncia de monoplios naturais (LETE, 2007, p. 286-287).
As reformas institucionais no setor eltrico, especialmente motivadas pela
impossibilidade das empresas estatais sustentarem os investimentos necessrios,
contemplaram o estmulo iniciativa privada para participar de novos
empreendimentos e da citada privatizao de ativos existentes. As mudanas
realizadas, inspiradas em experincias internacionais, tiveram por objetivo introduzir
um ambiente competitivo e uma nova modelagem de regulao no setor. Porm, as
especificidades do caso brasileiro, entre as quais a elevada base de gerao
hidrulica e as grandes distncias entre geradores e consumidores, impuseram
algumas restries s solues utilizadas em outros pases (PIRES, 2000, p. 7).
Mesmo assim, o quadro em vigncia por mais de trinta anos, comeou a mudar,
lembrando que at ento:

as grandes empresas sob controle federal eram exclusivamente geradoras
e no participavam da distribuio. As grandes empresas estaduais eram
verticalizadas [possuam gerao, transmisso e distribuio]. As empresas
privadas e as estaduais, de menor porte, se atinham distribuio. A
operao dos sistemas integrados e o planejamento da expanso se
mantinham sob o comando do governo federal por intermdio da Eletrobrs
(LEITE, 2007, p. 291).


Apesar das incertezas envolvidas em razo das novas mudanas
institucionais que ento se iniciavam no setor, bem como, pela ausncia de um
marco regulatrio consolidado, foram iniciados e concretizados os processos de
privatizao de diversas empresas sob controle federal e estadual. Por outro lado,
em razo das contestaes polticas e outros fatores, vrias empresas no foram
privatizadas, resultando na necessidade de convvio de empresas estatais e
privadas (LEITE, 2007, p. 299-301). O esforo de desverticalizao de grandes
empresas que atuavam na gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica,
172
tambm implicou na criao de novas empresas para atuar especificamente em
cada um desses segmentos, como em vrios casos, redundou na transferncia de
tais negcios para outros controladores. Nesse processo, a maior parte das
empresas de distribuio foi privatizada, e as tarifas que "eram definidas pelo custo
dos servios, passaram a ser reguladas pelo preo estabelecido em licitao (FNN,
2007, p. 233).
O processo de mudanas institucionais no setor eltrico foi iniciado com a
edio da abrangente e j citada Lei Geral de Concesses (Lei 8.987/1995) que,
entre outros aspectos, estabeleceu a necessidade de licitao via concorrncia, para
a realizao de concesses (LEITE, 2007, p. 287). De qualquer forma, as reformas
no setor obtiveram maior consistncia em 1997, quando foram implementadas novas
polticas regulatrias. O novo modelo institucional do setor "foi inaugurado pela lei
9.427/96, que instituiu a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), e a lei
9.648/98, que definiu, entre outras coisas, as regras de entrada, tarifas e estrutura
de mercado (PRES, 2000, p. 12). As bases dessa nova modelagem, sintonizada
com experincias internacionais, contemplavam:

a introduo de competio nos segmentos de gerao e comercializao
de energia eltrica; a criao de um instrumental regulatrio para a defesa
da concorrncia nos segmentos competitivos (desintegrao vertical, tarifas
de uso da rede no discriminatrias, etc.), com destaque para a garantia do
livre acesso nos sistemas de transporte (transmisso e distribuio), e, por
fim, o desenvolvimento de mecanismos de regulao incentivada nos
segmentos que permanecem como monoplio natural (PIRES, 2000, p. 12).


A instituio da ANEEL, que teve por objetivo disponibilizar ao Estado um
rgo especializado e mecanismos de controle dos servios no setor, foi entretanto,
criticada por muitos cientistas polticos em razo do modelo das agncias
reguladoras permitirem "alto grau de autonomia num ambiente de baixo controle
social (FNN, 2007, p. 233).
No novo modelo tambm foi institudo o Mercado Atacadista de Energia
(MAE), nos termos da Lei 9.648, de 27 de maio de 1998. Submetido
regulamentao da ANEEL, o MAE foi criado para viabilizar as atividades comerciais
de compra e venda de energia eltrica realizadas pelos agentes do setor, no mbito
do sistema interligado, representando o ambiente no qual "ocorre a contabilizao
de toda a energia gerada e consumida no Brasil (FNN, 2007, p. 235).
173
Outro rgo criado foi o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS),
composto por empresas do segmento, consumidores e representantes do Poder
Concedente. Institudo pela Lei 9.648/1998, e sob a fiscalizao e regulao da
ANEEL, o ONS coordena e controla a gerao e transmisso de energia eltrica no
sistema eltrico interligado, com o objetivo de otimizar sua operao, visando o
menor custo segundo padres tcnicos, critrios de confiabilidade e regras de
mercado (LEITE, 2007, p. 306).
Ainda na dcada de noventa, o governo federal conduziu um estudo
abrangente sobre as possveis reformas no setor eltrico, que iniciado em 1996, foi
concludo no final de 1997. Basicamente, esse estudo contemplou: os arranjos
comerciais; as medidas legais e regulatrias; as mudanas institucionais, inclusive
no mbito governamental; e, tambm, os mecanismos de financiamento e alocao
de riscos. Na estrutura de governo, os trabalhos de reestruturao ficaram a cargo
de uma organizao que ficou conhecida por RE-SEB, que alm da equipe de
consultoria contratada para o referido estudo, contou com a participao de
aproximadamente duzentos especialistas nacionais (LEITE, 2007, p. 297-298).
Parcela significativa dos resultados desse trabalho deu origem s mudanas
institucionais do setor, iniciadas naquela oportunidade.
J no final dos anos noventa, os principais reservatrios das usinas
hidreltricas das Regies Sudoeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste estavam com
pouca gua, abaixo do aceitvel para a segurana do sistema eltrico. Apenas na
Regio Sul, os reservatrios mantinham nveis aceitveis. J no incio de 2001, os
reservatrios da Regio Sudoeste/Centro-Oeste estavam com apenas 30% de sua
capacidade. Alm da inexistncia de estmulos para contratao de energia trmica
complementar, a construo de usinas estava atrasada e tambm havia insuficincia
na capacidade de transmisso da Regio Sul para a Sudeste. Este contexto
caracterizou o colapso fsico do sistema eltrico e deu origem ao racionamento de
energia eltrica, em 2001. Dentre as vrias medidas adotadas, destaca-se a criao
da Cmara de Gesto da Crise Energtica "a qual, por sua vez, estabeleceu o
Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico (LETE, 2007, p. 320-322).
Em junho de 2001, entrou em vigor o Programa Emergencial de Reduo de
Consumo, com durao at fevereiro de 2002, o qual iniciou o racionamento de
energia eltrica que previa "cortes determinados conforme os grupos de
consumidores, alm de outras providncias, mas com o objetivo central de reduo
174
da carga. A ao em termos gerais foi bem sucedida, especialmente pela
participao positiva da sociedade que, na indstria, residncias e outros
segmentos, contribuiu para a reduo do consumo de eletricidade. O consumo de
eletricidade, que foi de 15 milhes de MWh em abril de 2001, caiu para 11 milhes
em julho do mesmo ano e, aps a fase de recomposio, estabilizou em um pouco
mais de 12,5 milhes de MWh, no perodo de abril de 2002 at o final de 2004
(LEITE, 2007, p. 323).
No incio do novo governo federal, em 2003, o setor eltrico ainda estava
desorganizado em razo da reforma, que no chegou a ser totalmente implantada, e
das turbulncias causadas pelas medidas emergenciais adotadas durante o
racionamento de 2001. Tambm, em razo de uma nova viso institucional para o
setor, esse novo governo deu incio "reforma da reforma do setor eltrico que,
entre outros resultados, redundou na aprovao das Leis 10.847 e 10.848, ambas
de 15 de maro de 2004 (LEITE, 2007, 378-386).
A primeira lei criou a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), que em
conformidade com o seu artigo 2 "tem por finalidade prestar servios na rea de
estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energtico, tais
como energia eltrica, petrleo e gs natural e seus derivados, carvo mineral,
fontes energticas renovveis e eficincia energtica, dentre outras. J a segunda,
a Lei 10.848/2004, alterou oito leis anteriores, que contemplavam aspectos
relacionados remunerao legal das concessionrias; nveis tarifrios; outorga e
prorrogao de concesses; regulao e fiscalizao; poltica energtica;
reestruturao da Eletrobrs; investimentos obrigatrios em P&D e em eficincia
energtica; energia emergencial; incentivo s fontes alternativas; e universalizao
da energia eltrica.
Essas alteraes, em essncia, contemplam duas concepes principais.
A primeira diz respeito ao "retorno do comando do Estado, atravs do
restabelecimento do planejamento de longo prazo pela EPE; da criao do Comit
de Monitoramento do Setor Eltrico para acompanhar o atendimento da demanda e
recomendar aes preventivas; e incluso do presidente e de diretores designados
pelo MME no ONS, ente privado encarregado da operao do sistema interligado
nacional (LEITE, 2007, p. 384-385).
A segunda concepo trata da "reforma do mercado, cuja idia bsica
consiste num pool que compra a energia das geradoras e a revende s
175
distribuidoras, o qual administrado pela Cmara de Comercializao de Energia
Eltrica (CCEE), que substitui o MAE do modelo anterior. Nessa modelagem existe
um "sistema de contratos bilaterais entre geradores e distribuidores com ingerncia
da CCEE. Os primeiros respondem pelo atendimento do mercado, e os segundos
so obrigados a "contratar 100% da demanda prevista para os cinco anos seguintes
e a fornecer garantias contra inadimplncia. Entre diversas outras alteraes,
destaca-se a relacionada s concesses de recursos hdricos, que passou a ser
baseada na "menor receita anual requerida pelo concessionrio (LETE, 2007,
p. 385).


5.3 CARACTERSTICAS GERAIS


5.3.1 Atividades principais


O setor eltrico compreende as atividades de gerao, transmisso e
distribuio, podendo esta ltima, ser desmembrada em distribuio fsica e
comercializao. Tais atividades possuem uma interdependncia que
" indispensvel ao funcionamento do sistema eltrico, porm, apresentam
estruturas de custo distintas, sendo que a atividade de gerao mais intensiva em
capital, e compreende investimentos com longo tempo de maturao (PINTO JR. et
al., 2007, p. 130-131).
A gerao de energia eltrica realizada em instalaes, normalmente
denominadas usinas, que podem utilizar diferentes fontes energticas, tais como a
hidrulica, trmica, elica, biomassa e outras. No caso brasileiro, a participao
dessas diversas fontes na capacidade de gerao nacional, encontra-se
apresentada na tabela 1. As fontes hidrulicas representam praticamente 82% da
capacidade de gerao de eletricidade, sendo seguidas pelas fontes trmicas, com
pouco mais de 17%.





176
Tabela 1 - Capacidade de gerao instalada no Sistema Interligado Nacional(*)
Tipo Capacidade (MW) % por tipo % por grupo
Hidrulica nacional 68.188,5 74,34%
81,97%
Hidrulica Itaipu 7.000,0 7,63%
Trmica convencional 13.944,7 15,20%
17,39%
Termonuclear 2.007,0 2,19%
Elica 357,5 0,39%
0,64% Biomassa 33,2 0,04%
Outros 196,5 0,21%
Total 91.727,4 100,00% 100,00%
(*) no inclui usinas com capacidade menor que 30 MW.
Fonte: ONS


A gerao, tambm denominada produo, pode ser conduzida por diferentes
agentes que so o concessionrio, o autoprodutor e o produtor independente. Este
ltimo recebe "concesso ou autorizao para produzir energia eltrica destinada ao
comrcio, por sua conta e risco (FNN, 2007, p. 237). Como atualmente a legislao
possibilita sob certas condies, a participao de empreendedores na atividade,
como o caso do produtor independente, a atividade de gerao considerada
concorrencial.
Por sua vez, a atividade de transmisso corresponde s operaes
necessrias para o transporte da energia que, normalmente demandam subestaes
e linhas de transmisso. As operaes nesse segmento so orientadas para o
mximo aproveitamento, ou seja, a minimizao de perdas energticas. uma
atividade considerada como um monoplio natural, em razo de ser intensiva em
capital, contar com altos custos irrecuperveis e, dessa forma, inviabilizar
economicamente a concorrncia (FINN, 2007, p. 239).
J a atividade de distribuio contempla o esforo para disponibilizar a
energia eltrica diretamente nas unidades consumidoras e, as instalaes tpicas
dessa atividade, sob o enfoque da distribuio fsica, compreendem subestaes,
transformadores e redes de distribuio. A distribuio de energia pode ser feita em:

alta ou baixa tenso acima ou abaixo de 2,3 kV e o consumo pode ser
estabelecido pelo sistema convencional ou sazonal, de acordo com o
horrio do dia ou perodo do ano. Todavia, a qualidade da energia fornecida
depende das condies em que se encontram as redes de distribuio
(FINN, 2007, p. 240).


177
A exemplo da transmisso, a distribuio considerada um monoplio
natural, pois no seria conveniente, tanto sob o critrio econmico como ambiental,
a construo de redes de diferentes concessionrias para atender mesma rea.
Alm disso, por compreender um relacionamento direto com os usurios, a
distribuio considerada como um servio pblico, por excelncia. " a fase em
que se verifica uma maior atuao do poder pblico, principalmente, na regulao e
na fiscalizao (FNN, 2007, p. 240-241).
J a distribuio sob o enfoque da comercializao, compreende as
atividades de compra e venda de energia pelos novos agentes de comercializao,
pelos consumidores livres, e tambm, pelos tradicionais geradores e distribuidores.
Esses agentes de comercializao, que tem suas atividades reguladas pela
ANEEL, podem comercializar energia com as tradicionais distribuidoras, com os
consumidores livres e com as geradoras, incluindo os produtores independentes e
os autoprodutores. Assim, com esse conjunto de atores e flexibilidade de
participao, a comercializao tambm considerada como uma atividade
concorrencial.
Outra caracterstica importante do setor eltrico brasileiro a existncia do
Sistema Interligado Nacional (SIN), que possibilita a cooperao entre os agentes do
setor, bem como a otimizao do uso dos reservatrios das usinas hidreltricas, que
representam a maior parte da base de gerao de eletricidade no pas. Atravs do
SIN, viabilizada a troca de energia em praticamente todo o territrio nacional,
abrangendo empresas das regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste, e parte da
regio Norte do pas. Destaca-se que est fora desse sistema apenas 3,4% da
capacidade nacional de produo de eletricidade, caracterizada por pequenos
sistemas isolados, principalmente na regio amaznica (ONS, 2001).
As decises no setor eltrico j foram bastante centralizadas, destacando-se
nesse sentido a Eletrobrs, que desde a sua criao em 11 de junho de 1962,
"assumiu as funes de coordenao do planejamento e da operao, de agente
financeiro e transformou-se em holding das quatro geradoras federais (responsveis,
ao longo da dcada de 90, por cerca de 50% da energia gerada no pas). Por outro
lado, "a iniciativa privada, cuja participao setorial foi praticamente inexistente nos
anos 60, no final dos anos noventa j participava "com cerca de 62% e 18% dos
segmentos de distribuio e gerao de eletricidade. O modelo institucional estatal
permaneceu praticamente inalterado por mais de trs dcadas, porm, a partir da
178
dcada de oitenta comeou a apresentar sinais de esgotamento. A demanda por
novas alternativas institucionais comeou a tomar corpo por diversos fatores, entre
os quais, as crises financeiras dos governos estaduais e federal, problemas de
gesto em vrias concessionrias e sistema regulatrio inadequado (PIRES, 2000,
p. 9). O quadro institucional do setor eltrico brasileiro, atualmente vigente,
resultado das reformas promovidas no final do sculo XX e incio do sculo XXI,
conforme j detalhado.


5.3.2 Regulao e competio


No fim dos anos setenta, a eficincia do modelo do setor eltrico no mbito
internacional, passou a ser questionada com uma ntida inspirao liberal e com o
pressuposto de que o baixo desempenho das empresas do setor, controladas pelo
Poder Pblico, resultava da falta de concorrncia e da gesto ineficiente do Estado
nas atividades de infraestrutura. As primeiras reformas radicais do setor eltrico
ocorreram na Gr-Bretanha, e serviram de referncia para as medidas que, na
sequncia, foram adotadas em outros pases. Essas reformas, em maior ou menor
grau, compreenderam: a desverticalizao das atividades tpicas; a introduo da
concorrncia nos diferentes segmentos do setor; a liberao a terceiros para acesso
s redes; a adoo de novos modelos contratuais; a criao de um rgo especfico
para coordenar o despacho da eletricidade e de novos rgos reguladores; a
privatizao das empresas pblicas e a implementao de novos mecanismos de
regulao e fiscalizao (PINTO JR. et al., 2007, p. 180).
No Brasil, no foi diferente. A reestruturao do setor eltrico trouxe
mudanas essenciais na estrutura de mercado, dentre as quais: a passagem do
Estado da condio de empreendedor para regulador; a desverticalizao das
atividades de gerao, transmisso, distribuio e comercializao; a regulao
mnima voltada para a competio; e a quebra do monoplio em diversas atividades,
pela introduo do produtor independente de energia, do comercializador de energia
e do consumidor livre. Essas mudanas, inicialmente, contemplaram a criao da
ANEEL, do MAE e do ONS; o livre acesso s redes eltricas; a definio de limites
de concentrao de mercado, de auto-suprimento e do valor normativo; e ainda, a
179
instituio dos investimentos obrigatrios em P&D (ABDO, 2001). Cabe lembrar que,
pouco tempo depois, o MAE foi substitudo pela CCEE, conforme j mencionado.
As reformas no setor eltrico criaram novas oportunidades de negcios e
implicaram em redefinio das estratgias tradicionais das empresas do segmento.
Tambm trouxeram "novas atribuies ao Estado, especialmente em matria de
regulao e de defesa da concorrncia; bem como, possibilitaram que as empresas
pudessem enfrentar concorrentes em um determinado tipo de atividade, enquanto,
em outro, pudessem dispor de um monoplio (PINTO JR. et al., 2007, p. 181).
Face s reformas ocorridas, a regulamentao passou a ter graus
diferenciados em razo do tipo de atividade no setor, e tornou-se possvel "identificar
com mais clareza as fases mais competitivas do mercado energtico (FNN, 2007,
p. 237). A figura 3 ilustra esse novo contexto.













Figura 3 - Reestruturao do Setor Eltrico
Fonte: Adaptado de Abdo (2001).


Com o advento da Constituio de 1988, foi introduzido um novo papel para a
Administrao Pblica com relao prestao de servios pblicos. Seguindo uma

Atividade Setorial

Mercado Regulamentao

Gerao

Transmisso

Distribuio

Comercializao

Mnima

Concorrncia



Forte



Monoplio
Natural

Mnima

Concorrncia
180
tendncia internacional, nessa oportunidade, o Estado passou "mais a exercer
funes de normatizao, fiscalizao e regulao das atividades econmicas,
deixando a cargo da iniciativa privada a prestao direta desses servios. Nesse
contexto, os servios de eletricidade foram inseridos em um novo modelo que
poderia incentivar a "concorrncia entre agentes do setor e, assim, poderia
proporcionar, "em tese, mais vantagens para os consumidores (FNN, 2007,
p. 232-233).
Em alguns setores, como o caso da energia eltrica, a delegao de
competncias do Estado para privados atuarem em servios pblicos, demanda a
presena de entidades com funes tcnicas e administrativas. No Brasil, essas
entidades "tomaram a forma de agncias reguladoras, cujas caractersticas
principais so "independncia do governo e neutralidade poltica de sua gesto
(BITTENCOURT, 2006, p. 55).
No caso especfico do setor eltrico, as mudanas promovidas a partir da
dcada de noventa, permitiram que vrias atividades pudessem, com relativa
facilidade, ser desenvolvidas de forma independente, "como se tratasse de qualquer
outra indstria operando em economia de mercado. Nessa possibilidade,
incluem-se as empresas geradoras de energia e autoprodutores, que detm a
faculdade de "contratar livremente a venda da energia em grosso com grandes
consumidores e concessionrios de servios pblicos. De outro lado, esto as
atividades "intrinsecamente monopolistas, como o caso da distribuio, que
envolve extensas linhas urbanas induplicveis e constitui atividade natural, por
tradio, privativa de concessionrio nico de servios pblicos (LETE, 2007,
p. 300).
Tambm cabe destacar, que "uma das maiores inovaes trazidas pela
reestruturao do setor eltrico foi a criao de uma nova espcie de consumidor,
denominado consumidor livre, ou seja, aquele que tem a liberdade de escolher de
quem vai comprar a energia eltrica. A tendncia que no futuro, esse direito de
escolha, esteja disponvel para todos os consumidores (FINN, 2007, p. 241).
Atravs dos artigos 15 e 16 da Lei 9.074/1995, as prorrogaes das atuais e
novas concesses de distribuio, passaram a ser feitas sem exclusividade de
fornecimento para os consumidores com carga igual ou maior que 10 MW e em
tenso de 69 kV ou superior, que ficaram liberados para comprar a energia de
qualquer produtor independente. Aps trs anos da promulgao dessa lei, a
181
compra em questo tornou-se possvel junto a qualquer concessionrio,
permissionrio ou autorizado de energia eltrica do sistema interligado. Decorridos
cinco anos, ou seja, a partir de 2000, foram includos nessa permisso de compra,
os consumidores com carga de consumo igual ou superior a 3 MW e tambm em
tenso de 69 kV ou superior. Desde 2003, ou seja, aps decorridos oito anos da
referida lei e conforme nela preceituado, o Poder Concedente pode reduzir os limites
de carga e tenso estabelecidos, o que na prtica possibilita a abertura total do
mercado de distribuio de energia eltrica.
Por outro lado, dentro de uma viso mais geral, cabe destacar que o atual
contexto regulatrio do setor eltrico tem suas diretrizes fixadas pela Resoluo n 5,
de 21 de julho de 2003, do Conselho Nacional de Poltica Energtica, que segundo
seu artigo 1, so as seguintes:

I - Prevalncia do Conceito de Servio Pblico para a produo e
distribuio de energia eltrica aos consumidores cativos;
II - Modicidade Tarifria;
III - Restaurao do Planejamento da Expanso do Sistema;
IV - Transparncia no processo de licitao permitindo a contestao
pblica, por tcnica e preo, das obras a serem licitadas;
V - Mitigao dos Riscos Sistmicos;
VI - Manter a operao coordenada e centralizada necessria e inerente ao
sistema hidrotrmico brasileiro;
VII - Universalizao do acesso e do uso dos servios de eletricidade; e
VIII - Modificao no processo de licitao da concesso do servio pblico
de gerao priorizando a menor tarifa.


Ainda no tocante referida Resoluo, cumpre destacar que na sua
exposio de motivos, ou seja, nos seus "considerandos, encontra-se aposta a
manifestao de que o modelo do setor eltrico ento vigente, no havia obtido os
"resultados favorveis no tocante modicidade tarifria, continuidade e qualidade da
prestao dos servios. Tambm reconhece a "ausncia de incentivos expanso
do servio e universalizao do acesso e do uso dos servios de energia eltrica, e
que o referido modelo havia demonstrado "incapacidade inerente de corrigir
desequilbrios entre oferta e demanda, de apresentar de forma adequada os sinais
de preos e, portanto, sinais de investimento. Assim, entendeu que era necessrio
rever as bases institucionais para o setor eltrico. Porm, no houve sinalizao
com perspectivas de ampliao do ambiente competitivo e tampouco novas
iniciativas de privatizao.
182
Como conseqncia da "reforma da reforma do setor eltrico, houve algumas
mudanas no quadro das principais entidades deste segmento, que atualmente
compreende: o Ministrio de Minas e Energia, o Conselho Nacional de Poltica
Energtica, a Empresa de Pesquisa Energtica, o Comit de Monitoramento do
Setor Eltrico, o Operador Nacional do Sistema Eltrico, a Cmara de
Comercializao de Energia Eltrica e a Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL, 2011d, p. 4-5). As atribuies bsicas dessas entidades encontram-se
detalhadas no quadro 2.


Entidades Atribuies Bsicas
Ministrio de Minas e
Energia MME
O MME encarrega-se da formulao, do planejamento e da
implementao de aes do governo federal no mbito da poltica
energtica nacional.
Conselho Nacional de
Poltica Energtica
CNPE
rgo de assessoramento do Presidente da Repblica para
formulao de polticas nacionais e diretrizes de energia, que visa,
dentre outros, o aproveitamento racional dos recursos energticos do
pas, a reviso peridica da matriz energtica e o estabelecimento de
diretrizes para programas especficos. rgo interministerial
presidido pelo Ministro de Minas e Energia MME.
Empresa de Pesquisa
Energtica EPE
(Decreto 5.184/2004)
Empresa pblica federal dotada de personalidade jurdica de direito
privado e vinculada ao MME. Tem por finalidade prestar servios na
rea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do
setor energtico. Elabora os planos de expanso da gerao e
transmisso da energia eltrica.
Comit de Monitoramento
do Setor Eltrico CMSE
Constitudo no mbito do MME e sob sua coordenao direta, tem a
funo de acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade e a
segurana do suprimento eletroenergtico em todo o territrio
nacional.
Operador Nacional do
Sistema Eltrico ONS
(Lei 9.648/1998)
Entidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, sob regulao
e fiscalizao da ANEEL, responsvel pelas atividades de
coordenao e controle da operao da gerao e da transmisso de
energia eltrica do Sistema Interligado Nacional (SIN).
Cmara de
Comercializao de
Energia Eltrica CCEE
(Decreto 5.177/2004)
Entidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, sob regulao
e fiscalizao da ANEEL, tem a finalidade de viabilizar a
comercializao de energia eltrica no SIN e de administrar os
contratos de compra e venda de energia eltrica, sua contabilizao e
liquidao.
Agncia Nacional de
Energia Eltrica ANEEL
(Lei 9.427/1996)
Autarquia sob regime especial, vinculada ao MME, tem a finalidade de
regular e fiscalizar a produo, a transmisso, a distribuio e
comercializao de energia eltrica, em conformidade com as polticas
e diretrizes do governo federal. o rgo responsvel pela
elaborao, aplicao e atualizao dos Procedimentos de Distribuio
(PRODIST).

Quadro 2 - Principais Entidades do Setor Eltrico
Fonte: ANEEL (2011d, p. 4-5).


183
5.4 PANORAMA DA DISTRIBUIO


5.4.1 Dados gerais


Em 2009, o setor de distribuio de energia eltrica brasileiro era composto
por 64 concessionrias, das quais 19 com controle pblico (29,7%), e 45 com
controle privado (70,3%). Em termos de atendimento s unidades consumidoras
residenciais, as concessionrias com controle pblico respondiam por 30,9% do
mercado e as privadas por 69,1%. Em outubro de 2010, a distribuio de energia
eltrica alcanou a marca de 68,6 milhes de unidades consumidoras atendidas,
representando um acrscimo de 39% em relao a 2001, quando o pas possua
49,35 milhes de unidades (ANEEL, 2011a).
De forma mais detalhada, no tocante ao consumo, receita de fornecimento e
ao nmero de unidades consumidoras por classe de consumo, a Tabela 2
demonstra a situao brasileira vigente naquela oportunidade.


Tabela 2 - Mercado Consumidor de Energia Eltrica
Classe de Consumo
Consumo Receita Consumidores
MWh % R$ milhes % unidades %
Residencial 9.199.234 34,7 2.796,23 39,6 58.329.331 85,0
Industrial 6.772.305 25,6 1.541,96 21,8 572.304 0,8
Comercial, Servios e Outras 5.664.402 21,4 1.650,61 23,4 4.960.881 7,2
Rural 1.231.439 4,7 255,76 3,6 3.910.342 5,7
Poder Pblico 1.107.056 4,2 353,04 5,0 517.871 0,8
Iluminao Pblica 1.045.221 3,9 176,82 2,5 76.520 0,1
Servio Pblico 981.323 3,7 209,47 3,0 69.147 0,1
Rural Aquicultor e Irrigante 417.479 1,6 68,05 1,0 158.263 0,2
Consumo Prprio 55.918 0,2 15,72 0,2 8.451 0,0
Total Geral 26.474.377 100,0 7.067,66 100,0 68.603.110 100,0
Fonte: Adaptado dos dados ANEEL, relativos a outubro de 2010 (ANEEL, 2011b)


A classe residencial representava a maior parcela do mercado brasileiro de
distribuio; respondendo por 85% do nmero de unidades consumidoras, 39,6% da
receita de fornecimento, e por 34,7% do consumo de energia eltrica. Em termos de
184
consumo, a classe industrial vem logo a seguir, em razo de responder por 25,5%
do consumo. Entretanto, esse ltimo segmento perde para a classe "comercial,
servios e outras, no tocante receita proporcionada e ao nmero de unidades
consumidoras.
Ainda em outubro de 2010, a tarifa mdia de fornecimento de energia eltrica
no pas era de R$ 240,16. A mais baixa, no valor de R$ 161,41, era destinada
classe "Rural rrigante, e a mais elevada, no valor de R$ 318,90, a do "Poder
Pblico. A Tabela 3 apresenta os valores mdios tarifrios ento praticados para
cada classe de consumo, bem como, os valores percentuais das tarifas mdias de
cada uma dessas classes em relao tarifa mdia brasileira, bem como em relao
menor tarifa mdia vigente no mercado brasileiro.


Tabela 3 - Tarifas na Distribuio de Energia Eltrica
Classe de Consumo
Tarifa mdia de
fornecimento - R$
% em relao
mdia geral
% em relao
mdia mais baixa
Residencial 303,96
126,6 188,3
Industrial 245,34
102,2 152,0
Comercial, Servios e Outras 293,69
122,3 182,0
Rural 207,69
86,5 128,7
Poder Pblico 318,90
132,8 197,6
Iluminao Pblica 169,17
70,4 104,8
Servio Pblico 213,45
88,9 132,2
Consumo Prprio 307,26
127,9 190,4
Rural Aquicultor 180,69
75,2 111,9
Rural Irrigante 161,41
67,2 100,0
Total Geral 240,16 100,0 148,8
Fonte: Adaptado dos dados ANEEL, relativos a outubro de 2010 (ANEEL, 2011b)


possvel destacar que o maior segmento consumidor do pas a classe
"residencial, em termos de valores mdios, paga mais caro que as classes
"industrial e "comercial, servios e outros. Ainda, nas questes tarifrias, so
favorecidos em termos de tarifas mais baixas, os segmentos rurais compreendendo
as classes "rural, "rural aquicultor e "rural irrigante, como tambm o de "iluminao
pblica.
Com base em dados de outubro de 2010, o Brasil possui 99 agentes de
distribuio de energia eltrica, dos quais 63 so concessionrias e 26 so
cooperativas de eletrificao rural. As trs concessionrias com o maior nmero de
185
unidades atendidas so, em primeiro lugar, a Cemig Distribuio S/A, de Minas
Gerais, com 7 milhes de unidades ou 10,2% do total do mercado; em segundo, a
Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de So Paulo S/A, com 6 milhes ou 8,8% do
total; e, em terceiro, a Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia (Coelba), com
4,84 milhes ou 7,1% do mercado (ANEEL, 2011a). O panorama de atendimento do
mercado por parte das maiores concessionrias, pode ser observado na Tabela 4.


Tabela 4 - Participao na Distribuio de Energia Eltrica
Posio Agente
Unidades
Consumidoras
Participao %
Participao
acumulada %
1 CEMIG-D 7.030.386 10,2 10,2
2 ELETROPAULO 6.069.010 8,8 19,1
3 COELBA 4.846.286 7,1 26,2
4 COPEL-DIS 3.689.710 5,4 31,5
5 LIGHT 3.642.427 5,3 36,8
6 CPFL-PAULISTA 3.580.997 5,2 42,1
7 CELPE 3.073.546 4,5 46,5
8 COELCE 2.838.436 4,1 50,7
9 RGE 2.500.326 3,6 54,3
10 AMPLA 2.327.314 3,4 57,7
11 CELG-DIS 2.293.159 3,3 61,1
12 CELESC-DIS 2.264.133 3,3 64,4
13 ELEKTRO 2.174.854 3,2 67,5
14 CEMAR 1.808.853 2,6 70,2
15 CELPA 1.747.426 2,5 72,7
16 BANDEIRANTE 1.493.059 2,2 74,9
17 CEEE-DIS 1.458.672 2,1 77,0
18 CPFL-PIRATININGA 1.398.903 2,0 79,1
19 ESCELSA 1.228.268 1,8 80,9
20 AES-SUL 1.175.808 1,7 82,6
21 COSERN 1.117.874 1,6 84,2
22 EPB 1.094.525 1,6 85,8
23 CEMAT 1.032.070 1,5 87,3
24 CEPISA 943.670 1,4 88,7
25 CEAL 870.006 1,3 89,9
26 OUTRAS 6.903.392 10,1 100,0
TOTAL 68.603.110
Fonte: Adaptado dos dados ANEEL, relativos a outubro de 2010 (ANEEL, 2011a, 2011b)


Da anlise dos dados apresentados na tabela acima, possvel constatar que
grande parte do mercado de distribuio de energia eltrica encontra-se
concentrada em apenas 25 concessionrias, que atendem praticamente 90% das
186
unidades consumidoras do pas. Caso sejam consideradas apenas as 10 primeiras
concessionrias em volume de atendimento, verifica-se que essas respondem por
pouco mais da metade do mercado, ou seja, atendem 57,7% das unidades
consumidoras.


5.4.2 Procedimentos


As atividades tcnicas relacionadas s operaes dos sistemas de
distribuio de energia eltrica no Brasil, contemplando aspectos do funcionamento
e desempenho de tais sistemas, so normatizadas e disciplinadas pelos
Procedimentos de Distribuio (PRODIST). Tais documentos so elaborados pela
ANEEL, com "participao dos agentes de distribuio e de outras entidades e
associaes do setor eltrico nacional. Os objetivos do PRODST compreendem,
entre outros: "garantir que os sistemas de distribuio operem com segurana,
eficincia, qualidade e confiabilidade, bem como, "disciplinar os procedimentos
tcnicos para as atividades relacionadas ao planejamento da expanso, operao
dos sistemas de distribuio, medio e qualidade da energia eltrica (ANEEL,
2011d, p. 3).
O PRODST disciplina as relaes entre os agentes do setor "no que se refere
aos sistemas eltricos de distribuio, que incluem todas as redes e linhas de
distribuio de energia eltrica em tenso inferior a 230kV, seja em baixa tenso
(BT), mdia tenso (MT) ou alta tenso (AT). Encontra-se estruturado em oito
mdulos que so: (1) introduo; (2) planejamento da expanso do sistema de
distribuio; (3) acesso ao sistema de distribuio; (4) procedimentos operativos dos
sistemas de distribuio; (5) sistemas de medio; (6) informaes requeridas e
obrigaes; (7) clculo de perdas na distribuio; e (8) qualidade da energia eltrica
(ANEEL, 2011d, p. 5-6).
O mdulo 1 apresenta os objetivos gerais, a legislao em vigor e um
glossrio tcnico. Por sua vez, o mdulo 2 define pontos de conexo, requisitos
mnimos e critrios bsicos de informao e demais procedimentos necessrios para
o planejamento da expanso do sistema. J o mdulo 3 estabelece as condies de
conexo e de uso do sistema. O mdulo 4 uniformiza procedimentos de
187
relacionamento entre os centros de operao das distribuidoras, das transmissoras e
dos centros de despacho de gerao distribuda; define recursos mnimos de
comunicao e outros necessrios operao do sistema. No mdulo 5 tratada a
especificao das grandezas eltricas aplicveis ao faturamento, qualidade da
energia eltrica, ao planejamento da expanso e operao do sistema. Nesse
mdulo tambm so definidos os requisitos mnimos de "materiais, equipamentos,
projeto, montagem, comissionamento, inspeo e manuteno dos sistemas de
mediao, e outros relacionados a esses sistemas. O mdulo 6 apresenta um
detalhamento do processo de intercmbio das informaes tcnicas entre agentes
do sistema e, ainda, estabelece as suas obrigaes, no sentido de atender aos
requisitos e procedimentos estabelecidos. Por sua vez, o mdulo 7 estabelece a
metodologia e procedimentos para apurao de perdas, bem como os indicadores a
serem utilizados para avaliao das mesmas. E, finalmente, o mdulo 8 trata da
qualidade do produto e do servio prestado, contemplando, entre outros aspectos,
aqueles relacionados continuidade de fornecimento, tempo de atendimento e
monitoramento automtico dos indicadores de qualidade (ANEEL, 2011d, p. 6-12).


5.5 INVESTIMENTOS EM P&D


5.5.1 Antecedentes


A promoo do desenvolvimento sustentvel, especialmente nos pases em
desenvolvimento, demanda mudanas radicais nas formas de produzir e usar
energia, processo no qual, a eficincia energtica e a P&D so fatores essenciais.
Essas mudanas, por sua vez, implicam na identificao de mecanismos internos
para financiamento, bem como, na criao de estrutura institucional e capacitao
de recursos humanos para as aes necessrias. Pases como a frica do Sul,
Brasil, China e ndia esto se esforando nesse sentido (JANNUZZI, 2007, p. 235).
No caso brasileiro, uma das principais estratgias para superar esses desafios foi a
implantao da obrigatoriedade de investimentos em EE e em P&D no setor eltrico.
188
Com o incio do processo de reestruturao e dos movimentos em direo
privatizao desse setor, durante os anos noventa, comearam a surgir dvidas
quanto continuidade das aes de EE, especialmente atravs do Programa de
Conservao de Energia Eltrica - PROCEL e tambm de continuidade das aes
de P&D, principalmente, via manuteno do Centro de Pesquisas de Energia
Eltrica - CEPEL, vinculado ao Grupo ELETROBRS, principal centro de pesquisa
do setor e extremamente dependente de contratos com concessionrias sob
controle pblico (JANNUZZI, 2007, p. 236).
Neste contexto, surgiu a obrigatoriedade de investimentos em EE e P&D,
inicialmente, via contratos de concesso de distribuio e gerao, e a seguir,
atravs da legislao especfica j abordada (Lei 9.991/2000), que foi objeto de
regulamentao via decretos e resolues da ANEEL, especialmente, do Manual de
P&D que ser tratado na sequncia. Cabe ressaltar que as experincias
internacionais relacionadas privatizao e abertura competio no setor eltrico,
implicaram na "reduo de investimentos pblicos e privados em pesquisa e
desenvolvimento (P&D), seu redirecionamento para atividades de curto prazo e de
interesse prprio das concessionrias e na interrupo de programas de cooperao
em P&D (GOMES; JANNUZZ, 2010).
Deve ser destacado que na poca de criao da Lei 9.991/2000, existiam
evidncias suficientes indicando que a concentrao de esforos em determinados
programas no maximizava os benefcios sociais. Porm, com essa lei surgiu uma
nova modelagem de financiamento e utilizao de recursos no setor eltrico, na
qual, alm da obrigatoriedade das aes de P&D e EE por parte das empresas do
setor, tambm se destaca o surgimento do Fundo Setorial de Energia (CTEnerg),
destinado ao financiamento de aes de interesse pblico na rea de energia,
especialmente aquelas relacionadas eficincia energtica. Posteriormente, com a
criao da EPE, parte dos recursos da Lei 9.991/2000 foi remanejada para financiar
essa empresa (JANNUZZI, 2007, p. 236-237). Tambm, foi possvel observar
algumas aes governamentais no sentido de restringir a utilizao dos recursos do
CTEnerg, inclusive, para sua finalidade fim, qual seja, a rea de energia (JANNUZZI,
2007, p. 238).
A reestruturao do setor eltrico brasileiro, nos anos noventa, acentuou
falhas de mercado, especialmente pela:

189
criao de um ambiente competitivo e introduo de agentes privados num
setor anteriormente marcado pela forte e centralizada presena do Estado
em suas atividades e planejamento. Neste contexto, justifica-se garantir
investimentos em P&D de interesse pblico, pois muito dificilmente esse tipo
de atividade seria realizada pelas empresas privadas. (GOMES; JANNUZZI,
2004)


Alm disso, as empresas nacionais e multinacionais estabelecidas no Brasil
"no so propensas a investir em P&D por uma srie de fatores que caracterizam o
sistema setorial de inovao e que influenciam na formao da taxa privada de
retorno e na taxa mnima de atratividade privada (GOMES; JANNUZZ, 2004).


5.5.2 Marcos legais


A Lei 9.991/2000 considerada o marco legal inicial que estabeleceu a
obrigatoriedade de investimentos em P&D e em eficincia energtica no setor
eltrico por parte das geradoras, transmissoras e distribuidoras, conforme j
abordado e detalhado na introduo. Essa lei tambm, conforme o pargrafo nico
do seu artigo 1, determinou que as concessionrias de distribuio devem recolher
ao Tesouro Nacional um adicional de 0,30% de sua receita operacional lquida at o
final de 2012. Tais recursos, conforme o pargrafo 6 do artigo 4 da referida lei,
devem ser aplicados nas seguintes atividades do setor eltrico: universalizao;
projetos socioambientais; eficincia e pesquisa energtica; e pagamento de faturas
de energia eltrica de rgos pblicos estaduais e municipais; sendo os eventuais
saldos positivos devolvidos s empresas revertidos para fins de modicidade tarifria.
A referida lei, nos termos do pargrafo 2 do seu artigo 4, tambm estabelece
que "entre os programas e projetos de pesquisa cientfica e tecnolgica do setor de
energia eltrica, devem estar includos os que tratem da preservao do meio
ambiente, da capacitao dos recursos humanos e do desenvolvimento tecnolgico.
Outra destinao, prevista no inciso III desse mesmo artigo, diz respeito aos
recursos que devem ser repassados ao MME para custear "estudos e pesquisas de
planejamento da expanso do sistema energtico, bem como os de inventrio e de
viabilidade necessrios ao aproveitamento dos potenciais hidreltricos.
190
E, finalmente, cabe destacar que os recursos destinados ao FNDCT nos
termos do pargrafo 1 do artigo em questo, devem ser utilizados para "programas
e projetos de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico do setor eltrico,
bem como da eficincia energtica no uso final. O seu artigo 6, por sua vez,
determinou a constituio de um Comit Gestor, no mbito do Ministrio de Cincia
e Tecnologia, para "definir diretrizes gerais e o plano anual de investimentos,
acompanhar a implementao das aes e avaliar anualmente os resultados
alcanados, com a utilizao dos referidos recursos alocados no FNDCT.
A Lei 9.991/2000, em apenas uma dcada de vigncia, j sofreu diversas
alteraes que esto ilustradas nas tabelas 5, 6, 7 e 8, apresentadas a seguir, que
tambm discriminam os investimentos obrigatrios em P&D. A primeira tabela indica
os percentuais que foram fixados em lei, obrigando as empresas do setor eltrico a
investir em P&D, procedimento que at ento era previsto apenas em contratos de
concesso das reas de gerao e distribuio, assinados na dcada de noventa.
Tambm se destacam nesse primeiro instrumento legal, a previso de aplicaes
obrigatrias em eficincia energtica para as empresas do setor de distribuio e os
repasses compulsrios para o FNDCT.
A tabela 5 tambm apresenta a modificao introduzida pela Medida
Provisria 144, de 10 de dezembro de 2003, no tocante aos investimentos
obrigatrios em P&D estabelecidos pela Lei 9.991/2000. Nesse sentido, o principal
destaque cabe destinao de recursos para o MME, para a realizao de estudos
e pesquisas relacionados ao planejamento da expanso do sistema energtico, bem
como, ao aproveitamento de potenciais hidreltricos.


Tabela 5 - Investimentos Obrigatrios Lei 9.991/2000 e Medida Provisria 144/2003
(em valores percentuais da Receita Operacional Lquida)
Segmento
Lei 9.991/2000
MP 144/2003
(alterou artigos da Lei 9.991/2000)
Vigncia: 24/07/2000 11/12/2003 Vigncia: 11/12/2003 14/03/2004
P&D PEE FNDCT P&D PEE FNDCT MME
Distribuio 0,25 0,50 0,25 0,125 0,50 0,25 0,125
Gerao 0,50 - 0,50 0,25 - 0,50 0,25
Transmisso 0,50 - 0,50 0,25 - 0,50 0,25
Legenda: P&D - Pesquisa e Desenvolvimento; PEE - Programa de Eficincia Energtica; FNDCT -
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e MME - Ministrio de Minas e Energia.
Fonte: ANEEL.

191

J a tabela 6, apresenta as alteraes no percentual de investimentos em
P&D, introduzidos pela Lei 10.848/2004, atravs da qual, no segmento de
distribuio de energia eltrica, aumentaram os recursos destinados P&D, ao
FNDCT e ao MME, com reduo daqueles destinados ao PEE.


Tabela 6 - Investimentos Obrigatrios Lei 10.848/2004
(em valores percentuais da Receita Operacional Lquida)
Segmento
Lei 10.848/2004 (alterou artigos da Lei 9.991/2000)
Vigncia: 15/03/2004 31/12/2005 Vigncia: a partir de 1/01/2006
P&D PEE FNDCT MME P&D PEE FNDCT MME
Distribuio 0,20 0,50 0,20 0,10 0,30 0,25 0,30 0,15
Gerao 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20
Transmisso 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20
Legenda: P&D Pesquisa e Desenvolvimento; PEE Programa de Eficincia Energtica; FNDCT
fundo nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e MME Ministrio de Minas e Energia.
Fonte: ANEEL.


Por sua vez, a tabela 7 mostra a nova alterao na destinao dos
investimentos obrigatrios das concessionrias do setor eltrico, promovida pela
Lei 11.465, de 28 de maro de 2007, que prorrogou at 31 de dezembro de 2010, a
obrigao das empresas de distribuio a aplicarem, no mnimo, 0,50% (cinqenta
centsimos por cento) de sua receita operacional lquida em PEE. Os valores
anteriormente fixados pela Lei 10.848/2004, por sua vez, passaram a ter vigncia a
partir de 1 de janeiro de 2011.


Tabela 7 - Investimentos Obrigatrios Lei 11.465/2007
(em valores percentuais da Receita Operacional Lquida)
Segmento
Lei 11.465/2007 (alterou incisos I e III do artigo 1 da Lei 9.991/2000)
Vigncia: 28/03/2007 31/12/2010 Vigncia: a partir de 1/01/2011
P&D PEE FNDCT MME P&D PEE FNDCT MME
Distribuio 0,20 0,50 0,20 0,10 0,30 0,25 0,30 0,15
Gerao 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20
Transmisso 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20
Legenda: P&D Pesquisa e Desenvolvimento; PEE Programa de Eficincia Energtica; FNDCT
fundo nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e MME Ministrio de Minas e Energia.
Fonte: ANEEL.


192
A alterao mais recente e que representa a situao atualmente vigente, foi
introduzida pela Lei 12.212, de 20 de janeiro de 2010, que novamente prorrogou a
vigncia da obrigatoriedade de investir 0,5% em eficincia energtica, transferindo
para 1 de janeiro de 2016, o incio de aplicao da reduo para 0,25% dos
investimentos nessa rea. Com essa nova lei, as empresas de distribuio tambm
ficaram obrigadas a aplicar, no mnimo, 60% dos recursos destinados eficincia
energtica, em aes destinadas s unidades consumidoras beneficiadas pela Tarifa
Social, conforme demonstrado na tabela 8 a seguir.


Tabela 8 - Investimentos Obrigatrios Lei 12.212/2010
(em valores percentuais da Receita Operacional Lquida)
Segmento
Lei 12.212/2010 (alterou incisos I e III do artigo 1 da Lei 9.991/2000)
Vigncia: 21/01/2010 31/12/2015 Vigncia: a partir de 1/01/2016
P&D PEE FNDCT MME P&D PEE FNDCT MME
Distribuio 0,20 0,50 0,20 0,10 0,30 0,25 0,30 0,15
Gerao 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20
Transmisso 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20
Legenda: P&D Pesquisa e Desenvolvimento; PEE Programa de Eficincia Energtica; FNDCT
fundo nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e MME Ministrio de Minas e Energia.
Fonte: ANEEL.


A Lei 9.991/2000 tambm foi regulamentada atravs de trs decretos. O
primeiro emitido foi o Decreto 3.867, de 18 de julho de 2001, que entre outros
aspectos, estabeleceu atribuies para o citado Comit Gestor e, com respeito aos
recursos destinados ao FNDCT, definiu que as atividades de pesquisa cientfica e
desenvolvimento tecnolgico, nos termos do pargrafo nico do seu artigo 1,
compreendem:

I os projetos de pesquisa cientfica e tecnolgica;
II o desenvolvimento tecnolgico experimental;
III o desenvolvimento de tecnologia industrial bsica;
IV a implantao de infra-estrutura para atividades de pesquisa;
V a formao de recursos humanos; e
VI a difuso do conhecimento cientfico e tecnolgico.


O segundo, Decreto 5.879, de 22 de agosto de 2006, tratou do recolhimento
dos recursos destinados ao custeio dos estudos e pesquisas de planejamento da
expanso do sistema energtico e demais atividades j mencionadas. J o terceiro,
193
Decreto 7.204, de 8 de junho de 2010, regulamentou a coleta dos recursos
destinados ao ressarcimento de Estados e Municpios que tiverem perda de receita
com o ICMS sobre combustveis fsseis utilizados na gerao de energia eltrica,
nos dois anos seguintes interligao dos seus sistemas isolados ao SIN.
Finalmente, cabe ressaltar que o enfoque do presente trabalho so os
investimentos que as distribuidoras so obrigadas a realizar em P&D sob sua
responsabilidade e gesto. Esses investimentos, de acordo com a regulamentao
vigente no setor eltrico brasileiro, devem seguir as diretrizes e procedimentos
fixados pela ANEEL, no denominado Manual de P&D, cujas caractersticas sero
abordadas a seguir.


5.5.3 Manuais de P&D


A P&D no setor eltrico brasileiro est regulada pela ANEEL, atravs do
"Manual do Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico do Setor de
Energia Eltrica, que se encontra na sua quarta verso. A primeira verso desse
manual, destinada s atividades de P&D nos anos de 1999 e 2000, detalhou os
procedimentos para a apresentao dos programas e respectivos projetos das
concessionrias de gerao e distribuio de energia eltrica, as quais, segundo
clusula especfica dos seus contratos de concesso, deveriam aplicar, "no mnimo,
0,1% e 0,25%, respectivamente, da Receita Operacional Anual (RA
0
) apurada no
ano fiscal anterior em atividades de P&D (ANEEL, 1999, p. 3).
Nesse manual tambm foram apresentados diversos conceitos relacionados
aos projetos de P&D, entre os quais, o conceito das atividades de P&D, qual seja:
"atividades criativas empregadas em base sistemtica com vistas a aumentar o
estoque de conhecimentos e no uso deste estoque para perscrutar novas
aplicaes. Tais atividades, segundo o referido manual, compreenderiam: pesquisa
bsica dirigida, pesquisa aplicada e desenvolvimento experimental (ANEEL, 1999,
p. 1).
Segundo as diretrizes ento estabelecidas, cada concessionria deveria
apresentar seus projetos de P&D, atravs de um Programa Anual de P&D, cabendo
ANEEL a anlise e aprovao desses programas, alm do "acompanhamento da
194
execuo dos projetos aprovados, bem como fiscalizao destes, quando
necessria. Tais atividades, inclusive, poderiam ser "desempenhadas em parceria
com Agncias Estaduais delegadas para o exerccio destas atividades ou, ainda,
com o apoio de entidades notadamente reconhecidas de P&D (ANEEL, 1999, p. 3).
Por sua vez, os projetos de P&D podiam ser executados diretamente pelas
concessionrias ou por entidades sediadas no Brasil, cabendo ANEEL, o
levantamento, cadastramento e disponibilizao de informaes sobre tais
entidades, bem como, o cadastramento dos projetos de P&D e divulgao de seus
resultados.
A segunda verso do manual foi lanada em 2001, aps a promulgao da j
mencionada Lei 9.991/2000, tendo por objetivo "facilitar a elaborao e a gesto dos
projetos de P&D de modo a alocar eficientemente os recursos disponveis para gerar
inovao tecnolgica, vetor de crescimento de todas as economias desenvolvidas do
planeta, e no a simples atualizao tecnolgica, indutora de dependncias. Neste
sentido, apresentou revises em diversos procedimentos, entre os quais, os
aplicados elaborao, anlise e fiscalizao dos projetos. Tambm incluiu
orientaes sobre as contribuies obrigatrias ao FNDCT e introduziu a submisso
eletrnica dos projetos e Programas Anuais de P&D (ANEEL, 2001, p. 1).
J a terceira verso, lanada em 2006, expressou:

as alteraes legais e regulamentares relacionadas ao Programa de P&D,
os aperfeioamentos identificados pelas reas responsveis do Programa
de P&D na ANEEL, e o esforo em oferecer ao Setor de Energia Eltrica
procedimentos para catalisar a busca do novo envolvida nas atividades de
pesquisa, desenvolvimento e inovao tecnolgica (ANEEL, 2006, p. 1).


Os critrios de avaliao das propostas de projetos de P&D, estabelecidos na
terceira verso do manual, contemplavam: a factibilidade do plano de pesquisa; a
transferncia de resultados; a qualificao e disponibilidade do coordenador e da
equipe; a razoabilidade dos custos; e os "benefcios do projeto para a empresa de
energia eltrica, entidade(s) executora(s) ou participante(s), setor eltrico,
comunidade cientfica e sociedade (ANEEL, 2006, p. 18).
Essa verso tambm apresentou as seguintes reas em que seriam
necessrios investimentos em P&D: eficincia energtica; fonte renovvel ou
alternativa de gerao de energia eltrica; meio ambiente; qualidade e
confiabilidade; planejamento e operao de sistemas eltricos; superviso, controle
195
e proteo de sistemas eltricos; medio e faturamento; transmisso de dados por
redes eltricas; novos materiais e componentes; desenvolvimento de tecnologia para
combate a furto e fraude de energia eltrica e pesquisa estratgica (ANEEL, 2006,
p. 29-35).
A quarta e atual verso do manual, lanada em 2008, a exemplo da terceira,
tambm aprestou revises para atender as alteraes da legislao e regulatrias
do setor, bem como as necessidades de aperfeioamentos identificadas pelas
unidades da ANEEL, responsveis pelas atividades relacionadas aos programas de
P&D (ANEEL, 2008, p. 8). Nessa verso, a ANEEL deixou de relacionar os temas
para investimentos em P&D, entendendo que as atividades do setor so amplas,
genricas e dinmicas e, dessa forma, no devem estar restritas a temas estticos.
Por outro lado, a referida Agncia assumiu a responsabilidade, enquanto
rgo regulador, de identificar os principais desafios tecnolgicos e prioridades do
setor e, assim, passou a disponibilizar em seu portal temas e subtemas para os
investimentos em P&D, que sero atualizados e complementados sempre que
necessrio "para adequar a possveis demandas de produtos e servios
identificados como relevantes para o setor. Tambm comeou a exigir que todos os
projetos de P&D sejam enquadrados em um desses temas e subtemas (ANEEL,
2008, p. 17).
Uma novidade em relao aos procedimentos at ento vigentes, foi que a
avaliao dos projetos comeou a contemplar duas etapas. Uma, a avaliao inicial,
de carter opcional, que tem por objetivo avaliar o enquadramento do projeto como
P&D, bem como sua relevncia para o setor eltrico. Outra, a avaliao final, de
carter obrigatrio, que destinada avaliao de "todos os resultados alcanados
no projeto de P&D, previstos e no previstos. Tambm foram adotados para a
avaliao, em ambas as etapas, os critrios de originalidade, aplicabilidade,
relevncia e razoabilidade dos custos, aos quais so atribudos pontos que definem
a aprovao ou no do projeto, cujas caractersticas bsicas esto detalhadas no
quadro 3 (ANEEL, 2008, p. 19-22).
196

Critrios Parmetros
Originalidade
avaliao inicial: estado-da-arte, desafios e avanos propostos, problema
a ser solucionado, ausncia ou custo elevado de soluo disponvel.
avaliao final: produto pretendido alcanado e/ou tcnica inovadora
proposta implementada, sendo nos casos cabveis, apresentadas
justificativas e avaliado o mrito cientfico da pesquisa realizada.
Aplicabilidade
mbito e potencial de aplicao: especialmente, do produto principal no
tocante instituio (executora da P&D, concessionria ou setor eltrico)
e abrangncia (rea, segmento, classe, nmero de consumidores, etc.).
Relevncia
capacitao profissional: nmero e tipo de monografias, dissertaes e
teses defendidas pela equipe do projeto de P&D ou pela participao em
disciplinas de ps-graduao.
capacitao tecnolgica: produo tcnico-cientfica - pertinncia de
publicaes em peridicos e anais; apoio infraestrutura de P&D -
pertinncia de materiais permanentes e equipamentos, rea e entidade
beneficiada; propriedade intelectual - solicitaes de patentes, modelos
de utilidade, registro de software ou desenho industrial.
impactos socioambientais: benefcios e/ou prejuzos ao meio ambiente e
sociedade, contemplando, especialmente, impactos ambientais (gua,
ar ou solo), diversificao da matriz energtica e desenvolvimento de
nova atividade econmica (lazer, turismo, pesca, agricultura, etc.).
impactos econmicos: descrio detalhada no critrio de razoabilidade
dos custos.
Razoabilidade dos
custos
produtividade: mudanas em processos, reduzindo homem-hora,
materiais, insumos e/ou tempo de execuo de atividades.
qualidade do fornecimento: reduo do ndice de reclamaes, dos
ndices de continuidade (DEC, FEC e TMA) e dos ndices de qualidade
da energia fornecida, como VTCDs e outros distrbios na rede.
gesto de ativos: ganhos pela reduo ou postergao de investimentos
na expanso ou manuteno de sistema eltrico; e reduo do ndice de
roubo de equipamentos ou materiais.
perdas no-tcnicas (ou comerciais): reduo de fraudes e desvios, erros
de medio e faturamento, ou da inadimplncia nas diversas classes de
consumo.
mercado da empresa: reduo do custo da energia gerada ou adquirida
e/ou dos erros de previso do mercado futuro de energia eltrica.
eficincia energtica: ganhos com a eficincia energtica na gerao,
transmisso ou distribuio; ou no uso final da energia eltrica, via
economia de energia ou reduo da demanda no horrio de ponta.

Quadro 3 - Critrios e parmetros de avaliao dos projetos de P&D
Fonte: ANEEL (2008, p. 52-58)


O sistema de notas e conceitos na avaliao dos projetos aplicado tanto na
fase inicial, quando as propostas de projetos so avaliadas com base nos resultados
esperados; como na final, atravs da avaliao dos resultados obtidos. De acordo
com as notas obtidas segundo os quatro critrios citados, o projeto pode receber
197
conceito de inadequado, insuficiente, aceitvel, bom e excelente, conforme
detalhado no quadro 4.

Nota (N) Conceito Consequncias
N > 2,0 Inadequado reprovao e gastos do projeto estornados conta P&D.
2,0 < N < 3,0 Insuficiente
aprovao parcial e gastos reconhecidos parcialmente (10%
a 90%), conforme a nota do projeto, com a diferena
estornada conta P&D.
3,0 > N < 3,5 Aceitvel
aprovao e gastos reconhecidos total ou parcialmente,
dependendo da aprovao dos gastos incorridos, com a
diferena estornada conta P&D.
3,5 > N < 4,5 Bom
aprovao e gastos reconhecidos total ou parcialmente,
dependendo da aprovao dos gastos incorridos, com a
diferena estornada conta P&D.
N < 4,5 Excelente
aprovao e gastos reconhecidos total ou parcialmente,
dependendo da aprovao dos gastos incorridos, com a
diferena estornada conta P&D.

Quadro 4 - Consequncias do resultado da avaliao dos projetos de P&D
Fonte: ANEEL (2008, p. 58-60)


Nesse processo de avaliao dos projetos finalizados, o principal risco para
empresa que os seus dispndios incorridos nos projetos sejam rejeitados ou
parcialmente aceitos. Nesses casos, os valores correspondentes devero ser
estornados conta de P&D, o que significa dizer, que a empresa dever investir tais
valores em novos projetos.
A verso de 2008 do Manual de P&D, tambm apresenta o conceito de
inovao nos seguintes termos: "introduo na empresa ou no mercado de produtos,
processos, mtodos ou sistemas no existentes anteriormente, ou com alguma
caracterstica nova e diferente daquela at ento em vigor, com fortes repercusses
socioeconmicas. Ainda segundo o referido manual, a inovao tecnolgica pode
compreender produtos ou processos. As inovaes tecnolgicas de produtos
ocorrem quando as caractersticas de um produto so alteradas para propiciar
melhores servios aos usurios, podendo "envolver tecnologias novas ou
combinao de tecnologias existentes para atender novos usos ou, ainda, melhorar
o desempenho de produtos existentes, porm, com "um carter no-trivial, e com
investimentos proporcionalmente pequenos frente s estimativas de ganhos. Por sua
vez, as inovaes tecnolgicas de processos, compreendem as mudanas
198
significativas "na tecnologia de produo de um bem ou servio, podendo abranger
novos equipamentos ou novos mtodos de organizao e de gerncia. O
aperfeioamento das organizaes no pode ser obtido utilizando-se plantas ou
mtodos convencionais, ou sem aumentar a eficincia do processo produtivo de
equipamentos ou tecnologias existentes (ANEEL, 2008, p. 65).
Atualmente, as atividades de P&D reguladas pela ANEEL compreendem as
"atividades de natureza criativa ou empreendedora, desenvolvidas
sistematicamente, com vistas gerao de novos conhecimentos ou aplicao
inovadora de conhecimentos existentes, inclusive para investigao de novas
aplicaes. Tais atividades podem ser agrupadas nas seguintes categorias ou,
ainda, fases da "cadeia de inovao (ANEEL, 2008, p. 61): pesquisa bsica dirigida,
pesquisa aplicada, desenvolvimento experimental, cabea-de-srie, lote pioneiro e
insero no mercado.
A "pesquisa bsica dirigida, de natureza terica ou experimental, tem por
objetivo a "busca de conhecimento sobre novos fenmenos, com vistas ao
desenvolvimento de produtos e processos inovadores. Envolve a anlise de
propriedades, estruturas e conexes para formular ou comprovar hipteses, teorias
e leis. Pode contemplar, por exemplo, estudos relacionados s propriedades
eltricas e morfolgicas de materiais condutores e isolantes. Por sua vez, a
"pesquisa aplicada compreende aplicaes do conhecimento disponvel, "com
vistas ao desenvolvimento ou aprimoramento de produtos e processos. Conduz
descoberta de aplicaes do conhecimento advindo da pesquisa bsica dirigida ou
de novos mtodos e maneiras de alcanar um objetivo especfico. Trata, entre
outras possibilidades, do desenvolvimento de equipamentos, componentes e
sistemas (ANEEL, 2008, p. 61).
J o "desenvolvimento experimental, visa " comprovao ou
demonstrao da viabilidade tcnica ou funcional de novos produtos, processos,
sistemas e servios ou, ainda, o aperfeioamento do j produzido ou estabelecido.
Pode compreender, por exemplo, o desenvolvimento de softwares; prottipos de
equipamentos; aperfeioamentos graduais em produtos, processos, ou servios
existentes; projetos de demonstrao e projetos piloto, entre outras possibilidades
(ANEEL, p. 61-62).
A fase seguinte, "cabea-de-srie, destinada ao aperfeioamento do
prottipo obtido anteriormente, compreendendo a melhoria do seu desenho e de
199
suas especificaes, bem como, a caracterizao bsica da linha de produo e do
produto. Posteriormente, a fase do "lote pioneiro trata da produo em "escala
piloto do cabea-de-srie desenvolvido anteriormente, para realizar "ensaios de
validao, anlise de custos e refino do projeto, com vistas produo industrial
e/ou comercializao. E, finalmente, tem-se a fase de "insero no mercado,que
encerra a cadeia da inovao e tem por objetivo difundir os resultados obtidos no
mbito do setor eltrico. Essa fase pode compreender atividades relacionadas aos
estudos mercadolgicos, materiais de divulgao, registros de patentes e servios
jurdicos (ANEEL, 2008, p. 62).
Atualmente, ainda em conformidade com a quarta edio do manual de P&D,
as empresas tambm so obrigadas a atualizar e apresentar anualmente, seu plano
estratgico de P&D que, para um horizonte mnimo de cinco anos, deve contemplar
os temas dos projetos, os objetivos pretendidos e as justificativas para a escolha
desses temas e de suas linhas de pesquisa (ANEEL, 2008, p. 25). Alm dos projetos
de seu interesse exclusivo, as concessionrias podem tambm desenvolver projetos
de P&D cooperativo, entre duas ou mais empresas, e projetos estratgicos que so
os de "grande relevncia para o setor eltrico e demandam "esforo conjunto e
coordenado de vrias Empresas e entidades executoras (ANEEL, 2008, p. 30-31).


200
6 ANLISE EMPRICA DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO


6.1 CONSIDERAES PRELIMINARES


A anlise de dados compreendeu a utilizao de trs fontes de dados
distintas, divulgadas pela ANEEL em seu portal eletrnico:

a) Relatrios Anuais de Responsabilidade Socioambiental das Empresas de
Energia Eltrica (RSA);
b) Manual do Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico do
Setor de Energia Eltrica (Manual de P&D);
c) Temas para Investimento em P&D (Temas de P&D).
Ressalta-se que para os fins da pesquisa, os itens "b e "c, supracitados,
foram considerados como os instrumentos reguladores da P&D. Por outro lado, tal
exame foi realizado com a utilizao dos mtodos de anlise de dados em painel;
correlao estatstica; e anlise de contedo.
Para fins de estruturao dos trabalhos, tambm foram consideradas as trs
categorias de anlise descritas anteriormente, na sesso de metodologia, que so o
Servio Adequado, Resultado Empresarial e reas de P&D. O relacionamento
desses elementos apresentado na figura 4.












201
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Bases de dados





- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Mtodos






- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Categorias de
Anlise







- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Figura 4 - Esquema Metodolgico
Fonte: Resultados da pesquisa

A anlise quantitativa, contemplando os mtodos de dados em painel e de
correlao estatstica, foi baseada nos dados obtidos dos RSAs abrangeu as trs
citadas categorias de anlise. Por sua vez, a anlise qualitativa, contemplando o
mtodo da anlise de contedo, foi fundamentada nos dados oriundos do Manual e
dos Temas de P&D. E, os resultados da anlise, envolvendo a categoria reas de
P&D, foram utilizados para identificar eventuais relaes com as outras duas
categorias, quais sejam Servio Adequado e Resultado Empresarial.
Por outro lado, cabe destacar que a maior parte dos dados para anlise foram
obtidos dos RSAs das concessionrias de distribuio, disponveis no portal da
ANEEL, o qual, na data do levantamento, apresentava os relatrios relativos aos
anos de 2007, 2008 e 2009. Nessa oportunidade, foram localizados relatrios de,
respectivamente, 62 distribuidoras em 2007, 64 em 2008, e 63 em 2009, totalizando
189 relatrios. Como o levantamento preliminar para a pesquisa foi realizado com a
base de 2008, inicialmente considerou-se que a populao do setor de distribuio
seria composta de 64 concessionrias.
Relatrios de
Responsabilidade
Socioambiental

Manual de P&D
Temas para
Investimento em
P&D

Dados em Painel

Correlao Estatstica
Anlise de Contedo e
Aderncia Conceitual

Servio Adequado

Resultado Empresarial

reas de P&D
202
Conforme as disposies do Manual de Elaborao do RSA (ANEEL, 2006b),
os indicadores devem ser fornecidos com relao a trs perodos distintos:
a) ano base;
b) defasagem de um ano (ano-1);
c) defasagem de dois anos (ano-2).
Dessa forma, no levantamento tambm foram apurados dados relativos aos
anos de 2005 e 2006, alm dos anos de 2007, 2008 e 2009. Para o levantamento
inicial, foram consultadas as bases de 2007 e 2009, sendo utilizada a base de 2008
apenas para confirmao e/ou eventual complementao de dados. De qualquer
forma, o levantamento para as anlises quantitativas envolveu 37 tipos de dados,
demandando mais de 11,6 mil registros.
Foi constatado que diversas concessionrias, inclusive de grande porte, no
seguiram as diretrizes fixadas pelo referido manual, ou, quando o fizeram, tambm
em vrios casos no apresentaram os dados completos na forma prevista. Outro tipo
de ocorrncia foram as discrepncias de dados de um para outro ano, constatadas
nos relatrios de algumas concessionrias. Nesses casos, optou-se por utilizar
sempre o dado mais recente disponvel. Especificamente no tocante aos
investimentos em P&D, em alguns relatrios foram observadas divergncias entre os
valores percentuais e os expressos em reais. Nesse sentido, todos os dados foram
colhidos em valores monetrios. Nos poucos casos das empresas que no
especificaram a rea de investimento, o respectivo valor foi lanado no item "outros.
Esse item tambm abrigou eventuais diferenas entre o valor total de investimentos
em P&D e os valores especficos investidos em cada rea.
Para garantir consistncia operacional de algumas anlises estatsticas
realizadas, foram retiradas da base de dados utilizada, as informaes relativas ao
ano de 2005. Nesse ano foi constatado um ndice elevado de indicadores no
apresentados nos relatrios.







203
6.2 ANLISE QUANTITATIVA


6.2.1 Dados em painel


A anlise de dados em painel compreendeu a utilizao de 19 modelos
bsicos, nos quais conforme detalhado na metodologia, a "intensidade de P&D foi
considerada como varivel independente, tendo em vista que os investimentos
pertinentes s mesmas so obrigatrios. Tambm foram consideradas defasagens
de um e dois anos, entre o investimento em P&D e o resultado da varivel
dependente, bem como, foi utilizada uma varivel dummy, para analisar o efeito do
tipo de empresa, no caso, as controladas e as no controladas pelo Poder Pblico.
Cada um dos modelos contemplou uma varivel dependente especfica que,
juntamente com a varivel independente, deram origem s variveis regressoras e
eventuais constantes. A combinao dessas alternativas implicou na anlise de 76
possibilidades, cujo resumo de resultados est apresentado na Tabela 9, que
apresenta as regresses em relao intensidade de P&D. Tambm foi necessrio
depurar a amostra, pois diversas concessionrias no apresentaram informaes
completas. Essa depurao consistiu em eliminar os dados das concessionrias que
no perodo de 2006 a 2009, apresentaram menos de 80% dos dados previstos.
Dessa forma, o tamanho da amostra ficou reduzido para 42 concessionrias.

















204
Tabela 9 - Regresses em relao intensidade de P&D
Variveis
Defasagens Temporais
Um ano Dois anos
sigla denominao
regressores

regressores
com dummy*
regressores

regressores
com dummy*
A03
Regularidade
Reclamaes
NA NA NA NA
A04
Continuidade
DEC
A04(-1) NA A04 (-1) A04(-1) e G2
A05
Continuidade
FEC
A05(-1) A05(-1)
A05(-1) e
A01(0 e -2)
A05(-1) e
A01(0 e -2)
A06
Eficincia
Perdas totais
A06(-1) A06(-1) A06(-1) A06(-1)
A07
Eficincia
Valor adicionado
A07(-1) e K A07(-1) e K A07(-1) e K A07(-1) e K
A08
Eficincia
Riqueza a distribuir
A08(-1) A08(-1) A01(-2) A01(-2)
A09
Segurana
TG empregados
NA NA A09(-2) A09(-2)
A10
Segurana
TG terceirizados
A10(-1) A10(-1) A10(-1) A10(-1)
e A01 e A01
e K
e K
A11
Segurana
TG consumidores
A11(-1) A11(-1)
A11(-1 e -2)
A11(-1 e -2)
e K
A12
Atualidade
Expanso dis/tra
A12(-1) A12(-1) A12(-1) A12(-1)
A13
Atualidade
Renovao dis/tra
A13(-1) A13(-1) e K NA NA
A14
Atualidade
Subtransmisso
NA NA NA NA
A15
Generalidade
Universalizao
A15(-1) A15(-1) A15(-1 e -2) A15(-1 e -2)
A16
Cortesia
IASC
A16(-1) A16(-1) A16(-2), A16(-2),
e K e K
A01(-2) e K
A01(-2) e K
A17
Modicidade
Tarifas residenciais
A17(-1) A17(-1) A17(-1 E -2) A17(-1 E -2)
e K e K e K e K
A20
Lucratividade
Ebitda / Lajida
NA NA NA NA
A21
Rentabilidade
do patrimnio lquido
A21(-1), A21(-1)
NA NA
A01(-1) e K e K
A22
Energia / consumidor
GWh / cons. cativos
A22(-1) A22(-1)
A22(-2) A22(-2)
K K
A23
Receita / consumidor
R$ mil / cons. cativos
A23(-1) e K A23(-1) e K A23(-1 e -2) A23(-1 e -2)
(*) inclui tipo de empresa.
Legenda: RS: regresso com significncia, K: constante, G: constante do tipo de empresa (dummy),
NA: no aplicvel (no foi constatada significncia para a regresso).
Fonte: Resultados da pesquisa.


Para identificar as variveis regressoras com significncia, foram efetuadas
estimativas com o Mtodo Mnimos Quadrados Ordinrios (Ordinary Least Squares -
205
OLS). A seguir, foram selecionados os casos em que o coeficiente Wald (joint), que
pode ser considerado como equivalente ao coeficiente "F nas regresses lineares,
apresentou valor inferior a 0.05, indicando significncia para a regresso.
Posteriormente, nos casos selecionados, foi verificada a significncia de cada
varivel isolada, com o critrio t-prob < 0.05, indicando nesses casos, significncia
na participao da regresso. E, finalmente, foi analisado o fator "R^2, que indica
aproximadamente o percentual de varincia da varivel dependente, que explicado
pelas variveis regressoras.
Nas 76 possibilidades analisadas, foi possvel constatar a ausncia de
indicaes significativas no tocante ao tipo de empresa, sugerindo que, em relao
s variveis estudadas, no faz diferena o controle das concessionrias de
distribuio ser pblico ou privado. De forma mais especfica, foi observado que em
48 casos (63,2%), a significncia estava associada auto-regresso, ou seja, ao
prprio comportamento anterior da varivel dependente que, em vrios casos,
tambm estava associada a uma constante. Por outro lado, outros 19 casos (25%)
no apresentaram indicativos de significncia na regresso. Dessa forma, para
88,2% das possibilidades estudadas, no possvel afirmar que existe correlao
significativa das variveis dependentes em relao varivel independente, ou que,
caso existente, a correlao no significativa.
Com base nesses primeiros resultados, ficou descartada a possibilidade da
varivel independente "ntensidade de P&D (A01) causar impacto em 14 (74%)
variveis dependentes estudadas, quais sejam, respectivamente, para as seguintes
categorias:
a) Servio Adequado: "Reclamaes (A03), "DEC (A04), "Perdas (A06),
"Valor adicionado (A07), "TG empregados (A09), "TG consumidor
(A01),Expanso dis/tra (A12), "Renovao dis/tra (A13),
"Subtransmisso (A14), "Universalizao (A15) e "Tarifas (A17);
b) Resultado Empresarial: "Ebitda/Lajida (A20), "Energia/consumidor (A22),
e "Receita/consumidor (A23).
Por outro lado, a situao das demais variveis, contempladas nos 11,8% das
possibilidades restantes, demanda algumas consideraes mais detalhadas.



206
6.2.1.1 Servio adequado


Conforme j exposto, na categoria Servio Adequado merecem um exame
mais detalhado os casos das variveis: FEC (A05), Riqueza (A08), TG terceirizados
(A10) e IASC(A16).
No tocante varivel FEC (A05), nas quatro possibilidades analisadas, duas
indicaram significncia na regresso em relao prpria varivel, A05(-1),
caracterizando a condio de auto-regresso. Nas outras duas alternativas, que
tambm apresentaram significncia na regresso, alm da dependncia dessa
mesma varivel regressora, A05(-1), tambm foi constada significncia em relao
varivel independente, atravs de duas regressoras, A01 e A01(-2), ou seja, varivel
independente no tempo zero e com defasagem de dois anos. Os respectivos
resultados so apresentados na tabela 10.


Tabela 10 - FEC (A05): resultados dos dados em painel
Regressores
significantes
Defasagem 2 anos sem dummy Defasagem 2 anos com dummy
coeficiente t-prob coeficiente t-prob
A05(-1) 0.985635 0.000 0.989246 0.000
A01 743.005 0.017 697.903 0.026
A01(-2) -757.244 0.016 -802.284 0.012
R^2 0.9641581 0.9647427
Fonte: Resultados da pesquisa.


Nos casos em que a varivel FEC apresenta significncia na dependncia da
varivel independente, possvel observar, com base no valor do coeficiente, uma
baixa dependncia em relao ao seu comportamento anterior defasado de um ano,
A05(-1), especialmente quando comparado aos coeficientes obtidos para a varivel
independente (A01). Com relao a essa ltima, possvel considerar um impacto
positivo no ano zero e um impacto negativo quando se considera uma defasagem de
dois anos. Partindo-se da premissa que o impacto da P&D demanda um certo tempo
para ocorrer, possvel considerar que a varivel independente, defasada de dois
anos, influencie negativamente o comportamento da varivel dependente. Ou seja, a
207
Intensidade de P&D tende a reduzir o valor da FEC, especialmente, ainda, se
considerado o elevado poder de explicao dado por R^2 (96%).
Com relao varivel Riqueza (A08), nas quatro possibilidades, todas com
um vis auto-regressivo, duas indicaram significncia na regresso associada
varivel independente defasada de dois anos, A01(-2). Os resultados pertinentes
encontram-se expostos na tabela 11.

Tabela 11 - Riqueza (A08): resultados dos dados em painel
Regressores
significantes
Defasagem 2 anos sem dummy Defasagem 2 anos com dummy
coeficiente t-prob coeficiente t-prob
A01(-2) 27423.4 0.002 27401.0 0.002
R^2 0.3367681 0.3372166
Fonte: Resultados da pesquisa.


Em ambos os casos da varivel Riqueza, possvel observar, com base no
valor do coeficiente, um impacto positivo da varivel Intensidade de P&D, quando se
considera uma defasagem de dois anos. Assim, a varivel independente tende a
aumentar o valor da Riqueza, com uma explicao de R^2 na ordem de 34%.
No caso da varivel TG terceirizados (A10), entre as quatro possibilidades
consideradas, duas indicaram significncia na regresso em relao varivel
independente no tempo zero (A01) e, mesmo assim, associada prpria varivel,
A10(-1), ou seja, auto-regresso com defasagem de um ano. Nas possibilidades
envolvendo a defasagem de dois anos, os resultados indicaram apenas significncia
para a dependncia em relao prpria varivel, ou seja, auto-regresso; e de
dependncia de uma constante. Os resultados relativos dependncia da varivel
TG terceirizados (A10)em relao varivel independente esto apresentados na
tabela 12.

Tabela 12 - TG terceirizados (A10): resultados dos dados em painel
Regressores
significantes
Defasagem 1 ano sem dummy Defasagem 1 ano com dummy
coeficiente t-prob coeficiente t-prob
A10(-1) 0.0830838 0.019 0.0841184 0.018
A01 1.68924e+006 0.022 1.75555e+006 0.020
R^2 0.13877992 0.1418209
Fonte: Resultados da pesquisa.
208
Em ambos os casos da varivel TG terceirizados (A10), com base no valor do
coeficiente de regresso, foi constatada uma baixa dependncia da mesma em
relao ao seu comportamento anterior defasado de um ano,expresso por A10(-1).
Essa baixa dependncia , especialmente, ressaltada quando se considera o baixo
valor dos coeficientes obtidos, com e sem a varivel dummy, em relao varivel
independente (A01). Porm, foi constatada a possibilidade de um impacto positivo
da intensidade de P&D (A01) em relao TG terceirizados (A10) no ano zero, ou
seja, no mesmo ano em que o investimento realizado verifica-se uma alterao
positiva na varivel em questo. Partindo-se da j mencionada premissa de que o
impacto da P&D demanda um certo tempo para ocorrer, possvel considerar que
se esteja frente a uma correlao espria. Reforando tal entendimento, tambm
no razovel considerar que a Intensidade de P&D contribua para uma maior
gravidade dos acidentes com pessoal terceirizado, no caso, representada pela
varivel em questo (A10).
No tocante varivel IASC (A16), as quatro possibilidades indicaram
significncia na regresso e, todas com indicativo de auto-regresso e dependncia
de uma constante. Entretanto, nas possibilidades com defasagem de dois anos, foi
identificada a dependncia em relao varivel Intensidade de P&D. Os
respectivos resultados, relativos a essas duas ltimas variveis, so apresentados
na tabela 13.

Tabela 13 - IASC (A16): resultados dos dados em painel
Regressores
significantes
Defasagem 2 anos sem dummy Defasagem 2 anos com dummy
coeficiente t-prob coeficiente t-prob
A16(-2) 0.575191 0.000 0.574502 0.000
A01(-2) -2105.37 0.001 -2106.34 0.001
K 22.1144 0.001 22.1391 0.001
R^2 0.5547605 0.5547683
Fonte: Resultados da pesquisa.


Em ambos os casos da varivel IASC, possvel observar uma baixa
dependncia em relao ao seu comportamento anterior defasado de dois anos,
A16(-2) e constante (K). Com relao varivel independente defasada de dois
anos, A01(-2) possvel considerar um impacto negativo, ou seja, possvel
209
considerar que a "ntensidade de P&D tende a reduzir o valor da varivel IASC, com
um razovel poder de explicao dado por R^2 (55%).


6.2.1.2 Resultado empresarial


Conforme j exposto, na categoria Resultado Empresarial, a varivel
Rentabilidade (A21) a nica a merecer maiores consideraes. Dois dos quatro
modelos no apresentaram significncia de regresso, e os outros dois
apresentaram dependncia da prpria varivel, de uma constante e, apenas em um
dos casos, da varivel independente defasada em um ano, A01(-1). Na tabela 14,
apresentam-se os resultados relativos aos casos com significncia.

Tabela 14 - Rentabilidade (A21): resultados dos dados em painel
Regressores Defasagem 1ano sem dummy Defasagem 1 ano com dummy
significantes coeficiente t-prob coeficiente t-prob
A21(-1) 0.319764 0.024 0.328761 0.023
A01(-1) -12301.7 0.047 no significante
K 34.8794 0.031 38.2376 0.037
R^2 0.0996076 0.1010878
Fonte: Resultados da pesquisa.


Com base nos resultados apresentados para a Rentabilidade, relativos
defasagem de um ano sem dummy, possvel constatar que a maior dependncia
com relao varivel independente defasada em um ano, porm de carter
negativo, ou seja, a Intensidade de P&D aps um ano, implica em reduo da
rentabilidade.






210
6.2.2 Correlao estatstica


Na anlise via correlao estatstica de Spearman, foram analisadas
19 variveis, contemplando as 42 concessionrias selecionadas segundo o critrio j
mencionado, ou seja, aquelas que apresentaram mais de 80% dos dados previstos.
Para tal finalidade, foi utilizado o software SSPS. Alm da amostra geral, as
concessionrias tambm foram analisadas segundo dois tipos de empresa: as com
controle pblico (tipo 1), e as com controle privado (tipo 2). As 19 variveis
dependentes (A03 a A17 e A20 a A23) foram analisadas de acordo com seu valor
em 2009 (ano zero). J para a varivel independente (A01), foram considerados trs
cortes transversais, 2007, 2008 e 2009. Dessa forma foi possvel avaliar o grau de
relacionamento entre a varivel dependente e as dependentes, com defasagem de
dois anos, de um ano e sem defasagem. A combinao dos cortes transversais,
conjuntos de dados (geral, tipo 1 e 2) e as 19 variveis, gerou 171 possibilidades
para discusso.
Para a avaliao inicial, foram selecionadas apenas as possibilidades de
correlaes com significncia menor que 0,05 (2-tailed). Dessa forma, com os dados
processados foram obtidas 28 (16,4%) ocorrncias com significncia, sendo 12 (7%)
no conjunto geral, 6 (3,5%) no subconjunto das empresas do tipo 1, e 9 (5,3%) no
das empresas do tipo 2.
Por outro lado, no foram encontradas correlaes significativas entre a
varivel independente (com valores de 2007, 2008 e 2009) em relao a cinco
variveis dependentes (com valores de 2009), quais sejam, para as seguintes
categorias, respectivamente:
a) Servio Adequado: Riqueza (9A08), TG empregados (9A09), TG
consumidores (9A11) e IASC (9A16);
b) Resultado Empresarial: Energia/consumidor (9A22).
Tambm no foram encontradas correlaes significativas das variveis
dependentes analisadas em separado, nos grupos tipo 1 e 2, em relao varivel
independente defasada de dois anos. Considerando o conjunto geral, ou seja, com
as empresas do tipo 1 e 2 na mesma amostra, foi identificado apenas um caso de
correlao significativa da varivel independente defasada de dois anos, referente
varivel Reclamaes (9A03). Nesse caso, para uma amostra com 32 empresas, foi
211
obtido um coeficiente de Spearman (r
sp
) igual a 0,361287, e uma significncia de
0,04219. Os demais casos selecionados com base no critrio de significncia da
correlao de Spearman so os constantes da tabela 15.

Tabela 15 - Correlaes significativas na Intensidade de P&D (A01)
Variveis Base 2009
Geral Tipo 1 Tipo 2
2008 2009 2008 2009 2008 2009
(8A01) (9A01) (8A01) (9A01) (8A01) (9A01)
9A04 coef.

-0,37864

-0,46982

DEC sig.

0,01907

0,01012


N

38

29

9A05 coef. -0,32708

-0,37837

FEC sig. 0,04503

0,04298


N 38

29

9A06 coef. -0,42120 -0,41989

-0,54112

Perdas sig. 0,00943 0,00967

0,00294


N 37 37

28

9A07 coef. -0,38156

-0,78333

Valor adicionado sig. 0,01979

0,01252


N 37

9

9A10 coef.

0,857142
9

TG terceirizados sig.

0,013697
3

N

7

9A12 coef. -0,45118 -0,4756

-0,62051 -0,48855
Expanso dist/tra sig. 0,00740 0,0045

0,00072 0,01133

N 34 34

26 26
9A13 coef. -0,60897

-0,83333

-0,57950 -0,37165
Renovao dis/tra sig. 0,00036

0,01018

0,00471 0,08856

N 30

8

22 22
9A14 coef.

-1

Subtransmisso sig.

0,000001


N

4

9A15 coef.

-1

Universalizao sig.

0,000001

N

3

9A17 coef. -0,36866 -0,40182

-0,40177 -0,50794
Tarifas sig. 0,02275 0,01240

0,03074 0,00491

N 38 38

29 29
9A20 coef.

0,387284

Ebitda/Lajida sig.

0,019617


N

36

9A21 coef.

-0,766667

Rentabilidade sig.

0,015944


N

9

9A23 coef.

0,415568

Receita/consumidor sig.

0,024964


N

29

Legenda: coef.: coeficiente de Spearman; sig.: significncia a 0.05; N: nmero de empresas.
Fonte: Resultados da pesquisa.
212


Na sequncia, os casos selecionados pela significncia foram depurados com
base nos valores dos coeficientes r
sp
considerados relevantes, segundo o critrio
utilizado por Feliciano (2009, p. 123), para quem "em geral, valores de correlao
[de Spearman] superiores a 0,5 e inferiores a -0,5 indicam, respectivamente,
correlao positiva e negativa substancial, tornando-se mais forte medida que tais
valores se aproximam dos limites de 1 e -1. A proximidade de "1 indica que os dois
conjuntos analisados so muito semelhantes, e a proximidade de "-1 significa que
eles so bastante diferentes. Por sua vez, a proximidade de zero, sugere a ausncia
de relacionamento entre os referidos conjuntos (STEVENSON, 1981, p. 383). A
diferena dos conjuntos, caracterizada pelo sinal negativo, indica que os valores
mais elevados de um conjunto esto associados aos valores mais baixos do outro
conjunto analisado.
Juntamente com esse critrio, tambm foram excludos os casos em que o
nmero de empresas (N) considerado na correlao, foi igual ou menor que 10% do
total de empresas analisado no conjunto geral, que no caso, correspondeu a 42
concessionrias. O resultado da aplicao desses dois critrios adicionais, alm do
relativo significncia, reduziu para seis variveis dependentes, os casos de
correlao com a varivel Intensidade em P&D, quais sejam, respectivamente para
as seguintes categorias:
a) Servio Adequado: Valor adicionado (9A07), TG terceirizados (9A10),
Expanso dist/tra (9A12), Renovao dis/tra (9A13) e Tarifas (9A17);
b) Resultado Empresarial: Rentabilidade (9A21).
Um maior detalhamento desses casos apresentado a seguir.


6.2.2.1 Servio adequado


No caso da varivel Valor adicionado (9A07), foi obtido um coeficiente
r
sp
= -0,78333, com significncia de 0,01252, envolvendo nove empresas do tipo 1
(controle pblico). Dessa forma, possvel considerar a existncia de correlao
negativa da Intensidade de P&D em 2008 (defasagem de um ano), com o Valor
213
adicionado em 2009. Assim, h indicativo de uma correlao relevante entre as
diferenas dessas duas variveis, ou seja, quanto menor o valor de uma, maior o
valor da outra. Porm, cabe destacar, que essa constatao envolve apenas nove
empresas, sendo que no grupo geral e no das empresas com controle privado,
segundo os critrios utilizados, no surgiu tal evidncia.
No tocante varivel TG terceirizados (9A10), foi obtido um coeficiente
r
sp
= 0,857143, com significncia de 0,013697, envolvendo sete empresas do tipo 1
(controladas pelo Poder Pblico). Portanto, possvel considerar a existncia de
correlao positiva da Intensidade de P&D em 2009, ou seja, sem defasagem
temporal, com a varivel em questo que trata da taxa de gravidade dos acidentes
com pessoal terceirizado. Assim, apesar do indicativo de uma correlao relevante
entre as duas variveis, possvel se tratar de uma correlao espria, em primeiro
lugar porque significaria aceitar que a P&D poderia estar propiciando um aumento
na gravidade de acidentes de trabalho e, em segundo, porque havia a suposio da
ocorrncia concomitante da atividade e do seu impacto. Alm disso, essa correlao
envolve apenas sete empresas, sendo que no grupo geral e no das empresas com
controle privado, segundo os critrios utilizados, no surgiu tal indicativo.
Com relao varivel Expanso dist/tra (9A12), foi obtido um coeficiente
r
sp
= -0,62051, com significncia de 0,00072, envolvendo 26 empresas do tipo 2
(controle privado). Dessa forma, possvel considerar a existncia de correlao
negativa da Intensidade de P&D em 2008 (defasagem de um ano), com a Expanso
dis/tra em 2009. H indicativo de ocorrncia de uma correlao relevante entre as
diferenas dessas duas variveis, demonstrando comportamentos opostos de uma
em relao outra. Porm, essa constatao, apesar de envolver uma parcela
expressiva das empresas com controle privado, no foi observada no grupo geral
(empresas tipo 1 e 2), e tampouco no grupo controlado pelo Poder Pblico.
No caso da varivel Renovao dis/tra (9A13), foram obtidas correlaes
significativas e relevantes nos trs grupos, quando considerada uma defasagem de
dois anos para a varivel independente. Na anlise do grupo geral foi obtido um
coeficiente r
sp
= -0,60897, com significncia de 0,000355, envolvendo 30 empresas.
Por sua vez, na anlise do grupo tipo 1, foi obtido um coeficiente r
sp
= -0,83333, com
significncia de 0,010176, envolvendo 8 empresas. E, finalmente, no grupo 2, foi
obtido um coeficiente r
sp
= -0,5795, com significncia de 0,004706, envolvendo 22
empresas. Com base em tais resultados, possvel considerar a existncia de
214
correlao negativa entre a Intensidade de P&D em 2008 (defasagem de um ano), e
a Renovao dis/tra em 2009. Ou seja, pode ser considerado que a intensidade dos
investimentos em P&D, no horizonte temporal de um ano, tende a influenciar em
sentido contrrio, a intensidade dos investimentos em renovao da distribuio e/ou
transmisso. Intensidade essa, que corresponde ao percentual do valor dos
investimentos na atividade, P&D ou expanso, divididos pelo valor da receita
operacional lquida da concessionria.


6.2.2.2 Resultado empresarial


Aps a depurao dos casos, na categoria Resultado Empresarial, as
variveis relacionadas ao Ebitda/Lajida (9A20) e Receita/consumidor (9A23) foram
consideradas no relevantes com base no critrio j mencionado, ou seja, por
apresentarem um coeficiente de correlao inferior a 0,5. Por sua vez, conforme
abordado, no foram encontradas correlaes significativas da varivel
independente em relao varivel Energia/consumidor (9A22).
Assim, nessa categoria, restou apenas a varivel Rentabilidade (9A21), para
a qual foi obtido um coeficiente r
sp
= -0,76667, com significncia de 0,015944,
envolvendo nove empresas do tipo 1 (controle pblico). Assim, possvel considerar
a existncia de correlao negativa da Intensidade de P&D em 2008 (defasagem de
um ano), com a Rentabilidade em 2009. Por outro lado, essa indicao diz respeito a
apenas nove empresas, sendo que no grupo geral e no das empresas com controle
privado, no surgiu tal referncia.


6.2.2.3 reas de P&D


A intensidade dos investimentos em P&D em 15 reas temticas, da amostra
de distribuidoras de energia eltrica, foi analisada atravs da correlao de
Spearman. Essas reas correspondem s variveis descritas na metodologia para a
categoria reas de P&D. Os dados utilizados, relativos ao perodo de 2006 a 2009,
215
foram obtidos dos RSAs. Foram calculadas as correlaes, considerando-se as
combinaes possveis entre as sries de uma mesma varivel, totalizando um
conjunto de 90 possibilidades. Nesse conjunto, foram observados apenas seis casos
(6,7%) em que a correlao defasada de dois ou trs anos no foi significativa.
Desses, trs casos diziam respeito varivel A01, um varivel A08, e dois
varivel A10.
Entretanto, julgou-se relevante para a anlise, considerar apenas as
correlaes entre um ano e outro, de forma a avaliar se o comportamento de
investimento em um determinado ano, tinha correlao com o seguinte. Assim,
foram avaliadas as correlaes entre 2006 e 2007, 2007 e 2008, e 2008 e 2009.
Os resultados obtidos encontram-se exibidos na tabela 16, com todos apresentando
correlao significativa. Cabe ressaltar que, em razo da caracterstica dos dados
disponveis, o nmero de elementos das sries utilizadas no foi constante, fato que,
entretanto, no prejudicou a anlise.
Por outro lado, considerando-se o critrio utilizado por Feliciano (2009,
p. 123), j mencionado anteriormente, para caracterizao dos valores dos
coeficientes r
sp
considerados relevantes, ou seja, aqueles superiores a 0,5 e
inferiores a -0,5, foi possvel constatar que do total de 45 casos tabelados, apenas
trs (6,7%) podem ser enquadrados na condio de no relevantes, apesar de
significantes. Um est relacionado varivel Eficincia energtica (A01), no perodo
2007/2008, outro varivel Transmisso de dados via rede eltrica (A06), em
2008/2009, e um terceiro, varivel Desenvolvimento de tecnologia de combate
fraude e furto (A10), no perodo 2007/2008.
















216
Tabela 16- Correlaes nas reas de P&D
Sigla Denominao Correlao 2006/2007 2007/2008 2008/2009
A01 Eficincia energtica
coef. 0,585 0,363 0,790
sig. 0,000 0,032 0,000
A02 Fonte renovvel ou alternativa
coef. 0,823 0,804 0,599
sig. 0,000 0,000 0,000
A03 Meio ambiente
coef. 0,820 0,540 0,868
sig. 0,000 0,001 0,000
A04 Qualidade e confiabilidade
coef. 0,769 0,652 0,747
sig. 0,000 0,000 0,000
A05 Planejamento e operao
coef. 0,725 0,665 0,700
sig. 0,000 0,000 0,000
A06 Superviso, controle e proteo
coef. 0,663 0,601 0,438
sig. 0,000 0,000 0,008
A07
Medio, faturamento e combate a
perdas comerciais
coef. 0,828 0,737 0,687
sig. 0,000 0,000 0,000
A08
Transmisso de dados via rede
eltrica
coef. 0,881 0,581 0,938
sig. 0,000 0,000 0,000
A09 Novos materiais e componentes
coef. 0,693 0,650 0,708
sig. 0,000 0,000 0,000
A10
Desenvolvimento de tecnologia de
combate fraude e furto
coef. 0,657 0,466 0,693
sig. 0,000 0,005 0,000
A11 Transmisso de energia eltrica
coef. 1,000 1,000 1,000
sig. ---- ---- ----
A12 Distribuio de energia eltrica
coef. 0,717 0,675 1,000
sig. 0,000 0,000
A13 Gerao de energia eltrica
coef. 1,000 1,000 1,000
sig. ---- ---- ----
A14 Pesquisa estratgica
coef. 0,998 1,000 0,827
sig. 0,000 ---- 0,000
A15 Outros
coef. 0,907 0,809 0,916
sig. 0,000 0,000 0,000

Elementos da amostra
---- 37 35 36
Legenda: coef.: coeficiente de Spearman; sig.: significncia a 0.05; N: nmero de empresas.
Fonte: Resultados da pesquisa.


Com base nos resultados obtidos, possvel concluir que de uma forma geral,
as estratgias das distribuidoras, caracterizadas pela escolha das reas nas quais
os investimentos em P&D foram realizados, no sofreu alteraes relevantes de um
ano para outro, dentro do horizonte temporal considerado.
Outro aspecto importante observado, diz respeito s diferenas entre a
intensidade de P&D nas diversas reas consideradas. Atravs da mdia dos valores
217
dessa intensidade, no perodo de 2006 a 2009, foi possvel constatar que as
principais reas de investimento so a Qualidade e confiabilidade (A04), Superviso,
controle e proteo (A05), e a Medio, faturamento e combate a perdas comerciais
(A06). Tal constatao aplicada tanto no mbito geral das distribuidoras, como
tambm quando elas so segmentadas pelo tipo de controle, pblico (tipo 1) ou
privado (tipo 2). Os resultados esto detalhados no quadro 5.


Sigla rea Geral Tipo 1 Tipo2
A01
Eficincia energtica
2,8 7,3 1,4
A02
Fonte renovvel ou alternativa
5,7 10,1 4,4
A03
Meio ambiente
5,5 1,8 6,6
A04
Qualidade e confiabilidade
21,6 23,2 21,1
A05
Planejamento e operao
20,8 11,3 23,9
A06
Superviso, controle e proteo
15,8 10,3 17,5
A07
Medio, faturamento e combate a perdas comerciais
4,9 7,8 3,9
A08
Transmisso de dados via rede eltrica
1,5 2,5 1,2
A09
Novos materiais e componentes
1,9 0,5 2,2
A10
Desenvolvimento de tecnologia de combate fraude
e furto
4,9 8,9 3,6
A11
Transmisso de energia eltrica
0,5 0,5 0,4
A12
Distribuio de energia eltrica
0,9 1,8 0,6
A13
Gerao de energia eltrica
0,1 0,6 0,0
A14
Pesquisa estratgica
2,1 4,2 1,5
A15
Outros
11,1 9,3 11,6

Quadro 5 - Intensidade de P&D nas distribuidoras 2006/2009
Legenda: Geral - todas as distribuidoras, Tipo1 - controle pblico, Tipo 2 - controle privado.
Fonte: Dados da pesquisa.


Entretanto, cabe ressaltar, que quando considerado o tipo de empresa, a rea
de Qualidade e confiabilidade (A04) se destaca em primeiro lugar no mbito das
distribuidoras com controle pblico, enquanto que na esfera do controle privado,
esse destaque cabe rea de Superviso, controle e proteo (A05).
Em termos gerais, a rea com menor intensidade de P&D a de Gerao de
energia eltrica (A13), vindo a seguir, a rea de Transmisso de energia eltrica
(A11). No mbito das distribuidoras com controle pblico, a rea de menor interesse,
alm das duas j citadas, a de Novos materiais e componentes (A09). J no
mbito das empresas com controle privado, se destaca a ausncia de investimentos
em Gerao de energia eltrica (A13). Logo a seguir, com baixa intensidade, vem a
j citada rea de Transmisso de energia eltrica e, por fim, a rea de Distribuio
218
de energia eltrica (A12). Um panorama comparativo desse contexto de
comportamento no tocante s reas de P&D, pode ser observado na figura 5.


Figura 5 - Intensidade nas reas de P&D por tipo de empresa 2006/2009
Fonte: Dados da pesquisa.


De qualquer forma, cabe ressaltar que a dinmica regulatria presente na
rea de P&D, especialmente se associada dinmica prpria dos desafios e
avanos tecnolgicos, pode implicar em alteraes no quadro apresentado. Um
exemplo nesse sentido diz respeito rea Distribuio de energia eltrica (A12), que
no perodo recebeu pouca ateno, em que pese estar relacionada diretamente
rea de atuao das empresas consideradas. Uma das possveis razes dessa
ocorrncia, pode ser a alterao ocorrida no Manual de P&D, em 2008, quando
foram suprimidos os Temas de P&D, dando maior liberdade s empresas. Outro
provvel motivo, residiria no fato de que os demais temas, j contemplados, seriam
suficientes para abrigar os interesses estratgicos das empresas.
219
Ante o exposto, possvel considerar que de forma geral, as estratgias das
distribuidoras no tocante s prioridades de investimento em P&D so similares, e
que, conforme j abordado, esse comportamento estratgico no tem se alterado no
perodo considerado, de 2006 a 2009.


6.3 ANLISE QUALITATIVA


6.3.1 Anlise de contedo


A anlise de contedo contemplou a verso atual do Manual de P&D do Setor
Eltrico, lanada em 2008, e as reas temticas para investimento em P&D
detalhadas no portal da ANEEL, no vnculo "Educao/Pesquisa e Desenvolvimento,
Pesquisa e Desenvolvimento, Temas para nvestimentos em P&D. Cabe ressaltar,
que esses temas apresentam uma dinmica evolutiva, pois a ANEEL pode proceder
a ajustes e revises em seu contedo, sempre que entender necessrio, "para
adequar a possveis demandas de produtos e servios identificados como relevantes
para o setor (ANEEL, 2008, p. 17).
Os dados obtidos foram classificados segundo as categorias Servio
Adequado, Resultado Empresarial e reas de P&D, detalhadas na metodologia j
apresentada. As unidades de registro tiveram como referncia inicial as variveis
das respectivas categorias de anlise, tambm indicadas na metodologia. Por sua
vez, a nfase da anlise realizada nas categorias foi temtica, quando se procura
responder questo "para dizer o qu?, normalmente utilizada nos estudos
direcionados "para as caractersticas da mensagem propriamente dita, seu valor
informacional, as palavras, argumentos e idias nela expressos (MORAES, 1999).
A opo por essa abordagem, teve por objetivo buscar uma melhor compreenso do
enfoque regulatrio no mbito da P&D, em relao s categorias de Servio
Adequado e de Resultado Empresarial.
A nfase da anlise de contedo foi qualitativa, apesar de terem sido
utilizadas referncias freqncia de palavras relacionadas s categorias e
variveis consideradas. Conforme Bardin (2000, p. 114), a nfase qualitativa "recorre
220
a indicadores no frequenciais susceptveis de permitir inferncias; por exemplo, a
presena (ou a ausncia), pode constituir um ndice tanto (ou mais) frutfero que a
frequncia de apario. Ainda segundo o autor, essa nfase "no rejeita toda e
qualquer forma de quantificao, sendo caracterizada pelas inferncias baseadas
"na presena do ndice (tema, palavra, personagem, etc.), e no sob a frequncia de
sua apario, em cada comunicao individual (BARDN, 2000, p. 116).
Entretanto, para uma melhor visualizao do resultado dessa anlise
qualitativa, foi utilizado o conceito de aderncia conceitual. Assim, o contedo do
Manual de P&D foi analisado em termos de aderncia ao contedo das categorias
de anlise Servio Adequado e Resultado Empresarial. De forma similar, foi
analisada a aderncia conceitual do contedo dos Temas de P&D, em relao aos
contedos das duas outras categorias supracitadas.


6.3.2 Aderncia conceitual


Na anlise da aderncia conceitual foi buscada a identificao da
convergncia entre os elementos conceituais das variveis estudadas e as
evidncias de contedo dos textos analisados que foram o Manual de P&D e os
Temas de P&D. Cabe ressaltar, inclusive, que na anlise de contedo existe a
possibilidade de utilizar aproximaes semnticas para representar uma
determinada informao de forma condensada (BARDIN, 2000, p. 53). Assim, foram
adotadas trs possibilidades de condensao da anlise no tocante aderncia
conceitual:
a) Existente: quando os elementos conceituais adotados forem considerados
presentes, no todo ou em parte, nos contedos analisados;
b) Potencial: quando os elementos conceituais adotados puderem, apesar de
no estarem explicitados, possuir alguma relao de significado com os
contedos analisados;
c) Indefinida: quando se considera que os elementos conceituais no
estavam presentes no contedo analisado e, tampouco, que existiria a
possibilidade de relao de significado entre os referidos conceitos e tal
contedo.
221
6.3.2.1 Servio adequado


A regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade,
cortesia e modicidade, que so os atributos do servio adequado, praticamente no
so contemplados no Manual de P&D. As palavras "continuidade e "segurana, no
sentido de atributo, so utilizadas apenas uma vez cada uma. Entretanto, cabe
destacar que a ANEEL incluiu a "qualidade do fornecimento de energia eltrica,
como um dos parmetros de avaliao dos projetos de P&D. Segundo essa Agncia
(2008, p. 57), a "melhoria da qualidade dos servios prestados pode ser avaliada
pela reduo do ndice de reclamaes, dos ndices de continuidade (DEC, FEC e
TMA
4
) e dos ndices de qualidade da energia fornecida, como VTCD
5
s e outros
distrbios na rede. A melhoria da qualidade dos servios prestados tambm vista
pela ANEEL, como um dos benefcios para as empresas de energia eltrica, que
pode surgir dos resultados secundrios da P&D (ANEEL, 2008, p. 18).
No tocante aos demais atributos de servio adequado, cabe destacar que a
palavra "eficincia, isoladamente, utilizada trs vezes. J o termo "eficincia
energtica, caracterizador de uma rea de atuao tecnolgica, utilizado nove
vezes. As palavras "regularidade, "atualidade, "generalidade e "cortesia no
aparecem nenhuma vez. A nica ressalva, nesse ltimo conjunto, diz respeito
palavra "reclamaes, com uma nica ocorrncia no texto. Essa palavra foi utilizada
como parte da definio operacional do atributo "regularidade.
E, finalmente, a palavra "modicidade, tambm caracterizadora de um dos
atributos de servio adequado, quando relacionada questo tarifria, aparece
quatro vezes envolvendo dois contextos distintos. Em um deles, a modicidade
vista como um subproduto dos resultados secundrios da P&D, que pode surgir
como uma possvel conseqncia de uma srie de benefcios para as empresas de
energia, conforme ilustra o texto a seguir:

Como resultados secundrios de um projeto de P&D incluem-se a
capacitao de recursos humanos, a criao ou o aprimoramento de
infra-estrutura, a gerao de novos conhecimentos e o desenvolvimento de
tecnologias mais eficientes. Para as empresas de energia eltrica, esses
resultados podem se converter em novos negcios e receitas, ganhos de
produtividade, otimizao de processos, melhoria da qualidade dos servios

4
TMA = tempo mdio de atendimento.
5
VTCD = variaes de tenso de curta durao.
222
prestados, reduo de custos e, conseqentemente, modicidade tarifria
para o usurio final (ANEEL, 2008, 18).


O outro contexto, trata da possibilidade de obteno de receitas pela
comercializao dos resultados da P&D. No caso das distribuidoras e transmissoras,
tais receitas "sero compartilhadas com a sociedade no processo de reviso
tarifria. As geradoras, por sua vez, podero se apropriar integralmente dessas
receitas e, as concessionrias que atuam em gerao e transmisso, devero
compartilhar com a sociedade apenas s receitas oriundas da transmisso. Por
outro lado, para incentivar a realizao de investimentos em P&D nas regies
Norte (N), Nordeste (NE) e Centro Oeste (CO), a ANEEL instituiu uma diferenciao
na distribuio dessas receitas oriundas da comercializao da P&D, conforme
detalhado a seguir:

Para as Empresas localizadas nas regies N, NE ou CO que destinarem
pelo menos 60% do valor do projeto a instituies de pesquisa sediadas
nessas regies, o compartilhamento das receitas ser de 70% para
apropriao pela Empresa e de 30% para a modicidade tarifria. O mesmo
compartilhamento se aplica para as Empresas das demais regies que
destinarem pelo menos 10% do valor do projeto a instituies de pesquisa
sediadas naquelas regies. Caso no sejam comprovadas tais destinaes
para as regies N, NE ou CO, o compartilhamento ser de 50% para
apropriao pela Empresa e de 50% para a modicidade tarifria (ANEEL,
2008, p. 24).


Assim, fica evidente que a "modicidade, ao invs de ser tratada como "fim
da P&D, tambm utilizada como "meio, para a concretizao da poltica
governamental voltada regionalizao das aes de P&D.
De forma geral, foi considerado que as diretrizes do Manual de P&D
apresentam aderncia conceitual do tipo indefinida no tocante s variveis
Eficincia, Segurana, Atualidade, Generalidade, Cortesia e Modicidade, e, com
relao s duas variveis restantes Regularidade e Continuidade foi considerado
que a aderncia potencial.





223
6.3.2.2 Resultado empresarial


Na atual verso do Manual de P&D, a inovao conceituada como a
"introduo na Empresa ou no mercado, de produtos, processos, mtodos ou
sistemas no existentes anteriormente, ou com alguma caracterstica nova e
diferente daquela at ento em vigor, com fortes repercusses socioeconmicas
(ANEEL, 2008, p. 65).
Com o esforo da P&D:

deseja-se promover e viabilizar o ciclo completo da cadeia da inovao,
incentivando a associao de Empresas em torno de iniciativas que
disponham de escala apropriada para desenvolver conhecimento e
transformar boas idias, experimentos laboratoriais bem sucedidos e
sofisticados modelos matemticos, em resultados prticos que melhorem o
desempenho das organizaes e a vida das pessoas (ANEEL, 2008, p 16).


Alm disso, a transformao dos resultados das pesquisas em inovaes
tecnolgicas considerada "a mola mestra do Programa de P&D regulado pela
ANEEL (ANEEL, 2008, p. 16).
Em que pese a indicao desses dois objetivos da inovao no setor eltrico:
um de interesse privado, que a melhoria do desempenho das organizaes, e
outro, de interesse pblico, que a melhoria da vida das pessoas, as diretrizes
expressas no Manual de P&D sugerem que o esforo de inovao no setor est
direcionado para a obteno de resultados empresariais.
Um dos exemplos nesse sentido, o fato da ANEEL considerar que os
projetos de P&D devem "estar pautados pela busca de inovaes para fazer frente
aos desafios tecnolgicos e de mercado das empresas de energia eltrica. Outro,
o modo como essa Agncia trata a P&D no setor de energia eltrica, ou seja, como
"pesquisa empresarial, a qual, inclusive, "dever ter metas e resultados previstos
bem definidos, porque diferente da pesquisa acadmica pura, que se caracteriza
pela liberdade de investigao (ANEEL, 2008, p. 7).
Essa nfase empresarial tambm pode ser ilustrada pelo fato que a palavra
"empresa, tanto no singular como no plural, foi utilizada 255 vezes no texto do
Manual, enquanto as palavras "clientes, "consumidores e "usurios, aparecem
apenas cinco vezes no total. A palavra "sociedade aparece apenas sete vezes,
224
excluda uma ocorrncia que trata do conceito empresarial. J a palavra "pblico,
isoladamente aparece apenas duas vezes e, a palavra "comunidade, foi utilizada
apenas uma vez. As palavras "servio(s) pblico(s) foram empregadas 12 vezes.
Outra passagem indicativa da orientao para o setor empresarial, refere-se
ao conceito dos projetos de P&D regulados pela ANEEL, como "aqueles destinados
capacitao e ao desenvolvimento tecnolgico das empresas de energia eltrica,
visando gerao de novos processos ou produtos, ou o aprimoramento de suas
caractersticas (ANEEL, 2008, p. 16). Tambm, apesar de no terem sido
identificadas no texto analisado palavras como "lucratividade e "rentabilidade,
foram constatadas quatro ocorrncias da palavra "produtividade, que pode ser
relacionada conceitualmente categoria Resultado Empresarial. Tambm no foram
encontradas referncias diretas s variveis "Energia por consumidor e "Receita por
consumidor.
Cabe ainda ressaltar, que o produto principal de um projeto de P&D
caracterizado pela ANEEL como: "conceito ou metodologia; software; sistema;
material ou substncia; componente ou dispositivo; mquina ou equipamento
(ANEEL, 2008, p. 52). Esses elementos caracterizadores de "produto principal,
possuem potencial econmico na medida em que podem ser utilizados para
obteno de vantagens operacionais e comerciais, sendo, a princpio, de interesse
empresarial. Da mesma forma, os resultados secundrios da P&D, tais como a
capacitao de recursos humanos, o aprimoramento de infraestrutura e os novos
conhecimentos e tecnologias, so considerados pela ANEEL como resultados que
"podem se converter em novos negcios e receitas, ganhos de produtividade,
otimizao de processos, entre outros benefcios (ANEEL, 2008, p. 18).
Ante o exposto, foi considerado para as diretrizes do Manual de P&D em
relao s variveis Lucratividade e Rentabilidade, apresentam aderncia conceitual
do tipo "existente. No tocante, s variveis Energia e Receita por consumidor, foi
considerada que a aderncia conceitual indefinida.






225
6.3.2.3 reas de P&D


Para a ANEEL, os principais desafios tecnolgicos do setor eltrico brasileiro
esto expressos nos temas e subtemas de interesse para investimentos em projetos
de P&D. A Agncia disponibiliza os referidos contedos em seu portal e, sempre que
julgar necessrio, pode adequ-los s "possveis demandas de produtos e servios
identificados como relevantes para o setor (ANEEL, 2008, p. 17).
Cabe ressaltar, que o manual de elaborao do RSA tambm apresenta uma
relao de reas de P&D, que so utilizadas pelas concessionrias para
apresentao de suas informaes anuais. Essas reas de P&D, tambm foram
empregadas na definio das variveis operacionais da presente pesquisa. As reas
de P&D indicadas no manual do RSA esto referenciadas terceira edio do
Manual de P&D, lanada em 2006, que o mesmo ano do lanamento do RSA.
O comparativo entre essas reas temticas, consideradas as trs bases,
apresentado no quadro 6.
Por outro lado, a presente anlise compreendeu apenas as conceituaes
dos Temas de P&D disponibilizados no site da ANEEL, que representam a condio
vigente por ocasio da coleta dos dados.






















226
Relatrio de Responsabilidade
Socioambiental
Manual de P&D (2006) Temas de P&D
Eficincia energtica Eficincia energtica Eficincia energtica
Fonte renovvel ou alternativa
Fonte renovvel ou alternativa de
gerao de energia eltrica
Fontes alternativas de
gerao de energia
eltrica
Meio ambiente Meio ambiente
Meio ambiente
Gesto de bacias e
reservatrios
Qualidade e confiabilidade Qualidade e confiabilidade
Qualidade e confiabilidade
dos servios de energia
eltrica
Planejamento e operao
Planejamento e operao de
sistemas eltricos
Planejamento de sistemas
de energia eltrica
Operao de sistemas de
energia eltrica
Superviso, controle e operao
Superviso, controle e operao
de sistemas eltricos
Superviso, controle e
proteo de sistemas de
energia eltrica
Medio Medio e faturamento
Medio, faturamento e
combate a perdas
comerciais
Desenvolvimento de tecnologia de
combate fraude e furto
Desenvolvimento de tecnologia
para combate a furto e fraude
energia eltrica
Transmisso de dados via rede
eltrica
Transmisso de dados por rede
eltrica
--------------------
Novos materiais e componentes Novos materiais e componentes --------------------
-------------------- Pesquisa estratgica --------------------
-------------------- -------------------- Gerao termeltrica
-------------------- -------------------- Segurana

Quadro 6 - reas para Investimento em P&D
Fonte: ANEEL (2006a, p. 36; 2006, p. 29-35; 2011c).


A ANEEL conceitua os Temas de P&D como aqueles "de interesse nacional e
de grande relevncia para o setor eltrico, envolvendo elevada complexidade em
termos cientficos e/ou tecnolgicos e baixa atratividade para investimento como
estratgia empresarial isolada ou individual. Tambm implicam em esforo conjunto
e coordenado de vrias concessionrias e entidades executoras, alm de grande
aporte de recursos. Entretanto, cabe ressaltar que tais assuntos so considerados
preferenciais, mas no so obrigatrios, podendo os projetos de P&D ser
enquadrados em outras temticas (ANEEL, 2011c). O desenvolvimento de projetos
227
estratgicos, ou seja, aqueles que tratam dos referidos temas, so objeto de
chamadas promovidas pela ANEEL (2008, p. 31, 2011c).
Na anlise de contedo dos Temas de P&D, praticamente no foram
referenciadas s variveis das categorias Resultado Empresarial e Servio
Adequado. Da primeira categoria, as palavras lucratividade e rentabilidade no
tiveram nenhuma ocorrncia constatada, sendo encontrada apenas uma ocorrncia
para a palavra produtividade. No tocante segunda categoria, no houve meno
s palavras regularidade, continuidade, atualidade, generalidade, cortesia e
modicidade. Entretanto, foram constatadas trs referncias palavra eficincia
(exceto aquelas relacionadas eficincia energtica), tambm trs para segurana e
duas para universalizao. Foram ainda registradas oito ocorrncias para a palavra
perdas, que operacionalmente est associada ao conceito de eficincia, bem como,
duas para a palavra universalizao, associada generalidade. Destacou-se
tambm a constatao de 20 referncias palavra qualidade, associada prestao
dos servios.
De forma mais especfica, tendo como referncia a conceituao das
categorias Resultado Empresarial e Servio Adequado, os seguintes temas foram
classificados na condio de aderncia indefinida:
a) Fontes alternativas de gerao de energia eltrica;
b) Meio ambiente;
c) Gesto de bacias e reservatrios;
d) Gerao termoeltrica.
Os resultados sistematizados, com respeito aderncia conceitual atribuda
aos Temas de P&D, so apresentados no quadro 7 e, na sequncia, so
apresentados comentrios mais detalhados.












228
Temas Categorias de Anlise
Aderncia
Conceitual
Eficincia energtica
Resultado empresarial indefinida
Servio adequado potencial
Fontes alternativas de gerao de energia eltrica
Resultado empresarial
indefinida
Servio adequado indefinida
Meio ambiente
Resultado empresarial
indefinida
Servio adequado indefinida
Gesto de bacias e reservatrios
Resultado empresarial
indefinida
Servio adequado indefinida
Qualidade e confiabilidade dos servios de energia
eltrica
Resultado empresarial
potencial
Servio adequado potencial
Planejamento de sistemas de energia eltrica
Resultado empresarial
potencial
Servio adequado potencial
Operao de sistemas de energia eltrica
Resultado empresarial
potencial
Servio adequado indefinida
Superviso, controle e proteo de sistemas de
energia eltrica
Resultado empresarial
potencial
Servio adequado indefinida
Medio, faturamento e combate a perdas
comerciais
Resultado empresarial
potencial
Servio adequado potencial
Gerao termeltrica
Resultado empresarial
indefinida
Servio adequado indefinida
Segurana
Resultado empresarial
potencial
Servio adequado existente

Quadro 7 - Aderncia Conceitual dos Temas de P&D
Fonte: Resultados da pesquisa.


Um destaque cabe ao tema "Segurana, o nico que foi enquadrado na
condio de aderncia existente, em razo de sua aderncia conceitual ao atributo
"segurana, da categoria Servio Adequado. O referido tema de P&D, compreende
"tanto identificao e mensurao de riscos para os consumidores finais e para as
equipes de manuteno quanto o desenvolvimento tecnolgico de dispositivos e
equipamentos para auxlio na inspeo e manuteno de redes eltricas. Assim,
pode contemplar projetos de P&D relacionados, por exemplo, mitigao de efeitos
nocivos de campos eletromagnticos, novos materiais e equipamentos de proteo
individual, e automao da inspeo e manuteno de sistemas eltricos (ANEEL,
2011c). Tendo em vistas os impactos dos acidentes nos custos operacionais, o tema
tambm foi considerado como do tipo aderncia potencial categoria Resultado
Empresarial.
229
No tocante ao tema "Eficincia Energtica, no qual se enquadram projetos
relacionados s "novas tecnologias ou mtodos para reduzir tanto o consumo de
recursos das fontes de gerao de energia eltrica quanto o consumo de energia
nos sistemas ou equipamentos de uso final, foi considerado que a aderncia
conceitual do tipo potencial em relao ao atributo de "atualidade. Cabe ressaltar,
que os resultados dos projetos nessa rea temtica podero disponibilizar opes
para "os consumidores finais no momento da tomada de deciso por uma tecnologia
energeticamente eficiente (ANEEL, 2011c). Por outro lado, no foi identificada
aderncia conceitual desse tema com os conceitos das variveis da categoria de
Resultado Empresarial.
O tema "Planejamento de Sistemas de Energia Eltrica abrange
"metodologias, tcnicas e ferramentas de auxlio ao planejamento de sistemas
eltricos [...] no mbito do Sistema Interligado Nacional (SIN) ou dos sistemas
isolados. Assim, entre outros assuntos, pode contemplar a expanso do sistema,
integrao da gerao distribuda e, em especial, a universalizao dos servios de
energia eltrica. Tambm pode compreender projetos de P&D relacionados
" reduo de custos de operao e manuteno e a adequao dos ndices de
qualidade e confiabilidade dos servios fornecidos, bem como a reduo de
impactos socioambientais (ANEEL, 2011c). Dessa forma, foi considerado que
apresenta aderncia potencial em relao s categorias Resultado Empresarial e
Servio Adequado.
Por sua vez, o tema "Operao de Sistemas de Energia Eltrica abrange
"metodologias, tcnicas e ferramentas de auxlio operao de sistemas eltricos
[...] no mbito do SN ou dos sistemas isolados. No caso especfico do setor de
distribuio, os projetos de P&D podem contribuir com as empresas nos casos em
que se praticar a regulao por comparao de desempenho, a qual fora "as
empresas de energia eltrica a oferecerem qualidade crescente nos servios
prestados, assim como reduzirem custos e aumentarem sua competitividade
(ANEEL, 2011c). Neste sentido, esse tema foi considerado como de aderncia
potencial categoria Resultado Empresarial.
J o tema "Superviso, Controle e Proteo de Sistemas de Energia Eltrica
contempla, por exemplo, projetos relacionados ao monitoramento, telecontrole e
teleproteo de sistemas, que "tem importncia fundamental na eficincia e eficcia
operativa das empresas de energia eltrica. Alm disso, a disponibilidade de
230
"sistemas de proteo eficientes e eficazes tm importncia significativa na
qualidade, confiabilidade e operao do sistema eltrico (ANEEL, 2011c). Dessa
forma, como no item anterior, o tema referido apresentou aderncia potencial
categoria Resultado Empresarial.
Com relao ao tema "Qualidade e Confiabilidade dos Servios de Energia
Eltrica, importante inicialmente destacar, que a qualidade da energia eltrica
"depende tanto das empresas de energia eltrica, que a produzem, transmitem e
distribuem, como do consumidor, que, em determinadas condies, pode injetar
distrbios no sistema eltrico. Essa qualidade pode ser afetada por harmnicos e
variaes de tenso, entre outros fenmenos que, frequentemente "so tratados
sem considerar as interaes econmicas entre as empresas de energia eltrica e
seus consumidores. Por outro lado, os estudos nessa rea temtica podem
"agregar benefcios ou penalidades nos contratos firmados entre os consumidores e
as empresas fornecedoras de energia eltrica (ANEEL, 2011c). Dessa forma,
possvel considerar que os resultados de projetos de P&D nessa rea, possuem
aderncia potencial em relao ao atributo "continuidade, da categoria Servio
Adequado, e com o de "produtividade, da categoria de Resultado Empresarial.
Com relao ao tema "Medio, Faturamento e Combate a Perdas
Comerciais, inicialmente vale ressaltar que, as "distribuidoras registram elevadas
perdas anuais, tanto tcnicas quanto comerciais. Estima-se que, no Brasil, as perdas
na rede de distribuio eltrica so responsveis por cerca de 15% da energia
comprada pelas distribuidoras. Alm disso, as perdas comerciais implicam em
aumento direto da tarifa "como forma de compensar o montante desviado pelos
infratores. As ocorrncias de furto e fraude, e conseqente perda comercial, tm
dificultado os esforos das empresas em regularizar o fornecimento e a cobrana
adequada do servio de energia eltrica aos consumidores finais. Por sua vez, a
"medio do consumo de energia eltrica est diretamente relacionada ao
faturamento das empresas (ANEEL, 2011c). Assim, possvel considerar que essa
rea temtica apresenta aderncia potencial "modicidade, da categoria Servio
Adequado, e com a "produtividade, da categoria Resultado Empresarial.




231
6.4 ANLISE CONSOLIDADA


6.4.1 Comparativo dos resultados quantitativos e qualitativos


De forma geral, na anlise quantitativa no houve coincidncia entre os
resultados da anlise via dados em painel e de correlao. O nico caso que,
eventualmente poderia ser considerado uma exceo, o da varivel Rentabilidade.
Nos dois tipos de anlise quantitativa, foi observado que a Intensidade de P&D, com
defasagem de um ano, poderia estar ocasionando um impacto negativo na varivel
Rentabilidade. Entretanto, cabe ressaltar que na anlise de correlao, essa
constatao contemplou apenas nove empresas. Tambm, em ambas as anlises,
no foram identificadas diferenas que possam ser consideradas relevantes no
comportamento das empresas com controle pblico em relao ao daquelas com
controle privado.
A anlise de dados em painel, com relao categoria Servio Adequado,
indicou trs casos com possvel impacto:
a) FEC (tendncia de reduo);
b) Riqueza (tendncia de aumento);
c) IASC (tendncia de reduo).
Esses casos ocorrem com defasagem de dois anos entre a varivel
independente (Intensidade de P&D) e as referidas variveis dependentes. Uma
nica exceo foi a TG terceirizados com tendncia de aumento, observada na
defasagem de um ano. Porm, conforme j apontado, esse caso apresenta indcios
de ser uma relao espria. Na categoria Resultado Empresarial, o nico indicativo
de impacto contemplou a varivel Rentabilidade, conforme j mencionado.
A possvel influncia da Intensidade de P&D no sentido de reduzir a FEC,
merece um maior aprofundamento, posto que no foi observado o mesmo
comportamento em relao DEC. Alm disso, essas duas variveis, que so
indicadores de continuidade, recebem tratamento especfico da ANEEL, atravs de
fixao de metas para as concessionrias, sujeitando-as a sanes, no caso de no
cumprimento das mesmas. Ou seja, a variao desses indicadores poderia ser, alm
232
de outros fatores, mais dependente da imposio dessas metas do que dos
investimentos em P&D.
Na anlise de correlao, por sua vez, no foi identificado nenhum indcio de
impacto relevante quando considerada a defasagem de dois anos entre a
Intensidade de P&D e as variveis dependentes das duas categorias citadas. Os
casos com indicativo de impacto ocorrem com um ano de defasagem e, no grupo
geral (empresas com controle pblico e privado), contemplando as variveis
Expanso dis/tra (tendncia de reduo) e Renovao dis/tra (tendncia de
reduo), da categoria Servio Adequado. Na categoria Resultado Empresarial, o
nico indicativo j mencionado, contempla a varivel Rentabilidade.
No tocante s reas de P&D, foi possvel concluir de forma geral, que no
ocorreram alteraes relevantes de um ano para outro, e dentro do horizonte
temporal considerado nas reas escolhidas para os investimentos em P&D.
Tambm no foram identificadas diferenas significativas nas escolhas dessas reas
entre as empresas com controle pblico e com controle privado.
As reas com maior volume mdio de investimentos em P&D, apurados em
valores percentuais do total investido por cada empresa, foram:
a) Qualidade e confiabilidade;
b) Planejamento e operao;
c) Superviso, controle e proteo.
Por outro lado, sob o enfoque qualitativo, no tocante anlise de contedo do
Manual de P&D, na categoria Servio Adequado, no se constatou nenhuma
ocorrncia que pudesse ser classificada como aderncia existente. Porm, foi
identificada a possibilidade de aderncia potencial com relao s variveis
Regularidade e Continuidade. Ainda, no tocante ao referido Manual, na categoria
Resultado Empresarial, foi considerado que a aderncia pode ser classificada como
"existente, em relao s variveis Lucratividade e Rentabilidade.
No tocante aos Temas de P&D, foi constatado apenas um caso de aderncia
existente, que entre o tema Segurana e a varivel de mesma denominao, da
categoria Servio Adequado. Ainda com relao a essa categoria, foi considerado
que existe aderncia potencial em relao a quatro temas, que so:
a) Eficincia energtica;
b) Qualidade e confiabilidade dos servios de energia eltrica;
c) Planejamento de sistemas de energia eltrica;
233
d) Medio, faturamento e combate a perdas comerciais.
Com relao categoria Resultado Empresarial, no foi constatada nenhuma
aderncia existente. Nessa categoria, foi considerado que a aderncia potencial
com relao aos seguintes temas:
a) Qualidade e confiabilidade dos servios de energia eltrica;
b) Planejamento de sistemas de energia eltrica;
c) Operao de sistemas de energia eltrica;
d) Superviso, controle e proteo de sistemas de energia eltrica;
e) Medio, faturamento e combate a perdas comerciais;
f) Segurana.


6.4.2 Consideraes sobre o problema e questes de pesquisa


No tocante ao problema da pesquisa, apresentado no captulo introdutrio, na
sesso 1.3.2, no foram encontrados indcios relevantes de que os investimentos
obrigatrios em P&D, realizados pelas concessionrias de distribuio de energia
eltrica, contribuem com a disponibilizao de servios adequados conforme
estabelecido na Lei Geral das Concesses. Tambm no foram encontrados indcios
relevantes de que esses investimentos tenham contribuindo com a melhoria do
resultado empresarial. Com relao s questes de pesquisa, as consideraes so
apresentadas a seguir.
Os atributos de servio adequado, apesar de serem juridicamente
indeterminados, podem ser caracterizados via instrumentos contratuais e
regulatrios. Inclusive, para a maior parte desses atributos, j esto disponveis
indicadores como os apresentados nos RSAs. Obviamente, necessrio um
aprofundamento conceitual e tcnico para a adequada definio e, recomendvel,
para regulao desses atributos. Nos RSAs tambm esto disponveis indicadores
que podem ser utilizados para caracterizar o resultado empresarial. De qualquer
forma, os indicadores utilizados na pesquisa podem ser considerados um ponto de
partida para tal finalidade.
Tambm no foi observado nenhum caso de aderncia conceitual do tipo
"existente, entre os atributos de servio adequado e os instrumentos regulatrios
234
dos projetos de P&D. Cabe ressaltar, que os critrios e parmetros de originalidade,
aplicabilidade, relevncia e razoabilidade dos custos, j apresentados anteriormente
e que so atualmente utilizados para a avaliao dos projetos de P&D, no tratam
explicitamente dos atributos de servio adequado e, quando o fazem, de forma
indireta e muita restrita a alguns desses atributos. Por outro lado, esses elementos
tendem a ser importantes condicionantes na definio dos projetos de P&D.
Outro aspecto, que as estratgias de investimento em P&D das
distribuidoras, caracterizadas pelas reas que recebem o maior volume de recursos
para aplicao neste segmento, possuem apenas aderncia conceitual do tipo
"potencial, em relao a alguns dos atributos de servio adequado. Alm disso, os
investimentos nessas reas que compreendem a qualidade e confiabilidade; o
planejamento e operao; bem como, a superviso, controle e proteo; a princpio,
no apresentam perspectivas de impactar positivamente atributos como a
atualidade, a cortesia e a modicidade tarifria, pois existem diferenas conceituais
relevantes entre esses atributos e aquelas reas.
A obteno de resultados positivos dos investimentos em P&D no tocante ao
interesse pblico, caracterizado pela disponibilizao de servio adequado, em
primeiro lugar, depende da obteno de resultados aderentes aos atributos deste
tipo de servio e, em segundo lugar, da implantao efetiva desses resultados, sem
o que no h que se falar em impactos positivos no campo dos efeitos finais.
235
7 CONSIDERAES FINAIS


7.1 ASPECTOS RELACIONADOS AOS OBJETIVOS DA PESQUISA


No tocante ao objetivo geral, os resultados da pesquisa indicaram que no
existe alinhamento entre os investimentos obrigatrios em P&D realizados pelas
distribuidoras de energia eltrica e o desempenho apresentado na prestao desses
servios segundo os atributos de servio adequado. Ou seja, no foram encontrados
indcios de que os referidos investimentos em P&D estejam causando impactos na
regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia
e modicidade tarifria no mbito dos servios de distribuio de energia eltrica.
Outra constatao da pesquisa a ausncia de indcios de que esses
investimentos em P&D tenham contribudo com a melhoria dos resultados
empresariais, ora caracterizados pela obteno de lucratividade e rentabilidade.
Tambm no foram indicaes significativas em relao s variveis estudadas, de
que faa diferena o tipo de controle das concessionrias de distribuio ser pblico
ou privado.
Entretanto, isso no significa que a estratgia de obrigar as concessionrias a
investir em P&D seja ineficaz ou at mesmo que deva ser abandonada. A pesquisa
no tratou da anlise de resultados especficos dos projetos de P&D, como por
exemplo, patentes obtidas, novos produtos ou reduo de custos operacionais. Ela,
tampouco, abordou o aumento da capacitao tcnico-cientfica ou a mitigao de
impactos ambientais que so outros dois objetivos contemplados na legislao que
instituiu os investimentos obrigatrios em P&D no setor eltrico. De qualquer forma,
com base no referencial terico considerado, possvel supor que tais investimentos
tenham propiciado relevantes benefcios, entretanto, eles no foram objeto da
pesquisa realizada.
Considerando que o interesse pblico caracterizado pela prestao de
servio adequado e que o interesse privado caracterizado pelo resultado
empresarial, foi constatada a ausncia de indcios relevantes de que os
investimentos obrigatrios em P&D estejam contribuindo com o atendimento desses
dois tipos de interesse. Alm disso, esses interesses no so necessariamente
236
convergentes ou de fcil compatibilizao. Por exemplo, a adoo de servios com
modicidade tarifria pode comprometer a lucratividade. Esse confronto de interesses
- pblico e privado - apesar de no ser explcito, se manifesta de diversas formas no
arcabouo legal e no marco regulatrio quando, por exemplo, so debatidas
alteraes nas tarifas ou metas de desempenho nos servios. Entretanto, chama
particular ateno o fato de que os atributos de servio adequado, apesar de
contemplados na legislao que suporta a concesso, de forma geral no so
instrumentalizados operacionalmente em sua totalidade na regulao e tampouco
nos contratos de concesso, inviabilizando na prtica, o seu efetivo
acompanhamento e controle.
De outro lado, se a P&D no contribui com o interesse pblico e com o
privado, possvel considerar que ela esteja subordinada a uma outra lgica
institucional. Nesse sentido, uma possibilidade que as atividades de P&D estejam
subjugadas por estratgias de legitimao e isomorfismo. Os resultados da P&D no
contribuindo com o resultado empresarial e tampouco com o servio adequado,
podem estar sendo condicionados pela busca de legitimao e adoo de
comportamentos isomrficos por parte das distribuidoras. Outra possibilidade, que
o modelo regulatrio possua uma orientao estratgica inadequada, pois no
estaria dirigida produo do efeito essencial de agregar valor para os usurios dos
servios. Essas alternativas so abordadas em itens especficos, apresentados na
seqncia.
Por sua vez, com relao aos objetivos especficos da pesquisa
realizada,cabe destacar em primeiro lugar, que foi possvel conceituar os atributos
caracterizadores de servio adequado, bem como, identificar alguns indicadores
utilizados no setor eltrico que, apesar de algumas limitaes, podem ser utilizados
para representar tais atributos. Em segundo lugar, atravs das definies
operacionais de variveis relacionadas a tais indicadores, foi possvel constatar que
em termos gerais, existe pouca aderncia conceitual entre os atributos de servio
adequado e os critrios estabelecidos para avaliar os projetos de P&D.
Em terceiro, tambm se constatou a baixa aderncia conceitual entre os
atributos de servio adequado e as estratgias de P&D das concessionrias, assim
entendidas, como as escolhas das reas para realizao dos investimentos
obrigatrios. Em quarto, conforme j exposto no tocante ao objetivo geral, foram
avaliados os impactos dos investimentos em P&D nos indicadores do setor
237
associados aos referidos atributos. E, finalmente, foram identificadas algumas
oportunidades de melhorias para o planejamento, regulao, fiscalizao e outras
aes no setor que sero abordadas na seqncia.


7.2 VALOR AO USURIO COMO O EFEITO ESSENCIAL


A regulao da P&D do setor eltrico est orientada para resultados
empresariais refletindo, inclusive, a tradicional abordagem terica sobre o assunto.
Porm, na formatao atual, ela prpria para um ambiente competitivo, no qual a
inovao considerada como uma estratgia para superar concorrentes. Os
processos usuais de avaliao final da inovao, inclusive, so baseados no lado da
oferta, ou seja, da empresa que coloca produtos e servios no mercado. Nesses
processos se parte do pressuposto que a agregao de valor para o cliente, ou seja,
no lado da demanda, traduzida em maiores volumes de vendas e de participao
no mercado.
Porm, essa abordagem inadequada quando se trata da prestao de um
servio pblico, especialmente, numa condio no concorrencial como a situao
atual do setor de distribuio de energia eltrica no Brasil. Exceo feita aos
consumidores livres, a grande maioria dos usurios brasileiros de energia eltrica
somente pode comprar energia de um nico fornecedor. Por outro lado, apesar da
ausncia de concorrentes esse setor conta com a presena de interesses distintos e
que no so, necessariamente, complementares ou convergentes. Existem
interesses especficos dos usurios, das concessionrias, dos fornecedores e
diversos outros atores, inclusive do prprio Poder Pblico. Assim, com base na atual
modelagem regulatria do setor eltrico brasileiro e pelos critrios de avaliao da
inovao nela contemplados, possvel considerar que,atualmente,o objetivo central
do esforo de inovao promover resultados de cunho empresarial, ou de forma
mais especfica, de interesse privado.
A atual abordagem da P&D no setor eltrico se mostra inadequada porque,
alm da ausncia do mercado concorrencial, abrange um servio pblico e, dessa
forma, deveria promover o atendimento de critrios de adequao dos servios.
Portanto, dentro desse contexto, o objetivo da P&D deveria ser a agregao de valor
238
aos usurios dos servios pblicos. Para que isso ocorra necessrio contemplar o
uso dos atributos de servio adequado nas diretrizes da P&D, especialmente no
tocante sua avaliao. Tal medida permitiria caracterizar e dar forma ao efeito
essencial dos servios pblicos que agregar valor aos seus usurios os quais, por
sua vez, so a razo da existncia de tais servios. Essa nova abordagem uma
possvel contribuio da pesquisa realizada na medida em que pode estimular o
debate sobre a construo e aperfeioamento de mecanismos regulatrios e,
especialmente, de melhorias nos processos de contratao e avaliao dos servios
pblicos e, de uma forma mais especfica, da inovao tecnolgica no mbito dos
servios pblicos.
Com esse novo enfoque,a conciliao entre o interesse pblico e o privado
poderia ser concretizada com base nos atributos de servio adequado, tendo como
premissa a obteno do efeito essencial. Por outro lado, isso no significa tratar os
servios pblicos, como tradicionalmente ocorre, com a perspectiva de supremacia
do interesse pblico sobre o interesse privado, que no caso das concesses,
representado pelo interesse empresarial motivador da prestao de tais servios.
Entretanto, a prevalncia do interesse pblico no pode sufocar o interesse privado,
caso contrrio, no haveria como utilizar a estratgia da concesso para prestar os
servios que a sociedade necessita e, no caso de servios j concedidos, colocaria
em risco a continuidade dos mesmos.
Cabe ainda ressaltar que "o princpio da supremacia do interesse pblico
sobre o privado tem sido alvo de freqentes e pertinentes crticas, pois, com base
no novo regime estabelecido pela Constituio de 1988, "nenhum Direito
Fundamental absoluto. Ou seja, nem mesmo, o interesse pblico,
automaticamente, pode subordinar os interesses privados (BREUS, 2007, p. 269).
Nesse sentido, a conciliao entre o interesse pblico e o privado, demanda a
viabilizao do efeito essencial que, de forma objetiva, tomaria forma atravs do
servio pblico prestado em conformidade com os atributos do servio adequado.
A abordagem proposta particularmente aplicvel avaliao de servios e
at do esforo de inovao, principalmente, no contexto dos servios pblicos.
Priorizando a transferncia de valor para os usurios, ela est sintonizada com o
entendimento de diversos pesquisadores, segundo distintas perspectivas. Para
Ohmae (1998, p. 67-68) a estratgia deve agregar valor ao cliente e no deve ser
vista como um instrumento para derrotar os concorrentes. Por sua vez, Pieracciani
239
(2008, p. 135) considera que o foco da inovao deve ser o "que ou o "que poder
representar valor para o cliente. De forma similar, Kim e Mauborgne (2004, p. 334-
337) propem a inovao de valor, segundo a qual a inovao deve ser baseada na
agregao de valor para o cliente. Alm disso, Adair (2010, p. 9) considera que
necessrio ter resultados que expressem a implementao das inovaes. J para
Motta (2009, p. 72), a finalidade da existncia do Estado e da Administrao Pblica
o cidado. E, concluindo, para Heidemann (2009, p. 32), o objetivo final da
Administrao Pblica " ensejar que os servios requeridos pelos cidados lhes
sejam prestados por sensibilidade e por correspondncia a seus mais legtimos
anseios.
A possibilidade de avaliar a P&D sob os critrios de servio adequado,
privilegia a agregao de valor para os usurios (lado da demanda) em lugar do
resultado empresarial (lado da oferta). Cabe ressaltar que na literatura que trata dos
sistemas usuais de avaliao da inovao tecnolgica, no foram encontradas
abordagens com enfoque similar. Alguns estudos e modelos de gesto, como os
baseados em sustentabilidade e responsabilidade social, tem includo a
preocupao com os clientes, entre outros atores, no contexto das decises
organizacionais. Porm, o fazem no de forma exclusiva ou prioritria. Nesse
sentido, recomendvel estudar a abordagem de avaliao ora proposta com maior
profundidade, inclusive, para sua eventual aplicao em outros contextos de
servios pblicos e at de mesmo de atuao empresarial.
Tambm cabe destacar que a no utilizao dos atributos de servio
adequado na avaliao do esforo de inovao,implica em medies dissociadas do
efeito essencial e faz com que a ateno nas concesses fique concentrada nas
questes tarifrias e em alguns aspectos tcnicos, em detrimento das demais
variveis de interesse pblico. Assim, o mundo real da prestao de servios
pblicos fica distante do mundo ideal expresso nas leis e regulamentos e,
principalmente, dos seus usurios.






240
7.3 ESTRATGIAS DE LEGITIMAO E ISOMORFISMO


No tocante s estratgias de legitimao e isomorfismo, cabe destacar que
para as empresas do setor a realizao dos investimentos em P&D importante
para que elas no incorram em multas e outras eventuais penalidades por parte do
ente fiscalizador e regulador. Para elas, o mais importante pode ser o cumprimento
das disposies legais, contratuais, regulatrias e demais medidas necessrias para
garantir sua legitimidade e no colocar em risco a concesso.
No caso das concesses que contemplem um monoplio natural, a
competio, especialmente no tocante aos preos, se d antes da operao, ou
seja, antes de atuar no mercado. quando vrias empresas disputam uma
determinada concesso que, depois de obtida, explorada comercialmente durante
vrios anos ou, at mesmo, dcadas, como ocorre no setor eltrico. Nesse contexto,
a estratgia empresarial pode estar contemplando a busca de maior legitimao
para, com ela, consolidar e ampliar as perspectivas de continuidade do negcio, ou
seja, para manter e rentabilizar a concesso.
De outro lado, tambm possvel considerar o comportamento isomrfico das
distribuidoras, seja no tocante relativa estabilidade nas reas prioritrias para
investimento em P&D, bem como, pela ausncia de diferenas relevantes no
desempenho entre as empresas com controle pblico e privado. Alm disso, a
prpria regulao tende a inibir prticas distintas daquelas contempladas nas regras
e procedimentos estabelecidos. As concessionrias se subordinando a esse
regramento institucional, prprio de um setor regulado, enfrentam restries para dar
atendimento a seus interesses particulares. Por outro lado, se soma a essa situao,
o carter difuso e at indeterminado do interesse pblico. Nesse contexto, as
iniciativas de promoo da inovao tecnolgica, como o caso da P&D do setor
eltrico, acabam por no se traduzir em resultados concretos e objetivos.
As concessionrias adotando estratgias e reproduzindo prticas de outras
empresas do mesmo setor, segundo um mesmo suporte regulatrio, tendem a ter
comportamentos e desempenhos similares, inclusive, em relao P&D. Talvez as
multas e o risco de perda da concesso sejam estmulos suficientes para que os
servios sejam conduzidos de forma aceitvel e os investimentos sejam realizados
dentro do mnimo estabelecido. De qualquer forma, a existncia de regras
241
institucionalizadas fundamental para isso acontea, porm, condiciona o
comportamento e, conseqentemente, at o desempenho das concessionrias. Ou
seja, as regras que tm por objetivo garantir padres mnimos de desempenho,
paradoxalmente, podem comprometer os objetivos do prprio interesse pblico na
medida em que as empresas passam a adotar comportamentos isomrficos,
reduzindo as diferenas entre si, atenuando os referenciais de comparao, e at
mesmo, dificultando a identificao de necessidades para aprimoramento do sistema
regulatrio.


7.4 ALGUMAS RECOMENDAES REGULATRIAS


Com base na anlise da regulao setorial da P&D e no referencial terico
utilizado, foi possvel constatar que existem algumas oportunidades para melhorias
no modelo regulatrio vigente. Uma delas diz respeito ao fato de que essa
modelagem regulatria adota uma poltica de promoo da inovao, porm, limita a
participao de fabricantes de materiais e equipamentos condio de instituio
parceira. Essa condio implica que esses agentes devem aportar recursos para
participar dos projetos de P&D, comprometendo a atratividade dessas atividades
junto ao setor produtivo.
Por outro lado, as demais partes envolvidas, como as universidades e centros
de pesquisa, bem como as prprias concessionrias, no fabricam e nem colocam
produtos no mercado, ou seja, individualmente, no tem condies de completar o
ciclo de inovao. Assim, a efetiva transformao dos resultados da P&D em
empregos, renda e novos negcios; precisa da efetiva participao do setor
industrial e outros tipos de empresas nas atividades de P&D, sem o que no h que
se falar em inovao. Para Santos e Romeiro (2008, p. 481), no Brasil faltou
preocupao com a priorizao da capacidade de inovao das empresas
brasileiras. Entre outros aspectos, eles consideram que a atividade de P&D, em
lugar de estar demasiadamente concentrada nas universidades e laboratrios de
pesquisa, deveria estar mais presente no setor empresarial, que seria "o local ideal
para se fazer pesquisa de inovao tecnolgica.
242
Outra questo, que a regulao do setor eltrico inibe o processo inovativo
na medida em que procura eliminar os riscos, penalizando o insucesso dos
resultados da P&D. Entretanto, os riscos so inerentes s atividades inovadoras, nas
quais os resultados "so bastante incertos, de maneira que as previses (de custos,
preos, montante de vendas etc.) que permeiam as avaliaes de projetos e
programa podem ser incertas (TDD; BESSANT; PAVTT, 2005, p. 237-238). Alm
disso, a atual regulao pode ensejar a continuidade de projetos, que, com base em
avaliaes intermedirias, teriam indicao de resultados inadequados. Tambm a
baixa tolerncia ao risco do processo regulatrio compromete, em especial, a
flexibilidade e a construo de um ambiente favorvel inovao.
Em relao a outros setores de servios pblicos objeto de concesso, a
regulao do setor eltrico brasileiro est bem estruturada, mas, ainda demanda
melhorias nas bases de dados, como o caso dos Relatrios de Responsabilidade
Socioambiental, nos quais foram constatados problemas de inconsistncia conforme
j relatados. Tambm, no h regulao relacionada aos atributos de servio
adequado e tampouco h detalhamento operacional desses atributos nos sistemas
de governana, de avaliao de desempenho ou correlatos e, principalmente nos
contratos de concesso, apesar das expressas determinaes da legislao nesse
sentido.
No mbito da fiscalizao e regulao do setor eltrico, apesar da utilizao
de mecanismos de participao social como as consultas e audincias pblicas, ela
ainda muito limitada. A viabilizao de tal participao, relevante para consolidar o
modelo de regulao, muito complexa e envolve vrios desafios. Um desses
desafios compreende a formao de coalizes polticas que, alm de promover a
estabilidade do marco regulatrio, devem ter a capacidade para equacionar
minimamente a formulao de "polticas pblicas capazes de impulsionar o
desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de grande parte de sua
populao (SOUZA, 2006, p. 20). Outro importante desafio representado pela
diversidade de interesses envolvidos, inclusive, no mbito dos prprios usurios.





243
7.5 SUGESTES PARA NOVOS ESTUDOS


A pesquisa realizada indicou uma nova abordagem para avaliar os servios pblicos
e o esforo de inovao que, entretanto, demanda diversos estudos
complementares. Um exemplo a necessidade de discutir com maior profundidade
a conceituao de servio adequado e de seus atributos, bem como, os parmetros
que podem ser utilizados para sua operacionalizao em regulamentos, contratos e
em outros instrumentos utilizados nas concesses. Outra sugesto diz respeito ao
aprofundamento dos estudos sobre estratgias empresariais em ambientes
regulados, especialmente, nos casos de monoplios naturais; bem como, sobre as
parcerias pblico-privadas, sistemas de governana, avaliao de desempenho,
gesto de projetos e aes correlatas, utilizados nesses ambientes.
Tambm recomendvel realizar estudos com horizontes temporais mais
ampliados, especialmente para avaliar a defasagem entre a concluso de
investimentos e outros eventuais tipos de intervenes e os impactos desejados.
Nesse sentido, necessrio estudar a utilizao de novas aplicaes do ferramental
disponvel ou at mesmo desenvolver novas alternativas para conduo dos futuros
trabalhos de investigao. No caso da anlise de dados em painel, alm da
modelagem pooled contemplada na pesquisa, recomendvel que futuros estudos
contemplem a utilizao das modelagens com efeitos fixos e efeitos aleatrios.
Concluindo, importante ter claro que as questes relacionadas aos servios
pblicos, como as do setor de energia, no so de responsabilidade exclusiva dos
seus usurios, das concessionrias e da Administrao Pblica. Tais questes so
de interesse de toda a sociedade e dessa forma, devem ser inseridas, em especial,
na agenda acadmica. Somente assim, ser possvel uma melhor compreenso dos
fenmenos envolvidos e contar com elementos consistentes para subsidiar as
decises necessrias.

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