Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
IAI
an univ. 2006 / 2007
FINANE GENERALE
CUPRINS
CAPITOLUL 1 ......................................................................................................................................................................................... 1 CONCEPTE PRIVIND FINANELE I CADRUL SPECIFIC MANIFESTRII ACESTORA .................................................... 1 1.1. NOIUNEA DE FINANE I PREMISELE EXISTENEI FINANELOR.................................................................................... 1 1.2. CONINUTUL ECONOMIC, TRSTURILE I SFERA FINANELOR..................................................................................... 8 CAPITOLUL 2 ....................................................................................................................................................................................... 15 FUNCIILE I ROLUL FINANELOR............................................................................................................................................. 15 2.1. ABORDRI CONCEPTUALE......................................................................................................................................................... 15 2.2. FUNCIA DE REPARTIIE............................................................................................................................................................ 16 2.3. FUNCIA DE CONTROL................................................................................................................................................................ 19 2.4. FUNCIA DE REGLARE (STABILIZARE) A ECONOMIEI ........................................................................................................ 23 2.5. ROLUL FINANELOR N EVOLUIA SOCIETII ................................................................................................................... 25 CAPITOLUL 3 ....................................................................................................................................................................................... 28 POLITICA FINANCIAR.................................................................................................................................................................... 28 3.1. CONINUTUL POLITICII FINANCIARE...................................................................................................................................... 28 3.2. POLITICA CHELTUIELILOR PUBLICE (BUGETARE) I COORDONATELE SALE. ............................................................. 31 3.3. POLITICA RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE I COORDONATELE SALE.................................................................... 33 3.4. POLITICA FINANCIAR A NTREPRINDERII (FIRMEI) I COORDONATELE SALE .......................................................... 36 CAPITOLUL 4 ....................................................................................................................................................................................... 39 MECANISMUL FINANCIAR .............................................................................................................................................................. 39 4.1. CONCEPTUL DE MECANISM FINANCIAR I CONINUTUL SU......................................................................................... 39 4.2. FUNCIONALITATEA MECANISMULUI FINANCIAR ............................................................................................................. 42 4.3. SISTEMUL FINANCIAR ................................................................................................................................................................. 45 4.3.1 SISTEMUL FINANCIAR CA ANSAMBLU DE RELAII FINANCIARE .................................................................. 46 4.3.2. SISTEMUL FONDURILOR FINANCIARE ................................................................................................................. 48 4.3.3. SISTEMUL FINANCIAR CA ANSAMBLU AL INSTITUIILOR FINANCIAR-BANCARE .................................. 50 4.3.4 SISTEME DE FINANARE A ECONOMIEI................................................................................................................ 56 4.4. PRGHIILE FINANCIARE I ROLUL LOR N FUNCIONAREA MECANISMULUI FINANCIAR....................................... 59 4.5. NORME JURIDICE PRIVIND ACTIVITATEA FINANCIAR .................................................................................................... 61 4.6. INSTRUMENTE DE CONDUCERE I REGLARE A ACTIVITII FINANCIARE .................................................................. 63 CAPITOLUL 5 ....................................................................................................................................................................................... 70 BUGETUL DE STAT............................................................................................................................................................................. 70 5.1. CONCEPTE PRIVIND BUGETUL DE STAT I CONINUTUL SU ECONOMIC ................................................................... 70 5.2. PRINCIPII BUGETARE ................................................................................................................................................................... 72 5.2.1. UNIVERSALITATEA BUGETULUI............................................................................................................................ 72 5.2.2. UNITATEA BUGETULUI ............................................................................................................................................ 72 5.2.3. NEAFECTAREA VENITURILOR BUGETARE.......................................................................................................... 74 5.2.4. ANUALITATEA BUGETULUI .................................................................................................................................... 75 5.2.5. ECHILIBRAREA BUGETULUI ................................................................................................................................... 76 5.2.7. SPECIALIZAREA BUGETAR ................................................................................................................................... 78 5.2.8. PUBLICITATEA BUGETULUI .................................................................................................................................... 78 5. 3. PROCESUL BUGETAR.................................................................................................................................................................. 79 5.3.1. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET .............................................................................................................. 79 5.3.2. APROBAREA BUGETULUI. ....................................................................................................................................... 80 5.3.3. EXECUIA BUGETULUI............................................................................................................................................. 81 5.3.4. NCHEIEREA I APROBAREA CONTULUI DE EXECUIE BUGETAR............................................................. 85 5.3.5. CONTROLUL BUGETAR ............................................................................................................................................ 86 5.4. SISTEMUL BUGETAR PUBLIC I COMPONENTELE SALE..................................................................................................... 87 CAPITOLUL 6 ....................................................................................................................................................................................... 89 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE ........................................................................................................................................ 89 6.1. CONCEPTUL DE CHELTUIELI PUBLICE I CONINUTUL ACESTORA ............................................................................... 89 6.2. CLASIFICAREA CHELTUIELILOR PUBLICE ............................................................................................................................. 92 6.3. CARACTERIZAREA GLOBAL A CHELTUIELILOR PUBLICE CA FENOMEN FINANCIAR ............................................. 95 6.4. FACTORI DE INFLUEN ASUPRA EVOLUIEI CHELTUIELILOR PUBLICE................................................................... 100 6.5 CARACTERIZARE GENERAL A PRINCIPALELOR CATEGORII DE CHELTUIELI PUBLICE (BUGETARE)................ 102 6.5.1 CARACTERIZARE GENERAL A CHELTUIELILOR PUBLICE PENTRU ACIUNI SOCIAL-CULTURALE . 102 6.5.2 CARACTERIZARE GENERAL A CHELTUIELILOR PENTRU SERVICII PUBLICE GENERALE, ORDINE PUBLIC I SIGURAN NAIONAL........................................................................................................................... 107 6.5.3 CARACTERIZARE GENERAL A CHELTUIELILOR PUBLICE PENTRU APRARE NAIONAL............... 107 6.5.4. CARACTERIZARE GENERAL A CHELTUIELILOR PUBLICE PENTRU ACIUNI ECONOMICE................ 109 CAPITOLUL 7 ..................................................................................................................................................................................... 116 SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE................................................................................................................... 116 7.1. NOIUNEA DE RESURSE FINANCIARE PUBLICE I STRUCTURA ACESTORA............................................................... 116 7.2. CLASIFICAREA I CARACTERIZAREA GENERAL A RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE (BUGETARE) ............ 118 CAPITOLUL 8 .................................................................................................................................................................................... 124 IMPOZITELE PRINCIPAL RESURS FINANCIAR PUBLIC (BUGETAR) ............................................................... 124
FINANE GENERALE
CAPITOLUL 1 CONCEPTE PRIVIND FINANELE I CADRUL SPECIFIC MANIFESTRII ACESTORA 1.1. Noiunea de finane i premisele existenei finanelor Apariia i cristalizarea noiunii de finane se nscrie n amplul proces evolutiv al societii omeneti. Semnificaiile sale s-au conturat pe fundalul exprimrii valorice prin bani a proceselor i relaiilor economice, sub impactul dezvoltrii schimbului de mrfuri i organizrii sociale a comunitilor umane. Sub aspect etimologic, studiile ntreprinse au condus la constatarea c la originea cuvntului finane s-au aflat unele expresii utilizate, din vechime, n limba latin, precum finantio, financias sau financia pecuniaria cu nelesul generic de plat n bani. Se admite, de asemenea, c aceste expresii proveneau, la rndul lor, din cuvntul latinesc finis, care, n mod obinuit, avea accepiunea de termen de plat. Totodat, este de remarcat c, nc din secolul al XV-lea, n limba francez i fcuser apariia cuvintele finance, prin care era desemnat o sum de bani sau un venit aparinnd organelor de stat, respectiv finances cu semnificaia, mai larg, de patrimoniu al statului. Aproximativ n aceeai perioad circulau i expresii ca hommes des finances i financiers, folosite pentru a-i denumi pe arendaii de impozite sau persoanele nsrcinate cu strngerea veniturilor pentru rege. Asemntor, n limba german, tot din secolul XV, dateaz folosirea cuvintele Finanz, cu nelesul de plat n bani i Finanzer, n accepiunea generic de cmtar (persoan care acord mprumuturi cu dobnzi ridicate). Rdcinile de ordin lingvistic ale cuvntului finane reliefeaz cu pregnan ngemnarea acestora cu banii, a cror prezen a marcat profund viaa economic i social, jucnd un rol major n dezvoltarea societii omeneti i constituindu-se ca premis esenial a naterii i existenei finanelor. n mod obiectiv, apariia banilor a precedat-o pe cea de finane, dei, n planul activitii practice, semnificaiile atribuite acestor noiuni s-au ntreptruns, iar procesele economice i relaiile bazate pe folosirea banilor sau exprimate bnete sunt considerate, cel mai adesea, n mod global, financiare. Existena i folosirea banilor, respectiv dezvoltarea relaiilor marf-bani reprezint prima premis a manifestrii finanelor, ca fenomen economic i social. La rndul su, apariia banilor pe scena istoriei a reprezentat un fenomen obiectiv, determinat de dezvoltarea schimbului de mrfuri, de la forma cea mai simpl, n care o marf se schimba pe alta, la folosirea unei singure mrfi, acceptat la schimb ca echivalent general pentru toate celelalte, denumit generic bani. Aceasta s-a produs n cadrul unui proces evolutiv complex i ndelungat, n relaie direct cu diviziunile sociale ale muncii, dezvoltarea factorilor de producie, ridicarea productivitii, creterea volumului i diversificarea structurii produciei, etc. Este semnificativ faptul c, pn la prima diviziune social a muncii, economia avea un profund caracter natural nchis, producia limitndu-se la asigurarea strictului necesar consumului propriu, fr a permite obinerea unui surplus, care s poat fi destinat schimbului. Abia prin
1
separarea triburilor de pstori, care a marcat o prim mare diviziune i specializare a muncii, s-a dat un impuls productivitii i s-au creat premisele economiei de schimb, pe seama surplusului de produse realizat fa de nevoile proprii de consum. Adncirea diviziunii muncii i a specializrii n producie, urmate de separarea negustorilor, au coincis cu dezvoltarea schimbului de mrfuri, inclusiv a modalitilor de realizare a acestuia. Condiiile obiective de desfurare a schimbului, ca element esenial n dezvoltarea produciei i economiei, au impus oamenilor preferina pentru procurarea i pstrarea anumitor mrfuri, innd seama de valoarea lor de schimb i nu de ntrebuinarea lor imediat. Comparativ cu schimbul direct al unei mrfi pe alt marf, trecerea la folosirea anumitor mrfuri i, n final, a uneia singure, respectiv a mrfii-ban ca intermediar a mai multor schimburi, a eliminat o multitudine de dificulti n derularea lanului de tranzacii, permind reducerea numrului acestora i un cost cu mult inferior pentru efectuarea lor. Astfel, dac presupunem c toi participanii la un lan de n tranzacii accept schimbarea mrfurilor lor pe una special (bani), oricare combinaie de transformare a unei mrfi n alt marf se reduce la numai 2(dou) operaiuni, ce pot fi redate sintetic prin relaiile: M1-B i B-Mn. n noile condiii, gradul de incertitudine i costurile implicate se reduc foarte mult, iar n contextul mutaiilor survenite pe planul folosirii lor importana banilor rezid mai ales n coninutul lor informaional care reduce incertitudinea implicat n specializare (a muncii - n.n.) i 1 comer . Cu deosebire n lumea modern, exprimarea prin bani a valorii diferitelor mrfuri i servicii, ce se produc i comercializeaz n condiii de timp i spaiu diferite, asigur, mai ales, n 2 cadrul procesului decizional o legtur esenial ntre prezent i viitor ntr-o lume incert . Prezena banilor este, deci, expresia manifestrii unor legiti economice, constituind un rezultat spontan al dezvoltrii societii i nu un act de voin cu caracter administrativ. Banii nu sunt o ficiune juridic sau o creaie a ordinii de drept, ci au o existen obiectiv, dei formele concrete sub care au aprut i funcioneaz conin i elemente de ordin subiectiv. Desprins din lumea mrfurilor, ca o marf special avnd nsuiri deosebite, banii s-au concretizat de-a lungul timpului, mai nti, prin bunuri de o anumit utilitate, acceptate ca mrfuri la schimbul cu oricare alt marf sau serviciu. n aceast ipostaz, inclusiv sub forme ale metalelor preioase (aur, argint), banul-marf echivala, n fapt, cu celelalte bunuri i servicii de diverse ntrebuinri (posibile de achiziionat cu ajutorul su) i exprima valoarea acestora prin raportarea la propria sa valoare. Utilitatea banului-marf se revel, astfel, n primul rnd, ca expresie a utilitilor multiple ale bunurilor i serviciilor obtenabile n schimbul su. Participanii la viaa economic i social desfoar astfel o ampl activitate mijlocit de bani i concretizat n evaluarea, procurarea i alocarea resurselor n form bneasc, cumprarea i vnzarea diferitelor valori (n schimbul banilor), ncasarea de venituri i efectuarea de cheltuieli, economisirea i investirea unor sume de bani, crearea i stingerea unor datorii sau creane bneti, etc., acestea avnd i o conotaie financiar. Pe un plan mai larg, menirea social-economic a banului este exprimat prin mai multe funcii ce revin acestora, dintre care mai reprezentative apar a fi cele de: a) mijlocitor al schimbului de valori; b) mijloc de msurare a valorii sau etalon al valorii; c) mijloc de prezervare a valorii.
1 Richard Coghlan, The theory of money and finance, The MacMillan Press Ltd. London -New York, 1980, p.8 2
FINANE GENERALE
n mod obiectiv, nfptuirea fiecreia dintre funciile banilor implic anumite procese i relaii economice n form bneasc ce au loc ntre participanii la producie, schimb i consum, prefigurnd sau conturnd manifestarea finanelor. Aa, de pild, ndeplinirea funciei banilor de mijloc de schimb, definitorie pentru nsi existena lor pe fundalul dezvoltrii schimbului de mrfuri, presupune folosirea acestora, ntr-o form sau alta, n realizarea transferului de valoare ntre participanii la diferitele tranzacii, intermediind micarea valorilor de ntrebuinare concretizate prin bunuri i servicii. Ea semnific, concomitent, anumite procese i relaii de alocare utilizare a unor sume de bani i, implicit, de vehiculare a valorii n form bneasc, n primul rnd, cele de tipul operaiunilor de ncasri i pli, care sunt asimilate, de regul, celor financiare. Din aceeai perspectiv, n funcia de msurare (etalon) a valorii, banii servesc la evaluarea i dimensionarea valoric a diferitelor bunuri i servicii prin exprimarea bneasc a costurilor i preurilor, veniturilor, cheltuielilor, rezultatelor unei activiti, respectiv prin raportarea la valoarea recunoscut banilor a cror folosire implic, n acest caz, i latura financiar a proceselor de producere, repartizare /schimb i consum de valori. De asemenea, prin prisma funciei de prezervare a valorii, banii mijlocesc acumularea i pstrarea valorii la dispoziia deintorilor sub forma sumelor de bani, ca i vehicularea ei n condiii avantajoase, permind oricnd transformarea lor n orice fel de utiliti de valori echivalente, n locurile i proporiile adecvate. n acelai timp, se realizeaz, mai ales prin ndeplinirea acestei funcii, procese financiare de acumulare, alocare i utilizare a resurselor sub denumirea generic de fonduri bneti, administrate de ctre diferite entiti sau persoane, dnd expresie direct manifestrii finanelor. Formele pe care le-au mbrcat banii pe parcursul existenei lor sunt diverse, ncepnd cu cele ale unor mrfuri obinuite (blnuri, sare, vite, podoabe, etc.) i continund cu crearea unor instrumente speciale n acest scop, dintre care cea mai larg cunoscut n lumea civilizat a devenit moneda, care, la rndul su a mbrcat mai multe forme. n coresponden cu specificitatea banului-marf, funciile acestuia au putut fi ndeplinite corespunztor numai prin folosirea ca ban a monedei, n forma cea mai autentic btut din metal preios, cu valoare proprie deplin, egal celei nominale, inscripionate. Totui, prin comparaie cu semnificaiile noiunii de ban, noiunea de moned, n accepiunea sa iniial, direct i mai limitativ, a desemnat n mod expres, o pies din metal (aur, argint, cupru, etc.) confecionat n anumite condiii, cu scopul de a servi ca mijloc de circulaie, de plat i - eventual - de tezaurizare3. n aceast accepiune, noiunea de moned d expresie unui anumit tip de bani, reprezentnd o parte a banilor, iar baterea i punerea ei n circulaie presupune o decizie cu caracter administrativ, respectiv o reglementare juridic, fiind un atribut al autoritilor abilitate, care se exercit n lumea modern prin bncile (institutele) de emisiune. Cercetrile cu privire la folosirea banului-moned au condus la constatarea c primele monede ar fi aprut n antichitate, n China (sec. XI .e.n.), iar mai trziu n statul elen Lidia (sec. VII .e.n.). n Evul Mediu, s-au emis monede de ctre cpeteniile feudale, de ctre orae i, mai ales, de ctre regi, pornindu-se de la reflectarea coninutului n metal preios prin valoarea
2 Ibidem, p.9 3 Ibidem, p.212 3
nominal marcat (inscripionat) pe acestea. Raportul dintre valoarea nominal i cea real, dat de coninutul n metal preios, s-a modificat n timp prin reducerea cantitii ncorporate efectiv de moneda folosit ca bani. n consonan cu semnificaiile iniiale ale noiunii de moned, ea a constituit forma concret de reprezentare a banilor pn n secolul al XIX-lea, cnd baterea i circulaia monedelor din metal preios s-a restrns i apoi a ncetat, dup ce cu mult timp n urm apruser, ca nlocuitori, biletele de banc (bancnotele) convertibile n aur, iar operaiunile de pli-ncasri ncepuser a se efectua i prin nregistrarea lor n conturi deschise la bnci. Att folosirea bancnotelor, ct i efectuarea operaiunilor prin conturi bancare concretizau forme de manifestare ale banilor, aflate n continu extindere, care ns au fost asimilate i noiunii de moned. n cele din urm, odat cu ncetarea obligaiei de convertire a bancnotelor n metal preios i trecerea la baterea monedei (divizionare) din metal nepreios, s-au conturat ca principale tipuri de bani (mai ales, prin prisma proporiilor deinute n volumul operaiunilor bneti): a) banii de cont (scripturali), reprezentai prin nregistrri ale operaiunilor bneti n conturi i b) banii de hrtie, reprezentai prin bancnote neconvertibile emise de ctre bncile centrale (de emisiune); c) banii (moneda) din metal nepreios. Este de interes i pentru semnificaiile atribuite termenului de finane faptul c interpretrile date noiunilor de bani i moned evideniaz, adesea, deosebiri care merg de la diferenierea lor net pn la acceptarea substituirii uneia prin cealalt. n conversaia de zi cu zi, termenul de bani este utilizat pentru a desemna multe lucruri foarte diferite. Unul dintre acestea este chiar moneda4. n acelai sens, se nscrie i constatarea c ... termenul de moned a fost extins n vorbirea curent pentru denumirea oricrui semn bnesc, inclusiv pentru banii de cont care nu au o existen material5. Totodat, ns, se remarc i faptul c n tiina economic modern, banii nu sunt niciodat definii numai ca moned...6. Fa de tendina de substituire a noiunii de bani cu cea de moned, pot fi semnalate i alte interpretri date acestora. Adesea, noiunea de bani capt un neles mult prea larg, prin tratarea sa ca un sinonim al veniturilor sau avuiei, n general, ignorndu-se elementele definitorii ce stau la baza ndeplinirii unor funcii care le sunt specifice. Alteori, urmrind diferenierea celor dou noiuni, se d termenului bani, un sens abstract, generalizator, iar celui de moned unul mai concret, de instrument folosit pentru ndeplinirea anumitor funcii ale banilor. Pe de alt parte, modificarea continu a raportului dintre utilitatea direct a mrfii speciale bani (cu anumite nsuiri intrinsece) i cea indirect decurgnd din folosirea sa ca "ban", a favorizat ndeprtarea banului-marf de forma sa concret-material. La aceast evoluie a contribuit din plin i procesul de erodare a coninutului de metal preios al banului-moned (pus n circulaie cu o anumit valoare nominal, dar ncorpornd, n fapt, o cantitate mai mic de metal i avnd implicit o valoare real mai redus), ca i practicile de falsificare a monedelor, nc din faza de emisiune a acestora. S-a ajuns, astfel, la banul-convenional, sub forme ale monedei confecionate din metale ordinare i la bancnote (mai nti convertibile n metal preios i apoi neconvertibile), respectiv din hrtie i, n final, la banul-semn, care au substituit banul-marf.
4 Thomas Mayer,James S.Duesenberry,Robert Z.Aliber, Banii, activitatea bancar i economia, Ed. Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1993, p.25
5 Costin C. Kiriescu, Op. Cit. p.213 6 Thomas Mayer,James S.Duesenberry,Robert Z.Aliber, op. cit. p.25 4
FINANE GENERALE
n consecin, banul-semn nemaifiind o marf de o utilitate n sine reprezint acum o crean asupra emitenilor de semne bneti, respectiv asupra economiei unei ri sau chiar a mai multora - avnd n vedere c existena i folosirea banilor sub formele actuale sunt asumate i reglementate la nivel naional, prin adoptarea monedelor naionale (dolar, franc, leu, etc.), sau internaional (ECU, DST, EURO). Aceste semne bneti tind s fie transformate n simple informaii asupra creanelor i datoriilor, conferind posesorilor dreptul de a dobndi n echivalent bunuri i servicii de utilitatea dorit i, deci, asigurndu-le o anumit putere de cumprare. Prin urmare, ca termen generic, n zilele noastre, banul reprezint un instrument social..., o ntruchipare transmisibil i omnivalent a puterii de cumprare, care confer deintorului dreptul asupra unei pri din produsul social al rii emitente7. Totodat, se constat c, indiferent de interpretrile date noiunilor de bani i moned, ndeplinirea funciilor i rolului acestora au oferit cadrul propice naterii i dezvoltrii unor procese i relaii distincte n form bneasc, desemnate prin conceptul de finane. Or, n sensul de procese economice cu relaiile sociale corespunztoare lor, concretizate prin folosirea banilor (monedei), implicndu-l i pe cel de premis a finanelor, se poate admite c Banii sunt prima i cea mai fundamental inovaie financiar8, iar "moneda, drept de crean, imediat i universal, exercitndu-se asupra tuturor obiectelor reale, este principalul obiect (instrument n.n.) financiar..."9 Folosirea banilor (inclusiv sub forma monedei) i ndeplinirea funciilor lor genereaz, ntre altele, i crearea de datorii ori de creane din participarea la tranzacii, ca i la procesele de repartiie i cele de consum, antrennd fluxuri bneti (monetare) ntre persoanele fizice i/sau juridice, inclusiv ntre acestea i stat, ca exponent al unei colectiviti umane, cu o anumit organizare social-economic. Aadar, procurarea de resurse bneti n vederea satisfacerii diferitelor nevoi personale sau colective, ca i folosirea lor pentru realizarea de tranzacii cu bunuri i servicii, i efectuarea operaiunilor de ncasri i pli, respectiv crearea i stingerea obligaiilor ntre persoane, presupun anumite procese i relaii economice prin care se formeaz, se distribuie i se redistribuie resursele n form bneasc, ceea ce constituie esena fenomenului financiar i definete conceptul de finane. Asemenea procese i relaii sociale de natur economic reflect n esena lor micarea sau transmiterea valorii exprimat n bani ntre participanii la viaa economic i social, n condiii determinate de poziia i rolul ce revin fiecrui participant. Sub acest aspect, se detaeaz, prin semnificaii i amploare, raporturile dintre stat, pe de o parte, i persoanele fizice sau juridice, pe de alt parte. Existena statului, concretizat prin crearea unor instituii specifice, se constituie, astfel, ca o a doua premis (cu impact puternic) a dezvoltrii finanelor i a conturrii conceptului de finane. Funcionarea instituiilor de stat, care prin menirea lor social s-au nscris n sfera activitilor nemateriale de interes public, era de natur s antreneze noi procese de consum de resurse i implicit de redistribuire a produsului creat pentru satisfacerea acestor nevoi considerate publice. Din aceast perspectiv, pentru semnificaiile conceptului de finane este semnificativ i faptul c n imperiul roman timpuriu erau utilizate noiunile de fisc i de tezaur public.
7 Costin C. Kiriescu, Moneda, Mic Enciclopedie, Ed. tiinific i Enciclopedic,Bucureti,1982, p.63 8 Richard Coghlan, The theory of money and finance, The MacMillan Press Ltd. London -New York, 1980, p.13 9 Gilbert Abraham-Frois, Economie Politic, Ed.Humanitas, Bucureti, 1998, p.14. 5
n accepiunea iniial, cuvntul fiscus desemna un fel de co (paner, cmar), menit a servi strngerii veniturilor la dispoziia principelui sau mpratului. Spre deosebire, expresia tezaur public semnifica un alt co (paner, cmar) n care trebuiau colectate venituri destinate s satisfac nevoi de consum public aflate n administrarea senatului. Raporturile dintre fisc i tezaurul public au evoluat, ns, odat cu cele dintre mprat i senat. Astfel, pe msur ce principele i-a subordonat senatul, s-a ajuns la contopirea celor dou couri sau cmri, ceea ce a dus, mai apoi, la folosirea generalizat a noiunii de fisc i administrarea, la un loc, a resurselor colectate pentru a acoperi toate cheltuielile publice, inclusiv ale principelui. n aceste condiii, se poate admite c noiunile de fisc i tezaur public aveau semnificaii apropiate celei de finane, i, cu deosebire, folosirii acestui termen n sfera activitilor publice. Crearea i funcionarea instituiilor de tip statal, printre care o poziie prioritar a ocupat-o armata, conineau i premisele unor noi procese economice corespunztoare unui nou tip de relaii sociale, ce luau natere ntre stat i supuii si. Anterior, problemele convieuirii n cadrul comunitilor gentilice, inclusiv cele de aprare mpotriva atacurilor din afar, se soluionau n comun conform tradiiilor i obiceiurilor sau prin reprezentani alei, care ndeplineau anumite funcii n mod onorific, neexistnd un aparat special constituit, cu funcii publice. Dar, odat cu nfiinarea primelor instituii de stat menite s desfoare activiti nemateriale, (consumatoare de resurse, dar fr a-i putea asigura direct venituri acoperitoare), a devenit imperios necesar preluarea i folosirea n acest scop a unei pri din produsul obinut n sfera activitilor materiale. Or, procurarea i utilizarea de ctre stat a resurselor respective, n virtutea forei sale publice, a dat natere la procese i relaii de redistribuire a produsului naional ntre acesta - ca exponent al societii - i membrii colectivitilor statale, n ipostaze de contribuabili cu resurse la dispoziia statului sau beneficiari de servicii publice oferite de ctre stat persoanelor fizice i juridice, direct sau indirect, gratuit sau la preuri inferioare celor de pia. Cile pe care s-a ajuns la constituirea primelor formaii statale i dezvoltarea lor ulterioar se difereniaz, n timp i spaiu, n funcie de condiiile concrete ale evoluiei comunitilor umane, iar procurarea i utilizarea de ctre stat a resurselor respective a mbrcat forme adecvate stadiului evolutiv al societii. Astfel, la nceput, resursele utilizate pentru funcionarea statului se asigurau sub formele naturale ale produselor preluate de la ceteni, ale trofeelor i jafurilor de rzboi sau ale prestrilor de servicii ctre stat. Dar, pe msura extinderii relaiilor marf-bani, statul a trecut i la practicarea unor forme bneti de procurare i utilizare a resurselor (impozite n bani, tributuri n bani ncasate de la popoarele nvinse, mprumuturi n bani contractate de stat, cheltuieli cu ntreinerea armatei, plata funcionarilor publici, etc.). Ele marcheaz prezena finanelor, ca fenomen economic i social generat de participarea statului la procesele respective, concomitent cu cele la care participau numai persoane private. n mod evident, pentru dezvoltarea finanelor, prezena statului a avut i are un rol determinant, inclusiv n conturarea noiunii de finane, att prin participarea direct i impact n sensul amplificrii fenomenelor financiare, ct i prin prisma preocuprilor de ordin teoretic i practic, manifestate nc din antichitate, pentru organizarea financiar i tratarea adecvat a problemelor financiare ale Cetii, pornind de la necesitatea acoperirii cheltuielilor sale din venituri corespunztoare.
FINANE GENERALE
Este de remarcat, astfel c n statul Egiptean, nc n secolul IV-III .e.n., exista funcia numit dioketes, pentru administrarea vistieriei regelui i un funcionar special care rspundea de finane, n ansamblu, numit econom. Asemntor, n vechile state greceti, s-a introdus o funcie financiar administrativ numit colacretes, iar n vremea lui Clistene s-a nfiinat un colegiu format din 10 persoane, nsrcinat cu organizarea finanelor Atenei. Cetile greceti (Histria, Tomis, Callatis), de pe teritoriul Romniei de azi, i administrau finanele prin vistieri, care gestionau tezaurul, i mpritori nsrcinai cu distribuirea fondurilor cetii. La romani, n secolul III .e.n., un colegiu format din 10 persoane ndeplinea funcia de vistier, iar mnuitorul sumelor de bani ai visteriei se numea econom. n Dacia Roman, de problemele finanelor se ocupa cte un procurator pentru fiecare din cele trei provincii (Dacii), ajutai de un corp de slujbai (strngtor al succesiunilor vacante, strngtor al impozitului, nsrcinat cu inerea registrelor de birouri, socotitor fiscal, secretar-ajutor n biroul finanelor, etc.). De altfel, tocmai prin raportarea la existena i funcionarea instituiilor de stat, se apreciaz c perioada tranziiei de la comunitile de tip gentilic la statul sclavagist reprezint momentul istoric al apariiei finanelor10, iar primele elemente de finane, implicnd participarea statului la un nou tip de relaii bneti, pot fi considerate cele ce au mbrcat formele impozitelor n bani (ca resurse publice) i soldelor acordate militarilor (ca cheltuieli publice). Ulterior, att sub impactul dezvoltrii produciei, schimbului de mrfuri i relaiilor marfbani, ct ca i al amplificrii activitilor publice i proporiilor resurselor administrate de stat, mbrcnd, din ce n ce mai mult, forma bneasc, s-a nregistrat extinderea continu a ariei de manifestare a finanelor, n ansamblu. Indubitabil, este de admis c elemente ale finanelor s-au nscut i dezvoltat n toate activitile economico-sociale caracterizate prin folosirea banilor, ncepnd cu cele din cadrul proprietii private. n mod deosebit, promovate n sfera activitilor private, nelesurile atribuite noiunii de finane alctuiesc o gam foarte larg, mergnd de la a desemna sume de bani implicate n diferite tranzacii i operaiuni bneti ntre persoane, pn la activiti care au ca obiect banii n toate formele lor de reprezentare, inclusiv pe pieele financiare. Astzi, noiunea de finane, avnd o larg circulaie n toate domeniile vieii, este folosit cu nelesuri multiple, cele mai uzuale fiind urmtoarele: - sume de bani sau fonduri bneti ce se administreaz la diferite niveluri i structuri de organizare a vieii economico-sociale; - venituri, cheltuieli sau rezultate ale diverselor activiti (beneficii, pierderi); - forme, tehnici i instrumente prin care se acumuleaz i se distribuie resursele bneti (impozite, aport de capital, dividende, subvenii, mprumuturi sau credite, etc.); - operaiuni de pli-ncasri n numerar sau prin conturi bancare; - tranzacii bursiere sau pe piee financiare; - relaiile dintre persoane (fizice, juridice, stat) implicate n derularea proceselor sau operaiunilor axate pe folosirea banilor;
10 Iulian Vcrel (coordonator), Finane Publice, Ed. Did. i Ped., Bucureti, 1999, p.33 7
S-a ajuns, astfel, la atribuirea unui sens foarte larg noiunii de finane, tinzndu-se spre a i se da, adesea, un neles similar celei de bani i a include n sfera sa totalitatea proceselor i relaiilor economice realizate n form bneasc. 1.2. Coninutul economic, trsturile i sfera finanelor Prin semnificaii i modul n care s-a conturat conceptul de finane, rezult c esena economic a acestora rezid n procesele i relaiile bneti pe care le exprim, dei accepiunea mai larg sau mai restrns dat acestui concept, ca i sensurile multiple ale folosirii noiunii respective genereaz nuanri n interpretarea coninutului lor. n acest sens, coninutul economic i implicit trsturile finanelor apar a fi, att comune, ct i specifice unor componente circumscrise sferei acestora. Prin urmare, pornind de la sensul foarte larg dat finanelor, coninutul lor economic i, deci, conceptul de finane se definete prin ansamblul sau cvasitotalitatea proceselor i relaiilor economice n form bneasc, ce se produc n toate sferele reproduciei (consum, producie, repartiie, schimb sau circulaie). Asemenea procese i relaii economice vizeaz, n general, procurarea, distribuirea, utilizarea i reconstituirea continu a resurselor bneti pentru derularea diferitelor activiti n care sunt implicate, n mod firesc, persoane fizice i juridice, inclusiv statul sau alte autoriti publice. n aceast accepiune, sfera de manifestare a finanelor coincide cu cea a folosirii banilor, iar coninutul economic al acestora const n procesele i relaiile economice n form bneasc ce au loc ntre participanii la activitile economice i sociale, n ansamblu. Prin comparaie, n sensul mai restrns dat conceptului de finane, prin coninutul lor economic acestea nglobeaz numai procesele i relaiile economice prin care se constituie, se distribuie i se utilizeaz fondurile bneti destinate funcionrii diferitelor entiti economice i sociale private i publice, inclusiv a statului. n consecin, ele se manifest, n prim plan, ca procese de procurare i alocare a resurselor bneti ce au loc mai ales n sfera repartiiei produsului naional. n aceast accepiune, coninutul economic al finanelor const preponderent n procesele i relaiile economice de repartiie n form bneasc a produsului naional concretizat n constituirea, distribuirea sau utilizarea de fonduri bneti corespunztoare activitii specifice fiecrei entiti sau persoane participante la acestea. Tipice, n abordarea cea mai restrictiv a conceptului de finane, sunt considerate procesele i relaiile economice la care particip statul, pe de o parte, i persoane fizice sau juridice, pe de alt parte, pentru constituirea i distribuirea sau utilizarea de fonduri bneti necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale publice, conturnd un domeniu mare al finanelor, cunoscut sub denumirea de finane publice, care prezint i unele trsturi specifice. Totodat, ns, n cadrul proprietii private, crearea i funcionarea entitilor economico sociale, respectiv a ntreprinderilor, organizaiilor, asociaiilor, etc. i, n general, desfurarea oricrei activiti, n condiiile dezvoltrii relaiilor marf-bani, genereaz procese i relaii de constituire i distribuire sau utilizare de fonduri bneti corespunztoare activitilor desfurate. Ele se manifest ntre entiti ori persoane juridice sau fizice private, ca procese i relaii de procurare, alocare, cheltuire sau recuperare de resurse bneti. Aceste procese i relaii bneti, dnd expresie aceluiai coninut economic comun finanelor, contureaz un alt domeniu mare de manifestare a acestora, denumit generic finane private, caracterizate i prin unele trsturi distinctive de cele publice.
8
FINANE GENERALE
Structurarea pe cele dou mari domenii ale sferei de manifestare a finanelor are la baz diferenierea nevoilor de consum i ofertei de utiliti n dou mari categorii: publice i private. Evoluia societii umane a impus o anumit separare (delimitare) aproximativ a nevoilor de consum de bunuri i servicii i a modalitilor de satisfacere a lor pe dou paliere (private i publice), crora le corespund cele dou componente majore ale sferei finanelor. S-a constatat, astfel, c nevoile individuale de hran, mbrcminte, nclminte, habitat, deplasare, informare, comunicare etc., n interesul personal, al individului pot fi satisfcute, n mod convenabil, prin consumuri individuale de bunuri sau servicii. Aceste consumuri se realizeaz, de regul, de o manier privat, pe seama utilitilor procurate i administrate, individual sau la nivel de microgrup (familie), implicnd opiuni i decizii proprii, personale, sub incidena preferinelor, posibilitilor i condiiilor (concureniale) existente pe piaa real (alimente, haine, locuine, diverse servicii etc.). Pe de alt parte, trind n societate, indivizii se confrunt cu necesitatea unor activiti de interes mai larg, cu caracter social, care determin consumuri de bunuri i servicii, de o manier colectiv, cum sunt cele pentru ordinea intern, aprarea naional, combaterea calamitilor naturii, securitatea social etc. Ele presupun, n mod obiectiv, existena unor instituii publice adecvate, care prin activitile specifice ofer populaiei asemenea bunuri i servicii, denumite generic utiliti publice. O trstur definitorie pentru acestea este caracterul neconcurenial i indivizibil al accesului la consumarea lor, respectiv posibilitatea folosirii bunurilor i serviciilor publice n comun de ctre o multitudine de persoane. n acelai timp, satisfacerea unor asemenea nevoi prin oferta de utiliti publice nu contravine individualizrii consumului ca proces real, iar n anumite domenii (educaie, ocrotire sanitar, asisten social etc.) denumite generic cvasipublice sau semipublice, consumurile mbin trsturi, att ale utilitilor private, ct i publice. Sunt asimilate acestora i unele nevoi de utiliti cu caracter economic (combaterea eroziunii solului, constituirea de reele rutiere i ci ferate, lucrri de irigare, desecare, mpdurire, explorri geologice i exploatri miniere sau forestiere, crearea unor ramuri sau subramuri economice considerate de interes naional), mai ales, atunci cnd sectorul privat ntmpin dificulti n asigurarea unei oferte adecvate, adesea indispensabile. Limitele n care nevoia total de utiliti se acoper pe cale privat sau public se pot modifica sub impactul cerinelor de optim sau mutaiilor de ordin politic, ideologic, etc. n principiu, ns, satisfacerea nevoilor de utiliti prin ofert privat, respectiv public trebuie s rspund unor criterii de raionalitate, care n final se regsesc n dimensiunile PIB. Maximizarea PIB devine, astfel, un criteriu deosebit de relevant n optimizarea raporturilor dintre utilitile private i cele publice, n societatea modern, n care alturi de sectorul privat al economiei fiineaz i un sector economic public. Armonizarea ofertei de bunuri i servicii private cu cea public apare, la rndul su, ca premis favorabil dezvoltrii economice i sociale, nivelul optim al acestora situndu-se la confluena utilitilor marginale ale celor dou tipuri de ofert. Ea presupune evitarea, att a unor aciuni publice ce asigur o utilitate inferioar celei marginale, ct i acoperirea prin ofert privat a unor nevoi care, prin natura lor, pot fi satisfcute mai avantajos n variant public, lund drept criteriu al opiunilor, n acest sens, maximizarea utilitilor totale oferite pentru satisfacerea ct mai deplin a cererii.
9
n concordan cu raionamentul anterior, optimizarea proceselor de formare, alocare i cheltuire a fondurilor bneti, n cadrul finanelor publice, respectiv al celor private, presupune maximizarea ofertei totale (private i publice) de utiliti, la o mrime dat a resurselor ce pot fi consumate, admind relaiile urmtoare: U t = U p + U s (1)
C p + Cs = U p + U s
(2)
n care: Ut = utiliti totale; Up = utiliti private; Us = utiliti sociale (oferite de stat); Cp = consumuri (nevoi) private; Cs = consumuri (nevoi) sociale. Sub aspectul posibilitilor de asigurare a ofertei de utiliti (private i publice) ntr-o economie mixt, raportul de mrime dintre acestea nregistreaz modificri importante, att n timp, ct i n spaiu, sub influena unei multitudini de factori obiectivi i subiectivi. Acest raport se afl i sub incidena modului de funcionare a mecanismelor economiei de pia care, n condiii specifice, face necesar sporirea sau restrngerea ofertei de utiliti publice, n coresponden cu modificrile ce survin n oferta privat i cererea agregat. Mutaiile ce survin i ntreptrunderea dintre ofertele i cererile de utiliti private i publice se reflect pregnant n derularea i intercondiionarea fluxurilor financiar-monetare, ce au loc n cadrul economiei naionale, respectiv ntre cele dou mari domenii ale finanelor. Indiferent de accepiunea dat noiunii de finane (larg sau restrns) i de domeniile de manifestare ale finanelor (publice sau private), n prim plan, se relev coninutul lor comun, de procese i relaii de natur economic, ce presupun, n principiu, formarea, distribuirea i utilizarea resurselor bneti n activitatea economic i social. n acelai context, se remarc i existena unor diferenieri n interpretarea coninutului finanelor, accentundu-se fie asupra laturii economice, fie asupra celei sociologice. Prima pune la baza conceptului de finane coninutul de procese economice n form bneasc i elementele tehnice de nfptuire a acestora. Cea de-a doua are n vedere, ca element definitoriu, caracteristicile relaiilor sau raporturilor sociale dintre participanii la procesele respective. n raport cu semnificaiile atribuite conceptului de finane i coninutul economic pe care l exprim, finanele pot fi definite, deci, ca procese economice i relaii sociale, prin care se constituie, se distribuie i se utilizeaz fonduri bneti, pentru ndeplinirea funciilor i obiectivelor diferitelor entiti economico-sociale, inclusiv ale statului i persoanelor fizice. Trsturi ale finanelor Prin modul de manifestare i coninutul lor economic, finanele prezint anumite trsturi distinctive, fa de celelalte categorii de procese i relaii economico-sociale. Trstura definitorie a finanelor, n ansamblu, rezid n forma bneasc de exprimare a proceselor i relaiilor economice pe care le desemneaz acest concept, att n accepiunea larg, ct i n cea restrns, date acestora. Aadar, se cuprind n sfera finanelor procesele economice i relaiile sociale bazate pe folosirea banilor; ele avnd acelai coninut economic i aceast trstur comun. Conform acestei trsturi, se impune constatarea c numai procesele economice care se exprim n form bneasc au un coninut financiar i se nscriu, deci, n categoria denumit generic finane. n mod
10
FINANE GENERALE
implicit, este de admis c toate celelalte procese economice, inclusiv cele de repartiie a produsului naional realizate n form natural-material nu se ncadreaz n sfera finanelor. Pe de alt parte, n condiiile exprimrii valorice prin bani, procesele economice n form bneasc i cele n form natural-material se condiioneaz reciproc, iar activitatea financiar apare ca parte integrant a activitii economico-sociale. Sub acest aspect, este de observat c prin derularea continu a proceselor respective au loc micri ale sumelor de bani, ce reprezint fluxuri financiare, care interacioneaz direct sau indirect cu cele ale transmiterii valorii (ntre participani) prin fluxurile reale, exprimate sub formele natural-materiale ale bunurilor i serviciilor. n concordan cu aceast caracteristic, procesele i relaiile economice cuprinse n sfera finanelor se concretizeaz, n principiu, prin acumularea, alocarea i utilizarea de resurse bneti de ctre persoane fizice sau juridice, antrennd fluxuri financiare de intrare (alimentare sau constituire), respectiv de ieire (distribuire sau utilizare) a sumelor ce alctuiesc fiecare fond bnesc, financiar. O alt trstur invocat, mai ales pentru a caracteriza finanele publice i n mai mic msur pe cele private, const n transferul de valoare care se produce ntre participanii la respectivele procese i relaii economice. Potrivit acestei trsturi, manifestarea finanelor, presupune, n principiu, un transfer din valoarea aflat, la un moment dat, la dispoziia unui participant, ctre un alt participant la relaiile respective. Acest proces de transferare a valorii se poate realiza fr sau cu echivalent, dar pentru a avea coninut financiar, se presupune a fi efectuat n form bneasc. Atunci cnd are loc fr echivalent, un asemenea transfer antreneaz i modificrile mrimii patrimoniului administrat de ctre participanii la aceste procese i relaii, asemenea modificri vizeaz ambele sensuri, dup cum participanii cedeaz sau primesc fr echivalent sume de bani n cadrul acestor raporturi financiare. Astfel, dac un participant acumuleaz resurse bneti suplimentare, el i majoreaz fondurile financiare de care dispune, iar dac cedeaz sume de bani altor utilizatori i diminueaz aceste fonduri, nregistrnd i modificri corespunztoare ale patrimoniului administrat. Prin comparaie, transferul cu echivalent implic micarea valorii n ambele sensuri, ntre participani i este tipic vnzrii-cumprrii de mrfuri pe bani. Pe un plan mai general transferul de valoare apare ca o cedare-primire (ntre participani) a valorii exprimate printr-o sum de bani i reprezint, implicit, un transfer de putere de cumprare. El are, deci, ca efect direct i imediat, reducerea disponibilitilor bneti i a puterii de cumprare la persoana care cedeaz o sum de bani i creterea acestei puteri de cumprare la cea care primete suma respectiv. Spre deosebire, un transfer n form natural a bunurilor i serviciilor, nu are un coninut financiar. n fine, transferul de valoare caracteristic finanelor are loc, fie cu titlu definitiv, fie pe principiul rambursabilitii. Este evident c, dac transferul are caracter definitiv, suma de bani i puterea de cumprare aferent nu mai revin persoanei de la care s-a fcut transferul. Prin comparaie, atunci cnd suma respectiv urmeaz a se restitui persoanei de la care provine, transferul se realizeaz cu titlu rambursabil i el apare numai ca un fenomen temporar. Ca urmare, dup un interval de timp, suma de bani revine la punctul de plecare juridic, concretiznd o micare a valorii n sens invers, specific relaiilor de credit, care fac parte, ns, tot din categoria general a finanelor.
11
Fenomenul transferului de valoare prezint ns anumite particulariti, de concretizare n cele dou domenii ale finanelor. Cu deosebire n domeniul finanelor publice, se pot distinge urmtoarele particulariti ale transferului de valoare, ntre persoane fizice i juridice, pe de o parte i stat sau alte autoriti publice, pe de alt parte. n primul rnd i n mod obinuit transferul are un caracter definitiv, i se face cu titlu nerestituibil, att dinspre persoanele fizice i juridice ctre stat sau autoriti publice ct i invers. El are principial un singur sens, n momentul respectiv, fr a implica returnarea sumelor de bani, cu excepia celor mprumutate care sunt restituibile (rambursabile) la anumite termene. n al doilea rnd, transferul respectiv presupune, de regul, fie acumularea, fie distribuirea (utilizarea) de resurse (fonduri) bneti i se realizeaz, n principiu, fr o contraprestaie direct i imediat, din partea beneficiarului sumei de bani transferate. Caracterul de transfer fr contraprestaie presupune c persoana de la care se face transferul nu obine, n schimb, foloase (bunuri, servicii) sau bani din partea persoanei n favoarea creia se face transferul. Cazul tipic al unui asemenea transfer se produce ntre persoane fizice sau juridice, pe de o parte, i stat, pe de alt parte, cu prilejul ncasrii de impozite etc. i finanrii de cheltuieli publice, respectiv a constituirii i distribuirii fondurilor bneti administrate de ctre autoritile de stat, implicnd, de regul, trecerea fr echivalent a valorii dintr-o form de proprietate n alta. Astfel, preluarea prin transfer a unor venituri (impozite) de la persoanele fizice sau juridice la aceste fonduri are loc fr obligaia statului de a oferi n mod direct persoanelor respective o valoare compensatorie. n mod asemntor, transferul n sens invers, de la fondurile financiare publice ctre persoanele beneficiare de sumele de bani distribuite, nu implic o contraprestaie direct din partea acestora ctre stat. Sub acest aspect, este de remarcat c pentru aceeai persoan, nu se stabilete vreo legtur ntre sumele transferate ctre stat i cele de care beneficiaz ea din partea statului. Dar, n mod indirect i n momente diferite, este posibil, fie i parial, o compensaie valoric privind sumele de bani cedate de ctre diferitele persoane i foloasele de care beneficiaz ele pe seama cheltuielilor fcute de ctre stat. Admind, ns, procurarea sumelor de bani prin mprumuturi contractate de stat, contraprestaia apare (tot ca excepie) sub forma dobnzilor pltite ctre persoanele care mprumut statul. n al treilea rnd, transferul de valoare i de putere de cumprare vizeaz, n principiu, scopuri (nevoi) cu caracter colectiv. Aa, de pild, transferurile bneti de la persoanele fizice i juridice la stat au ca scop satisfacerea unor nevoi comune ale societii. Se pot asimila acestora i transferurile de resurse bneti ntre persoanele fizice i juridice care vizeaz realizarea obiectivelor specifice i desfurarea activitii diferitelor organizaii economice i sociale, cum sunt: ntreprinderile, companiile, instituiile, etc. Fenomenul de transfer se realizeaz, de asemenea cu particulariti n sfera finanelor private, unde relaiile dintre participani se bazeaz pe proprietate privat, personal. n mod deosebit, n cazul ntreprinderilor private, micarea valorii sub forma sumelor de bani poate avea loc, fie prin raporturi cu alte persoane fizice sau juridice, fie prin operaiuni interne ce vizeaz constituirea (sporirea) sau distribuirea (utilizarea) de fonduri bneti pentru propria activitate. n primul caz, transferul are loc n mod asemntor celui din domeniul finanelor publice, dei n principiu participanii sunt persoane private. n cel de-al doilea caz, nu se mai realizeaz un transfer
12
FINANE GENERALE
veritabil de valoare dintr-o proprietate n alta, ci doar o dirijare intern a valorii ctre anumite fonduri bneti proprii sau de la acestea spre locuri de utilizare ce corespund nevoilor de satisfcut. n acest caz, puterea de cumprare este afectat doar sub aspectul posibilitii de acoperire a diferitelor categorii de nevoi (de funcionare, de investiii) n interiorul entitii respective. n plus, toate operaiunile de pli i ncasri, implicnd micarea sumelor de bani, chiar cele legate de cumprri-vnzri de bunuri i servicii sunt asimilate celor financiare, incluzndu-se n domeniul de manifestare a finanelor private. Fa de unele particulariti ale transferului de valoare, evideniate mai sus, rezult c anumite procese i relaii economice, dei realizabile n form bneasc, dar implicnd schimburi de echivalente, cum este i vnzarea-cumprarea mrfurilor pe bani, nu corespund deplin accepiunii restrictive a noiunii de finane. n acelai timp, ns, n accepiunea larg, sfera finanelor tinde a se suprapune pe cea a folosirii banilor n toate funciile acestora i n toate domeniile de activitate. n acest sens, toate operaiunile bneti efectuate de entiti (persoane) private sau publice pot fi i sunt considerate, mai ales n practic, de domeniul larg al activitilor financiare, respectiv al finanelor. Componente principale ale sferei finanelor Ansamblul proceselor i relaiilor economice care alctuiesc sfera larg a finanelor (publice i private)se difereniaz pe mai multe categorii financiare cu particulariti de manifestare imprimate de formele de proprietate, specificul activitilor, caracterul definitiv sau temporar al transferului de valoare etc. Cele mai importante componente ale acesteia sunt: bugetul de stat i bugetele altor autoriti publice care, la rndul lor, ncadreaz categorii financiare specifice, concretizate prin venituri i cheltuieli bugetare (impozite, taxe, mprumuturi publice, alocaii, credite bugetare ca subvenii, etc.); creditul; asigurrile; finanele ntreprinderilor (firmelor) etc. Bugetul de stat, ca i bugetele altor autoriti publice, concentreaz procesele i relaiile financiare caracterizate prin transferul de valoare cu titlu definitiv sau nerambursabil i fr contraprestaie direct, de la persoane fizice i juridice ctre stat sau alte autoriti publice i invers. Resursele bneti vehiculate prin relaiile aferente acestei componente a finanelor se administreaz de ctre stat i alte autoriti publice n cadrul fondului bugetar sau altor fonduri financiare destinate realizrii de aciuni publice. Creditul reprezint o alt categorie financiar, desemnnd acele procese i relaii financiare, ce se desfoar pe principiul rambursrii (restituirii) sumelor de bani (care fac obiectul lor) i al plii de dobnd de ctre beneficiar (debitorul) n favoarea prii care cedeaz temporar dreptul de folosin a sumei respective (creditorul). Ca relaie financiar, creditul presupune, adesea, participarea unor instituii financiar-bancare (denumite generic intermediari financiari) specializate n redistribuirea resurselor bneti ntre deintorii de disponibiliti i utilizatorii acestora, ele mijlocind un transfer bnesc temporar, grefat pe micarea valorii n ambele sensuri (la anumite intervale de timp) ntre creditor i debitor. Asigurrile, considerate global ca o categorie financiar, reprezint un grup distinct de procese i relaii financiare generate de necesitatea combaterii i prevenirii efectelor distructive ale unor fenomene naturale sau evenimente cu caracter aleatoriu i cu impact negativ asupra vieii i activitii umane, cunoscute sub denumirea generic de riscuri. Acest tip de relaii financiare este
13
specific constituirii i utilizrii fondurilor bneti denumite de asigurare sau de protecie, mbinnd caracteristici ale bugetelor publice cu cele ale creditului, n funcie de producerea evenimentelor fa de care iau natere relaiile de asigurare. Astfel, dac evenimentele (riscurile) asigurate se produc, genernd pagube i nevoia de despgubiri, procesele i relaiile ce compun aceast categorie financiar se aseamn mai mult cu cele de credit, ntruct fa de micarea iniial a valorii, de la asigurat la asigurtor (sub forma contribuiilor sau a primelor de asigurare), se realizeaz i o micare invers ocazionat de plata despgubirilor (sumelor asigurate), ce echivaleaz cu o restituire a contribuiei pltite, ce poate fi asimilat rambursrii unui mprumut (credit). Finanele ntreprinderilor (firmelor) constituie o categorie financiar complex nglobnd relaiile prin care sunt procurate, distribuite i utilizate resursele bneti n desfurarea activitii acestor entiti. Ele se concretizeaz prin procesele de formare i utilizare a capitalului i fondurilor bneti ale firmei. ntre formele tipice pe care le mbrac acestea se disting: aportul de capital (n bani) adus de acionari inclusiv de ctre stat (prin cumprarea aciunilor emise de firm); plasamentele de capital n proiecte de investiii, respectiv pe piaa financiar; repartizarea rezultatului financiar (profitului) pentru reinvestire sau acordare de dividende etc. Dar, n accepiunea larg, pot fi luate n considerare i veniturile, cheltuielile i celelalte procese sau relaii n form bneasc generate de crearea, funcionarea i eventual lichidarea ntreprinderii. Desigur, manifestarea concomitent a diferitelor componente ale finanelor implic i posibilitatea interaciunii sau ntreptrunderii lor, ca i existena unor zone de interferen n care se regsesc tipuri de procese i relaii financiare aparinnd unor categorii financiare diferite. n mod obinuit, ns, finanele publice sunt asociate cu existena i funcionarea statului, inclusiv a unitilor administrativ-teritoriale i, n general, a instituiilor de drept public, iar problematica lor vizeaz constituirea resurselor bneti necesare autoritilor publice, efectuarea cheltuielilor pentru nfptuirea de obiective i aciuni de interes public, inclusiv contractarea de mprumuturi i datorii publice, asigurarea echilibrului bugetar i financiar macroeconomic, inclusiv susinerea dezvoltrii economiei etc. Prin comparaie, finanele private sunt asociate cu activitatea economico-financiar bazat pe proprietatea privat a firmelor, ntreprinderilor (societilor comerciale), organizaiilor, societilor de asigurare, a celor de investiii, a bncilor i altor entiti private. Ele abordeaz procesele i relaiile de formare a resurselor bneti necesare acestora, cheltuielile, mprumuturile contractate, creanele de ncasat i obligaiile de plat aferente activitii lor, inclusiv rezultatele financiare, distribuia profitului, echilibrul financiar microeconomic etc. Lumea finanelor private, n accepiunea sa modern, este reprezentat prin ansamblul de operatori (ageni) economici i sociali care realizeaz gestiunea financiar a patrimoniilor individuale sau a patrimoniului ntreprinderilor, avnd la baz exprimarea i evaluarea prin bani a tuturor resurselor angajate n fiecare activitate, iar domeniul principal de manifestare a ei este cel al pieelor financiare i al evalurii activelor ce se schimb pe aceste piee11.
FINANE GENERALE
2.1. Abordri conceptuale Caracterul obiectiv al existenei finanelor ca i a altor categorii economice se relev, n primul rnd, prin funciile i rolul ce revin acestora n viaa economic i social, concretizat sintetic prin producerea, repartiia, schimbul i consumul produsului intern brut. ntr-o accepiune sintetizatoare, conceptul de funcie semnific menirea social a categoriei respective. Aceast semnificaie are n vedere capacitatea unei categorii economice de a mijloci nfptuirea unor procese ce nu se pot realiza satisfctor n absena sa. Asociat, de regul cu acesta este folosit i noiunea de rol al categoriei respective pentru a exprima rezultatele sau efectele obtenabile pe seama ndeplinirii funciilor sale. Aadar, ca expresie generalizat a unui anumit grup de procese i relaii economice, finanele au de ndeplinit o anumit misiune social, n sensul c prin intermediul lor se nfptuiesc anumite procese economico-sociale i joac un rol important prin aportul adus la realizarea obiectivelor private sau ale dezvoltrii generale a societii, inclusiv la nfptuirea diverselor activiti economice i sociale. Adaptat finanelor, conceptul de funcie atribuit acestora desemneaz capacitatea lor de a mijloci (n condiii considerate optime) realizarea direct a anumitor procese economice exprimate n form bneasc i derularea relaiilor corespunztoare dintre participani, ca i influenarea modului de nfptuire a acestora. Cel mai adesea, ndeplinirea funciilor finanelor se concretizeaz n formarea, repartizarea i utilizarea fondurilor de resurse bneti (financiare) n contextul activitilor economico-sociale n care sunt implicate persoane fizice i juridice, inclusiv autoriti publice. Condiiile obiective de manifestare a finanelor n ansamblu, dar i pe componente ale sferei de cuprindere a acestora, determin ca nfptuirea funciilor specifice lor s fie grefat pe folosirea banilor n funciile ce le revin dat fiind forma bneasc a proceselor i relaiilor economice pe care le exprim. Literatura noastr de specialitate reine, cel mai adesea, ca funcii atribuite finanelor: funcia de repartiie i funcia de control, la care se adaug, uneori, i o funcie de reglare/stabilizare a economiei, fiecare dintre acestea mijlocind procese economice de repartiie a PIB, realizarea controlului financiar, respectiv stimularea dezvoltrii fenomenelor pozitive sau contracararea unor fenomene dereglatoare, n economie i societate. n mod obinuit, aceste funcii ale finanelor menionate anterior sunt tratate ca aparinnd tuturor componentelor acestora, dar cu deosebire funcia de reglare/stabilizare a economiei aparine, n prim plan, finanelor publice, dei manifestarea sa i gsete suportul n interrelaiile obiective dintre finane i procesele materiale din toate segmentele economiei reale, inclusiv cele din activitatea ntreprinderilor, ea revenind i finanelor private. Este semnificativ n acest context abordarea distinctiv de ctre economitii Richard Musgrave i Peggy Musgrave a trei funcii atribuite finanelor publice (bugetului de stat), i anume: - funcia de distribuire (a resurselor);
15
- funcia de alocare (a resurselor); - funcia de stabilizare (reglare) a economiei. Funcia de distribuire apare ca o component a celei de repartiie, semnificnd mijlocirea de ctre finane a unor procese de redistribuire a resurselor ntre persoanele fizice i juridice, cu implicarea autoritilor publice. Aceast funcie se manifest prin preluarea la fonduri publice a unor pri din veniturile sau averile diferitelor persoane fizice sau juridice sub forme ale impozitelor, taxelor etc., iar apoi distribuirea lor sub forme ale cheltuielilor publice efectuate potrivit unor criterii de echitate sau justiie social. n mod implicit, ndeplinirea sa se concretizeaz n redistribuirea unei pri a PIB ntre membrii societii. La rndul su, funcia de alocare (alocativ) exprim mijlocirea de ctre finanele publice a satisfacerii unor nevoi sociale prin oferta de utiliti publice, create pe seama resurselor financiare de care dispun autoritile publice. Ea presupune, n prim plan, alocarea resurselor necesare funcionrii entitilor publice i realizrii diferitelor obiective social-economice i, pe aceast baz, prestarea de servicii sau furnizarea unor bunuri ctre membrii societii, fie gratuit, fie la preuri mult inferioare valorii lor reale. Prin intermediul finanelor sunt dirijate, astfel, resursele destinate consumului public de bunuri i servicii n raport cu nevoile societii i n corelaie cu oferta privat, potrivit criteriilor de optim economic i social. Aa cum se va vedea ulterior, procesele aferente funciilor de distribuire i alocare concord prin coninutul lor cu cele caracteristice funciei de repartiie, iar n ceea ce privete funcia de stabilizare, coninutul su se identific cu cel al funciei de reglare a economiei. n sintez, lund n considerare abordrile diferite i principalele ipostaze n care se manifest, se poate admite c finanele ndeplinesc urmtoarele funcii: - funcia de repartiie (alocare-distribuire); - funcia de control; - funcia de reglare /stabilizare a economiei. 2.2. Funcia de repartiie Funcia de repartiie exprim capacitatea finanelor de a mijloci repartiia produsului naional, respectiv a PIB n form bneasc, crend o premis a realizrii acestui proces i n form material. Mijlocind repartizarea produsului naional, finanele concur la crearea condiiilor necesare producerii, circulaiei i consumului acestuia n form natural-material, asigurnd distribuirea i redistribuirea n form bneasc a unei mari pri din acest produs, inclusiv redistribuirea veniturilor primare rezultate n prima faz a repartiiei. Forma bneasc a proceselor de repartiie caracteristice funciei de repartiie ndeplinit de finane, constituie, n esen, o parte a aceluiai proces de repartiie a PIB, ce nsoete n mod necesar repartiia i consumul n form natural-material, cu care se mbin organic i se condiioneaz reciproc. Manifestarea finanelor n aceast funcie presupune, n mod implicit, realizarea unor fluxuri financiare viznd constituirea de fonduri bneti i distribuirea lor la diverse niveluri ale organizrii i funcionrii economiei i societii. Intercondiionrile caracteristice ndeplinirii acestei funcii, ntre procesele bneti - financiare i procesele materiale ale reproduciei sociale, se concretizeaz prin ntreptrunderile dintre fluxurile materiale i cele bneti.
16
FINANE GENERALE
Prin prisma coninutului bnesc - financiar al proceselor de distribuire i redistribuire, ndeplinirea acestei funcii se realizeaz n dou faze: - constituirea fondurilor bneti la dispoziia entitilor economice i sociale, inclusiv la dispoziia statului; - distribuirea pe destinaii adecvate activitilor entitilor respective a fondurilor bneti constituite n faza anterioar. Cele dou faze ale funciei de repartiie trebuie considerate ca dou momente ale aceluiai proces, ntre ele existnd legturi strnse, de intercondiionare. Prima faz se manifest prin mobilizarea de resurse bneti la dispoziia statului i a entitilor economice i sociale i formarea fondurilor financiare ale acestora, nu ca scop n sine, ci n concordan cu nevoile ce se cer a fi satisfcute, concretizate prin destinaiile ce urmeaz a fi date ulterior resurselor mobilizate. Cea dea doua faz presupune repartizarea pe destinaii a fondurilor bneti astfel constituite, fiind condiionat n mod inevitabil de desfurarea procesului de mobilizare a acestor fonduri, n cuantumul i momentele impuse de nevoile ce trebuiesc satisfcute pe seama acestora. Este evident c procurarea resurselor bneti la fondurile financiare, ca moment n manifestarea acestei funcii, se justific numai prin prisma dirijrii lor spre satisfacerea anumitor nevoi, iar repartizarea i folosirea pe destinaii a unor asemenea fonduri se poate realiza numai dac, n prealabil, ele au fost constituite. ntre aceste dou faze ale funciei de repartiie se manifest raporturi de interdependen, fiecare avnd, att rolul de factor determinant, ct i pe cel de factor determinat. Astfel, prima faz este determinat n mod obiectiv de existena i mrimea nevoilor de resurse bneti financiare ce se manifest la nivelul entitilor respective. Aceste nevoi concretizeaz, de fapt, destinaiile ce trebuie date fondurilor constituite, n funcie de aciunile, respectiv activitile pentru a cror realizare sunt consumate resursele respective. n mod firesc, mrimea i chiar structura fondurilor bneti ce se constituie n prima faz depind direct de destinaiile ce se vor da prin distribuirea i cheltuirea lor n cea de-a doua faz, de aici rezultnd necesitatea corelrii dimensiunilor nevoilor de acoperit cu resursele posibile de procurat. Proporiile acestor procese de constituire au o baz obiectiv dat de dimensiunile reale ale produsului social realizat, dei, uneori sunt utilizate pri din avuia naional. La rndul su, constituirea fondurilor bneti condiioneaz, n mod obiectiv, cea de a doua faz, n primul rnd, prin dimensiunile la care se asigur realizarea proceselor corespunztoare acesteia. Astfel, procesele de distribuie se pot nfptui numai n msura n care s-au creat premisele obiective prin formarea fondurilor n prima faz. n acelai timp, destinaia dat fondurilor de resurse bneti se afl n dependen cu evoluia procesului de constituire, ca dinamic i surse de formare a acestora. Anumite fonduri pot fi distribuite i utilizate numai pentru nfptuirea anumitor aciuni. De asemenea, destinaiile ce rezult n aceast a doua faz includ posibilitatea crerii unor premise favorabile constituirii (sau neconstituirii) fondurilor financiare n prima faz. n acest sens, este tipic finanarea unor obiective economice care puse n funciune realizeaz produs naional, ca valoare nou supus repartiiei financiare. Cu ct dimensiunile acestor procese sunt mai mari, procesele de constituire i reconstituire sunt i ele mai mari. ndeplinirea funciei de repartiie marcheaz diferenieri semnificative la nivel macroeconomic comparativ cu nivelul microeconomic. Privite la nivel macroeconomic procesele
17
caracteristice derulrii fluxurilor financiare de constituire, respectiv de distribuire i utilizare a fondurilor bneti n faza repartiiei sunt dependente de cele n care se creeaz PIB supus repartiiei, care au loc n sfera produciei. Astfel, produsul creat este supus repartiiei, iar resursele financiare ajung ulterior n consum i devin cerere solvabil adresat pieei i produciei. Repartizarea valoric a produsului social mbrac forme specifice repartiiei bneti, n primul rnd, prin realizarea de venituri de ctre participanii la procesele productive, inclusiv prin constituirea i apoi distribuirea de fonduri financiare la dispoziia entitilor economice i sociale, respectiv ale statului. Este, ns, de remarcat c procesul de repartizare a produsului social n cele dou faze ale sale, privit n ansamblu, se realizeaz i prin alte mijloace dect cele financiare. Alturi de alte forme de repartizare a produsului creat, formele financiare se concretizeaz prin constituirea, distribuirea i utilizarea fondurilor bneti de ctre diferite entiti sau persoane, inclusiv de ctre stat. Alocnd pri din aceste fonduri pentru satisfacerea diverselor nevoi de consum, entitile respective realizeaz satisfacerea nevoilor proprii de consum sub form de bunuri i servicii n form natural-material. nsi cererea de consum nglobeaz i cererea format pe seama resurselor financiare, adresndu-se sferei produciei, pentru a se crea bunuri i servicii de mrimea i structura corespunztoare. Astfel, funcia de repartiie atribuit finanelor se ntreptrunde cu cerinele crerii, repartizrii i utilizrii produsului naional n form naturalmaterial. Considerate la nivel microeconomic, cele dou faze ale funciei de repartiie se concretizeaz prin fluxuri financiare realizate n coresponden cu fluxurile reale specifice activitilor ce au loc. ntre acestea se manifest o interrelaie obiectiv, n sensul c n procesul de constituire a fondurilor precum i n procesul de distribuie i utilizare a fondurilor respective, au loc fluxuri financiare de intrare-ieire. Ele se afl, totodat, n corelaie cu fluxurile reale de intrareieire concretizate n livrarea de bunuri i servicii, respectiv achiziii, salarii, etc., ce au loc la nivelul diferitelor entiti sau structuri economice sau sociale, mbrcnd forme ale ncasrilor, mprumuturilor primite, ori al plilor, rambursrilor de credite etc. Fluxurile financiare de intrare pot avea diverse surse de provenien a sumelor de bani (inclusiv pieele financiare), dup cum fluxurile (financiare) de ieire includ o multitudine de destinaii ale resurselor financiare ale ntreprinderii (pli ctre furnizori, salariai, bnci, stat, operaiuni pe piee financiare, etc.). Participanii la fluxurile financiare caracteristice acestei funcii sunt entiti economice i sociale, respectiv statul i persoanele fizice sau juridice, fie n ipostaza de participani la constituirea diverselor fonduri, fie n aceea de beneficiari direci sau indireci ai resurselor bneti distribuite din aceste fonduri. n faza de constituire a fondurilor financiare, persoanele fizice i juridice sau entitile economico-sociale cedeaz pri din resursele ori veniturile lor, n vederea constituirii de fonduri la dispoziia altor entiti, inclusiv a autoritilor publice. n faza distribuiei, participanii la relaiile financiare respective beneficiaz direct sau indirect de sume de bani sau de utiliti sociale pe seama cheltuirii resurselor acumulate i alocate din aceste fonduri. n raport cu nivelul la care se administreaz, fondurile bneti constituite i distribuite prin aceast funcie a finanelor, se pot delimita dou categorii: - fonduri centralizate - fonduri descentralizate
18
FINANE GENERALE
Prima categorie se constituie i administreaz la nivelul organismelor centrale de decizie, iar dintre acestea cele mai importante sunt considerate: fondul bugetar al statului, fonduri de creditare, fonduri de asigurare etc. A doua categorie este reprezentat, principial, de fondurile bneti constituite i administrate pe plan local, de ctre organismele de decizie situate la nivelul autoritilor publice locale, al entitilor economice i sociale operaionale, inclusiv de ctre populaie. Dup caracterul public sau privat al nevoilor ce se satisfac pe seama lor, se disting: - fonduri financiare publice, de care dispun organisme i entiti publice; - fonduri financiare private (administrate autonom), de care dispun entitile economice i sociale private sau persoanele fizice. Corespunztor acestor delimitri, principalele forme ale fluxurilor de constituire a fondurilor administrate de ctre autoriti publice, sunt: impozitele, taxele, contribuiile cu caracter obligatoriu, penalizrile, amenzile, redevenele, veniturile realizate de instituiile publice, mprumuturile de stat, ajutoarele financiare, donaiile n favoarea statului. Formele principale sub care se realizeaz fluxurile corespunztoare distribuirii fondurilor financiare publice, sunt, n principal, cheltuielile publice, care se difereniaz pe domeniile i aciunile specifice (educaie, sntate, protecie social, aprare naional, ordine public etc.). Ele mbrac forme ale cheltuielilor materiale, legate de crearea bazei materiale a entitilor publice sau de funcionarea acestora, precum i forma cheltuielilor de personal. ntre acestea se disting i alocaiile din fonduri publice, reprezentnd sume de bani transferate n favoarea unor persoane fizice sau juridice cunoscute i sub numele de subvenii. n ceea ce privete formele de constituire a fondurilor financiare private, se pot distinge: contribuiile sau aportul (n bani) de capital; prelevrile din profitul propriu; mprumuturile destinate finanrii diferenelor activitii private etc. Ca forme specifice de distribuie specifice fondurilor financiare private se remarc: cheltuieli cu investiiile; cheltuieli de exploatare; dividende pltite acionarilor. Dac procesul de constituire i distribuire a fondurilor financiare are un caracter obiectiv, modalitile tehnice sub care se realizeaz aceste procese, inclusiv formele menionate, au un caracter subiectiv. Ele se stabilesc prin decizii adoptate de organisme de conducere i administrare ale diferitelor entiti sub impactul politicilor promovate ntr-un moment sau altul. 2.3. Funcia de control Finanele se manifest, nu numai ca mijlocitor al repartiiei produsului naional, ci i ca mijloc de exercitare a controlului asupra activitii economico-sociale. Necesitatea controlului asupra derulrii proceselor economice i sociale decurge din condiiile specifice n care sunt administrate diversele patrimonii, incluznd i preocuparea pentru asigurarea veridicitii strii de fapt n toate domeniile i crearea unor premise favorabile obinerii de rezultate pozitive maxime n toate activitile. Administrarea fondurilor de resurse financiare implic, ca i administrarea altor resurse, necesit evidene ct mai exacte, urmrirea modului de formare i utilizare a resurselor bneti, inclusiv respectarea anumitor principii de gestiune i reglementri privind activitatea financiar.
19
Ca funcie atribuit finanelor, funcia de control are un caracter obiectiv, n sensul c manifestarea fenomenelor financiare creaz cadrul obiectiv pentru executarea controlului financiar. Faptul c activitatea de control financiar se exercit prin intermediul unor persoane care ndeplinesc, n cadrul juridic creat, atribuiuni de control financiar, imprim acestuia i o component subiectiv. Semnificaia aceasta rezid n faptul c activitatea de control financiar se poate executa de ctre persoane numite s efectueze munca de control, n prim plan, aprnd n acest caz funcia administrativ ndeplinit de persoanele respective. Exercitarea controlului financiar n plan obiectiv presupune existena, ca suport al su, a relaiilor financiare, inclusiv a unor operaiuni bneti pe care se grefeaz controlul financiar. Aceasta mai presupune n mod implicit manifestarea funciei de repartiie cu cele dou faze ale sale. n mod firesc controlul financiar, ca expresie a funciei de control, se grefeaz pe operaiunile i relaiile bneti privind constituirea i distribuirea resurselor financiare, ce configureaz funcia de repartiie ntre cele dou funcii se manifest anumite raporturi de intercondiionare n sensul c activitatea financiar ce concretizeaz funcia de repartiie permite executarea controlului financiar, pe de o parte, iar pe de alt parte, controlul financiar favorizeaz ndeplinirea funciei de repartiie, genernd chiar noi procese de repartiie. Sfera de manifestare a funciei de control, dei se bazeaz pe manifestarea funciei de repartiie, are dimensiuni mai largi, extinzndu-se i asupra altor procese economico-sociale aflate n raporturi de intercondiionare cu cele financiare. Din acest unghi de vedere, dou sunt domeniile principale de exercitare a controlului financiar, i anume: - procesele materiale consumatoare de resurse financiare; - procesele materiale generatoare de valoare nou i implicit de resurse financiare noi. Exercitarea controlului financiar prin prisma acestei funcii include ntregul proces al reproduciei sociale, nu numai sfera repartiiei ci i cele ale produciei, circulaiei i consumului, ntruct n fiecare dintre acestea se realizeaz procese consumatoare sau generatoare de resurse financiare. Astfel, controlul financiar se exercit asupra produciei, deoarece n aceast sfer se creaz bunurile, care fac obiectul schimbului si consumului, precum i valoarea adugat supus repartiiei. Raportul dintre valoarea adugat i valoarea produciei exprimate valoric: obinute indic eficiena cu care au fost folosite mijloacele de munc i for de munc. Controlul financiar are n obiectiv toate elementele produciei: mijloacele de munc, obiectele muncii i fora de munc. n faza schimbului, controlul financiar se exercit pentru a verifica dac produsele se realizeaz ca mrfuri, dac valoarea de ntrebuinare i dovedete utilitatea social i preul mrfii stabilit prin mecanismul pieei acoper cheltuielile de producie i de circulaie, inclusiv un anumit profit. n aceast faz, controlul financiar urmrete, de asemenea, viteza cu care mrfurile circul de la productor la consumator. Orice stagnare a produselor finite n depozitele productorului sau n cele ale organizaiilor comerciale ntrzie momentul recuperrii sumelor avansate i al realizrii valorii adugate. n faza consumului controlul financiar vizeaz consumul productiv al unitilor economice, precum i consumul final al instituiilor publice. Consumul productiv se apreciaz prin prisma gradului de valorificare a materiilor prime i a materialelor, a rentabilitii diferitelor produse, a cursului de revenire la export etc. Consumul final al instituiilor publice se refer la cheltuielile
20
FINANE GENERALE
tuturor instituiilor de stat, centrale i locale i evideniaz mrimea absolut i relativ a acestora, precum i efectele utile (rezultatele) obinute de pe urma lor. Funcia de control exprim capacitatea finanelor de a mijloci exercitarea controlului prin bani, n baza relaiilor financiare. Acesta este cunoscut i sub denumirea de control bnesc, evideniind forma bneasc a proceselor economice i sociale pe care se bazeaz controlul i implicnd manifestarea banilor n funciile ce le revin. Aa, de pild, volumul investiiilor, producia marf, costurile produciei net, beneficiul etc. se evalueaz prin folosirea banilor n funcia de msur (etalon) a valorii, dar prin funcia de control a finanelor se efectueaz verificarea nivelelor i corelaiilor ce se stabilesc intre aceti indicatori i alegerea variantelor avantajoase, inclusiv sub aspectul mrimii resurselor financiare necesare a se cheltui sau posibile a se obine. Analiza posibilitilor de reducere a costurilor i cretere a veniturilor presupune evaluarea riguroas a nevoilor de resurse materiale i de munc n corelaie cu dimensionarea optim a fondurilor bneti unitilor economice, n faza elaborrii bugetelor de venituri i cheltuieli, precum i stabilirea mrimii abaterilor i cuantificarea influenelor factorilor determinani etc. Aceste operaiuni, exprimnd folosirea banilor n funcia de msur a valorii, implic exercitarea controlului financiar i reflect ndeplinirea funciei de control a finanelor. n strns legtur cu realizarea funciei banilor ca mijloc de schimb, finanele mijlocesc controlul asupra circulaiei produsului naional, pornind de la urmrirea modului de utilizare a fondurilor bneti n cadrul acestui proces. Controlul financiar, n cadrul circulaiei PIB, are ca obiective principale: evidenierea eventualelor abateri de la circuitul normal, reflectate de regul prin imobilizri de fonduri financiare i apariia unor dereglri n efectuarea operaiunilor de vnzare-cumprare; stabilirea locului unde s-au creat, a proporiilor, cauzelor lor reale i a soluiilor posibile de aplicat pentru readucerea n circuitul economic a resurselor imobilizate; prevenirea formrii lor n viitor i accelerarea vitezei de rotaie a fondurilor. n acest cadru, se reliefeaz anumite deficiene n activitatea reelei comerciale, eventuale neconcordane ntre cererea i oferta de mrfuri etc. De asemenea, n contextul manifestrii funciei banilor ca mijloc de schimb, controlul financiar, ca expresie a funciei de control a finanelor, vizeaz, n principiu, asigurarea condiiilor necesare stingerii la scadene a obligaiilor de plat ale participanilor la relaiile financiare. Eventualele constatri fcute la diferite uniti economice cu privire la existena unor ntrzieri n efectuarea plilor scadente, neefectuarea lor sau realizarea acestora la nivele inferioare celor stabilite, semnaleaz existena unor deficiene n activitatea economico-financiar a ntreprinderii, avnd consecine negative ce repercuteaz i asupra altor participani la procesul reproduciei i impun extinderea ariei controlului financiar. Aa, de exemplu, neefectuarea la termenele legale a plilor - pentru constituirea fondului bugetar - sau nerambursarea la scaden a mprumuturilor, se pot datora imobilizrii resurselor financiare aflate la dispoziia unitii economice respective n stocuri fr micare, necorespunztoare calitativ, greu vandabile, inutile etc., sau n cheltuieli nerecuperabile, pierderi etc. Devine, astfel, necesar aprofundarea controlului pentru identificarea adevratelor cauze ale nerespectrii obligaiilor de plat i asigurarea deplinei sale finaliti prin elaborarea celor mai adecvate msuri care s permit n viitor efectuarea integral a plilor scadente.
21
n fine, ndeplinirea funciei banilor ca mijloc de prezervare /rezervare a valorii se ntreptrunde cu funcia de control a finanelor, ndeosebi, prin exercitarea controlului financiar asupra proceselor de acumulare a resurselor bneti la fondurile centralizate i descentralizate i modului de administrare a acestora. Aadar, indiferent de funcia pe care o ndeplinesc banii, controlul prin finane apare, concomitent, ca form a controlului prin bani, care are ca suport obiectiv relaiile financiare i este grefat, n mod necesar, pe procesul de formare i repartizare a fondurilor bneti corespunztor acestor relaii, dar sub incidena sa intr ntreaga activitate economico-social. Ca obiective generale ale controlului financiar, viznd ansamblul activitii, se pot distinge: asigurarea eficienei ridicate a operaiunilor financiare efectuate, asigurarea oportunitii operaiunilor i legalitii acestora. n acest sens controlul financiar urmrete s constate modul n care sunt administrate patrimoniile diferitelor entiti economice i sociale prin prisma respectrii condiiilor de procurare i utilizare a resurselor bneti financiare. Controlul financiar trebuie s identifice fenomenele care determin evoluia pozitiv sau negativ, responsabilitile celor implicai i posibilitile de mbuntire a situaiei existente. Se verific n acest sens respectarea normelor legale privitoare la modul de distribuire i utilizare a fiecrui fond bnesc, rezultatele obinute pe seama consumului de resurse financiare i gradul de eficien realizat. La nivel microeconomic un asemenea control financiar este orientat ctre creterea rezultatelor pozitive ale activitii, respectiv a profitului i ndeplinirea obligaiilor financiare ale entitilor respective fa de stat; asigurarea capacitii de plat etc. Formele cele mai obinuite sub care se manifest controlul financiar, avnd n vedere criteriul momentului de exercitare a controlului in raport cu operaiunile si procesele supuse verificrii, sunt: - controlul financiar preventiv; - controlul financiar concomitent; - controlul financiar postoperativ (ulterior). Controlul preventiv presupune efectuarea controlului financiar nainte ca operaiunile sau procesele supuse controlului s se nfptuiasc, ntruct permite prevenirea unor evoluii nefavorabile i evitarea pierderilor aferente lor. Eficacitatea controlului scade pe msura ndeprtrii fa de momentul premergtor declanrii proceselor controlate i a apropierii de faza lor final i devine minim cnd exercitarea sa are loc dup ncheierea acestor procese deoarece: rezultatele negative nu mai pot fi prevenite ci numai corectate. Cel puin n parte, eventualele efecte nefavorabile nu mai pot fi nlturate i ele se propag prin legturi de cauzalitate afectnd i alte procese ale reproduciei i amplificnd impactul negativ. Controlul concomitent se desfoar n mod curent, pe msura realizrii proceselor i operaiunilor supuse controlului, urmrind s sesizeze pe parcursul execuiei unei decizii eventualele neconcordane ntre obiectivul urmrit i mersul nfptuirii sale. n eventualitatea constatrii unor neconcordane este posibil prevenirea unei finalizri nefavorabile obiectivului urmrit i corectarea operativ a soluiilor aplicabile pentru nfptuirea proceselor respective. Controlul ulterior este caracterizat ca avnd loc dup producerea proceselor sau operaiunilor supuse controlului. Pe baza sa se stabilesc rezultatele efective comparativ cu cele preconizate, abaterile nregistrate i cauzele lor, precum i msurile adecvate ce urmeaz a se aplica pentru mbuntirea activitii viitoare. Finalitatea sa are n vedere i recuperarea
22
FINANE GENERALE
eventualelor pagube rezultate din administrarea defectuoas a resurselor, dar i crearea unor premise mai bune pentru derularea proceselor i operaiunilor de acelai tip n perioadele urmtoare celei verificate. Prin prisma modului de organizare i structurilor administrative de care aparin organele de control n raport cu activitile economice i sociale supuse controlului, controlul financiar poate fi intern sau extern. Controlul intern se realizeaz prin forme organizatorice integrate n structurile funcionale ale activitilor economico-sociale, inclusiv la nivelul entitilor operaionale. Controlul extern are la baz crearea i funcionarea unor instituii sau organisme de exercitare a controlului financiar la nivelul altor structuri de organizare si funcionare a societii, dect cel al entitilor supuse controlului , aa cum este controlul financiar de stat. 2.4. Funcia de reglare (stabilizare) a economiei Funcia de reglare (stabilizare) contureaz manifestarea finanelor n ipostaza de mijlocitor al exercitrii unor influene asupra evoluiei vieii economice i sociale i mai ales a economiei n sensul dorit de ctre factorii de decizie pe plan financiar, n primul rnd, de ctre autoritile publice. Prin aceast funcie, finanele mijlocesc contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator (recesiunea, criza, omajul etc.) care perturb procesele economice i sociale, respectiv stimularea evoluiei pozitive a acestor procese. Aceast funcie are ca suport dezvoltarea teoriei moderne a finanelor prin recunoaterea impactului lor posibil stabilizator n economia de pia supus aciunii unor factori specifici, care deregleaz mecanismele sale imperfecte. O asemenea funcie exprim capacitatea finanelor de a mijloci reglarea diverselor procese economice i sociale prin influena indirect exercitat asupra derulrii acestora sau uneori prin condiionarea lor direct. Suportul obiectiv al ndeplinirii acestei funcii rezid n intercondiionarea ce caracterizeaz derularea proceselor materiale cu procesele bneti - financiare. Acest suport s-a creat, n mod obiectiv, prin apariia i folosirea banilor n viaa economic i social, n condiiile ndeplinirii funciilor specifice acestora. Pe acest fundal, desfurarea proceselor materiale ale reproduciei determin, dar i depinde de realizarea proceselor bneti financiare; adesea acestea din urm trebuind s le precead pe cele anterioare. Aa, de exemplu, realizarea unei investiii este condiionat de procurarea anticipat a resurselor bneti necesare finanrii achiziiilor, lucrrilor etc. Asemntor o bun parte a proceselor de consum final depind de procesele de repartiie financiar, att ca dimensiune, ct i ca distribuie n timp i spaiu. Manifestarea finanelor n funcia de reglare (stabilizare) s-a fundamentat teoretic prin doctrina intervenionist-statal, gsind teren prielnic n condiiile implicrii tot mai intense a statului n activitatea economic i n problemele sociale. Reglarea activitilor economice i sociale cu ajutorul finanelor poate fi sintetizat sub trei aspecte principale: - reglarea sau stabilizarea anticiclic; - stimularea expansiunii (creterii) economice; - modernizarea, restructurarea i adaptarea economiei la cerinele pieei interne i externe. n ce privete primul aspect, manifestarea acestei funcii const n utilizarea tehnicilor i instrumentelor financiare ca mijloace pentru contracararea crizei economice ca fenomen real sau
23
posibil a se produce i a omajului, urmrind asigurarea unei anumite stabiliti a produciei i ocuprii forei de munc, respectiv atenuarea oscilaiilor ciclice, determinate de alternarea perioadelor de prosperitate cu cele de declin economic. Al doilea aspect vizeaz folosirea tehnicilor i instrumentelor financiare ca factori propulsori ai activitilor economice, prin care se realizeaz stimularea investiiilor i implicit impulsionarea ritmului de cretere a produciei, n condiiile ncetinirii acestuia, al unei relansri a economiei stagnante. Cel de al treilea aspect menionat are n vedere implicarea finanelor prin tehnici i instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare i restructurare a economiilor naionale, susinnd eforturile agenilor economici privai sau angajnd direct prin sectorul public, dezvoltarea anumitor segmente, ramuri sau subramuri economice, redimensionarea altora i adaptarea la evoluia cererii pe pieele interne i externe. n baza interdependenei proceselor materiale cu cele financiare, aspectele menionate i gsesc reflectarea n variabile economice i financiare ale cror dimensiuni condiioneaz atingerea anumitor obiective. O imagine global a acestor interdependene decurge din raportul de mrime ale variabilelor global-valorice de tipul PIB i ale celor financiare (impozite, cheltuieli publice, deficite bugetare finanate etc.). Ca premise obiective ale realizrii scopului de reglare a economiei, trebuie considerate interdependentele venitului global, cu mrimile venitului disponibil, impozitului, consumului (cheltuielilor) total i componentelor sale (consum personal i investiii). Sintetic, aceste interdependente pot fi redate prin relaiile urmtoare: Vt = Vd + T (1); (2) Ct = Cp + I n care: Vt - venit total; Vd - venit disponibil; T - impozite, taxe, contribuii; Ct - consum total; Cp - consum personal; I - investiii. Egalizarea celor dou relaii, de forma Vt = Ct, implic i corelarea variabilelor structurale, ajungndu-se la constatarea unor interaciuni specifice, att ntre elementele din cadrul fiecreia, ct i ntre variabile cuprinse n ambele relaii. ntre acestea apare evident condiionarea indirect dintre variabilele de tipul impozitului i investiiilor n sensul c modificarea mrimii celei dinti favorizeaz modificarea invers a celei din urm. Aadar, reglarea economiei prin impozite presupune adaptarea dimensiunii impozitului fa de venitul total cu impactul su asupra venitului disponibil i prin acesta asupra volumului investiiilor private. Astfel, n cazul n care se nregistreaz o tendin de stagnare sau recesiune, relansarea economiei este posibil prin diminuarea proporiei impozitelor, care va antrena creterea venitului disponibil, din care o bun parte poate deveni surs de finanare pentru investiii. Aceast redimensionare a mrimii impozitelor devine o premis a creterii investiiilor i capacitilor de producie, inclusiv a crerii unui numr mare de locuri de munc i a reducerii semnificative a omajului. O asemenea intervenie prin mijloace financiare este specific situaiei cnd se manifest un declin al activitilor economice, nsoit de restrngerea investiiilor private i creterea numrului omerilor n totalul populaiei active. Dimpotriv, admind c se constat un ritm prea accelerat al produciei (cruia i corespund un numr redus de omeri) care amenin cu supranclzirea economiei i crearea
24
FINANE GENERALE
premiselor pentru intrarea acesteia n declin, devine posibil intervenia reglatoare n sens invers prin mrirea impozitelor, diminuarea veniturilor disponibile, a investiiilor private i a produciei i tempernd astfel ritmul prea nalt de cretere economic. Similar, dar adaptat coninutului proceselor specifice, are loc i intervenia reglatoare prin cheltuielile publice, considerat o variabil financiar cu impact asupra mrimii consumului total, al cererii agregate i prin aceasta asupra ofertei. Ea se concretizeaz prin adaptri ale dimensiunii i structurii acestora, n funcie de cerinele asigurrii unei evoluii ascendente, continue, a economiei. Impactul reglator este posibil, n acest caz, deoarece o majorare a cheltuielilor bugetare semnificnd, att o cretere a cererii de consum (final) public, ct i a investiiilor publice, poate antrena o dezvoltare a investiiilor totale, a produciei i deci a economiei, mai ales, n perioadele cnd se nregistreaz scderi de proporii mai mari ale acestora. Spre deosebire, opiunea pentru reducerea cheltuielilor publice are ca rezultat ncetinirea ritmului activitilor economice i, implicit, atenuarea oscilaiilor ciclice de sens invers. n strns legtur cu aciunea reglatoare promovat prin aceste instrumente, acceptarea deficitului bugetar i finanarea sa prin resurse extraordinare n faza de declin economic, devine un factor de relansare i cretere economic. 2.5. Rolul finanelor n evoluia societii Rolul ce revine finanelor n economie i societate decurge din coninutul proceselor i relaiilor pe care acestea le exprim i se concretizeaz prin efectele sau rezultatele generate de ndeplinirea fiecreia dintre funciile ndeplinite, n condiii concrete de desfurare a activitii economice i sociale. n raport cu coninutul i dimensiunile rezultatelor (efectelor) pe care le produc direct sau la realizarea crora i aduc contribuia relaiile i tehnicile financiare, poate fi caracterizat i rolul ndeplinit de ctre finane. Se pot distinge mai multe direcii de manifestare a rolului finanelor, avnd n vedere procesele economice i sociale pe care le mijlocesc sau le influeneaz, ncepnd cu contribuia lor direct la realizarea procesului de repartiie a produsului intern brut (PIB). Din acest unghi de abordare, este de remarcat c, nc de la nceputuri, existena finanelor a permis distribuirea i redistribuirea n form bneasc a produsului creat n sfera activitilor materiale pentru satisfacerea unor nevoi de resurse, att n cadrul acesteia, ct i, mai ales, n cea a activitii nemateriale. Astfel, ca rezultat al ndeplinirii funciei finanelor de repartiie a PIB, concretizat prin constituirea i distribuirea unei multitudini de fonduri bneti, se realizeaz i o realocare a resurselor ntre sfere de activitate i n cadrul lor, ntre diferite domenii, ramuri i subramuri ale economiei, corespunztor opiunilor determinate de factori obiectivi sau subiectivi specifici stadiului de dezvoltare al societii. n contextul menionat, constatm c activitile specifice sferei nemateriale care nu produc, n mod direct, valoare nou i nu-i pot asigura resursele necesare propriului consum, nu s-ar putea nfptui n absena redistribuirii n acest scop a PIB creat n sfera activitilor materiale. Devine astfel necesar realocarea de resurse realizat, n prim plan, sub forma resurselor bneti (financiare). Se poate admite, deci, c rolul ce revine finanelor, n acest caz, se exprim i prin crearea unor condiii favorabile funcionrii instituiilor publice i, n general, a entitilor care nui pot produce resursele necesare n propria activitate. n msura n care activitile respective sau
25
serviciile prestate de ctre aceste entiti se dovedesc a fi utile societii, realocarea resurselor destinate crerii i funcionrii lor trebuie considerat ca premis indispensabil asigurat sub aspect financiar, prin ndeplinirea funciei de repartiie (alocare, distribuie) i concretiznd un aspect important al rolului finanelor. Nevoile de utiliti ce se manifest, att n sectorul public, ct i n cel privat, impun uneori redistribuirea resurselor (prin intermediul finanelor) chiar ntre ramuri sau subramuri ale economiei, considerat ca ansamblu al activitilor materiale creatoare de PIB. n acest sens, de regul, crearea i dezvoltarea unor entiti noi sau subramuri economice presupune alocarea sau realocarea corespunztoare a resurselor, mai nti, n form bneasc, reliefnd rolul ce revine finanelor n dezvoltarea economiei are ca premis aceast redistribuire a resurselor. De asemenea, ca expresie a rolului finanelor, se produc realocri de resurse, n primul rnd, n form bneasc, ntre entitile administrativ-teritoriale, atunci cnd, n raport cu nevoile de funcionare ale acestora resursele proprii sunt insuficiente, iar diferena poate fi acoperit pe seama redistribuirii resurselor acumulate la nivelul altor structuri administrative. Manifestarea rolului finanelor, implicnd i procese de realocare a resurselor se exprim i prin redistribuirea acestora ntre membrii societii. Sub acest aspect, este revelator faptul c resursele prelevate de la populaie pentru constituirea diferitelor fonduri bneti (financiare) publice se depersonalizeaz, iar ntre contribuiile aduse de fiecare persoan i utilitile de care ea beneficiaz nu exist o legtur nemijlocit, ceea ce favorizeaz redistribuirea resurselor ntre membrii societii i realizarea unor obiective de ordin social. Prelevrile mai mari de la persoanele cu capacitate contributiv mai ridicat asigur astfel satisfacerea unor nevoi ale persoanelor cu venituri insuficiente sau fr venituri. n mod deosebit, interesul sporit pentru aciunile de domeniul proteciei sociale manifestat de ctre autoritile publice, bazat pe redistribuirea mai intens a veniturilor i implicit a resurselor, evideniaz cu pregnan un alt aspect al rolului jucat de finane n societatea contemporan. De o mare importan se dovedete a fi rolul finanelor ca expresie a influenei reglatoare (stabilizatoare) exercitate asupra economiei, folosind n mod adecvat tehnicile i instrumentele financiare, pentru a stimula sau restriciona evoluia diferitelor procese sau fenomene economice. n acest context se nscrie, de altfel, conceperea i aplicarea unor mecanisme de influenare a economiei de pia, urmrind atingerea unor obiective specifice fa de starea n care se afl economia ntr-o perioad sau alta. Astfel, rolul reglator n economie atribuit finanelor se concretizeaz i prin integrarea variabilelor valorice financiare in asemenea mecanisme sau n modele de cretere economic echilibrat i dezvoltare durabil a societii. Reprezentativ, n acest sens, este cunoscutul sistem al stabilizatorilor ncorporai, alctuit din componente financiare, cum sunt impozitele i cheltuielile publice, menit s intre n aciune pentru a contracara manifestarea factorilor perturbatori, destabilizatori, complinind deficiene de funcionare ale mecanismelor pieei. Evideniind un rol major atribuit finanelor, un asemenea sistem presupune integrarea acestor instrumente financiare n mecanismul economiei de pia de o manier care s corecteze imperfeciunile funcionrii acestuia, sporindu-i funcionalitatea. n acest sens, Paul Samuelson consider c "Sistemele noastre economico-bugetare moderne sunt structural dotate cu fore de stabilizare automat foarte eficace. Ziua i noaptea, indiferent dac Preedintele se afl sau nu la Casa Alb, sistemul bugetar contribuie, aidoma unui resort, la neutralizarea factorilor de dezechilibru".
26
FINANE GENERALE
n principiu, un asemenea stabilizator ar urma s intre n funciune cu un anumit impact asupra cererii, respectiv ofertei agregate. Astfel, considernd impozitul ca variabil ce determin reducerea cererii de consum i investiiilor private (cnd acesta nregistreaz o cretere) sau dimpotriv, majorarea volumului de investiii i consumurilor private (cnd impozitele scad), modificarea dimensiunilor acestora poate fi conceput a se produce ca reacie automat la modificrile operate asupra mrimii impozitelor. Aa, de pild, cnd nivelul omajului crete, scderea impozitului devine factor de relansare economic, antrennd creterea cererii de consum i a investiiilor private, care creaz locuri de munc. nsoit de o aciune concomitent realizat prin intermediul cheltuielilor publice, un asemenea demers presupune creterea cheltuielilor publice n perioadele de declin economic i o reducere a acestora n perioadele de boom economic, modificnd corespunztor consumul i investiiile publice. Prin creterea cererii publice i private, n perioadele de declin, efectul obtenabil va fi stimularea produciei i ofertei, cu reducerea omajului i, n final, va avea loc o cretere economic. n perioadele de supranclzire a economiei, stabilizatorii vor aciona n sens invers prin ajustri adecvate, avnd loc o cretere a impozitelor nsoit de o scdere a cererii agregate. Aadar, aciunea acestor stabilizatori s-ar declana n coresponden cu fazele caracteristice evoluiei economiei, n funcie de parametrii prestabilii, astfel nct pe ansamblu s se menin o tendin de cretere economic, prevenind dereglrile profunde, cu consecinele lor economice i sociale. n acelai context se nscrie i susinerea prin mijloace financiare a unor programe de sprijinire a agriculturii. Astfel, n situaiile cnd cererea solvabil scade i consumul se reduce, iar preurile produselor agricole se diminueaz, guvernul achiziioneaz o parte din recolt, meninnd relativ constant nivelul cererii i preurilor pe pia. Dimpotriv, n situaia n care preurile tind s creasc, prea mult, statul vinde produsele achiziionate, mrind oferta i meninnd relativ stabil nivelul preurilor. Folosirea instrumentelor financiare, n cadrul diferitelor mecanisme de reglare a vieii economice i sociale, este pus pe seama doctrinei intervenionist-statale, iar acestea au permis obinerea de rezultate pozitive de-a lungul unei perioade semnificative, dup criza economic mondial din 1929-1933. Ultimele decenii ale sec. XX marcheaz, ns, unele reconsiderri i conturarea unor soluii menite s rspund i nevoii de contracarare a altui fenomen negativ (inflaia) generat de apelul excesiv la aceste mijloace. Devenit un fenomen deosebit de periculos, inflaia a impus limitarea aciunilor bazate pe folosirea instrumentelor financiare, n cadrul preocuprilor de jugulare a presiunilor inflaioniste. Rolul finanelor n evoluia societii poate fi apreciat, de asemenea, prin prisma impactului pe care l are ndeplinirea funciei lor de control avnd n vedere contribuia controlului financiar la mbuntirea modului de administrare a resurselor i rezultatelor obinute la nivelul diferitelor entiti economice i sociale. Pe un plan mai larg, acest rol se concretizeaz i prin combaterea consumului abuziv al unor produse duntoare sntii oamenilor (de exemplu, majornd impozitele indirecte la aceste produse) sau prin susinerea unor politici demografice raionale, promovnd un sistem adecvat de impozitare a veniturilor mai avantajos celor ce au n ngrijire copii sau acordarea de indemnizaii ori alocaii acestora, etc.
27
FINANE GENERALE
n mod obinuit, obiectivele politicii financiare sunt puse n legtur direct cu scopul declarat al dezvoltrii economico-sociale a unei ri, respectiv cu obiectivele ce i le propune fiecare entitate economic sau social. Astfel, asigurarea creterii economice i contracararea stagnrii sau recesiunii economice, declarate ca obiective ale politicii generale, trebuie s aib corespondent ntr-o politic financiar de stimulare a investiiilor i a consumului etc. Asemntor, includerea n programul de guvernare (al unei grupri sau alteia) a creterii capacitii de aprare naional trebuie s-i gseasc un corespondent n deciziile privind finanarea acestui obiectiv. n opinia unor autori, cum este francezul Alain Barrre, obiectivele politicii financiare (a statului) ar putea fi sintetizate astfel: s favorizeze progresul economic; s regularizeze conjunctura economic; s realizeze justiia social, sub aspect financiar. Instrumentele i tehnicile de realizare a obiectivelor politicii financiare reprezint, la rndul lor, componente ale acesteia, prin care se contureaz modul concret de nfptuire a fluxurilor bneti, n coresponden cu scopurile crora le sunt subordonate activitile financiare. n acelai sens, la nivelul ntreprinderilor, politica financiar se integreaz programelor viznd funcionarea i dezvoltarea acestora, inclusiv adaptarea activitii lor la cerinele pieei interne i externe. Totodat, pornind de la accepiunea larg dat finanelor, se contureaz i un coninut mai cuprinztor al politicii financiare, incluznd politica financiar-monetar - n care sunt implicate autoriti publice - i politicile financiare ale entitilor economico-sociale private. n aceast accepiune, se pot distinge mai multe componente ale politicii financiar-monetare, ntre care, politica fiscal, politica bugetar, politica monetar i valutar etc., promovate de ctre autoritile publice i politica financiar a ntreprinderii, promovat de firme, organizaii, instituii autonome etc. Conceptul de politic fiscal este prezentat adesea cu nuane diferite, accentundu-se, de regul, asupra laturii sale referitoare la sistemul de impozite promovat de un stat sau altul. De fapt, politica fiscal nu poate fi conceput dect ca un mixaj ntre modalitile de procurare a resurselor la dispoziia statului i cele privind destinaiile ce se dau acestor resurse, n ndeplinirea funciilor i sarcinilor ce-i revin. Politica fiscal este, deci, o component a politicii financiare a statului, care cuprinde, att ansamblul reglementrilor privind stabilirea i perceperea impozitelor i taxelor, concretiznd opiunile statului n materie de impozit i taxe, ct i deciziile privind cheltuielile publice ce se finaneaz. Dar, componentele sale trebuie concertate cu cele de politic bugetar sau monetar, respectiv cu politica preurilor i cu cea a ocuprii forei de munc etc., pentru a se integra n politica general. n acelai timp, politica fiscal are i scopuri specifice, ntre care, n opinia lui Paul Samuelson, sunt de avut n vedere i acelea de a contribui la atenuarea oscilaiilor caracteristice ciclurilor economice sau de a favoriza meninerea unei economii progresive, care s asigure un grad ridicat de ocupare a forei de munc. n viziune modern, se consider c politica fiscal presupune folosirea contient a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat pentru a influena viaa economic i social. n mod deosebit, coninutul su face imperativ utilizarea ansamblului de instrumente i procedee cu caracter fiscal pentru a stabili nivelul i structura prelevrilor obligatorii; operaiile, activitile i veniturile impozabile; regimul exonerrilor i reducerilor de impozite sau cel al subvenionrilor,
29
conturnd modul de a realiza redistribuirea produsului creat ntre sfere de activitate, ramuri economice, entiti administrativ-teritoriale, persoane fizice i juridice. Politica fiscal i poate pune amprenta, influennd asupra derulrii proceselor economicofinanciare i implicit asupra evoluiei ntregii societi. Dar, la rndul su, ea este condiionat de mediul economic, printr-o serie de factori, dintre care se remarc: starea economiei, raporturile dintre sectorul public i cel privat, nivelul veniturilor cetenilor etc. n sintez, politica fiscal se reprezint prin totalitatea metodelor, mijloacelor, formelor, instrumentelor i instituiilor folosite de stat pentru procurarea resurselor financiare fiscale i utilizarea lor n finanarea de aciuni publice, inclusiv pentru influenarea vieii economice i sociale. Ea abordeaz, n mod firesc, att problematica impozitelor (prelevrilor fiscale), ct i pe cea a cheltuielilor publice, care adesea joac rolul determinant n cadrul politicii financiare a statului. Politica bugetar se concretizeaz prin deciziile privitoare la formarea, repartizarea i utilizarea resurselor fondului bugetar sub forme ale veniturilor i cheltuielilor bugetare, inclusiv finanarea deficitului bugetar, folosind ca instrument principal bugetul public, att pentru redistribuirea PIB, ct i n scopul influenrii asupra dezvoltrii durabile a societii. Politica monetar nglobeaz deciziile i aciunile viznd oferta de moned i derularea circulaiei monetare n economia naional, asigurarea echilibrului monetar i meninerea puterii de cumprare a monedei, inclusiv folosirea instrumentelor monetare n scopul realizrii unor obiective ale politicii generale. Politica valutar se refer, n esen, la modalitile de procurare i utilizarea a resurselor valutare i echilibrarea balanei de pli externe, crearea rezervelor de valut, evoluia cursului valutar i efectuarea de tranzacii pe pieele financiar-valutare etc. Politica financiar a ntreprinderii (firmei) se constituie, la rndul su, ca o component a politicii economice proprii i vizeaz, n general, procurarea i utilizarea resurselor bneti, corespunztor cerinelor impuse de ndeplinirea propriilor obiective. Ea este conceput i aplicat n acord cu nevoile de funcionare ale fiecrei ntreprinderi, dar n acelai timp, se afl n coresponden cu politica financiar a statului, interfernd cu deciziile adoptate de organele de stat, care au impact n plan financiar. Din aceast perspectiv, politica financiar a statului, i n primul rnd politica fiscal, care vizeaz direct, pe de o parte, sistemul impozitelor practicate de stat, iar pe de alt parte, cheltuielile publice efectuate, poate influena, n bun msur, asupra deciziilor luate de ntreprindere n plan economic i financiar. n mod obinuit, toate msurile de orientare a dezvoltrii i ajustare macroeconomic bazate pe instrumente financiar-monetare se reflect i n politica financiar a ntreprinderilor. ntre elementele de politic financiar, indiferent de nivelul la care se manifest aceasta i componentele bazei economice se stabilesc raporturi de interdependen, n sensul c politica financiar apare, pe de o parte, ca emanaie a unui sistem social-economic dat, iar pe de alt parte, ea poate determina modificri n structura sistemului, respectiv n baza economic a societii. Politica, n general, i implicit cea financiar poate conine elemente specifice, att aciunilor cu caracter strategic, ct i tactic. Primele se concretizeaz prin decizii de politic financiar privind realizarea unor obiective pe termen mai ndelungat i de mai mare amploare, reflectate n planul activitii financiare. Prin comparaie, elementele de tactic financiar vizeaz,
30
FINANE GENERALE
n mod direct, aspectele de ordinul tehnicilor folosite pentru efectuarea operaiilor bnetifinanciare curente, oferind i cadrul organizatoric adecvat atingerii obiectivelor strategice. n principiu, se admite c deciziile (opiunile) care stabilesc coordonatele politicii financiare pentru o anumit etap a evoluiei societii sau unei entiti economico-sociale, reflectate n programele financiare de perspectiv mai ndelungat alctuiesc strategia financiar, n timp ce actele administrative de planificare i programare a operaiunilor bneti, pe perioade scurte, ca i msurile sau deciziile luate pentru executarea obiectivelor specifice unei perioade sau alteia, constituie componente ale tacticii financiare. Structurarea politicii financiare, pe elemente strategice i tactice, este prezent la diferite niveluri la care se iau deciziile financiare, iar implicaiile lor se regsesc n rezultatele nregistrate de fiecare component funcional, cu activitate financiar. O abordare a politicii financiare, prin prisma problematicii la care se refer, evideniaz structurarea sa pe mai multe domenii mari, dintre care se pot distinge: a) mobilizarea, respectiv procurarea resurselor bneti la fondurile financiare ce se constituie, fie n sectorul public, fie n cel privat; b) repartizarea, sau alocarea pe destinaii i utilizarea fondurilor bneti constituite; c) ndatorarea, respectiv activitatea de creditare, incluznd regimul de practicare a mprumuturilor i dobnzilor; d) organizarea i funcionarea pieelor financiare; e) organizarea i realizarea activitii privind asigurrile, care, la rndul lor, se difereniaz n asigurri sociale i asigurri de bunuri, persoane i rspundere civil; f) organizarea i funcionarea aparatului financiar-bancar; g) organizarea i exercitarea controlului financiar; h) folosirea prghiilor financiare pentru influenarea activitii social-economice; i) asigurarea premiselor necesare meninerii echilibrului financiar i monetar n economie. Tuturor acestor domenii le corespund competene decizionale de politic financiar, menite s asigure derularea proceselor economice i fluxurilor bneti n concordan cu obiectivele politicii fiecrei entiti economico-sociale, respectiv cu cele ale politicii generale a statului. Dei cu diferenieri sensibile, politica financiar a oricrei entiti, inclusiv a statului, cuprinde anumite categorii de opiuni, distincte prin coninutul proceselor vizate, dar care se ntreptrund i se condiioneaz reciproc, cum sunt cele asupra cheltuielilor de efectuat; resurselor (veniturilor) utilizabile etc. 3.2. Politica cheltuielilor publice (bugetare) i coordonatele sale. Cheltuielile publice concretizeaz una din componentele fundamentale ale politicii fiscale i, n acelai timp, ale politicii financiare a statului, avnd un impact profund n politica general. Deoarece politica fiscal apare n prim plan ca expresie a nevoilor cu caracter public asumate spre a fi satisfcute de ctre autoritile publice, coordonatele majore ale politicii privind cheltuielile publice vizeaz, n primul rnd, dimensionarea, respectiv cuantificarea acestora i, n al doilea rnd, structurarea lor corespunztor obiectivelor de politic general promovat ntr-o perioad sau alta.
31
n plan larg, problematica politicii financiare, n sfera cheltuielilor publice, se refer inevitabil la stabilirea obiectivelor de realizat din punct de vedere financiar, n coresponden direct cu deciziile de ordin economic i social luate de stat. Ca urmare, ea presupune opiuni ale factorilor de decizie asupra dimensiunii i structurii destinaiilor date resurselor financiare publice, sub formele concrete ale cheltuielilor pentru aciuni considerate de interes public. Elaborarea deciziilor de politic fiscal pe acest segment trebuie s aib n vedere i impactul cheltuielilor publice asupra proceselor economice i sociale, inclusiv asupra celor din sectorul privat. Aceast apreciere are n vedere faptul c dimensiunile sau structura cheltuielilor publice condiioneaz, n bun msur, proporiile la care se realizeaz procesele economicosociale, ceea ce impune preocuparea pentru optimizarea lor. n acest scop, sunt analizate informaii privind dinamica n timp i spaiu a cheltuielilor publice, respectiv se fac comparaii cu situaii nregistrate n alte state. Aadar, n cadrul dimensionrii cheltuielilor publice, prin politica financiar se stabilesc, n funcie de obiectivele de realizat, mrimile absolute i ponderile pe total i pe categorii de cheltuieli n PIB i n totalul cheltuielilor bugetare. De prim nsemntate apare, astfel, determinarea mrimii cheltuielilor publice ca proporie n P.I.B., deoarece acesta reprezint sursa de baz n finanarea lor i condiioneaz, n mod decisiv, potenialul financiar al rii. Or, meninerea volumului cheltuielilor publice n limite acceptabile fa de dimensiunile PIB obtenabil este premisa indispensabil pentru ca acestea s fie finanate din resursele normale (obinuite) i s se evite apelul la resurse extraordinare. n acest context, se impune i supravegherea riguroas a deficitului bugetar, care rezult ca o consecin a angajrii unor cheltuieli mai mari dect veniturile curente ce se pot procura. La rndul su, structurarea pe destinaii a cheltuielilor publice reprezint o condiie esenial pentru asigurarea concordanei lor cu obiectivele economice i sociale urmrite n fiecare etap, respectiv n cadrul unui an bugetar. Unele obiective de ndeplinit se pot ealona pe mai muli ani bugetari, ceea ce impune corelarea dimensiunilor i structurii cheltuielilor pe perioade mai mari. O coordonat important a politicii financiare, reflectat prin dimensiunile i structura cheltuielilor publice, vizeaz asigurarea funcionrii normale a instituiilor publice. Subdimensionarea ca i supradimensionarea sumelor alocate au impact negativ, nu numai asupra ndeplinirii sarcinilor fiecrei instituii, ci i asupra societii, n ansamblu. n acest cadru, o importan deosebit o are realizarea unui raport optim ntre cheltuielile de personal i cheltuielile materiale. Adesea, se constat, ca fenomen negativ ce se manifest n multe state supradimensionarea cheltuielilor de funcionare i, mai ales, a celor de personal care dein ponderi prea mari n defavoarea cheltuielilor de capital, respectiv a celor materiale. n relaie direct cu cele anterioare, o alt coordonat a politicii financiare, n acest domeniu, se refer la asigurarea unei eficiene ridicate a cheltuielilor publice ce se efectueaz. Aceasta presupune determinarea i aprecierea gradului de eficacitate economico-social a aciunilor finanate, optnd pentru cheltuielile publice care permit maximizarea ofertei de utilitii publice n condiiile armonizrii ei cu oferta privat. Totodat, pentru acest segment al politicii fiscale, este determinant alegerea metodelor i instrumentelor tehnice folosite n derularea proceselor de alocare i utilizare a resurselor, n raport cu specificul activitilor publice. Se nscriu aici i opiunile asupra metodelor de gestionare a
32
FINANE GENERALE
resurselor financiare de ctre entitile publice. n acest sens, trebuie s se opteze ntre finanarea integral (sau parial) nerambursabil din fondurile statului i autofinanarea din veniturile obtenabile n propria activitate a instituiilor sau a ntreprinderilor publice. n principiu, finanarea integral presupune acoperirea tuturor cheltuielilor unei entiti de la bugetul statului i se consider a fi nestimulativ, pentru c nu realizeaz legtura fireasc ntre cheltuielile efectuate i rezultatele activitii finanate. Ea este, ns, aplicabil acolo unde prin natura activitii entitilor respective nu pot fi obinute venituri acoperitoare cheltuielilor, aa cum este cazul instituiilor publice din sfera activitilor nemateriale. La rndul su, autofinanarea integral este recomandat n situaia ntreprinderilor cu capital de stat din sfera activitilor materiale. Ea asigur o legtur direct ntre calitatea, cantitatea i coninutul activitii economico-financiare realizat de entitatea respectiv i posibilitatea acoperirii cheltuielilor de efectuat. Aceast variant cointereseaz n msur mult mai mare utilizatorii de resurse publice n desfurarea unor activiti calitativ superioare, pentru a acoperi integral, din veniturile proprii, cheltuielile efectuate i a obine, n plus, un profit ct mai ridicat. Este, de asemenea, posibil opiunea pentru aplicarea autofinanrii pariale, mai ales, n cazul instituiilor publice care obin unele venituri din propria activitate, fr a putea acoperi n ntregime cheltuielile necesare funcionrii normale. Aa, de pild, se folosesc direct anumite venituri realizate de diferite instituii bugetare, pentru efectuarea propriilor cheltuieli (n afara bugetului de stat), ceea ce creaz condiii mai bune pentru cointeresarea acestora n creterea eficienei activitilor cu caracter public pe care le realizeaz. O coordonat major a politicii fiscale privind cheltuielile publice vizeaz influenarea evoluiei vieii economico-sociale corespunztor obiectivelor dezvoltrii de ansamblu, folosind adecvat tehnicile i modalitile de finanare. Pe un plan larg, acestea trebuie s stimuleze manifestarea fenomenelor pozitive i s le inhibe pe cele negative prin tehnicile de alocare i cheltuire a banului public. n mod deosebit, cheltuielile publice, care reprezint o component a cererii agregate, pot fi orientate de o manier favorabil dezvoltrii economice i sociale, contribuind la nfptuirea unor obiective de politic general, cum sunt: relansarea economic, reducerea omajului, asigurarea proteciei sociale etc.
3.3. Politica resurselor financiare publice i coordonatele sale Formarea resurselor financiare la dispoziia autoritilor publice presupune, la rndul su, opiuni ale acestora asupra cuantumului i modalitilor de procurare a lor, ea fiind axat pe anumite coordonate specifice acestui domeniu. Astfel, o coordonat esenial a acestei politici const n dimensionarea judicioas a resurselor financiare publice posibile de procurat. n acest scop, o prim opiune se refer la stabilirea volumului de resurse ce se pot mobiliza din interiorul rii, pornind de la mrimea PIB, care reprezint sursa de baz n formarea resurselor financiare, att publice, ct i private. Cuantificarea acestora trebuie s in seama, att de dimensiunile PIB previzibil a se realiza n anul financiar avut n vedere, ct i de proporiile posibile ale distribuirii i redistribuirii sale pentru constituirea diferitelor fonduri financiare, private i publice, inclusiv de condiiile specifice
33
asigurrii resurselor bneti necesare realizrii activitilor materiale i nemateriale din sectorul public. Sub acest din urm aspect, posibilitile de procurare a resurselor financiare i dimensiunile acestora n sectorul economic de stat depind, n principiu, de cantitatea i calitatea activitii proprii, a ntreprinderilor respective. Spre deosebire, pentru instituiile publice neproductive, asigurarea acestor resurse presupune, de regul, redistribuirea de PIB prin intermediul bugetului public i, deci, procurarea lor, mai nti, la fondurile financiare publice, mai ales, sub forme ale prelevrilor obligatorii. Prin urmare, o evaluare global, care s stea la baza opiunii de politic financiar privind cuantumul resurselor publice bugetare, ce provin din PIB, poate rezulta ca produs ntre mrimea previzionat a acestuia i o cot procentual (medie) a prelevrilor la bugetul public, conform relaiei urmtoare: PIB x c Rb = 100 n care: Rb - resursele bugetare; c - cota procentual (medie) a prelevrilor din PIB. Dependena cvasitotal a cuantumului resurselor financiare publice utilizabile de mrimea PIB realizat are un caracter obiectiv i se impune a fi reflectat n deciziile de politic fiscalbugetar. Supradimensionarea sau subdimensionarea P.I.B. i evaluarea eronat a resurselor financiare utilizabile n satisfacerea nevoilor publice pe seama acestuia poate antrena efecte negative profunde, nu numai n planul financiar, ci i n cel general, economico-social. Sub aspectul cotei (medii) procentuale a prelevrilor din P.I.B. (la bugetul public), care influeneaz, la rndul su, opiunea asupra cuantificrii resurselor financiare utilizate de ctre stat, se constat c dimensiunile mai reduse ale P.I.B., ndeosebi n rile n curs de dezvoltare, limiteaz i proporiile posibile ale redistribuirii acestuia, avnd n vedere c aceiai surs (insuficient) trebuie s asigure un minim de venit necesar consumului privat. Pe de alt parte, n aprecierea nivelului optim de redistribuire al P.I.B., sub forme ale resurselor financiare publice, se poate porni de la satisfacerea maxim a nevoii totale de utiliti, prin combinarea raional i optimizarea ofertelor de utiliti private i publice, ceea ce corespunde cerinelor de folosire mai eficient a resurselor, n ansamblu. Resursele financiare publice provenite prin repartizarea PIB sunt cele mai importante i se realizeaz n mod curent (obinuit), dar, uneori, ele nu acoper integral nevoile de finanat, ceea ce determin apelul la alt tip de resurse, numite extraordinare, utilizabile n mod excepional. n consecin, o alt coordonat a politicii financiare, n acest domeniu, rezid n opiunea pentru folosirea de resurse extraordinare de tipul mprumuturilor publice sau a emisiunii inflaioniste de moned i stabilirea proporiilor acestora. Apelul la aceste resurse trebuie s in seama de impactul folosirii fiecreia, n plan financiar-monetar, economic i social, ceea ce face necesar evaluarea efectelor pozitive sau negative nsoitoare, cum sunt: creterea datoriei publice i cheltuielilor legate de ea, posibilitatea relansrii economiei stagnante sau n criz, reducerea omajului, creterea inflaiei etc. Alt coordonat a politicii privind resursele financiare publice, n acest domeniu, vizeaz posibilitatea folosirii unor resurse externe, care, n mod obinuit, mbrac forma mprumuturilor obinute de la creditori externi. n principiu, folosirea de resurse externe trebuie s aib un caracter
34
FINANE GENERALE
excepional, apelndu-se la ele numai dup epuizarea posibilitilor de procurare din interior, deoarece acestea genereaz datorie public extern, care greveaz situaia financiar-valutar a rii. Ea va trebui ulterior achitat tot pe seama resurselor interne, amplificnd efortul valutar al rii i genernd scurgerea de PIB, n afar, prin plata dobnzilor aferente. Totui, n anumite limite i condiii, ndatorarea extern este posibil i cu efecte beneficie, dar o asemenea decizie de luat n cadrul politicii financiare a statului, se cere a fi fundamentat sub toate aspectele specifice pe care le incumb. O alt coordonat a politicii resurselor financiare publice se refer la alegerea formelor, metodelor, instrumentelor i tehnicilor de efectuare a prelevrilor la fondurilor financiare publice. n cadrul acestei coordonate, se stabilesc formele concrete sub care se pot mobiliza resursele financiare publice din diferite surse de provenien. Astfel, un interes major prezint conceperea i promovarea unui sistem de impozite cu o structur adecvat (ca forme i numr de impozite) specificului fiecrei ri. Aici se ncadreaz opiunea pentru un numr mai mare sau mai mic de forme ale prelevrilor obligatorii, n funcie de condiiile social-economice concrete i obiectivele politicii generale. n mod obinuit, se opteaz pentru varianta unui numr relativ mai mare de forme de prelevare, deoarece aceasta permite atingerea mai multor obiective de politic general, ca i promovarea anumitor principii de politic financiar. Teoretic, este de admis i varianta unui numr ct mai redus al formelor de prelevare, mergnd pn la practicarea unui singur impozit, dar n acest caz pot s apar dificulti, att n planul procurrii resurselor financiare, ct i n rezolvarea unor probleme de ordin economic i social mai larg. Aadar, de un interes deosebit, pentru acest domeniu al politicii fiscale, este alegerea sistemului de impozitare a veniturilor, urmrind s se asigure echitatea fiscal, dar, n acelai timp, s fie evitat egalitarismul social, ce poate decurge dintr-o progresivitate prea nalt a cotelor de impozit, care antreneaz efecte negative n planul interesului pentru munc i al nivelului productivitii muncii. n raport cu aceste cerine, repartizarea sarcinilor fiscale trebuie s ia n considerare puterea contributiv a diferitelor categorii de persoane, exprimat prin mrimea veniturilor brute i nete de care pot s dispun, urmrind s se ncurajeze eforturile de a investi, produce i economisi, ca premise ale prosperitii i progresului social. O coordonat a politicii resurselor financiare publice, cu impact profund, const n folosirea instrumentelor fiscale pentru influenarea evoluiei proceselor economice i sociale n raport cu conjunctura economic i obiectivele dezvoltrii rii. n aceast direcie, au fost concepute i sunt folosite pe scar larg mecanisme fiscale de influenare a economiei de pia, att de rile dezvoltate, ct i de cele n curs de dezvoltare. n strns legtur cu cele anterioare, aceast politic se manifest i prin conceperea i acordarea de faciliti fiscale agenilor economici, n scopul stimulrii anumitor domenii de activitate, ramuri sau subramuri economice, ca suport n dezvoltarea societii. ntre acestea, se remarc: scutirile sau reducerile la plata impozitului pe veniturile obinute n anumite condiii; acordarea de bonificaii la calcularea impozitului de plat; modificarea cotelor de impozit i a structurii sistemului de impozite, de o manier favorabil realizrii anumitor obiective etc. Tot ca o coordonat a politicii resurselor financiare publice, trebuie considerat alegerea modalitilor de reglare a relaiilor financiare dintre stat i ntreprinderile din sectorul public (cu autonomie funcional larg), existnd, principial, mai multe variante aplicabile. Aa, de pild, se poate opta, fie pentru preluarea integral a veniturilor realizate de acestea la bugetul public i
35
acoperirea integral de la buget a cheltuielilor efectuate de ele, fie pentru reglarea per sold (prelund la buget excedentul de venituri sau acoperind diferena de cheltuieli), fie pentru ncasarea de dividende din profitul obinut de ntreprinderile respective. Fiecare dintre aceste opiuni prezint, desigur, avantaje i dezavantaje importante, fa de care autoritile publice urmeaz s decid, mergnd pn la a lua n considerare redimensionarea sectorului economic de stat, tendina general actual fiind de restrngere a acestuia prin privatizarea unor ntreprinderi. Totodat, se nscrie i ca o coordonat a politicii financiare, att n sfera cheltuielilor, ct i n cea a resurselor publice, asigurarea premiselor necesare strii de echilibru financiar-monetar n economie. Sub acest aspect, este necesar i, adesea, posibil ca prin msuri de politic fiscal s se asigure o evoluie corelat, echilibrat, a formrii resurselor financiare publice cu efectuarea cheltuielilor publice. n anumite condiii, ns, mai ales, datorit unor influene conjuncturale nefavorabile, se poate aciona printr-o politic fiscal orientat spre promovarea unui dezechilibru bugetar n prezent, cu scopul de a depi o situaie de impas financiar a statului i de a da un impuls activitii economice creatoare de noi resurse bugetare, n viitor. De altfel, se poate constata c acceptarea sau inacceptarea unor cheltuieli publice mai mari dect resursele financiare curente (ordinare) acoperitoare i, deci, a unui deficit bugetar finanat din resurse extraordinare a devenit una din principalele opiuni de politic fiscal-bugetar n perioadele de stagnare sau recesiune economic, avnd ca scop relansarea economiei. Din acest punct de vedere, este semnificativ faptul c reglementarea prin lege a condiiilor n care se poate apela la asemenea soluii a devenit o realitate n politica financiar a statelor, n lumea contemporan. Dar, n acelai timp, constituie o preocupare de prim plan a guvernelor de a preveni sau ine sub control fenomenele inflaioniste ce se pot declana prin promovarea acestor politici fiscal-bugetare, ce pot genera efecte perturbatoare n ntreaga activitate economic i social.
3.4. Politica financiar a ntreprinderii (firmei) i coordonatele sale
ntr-o viziune sintetizatoare, politica financiar a ntreprinderii reprezint un "ansamblu de decizii, de opiuni fundamentale pentru cea mai eficient alocare a capitalului"12. Aceast definiie evideniaz pregnant scopul esenial al unei politici financiare judicioase, promovat de o firm pe baza cunoaterii condiiilor concrete ale mediului n care funcioneaz. Dar, n mod firesc, ea se raporteaz la obiectivele economice pe care ntreprinderea le are de ndeplinit, lund n considerare riscurile posibile asumate i impactul aciunii diverilor factori implicai asupra valorii firmei, a crei cretere constituie obiectivul principal urmrit. Totodat, politica financiar a ntreprinderii reprezint o parte integrant a politicii economice a acesteia. n condiiile economiei de pia moderne, elaborarea i aplicarea deciziilor de politic economic integreaz organic componentele financiare, fr de care crearea i funcionarea ntreprinderii nu ar fi posibil. n consecin, pot fi avute n vedere anumite direcii de manifestare ale politicii financiare a firmei, n raport cu problematica financiar specific nfiinrii, efecturii de investiii, exploatrii i, n final, distribuirii profitului i acordrii de dividende ctre acionari. n acest sens, se pot distinge: a) selectarea proiectelor de investiii, ca suport al alocrii resurselor financiare pentru finanarea proiectului ales;
12 I. Stancu, Finane, Ed. Economic, Bucureti, 1997, pag.283 36
FINANE GENERALE
b) identificarea modalitilor de finanare, respectiv a surselor de capital utilizabile; c) fundamentarea structurii financiare a ntreprinderii, cu asigurarea unui raport optim ntre capitalul propriu i capitalul mprumutat; d) alegerea variantei de distribuire a dividendelor, respectiv a profitului net; e) modificarea mrimii capitalului propriu i alegerea soluiilor de aplicat n acest scop; f) ndatorarea (sau dezdatorarea) ntreprinderii, pornind de le nevoia de lichiditi i evoluia ratei dobnzii pe piaa financiar, etc. Fiecare dintre coordonatele enumerate comport elemente caracteristice supuse analizei factorilor de decizie n vederea fundamentrii opiunilor, lund n considerare impactul celor din urm asupra activitii firmei. Din acest unghi de abordare, politica financiar a ntreprinderii poate fi definit i ca ansamblu al deciziilor privitoare la activitatea sa financiar, incluznd obiective proprii, fie pe termen lung, de ordin strategic (investiii, modificri ale mrimii capitalului, etc.), fie pe termen scurt, de ordin tactic (organizarea fluxurilor de trezorerie, contractarea mprumuturilor pe termen scurt, etc.). n raport cu particularitile activitii financiare a ntreprinderii, politica sa financiar se structureaz pe trei componente mari, i anume: politica de investiii, politica de finanare; politica de dividend. Politica de investiii, ca parte a politicii financiare a ntreprinderii, abordeaz problematica alocrii capitalului pentru active fizice sau active financiare, iar ntre acestea locul central revine activelor imobilizate, dobndite ca rezultat al investiiilor de capital. Aceasta presupune opiuni i decizii privind alocarea resurselor bneti de care dispune ntreprinderea pentru achiziionarea, construirea, modernizarea activelor fixe, acumularea de stocuri materiale, etc. n volumul i structura adecvat funcionrii ei la parametri ct mai nali, cu eficien maxim, sau plasarea eventualului capital bnesc disponibil n active financiare. Ea trebuie s se subordoneze, principial, ndeplinirii obiectivelor pe termen mediu i lung stabilite prin politica general a ntreprinderii. Politica de finanare cuprinde, la rndul su, deciziile referitoare la constituirea capitalurilor, inclusiv a fondurilor financiare ale ntreprinderii. Ea vizeaz direct opiunile asupra folosirii diferitelor surse de formare a capitalurilor i a structurii financiare a ntreprinderii. n cadrul su se opteaz asupra proporiilor ce revin capitalului propriu, constituit din aportul acionarilor sau prin autofinanare din profit, respectiv capitalului mprumutat, sub diverse forme ale creditului, lund n considerare i atragerea temporar a unor resurse bneti ce aparin altor persoane (fizice, juridice, stat), cu care ntreprinderea ntreine relaii financiare. n acest context, se opteaz asupra limitelor emisiunii de aciuni i ale distribuirii profitului pentru autofinanare, pe de o parte, i a celor ale ndatorrii ntreprinderii, pe de alt parte. Asupra politicilor de finanare promovate n timp i spaiu este de semnalat evoluia contradictorie nregistrat, cu deosebire, n ultimele decenii. Astfel, n rile cu economie de pia dezvoltat s-a manifestat, pn n 1985, o preferin net pentru ndatorare, nsoit de reculul procurrii capitalului prin vnzri de titluri pe pieele financiare. n intervalul 1985-1987 a aprut fenomenul de revigorare a finanrii firmelor pe seama emiterii i tranzacionrii de titluri ale pieei financiare, iar tendina de reducere a ndatorrii la intermediarii financiari (bnci) s-a accentuat mult n perioada urmtoare. n ultimii ani, politica financiar a firmei s-a orientat spre acoperirea nevoilor de resurse financiare, ntr-o msur tot mai mare, pe seama capitalului propriu, respectiv prin autofinanare.
37
Politica de dividend (distribuire a profitului) se concretizeaz, sintetic, prin opiunile ntreprinderii ntre reinvestirea parial sau integral a profitului net, inclusiv constituirea altor fonduri ori rezerve la dispoziia sa i/sau distribuirea acestui profit sub form de dividende ctre acionari. Aceste opiuni se afl, n mod obinuit, sub impactul fiscalitii, nivelului ratei dobnzii, cursului (preului) aciunilor emise, etc. Sunt cunoscute mai multe tipuri de politici de dividend, i anume: c) politica de participare direct, care presupune o rat relativ constant de acordare a dividendului din profitul obinut; b) politica de stabilizare sau pruden, care asigur un dividend constant sau o rat constant de cretere anual a dividendului, indiferent de variaia mrimii profitului obinut. n acest caz, dividendul din anul t se modific n funcie de mrimea sa nregistrat n anul t-1, rata de cretere rmnnd constant; c) politica rezidual sau oportunist, n care mrimea dividendului depinde de deciziile de investiii i de finanare a ntreprinderii. Dac sunt oportuniti de investiie rentabil i dezvoltare a activitii, se prefer distribuirea profitului cu prioritate pentru autofinanare, acordndu-se dividende mai mici. n conjunctura invers, se poate prefera distribuirea profitului pentru acordarea de dividende mai mari acionarilor. n fine, politica financiar a firmei poate fi definit i ca ansamblu al obiectivelor i mijloacelor (instrumentelor) specifice acestui domeniu de activitate. n aceast optic, ea include opiunile referitoare la: determinarea nevoilor de resurse financiare; alegerea tipurilor de finanare i a surselor de procurare a capitalului n funcie de costul acestora; stabilirea raportului dintre finanarea pe termen lung i cea pe termen scurt; distribuirea resurselor financiare pe active imobilizate i active circulante, inclusiv pe elemente ale acestora, etc. Corespunztor coninutului politicii financiare a ntreprinderii, obiectivele sale vizeaz, n principiu: constituirea i modificarea mrimii capitalului (n concordan cu deciziile privind dezvoltarea ei); crearea unei structuri financiare optime; reducerea costului capitalului i creterea rentabilitii financiare; folosirea facilitilor fiscale acordate de stat, etc., toate urmrind, n final, creterea valorii firmei. La rndul lor, mijloacele (instrumentele) de realizare a obiectivelor acestei politici pot fi grupate n: a) instrumente operaionale i b) instrumente funcionale. Primele sunt reprezentate prin elemente de tehnic financiar caracteristice, ca de exemplu, titlurile financiare (aciuni, obligaiuni), profitul, mprumutul, respectiv metode i tehnici de derulare a activitii financiare (autofinanare, creditare) etc. Secundele se concretizeaz, mai ales, prin diferite documente de previziune i conducere a activitii financiare, analiz financiar, etc., cum sunt: bugetele ntreprinderii (general, de investiii sau capital, de exploatare sau trezorerie), bilanul contabil, contul de profit i pierderi, tabloul fluxurilor financiare, etc.
38
FINANE GENERALE
CAPITOLUL 4 MECANISMUL FINANCIAR 4.1. Conceptul de mecanism financiar i coninutul su Sub aspect noional, termenul de mecanism este adaptat la sfera activitii economice prin preluare din fizica mecanic, atribuindu-i-se o semnificaie de angrenaj menit s serveasc derulrii normale a proceselor economice. n plan economic, incluznd i componenta financiar, aceast noiune semnific, ntr-un sens larg, un cadru organizatoric de conducere i derulare a proceselor economice i sociale, ntre care i cele financiar-monetare. Considerat distinct, mecanismul financiar vizeaz ansamblul fluxurilor bneti din economia naional, dar el poate fi abordat la niveluri diferite de funcionare a acesteia. Un asemenea angrenaj este compus din procese, tehnici i instrumente de nfptuire i reglare a fluxurilor bneti, urmrind s rspund cerinelor desfurrii normale a fluxurilor i proceselor reale. O expresie direct a funcionrii sale este activitatea financiar concretizat prin operaiuni i fluxuri bneti exprimate ntr-o moned sau alta ce se deruleaz ntre participanii la producerea, repartiia i consumul de utiliti. Bazate pe relaiile dintre participanii la procesul reproduciei, asemenea operaiuni i fluxuri bneti sunt, n acelai timp, financiar-monetare, iar mecanismul respectiv poate fi numit financiar-monetar. Rolul major ndeplinit de acesta marcheaz pregnant viaa economic i societatea modern, fcnd din mecanismul financiar-monetar o component de prim plan a mecanismelor economico-sociale. Indiferent de nivelul organizatoric la care funcioneaz, acest mecanism reflect folosirea banilor n funciile ce revin acestora, inclusiv micarea valorii sub forma sumelor de bani, n baza relaiilor financiare, pentru constituirea i distribuirea (utilizarea) fondurilor bneti-financiare. ntr-o accepiune simplificatoare, mai pragmatic, mecanismul financiar poate fi definit i ca un mod de organizare i conducere a fluxurilor bneti-financiare, n coresponden cu fluxurile reale ce se realizeaz ntr-o economie. Dar, n aceast optic, mecanismul financiar-monetar ofer cadrul organizatoric-funcional al derulrii fluxurilor financiar-monetare, punnd n prim plan caracterul subiectiv al construciei sale, fr a se putea nega ns suportul su obiectiv, ce decurge din interdependena fluxurilor n form bneasc, cu cele natural-materiale. Din aceast perspectiv, construcia mecanismului financiar echivaleaz cu crearea componentelor de structur necesare funcionrii sale normale. Totodat ns, mecanismul financiar poate fi abordat, att la nivel macroeconomic, ca un mecanism global, ct i la alte niveluri de organizare i desfurare a activitii financiare, inclusiv la nivel microeconomic. Astfel, pentru nivelul macroeconomic, mecanismul financiar se reprezint prin ansamblul de relaii i tehnici, cu principii, forme i instrumente specifice de organizare i conducere a ntregii activitii financiare, implicit a fluxurilor financiar-monetare, ce se deruleaz n ntreaga economie. Conceput global, ca ansamblu al proceselor i instrumentelor de conducere i reglare a fluxurilor bneti, la nivel macro, mecanismul financiar-monetar poart amprenta sistemului socialeconomic n care funcioneaz, iar construcia sa se afl sub incidena politicii generale promovate de ctre grupurile care dein puterea n stat. n acest sens, se impune observaiei constatarea c un asemenea mecanism poate fi privit i ca un rezultat al deciziilor de politic financiar-monetar, care, la rndul lor, ar trebui s se fundamenteze pe cerine ale legitilor
39
FINANE GENERALE
La nivel microeconomic, cel mai reprezentativ este mecanismul financiar al ntreprinderii, prin care se realizeaz procesele de procurare, alocare i utilizare a resurselor bneti, corespunztor activitii specifice fiecrei entiti de acest fel. Mecanismul financiar al ntreprinderii se definete, la rndul su, ca un ansamblu al proceselor de conducere i reglare a activitii financiare a ntreprinderii, respectiv a fluxurilor financiare la care particip aceasta. El se concretizeaz n metode, forme, instrumente i procedee tehnice de formare i utilizare a capitalurilor, de constituire i utilizare a altor fonduri bneti administrate de ntreprindere, corespunztor obiectivelor acesteia. Mecanismul financiar prezint diferite grade de complexitate determinate de procesele constituirii, distribuirii i utilizrii fondurilor bneti-financiare la diverse nivele i structuri la care se administreaz asemenea fonduri. Sub acest aspect, este de admis necesitatea conceperii i funcionrii unor mecanisme de mai mic complexitate, corespunztoare fiecrui tip de fond financiar administrat, dar asamblate n mecanismul financiar global. n acest sens, mecanismul financiar global reprezint un ansamblu de mecanisme individuale corespunztoare diferitelor tipuri de fonduri bneti existente n economie sau segmentelor activitii financiare a ntreprinderii (al fondului bugetar, al fondului de rulment, al autofinanrii, al fondurilor pentru investiii, etc.). Astfel, mecanismul financiar-monetar de nivel macroeconomic asambleaz mecanismele tuturor tipurilor de fonduri bneti corespunztoare relaiilor financiare ce se manifest, la acest nivel, distingndu-se: mecanismul bugetului de stat, mecanismul creditului, mecanismul asigurrilor etc. Potrivit fiecrui tip de fond financiar, mecanismul respectiv asigur conducerea i reglarea fluxurilor de constituire i distribuire a resurselor, respectiv a celor de intrare i ieire la i de la fondul financiar respectiv. n aceste sens este de admis c, indiferent de nivelul la care este privit mecanismul financiar, un principiu fundamental ce trebuie respectat n organizarea i conducerea fluxurilor financiar-monetare const n asigurarea echilibrrii fluxurilor de intrare cu cele de ieire de la fondul respectiv. Privit din acest unghi, mecanismul financiar-monetar global se poate defini i ca un ansamblu de mecanisme financiare interconectate, de complexitate mai redus. n mod implicit, trebuie admis, de asemenea, c modul de funcionare a fiecrui mecanism interconectat se integreaz n funcionarea mecanismului financiar global i, in acelai timp, influeneaz performanele de funcionalitate obtenabile pe ansamblu. Baza obiectiv pentru construcia i funcionarea mecanismului financiar o constituie fluxurile reale, care sunt determinante pentru desfurarea fluxurilor financiare. Mutaiile produse n derularea fluxurilor reale influeneaz direct asupra funcionrii i adesea impun modificri adecvate n mecanismul financiar-monetar. Dar n cadrul acestor raporturi de condiionare nu este exclus nici relaia invers, n sensul influenrii condiiilor de realizare a fluxurilor reale prin caracteristicile funcionrii mecanismului financiar-monetar. Deficienele de concepere i funcionare ale mecanismului financiar antreneaz perturbri ale fluxurilor reale, de unde decurge necesitatea unei mbuntiri continue a mecanismului financiar. Este deosebit de important, n acest sens, cunoaterea structurii fluxurilor financiarmonetare, deoarece diferitele componente ale acestora repercuteaz diferit n modul de funcionare a mecanismului financiar. Avnd n vedere particularitile acestor fluxuri financiare, inclusiv sub aspectul intercondiionrilor cu fluxurile reale, pentru funcionarea mecanismului financiar este
41
FINANE GENERALE
n esena sa, funcionalitatea mecanismului financiar const n capacitatea acestuia de a asigura, din punct de vedere tehnic, derularea continu a fluxurilor financiar-monetare, i, concomitent, de a favoriza realizarea cu eficien ct mai ridicat a proceselor materiale ale reproduciei. Acest concept se refer, deci, att la modul de desfurare n sine a fluxurilor financiar-monetare, ct i la impactul funcionarii mecanismului asupra eficienei economicofinanciare a activitilor respective. n consecin, un grad mai nalt de funcionalitate a mecanismului financiar presupune, n mod implicit, evitarea sau limitarea fenomenului de blocaj financiar, ca i posibilitatea corectrii eventualelor dereglri survenite, astfel nct, pe ansamblu, fluxurile financiar-monetare s aib continuitate i s serveasc realizrii fluxurilor reale. n acelai timp, asupra funcionalitii mecanismului financiar exercit o influen decisiv parametrii cantitativi i calitativi la care se desfoar fluxurile reale din economie. n condiii normale de derulare a acestora din urm, mecanismul financiar construit corect are asigurat un grad ridicat de funcionalitate. Dimpotriv, o dereglare a fluxurilor reale poate atrage dup sine i perturbarea sau chiar blocarea celor financiare. De aceea, devine necesar ca mecanismul financiarmonetar (global) s dispun, prin construcia sa, de capacitatea de a se autoregla, permind derularea fluxurilor i prin substituiri funcionale ntre mecanismele aferente fondurilor bneti ce se formeaz i utilizeaz. Privind mecanismul financiar-monetar (global) ca un ansamblu mecanisme (de mai mic complexitate) interconectate, devine evident c performanele atinse n funcionarea mecanismului financiar-monetar se bazeaz pe modul cum funcioneaz fiecare mecanism interconectat. Dar, n acelai timp, ele depind i de calitatea conexiunilor i a angrenajului compus din mecanismele interconectate. Aceasta presupune ca nc n faza construciei s fi fost create premisele necesare corelrii i complementaritii fluxurilor financiar-monetare. n acest sens, i gsete aplicabilitate, prin adaptarea la specificul fenomenelor economico-financiare, principiul vaselor comunicante (preluat tot din fizic), care poate fi pus la baza sistemului de fonduri financiare constituite i utilizate la scara economiei naionale. n acest sens, trebuie s se porneasc de la cunoaterea cadrului obiectiv al constituiriidistribuirii de fonduri bneti la nivelul diferitelor entiti economice i sociale, identificnd conexiunile necesare i crend, pe baze raionale, condiiile comunicrii ntre acestea. Aplicarea principiului vaselor comunicante la acest domeniu devine, astfel, posibil considernd fiecare fond sau tip de fond financiar n ipostaza de vas n care se acumuleaz resurse bneti, prin fluxuri de intrare i din care se distribuie resursele potrivit destinaiilor fiecruia (prin fluxuri de ieire). Concomitent, caracterul dinamic al fenomenelor economice generatoare i consumatoare de resurse bneti la nivelul fiecrui fond determin ecarturi ntre fluxurile de intrare i ieire, att ca volum, ct i temporale, ceea ce antreneaz apariia de excedente (la nivelul unor fonduri) i de deficite (la nivelul altora). Or, n condiii prestabilite prin construcia mecanismului financiar, este posibil i necesar redistribuirea resurselor disponibile pe canale adecvate de comunicare ntre fondurile aflate, la un moment dat, n situaii inverse. Redistribuirea se poate realiza, fie direct, fie indirect, cu implicarea unor intermediari, respectiv a pieei financiare. Astfel, neconcordanele n derularea fluxurilor de intrare-ieire la fondurile bneti, care ar provoca blocarea parial sau total a unora, sunt contracarate prin reorientarea adecvat a altora, asigurnd continuitatea lor pe ansamblu i funcionarea mecanismului financiar-monetar. n acest context, nu este exclus nici posibilitatea
43
44
FINANE GENERALE
financiar i dimensiunile cantitative si calitative ale activitii economice i sociale, generatoare de fluxuri reale: a) conexiunea direct, care reflect aciunea factorilor economici i sociali din sfera fluxurilor reale asupra derulrii fluxurilor financiar-monetare. Aceast conexiune concretizeaz impactul pozitiv al activitii economice i sociale: derularea normal a fluxurilor reale repercuteaz favorabil n planul derulrii fluxurilor financiar-monetare, determinnd o funcionalitate ridicat a acestora. n cazul unor dereglri n planul activitii materiale, respectiv al fluxurilor reale, aceast conexiune antreneaz o diminuare a funcionalitii mecanismului financiar, mergnd pn la blocarea acestuia. b) conexiunea invers, care evideniaz impactul organizrii i derulrii fluxurilor financiarmonetare asupra activitilor economico-sociale, aceasta favoriznd sau limitnd posibilitile de nfptuire a fluxurilor reale. La rndul su, n manifestarea conexiunii inverse se disting dou nivele cu dou tipuri de reacii: - nivelul microeconomic, caracterizat prin reacia primar a factorilor de decizie financiar fa de condiiile de derulare a fluxurilor reale. Aceti factori acioneaz de pe poziiile mecanismului financiar i adopt soluii pentru mbuntirea cadrului de derulare a fluxurilor reale, cointeresnd factorii responsabili de buna desfurare a activitii economice. - nivelul macroeconomic - n msura n care aceast reacie primar nu conduce la corectarea fluxurilor reale, iar dereglrile iau proporii mari i se generalizeaz la scara economiei naionale. In acest caz, devine posibil i necesar manifestarea conexiunii inverse ca o reacie secundar posibil numai la nivel macroeconomic. Msurile de ntreprins n aceste condiii, sunt de competena factorilor de decizie financiar-monetar situai la nivel macroeconomic (banca central, guvernul etc.). Asemenea decizii au impact major i pot conduce la restructurarea mecanismului financiar-monetar, antrennd modificri profunde, menite s fac acest mecanism mai eficient n concordan cu obiectivele majore ale dezvoltrii economice i sociale. Tocmai pornind de la aceste conexiuni cu suport obiectiv, n conceperea i funcionarea mecanismului financiar s-a dovedit posibil i necesar s se includ n structura sa prghii de tipul stabilizatorilor ncorporai n mecanismele economiei de pia, confruntate, uneori cu disfuncionaliti majore. 4.3. Sistemul financiar Conceptul de sistem financiar are un coninut foarte complex, putnd fi interpretat sub mai multe aspecte, i anume: a) ca un sistem de relaii economice, n expresie bneasc, prin care se vehiculeaz resurse financiare; b) ca un sistem de instituii care particip la organizarea relaiilor, la constituirea i distribuirea fondurilor, precum i la elaborarea, executarea i controlul planurilor financiare. c) ca un sistem de fonduri de resurse financiare ce se constituie n economie la anumite ealoane i se utilizeaz n scopuri precis determinate; d) ca un sistem de finanare a economiei e) ca un sistem de planuri financiare (instrumente de conducere i reglare), care reflect anumite procese prevzute a se produce n economie, n cursul unei perioade de timp determinate;
45
Prin prisma coninutului economic, sistemul financiar se prezint ca un ansamblu de relaii financiare ce se manifest n procesul complex de constituire, distribuire i utilizare a fondurilor bneti-financiare. Se disting dou mari subsisteme financiare: - subsistemul financiar public, care reprezint ansamblul relaiilor financiare prin care se constituie, distribuie i utilizeaz fondurile bneti publice, avnd, n prim plan, ca participani cu rol determinant, autoritile publice care administreaz n interes public aceste fonduri - subsistemul financiar privat, considerat ca ansamblu de relaii financiare prin care se constituie, distribuie i utilizeaz fondurile financiare private, avnd n prim plan, ca participani, entitile i persoanele private ce administreaz n interes privat fondurile respective Diferenierile ntre cele dou mari subsisteme ale sistemului financiar au n vedere att forma de proprietate n care se administreaz patrimoniile respective (public sau privat), ct i tipul de interese (obiective) ce se satisfac prin aceste relaii financiare. Astfel, pentru relaiile financiare din subsistemul financiar public apar caracteristice proprietatea comun, public i caracterul public al intereselor satisfcute, n timp ce relaiilor financiare din subsistemul financiar privat le sunt caracteristice proprietatea privat i natura privat a intereselor ce se satisfac. Prin prisma componentelor principale pe care le nglobeaz, subsistemul financiar public se structureaz pe urmtoarele subsisteme principale: - bugetul de stat - bugetele locale - asigurrile sociale de stat - creditul (cu participarea unor entiti publice) - asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil (prin societi cu capital de stat) - finanele ntreprinderilor i altor entiti publice Primele dou subsisteme (bugetul de stat, bugetele locale) reprezint relaiile de redistribuire a produsului intern brut privind constituirea fondurilor bugetare, precum si distribuirea i utilizarea acestor fonduri pentru satisfacerea nevoilor publice, de interes naional mai larg, respectiv local. La aceste relaii financiare particip, pe de o parte, autoritile publice, iar pe de alt parte persoanele fizice i juridice, n ipostaza de contribuabili la constituirea fondurilor i/sau de beneficiari ai bunurilor i serviciilor publice finanate pe seama acestor resurse. Asigurrile sociale exprim relaiile prin care se constituie, distribuie i utilizeaz, n principiu, fondurile destinate proteciei celor ce i pierd capacitatea de munc. Participanii la aceste relaii sunt autoritile publice ce administreaz fondurile de asigurri sociale de stat i persoanele fizice i juridice aflate n ipostaza de contribuabili la constituirea acestor fonduri, respectiv numai persoanele fizice ca beneficiari ai sumelor utilizate din aceste fonduri. Procesul de colectare a resurselor financiare destinate aciunilor de asigurri sociale de stat i de repartizare a acestora pe destinaii i gsete reflectarea n bugetul asigurrilor sociale de stat, dar i n bugetul asigurrilor de sntate, n bugetul fondurilor pentru ajutorul de omaj, n bugetul fondului pentru plata pensiei suplimentare etc. Relaii financiare specifice asigurrilor sociale pot lua natere i n
46
FINANE GENERALE
cadrul subsistemului financiar privat, prin implicarea unor autoriti private care constituie, administreaz i utilizeaz fonduri private de asigurri sociale (de exemplu, fonduri private de pensii); n ipostaza de contribuabili la formarea fondurilor i beneficiari ai resurselor de la aceste fonduri se regsesc tot persoanele fizice i juridice, respectiv numai persoanele fizice. Tot ca o component a subsistemului financiar public, poate fi considerat i cea a bugetelor fondurilor speciale. Dei prin coninutul economic acestea se integreaz n bugetul public consolidat, ele se particularizeaz ca relaii financiare de constituire, distribuire i utilizare a fiecrui fond special, cu reflectare ntr-un buget distinct. Participanii la relaiile financiare respective se difereniaz, de la un fond la altul, n raport cu scopul distinct urmrit n administrarea acelui fond ( de exemplu, se pot constitui fonduri speciale pentru risc i accident, modernizarea punctelor de control i trecere a frontierei, pentru modernizarea drumurilor publice etc.) Tot ca o particularitate a acestor relaii financiare apare modul specific de reprezentare a caracterului public, la administrarea fiecrui fond participnd o anumit instituie public (de exemplu, un minister care administreaz distinct un anumit fond special). Considerat ca o component deosebit a subsistemului financiar public, creditul exprim relaiile financiare caracteristice constituirii i utilizrii unor fonduri de creditare, difereniindu-se de subsistemele financiare prezentate anterior prin faptul c au la baz principiul rambursabilitii i plii de dobnzi ca pre al folosirii resurselor mprumutate. Aceast component exprim, aadar, relaii financiare de redistribuire temporar a disponibilitilor bneti pentru satisfacerea necesitilor suplimentare de resurse financiare publice. Participani la relaiile de credit sunt, pe de o parte, persoanele fizice i juridice i , pe de alt parte, autoritile publice, n ipostaza de creditori sau de debitori, dup cum cedeaz disponibilitile bneti proprii sau primesc i utilizeaz resurse bneti. Sunt tipice acestuia relaiile de credit public, dar se includ aici i acele relaii la care particip diferitele instituii financiar-bancare cu capital de stat n raporturi cu alte persoane fizice i juridice, reprezentnd o form distinct a creditului denumit generic credit bancar. La rndul lor, asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil, se consider ca subsistem financiar, particularizat prin specificul relaiilor de constituire, distribuire i utilizare a unui fond specific numit de asigurare. La aceste relaii financiare particip instituiile de asigurri cu capital de stat specializate n astfel de activiti, pe de o parte, i persoanele fizice i juridice ca asigurai, pe de alt parte. Derularea acestor relaii financiare este legat direct de manifestarea unor evenimente cu impact negativ n viaa economic i social (generatoare de pierderi) denumite generic riscuri. Un alt subsistem financiar public este reprezentat de finanele ntreprinderilor i altor entiti economico-sociale, publice. Un asemenea subsistem exprim relaiile financiare prin care se constituie, distribuie i utilizeaz capitalurile, respectiv fondurile bneti administrate de aceste entiti. Participanii la aceste relaii sunt, principial, ntreprinderile sau entitile economice i sociale publice, pe de o parte, i diversele persoane fizice sau juridice care concur la constituirea, distribuirea i utilizarea resurselor bneti necesare lor, pe de alt parte. Subsistemul financiar privat nglobeaz relaiile financiare de constituire, distribuire i utilizare a fondurilor bneti n cadrul proprietii private. Ca sistemul financiar privat, acesta se structureaz pe urmtoarele subsisteme: - finanele ntreprinderilor i altor entiti sau firmelor private; - creditul bancar (privat)
47
Sistemul fondurilor financiare reprezint o alt form de manifestare a sistemului financiar n sine. Privit n mod distinct, acesta se definete ca totalitatea fondurilor bneti constituite, distribuite i utilizate n economie i societate, ntre care se manifest anumite conexiuni specifice. Structura sistemului de fonduri financiare st la baza derulrii fluxurilor bneti-financiare n orice economie, dar, la rndul su, ea decurge din concepia asupra mecanismului financiarmonetar, avnd la baz o anumit politic financiar-monetar.
48
FINANE GENERALE
O imagine de ansamblu asupra acestui sistem poate fi realizat prin gruparea acestora dup mai multe criterii: 1. dup nivelul organizatoric la care se constituie i administreaz fondurile - fonduri de nivel central (macroeconomice, centralizate), care se constituie i se administreaz de ctre autoritile sau instituiile centrale, presupunnd, n principiu, realizarea unor obiective de interes macroeconomic sau social. Dintre acestea, cel mai reprezentativ este fondul bugetului de stat, alturi de fondul de creditare, fondul de asigurare. - fonduri de nivel mediu-economic , care sunt constituite i administrate de structuri funcionale existente la nivelul mediu de organizare (ministerele i unitile administrativteritoriale coordonatoare de tipul judeelor) - fonduri de nivel microeconomic (descentralizate) , care se constituie i administreaz de ctre ntreprinderi, instituii i entiti economice i sociale operative, avnd drept scop satisfacerea nevoilor de funcionare i dezvoltare a acestora. 2. dup destinaia dat resurselor din fondurile financiare: - fonduri de nlocuire i dezvoltare, printre care se regsesc fondurile proprii ale ntreprinderilor destinate activitii de producie, de comer, investiii, precum i fondurile mprumutate pentru activitile curente sau de investiii, pri din fondurile bugetare destinate crerii sau dezvoltrii bazei materiale a ntreprinderilor sau instituiilor publice, fondurile speciale extrabugetare folosite pentru lucrri cu caracter de investiii etc. - fonduri de consum, din care fac parte: fondurile bugetare i extrabugetare pentru consumul curent, fondurile de asigurri sociale, anumite pri din fondurile proprii ale ntreprinderilor destinate aciunilor cu caracter social sau stimulrii materiale a salariailor, precum i partea din resursele bneti ale populaiei destinat consumului curent. - fonduri de asigurare, care sunt destinate, n principal, asigurrilor sociale , asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil, fie pentru consumul curent, fie pentru activiti de investiii - fonduri de rezerv, care se constituie la dispoziia anumitor entiti economice i sociale i sunt destinate finanrii unor nevoi imprevizibile 3. dup forma de proprietate n care sunt administrate fondurile financiare: - fonduri financiare publice, care corespund sistemului financiar public considerat prin prisma relaiilor, incluznd toate fondurile bugetar, dar i fonduri ale instituiilor publice - fonduri financiare private, care corespund sistemului financiar privat considerat prin prisma relaiilor, concretizate n capitaluri i fonduri bneti proprii entitilor private, inclusiv ale populaiei n cadrul primei grupe, un loc central revine fondurilor constituite la dispoziia autoritilor publice, , care se pot clasifica, n funcie de ipostaza n care se gsete statul, i anume: - autoritate public. n raport cu aceast ipostaz a statului se disting mai multe fonduri, cum ar fi cele pentru aprare naional, ordine intern, educaie, cercetare tiinific etc. - agent economic n acest caz fondurile financiare publice se constituie ca fonduri de investiii n sectorul economic sau ca fonduri ale ntreprinderilor cu capital de stat, fonduri speciale etc. - asigurtor n raport cu aceast ipostaz a statului se disting, n principal, fonduri de asigurare constituite prin instituii publice specializate n asigurri.
49
La soluionarea problemelor financiare particip o multitudine de organe, care fac parte din sistemul democraiei reprezentative, din autoritatea administrativ sau constituie organe specializate ale puterii executive ori compartimente financiare n ntreprinderi i instituii, dup caz. Din categoria organelor democraiei reprezentative fac parte organele puterii centrale i locale de stat. Parlamentul i consiliile judeene, municipiile, oreneti i comunale, Sub directa ndrumare a acestor organe funcioneaz organele administraiei de stat, centrale i locale: Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale administraiei de stat, prefecturile i primriile. Din categoria instituiilor financiare specializate fac parte: Ministerul Finanelor, bncile, societile de asigurri i reasigurri etc. Compartimente financiare funcioneaz n ministere i alte organe centrale ale administraiei de stat, n prefecturi i primrii, precum i n ntreprinderi i instituii. Parlamentul, ca unic autoritate legiuitoare a rii, adopt legi referitoare la problemele financiare i monetare. ntre acestea din urm, o importan deosebit prezint: legea privind finanele publice; legile privind impozitele i taxele de la persoane fizice i juridice; legea asigurrilor sociale de stat; legea bancar; legea privind datoria public; legea asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil; legea contabilitii; legea administraiei publice locale; legea privind finanele publice locale; legea privind impozitele i taxele locale; legile privind organizarea i funcionarea Guvernului, a ministerelor, a Curii de Conturi i a altor instituii publice. Guvernul asigur realizarea politicii financiare a statului, conform programului de guvernare acceptat de Parlament; elaboreaz anual proiectele bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, precum i ale conturilor generale anuale de execuie ale acestora, le supune spre aprobare Parlamentului, iar dup aprobare rspunde de realizarea prevederilor bugetare. De asemenea, exercit conducerea general a activitii executive n domeniul finanelor publice, n care scop examineaz periodic situaia financiar pe economie, execuia bugetului public naional i a bugetelor fondurilor speciale i stabilete msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului bugetar, dup caz. Guvernul rspunde de recuperarea creanelor externe ale statului romn rezultate din activitatea de comer exterior, de cooperare economic internaional i din alte activiti derulate n baza unor acorduri guvernamentale. Guvernul emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, precum i ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. Ministerul Finanelor, n calitate de organ al administraiei publice centrale de specialitate cu rol de sintez, aplic strategia i programul Guvernului n domeniul finanelor publice; exercit
50
FINANE GENERALE
administrarea general a finanelor publice, asigurnd utilizarea prghiilor financiare i valutare n concordan cu cerinele economie de pia i pentru stimularea iniiativei agenilor economici. Ministerul Finanelor are, n principal, urmtoarele atribuii: - elaboreaz proiectul bugetului de stat, al legii bugetare anuale i raportul asupra proiectului bugetului de stat, precum i proiectul legii de rectificare a bugetului de stat; - stabilete echilibrul bugetar n faza de elaborare a proiectului bugetului de stat i a rectificrii acestuia; - stabilete metodologii pentru elaborarea proiectului bugetului de stat, a proiectelor bugetelor fondurilor i a proiectelor bugetelor locale; - urmrete execuia operativ a bugetului de stat; stabilete msurile necesare pentru ncasarea veniturilor i limitarea cheltuielilor n vederea ncadrrii n deficitul bugetar aprobat; - elaboreaz clasificaia indicatorilor privind finanele publice; - elaboreaz proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat, al legii bugetului asigurrilor sociale de stat anuale, precum i proiectul legii de rectificare a acestuia; - stabilete msuri pentru asigurarea echilibrului financiar-valutar; - administreaz contul general al trezoreriei statului, deschis la Banca Naional a Romniei, stabilete sistemul de organizare i funcionare a trezoreriei statului n vederea asigurrii efecturii operaiunilor de ncasri i pli pentru sectorul public; elaboreaz i administreaz bugetul de venituri i cheltuieli al trezoreriei statului; - colaboreaz cu Banca Naional a Romniei la elaborarea balanei de pli externe, a balanei creanelor i angajamentelor externe, a reglementrilor din domeniul monetar i valutar i informeaz semestrial Guvernul asupra modului de realizare a acestora, cu propuneri de soluii n acoperirea deficitului sau utilizrii excedentului din contul curent al balanei de pli externe; - contracteaz i garanteaz mprumuturi de stat de pe pieele financiare intern i extern; - asigur punerea n circulaie, prin Banca Naional a Romniei, a bonurilor de tezaur sau a altor instrumente specifice; - elaboreaz lucrrile privind contul general de execuie, a bugetului de stat i, respectiv, a bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i proiectele de legi referitoare la aceste conturi de execuie, pe care le prezint spre nsuire Guvernului, n vederea transmiterii spre aprobare Parlamentului; - elaboreaz sau avizeaz, dup caz, proiecte de acte normative pentru aprobarea normelor i normativelor de cheltuieli i acordarea unor drepturi salariailor din instituiile publice; - elaboreaz proiecte de acte normative privind stabilirea impozitelor directe i indirecte i urmrete perfecionarea aezrii acestora; - negociaz, pregtete parafarea, semnarea i ratificarea conveniilor pentru evitarea dublei impuneri; - elaboreaz proiecte de acte normative n domeniul evidenei contabile, financiare i de gestiune i urmrete perfecionarea sistemului de eviden contabil; - analizeaz, fundamenteaz, propune cadrul legislativ i stabilete msuri privind mprumuturile necesare acoperirii deficitului bugetar i refinanrii acestuia sau pentru aciuni i lucrri de interes public; administreaz mijloacele financiare mprumutate, urmrete rambursarea acestora i achitarea dobnzilor aferente;
51
52
FINANE GENERALE
a) formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale de stat i ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, precum i micarea fondurilor ntre aceste bugete; b) constituirea, utilizarea i gestionarea fondurilor speciale i a fondurilor de tezaur; c) formarea i gestionarea datoriei publice i situaia garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe; d) utilizarea alocaiilor bugetare pentru investiii, a subveniilor i transferurilor i a altor forme de sprijin financiar din partea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale; e) constituirea, administrarea i utilizarea fondurilor publice de ctre instituiile publice autonome cu caracter comercial i financiar i de ctre organismele autonome de asigurri sociale; f) situaia, evoluia i modul de administrare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale de ctre instituiile publice, regiile autonome, societile comerciale sau de ctre alte persoane juridice n baza unui contract de concesiune sau nchiriere. Curtea de Conturi exercit controlul ulterior asupra conturilor anuale de execuie a bugetelor, a fondurilor de tezaur i a contului anual al datoriei publice a statului i a situaiei garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe primite de ctre alte persoane juridice. n urma verificrii conturilor, Curtea de Conturi este competent s hotrasc asupra descrcrii de gestiune. n cazul descoperirii de nereguli, acestea sunt aduse la cunotina Colegiului jurisdicional care judec i hotrte cu privire la plata despgubirilor civile pentru pagube cauzate i plata de amenzi pentru abateri cu caracter financiar comise de administratori, gestionari, contabili i alte persoane. Banca Naional a Romniei constituie banca central a statului romn. Pentru atingerea obiectivului su fundamental asigurarea stabilitii monedei naionale B.N.R. elaboreaz, aplic i rspunde de politicile monetar, valutar, de credit i de pli, precum i de autorizarea i supravegherea prudenial bancar, n cadrul politicii generale a statului, urmrind funcionarea normal a sistemului bancar i participarea la promovarea unui sistem financiar specific economie de pia. Banca Naional, n calitate de unic instituie autorizat s emit nsemne monetare, emite i pune n circulaie bancnote i monede metalice, ca mijloace legale de plat pe teritoriul Romniei. n atribuiile B.N.R. intr, de asemenea, efectuarea de operaiuni de pia monetar, operaiuni cu bncile, operaiuni de supraveghere bancare, operaiuni pe contul statului, precum i operaiuni cu aur i active externe. n cadrul operaiunilor sale cu bncile, B.N.R. le poate acorda credite, pe timp limitat, garantate cu titluri de stat, cu cambii i bilete la ordin i cu alte hrtii de valoare, le deschide conturi curente, le poate asigura servicii de compensare, depozitare i de plat. Pe linia operaiunilor pe contul statului, B.N.R. deschide un cont curent Trezoreriei statului, i ine evidena operaiunilor, i primete ncasrile i i efectueaz plile; Banca Naional poate efectua, de asemenea, operaiuni cu titluri de stat. n cursul exerciiului financiar anual, B.N.R. poate acorda mprumuturi purttoare de dobnd, pe termen limitat, pentru acoperirea decalajului temporar dintre ncasrile i plile din contul curent general al Trezoreriei statului. Banca Naional stabilete i menine rezerve internaionale, alctuite din aur, active externe, cambii, cecuri, bilete la ordin, operaiuni i alte valori mobiliare, efecte publice .a.; mpreun cu Ministerul Finanelor urmrete meninerea rezervelor internaionale la un nivel pe care l apreciaz ca fiind adecvat tranzaciilor externe ale statului.
53
FINANE GENERALE
Valori care are printre atribuii adoptarea regulamentului privind organizarea i funcionarea bursei i a celui referitor la operaiunile de burs precum i stabilirea comisioanelor i tarifelor practicate n burs. Administrarea Bursei de Valori este ncredinat unui Director General, iar supravegherea i controlul activitii se exercit de ctre Comisarul General. Societile de asigurri i reasigurri. n ara noastr, activitatea de asigurare se desfoar prin societi de asigurare, societi de asigurare i reasigurare i prin societi de reasigurri, care preiau de la asigurai, n schimbul unor prime, riscuri referitoare la bunuri, persoane sau rspundere civil legal. Societile comerciale din domeniul asigurrilor pot practica una sau mai multe categorii de asigurri /reasigurri, potrivit obiectului lor de activitate stabilit prin contractul de societate i prin statut. Conform legislaiei n vigoare, formele de asigurare ce pot fi practicate n tara noastr se grupeaz n asigurri de via i asigurri generale, acestea cuprinznd un numr de 23 de clase de asigurri distincte. n majoritatea covritoare a cazurilor, asigurrile au caracter facultativ i se realizeaz pe baze contractuale. Face excepie asigurarea de rspundere civil pentru pagube produse prin accidente, care, potrivit legii, are caracter obligatoriu. Ministerele i celelalte organe ale administraiei centrale de stat ndeplinesc, prin compartimente specializate, o serie de sarcini n domeniul financiar, astfel: elaboreaz bugetele de venituri i cheltuieli i urmresc realizarea acestora; repartizarea creditelor bugetare organelor ierarhic inferioare; exercit controlul financiar intern asupra activitii unitilor subordonate i iau sau propun, dup caz, msuri pentru nlturarea deficienelor constatate, asigurarea integritii patrimoniului, respectarea disciplinei financiare. Administraia public local funcioneaz n unitile administrativ teritoriale comune, orae i judee pe principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, ale legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. La nivelul comunelor i al oraelor fiineaz consilii locale, care au calitatea de autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. La nivelul judeelor i al capitalei exist consilii judeene, respectiv consiliul general al municipiului Bucureti. Consiliile locale au atribuii n problemele de interes locale, inclusiv n cele referitoare la finanele publice locale i la activitile economice, sociale i de alt natur de interes local. Astfel, consiliul local: - aprob bugetul local, formarea, administrarea i executarea acestuia; aprob virrile de credite i modul de utilizare a rezervelor bugetare; aprob mprumuturile i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; - stabilete impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, pe termen limita, n condiiile legii; - administreaz domeniul public i privat al comunei ori al oraului i exercit drepturile prevzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a nfiinat; - nfiineaz instituii i ageni economici de interes local, hotrte asupra concesionrii sau nchirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum i asupra participrii, cu capital sau cu bunuri, la societi comerciale pentru realizarea de lucrri i servicii de interes public local, n condiiile legii. Primarul ndeplinete o serie de atribuii principale, ntre care unele in de domeniul finanelor publice locale, astfel:
55
Considerat la scar naional, sistemul financiar apare i ca un sistem de finanare a economiei care se distinge, dar se i integreaz n funcionarea mecanismului financiar-monetar (global), evideniindu-se n prim plan prin organizarea i reglarea de ansamblu a fluxurilor bneti n economiile naionale. Avnd o larg arie de manifestare, finanarea economiei se realizeaz prin mecanismele de procurare-alocare a resurselor bneti, inclusiv de constituire-distribuire (cheltuire) a fondurilor financiare la nivel de ntreprinderi (firme), distingndu-se ca fiind tipice: mecanismul finanrii pe pieele de capital; mecanismul finanrii prin ndatorare i mecanismul finanrii din resurse proprii (autofinanrii). Admind, ns, c autofinanarea este aplicabil numai n msura n care firma respectiv funcioneaz i acumuleaz resurse (fonduri) bneti ce se folosesc pentru dezvoltarea propriei activiti, este de admis c primele dou variante rmn ca principale alternative pentru finanarea investiiilor iniiale (la nfiinare), ca i a extinderilor de proporii mai mari ale activitilor ntreprinse, inclusiv a celor de exploatare.
56
FINANE GENERALE
Dei, n principiu, cele dou mecanisme principale de finanare (pe pieele de capital, respectiv prin ndatorare) pot funciona concomitent n economiile de pia evoluate, n diferite ri sau perioade de timp, aria de aplicare a fiecruia difer sensibil. Or, n raport cu rolul predominant ce revine unuia dintre cele dou mecanisme aplicate n economia unei ri, n procurarea-alocarea resurselor (fondurilor) bneti de ctre operatorii economici, se pot distinge economii ale pieelor de capital, de economiile de ndatorare. Sub acest aspect, al preponderenei n aplicare, au existat alternane, n timp i spaiu, iar n unele ri membre ale Uniunii Europene, n ultimele dou decenii, s-a conturat tendine contrarii evoluiei anterioare, de restrngere a finanrii prin ndatorare i de extindere a finanrii pe pieele de capital. Funcionarea mecanismelor de finanare a economiei evideniaz, n prim plan, fluxurile de procurare a resurselor bneti de ctre operatorii economici desfurate, fie pe pieele de capital, fie pe cele monetare. Primele funcioneaz n condiiile emisiunii i vnzrii-cumprrii de ctre firme a titlurilor de valoare (aciuni, obligaiuni etc.) ntr-un cadru organizat, de tipul burselor de valori. ntr-un asemenea cadru se deruleaz tranzaciile bursiere care antreneaz, iniial, fluxuri bneti ntre deintorii de disponibiliti i firmele emitente de titluri, primii devenind investitori prin achiziionarea acestora i dobndind anumite drepturi (de coproprietate asupra activelor firmei respective, de obinere a dividendelor etc.). Ulterior, resursele bneti procurate astfel sunt alocate i cheltuite de ctre firme potrivit nevoilor acestora, ceea ce genereaz alte fluxuri financiare specifice activitilor derulate, finalizndu-se finanarea economiei. Apariia pieelor de capital i conturarea mecanismelor de finanare prin operaiunile de tip bursier se leag organic cu dezvoltarea societilor pe aciuni, iar amplificarea tranzaciilor bursiere a fost stimulat i de participarea la astfel de operaiuni a statelor confruntate cu dificulti financiare, care apeleaz la emisiunea i vnzarea de titluri de stat pentru procurarea de resurse bneti suplimentare destinate finanrii de cheltuieli (inclusiv investiii) publice. n acelai sens, un impuls puternic a fost dat de diversificarea instrumentelor folosite n efectuarea operaiunilor pe pieele de capital, inovaia financiar contribuind din plin la creterea funcionalitii acestui mecanism de finanare a economiei, ceea ce s-a concretizat i ntr-o accelerare a ritmului de capitalizare bursier, n ultimele decenii. Impactul pozitiv al finanrii economiei prin operaiuni efectuate pe pieele de capital se revel sub multiple aspecte, ntre care i prin posibilitatea drenrii directe a fluxurilor bneti ctre activitile creatoare de valoare. Aceasta face ca moneda devenit pasiv, pentru diferite intervale de timp, la nivelul unor verigi ale circulaiei monetare, s fie reintegrat n circuitul economic, ceea ce contribuie i la sporirea funcionalitii mecanismului financiar-monetar, ca i a celui economic, de ansamblu. Faptul c, n aceste condiii, funcionarea mecanismului nu poate antrena sporirea nejustificat a masei bneti n economie i, deci, nu genereaz efecte inflaioniste pledeaz n acelai sens. Este de remarcat, totodat, c funcionarea mecanismului de finanare a economiei, propriu pieelor de capital, se afl n relaie direct i cu tendinele relativ recente de dereglementare i dezintermediere, dar i de globalizare care caracterizeaz evoluia pieelor financiare. Aa, de pild, dezintermedierea a avut loc tocmai n contextul crerii de noi instrumente financiare negociabile, n primul rnd, pe pieele de capital ntre firmele solicitante de resurse bneti i ofertanii de disponibiliti interesai n efectuarea de plasamente. Ca urmare, reglarea raporturilor dintre cererea i oferta de fonduri bneti are loc ntr-o msur tot mai mare pe pieele financiare prin relaii directe ntre operatorii economici (firme) cu deficite i excedente, ceea ce, n opinia noastr, trebuie
57
58
FINANE GENERALE
n bun msur, finanarea economiei prin ndatorare presupune redistribuirea temporar a disponibilitilor bneti acumulate prin economisire sau degajate din circuitul economic, ele aparinnd diverselor persoane fizice sau juridice, dar fiind preluate i plasate de intermediarii financiari ctre agenii economici care nregistreaz deficite sau goluri de resurse bneti, fr a se majora dimensiunile masei monetare aflate n circulaie. n aceast msur, se poate admite c intermediarii financiari apar doar ca mijlocitori ai transferului excedentelor pentru acoperirea deficitelor ntre operatorii economici fr a provoca creaia monetar suplimentar. Totui, funcionarea mecanismului finanrii economiei prin ndatorare include posibilitatea creterii, chiar nejustificate, a masei monetare i pericolul inflaiei, prin natura raporturilor dintre intermediari (bnci comerciale) i banca de emisiune, avnd n vedere i caracterul de bani de credit al monedei folosite n prezent. Din acest unghi de analiz, n aprecierea impactului produs apare relevant i necesar distincia ntre intermediarii financiari bancari i cei nonbancari. Astfel, n cazul intermediarilor din a doua categorie, reglarea fluxurilor bneti de mprumut limiteaz sumele transferate la dimensiunile celor pe care acetia reuesc s le mobilizeze, redistribuindu-se doar pri din masa monetar existent n economie, constituite ca excedente preluate de la agenii care le dein i plasate celor care au nevoi (deficite) de acoperit, fr a se putea implica i creaia monetar. Dar, partea covritoare a finanrii economiei prin ndatorare se realizeaz prin intermediul sistemului bancar, respectiv prin mecanismul creditrii bancare, ce presupune, de regul, i participarea bncii de emisiune. n aceste condiii, pe lng redistribuirea de excedente monetare existente, n acordarea de credite ctre agenii economici este implicat i creaia monetar, avnd n vedere c bncile comerciale pot obine la rndul lor credite de refinanare de la banca de emisiune, iar mecanismul emisiunii este interconectat cu cel al operaiunilor de creditare a economiei. Corelarea dimensiunilor ofertei de mas monetar cu cele ale cererii de moned, justificat de evoluia economiei reale, depinde n mare msur de funcionalitatea mecanismului finanrii prin ndatorare i implicit a celui financiar-monetar (global), justificnd ca absolut necesar preocuparea bncilor, n primul rnd a bncii centrale, pentru prevenirea supracreditrii sau subcreditrii economiei. 4.4. Prghiile financiare i rolul lor n funcionarea mecanismului financiar Prghia financiar, ca noiune ce provine din fizic, cu semnificaia unei fore care d un impuls unui anumit proces sau fenomen, este adaptat la domeniul economic, semnificnd n acest cadru utilizarea categoriilor financiare ca instrumente de influenare a activitilor economice i financiare ntr-un anumit sens i pentru realizarea anumitor obiective. Suportul obiectiv al folosirii unei asemenea categorii de instrumente l constituie baza obiectiv a finanelor ca procese i relaii economice i financiare ce se manifest n interdependen cu procesele economice reale, i interdependena dintre fluxurile financiare pe care se grefeaz aceste instrumente i fluxurile reale. Din aceast perspectiv este de admis c diversele categorii financiare (impozite, cheltuieli, buget, credit, asigurri etc.) se pot manifesta ca prghii economice (sau economico-financiare) n msura n care favorizeaz soluionarea unor probleme de ordin economic i social, n condiii avantajoase, prin cointeresarea factorilor implicai. n acest sens, aciunea exercitat prin prghiile economico-financiare contribuie la o mbuntire a performanelor diferitelor activiti cu caracter economic i social, suplinind eventualele disfuncionaliti ale mecanismului economic, respectiv ale mecanismului financiar.
59
FINANE GENERALE
reprezentative nainte de a fi generalizate, iar periodic devine necesar verificarea comportamentului lor n practica economico-financiar pe baza rezultatelor obinute, i adoptarea msurilor corective ce se impun. n al patrulea rnd, este necesar ca n conceperea i folosirea prghiilor financiare s fie luate n considerare conexiunile ce se realizeaz ntre acestea i diferitele componente ale mecanismului economico-financiar. Luarea n considerare a legturilor de conexiune permite att valorificarea deplin a valenelor prghiilor financiare, crora le revine astfel rolul de a complini imperfeciunile mecanismului n ansamblu, ct i funcionarea normal a acestui mecanism. Rostul acestor prghii financiare rezid, n esen, n a suplini prin funcionarea lor imperfeciunile mecanismului economic, respectiv atenuarea disfuncionalitilor acestuia. n acest sens, limitele recunoscute ale autoreglrii mecanismului economiei de pia justific instituirea i grefarea pe acest mecanism a prghiilor economico-financiare cu rolul menionat anterior. 4.5. Norme juridice privind activitatea financiar Normele i normativele referitoare la activitatea financiar, respectiv baza normativ a activitii financiare, reprezint o component important a mecanismului financiar monetar (global) ce vizeaz ansamblul condiiilor ce trebuie respectate n manifestarea concret a fluxurilor financiare. Din aceast perspectiv, baza normativ a oricrui mecanism financiar se constituie ca un cadru juridic cu prevederi obligatorii de respectat n organizarea i derularea proceselor i operaiunilor financiare, difereniat pe segmente ale activitii financiare. Printre cele mai importante probleme financiare care trebuie s capete o reglementare juridic, se numr: a) veniturile i cheltuielile autoritilor publice centrale, ale unitilor administrativteritoriale, ale asigurrilor sociale de stat, precum i cele ale fondurilor speciale; b) procesul de ntocmire, adoptare, executare i ncheiere a bugetului de stat, a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a altor bugete; c) sistemul de impozite i taxe; modul de evaluare a materiei impozabile, de aezare i percepere a impozitelor; obligaiile fiscale ale persoanelor fizice i juridice; limitele suveranitii fiscale a Romniei; d) sanciunile ce se aplic persoanelor fizice i juridice care nu-i ndeplinesc integral i la termen obligaiile financiare fa de stat, nu respect angajamentele asumate prin contracte sau ncalc disciplina financiar; e) regimul de constituire a fondurilor n unitile economice de stat; f) regimul de amortizare a mijloacelor fixe; g) modul de finanare a diferitelor categorii de cheltuieli publice din fonduri bugetare sau extrabugetare; h) structura planurilor financiare ale ntreprinderilor de stat i a instituiilor publice, modul de elaborare, aprobare i executare a acestora; i) organele cu atribuii n domeniul finanelor publice, drepturile i rspunderile acestora; j) regimul creditului bancar, al decontrilor fr numerar, al emiterii, punerii i retragerii banilor din circulaie; operaiile cu valute strine, aur, precum i alte metale i pietre preioase; k) regimul asigurrilor i proteciei sociale; l) regimul asigurrilor i reasigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil, n lei i n valut;
61
FINANE GENERALE
Forma cea mai general sub care se prezint instrumentele financiare utilizate n reglarea activitilor financiare este cea a balanelor financiare, care concentreaz, dup o anumit schem, resursele bneti-financiare ce pot fi procurate i utilizate la nivelul unei entiti (domeniu, sector, stat, naiune etc.), pe de o parte, i destinaiile ce urmeaz a se da acestor resurse, potrivit nevoilor impuse de derularea unei activiti de mai mic sau mai mare complexitate i atingerea obiectivelor propuse, pe de alt parte. Structura unei balane financiare reflect aadar sursele de finanare a activitii i destinaiile concrete date acestor resurse. O asemenea structurare are n vedere tipul de venituri, n form bneasc, respectiv formele luate de cheltuielile ce concretizeaz destinaiile resurselor. Scopul imediat urmrit prin elaborarea acestor balane este compararea celor dou pri, resurse i destinaii, i asigurarea concordanei acestora, respectiv a cerinelor de echilibru financiar. O premis esenial pentru a asigura ndeplinirea rolului acestor balane o reprezint fundamentarea realist a surselor(veniturilor) i destinaiilor (cheltuielilor). Prin coninutul lor, instrumentele de conducere i reglare a activitii financiare ofer posibilitatea dimensionrii, din punct de vedere financiar, a obiectivelor de realizat, identificnd surse de finanare i destinaii ale acestora. Balanele financiare sunt folosite la nivel macroeconomic, fiind concepute i utilizate n scop informativ, ca suport n fundamentarea deciziilor la acest nivel. Ele reflect n principiu estimrile privind resursele financiare i destinaiile acestora (consum public, consum privat, investiii, rezerve, transferuri ctre strintate). Dintre diferitele tipuri de balane financiare se remarc: - balana financiar a economiei naionale; - balana de pli externe; - balana veniturilor i cheltuielilor bneti ale populaiei; - balana formrii capitalurilor; - balana financiar a statului; Balana financiar a economiei naionale concretizeaz resursele financiare totale, publice i private, indiferent de nivelul la care se administreaz acestea, reflectnd implicit potenialul financiar al rii i modul de folosire a acestuia. n coninutul ei se regsesc i fluxurile financiare ce decurg din relaiile cu strintatea, urmrindu-se echilibrarea de ansamblu, la nivelul economiei naionale, a resurselor financiare cu destinaiile acestora. Balana financiar a statului reprezint o balan de sintez care vizeaz formarea i utilizarea resurselor financiare la nivelul sectorului public, respectiv a autoritilor statului. In aceast balan se structureaz n cifre absolute i n procente resursele financiare i destinaiile acestora n mai multe variante posibile pentru a alege aciunile menite s echilibreze aceast balan i s regleze soldul su. Ea cuprinde: (1) venituri curente (de la ntreprinderile i proprietile statului, impozite directe i indirecte, contribuii pentru asigurri sociale, transferuri din strintate) (2) cheltuieli curente (consum public, dobnzi aferente datoriei publice, transferuri ctre persoane fizice i juridice din interior, transferuri n strintate) (3) economii curente =(1)-(2) (4) finanarea formrii de capital (sume reprezentnd amortismente i transferuri de capital primite)
63
FINANE GENERALE
Fiecare din aceste corelaii reflect condiiile de echilibru financiar corespunztor anumitor structuri funcionale n activitatea economic i social, iar criteriul ce se aplic, principial, n toate cazurile este minimizarea consumurilor de resurse (cheltuielilor) i maximizarea resurselor utilizabile (venituri, profit) n raport cu caracterul public sau privat al activitilor n care se folosesc, se disting: a) bugetele ntreprinderilor b) bugetele publice Alturi de acestea, se mai pot folosi i alte forme specifice previziunilor cu caracter financiar, cum sunt balanele i prognozele. Dac bugetele se ntocmesc anual, cu defalcare pe perioade mai scurte, i au un rol operativ sau orientativ, balanele i prognozele se elaboreaz pe perioade mai ndelungate ,iar coninutul lor are o semnificaie orientativ. Bugetele ntreprinderilor sunt instrumente de conducere i reglare a activitii financiare folosite de ntreprinderi sau firme ce desfoar o activitate economic creatoare de produs naional. Forma general a acestora este a bugetului de venituri i cheltuieli, dar exist i alte tipuri de bugete cu denumiri adecvate domeniului de activitate reflectat (bugetul de investiii). Bugetele de venituri i cheltuieli cuantific i structureaz formarea veniturilor bneti, respectiv efectuarea cheltuielilor bneti, inclusiv rezultatele financiare finale. Prin coninutul lor se fundamenteaz, sub aspect financiar, obiectivele sau aciunile economice de realizat n activitatea ntreprinderii respective, pornind de la planul de afaceri, asigurndu-se din punct de vedere financiar informaii utile pentru luarea deciziilor de ctre ntreprindere. Realizarea programului de activitate corespunztor planului de afaceri presupune definirea unei strategii adecvate, prin indicatorii reflectai n acest tip de buget, incluznd asigurarea echilibrului financiar. Ulterior, n raport cu prevederile acestor bugete se analizeaz execuia obiectivelor de ndeplinit, urmrind concordana cu scopurile finale avute in vedere i impactul financiar al acestora, admind chiar reconsiderarea activitilor respective n funcie de rezultatele obtenabile. n raport cu specificul activitii ntreprinderii reflectat prin buget se pot distinge urmtoarele tipuri de bugete: - bugetul activitii generale, care reflect, n sintez, rezultatul net al unui exerciiu financiar prin prisma diferenei dintre veniturile totale i cheltuielile totale presupuse de desfurarea activitii respective. La venituri, principalele elemente de structur sunt : veniturile din exploatare (ncasri din vnzarea produselor, subvenii etc.), veniturile financiare (dobnzi ncasate, diferene favorabile de curs valutar, dividende etc.) i veniturile excepionale (din vnzarea activelor, etc.). La cheltuieli se disting cheltuielile de exploatare (consumuri materiale, salarii, amortismente etc.), cheltuielile financiare (dobnzi pltite, diferene de pre nefavorabile, etc.) i excepionale (amenzi, penaliti, pierderi etc.) - bugetul activitii de producie, prin care se reflect sintetic rezultatele ce se obin din activitatea de exploatare ca diferen dintre valoarea produciei la preul de vnzare i costurile acesteia. Prin acest buget, numit i buget de exploatare, se fundamenteaz rezultatul obtenabil ca diferen ntre veniturile poteniale i cheltuielile aferente acestora. - bugetul de trezorerie, prin care se determin deficitul sau excedentul de resurse ce rezult curent n activitatea financiar a firmei, prin compararea necesarului de resurse financiare pentru acoperirea cheltuielilor cu resursele utilizabile. Cnd resursele proprii sunt mai mari dect necesarul de resurse apare un excedent (egal cu diferena dintre ele), iar n situaia invers rezult un deficit (de resurse). Scopul urmrit prin folosirea acestui buget este stabilirea soldului dintre
65
66
FINANE GENERALE
asigurri sociale, iar cheltuielile vizeaz domeniile specifice acestor aciuni (pensii, ajutoare, indemnizaii), soldul acestui buget reglementndu-se, de regul, prin bugetul de stat. - bugetele ntreprinderilor de stat au un coninut asemntor cu bugetele firmelor private; n raport cu gradul de autonomie funcional de care dispun aceste ntreprinderi, se pot adopta soluii diferite de reglare a soldului. n principiu soldul acestor bugete ar trebui s fie pozitiv, reflectnd activiti rentabile, pentru a aduce, prin prelevri, venituri la bugetul statului; n cazul nregistrrii unui sold negativ, deficitar, acesta se acoper prin subvenii de la bugetul statului. - bugetul instituiilor publice reflect cheltuielile legate de crearea i funcionarea acestor instituii i veniturile acoperitoare provenite, sub forma creditelor bugetare, de la bugetul statului, inclusiv eventualele venituri rezultate din propria activitate. n practica internaional se utilizeaz i alte tipuri de bugete publice ce servesc scopurilor specifice, concepute dup anumite criterii de reflectare a veniturilor i cheltuielilor publice. n acest sens se distinge bugetul funcional, numit i buget de mijloace, i care reflect resursele alocate diferitelor servicii publice, pe criterii de cost i randament al serviciilor publice de finanat. Acest buget, elaborat de regul pentru o perioad de un an, are caracter informativ i reflect cheltuielile, determinate dup finalitatea lor, i soldul dintre acestea i eventualele venituri obinute din prestarea serviciilor respective. Bugetul funcional permite evidenierea exact a soldului dintre veniturile i cheltuielile publice, eliminnd dublele nregistrri i micri de fonduri ntre bugetul general, bugetele anexe i conturile speciale de trezorerie. n practic bugetul funcional prezint diferenieri ca mod de concepere i structur. n SUA, bugetul funcional are ca scop esenial atingerea obiectivelor autoritilor publice cu costuri ct mai reduse, ce implic analize de tip costuri avantaje i alegerea variantelor de finanare n care acest raport este cel mai sczut . Un astfel de buget folosete dou tipuri de nomenclatur: - administrativ nscrierea n buget a mijloacelor necesare realizrii serviciilor publice pornind de la structurile administrative - funcional nscrierea n buget a alocaiilor bugetare n coresponden cu raionalitatea n funcionarea instituiilor publice, aeznd, prin urmare, la baza finanrii serviciilor publice principiile i criteriile de eficien caracteristice sectorului privat. n Frana bugetul funcional are mai mult un rol informativ, servind mai ales pentru fundamentarea deciziilor financiare ale autoritilor publice. El este prezentat prin intermediul a dou documente: - un document parlamentar denumit i costul i randamentul serviciilor publice, care prezint repartiia pe sectoare i operaiuni economice a creditelor bugetare aprobate de Parlament. - un document public, elaborat de Ministerul Finanelor, i publicat anual sub forma unei plachete n care se reflect creditele bugetare dup destinaia acestora. Un alt tip de buget este bugetul program, elaborat n funcie de obiectivele propuse n condiiile lrgirii orizontului de timp la un numr mai mare de ani. n acest buget se nscriu toate cheltuielile legate de realizarea unor obiective pe termen mediu i lung, ealonate pe mai muli ani bugetari. Preocuparea viznd realizarea echilibrului pe termen scurt este estompat de programarea plurianual, n cadrul creia echilibrul este urmrit pe perioade de trei, cinci sau mai muli ani bugetari. Datorit locului central pe care l ocup obiectivele de realizat, acest buget se mai numete i buget de obiective. Pentru elaborarea sa este necesar o programare bugetar pe termen mediu sau lung, realizat n baza analizei cost-avantaje. Evalurile acestui buget vizeaz obiectivele n ansamblu, i nu echilibrarea n fiecare an bugetar.
67
68
FINANE GENERALE
CAPITOLUL 5 BUGETUL DE STAT 5.1. Concepte privind bugetul de stat i coninutul su economic Semnificaia noiunii de buget s-a conturat sub aspect economic n condiiile n care statul a trecut la ntocmirea unor liste de venituri i cheltuieli privind activitatea instituiilor sale. Despre apariia bugetului n cadrul finanelor publice din statele moderne, n literatura de specialitate s-a susinut c att noiunile de "buget" ct i de "proces bugetar" au aprut n Anglia de unde au fost preluate de francezi la nceputul sec. al XIX-lea. Din punct de vedere etimologic cuvntul buget provine din expresiile "bouge" i "bougette" care n limba francez nsemnau o pungu sau un scule. n limba englez, prin cuvntul "budget" se nelegea punga (mapa) n care erau aduse la parlament documentele referitoare la situaia veniturilor i cheltuielilor statului. Un astfel de document a fost ntocmit pentru prima dat n Anglia, la nceputul secolului al XIII-lea (1215). Dintre primele reglementri juridice care au oficializat expresia de buget, este citat cu preferin un decret lege francez din 1862 referitor la contabilitatea public, ale crui dispoziii au precizat c "bugetul este actul prin care sunt prevzute i autorizate cheltuielile i veniturile statului pentru o perioad determinat". Literatura de specialitate a reinut i alte definiii ale bugetului de stat din punct de vedere juridic, precum: - bugetul este un tablou evaluativ i comparativ al veniturilor de mplinit i a cheltuielilor de efectuat, este un stat de prevedere al veniturilor i cheltuielilor pe o perioad determinat". (P. L. Beaulieu, Trait de la Science des finances, Paris, 1888, p.2); - bugetul este "un plan alctuit din cifre, ntr-o ordine determinat, a veniturilor i cheltuielilor care se vor produce i balansa n gestiunea economic a unui corp public pe o perioad urmtoare de un an" (Adolf Wagner, Finanzwissenschaft, Erst Thail, Leipzig, 1883, p 221); - bugetul este "un program de cheltuieli ce urmeaz a se efectua i a veniturilor ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat" (Gaston Jze, Cours de science des finances et des legislation financiere francaise, IV-eme, Paris, 1992, p 6). n ara noastr, ca forme embrionare ale bugetului de stat se cunosc "condica de venituri i cheltuieli" din timpul domniei lui Constantin Brncoveanu i "smile visteriei" din timpul lui Nicolae Mavrocordat. n limba romn noiunea de buget a fost introdus cu expresia "bugea" utilizat pentru prima dat n Regulamentele Organice ale rii Romneti i Moldovei. Bugetul a fost ulterior definit n cadrul preocuprilor pentru organizarea finanelor rii, dup unirea Principatelor, prin legea de contabilitate public din 1864, care a prevzut c "toate veniturile statului i cheltuielile pentru ndeplinirea osebitelor servicii, aezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anual de finane i formeaz bugetul general al statului" (I. N. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. 1, Cluj 1925, p. 310). ntr-o formul evoluat, legile de contabilitate public din 1903 i 1929 au prevzut c "bugetul este actul prin care sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice" (I. N. Leon, Elemente de tiin financiar, vol 1, Cluj 1929, p. 310).
69
FINANE GENERALE
Noiunea de buget este adesea utilizat i pentru a desemna fondul bugetar, semnificnd totalitatea sumelor de bani ce se acumuleaz la dispoziia statului i se aloc beneficiarilor spre utilizare. 5.2. Principii bugetare Principiile bugetare au fost conturate odat cu victoriile revoluiilor burgheze, care au inclus ntre obiectivele majore urmrite i instituirea ordinii n finanele publice. Astfel, au luat natere principiile bugetare clasice, care, dei recunoscute i n prezent, au suferit unele adaptri n aplicare, ca urmare a apariiei i dezvoltrii unor fenomene specifice societii moderne. Cele mai reprezentative principii privitoare la bugetul de stat sunt:
5.2.1. Universalitatea bugetului
Potrivit acestui, principiu, n bugetul de stat ar trebui s se nscrie, n sume integrale, toate veniturile i toate cheltuielile statului. Prin urmare, fa de acest principiu, este interzis nscrierea n buget a unor aciuni ale statului numai ca rezultat al compensrii dintre cheltuieli i venituri, adic per sold. Aceast interdicie a urmrit s oblige la reflectarea deplin i exact a implicaiilor financiare ale fiecrei aciuni publice, concretizate, pe de o parte, n cheltuielile necesare i, pe de alt parte, n veniturile posibile de obinut. nscrierea n buget, n mod separat, a veniturilor, respectiv a cheltuielilor a fost considerat de natur s ofere o imagine real asupra consecinelor financiare ale aciunilor reflectate n buget i posibilitatea de control asupra corelaiilor necesare, inclusiv n faza execuiei bugetare. Eventuala nscriere ca sold, la cheltuieli sau la venituri, era considerat neadecvat cerinelor de gestiune a resurselor publice, aceasta nepermind Parlamentelor sau altor persoane interesate s cunoasc i s compare cheltuielile cu veniturile aferente fiecrei aciuni i s identifice eventualele situaii anormale, inacceptabile. n aplicarea acestui principiu s-au produs, ns, nclcri, acceptndu-se trecerea la ntocmirea bugetelor mixte, n care reflectarea cheltuielilor i veniturilor a fost permis, pentru unele aciuni dup principiul "bruto" (sume integrale), iar pentru altele dup principiul "neto", (soldul dintre cheltuielile i veniturile aferente). Aa, de pild, ntre aciunile nscrise n bugetul statului dup principiul "neto" se pot meniona cele privind: relaiile cu ntreprinderile de stat (reflectate, fie la venituri din exploatarea acestora, fie la cheltuieli cu subvenionarea lor); relaiile cu instituii publice de cercetare, nvmnt etc., care obin i unele venituri, din propria activitate, folosite pentru autofinanare etc. Aplicarea acestui principiu a creat premisele concentrrii i corelrii resurselor i cheltuielilor statului ntr-un cadru unic, (acela al bugetului public), opunndu-se existenei n afara acestuia a unor venituri publice destinate acoperirii anumitor cheltuieli nereflectate n buget, ceea ce facilita i aplicarea celorlalte principii bugetare.
Acest principiu presupunea nglobarea ntr-un singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor i cheltuielilor statului, interzicnd reinerea sau separarea anumitor venituri ori pri din venituri pentru a se finana anumite aciuni publice. Principiul unitii urmrea s asigure cunoaterea i reflectarea, pe baza unei concepii clare, a veniturilor i cheltuielilor bugetare,
71
FINANE GENERALE
sunt, adesea, contradictorii dar tendina general este de extindere a autonomiei i implicit a folosirii bugetelor autonome. O alt variant, asemntoare celei anterioare, de nerespectare a principiului unitii bugetului este practica folosirii de bugete anexe. Aceste bugete (anexe) sunt ntocmite de anumite ntreprinderi i instituii publice cu autonomie funcional mai limitat. Ele reflect prin coninut veniturile i cheltuielile aferente activitii acestor entiti publice, ca documente ce se anexeaz la bugetul statului, fiind ns supuse dezbaterii i aprobrii Parlamentului. Este posibil ca soldul dintre veniturile i cheltuielile nscrise la bugetele anexe s reprezinte, fie pierderi, fie profit i acesta se reflect, n mod corespunztor, n bugetul statului. O alt practic ce contravine principiului unitii bugetului, const n a se folosi conturile speciale de trezorerie. Asemenea conturi se deschid n numele statului, pentru a evidenia anumite operaiuni cu caracter provizoriu, ale trezoreriei statului n relaiile cu terii ce urmeaz a se regla i solda n cursul anului. Operaiunile nregistrate n aceste conturi, care exprim creane sau datorii ce se acumuleaz i compenseaz pe parcursul anului bugetar, ar trebui ca la finele perioadei de execuie bugetar s se soldeze prin echilibrarea nregistrrilor pe debit cu cele de pe creditul fiecrui cont. n practic, ns, este posibil s rezulte un sold, fie debitor, fie creditor, dar de cele mai multe ori acesta reflect datorii neachitate nc de ctre stat. O situaie de acest fel se creaz atunci cnd statul acord avansuri furnizorilor si, care iniial apar nregistrate ca nite creane ale statului, iar pe msur ce acetia livreaz bunurile, se nregistreaz obligaiile de plat rezultate, astfel c, n final, contul respectiv prezint un sold, exprimnd cel mai adesea, datorii de achitat de ctre stat. Un tip de conturi, similare celor anterioare, a cror funcionare se afl n contradicie cu principiul unitii bugetului, sunt conturile cu afectaie special. Aceste conturi evideniaz anumite operaiuni privind venituri rezervate de ctre stat pentru a efectuarea unor cheltuieli speciale. Operaiunile nregistrate pe creditul i debitul acestor conturi, au, de regul, caracter definitiv i, n mod normal, la finele perioadei de gestiune ele ar trebui s se nchid, dar nu este exclus constatarea unui sold semnificnd obligaii neachitate. Alte conturi folosite pentru reflectarea separat a unor operaiuni financiare publice sunt conturile de reglementare, care, n mod obinuit, evideniaz anumite transferuri de sume ntre guvernele unor ri asociate la realizarea de obiective comune. Ele se alimenteaz cu resurse destinate expres realizrii acelor obiective i pe seama acestora se efectueaz plile, existnd i n acest caz posibilitatea unui sold final. n fine, cu semnificaii asemntoare, sunt i conturile de operaiuni monetare, menite s evidenieze pierderea sau profitul rezultat din operaiunile de emisiune monetar, inclusiv din relaiile cu FMI sau cu alte organisme i instituii financiare internaionale.
5.2.3. Neafectarea veniturilor bugetare
O premis a aplicrii acestui principiu este teza despre depersonalizarea veniturilor preluate la fondul bugetar al statului, conform creia, odat ncasate la buget, resursele bneti sunt utilizate global, pierznd legtura cu sursa din care au provenit. n concordana cu aceast tez, principiul neafectrii veniturilor bugetare susine c nu pot fi rezervate venituri, indiferent de surs, pentru a fi destinate, n mod expres, finanrii anumitor aciuni. n consecin, pentru acoperirea tuturor cheltuielilor bugetare se folosete totalitatea veniturilor ncasate la buget, nefiind permis separarea sau dislocarea unei pri din acestea pentru a servi efecturii unor cheltuieli anume. Conform
73
Acest principiu cere ca ntocmirea, aprobarea i execuia bugetului, inclusiv ncheierea exerciiului bugetar s se fac n limitele unei perioade de 1 an. Aceast perioad de 12 luni este denumit an bugetar, fr a fi obligatoriu ca ea s se suprapun pe un an calendaristic. n mai multe ri se practic variante de an bugetar ce acoper intervale de timp (pri) din 2 ani calendaristici, dar care nsumeaz mpreun tot 12 luni. Aplicarea principiului anualitii bugetului vizeaz anul bugetar sub dou aspecte: a) perioada pentru care se ntocmete i se aprob bugetul; b) perioada n care se execut bugetul i se ncheie exerciiul bugetar. Astfel, sub primul aspect, se constat practici diferite, de la o ar la alta, n sensul c mai multe dintre ele ntocmesc i aprob bugetul public pe perioada de un an bugetar suprapus pe anul calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie), ntre care Brazilia, Frana, Germania etc. Alte ri, ns, ncep anul bugetar pe parcursul unui an calendaristic, ncheindu-l n anul calendaristic urmtor, ca, de exemplu: Canada, Japonia, Marea Britanie (1 aprilie-31 martie), Australia, Suedia (1 iulie-30 iunie) .a.m.d. ntre cauzele care explic aceste practici, unele au caracter obiectiv, ca de exemplu economia axat pe ramuri sezoniere, cum ar fi agricultura, care asigur o mare parte a resurselor bugetare). Altele ns au caracter subiectiv, ntre care: tradiiile; programul de lucru al parlamentelor etc. n ambele situaii, ns, Parlamentul este chemat s se pronune anual asupra cheltuielilor i veniturilor nscrise n bugetul pe anul urmtor i a rezultatelor privind realizarea prevederilor bugetare pe anul expirat. Sub aspectul duratei perioadei de execuie bugetar, sunt de asemenea cunoscute, ca opiuni posibile, fie suprapunerea acesteia cu cea a anului bugetar, fie prelungirea acestei perioade cu nc 3-6 luni, peste durata unui an, ceea ce implic o abatere de la principiul anualitii bugetului. Prima variant este denumit sistem de gestiune i se caracterizeaz prin aceea c la finele anului bugetar se nchide execuia bugetar, indiferent de faptul c unele dintre cheltuieli sau venituri aferente anului expirat au rmas neconcretizate. n aceast situaie, se accept ca eventualele venituri i cheltuieli, (prevzute, dar nerealizate), s fie preluate i reflectate n bugetul pe anii urmtori, iar gestiunea anului respectiv se nchide n limita realizrilor nregistrate pn la expirarea anului bugetar. A doua variant poart numele de sistem de execuie i presupune c la finele anului bugetar nu se ncheie exerciiul, ci, att ncasarea de venituri, ct i efectuarea de cheltuieli continu n perioada de prelungire paralel cu execuia bugetar pe noul an. Aceasta nseamn c pe perioada de prelungire a execuiei bugetului pentru anul expirat vor funciona (n anul curent) dou bugete, nregistrndu-se separat veniturile i cheltuielile aferente fiecruia dintre cei doi ani
74
FINANE GENERALE
bugetari i urmnd ca exerciiul bugetar pe anul anterior s se ncheie dup 15-18 luni, n loc de 12 luni. nclcri ale principiului anualitii se mai produc i prin practica aprobrilor date de ctre Parlament, prin bugetul pe un singur an, a cheltuielilor sau veniturilor aferente unor aciuni extinse pe mai muli ani bugetari. n acest context, a fost lansat i teza renunrii la principiul anualitii i trecerii la ntocmirea, aprobarea i executarea bugetului de stat pe perioade de mai muli ani - la bugetele plurianuale, dup ce, anterior, fusese promovat o variant a bugetelor pe perioade egale ciclurilor economice - bugete ciclice. Bugetul plurianual este susinut tocmai prin invocarea nevoii de a reflecta mai exact cheltuielile de investiii ale statului n economie, care se extind, de regul, pe perioade de mai muli ani, necesari finalizrii i punerii n funciune a obiectivelor respective. Prin comparaie bugetul ciclic presupune ca perioada la care se raporteaz corelarea (echilibrarea) veniturilor cu cheltuielile bugetare s fie extins la cea a unui ciclu economic, incluznd un numr mai mic sau mai mare de ani bugetari (calendaristici).
5.2.5. Echilibrarea bugetului
Acest principiu a fost, la rndul su, conceput n contextul doctrinei financiare liberale clasice i presupune balansarea (egalizarea) veniturilor cu cheltuielile nscrise n bugetul de stat. Potrivit principiului echilibrrii se cerea, ns, ca prin bugetul de stat s se asigure echilibrul ntre veniturile curente i cheltuielile totale pe fiecare an bugetar, att n faza de proiectare-aprobare, ct i n cea de execuie, pn la nchiderea exerciiului bugetar. Dar, mai mult dect alte principii bugetare, echilibrarea bugetului a suferit interpretri i reconsiderri n concepia modern, admindu-se, mai nti, posibilitatea unor neconcordane determinate de dinamic diferit a ncasrilor i plilor bugetare. Astfel, s-a constatat c cheltuielile de efectuat devanseaz, de regul, n prima parte a anului bugetar, veniturile curente ncasate, rezultnd goluri de cas, sau uneori, excedente i implicit abateri de la acest principiu. Pe de alt parte, n mai multe ri, s-a ncercat respectarea principiului de echilibrare numai la nivelul bugetului ordinar, procedndu-se, concomitent, la folosirea bugetelor extraordinare pentru separarea i acoperirea prii corespunztoare a cheltuielilor din resurse extraordinare, ceea ce nseamn c pe ansamblu s-a admis un deficit bugetar. Folosirea conturilor speciale ale trezoreriei sau altor conturi similare pentru evidenierea de operaiuni bugetare separate, cu solduri de datorii, exprim, de asemenea, abateri de la acest principiu. Alte ri au optat pentru soluii mai ingenioase de mascare a dezechilibrului (deficitului) bugetar. ntre acestea, se practic debugetizarea, care semnific scoaterea n afara bugetului a unor aciuni de finanat i acoperirea lor din surse speciale sau transferarea de aciuni pe seama unor instituii publice, de tip CEC, incluzndu-le n bugetele acestora, pentru a se acoperi n resursele atrase de ele. n contrast total cu cerinele acestui principiu, se manifest n lumea contemporan o tendin accentuat de promovare premeditat a deficitelor bugetare finanate din resurse extraordinare, ca soluii de relansare a economiilor stagnante sau n criz, ori de stimulare a creterii economice. Sub acest aspect, este relevant situaia nregistrat, prin prisma ponderii deficitului bugetar n PIB, potrivit datelor prezentate n tabelul nr.1 , n care au fost incluse att ri dintre cele mai dezvoltate ct i n curs de dezvoltare.
75
Sursa Calculat pe baza datelor din Government Finance Statistics Yearbook 2001
Acest principiu cere ca att elaborarea i aprobarea bugetului, ct i urmrirea execuiei sale s se bazeze pe un sistem informaional adecvat, s se fundamenteze pe date reale i s reflecte situaia financiar real a statului. n mod concret, el impune ca evalurile la cheltuieli, respectiv la venituri, s aib corespondent n posibilitile reale de realizare a lor i s exprime corect elementele de efort i efect pe care se fundamenteaz. Sub acest aspect, se apreciaz c metodele clasice de cuantificare a veniturilor i cheltuielilor au, prin coninutul lor, un caracter aproximativ i nu asigur o fundamentare deplin a prevederilor bugetare. Asigurarea realitii bugetului presupune colectarea i prelucrarea unui mare volum de informaii, apelnd la modele econometrice, bazate pe determinrile obiective dintre variabilele implicate i coninnd un numr mare de ecuaii cu multe necunoscute, rezolvate cu ajutorul tehnicii electronice de calcul. Din acelai unghi de abordare, se constat c ntre factorii ce condiioneaz mrimea veniturilor sau cheltuielilor bugetare se nscriu i unii de ordin subiectiv, inclusiv fenomene cu aciune aleatoare sau imprevizibile n faza de ntocmire i aprobare a bugetului pe anul urmtor. Aa se poate explica i o practic generalizat n ultimele decenii, constnd n reevaluarea redimensionri pe parcursul anului bugetar al prevederilor bugetare aprobate de Parlament cunoscute sub denumirea de rectificri ale bugetului de stat, menite s reflecte mai realist i s coreleze mai judicios cheltuielile de efectuat cu veniturile acoperitoare.
Potrivit acestui principiu, nscrierea n bugetul de stat, aprobarea de ctre Parlament i urmrirea execuiei veniturilor i cheltuielilor bugetare trebuie fcut n concordan cu o schem unitar, denumit "clasificaie bugetar", care structureaz veniturile, pe de o parte, i cheltuielile, pe de alt parte ntr-o anumit ordine i pe baza anumitor criterii. Aceast schem, care se elaboreaz, n principiu, de ctre Ministerul Finanelor, este obligatoriu de respectat, n toate fazele
76
FINANE GENERALE
procesului bugetar, fiind considerat o premis indispensabil asigurrii disciplinei financiare, ordinii bugetare i controlului asupra gestiunii banului public. O asemenea clasificaie bugetar trebuie s satisfac anumite cerine, ntre care: gruparea veniturilor i a cheltuielilor bugetare s se fac ntr-o ordine strict, s reflecte proveniena veniturilor i destinaia efectiv a cheltuielilor; s fie simpl i clar; s permit nelegerea coninutului elementelor de structur la venituri i la cheltuieli; s favorizeze efectuarea controlului i analizelor privind situaia financiar a statului. Cerina ca aceast schem s fie simpl i clar are n vedere, la rndul su, o structurare a veniturilor i a cheltuielilor care s exprime modul cum se procur veniturile i, implicit, suportatorii sarcinilor fiscale; s poat fi interpretat n concordan cu coninutul aciunilor la care se refer cheltuielile i s permit nelegerea coninutului bugetului, chiar i pentru nespecialiti. Coninutul clasificaiei bugetare, prin care se asigur structurarea efectiv a veniturilor i cheltuielilor, difer n funcie de criteriile ce stau la baza elaborrii acesteia, i anume: a) Criteriul administrativ (departamental). Conform acestuia, att cheltuielile, ct i veniturile bugetare se nscriu n bugetul de stat n raport cu structura aparatului de stat care particip la realizarea lor, respectiv la operaiunile de pli i ncasri bugetare. Ca urmare, gruparea se face n funcie de structurarea pe departamente a instituiilor publice, pornind de la nivelul ministerelor implicate n procurarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor reflectate n bugetul de stat. b) Criterii economice n cadrul folosirii acestor criterii, gruparea se face pornind de la sursele pe baza crora se formeaz veniturile i coninutul aciunilor care concretizeaz destinaiile ce se dau lor, prin cheltuielile de efectuat, structurndu-le, att pe categorii de venituri i de cheltuieli, ct i pe operaiuni curente (de funcionare), respectiv operaiuni de capital (de investiii). Se practic, de asemenea, o clasificaie funcional, care pune n prim plan funciile de ndeplinit, respectiv sarcinile sau obiectivele urmrite de stat prin aciunile pe care le implic formarea veniturilor i, mai ales, efectuarea cheltuielilor bugetare (servicii generale, aprarea naional, dezvoltare economic etc.).
5.2.8. Publicitatea bugetului
n raport cu acest principiu, coninutul bugetului de stat trebuie adus la cunotina publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. n acest scop, sunt folosite mijloacele de informare i publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetenii s dispun de informaii utile, inclusiv s cunoasc puncte de vedere ale specialitilor, iar Legea bugetului adoptat de Parlament, ca i datele statistice privind execuia bugetar pe perioade expirate, sunt publicate, n mod oficial. Un aspect al publicitii, n sensul acestui principiu, l reprezint nsi dezbaterea n Parlament a proiectului de buget i adoptarea Legii bugetului. Totui, adesea, se apreciaz ca insuficient informarea populaiei asupra coninutului real al bugetului, mai ales, pentru c forma sub care se d publicitii bugetul de stat nu permite dect unui numr relativ redus de ceteni s-i fac o imagine complet i corect. Astfel, dup unele opinii, acest principiu nu este deplin respectat n mai nici o ar, bugetul dat publicitii artnd ca un "cimitir de cifre", greu de neles chiar i de ctre specialitii n domeniu.
77
Ca prim faz a procesului bugetar, aceasta const n efectuarea lucrrilor de ntocmire a proiectului bugetului de stat, inclusiv a celor de evaluare a cheltuielilor i veniturilor bugetare, concretizate, prin documente specifice n care se nscriu categoriile de cheltuieli i de venituri bugetare, n cuantumul previzionat. Lucrrile de elaborare a proiectului bugetului de stat se desfoar, de regul, sub ndrumarea cu participarea direct a Ministerului Finanelor sau Ministerului Bugetului (n unele ri), dar ele sunt coordonate de ctre Guvern, care n multe ri are ntre atribuiile sale, ntocmirea, avizarea i prezentarea spre dezbatere Parlamentului a proiectului de buget. n alte ri, coordonarea i rspunderea direct privind ntocmirea proiectului de buget revine Preedeniei, care dispune de un organism specializat n acest domeniu. Propunerile ce se nscriu la venituri i la cheltuieli, n proiectul de buget, se fundamenteaz pe baza analizelor efectuate asupra nevoilor de resurse i posibilitilor de procurare a acestora, urmrind asigurarea premiselor necesare realizrii obiectivelor programului de guvernare i integrarea n politica financiar a statului. n acest context, un criteriu esenial al opiunilor l constituie corelarea cuantumului cheltuielilor bugetare de efectuat cu cel al veniturilor posibile de ncasat la buget, avnd ca scop evitarea sau cel puin meninerea n limite admisibile a eventualului deficit bugetar. Atingerea unui asemenea obiectiv impune proceduri adecvate de comunicare i informare ntre Ministerul Finanelor i celelalte ministere sau instituii implicate n fundamentarea prevederilor bugetare, inclusiv cutarea de soluii menite s reduc decalajul posibil dintre cheltuielile, mai mari, i veniturile, mai mici. Asemenea soluii vizeaz, firesc, reducerea cheltuielilor, pe de o parte i/sau creterea veniturilor curente, pe de alt parte, ceea ce poate genera conflicte bugetare ntre departamentele publice afectate, mai ales, alocarea unor sume mai mici dect cele solicitate. O procedur de reducere a acestor conflicte, folosit n unele ri, presupune parcurgerea urmtoarelor etape: a) emiterea liniilor directoare ale politicii bugetare pe anul viitor i stabilirea nivelurilor orientative de cheltuieli pentru beneficiarii centrali de alocaii (credite) bugetare (ministere, agenii guvernamentale), de ctre Ministerul Finanelor, dup consultare cu eful guvernului;
78
FINANE GENERALE
b) elaborarea propunerilor proprii de cheltuieli de ctre beneficiarii de credite bugetare, pornind de la nivelurile orientative transmise i obiectivele de realizat, conform programului de guvernare, n domeniul de responsabilitate a fiecruia; c) atenuarea (rezolvarea) conflictelor posibile rezultate, prin analize efectuate n comun de ctre specialitii din structurile implicate; d) atenuarea (rezolvarea) conflictelor la nivelul ministrului finanelor i minitrilor sau conductorilor instituiilor centrale respective; e) rezolvarea divergenelor rmase, cu participarea direct a primului ministru sau n cadrul edinelor Guvernului. Dup definitivarea, la acest nivel, a propunerilor referitoare la volumul i structura veniturilor i cheltuielilor nscrise n proiectul de buget, ministrul finanelor l supune analizei Guvernului. La rndul su, Guvernul analizeaz coninutul proiectului de buget i decide asupra prevederilor (la cheltuieli i venituri), urmnd ca n forma nsuit de el s l transmit spre dezbatere Parlamentului.
5.3.2. Aprobarea bugetului.
n vederea dezbaterii i aprobrii de ctre Parlament, proiectul de buget este transmis acestuia de ctre Guvern, sub forma unei documentaii compuse din: a) proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, cuprinznd veniturile i cheltuielile bugetare; b) expunerea de motive care explic opiunile concretizate n proiectul de buget, inclusiv propunerile de modificare a legislaiei fiscale; c) anexele la proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, n care se detaliaz structura veniturilor i a cheltuielilor bugetare; d) alte materiale documentare necesare analizei detaliate a prevederilor bugetare, de ctre Parlament. ntr-o prim etap, proiectul de buget transmis Parlamentului se analizeaz, fcndu-se observaii i propuneri de amendamente (modificri), la nivel de comisie parlamentar specializat, dup care urmeaz dezbaterea n edine ale fiecrei camere a Parlamentului. La baza analizei i discutrii coninutului bugetului, n aceast faz, st proiectul de buget cu anexele sale din care trebuie s rezulte modul de fundamentare a cifrelor propuse. Dezbaterea n Parlament a proiectului de buget ncepe, de regul, cu prezentarea acestuia de ctre eful guvernului (sau de ministrul finanelor) respectiv a observaiilor (amendamentelor) formulate de comisiile parlamentare de specialitate, continund cu discutarea lui de ctre parlamentari. n cazul Parlamentului bicameral, competenele de a dezbate i introduce amendamente la proiectul de buget difer sensibil, n unele ri avnd prioritate Camera Inferioar, iar n altele Camera Superioar. La rndul lor, competenele ce revin fiecrei Camere respectiv Parlamentului merg de la introducerea de amendamente numai pentru unele prevederi (la cheltuieli sau venituri), pn la respingerea n bloc a proiectului de buget, cernd Guvernului s prezinte un alt proiect. De regul, pentru soluionarea eventualelor divergene ntre cele dou Camere i concilierea amendamentelor propuse, se constituie comisii mixte i se convoac edine comune ale Camerelor reunite ale Parlamentului, care prin votul n plen adopt, Legea (de aprobare a) bugetului, ceea ce
79
n esena sa, aceast faz const n realizarea prevederilor Legii bugetului, att la venituri, ct i la cheltuieli. Prevederile la venituri sunt considerate niveluri minime obligatorii, iar cele de la cheltuieli reprezint niveluri maxime ce nu se pot depi. Fa de acest principiu, este de observat c ultimele decenii marcheaz o tendin de rectificare a prevederilor iniiale din Legea bugetului, concretizate n modificri aduse cifrelor aprobate anterior, la venituri i/sau la cheltuieli, pentru a le pune n acord mai deplin cu situaia real. Rectificrile iniiate de Guvern urmeaz aceeai filier a aprobrii n Parlament, astfel, iar acele prevederi rmase definitive, pn la finele anului, devin ulterior noi limite minime la venituri sau maxime la cheltuieli obligatorii de respectat pe parcursul execuie bugetar. Ca faz a procesului bugetar, execuia bugetului reprezint, de asemenea, o responsabilitate a Guvernului, ndeplinit prin Ministerul Finanelor, care trebuie s organizeze activitatea i s aplice procedurile adecvate. Dar, sub acest din urm aspect, este de remarcat folosirea unor instrumente i proceduri diferite n executarea prii de cheltuieli, respectiv a prii de venituri, implicnd o anumit structurare a activitii i specializare a personalului. Totodat, coordonarea activitii privind execuia bugetar de ansamblu, urmrind i corelarea operaiunilor de alocare a sumelor din buget, pentru efectuarea de cheltuieli, cu cele de ncasare a veniturilor bugetare se asigur printr-un departament specializat, care funcioneaz n Ministerul Finanelor. Execuia bugetului, la partea de cheltuieli, n limita sumelor aprobate ce se pun la dispoziia beneficiarilor de alocaii (credite) bugetare, presupune, la rndul su, o procedur specific, cu operaiuni corespunztoare urmtoarelor etape distinctive (n cadrul procesului de execuie a unei cheltuieli), i anume: angajarea; lichidarea; ordonanarea; plata. Angajarea unei cheltuieli publice bugetare se concretizeaz prin actul (contract, comand, decizie, lege etc.) n baza cruia o entitate public asum obligaia de a plti o sum de bani ctre o alt persoan juridic sau fizic, n condiiile prevzute de lege. Ea poate avea loc ca rezultat al unei decizii proprii, luate n mod autonom i exprimat prin ntocmirea unui act de voin (contract) ntre instituia respectiv i beneficiarul sumei, n care se prevd drepturi i obligaii reciproce. De asemenea, ea poate decurge din norme sau acte legale, emise de organe ale puterii i administraiei de stat i executate de instituiile publice implicate n realizarea aciunilor la care se refer normele sa actele respective. Deciziile, prin care are loc angajarea cheltuielilor bugetare, pot fi luate numai de ctre persoanele care au, prin lege, competena de a angaja pli din resursele financiare publice, n limitele competentelor acordate i a sumelor aprobate prin buget. Asemenea persoane sunt, n mod obinuit, conductorii entitilor publice (minitri, directori etc.) sau ali salariai, de regul, cu
80
FINANE GENERALE
funcii de rspundere n instituia respectiv, ei fiind cunoscui i sub denumirea de ordonatori de credite bugetare. Lichidarea cheltuielii publice bugetare presupune constatarea ndeplinirii condiiilor legale sau a obligaiilor care reveneau beneficiarului sumei (ce urmeaz a se plti), de ctre o entitate public, prin persoane autorizate s o reprezinte pe aceasta. Ea se ntemeiaz, att pe constatri faptice privind serviciile prestate, bunurile livrate i recepionate, lucrrile executate, ct i pe acte justificative legal ntocmite i prezentate instituiei publice, (care urmeaz s decid i s efectueze plata), cum sunt: procese verbale de recepie, deconturi, facturi etc. Ordonanarea cheltuielii publice bugetare se concretizeaz prin emiterea unei dispoziii, de ctre instituia public, pentru efectuarea plii sumei datorate, echivalnd cu a se da un ordin de plat n favoarea persoanei fizice sau juridice ndreptite s o ncaseze. Plata propriu-zis este operaiunea care finalizeaz o cheltuial public bugetar i presupune transmiterea efectiv a sumei de bani datorate de o entitate public ctre persoana creia i se cuvine. Ea se poate efectua, fie prin virament n contul beneficiarului, deschis la o banc, fie n numerar, prin casieria instituiei publice respective. Prin coninutul lor, primele trei tipuri de operaiuni privitoare la execuia cheltuielilor bugetare (angajarea, lichidarea, ordonanarea) sunt de competenta ordonatorilor de credite bugetare, reprezentai prin conductorii entitilor publice sau mputerniciii acestora. Spre deosebire, plata propriu-zis poate fi efectuat numai de ctre gestionarii (mnuitorii) de bani publici, care ndeplinesc funcii de casieri sau contabili pltitori, asigurndu-se o delimitare a competenelor, necesar pentru prevenirea unor operaiuni incorecte, frauduloase. La rndul su, execuia prii de venituri bugetare, pornind de la principiul c pentru acestea prevederile din bugetul aprobat reprezint limite minime ale ncasrilor i avnd ca principal component ncasarea impozitelor, implic, de asemenea, mai multe tipuri de lucrri (operaiuni) aciuni ealonate n timp, i anume: aezarea; lichidarea; emiterea titlurilor de ncasare; perceperea (ncasarea) propriu-zis a venitului. Aezarea, ca operaiune specific impozitelor (principalul venit bugetar), presupune identificarea i evaluarea materiei impozabile, pe de o parte i stabilirea sumei impozitului de ncasat pe categorii de impozite, pe de alt parte, n condiiile prevzute de legislaia fiscal. Lichidarea se concretizeaz prin determinarea sumelor de ncasat la diferite termene de plat, ce trebuie cunoscute i de contribuabili i deschiderea de evidene la organul fiscal pentru fiecare pltitor, care devine astfel un debitor al statului. "Deschiderea de rol" pentru evidenierea obligaiei de plat i urmrirea ncasrii impozitelor datorate de persoanele fizice anticipeaz operaiunea urmtoare, de emitere a titlului de ncasare n sarcina contribuabilului. Emiterea titlului de ncasare (percepere) vizeaz anumite venituri bugetare i const n ntocmirea unui act (nscris) care autorizeaz ncasarea unui venit la bugetul statului, mbrcnd forme variate. n cazul impozitelor, acestea pot fi: titlu de ncasare, folosit atunci cnd obligaia de plat se achit spontan; ordin de ncasare emis pentru executarea silit a debitelor restante din impozite etc. Perceperea (ncasarea) impozitului este operaiunea final n execuia bugetului la partea de venituri i se concretizeaz prin transferarea efectiv a sumei datorate, de la contribuabil la dispoziia statului, fie n numerar, fie prin virament. Efectuarea operaiunilor de ncasare presupune i urmrirea respectrii termenelor de plat de ctre contribuabili, iar organele fiscale pot aplica sanciuni sau msuri de executare silit a debitorilor care nu-i achit obligaiile ctre stat.
81
Derularea fluxurilor bugetare de ncasri (venituri) i pli (cheltuieli) ntr-un cadru organizatoric adecvat i efectuarea operaiunilor respective, fie prin viramente ntre conturi deschise la instituii financiar bancare, fie n numerar, constituie o component a activitii bugetare denumit generic, execuia de cas a bugetului. Organizarea judicioas a execuiei de cas trebuie s asigure, pe lng efectuarea operaiunilor, cunoaterea permanent a evoluiei ncasrilor i plilor bugetare, respectiv a msurii n care se realizeaz sincronizarea acestora; s permit gestiunea soldului operaiunilor de cas, inclusiv analiza comparativ fa de prevederi, n scopul stabilirii abaterilor i cauzelor lor, respectiv lurii unor decizii viznd mbuntirea acesteia. Opiunile asupra organizrii execuiei de cas a bugetului, inclusiv a finanrii deficitului, difer n timp i spaiu, dar teoria i practica bugetar au conturat doua sisteme reprezentative, i anume: a) prin intermediul sistemului bancar; b) prin sistemul de trezorerie (propriu). a) Execuia de cas prin intermediul sistemului bancar presupune deschiderea de conturi la bnci pentru instituiile publice implicate n realizarea operaiunilor bugetare, urmnd ca ncasrile i plile s se efectueze n numele statului de ctre unitile bancare. n aceste condiii, o anumit banc, de regul, banca central (de emisiune) este mputernicit, de ctre stat, n execuia de cas a bugetului, iar aceasta organizeaz i coordoneaz derularea fluxurilor de ncasri i pli, inclusiv a celor legate de finanarea deficitului bugetar (plasarea mprumutului de stat, amortizarea datoriei publice etc.). Dei, n acest caz, operaiunile de cas se realizeaz prin intermediul bncilor, este posibil ca organele financiare ale statului s dispun i de casierii proprii pentru a efectua, mai ales, ncasri de impozite de la persoane (fizice) care nu au conturi deschise la bnci. Folosirea sistemului bancar are un avantaj important oferit prin logistica asigurat de reeaua larg a instituiilor bancare, care faciliteaz efectuarea multitudinii de operaiuni privitoare la execuia de cas a bugetului. n acelai timp, ns, acest sistem apare deficitar sub mai multe aspecte, care constau n: - neconcordane ntre sistemul informaional bancar i cel decizional al autoritilor de stat. Adesea, informaiile necesare unor decizii privind execuia bugetar nu sunt asigurate de ctre bnci, n mod operativ i corespunztor cerinelor; - ntrzieri n raportarea datelor privind execuia bugetar i, implicit, n analiza acesteia de ctre autoritile publice, cu impact negativ asupra posibilitilor de sincronizarea a operaiunilor de ncasri cu cele de pli i cu efectele propagate pe care le antreneaz necorelarea lor; - posibila imobilizare a unor resurse bugetare disponibile n conturile anumitor instituii (ntreprinderi) publice, concomitent cu neacoperirea nevoilor, la nivelul altora. Deoarece nu poate opera redistribuirea ntre acestea, nu este exclus ca statul s apeleze la mprumuturi mai mari dect s-ar justifica, n cazul folosirii eventualelor disponibiliti ale unor entiti publice pentru efectuarea plilor;
82
FINANE GENERALE
- nevoia organizrii unor structuri separate de supraveghere, control i decizie din partea autoritii publice, n vederea rezolvrii unor probleme specifice execuiei de cas a bugetului (deschiderea creditelor bugetare, contractarea de mprumuturi etc.). b) Execuia de cas prin sistemul de trezorerie se bazeaz pe crearea de ctre stat a unei instituii financiare proprii, specializat n efectuarea operaiunilor corespunztoare, numit "trezorerie public". Aceast instituie este structurat asemntor bncilor, avnd o unitate central (trezoreria central), subordonat Ministerului Finanelor i uniti teritoriale (trezorerii teritoriale), amplasate n funcie de structur administrativ-teritorial a rii. Organizarea intern a activitii unei trezorerii teritoriale corespunde desfurrii principalelor tipuri de lucrri: de casierie (ncasri i pli), de control, de eviden a veniturilor (ncasate) i a cheltuielilor (efectuate), de furnizare a informaiilor necesare elaborrii rapoartelor periodice i conturilor privind execuia bugetar. n principiu, trezoreria public poate ndeplini dou funcii specifice: funcia de casier public i funcia de bancher al statului. n cadrul primei funcii (de casier), trezoreria public ndeplinete, prin reeaua teritorial proprie, mai multe atribuiuni cum sunt: - organizarea i efectuarea tuturor operaiunilor de ncasri i pli , att prin virament, ct i n numerar, care privesc bugetul de stat, urmrind s asigure sincronizarea lor, n mod curent, operativ; - elaborarea de prognoze privind evoluia viitoare a operaiunilor de ncasri i pli i asigurarea lichiditii curente necesare, inclusiv integrarea n circuitul economic a fluxurilor determinate de finanarea deficitului bugetar (ncasri din mprumuturi, pli privind amortizarea datoriei publice); - exercitarea controlului operativ, cu prilejul eliberrii resurselor bugetare ctre entitile publice, pentru prevenirea cheltuielilor nelegale sau neoportune; - furnizarea informaiilor pentru ntocmirea rapoartelor periodice i a conturilor privind execuia bugetar. n cea de a doua funcie (de bancher), trezoreria public realizeaz o activitate similar bncilor, constnd n: - deschiderea i administrarea conturilor bancare pentru efectuarea operaiunilor bneti ale entitilor publice; - efectuarea operaiunilor de garantare sau coparticipare a statului la acordarea de mprumuturi pentru realizarea anumitor obiective economice sau sociale; - gestionarea disponibilitilor bneti din conturile deschie entitilor publice, n raport cu nevoile de lichiditi ale bugetului, incluznd i posibilitatea unor redistribuiri temporare la nivelul trezoreriei; - efectuarea operaiunilor privind finanarea deficitului bugetar, constnd n plasarea nscrisurilor mprumutului de stat (ncasarea sumelor mprumutate de la creditorii statului), rambursarea ratelor scadente, plata dobnzilor etc. i, n ansamblu, gestionarea datoriei publice la costuri ct mai reduse. n mod deosebit, realizarea ultimelor dou atribuiuni presupune relaii directe ale trezoreriei publice cu sistemul bancar, operaiunile sale integrndu-se n circulaia monetar de ansamblu.
83
ncheierea bugetului presupune lucrri caracteristice nchiderii exerciiului bugetar, urmrind s stabileasc rezultatul activitii de execuie bugetar, respectiv cheltuielile efectuate, veniturile ncasate i soldul nregistrat la finele fiecrui an bugetar. n acest scop, se ntocmete "contul de execuie bugetar", care trebuie s reflecte, ntr-o form sintetic, totalitatea veniturilor i a cheltuielilor bugetare realizate i rezultatul execuiei, care poate fi "deficit" sau "excedent", pe anul bugetar respectiv. ncheierea bugetului de stat, concretizat prin contul de execuie bugetar trebuie s in seam de sistemul adoptat de ara respectiv, cu privire la nchiderea exerciiului bugetar. Astfel, n rile care au adoptat sistemul de exerciiu, nchiderea exerciiului bugetar avnd loc dup scurgerea perioadei de prelungire a execuie (3-6 luni) n anul urmtor, contul de execuie bugetar va reflecta, att operaiunile nregistrate pe parcursul anului respectiv, ct i pe cele efectuate n perioada de prelungire, aferente aceluiai an bugetar. Dimpotriv, n cazul adoptrii sistemului de gestiune, nchiderea exerciiului fcndu-se obligatoriu la expirarea fiecrui an bugetar, contul de execuie bugetar va reflecta toate
84
FINANE GENERALE
operaiunile realizate, ns, numai pe parcursul anului (bugetar) expirat. Eventualele operaiuni de ncasri sau pli rmase neefectuate dintr-un an anterior (expirat), se vor reflecta n contul de execuie al anului bugetar urmtor. Contul de execuie bugetar (numit, uneori, de nchidere a exerciiului bugetar) se supune, de asemenea, aprobrii Parlamentului, de regul, cu prilejul prezentrii spre dezbatere a proiectului bugetului de stat conceput pentru anul ulterior celui n curs de execuie, iar aprobarea sa are i semnificaia descrcrii de gestiune a Guvernului pe anul la care se refer.
ntregul proces bugetar i cu deosebire execuia bugetului implic exercitarea controlului, ncepnd cu verificarea realitii informaiilor folosite n fundamentarea prevederilor nscrise n proiectul de buget i ncheind cu asigurarea veridicitii contului de execuie bugetar. n mod specific, controlul bugetar se efectueaz de ctre anumite organe sau instituii abilitate prin lege i, n acest sens, el poate fi: a) control politic; b) control jurisdicional; c) control administrativ. a) Controlul politic se exercit de ctre Parlament, mai ales, n cadrul activitii legate de aprobarea proiectului de buget i contului de execuie bugetar sau a rectificrilor bugetului. Acesta se poate efectua, ns, i pe parcursul execuiei bugetare curente, att prin comisiile permanente, ct i prin comisii special instituite pe anumite probleme sau prin solicitarea de rapoarte i audierea n plen a persoanelor care administreaz resursele financiare publice. Controlul efectuat de Parlament vizeaz, n principal, respectarea legislaiei financiare i concordana cu obiectivele politicii generale a statului etc., iar sub aspectul execuiei bugetare pe anul n curs, urmrete, n primul rnd, ncadrarea in prevederile autorizaiei parlamentare, respectiv n dimensiunile i structura cheltuielilor (ca limite maxime) i a veniturilor (ca niveluri minime)aprobate de Parlament. b) Controlul jurisdicional se exercit de ctre o instituie cu atribuiuni speciale, mputernicit s verifice modul cum este administrat patrimoniul public i legalitatea operaiunilor financiare cu impact asupra bugetului de stat efectuate de entitile publice; s judece neregulile, aplicnd sanciuni i s impute celor vinovai prejudiciile constatate la control. n acest scop, organele de control aparinnd acestei instituii analizeaz actele justificative privind operaiunile nregistrate in conturile contabile i se pronun asupra legalitii lor, lund decizia de a da descrcare de gestiune sau de a imputa pagubele produse, celor rspunztori. O asemenea instituie specializat n control jurisdicional poart numele de Curte de Conturi sau Camer de Conturi, iar asupra constatrilor rezultate prin exercitarea controlului informeaz periodic, prin rapoarte, Parlamentul sau eful statului. c) Controlul administrativ este organizat i efectuat, fie din interiorul entitilor publice (control intern), fie de la nivel ierarhic superior (de la nivelul ministerului pn la instituiile operative), fie din afar, prin organe specializate ale Ministerului Finanelor. Acest tip de control are o mare arie de cuprindere i poate fi exercitat n mai multe moduri, dar n raport cu momentul producerii operaiunilor bugetare supuse controlului, se disting cele trei forme cunoscute ale controlului financiar : preventiv, concomitent i ulterior. 5.4. Sistemul bugetar public i componentele sale
85
FINANE GENERALE
pentru realizarea aciunilor social-culturale, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, nfptuirea proteciei sociale etc. Bugetele locale evideniaz, la rndul lor, cheltuielile pentru aciuni specifice colectivitilor locale, care sunt finanate din venituri proprii, respectiv din transferuri de la bugetul de stat etc. Bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde cheltuieli specifice acestui domeniu concretizate n plata pensiilor, ajutoarelor i indemnizaiilor, proteciei sociale, respectiv veniturile corespunztoare acestora (cum sunt contribuiile pentru asigurri sociale etc.). Bugetele fondurilor speciale cuprind venituri din taxe, contribuii i alte vrsminte destinate anumitor aciuni speciale, concretiznd cheltuieli menite s asigure ndeplinirea obiectivelor aprobate prin legea de instituire a acestora.
87
FINANE GENERALE
n interpretarea noiunii de cheltuial public prezint un deosebit interes abordarea acesteia de pe poziiile, fie ale concepiei clasice, fie ale concepiei moderne, cu privire la finanele publice. Astfel, n concepia economitilor clasici, cheltuiala public reprezint o consumaiune de valori cu caracter definitiv, nerecuperabil. Ea afecteaz n sens negativ mrimea produsului naional i duce la o diminuare a avuiei naionale, avnd i un impact nefavorabil asupra reproducerii capitalului i prosperitii naiunii. Aceast interpretare corespunde viziunii clasice asupra activitii neproductive a statului, care era considerat doar un consumator de resurse pentru realizarea aciunilor cu caracter public finanate din resursele publice. n mod firesc, cheltuielile aferente acestora se cereau reduse la strictul necesar, pentru ca astfel efectul negativ antrenat s fie ct mai redus. Prin comparaie, n concepia modern, cheltuiala public este interpretat n contextul reconsiderrii rolului atribuit statului, vzut n alt ipostaz dect aceea de simplu consumator de resurse pentru ndeplinirea sarcinilor tradiionale. Prevaleaz acum ideea c prin rolul ce-i revine ca stat al bunstrii, acesta realizeaz n bun msur o redistribuire a produsului creat i, prin urmare, cheltuielile publice nu mai reprezint doar consumuri definitive de resurse, ci i procese de alocare a resurselor, n scopul folosirii mai raionale a acestora, respectiv ale asigurrii unei dezvoltri echilibrate a economiei i a stabilitii sociale. n noile condiii, conform teoriei regulaioniste, statul este prezentat ca partener social, avnd ca preocupare pstrarea echilibrului ntregului sistem i implicit satisfacerea mai deplin a nevoilor ntregii colectiviti. Astfel, cheltuielile specifice instituiilor de stat care funcioneaz n sfera activitilor nemateriale, pot avea, fie i numai indirect, unele efecte pozitive faa de produsul creat i avuia naional. n contrast cu interpretarea clasic, se admite acum c instituiile de stat tradiionale i, mai ales, unele nou create pot exercita o aciune favorabil dezvoltrii societii i creterii avuiei naionale. Caracteristic, pentru concepia modern asupra cheltuielilor publice, apare faptul ca ele sunt privite i ca procese de realocare a resurselor, deoarece o bun parte a acestora concretizeaz preocuprile statului pentru orientarea utilizrii lor n concordan cu anumite criterii de optim social-economic. Realocarea resurselor financiare ca procese de redistribuire prin cheltuieli publice, (fr a reprezenta un consum public), poate fi invocat ca argument n favoarea asimilrii acestora la cele private, considerate, n principiu, recuperabile pe seama rezultatului global al activitilor n care sunt angajate. Aadar, n interpretarea modern, cheltuielile publice sunt recunoscute doar parial ca expresie a unor procese de consum final; cealalt parte a lor are, fie un caracter recuperabil, fie unul de realocri de resurse, ele genernd, pe ansamblu, n mod direct sau indirect, efecte pozitive asupra reproduciei sociale. Aceast interpretare, determinat de specificul aciunilor ce se finaneaz, se reflect i n dimensionarea i structurarea cheltuielilor publice, chiar dac, ntr-o anumit msur, opiunile n acest domeniu au o semnificaie politic ce prevaleaz asupra celei economice. Abordarea difereniat prin prisma efectelor antrenate de cheltuielile publice permite aprecierea mai nuanat a eficienei lor i fundamentarea deciziilor prin utilizarea de criterii i modele de optimizare adecvate. n acest context, limitarea unor categorii de cheltuieli, ca cele de tipul transferurilor, cu acordarea de subvenii etc., se consider a avea o influen pozitiv, favorabil creterii eficienei i dezvoltrii economice i sociale.
89
FINANE GENERALE
Dac avem n vedere autoritile publice care pot angaja diferitele cheltuieli publice, acestea se compun din: - cheltuieli ale administraiilor centrale (federale) de stat, finanate din fondurile bugetare, extrabugetare i speciale, inclusiv din fondul asigurrilor sociale de stat; - cheltuieli ale administraiilor locale, regionale etc. finanate din fondurile bugetare ale entitilor administrativ teritoriale; - cheltuieli ale ntreprinderilor i altor entiti economico-financiare cu capital stat. La aceste categorii se mai pot aduga i cheltuielile cu caracter public ale organizaiilor internaionale, finanate din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele membre ale acestor organizaii. 6.2. Clasificarea cheltuielilor publice Clasificarea cheltuielilor publice dup diferite criterii face posibil cunoaterea coninutului economic i rolului diferitelor categorii de cheltuieli, precum i structura lor n cadrul unor clasificaii bugetare adecvate. Principalele criterii generale de clasificare a cheltuielilor publice sunt de dou tipuri, i anume: administrative i economice. Potrivit criteriilor administrative, cheltuielile publice se grupeaz n funcie de structura organelor i instituiilor publice. n cadrul acestei clasificri se disting gruparea organic, n care cheltuielile sunt mprite dup fondurile din care se finaneaz (din bugetul general sau ordinar al statului, din bugetele locale, din bugetele anexe, din conturile speciale de trezorerie); gruparea funcional, n care cheltuielile sunt mprite dup specificul activitii instituiilor publice: administraie public, armat, nvmnt, cultur, sntate, cercetare tiinific etc. n cadrul criteriilor economice se ntlnesc mai multe modaliti de grupare a cheltuielilor publice, i anume: dup rolul acestora n realizarea procesului reproduciei sociale; dup natura cheltuielilor; dup caracterul productiv al muncii; dup coninutul material sau nematerial al cheltuielilor publice. Dup rolul pe care cheltuielile publice l au n nfptuirea reproduciei sociale, acestea sunt grupate astfel: cheltuieli reale sau negative i cheltuieli economice sau pozitive. Cheltuielile reale reprezint un consum de produs naional, i nu au ca efect crearea de venit naional. Cheltuielile reale au un caracter neproductiv i se refer la: ntreinerea aparatului de stat, plata dobnzilor i comisioanelor la mprumuturile de stat, ntreinerea i dotarea cu armament i tehnic de lupt a armatei etc. Cheltuielile economice au un caracter productiv i se concretizeaz n: investiii efectuate de stat pentru nfiinarea de noi ntreprinderi, modernizarea ntreprinderilor existente, construirea de drumuri, poduri i, n general, dezvoltarea infrastructurii. Cheltuielile economice au drept consecin crearea de produs naional, avnd efecte favorabile asupra procesului de ansamblu al reproduciei sociale. Un asemenea criteriu de gruparea cheltuielilor publice permite studierea i analiza cheltuielilor dup aportul lor la creterea avuiei naionale i luarea unor eventuale msuri de ctre stat pentru diminuarea cheltuielilor reale i creterea celor economice. Dup natura i aportul cheltuielilor la crearea condiiilor privind activitatea entitilor publice, acestea se grupeaz n cheltuieli de funcionare sau curente, cheltuieli de transfer i cheltuieli de investiii.
91
FINANE GENERALE
Clasificaia economic se bazeaz pe folosirea a dou criterii de grupare: primul, conform creia cheltuielile se mpart n: cheltuieli curente (de funcionare) i cheltuieli de capital (cu caracter de investiii); al doilea, mparte cheltuielile n cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative i cheltuieli de transfer (de redistribuire). Cheltuielile curente sunt cele care asigur buna funcionare i ntreinere a instituiilor publice. Ele reprezint un consum definitiv de produs intern brut iar sumele cheltuite trebuie s se rennoiasc anual, avnd ponderea cea mai mare din totalul cheltuielilor publice. Cheltuielile de capital (de investiii) se concretizeaz n achiziionarea de bunuri destinate sferei produciei materiale sau dotrii sferei nemateriale (instituii publice) cu active fixe, care duc la dezvoltarea i modernizarea patrimoniului public. Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative cuprind n general remunerarea serviciilor, a prestaiilor i a furniturilor necesare bunei funcionari a instituiilor publice sau achiziionrii de mobilier, aparatur i echipamente. Cheltuielile de transfer reprezint trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziia unor persoane juridice (instituii cu activiti autofinanate, ntreprinderi productive), unor persoane fizice (pensionari, omeri, studeni, elevi etc.), sau a unor bugete ale administraiilor locale. Din acest unghi de vedere, ele pot avea un caracter economic (subvenii, prime pentru stimularea exportului, restructurarea unor activiti economice etc.) sau un caracter social (burse, pensii, ajutoare i alte indemnizaii), inclusiv finanarea unor aciuni de importan deosebit efectuate prin intermediul administraiilor publice locale. Clasificaia funcional folosete drept criteriu n gruparea cheltuielilor publice domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinaii legate de efectuarea unor transferuri ntre diferitele niveluri ale administraiei publice, plata dobnzilor la datoria public sau constituirea de rezerve la dispoziia autoritii executive. Gruparea cheltuielilor publice conform acestui criteriu reflect implicit obiectivele politicii financiare a statului, prin repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate i obiective care definesc nevoile publice. Clasificaia financiar are n vedere momentul n care se efectueaz cheltuielile publice i modul n care acestea afecteaz resursele financiare publice. Conform acestei clasificaii, cheltuielile se grupeaz n: definitive; temporare sau operaiuni de trezorerie; virtuale sau posibile. Cheltuielile definitive finalizeaz distribuirea resurselor financiare, avnd n structur att cheltuieli curente, ct i cheltuieli de capital. Cheltuielile publice de acest tip se finalizeaz cu pli la scadene certe i atest lichidarea complet a angajrii statului pentru a efectua cheltuielile prevzute n buget. Cheltuielile definitive apar ca posturi distincte n bugetele publice. Cheltuielile temporare reprezint, n marea lor majoritate, operaiuni de trezorerie i sunt evideniate n conturi speciale ale trezoreriei. Aceste cheltuieli nu figureaz n bugetele publice, ci se gestioneaz separat prin trezoreria public, fiind urmate de finalizarea prin pli cu scadene certe. Cheltuieli virtuale sau posibile sunt acelea pe care statul se angajeaz s le efectueze n anumite condiii, cum ar fi cele legate de aciuni sau obiective neprevzute i finanate pe seama rezervelor la dispoziia guvernului sau de garantare de ctre stat a mprumuturilor contractate persoane private.
93
Ip1/ 0 =
P 1 P0
n care: P1 - nivelul preurilor n perioada curent; P0 - nivelul preurilor n perioada de baz. Influena exercitat de creterea inflaionist a preurilor, ce se regsete n volumul cheltuielilor exprimate prin preuri curente, este astfel corectat, comparaiile i aprecierile devenind concludente, n aceste condiii. Nivelul cheltuielilor publice, n expresie nominal sau real, este util pentru a reflecta volumul acestora, n moned naional, i servete la efectuarea de analize numai pe plan intern, naional. pentru efectuarea de comparaii pe plan internaional, se folosesc , n principal, urmtorii indicatori: - ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut (CPPIB), calculat prin raportarea mrimii nominale a cheltuielilor publice la produsul intern brut, exprimat de asemenea n preuri curente, dup relaia:
CPPIB =
n Cp
PIB n
100
unde: Cpn volumul cheltuielilor publice n preuri curente PIBn produsul intern brut, n preuri curente - cheltuielile publice medii pe un locuitor, n dolari SUA, calculat pe baza relaiei: CP CPloc. = USD N unde: CPUSD cheltuieli publice exprimate n dolari SUA
94
FINANE GENERALE
N numrul de locuitori n rile n care volumul PIB pe locuitor este mai mare, cheltuielile publice pe locuitor sunt mai ridicate, comparativ cu situaia din rile mai puin dezvoltate. De exemplu, n ri cu un PIB pe locuitor de peste 10.000 dolari, cheltuielile publice reprezint n deceniul anterior circa 6.000 $/locuitor, n timp ce pentru cele slab dezvoltate, cu un volum al PIB de pn la 2.000$/locuitor, cuantumul acestor cheltuieli se ridic numai pn la circa 600$/locuitor. Evoluia cheltuielilor publice, ca fenomen economic, se nscrie n contextul dezvoltrii economice i sociale a fiecrei ri, aflndu-se n relaie direct cu dezvoltarea instituiilor de tip statal i cu particularitile sistemului social-economic existent. Apar, astfel, diferenieri sensibile n privina volumului i structurii cheltuielilor publice, att n timp ct i n spaiu, ele nregistrnd, n principiu, o tendin general de cretere. La scar mondial, se constat c ele au evoluat de la nivelul redus de cteva procente la sfritul secolului XIX, pn la peste 50% din PIB-ul unor ri, n prezent. Aceast evoluie nregistreaz diferenieri importante ntre ri sau grupuri de ri, dar, ca o caracteristic general, n evoluia cheltuielilor publice, se constat c ritmul de cretere i proporiile ce revin acestora sunt superioare n rile dezvoltate i relativ mai reduse n cele n curs de dezvoltare. Astfel, de exemplu, se constat c n S.U.A. ponderea cheltuielilor publice n produsul naional a crescut de la cteva procente, la nceputul secolului XX, la circa 30% n unii ani din ultimele decenii. Caracterizarea structurii cheltuielilor publice poate fi realizat din punctul de vedere al ponderii (greutii specifice) a diferitelor categorii de cheltuieli publice fie n total cheltuieli publice, fie n totalul cheltuielilor dintr-o anumit grup (de exemplu, ponderea cheltuielilor publice pentru nvmnt n total cheltuieli publice pentru aciuni social-culturale, ponderea cheltuielilor publice pentru nvmnt n total cheltuieli publice etc.), ponderi calculate dup relaia:
GS CPi = CPi 100 CPt
unde: GSCPi ponderea (greutatea specific) a cheltuielilor publice din categoria i CPi volumul cheltuielilor publice din categoria i CPt cheltuieli publice totale (sau dintr-o anumit grup) Cunoaterea ponderii diferitelor categorii de cheltuieli publice este necesar pentru a urmri spre realizarea cror obiective au fost orientate resursele financiare publice, precum pentru a efectua comparaii pe plan internaional. Structura cheltuielilor publice realizate de diferite tari evideniaz situaii diferite, inclusiv sub aspectul preocuprilor luate in considerare. In acest sens este de remarcat c n rile dezvoltate o pondere mai mare revine cheltuielilor publice pentru aciuni sociale, inclusiv de protecie social, de gospodrire comunal, n timp ce n rile n curs de dezvoltare accentul cade pe aciunile cu caracter economic. O explicaie rezid n preocuprile impuse fiecreia din cele doua ri de realitatea economico-social cu care se confrunt. Pentru rile dezvoltate sectorul privat asigur o puternic dezvoltare, ceea ce permite statului s-i concentreze preocuprile si s orienteze resursele financiare publice cu prioritate n sfera asigurrilor sociale. rile n curs de
95
96
FINANE GENERALE
Nivelurile i tendinele diferite n evoluia cheltuielilor publice sunt influenate i de modelul social-economic promovat prin politica guvernelor aflate la putere. Sub acest aspect, se contureaz tendina ca guvernele cu orientare social-democratic (mai pronunat de stnga) s promoveze politici i modele cu un accent mai puternic pe socializarea consumului (prin redistribuirea PIB) i finanarea mai intens a unor aciuni de interes public, ceea ce duce la proporii mai ridicate ale cheltuielilor publice. Spre deosebire, guvernele cu orientare politic liberal sau conservatoare (de dreapta) opteaz, ca tendin, pentru limitarea proporiilor redistribuirii PIB, punnd accentul pe satisfacerea necesitilor sociale n varianta privat, i nregistrnd un nivel mai redus al cheltuielilor publice finanate de stat. Pe de alt parte, diferenele existente, privind nivelurile de dezvoltare economico-sociale dintre cele dou mari grupuri de ri, au impus limite diferite de implicare a statului n efectuarea de cheltuieli publice. Din acest punct de vedere, este de admis c i posibilitile de redistribuire a PIB sunt mai reduse pentru rile srace, comparativ cu cele de care dispun rile bogate, avnd n vedere dimensiunile diferite ale prilor din produsul naional ce rmn pentru satisfacerea nevoilor de consum personal. Dinamica cheltuielilor publice poate fi apreciat cu ajutorul unor indicatori care exprim mutaiile survenite, n mrimi absolute sau relative, nominale sau reale, ale acestora, de la o perioad la alta, urmrind asigurarea comparabilitii datelor. Modificarea (creterea) absolut a cheltuielilor publice se determin, n principiu, ca diferen ntre nivelul cheltuielilor publice dintr-o perioad luat ca baz de comparaie i cel nregistrat n perioada curent. Ea se poate stabili n expresie nominal sau real. Astfel, modificarea (creterea) absolut nominal rezult ca diferen ntre mrimea cheltuielilor publice nregistrate n cele dou perioade, care ns sunt exprimate prin preurile practicate n fiecare dintre acestea, conform relaiei urmtoare:
0 Cp1n/ 0 = Cp1 Cpn n
n care: Cpn1/0 - modificarea cheltuielilor publice (n expresie nominal); Cpn1 - cheltuielile publice realizate, n preuri curente (n expresie nominal), n perioada curent; Cpn0 - cheltuielile publice realizate, n preuri curente (n expresie nominal), n perioada de baz. Modificarea (creterea) real a cheltuielilor publice se calculeaz ca diferen ntre mrimile cheltuielilor publice realizate n dou perioade, dar exprimate prin acelai nivel de pre, adic evaluate n preuri constante. Aceast modificare poate fi redat sintetic prin relaia:
r Cp1r/ 0 = Cp1r Cp0
n care: Cpr1/0 - modificarea cheltuielilor publice (n expresie real); Cpr1 - cheltuielile publice realizate, n preuri constante , n perioada curent; Cpr0 - cheltuielile publice realizate n preuri constante, n perioada de baz. n care
Cp1n Cp = Ip1/ 0
r 1
iar :
97
unde: P1 - nivelul preurilor n perioada curent; P0 - nivelul preurilor n perioada de baz. Pe de alt parte, n caracterizarea dinamicii cheltuielilor publice este de interes i cunoaterea mrimilor relative (n procente) ale modificrilor privind cheltuielile publice. n acest scop, se pot utiliza urmtorii indicatori: - Indicele creterii relative nominale (Icrn), care exprim raportul dintre modificarea cheltuielilor publice n expresie nominal dintr-o anumit perioad i mrimea cheltuielilor publice nominale din perioada de baz:
Cp n1 / 0 100 Cp n 0 - Indicele creterii relative reale (Icrr), care se bazeaz pe aceleai elemente de calcul, exprimate ns n mrime real, i anume: I crn = Cp r1 / 0 100 Cp r 0 Aceti indici permit aprecieri mai realiste din punct de vedere al dinamicii cheltuielilor publice, i concluzii utile pentru comparaiile n timp i spaiu. n acelai cadru, se mai poate utiliza un indicator sintetic ce caracterizeaz dinamica cheltuielilor publice denumit elasticitatea cheltuielilor publice n raport cu P.I.B., al crui calcul se poate efectua conform relaiei urmtoare: I crr =
FINANE GENERALE
Coeficientul de elasticitate poate fi apreciat ca avnd o relevan mai mare, deoarece favorizeaz aprecierea dinamicii cheltuielilor publice prin prisma ritmului de cretere a acestora, fa de ritmul de cretere a P.I.B. Din acest punct de vedere, o constatare general privind dinamica cheltuielilor publice este deosebit de semnificativ i anume c, pe termen mediu i lung, ritmul de cretere al cheltuielilor publice, a devansat ritmul de cretere al P.I.B., n toate rile. Aceasta confirm tendina general de sporire a ponderii cheltuielilor publice n PIB i, implicit, de folosire a unei pri tot mai mari din produsul creat, pentru finanarea de aciuni considerate de interes public.
6.4. Factori de influen asupra evoluiei cheltuielilor publice
n contextul mai larg al evoluiei cheltuielilor publice, analiza acestora evideniaz influena exercitat de ctre o multitudine de factori cu semnificaii diferite. Tendina general de cretere i chiar ritmul mai rapid al cheltuielilor publice fa de cel al P.I.B. pot fi explicate prin aciunea urmtoarelor grupuri de factori de influen: a) factori demografici. Asupra volumului i structurii cheltuielilor publice au exercitat i exercit o puternic influen creterea populaiei globului, precum i modificrile structurale ale acesteia pe vrste, categorii socio-profesionale etc. Att pe plan mondial, ct i pe ri este confirmat statistic tendina general de cretere a populaiei, antrennd creterea nevoii de utiliti publice. Explozia demografic caracteristic secolului XX are un corespondent i n amplificarea activitii instituiilor publice i a aciunilor cu caracter public finanate de stat, n toate rile lumii. Modificarea numrului i structurii populaiei pe categorii de vrst i socio-profesionale apare ca factor cu influen important asupra evoluiei cheltuielilor publice prin prisma aciunilor cu caracter social ce se finaneaz, mai ales, pentru protejarea celor din categoriile de vrst mic sau naintat. Aa, de exemplu, creterea duratei medii de via apare ca element cu impact indirect asupra creterii proporiei populaiei de vrst naintat, pentru care sunt necesare aciuni de protecie social finanate de stat. Sub aspectul modificrilor pe plan socio-profesional, un element important l reprezint creterea numrului populaiei ocupate n sectorul public, coroborat cu preocuprile pentru dezvoltarea cadrului adecvat reciclrii forei de munc, restructurri i recalificri profesionale, pe fundalul extinderii aciunilor viznd securitatea i protecia social. b) factori economici. Din aceast grup de factori, o influen major exercit gradul de dezvoltare economic i de modernizare a economiei fiecrei ri, ca i cel de implicare a statului n susinerea progresului economic, n general, inclusiv prin aciuni de stabilizare a economiei i de stimulare a creterii economice. n acest cadru, este de remarcat faptul c n majoritatea rilor, statul s-a implicat n economie, att prin sprijinirea cu subvenii a sectorului privat al acesteia, ct i prin dezvoltarea sectorului economic public, crend i dezvoltnd unele ramuri sau subramuri economice, considerate de interes strategic naional etc., ceea ce a determinat sporirea cheltuielilor publice n ansamblu. n acelai sens, odat cu apariia fenomenelor destabilizatoare n economie i societate, de tipul crizelor i omajului, a devenit necesar i s-a realizat intervenia statului prin cheltuieli publice pentru contracararea conjuncturii nefavorabile, relansarea economiei i creterea economic durabil. Un factor economic cu influen semnificativ asupra creterii cheltuielilor publice n expresie nominal l reprezint moneda naional. n majoritatea rilor lumii, n secolul nostru, s-a
99
FINANE GENERALE
financiare crescnde ale statului i organelor autonome" n raport cu evoluia cererii de utiliti publice.
6.5 Caracterizare general a principalelor categorii de cheltuieli publice (bugetare)
6.5.1 Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale
Cheltuielile publice bugetare din aceast categorie joac un rol deosebit de important prin impactul pe care l au asupra dezvoltrii fiecrei ri sub aspect social i economic, contribuind din plin la progresul umanitii, n general. Rolul pozitiv ndeplinit de cheltuielile cu aciuni social-culturale a determinat tendina statului modern de asumare a unor sarcini sporite, viznd mbuntirea posibilitilor de acces al cetenilor la serviciile caracteristice acestui domeniu, cu att mai mult, cu ct revoluiile tehnicotiinifice au amplificat nevoia de instruire i cunoatere, ca premise indispensabile mersului ascendent al omenirii. Prin coninutul acestor cheltuieli, sunt avute n vedere aciuni de interes general ce se ntreprind n scopul asigurrii de servicii publice destinate populaiei, n ansamblu, sau anumitor categorii ori indivizi, fie gratuit, fie cu plat redus fa de costurile acestora, inclusiv sub forma acordrii unor sume de bani (burse, pensii, indemnizaii etc.). Condiiile concrete i formele specifice de manifestare a lor sunt determinate de natura activitii instituiilor publice profilate pe acest domeniu, ntre care: coli, spitale, biblioteci, teatre, filarmonici etc. Prin prisma impactului lor asupra produsului naional, aceste cheltuieli apar, n prim plan, drept consumuri definitive de resurse, determinnd diminuarea PIB, respectiv a avuiei naionale. Pe de alt parte, este ns recunoscut impactul lor pozitiv indirect asupra PIB, prin contribuia adus la crearea unor premise favorabile sporirii acestuia, deoarece majoritatea aciunilor de acest fel antreneaz creterea capacitii creatoare i a potenialului productiv al naiunii. n condiiile specifice lumii contemporane, n majoritatea statelor s-au nregistrat creteri importante ale acestor cheltuieli, att n sume absolute, ct i ca pondere n PIB i n total cheltuieli bugetare. n rile dezvoltate, ponderea acestor cheltuieli n PIB depete sensibil 20%, dar cu variaii importante. O situaie relativ diferit se prezint n cazul rilor n curs de dezvoltare, unde acestea ponderi sunt cu mult inferioare; n India (n jur de 5%); Brazilia, (ntre 11,22% n 1991 i 16,00% n 1998); Argentina, (ntre 10,16% n 1991 i 14,46% n 1998). Tot astfel, se remarc i faptul c n structura cheltuielilor publice totale, cheltuielile cu aciuni social-culturale prezint ponderi foarte mari n rile dezvoltate, de aproximativ 60%, n timp ce n cazul rilor n curs de dezvoltare aceast pondere este mai redus (ntre 20% i 40%). Diferenierea important ntre cele dou grupuri de ri trebuie puse n primul rnd, pe seama nivelului diferit de dezvoltare, care impune limite de redistribuire a PIB i prioriti diferite n alocarea resurselor respective pe categorii de cheltuieli. Aa, de pild, s-a conturat ca o caracteristic faptul c n majoritatea rilor slab dezvoltate statul aloc sume mai mari pentru aciuni economice i dezvoltarea infrastructurii, ceea ce reprezint o opiune fireasc, dar implic alocaii mai mici i ponderi mai reduse n PIB ale cror categorii de cheltuieli. n ceea ce privete structura intern a cheltuielilor pentru aciuni social-culturale, se disting urmtoarele subgrupe: cheltuieli pentru nvmnt; cheltuieli pentru cultur i art; cheltuieli
101
Pornind de la corelaia indirect ce se manifest ntre aceast categorie de cheltuieli i dezvoltarea economic a diferitelor ri, o bun parte a lor, n primul rnd cele pentru nvmnt, se consider a fi investiii n capital uman, apreciate ca fiind cele mai rentabile. Pe un prim plan se relev impactul deosebit de pregnant al cheltuielilor publice pentru nvmnt, concretizat prin efectele pozitive generate n viaa social i economic, att la nivelul individului, ct i al ntregii societi i trebuie apreciat n raport cu eforturile fcute, n primul rnd, n plan financiar. Impactul pozitiv profund al cheltuielilor cu nvmntul asupra dezvoltrii durabile a societii, pe fundalul revoluiilor tehnico-tiinifice contemporane, face ca ele s fie considerate veritabile investiii n capital uman sau "n resurse umane" valorificabile pe termen lung, cu cel mai ridicat randament. Studii ntreprinse n aceast direcie atest aportul important adus de nvmnt la creterea economic, n plan mondial, apreciat pentru deceniul anterior la cote cuprinse ntre 16 i 30% din sporul de PIB. n aceeai idee, prin prisma productivitii muncii s-a relevat interaciunea puternic dintre nivelul acestui indicator i numrul de clase (de coal) absolvite de ctre subieci, n sensul unei creteri exponeniale a celui dinti n raport cu cel de-al doilea. Din aceste considerente, un aspect important al deciziilor, n acest domeniu, se refer la dimensiunile sau volumul acestor cheltuieli determinate pe baz de criterii obiective, urmrind obinerea de efecte sociale utile maxime cu eforturi financiare minime.
102
FINANE GENERALE
n finanarea acestor cheltuieli este necesar asigurarea unui grad de eficien economicosocial ct mai ridicat. Din acest punct de vedere prezint un interes major urmrirea conexiunilor ce se stabilesc indirect ntre cheltuielile cu nvmntul, pe de o parte i dezvoltarea economicosocial concretizat n PIB, pe de alt parte. n acest sens, la nivel macroeconomic se impune corelarea dimensiunii cheltuielilor privind nvmntul cu indicatorii social-economici, n primul rnd cu PIB, inclusiv prin determinarea ponderii lor n PIB. Sub cel din urm aspect, n ultima perioad, s-a conturat tendina de cuantificare a prevederilor bugetare pentru diferite categorii de cheltuieli, respectiv a celor cu nvmntul, pornind de la o cot procentual minim din PIB, conform relaiei:
C pip = PIB p c
n care: Cpip cheltuieli publice pentru nvmnt prevzute n buget; PIBp produsul intern brut previzibil; c - cota procentual din PIB destinat acestor cheltuieli. Prin prisma cerinelor de eficien, se accept ca logic i necesar verificarea corelaiei dintre creterea cheltuielilor cu nvmntul, pe de o parte, i creterea PIB, pe de alt parte, deoarece, principial, efectul scontat a se obine prin nvmnt trebuie s includ i un spor de productivitate a muncii, care se regsete ntr-un spor de PIB. Pe seama sporului de PIB ar urma s se recupereze cheltuielile cu nvmntul, realiznd i o cretere suplimentar a acestuia n viitor. n consecin, pentru aprecierea eficienei acestor cheltuieli se apeleaz la calcularea unor indicatori caracteristici, ntre care i termenul de recuperare. Acest indicator se calculeaz n baza raportului dintre volumul cheltuielilor pentru nvmnt i sporul de PIB realizabil ntr-un interval de timp, fr a se delimita cu exactitate creterea (de PIB) rezultat ca efect al acestora. n acelai timp i n mod implicit, ritmul de cretere a PIB trebuie s condiioneze ritmul de cretere a cheltuielilor cu nvmntul. Aceste condiii se pot exprima schematic prin relaiile:
n care: PIB produsul intern brut; Cpi cheltuieli publice pentru nvmnt; IPIB indicele produsului intern brut; ICpi indicele cheltuielilor publice pentru nvmnt. iar PIB C pi > PIB 0 C pi 0 unde: PIB variaia (modificarea) mrimii produsului intern brut; Cpi variaia (modificarea) mrimii cheltuielilor publice pentru nvmnt Totui, aceast condiionare nu exclude acceptarea unor situaii particulare n care ritmul creterii cheltuielilor cu nvmntul poate s nu concorde sau s devanseze pe cel al creterii PIB, mai ales cnd se produc transformri profunde n economie i societate, inclusiv n sfera nvmntului. Corelarea cheltuielilor pentru nvmnt cu rezultatele obtenabile n plan economic i social, impune structurarea adecvat a reelei de nvmnt astfel nct absolvenii s poat pune n
103
FINANE GENERALE
i n domeniul ocrotirii sntii se pune cu mare acuitate problema eficienei cu care sunt cheltuite resursele alocate. n general, activitile specifice sntii genereaz mai multe categorii de efecte: medicale, sociale i economice, care concretizeaz aspecte ale eficienei acestor cheltuieli. Efectele medicale vizeaz rezultatele concrete ale aciunilor privind ocrotirea sntii (consultaii, analize, diagnostic, tratamente) i se reflect n refacerea i pstrarea sntii persoanelor beneficiare de asisten medical. Aceste efecte au n general un caracter individual. Efectele sociale reflect eficiena aciunilor de ocrotire a sntii la nivelul ntregii societi i se rsfrng asupra strii de sntate a ntregii populaii. Ele sunt reprezentate printr-o serie de indicatori statistici, cum sunt: sperana medie de via la natere, natalitatea, morbiditatea, mortalitatea infantil i cea general etc. care dau coninut eficienei sociale. Efectele economice constau n reducerea perioadelor de incapacitate de munc, eradicarea unor boli profesionale, creterea perioadei active a vieii, consolidarea capacitii de munc etc. Aceste efecte duc la economisirea unor importante fonduri financiare i n ansamblu la creterea PIB, fiind o expresie a eficienei economice a cheltuielilor cu sntatea. Eficiena economic poate fi determinat folosind mai multe metode, printre care cele mai cunoscute sunt: - analiza cost-beneficiu, care compar costurile diferitelor servicii medicale, cu rezultatele exprimate n bani ale acestora; aceast metod are aplicare relativ redus datorit numrului restrns de produse ale serviciilor medicale care pot fi evaluate n bani; - analiza cost-eficacitate presupune compararea costului serviciilor medicale cu eficiena exprimat prin nivelul unor indicatori cum ar fi: numr de mbolnviri evitate, ani de supravieuire, grad de recuperare etc., fiind util n compararea diferitelor metode de tratament pentru o anumit maladie.
6.5.2 Caracterizare general a cheltuielilor pentru servicii publice generale, ordine public i siguran naional
Cheltuielile din aceast categorie se grupeaz dup structura organizatoric a autoritilor publice generale, care cuprinde: a) organele puterii i administraiei publice, n cadrul crora includ: - instituia (sau administraia) prezidenial; - organele puterii legislative centrale i locale (parlamente, consilii sau autoriti locale); - organele puterii judectoreti; - organele executive centrale i locale (guvern, ministere, prefecturi, primrii i alte instituii). b) organele de ordine public n care se cuprind: poliia, jandarmeria, securitatea naional, servicii de informaii, servicii speciale de protecie i paz. Cheltuielile pentru serviciile publice generale satisfac necesiti publice, de ordin general, care intereseaz ntreaga societate, avnd un caracter indivizibil i dnd substan suveranitii unui stat. n acest scop, toate statele aloc importante resurse financiare din bugetul public. Cheltuielile pentru servicii publice generale difer (ca mrime i structur) de la o ar la alta, mai ales n funcie de nivelul de dezvoltare economic i social. n rile dezvoltate cheltuielile cu aceast destinaie au ponderi ntre 7%-12% n totalul cheltuielilor publice i de
105
Cheltuielile de aprare se mpart, n funcie de destinaia lor concret, n dou mari categorii: directe i indirecte. Cheltuielile militare directe cuprind cheltuielile cu ntreinerea forelor armate n ar sau n cadrul bazelor militare din alte ari i se concretizeaz n procurarea de bunuri i servicii necesare bunei funcionri a organismului militar, precum i pentru dotarea cu armament, tehnic de lupt i echipamentul specific. Aceste cheltuieli figureaz n bugetul Ministerului Aprrii. n afara acestora, exist i alte cheltuieli cu caracter i finalitate militar finanate din fonduri speciale separate de bugetul de stat, sau exist i anumite cheltuieli "civile" legate de activitile militare cuprinse n bugetele altor ministere. Cheltuielile militare indirecte sunt considerate cele legate de lichidarea urmrilor rzboaielor sau pentru pregtirea unor viitoare aciuni armate. n aceast categorie se includ pli n contul datoriei publice contractate pentru nzestrarea armatei sau pentru ducerea rzboaielor; despgubiri de rzboi datorate de rile nvinse; cheltuieli de refacere a propriei economii distruse; pli de pensii cuvenite orfanilor, invalizilor i vduvelor de rzboi; cercetri tiinifice cu finalitate militar .a. Privite din punctul de vedere al coninutului economic, cheltuielile militare prezint o structur aparte, n sensul c ponderea cheltuielilor militare curente este mai apropiat de ponderea cheltuielilor militare de capital. Dac volumul cheltuielilor curente destinate ntreinerii forelor armate (cheltuieli materiale, de personal, transferuri) depinde n principal de efectivele armatei, cheltuielile de capital, destinate tehnicii militare, dezvoltrii i modernizrii acesteia, presupune alocarea unor nsemnate resurse financiare. Aceast orientare este mai pregnant n cazul marilor puteri nucleare care au acordat (i acord) prioritate cheltuielilor de capital n raport cu cheltuielile curente. Spre exemplu, in Frana n perioada 1962-1980 cheltuielile militare de capital au fost cuprinse ntre 31% i 50% i chiar 53% din totalul cheltuielilor militare. Din aceste cheltuieli de
106
FINANE GENERALE
capital, partea destinat narmrii nucleare a avut o evoluie asemntoare: n perioada 1960-1980 ponderea cheltuielilor pentru arsenalele nucleare a crescut de la 9,3% la 31,2%, iar n 1993 ea a reprezentat 76,6% din totalul cheltuielilor militare. Analiza cheltuielilor militare la nivel mondial arat c de la sfritul deceniului al IX-lea se constat o relativ reducere a volumului acestora, ca efect al ncetrii "rzboiului rece" i al tratatelor privind dezarmarea i ncetarea experienelor nucleare. Astfel, n 1987 cheltuielile militare mondiale erau evaluate la peste 1.000 mld. dolari SUA, n 1992 ele totalizau 815 mld., iar n 1997, aproximativ 700 mld. Reduceri semnificative au fost efectuate n special de rile dezvoltate ale cror cheltuieli militare au sczut de la 850 mld. dolari SUA n 1987 la 669 mld. n 1993, reprezentnd o scdere de 3% pe an1. Prin prisma ponderii cheltuielilor militare n totalul cheltuielilor publice i in PIB, se constat, ca i la alte categorii de cheltuieli publice, o difereniere a acestora n raport cu gradul de dezvoltare. n cazul rilor dezvoltate, reprezint ntre 2% i 8% din totalul cheltuielilor publice i ntre 1% i 3% din PIB pentru acelai grup de ri. n cazul rilor n curs de dezvoltare, diferenele sunt foarte mari, i n acelai timp ponderile respective depesc, n unele cazuri, nivelul din rile dezvoltate. (Egipt, India). Ponderea n PIB a cheltuielilor militare ale acestor ri este ns foarte redus (cu unele excepii). O caracteristic a cheltuielilor militare o reprezint faptul c ele sunt finanate n toate rile din bugetele centrale (ale statelor), la care se pot aduga resurse financiare provenite de la anumite aliane militare i credite externe Volumul acestor cheltuieli i mai ales creterea lor au efecte nefavorabile asupra dezvoltrii economice i sociale ale statelor lumii luate in mod individual, dar i la nivel mondial. Aceste cheltuieli consum importante resurse materiale, umane i financiare. n scopuri militare sunt scoase din circuitul economic semnificative cantiti de materii prime, combustibili, energie, materiale etc., care se folosesc pentru a asigura ntreinerea forelor armate, instruirea i echiparea efectivelor. Exist i un important consum de resurse umane, deoarece o mare parte din fora de munc nalt calificat este implicat direct sau indirect n servicii legate de aprarea naional, de industria care lucreaz pentru armat. n cercetarea tiinific din domeniul militar sunt antrenai muli cercettori tiinifici, alte cadre deosebit de bine pregtite profesional, iar cheltuielile de cercetaredezvoltare cu caracter militar reprezint 20-25% din cheltuielile mondiale pentru toate destinaiile. n cazul n care pentru activitile cu caracter militar sau pentru industria militar sunt necesare importuri sau se fac mprumuturi n exterior, statele sunt obligate la un important efort valutar care influeneaz negativ rezervele valutare sau duce la creterea datoriei externe. Aceste considerente conduc la concluzia c nivelul cheltuielilor militare i creterea lor au influene nefavorabile asupra activitilor civile i c ele deturneaz resurse importante ctre scopuri neproductive. Caracterul neproductiv al cheltuielilor militare impune o dimensionare corect a lor n funcie de obiectivele politicii stabilite pentru acest domeniu, n condiiile asigurrii securitii fiecrei ri.
n cadrul cheltuielilor publice pentru aciuni economice, cu un loc central revine celor suportate direct din bugetul statului, care se pot grupa n: - cheltuieli cu dezvoltarea sectorului economic de stat; - cheltuieli cu acordarea de subvenii; - cheltuieli cu cercetarea tiinific i dezvoltarea tehnologic.
Cheltuielile pentru dezvoltarea sectorului economic de stat se finaneaz direct din bugetul de stat i se concretizeaz n realizarea unor obiective economice constnd n: construirea de noi ntreprinderi; dezvoltarea, modernizarea sau reutilarea, de proporii mai mari, a ntreprinderilor existente; rscumprarea ntreprinderilor preluate n proprietatea statului (naionalizate) de la ntreprinztorii privai; pli legate de datoriile contractate de stat pentru dezvoltarea acestui sector, inclusiv a dobnzilor aferente. n principiu, acestea reprezint cheltuieli de investiie n obiective economice proprietate de stat. Cheltuielile cu acordarea de subvenii vizeaz, n esen, acoperirea pierderilor pe care le pot nregistra ntreprinderile, att din sectorul privat, ct i din cel public, ca urmare a aciunii unor factori cu impact negativ, inclusiv a practicrii unor preturi mai sczute, controlate de stat, pentru anumite bunuri i servicii destinate consumului intern sau exportului. Finanarea acestor aciuni, prin acordarea de subvenii din bugetul public, se justific prin prisma interesului naional, de a asigura, pe de o parte, un consum satisfctor de bunuri i servicii strict necesare pentru populaie, la preuri acceptabile, sau stimularea exporturilor, ca suport al ncasrilor n valut, iar pe de alt parte, recuperarea cheltuielilor i obinerea unui profit acceptabil pentru ntreprinderile furnizoare. Mrimea cheltuielilor de acest tip depinde att de condiiile de producie i vnzare ale ntreprinderilor, ct i de nivelul la care se angajeaz statul s subvenioneze diferitele produse i servicii de acest fel, garantnd ntreprinztorilor obinerea unui venit satisfctor. n principiu, se poate admite c mrimea acestui venit (profit) trebuie s fie comparabil cu cea posibil de realizat pe piaa intern, prin vnzarea bunurilor i serviciilor respective la preuri libere, nedirijate de stat. Prin urmare, statul se angajeaz s garanteze productorilor respectivi un asemenea nivel de pre (obtenabil pe piaa intern n condiiile non-interveniei sale), compensnd ntreprinztorilor diferena nefavorabil, prin acordarea de subvenii. Acestea se pot stabili i acorda de ctre stat i cu scopul de a se acoperi pierderile realizate de ntreprinderi cu capital de stat, datorate costurilor mari nregistrate de acestea din cauze obiective, care depesc preurile formate liber pe pia, n condiii de concuren. n acest sens, preul garantat de stat ar urma s acopere integral costurile recunoscute i, eventual, s permit obinerea unui profit minim de ctre productor. Cheltuielile cu cercetarea tiinific i dezvoltarea tehnologic au devenit un factor important de impulsionare a creterii economice, confirmat de faptul c rile care nregistreaz un procent mai ridicat al acestor cheltuieli in PIB au progresat mai rapid, att n plan economic, ct i social-cultural. Decalajul existent ntre cele dou grupuri de ri, cu tendin de accentuare, se datoreaz i diferenelor de potenial tiinific. In acest context, este semnificativ constatarea c, n deceniul anterior, numai pentru finanarea cercetrii tiinifice se alocau din PIB, n rile dezvoltate peste 2%, iar n rile n curs de dezvoltare sub 1%.
108
FINANE GENERALE
Coninutul specific al aciunilor ntreprinse n sfera cercetrii tiinifice conduce la diferenierea cheltuielilor corespunztoare lor n trei subgrupe, distingndu-se: cheltuieli cu cercetarea tiinific fundamental; cheltuieli cu cercetarea tiinific aplicativ; cheltuieli privind dezvoltarea (tehnologic). Cheltuielile cu cercetarea tiinifica fundamental se adreseaz aciunilor de cercetare ce vizeaz dezvoltarea cunoaterii n diferite domenii, descoperirea de legiti ce guverneaz fenomenele, etc., avnd adesea un coninut abstract, dar asigurnd, ntre altele, suportul conceperii i aplicrii n practic, de ctre om, a unor soluii adecvate la problemele vieii sale materiale i spirituale.. Cheltuielile cu cercetarea tiinific aplicativ sunt caracteristice realizrii aciunilor de cercetare axate pe aplicarea n practic a cunotinelor din diverse domenii, n primul rnd, pentru crearea de noi produse i procedee tehnice,etc. Cheltuieli privind dezvoltarea tehnologic se refer la finanarea aciunilor de producere la scar industrial a noi produse, asimilare i introducere de noi tehnologii, etc. Alte cheltuieli publice cu caracter economic finanate din bugetul statului se refer la anumite aciuni de interes naional ntreprinse prin instituii specializate, asimilate celor bugetare. ntre aciunile economice de acest fel se pot meniona: combaterea duntorilor i bolilor la culturile agricole, combaterea epizootiilor i asigurarea de servicii sanitar-veterinare n zootehnie; selecia i ameliorarea soiurilor; combaterea eroziunii solului; realizarea unor lucrri de irigaii, amenajri de teritoriu sau servicii de cadastru, de metereologie, etc. Asemntoare prin coninut celorlalte cheltuieli economice, subvenionarea acestor aciuni poate contribui la conservarea i producerea valorii i implicit la creterea economic.
Eficiena cheltuielilor publice pentru aciuni economice
Efectuarea cheltuielilor publice n general i a celor pentru aciuni economice, n special, presupune cuantificarea i alocarea volumului de resurse financiare necesare realizrii diferitelor obiective sau aciuni, urmrind obinerea unei eficiene ct mai ridicate. n acest scop, sunt necesare calcule de fundamentare bazate pe o documentaie specific, lund n considerare factorii tehnici, economici i uneori sociali, care condiioneaz realizarea fiecrui obiectiv, att prin prisma efortului financiar, ct i prin cea a rezultatelor (efectelor) utile ce urmeaz a se obine. n mod deosebit, n cazul obiectivelor economice de natura investiiilor (crearea de noi ntreprinderi, dezvoltri, modernizri, reutilri, etc.) se impune elaborarea mai multor variante de realizare a acestora, pentru a se putea alege, n final, cea mai avantajoas. Este domeniul care se preteaz n cel mai nalt grad aplicrii analizei cost-beneficii sau cost-avantaje. Folosirea acestei metode n fundamentarea cheltuielilor pentru aciuni economice are un suport obiectiv, cu att mai mult cu ct, att elementele de cost, ct i cele de avantaj pot fi mai bine delimitate i cuantificate. Potrivit analizei cost-beneficiu, ntr-o prim faz, se procedeaz la definirea ct mai precis a obiectivelor, dup care se trece la identificarea mijloacelor posibile de folosit pentru realizarea fiecrui obiectiv propus. Pe aceast baz, se elaboreaz soluii alternative, ncepnd cu ntocmirea de liste ce conin mijloacele susceptibile de utilizat n aplicarea fiecrei soluii. Prin combinarea mijloacelor respective, n diferite variante de cost i de avantaj, se determin, apoi, mrimea
109
FINANE GENERALE
cerinelor de eficien. Cunoaterea mrimilor comparabile ale eforturilor investiionale i de exploatare a unui obiectiv economic, respectiv a efectelor (rezultatelor) obtenabile permite o mai bun fundamentare a deciziilor de investire, prin calcule i aprecieri mult mai realiste asupra eficienei acestor cheltuieli. Din aceast perspectiv de abordare a cheltuielilor pentru aciuni economice prezint important major calcularea unor indicatori de exprimare a eficienei lor folosind raionamente similare fundamentrii deciziilor privitoare la investiii. Cel mai adesea, asemenea indicatori se bazeaz pe luarea n calcul a elementelor de efort, constnd din sumele ce se investesc i cheltuielile de exploatare, i a celor de efect care se regsesc n profit sau beneficiu. Dintre indicatorii principali utilizai n determinarea i aprecierea nivelului eficienei acestor cheltuieli ca i a investiiilor, n general, alturi de profitul actualizat se disting: a) Valoarea net (prezent) actualizat (venit net actualizat), care se exprim prin relaia:
Vn =
t =1
[ V t ( I t + C t )] (1 + a ) t
unde: Vn valoare (net) prezent actualizat (venit net actualizat) Vt - venitul obtenabil It - investiia finanat Ct cheltuielile de exploatare a - rata de actualizare t momentul (anul) de referin Indicatorul calculat astfel, pune n eviden mrimea venitului net actualizat, ce se poate obine n diferite variante de realizare i finanare a obiectivului respectiv i orienteaz spre a alege varianta n care nivelul su este cel mai ridicat i, implicit, eficiena apare a fi mai mare. b) Investiia specific, care exprim mrimea investiiei de finanat, pe unitatea de msur a produsului sau a capacitii de producie, i poate fi determinat: - fie ca raport ntre investiia total (It) i volumul produciei realizabil (Q), conform relaiei:
I t Q - fie ca raport ntre investiia total (It) i capacitatea de producie (Cq exprimat n uniti de msur corespunztoare) a obiectivului ce se finaneaz, potrivit relaiei: I
s
I C
t q
Calculat pentru variante diferite de realizare a obiectivului, nivelul cel mai redus al acestui indicator evideniaz varianta care, sub acest aspect, asigur cea mai mare eficien. c) Efectul negativ antrenat de imobilizarea fondurilor financiare (n investiia ce se finaneaz). Acest efect const n aceea c fondurile financiare corespunztoare sumelor ce se cheltuiesc rmn blocate pe perioada de la nceperea finanrii lucrrilor de investiii pn la darea n exploatare a obiectivului i atingerea parametrilor proiectai. n acest interval, resursele cheltuite
111
FINANE GENERALE
obinuit. Rezultatul stabilit astfel arat care este numrul de ani sau fraciuni de an necesari pentru recuperarea sumelor avansate, fiind considerat mai eficient varianta pentru care nivelul acestui indicator este cel mai redus. Eficiena cheltuielilor pentru aciuni economice, respectiv a investiiilor se exprim i cu ajutorul altor indicatori, pe lng cei prezentai, dar calcularea lor pentru diferite variante de realizare a unui obiectiv duce, de regul, la rezultate contradictorii. n timp ce valorile unor indicatori apar favorabile alegerii unei variante, altele indic a fi mai eficiente alte variante de realizare i finanare a aceluiai obiectiv. n aceast situaie, devine necesar opiunea pentru varianta n care rezultatele indicatorilor calculai evideniaz, pe ansamblu, o eficien global mai mare. Rezolvarea acestei probleme este, ns, cu att mai dificil, cu ct diferiii indicatori exprim fiecare n parte, cu intensiti diferite, numai anumite laturi ale eficienei globale. nc nu s-a construit un indicator agregat, care s concentreze ansamblul elementelor de efect i efort privind investiia, astfel nct s exprime sintetic gradul de eficien al oricrei variante de realizare a acesteia i s permit alegerea celei mai avantajoase. O soluie posibil, n acest sens, ar putea fi ordonarea ntr-un tabel virtual a indicatorilor folosii n prezent, atribuind fiecruia un numr de puncte, dup importana i puterea de exprimare a eficienei investiiilor, dintr-un punctaj total de 100 sau 1000 de uniti, care s serveasc drept baz de evaluare a fiecrei variante. Ulterior, ar urma s se procedeze la calcularea valorilor tuturor indicatorilor (n toate variantele concrete avute n vedere pentru realizarea unui obiectiv) i determinarea punctelor ce revin efectiv fiecruia, n funcie de nivelul real calculat pe fiecare variant. n acest scop, se poate porni cu acordarea numrului maxim de puncte (prestabilit n tabel) indicatorului respectiv n varianta cu cel mai bun nivel al su i determina numrul proporional de puncte cuvenite aceluiai indicator n fiecare dintre celelalte variante. n final, totaliznd punctele rezultate pentru fiecare variant, ar urma s se opteze pentru aceea care are cel mai mare numr de puncte.
113
FINANE GENERALE
CAPITOLUL 7 SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE 7.1. Noiunea de resurse financiare publice i structura acestora Resursele financiare publice pot fi abordate ca un sistem sui generis avnd n vedere specificitatea lor i legturile ce se stabilesc ntre procesele de formare i utilizare ale acestora. n raport cu caracterul public al nevoilor crora le sunt destinate, aceste resurse alctuiesc un tot menit s satisfac cererea de consum impus de funcionarea normal a instituiilor i organismelor publice, inclusiv a entitilor administrativ-teritoriale. Ele se integreaz firesc n ansamblul resurselor economice destinate consumului intern, formrii de capital sau valorificrii n exterior, aducnd o contribuie major la derularea activitii lor economico-sociale. Sub aspect conceptual, prin resurse financiare publice se nelege, n principiu, totalitatea mijloacelor bneti care se administreaz de ctre autoritile publice n scopul ndeplinirii funciilor i sarcinilor ce revin acestora, asigurnd funcionarea structurilor organizatorice corespunztoare (instituii publice centrale i locale, ntreprinderi de stat etc.). Ele se caracterizeaz i prin aceea c aparin de drept statului, respectiv autoritilor publice i sunt utilizate pentru satisfacerea nevoilor de consum public. Spre deosebire, mijloacele bneti care aparin diferitelor persoane fizice i juridice i se administreaz n baza proprietii private formeaz, n sens larg, resursele financiare private i satisfac nevoi de consum privat. La scara ntregii societi se poate vorbi despre resursele financiare ale naiunii, n care se nglobeaz, att mijloacele bneti ce se administreaz n cadrul sectorului de stat, ct i cele administrate n sectorul privat. Delimitarea conceptual bazat pe tipul de proprietate nu exclude, n fapt, ntreptrunderea proceselor de utilizare a celor dou categorii de resurse financiare, care devine nu numai posibil ci i necesar. Armonizarea folosirii lor poate fi benefic, att pentru societate, ct i pentru indivizi, favoriznd o mai bun valorificare a resurselor naionale n acord cu cerinele de progres i civilizaie a fiecrei ri. Pe de alt parte, formarea tuturor resurselor financiare presupune, n mod obiectiv, crearea de produs naional brut i avuie naional, dei, n anumite limite de mrime i timp, ele pot fi procurate i din afara rii, n cadrul unor raporturi specifice concretizate prin mprumuturi, donaii, ajutoare externe etc. Avnd n vedere modul diferit n care se implic autoritile publice n administrarea lor, resursele financiare publice se structureaz pe dou subsisteme, i anume: a) subsistemul resurselor publice bugetare; b) subsistemul resurselor ntreprinderilor cu capital de stat i mixte. Subsistemul resurselor publice bugetare include resursele financiare administrate direct de ctre autoritile publice centrale i locale, respectiv de ctre instituiile publice specializate, care prin natura activitii lor, nemateriale, nu pot realiza venituri satisfctoare pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Ansamblul acestor resurse numite i bugetare se reflect, n principiu, n bugetul de stat sau bugetele diferitelor structuri administrativ-teritoriale, ce alctuiesc sistemul bugetar al unei ri. Cel de al doilea subsistem nglobeaz resursele financiare administrate direct de ctre ntreprinderile din sectorul economic de stat, n baza autonomiei lor de funcionare ca societi comerciale, regii autonome etc., inclusiv participaiile de capital ale statului la ntreprinderi mixte.
114
115
FINANE GENERALE
Prin prisma raportrii la volumul cheltuielilor publice (bugetare) de efectuat, ansamblul resurselor financiare utilizabile prezint structuri diferite, dup cum, n anul bugetar respectiv, veniturile ce se formeaz n mod obinuit la dispoziia autoritilor publice acoper integral sau numai parial cheltuielile de efectuat. n situaia cnd cheltuielile pot fi acoperite n ntregime din resurse obinuite, structura resurselor financiare publice (bugetare) cuprinde: prelevrile din veniturile persoanelor fizice i juridice la dispoziia autoritilor publice, sub formele practicate n mod obinuit (impozite, taxe, contribuii); respectiv, venituri din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor publice. Spre deosebire, n situaiile n care resursele obinuite sunt inferioare cheltuielilor de efectuat, considerate indispensabile, pentru acoperirea diferenei (de cheltuieli), sistemul resurselor financiare publice (bugetare) include i resurse denumite generic extraordinare, procurate mai ales sub formele mprumutului public, dar, uneori, i prin emisiunea de moned, vnzri de active publice, etc. 7.2. Clasificarea i caracterizarea general a resurselor financiare publice (bugetare) Ansamblul resurselor financiare publice (bugetare) este alctuit din componente care se caracterizeaz prin trsturi comune, dar prezint i particulariti privind formarea i utilizarea lor, genernd i efecte economico-sociale ce difer sensibil de la o component a acestora la alta. Pe aceast baz, ele se pot clasifica n funcie de mai multe criterii, fiecare categorie distingndu-se prin anumite caracteristici. Dup un prim criteriu de clasificare, i anume regularitatea folosirii lor resursele financiare publice se mpart n: a) resurse ordinare; b) resurse extraordinare. Resursele financiare publice (bugetare) ordinare sunt folosite n mod curent i n condiii social-economice considerate normale, motiv pentru care mai poart i denumirea de resurse curente sau obinuite. Formele sub care se constituie aceste resurse se regsesc permanent n structura resurselor financiare publice, respectiv n bugetul fiecrui an bugetar, iar prin importana mare ce le revine constituie componenta fundamental. n cadrul acestora, cele mai larg utilizate sunt: 1. impozitele, taxele i contribuiile obligatorii (suportate de persoanele fizice i juridice); 2. veniturile din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor din sectorul public. Impozitele, ca i diferitele taxe i contribuii obligatorii similare lor nsoesc existena statului de-a lungul ntregii sale istorii, dovedindu-se a fi, n permanen, resurse indispensabile funcionrii instituiilor publice. Realizarea lor ca resurse financiare publice presupune redistribuirea veniturilor primare obinute de ctre persoanele fizice i juridice. ntr-o situaie asemntoare, sub aspectul permanenei folosirii lor, se afl i veniturile obinute din exploatarea domeniilor i ntreprinderilor ce formeaz sectorul economic public, n care se creaz produs naional la a crui repartiie primar particip statul sau entitile publice, n mod direct, n ipostaza de proprietar. Resursele financiare publice extraordinare, aa cum s-au conturat n timp, se disting de cele ordinare, n primul rnd, prin caracterul vremelnic, nepermanent, al folosirii lor de ctre stat, ceea ce presupune prezena acestora numai n unii ani bugetari i absena lor n ali ani. Caracterul extraordinar al folosirii acestei categorii de resurse se consider a fi consecina manifestrii unor fenomene sau situaii economico-sociale neobinuite, excepionale, generatoare ale unor nevoi publice, respectiv cheltuieli impuse de mprejurri extraordinare ntr-o perioad sau alta, n care resursele curente (ordinare), posibile de procurat n mod obinuit, sunt insuficiente.
116
FINANE GENERALE
stat. n acelai timp, folosirea acestui tip de resurs financiar public antreneaz un cost specific pentru stat reprezentat de dobnzile i comisioanele aferente pltite de stat, care majoreaz cheltuielile bugetare (peste nivelul celor efectuate direct prin finanarea aciunilor sau obiectivelor de interes public). n al patrulea rnd, pentru resursele procurate, astfel, la dispoziia statului este specific, n principiu, acordul de voin al creditorului, aspect aflat n contrast cu caracterul silit al prelevrilor sub forma impozitului. n condiiile dificultilor financiare majore cu care se confrunt statul, mprumuturile devin o soluie atractiv pentru stat, deoarece acestea faciliteaz procurarea unui volum relativ mare de resurse ntr-un interval de timp relativ redus i acoperirea n termen mai scurt a nevoilor de finanat. Ele angreneaz, ns, numai acele persoane fizice i juridice dispuse s ofere statului disponibilitile lor bneti n condiii determinate i nu risc o mpotrivire a populaiei, cum este posibil n cazul introducerii de noi impozite sau majorrii celor existente. Este de remarcat ca ntre practicarea mprumuturilor de stat i procurarea resurselor publice ordinare, n primul rnd sub forme ale impozitelor, se manifest anumite raporturi de condiionare. nsui apelul statului la mprumuturi are loc, n principiu, atunci cnd i in msura n care resursele ordinare curente sunt insuficiente. n principiu, folosirea mprumuturilor compenseaz doar temporar lipsa resurselor ordinare. Ulterior, rambursarea lor face necesar preocuparea statului pentru creterea ncasrilor din impozite, la un nivel chiar superior sumelor mprumutate, respectiv, pentru a acoperi i plile suplimentare specifice (dobnzi, comisioane). Emisiunea (inflaionist) de moned, la rndul su, poate constitui o resurs financiar public (bugetar) n msura n care statul, n virtutea dreptului su exclusiv de a emite moneda naional fr valoare intrinsec, pune n circulaie o cantitate de bani mai mare dect cea obiectiv necesar circulaiei monetare. n mod obiectiv, emisiunea monetar ar trebui s asigure utilizatorilor o cantitate de moned limitat la nevoile circulaiei normale a bunurilor i serviciilor i ndeplinirii celorlalte funcii ale banilor, ca premis a meninerii puterii de cumprare a acesteia. Emiterea unei cantiti mai mari de moned permite statului s-i creeze resurse (venituri), n mod artificial, de o mrime egal cu diferena ntre masa bneasc total existent pe pia (dup emisiunea suplimentar inflaionist pentru acoperirea unor cheltuieli publice) i cantitatea de bani satisfctoare pentru derularea normal a fluxurilor reale n economie. Ea semnific redistribuirea unei pri a puterii de cumprare a veniturilor bneti nominale (dobndite de persoanele fizice i juridice), n favoarea statului, care cu suma emis suplimentar (inflaionist) achiziioneaz bunuri i servicii sau efectueaz pli pentru consumul public. Astfel, la o mrime dat a cererii de consum agregate, n baza emisiunii inflaioniste de moned, se modific proporiile consumului, n egal msur, n favoarea celui public i n defavoarea celui privat. Prin urmare, ca resurs bugetar extraordinar, emisiunea (inflaionist) de moned ca i impozitele i mprumuturile determin diminuarea puterii de cumprare a persoanelor fizice i juridice de la care se transfer aceasta. Dar se i deosebete de impozitele directe sau de mprumuturile de stat prin faptul c nu afecteaz, ca acestea, veniturile nominale ale persoanelor fizice i juridice, asemnndu-se mai mult cu impozitele indirecte, pentru c antreneaz diminuarea veniturilor reale ale acestora. Impactul su este mult mai greu de sesizat i cuantificat de ctre persoanele fizice i juridice ca utilizatori ai monedei, ea avnd un caracter voalat (ascuns).
118
FINANE GENERALE
cu capital de stat, dividendelor, sumelor ncasate din vnzri de active (publice), chiriilor (redevenelor) etc. Resursele de trezorerie se formeaz i utilizeaz n contextul efecturii de ctre trezoreria public a operaiunilor de ncasri i pli n conturile deschise entitilor publice. Ele presupun, att redistribuirea de disponibiliti acumulate n aceste conturi, ct i angajarea temporar a unor mprumuturi pe termen scurt la Banca de Emisiune, respectiv prin vnzarea de nscrisuri sau titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur etc.) n scopul echilibrrii curente a operaiunilor de trezorerie public. Alturi de aceste resurse pot fi mobilizate i folosite resursele mprumutate pe termene medii sau lungi pentru finanarea deficitelor bugetare anuale, procurate prin vnzarea altor forme ale titlurilor de stat, care presupun, de asemenea, procese de redistribuire ale disponibilitilor bneti (implicit ale veniturilor), de la deintorii acestora ctre stat, pe principiile relaiilor de credit (aa cum rezult din caracterizarea gruprii anterioare). n fine, resursele din emisiunea (inflaionist) de moned exprim, de asemenea, procese de redistribuire a veniturilor n favoarea statului, ca i resursele fiscale, dar ntr-o form implicit greu de identificat pentru persoanele fizice i juridice, de la care se redistribuire (n prim plan) puterea de cumprare (aa cum s-a vzut n referirile la gruparea anterioar). O alt clasificare a resurselor financiare publice poate fi fcut n funcie de nivelul administrativ la care se mobilizeaz resursele, distingndu-se: a ) n cazul statelor unitare: - resurse ale administraiei centrale, care se reflect n bugetul central sau general (de stat); - resurse ale administraiilor locale, care se reflect n bugetele locale ale unitilor administrative din teritoriu; - resurse ale asigurrilor sociale, care, de regul, se reflect ntr-un buget separat i se administreaz de organisme specializate, regsindu-se, n final mpreun cu celelalte resurse bugetare, n bugetul public consolidat. b) n cazul statelor federale: - resurse ale statului federal, cuprinse n bugetul federal; - resurse ale statelor membre (federate), reflectate n bugetul fiecrui stat membru al federaiei; - resurse ale entitilor administrative locale, din cadrul fiecrui stat federat, ce se nscriu n bugetele locale n strns legtur cu gruparea de mai sus, se poate face i o clasificare dup modul cum se structureaz resursele financiare pe componentele bugetului consolidat, i anume: - resurse ale bugetului de stat (impozite, taxe i contribuii generale, venituri din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor statului, etc.). - resurse ale bugetelor locale (impozite, taxe i contribuii locale, venituri defalcate i transferuri de la bugetul de stat etc.). - resurse ale asigurrilor sociale de stat (contribuii pentru asigurri sociale etc.). - resurse cu destinaie special (taxe i contribuii pentru constituirea de fonduri speciale). Dup un alt criteriu de clasificare a resurselor financiare publice, i anume n funcie de locul de provenien, acestea se grupeaz n: resurse interne; resurse externe.
120
121
FINANE GENERALE
CAPITOLUL 8 IMPOZITELE PRINCIPAL RESURS FINANCIAR PUBLIC (BUGETAR) 8.1. Coninutul economic i trsturile impozitului Impozitele constituie, prin proporii, arie de manifestare i vechime, forma principal a resurselor financiare publice. Ele au aprut nc din sclavagism, fiind considerate primul element de finane publice, n msur n care statul a trecut la prelevarea, cu caracter obligatoriu, a unor venituri sau resurse private la dispoziia sa, n form bneasc. Dup unii autori, ns, originea impozitelor moderne se gsete n ajutoarele de tip feudal, bazate pe consimmntul vasalilor fa de rege. n raport cu existena acelui consimmnt, presupus de sistemul ajutoarelor feudale i meninut, oarecum, n regimul de instituire a impozitelor moderne prin votul parlamentelor, se poate invoca i o nuan a caracterului voluntar al impozitelor. Pe primul plan, ns, n sistemele impozitelor moderne, a trecut definitiv caracterul lor impus, de prelevri obligatorii ale unor resurse private la dispoziia statului, fr a se nega suportul democratic al instituirii lor de ctre organe legislative alese de ceteni (contribuabili). Astfel, noiunea de impozit semnific, n primul rnd, o obligaie impus de ctre stat supuilor si, constnd n a se ceda acestuia pri din veniturile sau averile lor, pentru acoperirea nevoilor sale de funcionare, respectiv a cheltuielilor publice. Coninutul economic al impozitelor const, deci, n procesele economice de redistribuire, mai ales, a PIB, de la posesorii veniturilor (averilor) ctre stat, n vederea acoperirii nevoilor publice. Cum economia de pia se bazeaz pe administrarea resurselor n cadrul proprietii private, procesele economice exprimate prin impozite sunt procese de repartiie secundar, a veniturilor i, n mai mic msur, a averilor acumulate de persoanele fizice i juridice. Totodat, prin prisma derulrii acestor procese, impozitul exprim o relaie social ntre persoanele fizice i juridice, (care cedeaz pri din veniturile sau averile lor), pe de o parte, i stat, (care preia la dispoziia sa resursele respective, constituindu-i fondurile bneti necesare funcionrii sale), pe de alt parte. Scopul pentru care se realizeaz aceste procese de redistribuire, determinnd existena relaiilor cu statul (ca exponent al unei colectiviti umane), este considerat unul colectiv, naional sau local. n aceste condiii, impozitele, ca i celelalte contribuii cu caracter obligatoriu (similare), antreneaz modificri ale mrimii valorii aflate spre administrare la dispoziia participanilor la relaiile respective: persoane fizice i juridice, pe de o parte i autoritile publice, reprezentante ale colectivitilor de tip statal, pe de alt parte. Caracteristicile definitorii ale impozitelor, ca principal form a resurselor financiare publice, pot fi sintetizate astfel: 1. prelevarea sub forma impozitelor are titlu obligatoriu, (n sarcina contribuabilului) i se realizeaz n mod silit. n aceast relaie dintre stat i persoanele fizice sau juridice, acioneaz obligaia de a plti suma stabilit drept impozit fr a se cere consimmntul expres al pltitorului, iar n cazul n care acesta din urm nu se conformeaz, statul poate aplica msuri coercitive. Sub acest aspect, este de observat c ipostaza de for public n care se afl statul i confer acestuia dreptul de a executa silit ncasarea impozitelor de la persoanele private, dac acestea nu efectueaz operaiunile de plat n condiiile prevzute de lege. Acest drept este prevzut prin legile de
122
123
FINANE GENERALE
n concepie modern, ns, abordarea coninutului impozitelor ine seama, n mod explicit, de mutaiile survenite n societate, n general, i n economie, n special, n contextul noilor doctrine politice i economice. Modificrile de ordin conceptual privind impozitul se refer, n esen, la luarea lui n considerare, nu numai ca resurs financiar a statului, ci i ca un instrument de intervenie a acestuia n viaa economic i social. Devine, astfel, deosebit de relevant exprimarea metaforic a profesorului francez Maurice Duverger, dup care "n neocapitalismul modern, impozitul capt o semnificaie mai larg; el nceteaz de a mai constitui gruntele de nisip care jeneaz angrenajele, pentru a deveni unul dintre regulatoarele i motoarele mainii" (economice i sociale - n. n.). ntr-un mod mai tranant, americanul William Albrecht jr. constat c, n mod tradiional, impozitele au fost privite ca un ru necesar pentru a compensa costurile acelor servicii pe care societatea le dorete a fi asigurate de ctre guvern. Or, n concordan cu aceast optic, impozitele ar trebui s fie la nivelele cele mai joase posibile, compatibile cu serviciile dorite, ceea ce corespunde, n esen, concepiei clasice referitoare la impozite. Dar realitile din lumea modern demonstreaz c "Astzi, impozitele capt o semnificaie care depete nevoile financiare ale guvernului. Ele sunt colectate nu numai pentru a achita notele de plat ale guvernului ci i pentru a influena activitatea economic". Corespunztor evoluiei nregistrate n planul concepiilor despre impozit i pornind de la coninutul su economic, n varianta modern, acesta reprezint, att procese de redistribuire a produsului creat i relaii economice ntre persoane fizice i juridice, pe de o parte i stat, pe de alt parte, ct i un mijloc de influenare (de ctre stat) asupra activitii economice i sociale. De altfel, n contextul doctrinar modern, analizele macroeconomice privind echilibrul general, dezvoltate, mai ales, pe baza teoriei generale a lui John Keynes, abordeaz impozitul ca variabil cu impact profund i cu rol de stabilizator principal ncorporat n mecanismul economiei de pia, respectiv de instrument util n realizarea alocrii optime a resurselor. 8.2. Principiile impunerii
8.2.1. Cerine (criterii) generale ale impunerii
Formularea unor cerine (criterii) ale impunerii se afl n relaie direct cu lozincile revoluiei burgheze ce afirmau i egalitatea n faa sarcinilor publice i vizau direct eliminarea privilegiilor fiscale ale nobilimii feudale. Conturarea principiilor impunerii se nscrie n doctrina economic liberal i concepia economitilor clasici, ndeosebi a lui A. Smith, care a formulat cteva cerine (criterii) generale, n acest domeniu, i anume: 1. Impunerea trebuia s fie echitabil, adic s se asigure justeea fiscal. Semnificaia acestei cerine const n aceea c sarcina fiscal (decurgnd din modul de impunere) suportat de contribuabili ar trebui s corespund puterii contributive a suportatorului. La rndul su, puterea sau capacitatea contributiv trebuia apreciat, pornind de la situaia material a contribuabilului, fr a admite discriminri sau privilegii pentru anumite categorii sociale sau persoane. 2. Impunerea trebuia s fie economicoas, iar impozitul s aib un randament ct mai ridicat. n consecin, se cerea ca impunerea s fie realizat, n aa fel, nct s asigure mobilizarea de resurse suficiente (pentru acoperirea deplin a cheltuielilor statului) cu costuri minime. n mod implicit, acest criteriu exprim necesitatea administrrii impozitelor cu cheltuieli ct mai mici
124
Conceptul de echitate fiscal exprim ideea c supuii unui stat trebuie s plteasc impozite n funcie de capacitatea lor contributiv. Aceasta nseamn c persoanele cu aceeai putere contributiv urmeaz s suporte impozite egale, ceea ce asigur o echitate orizontal. n acelai timp, ea presupune c cetenii cu o capacitate contributiv mai mare vor trebui s suporte impozite mai mari dect cei cu o putere mai mic, asigurndu-se i o echitate vertical n impunere Conceptul de echitate fiscal orizontal concretizeaz, n planul impuneri; principiul general al egalitii n faa legii. El admite raionamentul dup care, dac venitul realizat de individ este utilizat ca un indicator sintetic al capacitii (puterii) contributive, atunci impunerea veniturilor este cel mai direct mijloc de asigurare a echitii fiscale, iar contribuabilii cu acelai venit trebuie s plteasc aceeai sum ca impozit. Echitatea fiscal vertical pornete de la acelai principiu al tratamentului egal, dar are la baza premisa conform creia ceteni cu capacitate contributiv diferit trebuie s plteasc impozite n sume diferite. Echitatea fiscal semnific, deci, o poziia egal ce trebuie asigurat cetenilor fa de sarcina fiscal, dar nu ca o egalitate de tip matematic, ci una, aa-zis, personal. Or, egalitatea personal conduce la o mrime difereniat a impozitelor, innd seama de situaia social i familial a contribuabililor, ceea ce atrage sup sine sarcini fiscale diferite, n raport cu puterea contributiv a acestora. Satisfacerea cerinelor de echitate fiscal, n accepiunea prezentat, presupune respectarea cumulativ a mai multor condiii, cu valoare de principii, i anume:
125
FINANE GENERALE
a. mrimea sarcinii fiscale s se diferenieze pe baza puterii contributive, prin luarea n considerare, att a materiei impozabile realizate de fiecare, ct i a situaiei sociale i familiale a contribuabilului. Deci, sarcina fiscal devine inegal la aceiai mrime a materiei impozabile, atunci cnd situaia contribuabilului, din punct de vedere social, este diferit (de exemplu, prin prisma nivelului mediu al veniturilor pe membru de familie). b. impunerea trebuie s fie general, adic s cuprind toate categoriile de persoane care realizeaz materie impozabil, fr discriminri determinate de criterii sociale sau economice. Pe baza aplicrii acestui principiu, ar urma s se elimine acordarea de avantaje privind suportarea impozitelor, unor categorii de persoane sau indivizi aflate n aceeai situaie material sau social. c. impunerea trebuie s permit fiecrui individ un venit minim (neafectat de impozit), numit i "venit minim neimpozabil" considerat strict necesar asigurrii existenei sale. Aceasta nseamn c persoanele care ar realiza un venit total sub plafonul stabilit ca minim necesar existentei s fie scutite de a plti de impozit. Recunoscut, cu rezultate certe, n cazul impozitelor directe pe venituri, acest principiu nu are aplicabilitate cnd este vorba de impozitele indirecte pe consum, suportate n funcie de mrimea consumului fiecrei persoane i nu de nivelul venitului real al fiecrui consumator. Prin acest tip de impozite, venitul minim neimpozabil este afectat la fel ca orice alt venit folosit pentru satisfacerea nevoilor de consum, indiferent de nivelul su i de situaia social a contribuabilului contravenind cerinelor de echitate fiscal. Aplicarea n practic a principiilor de echitate fiscal se afl sub incidena modalitilor tehnice de impunere folosite n diverse ri, n diferite etape ale evoluiei lor. Sub acest aspect, gradul de echitate ce se realizeaz difer, n bun msur, dup cum s-a aplicat sau se aplic impunerea n sume fixe sau n cote procentuale, fie n variante cotelor procentuale proporionale, fie a celor progresive sau regresive.
8.2.3. Principii de politic financiar (fiscal)
Principiile de politic financiar promovate de ctre stat n domeniul impozitrii se circumscriu unor obiective specifice, urmrind corelarea ncasrilor din impozite cu cheltuielile publice bugetare de acoperit, administrarea impozitelor la costuri ct mai reduse etc. ntre principiile de politic financiar (fiscal) se disting urmtoarele: 1. Asigurarea unui randament fiscal ridicat. Conform acestui principiu ar trebui s se asigure un cuantum de resurse financiare, provenind din impozite, de nivel satisfctor n raport cu cheltuielile de finanat, i necesitnd eforturi minime de procurare a acestora. Aplicarea sa n practic presupune respectarea unor condiii, cum sunt: - impozitul s fie aplicat cu caracter universal, n sensul c el s fie suportat de ctre toate categoriile de persoane care ntrunesc calitatea de contribuabil. n raport cu aceast condiie, nu se admite exceptarea unor persoane de la obligaia plii impozitului, respectiv acordarea de privilegii fiscale anumitor grupuri sau categorii sociale; - prin modul de aplicare i ncasare a impozitului s nu se permit sustragerea de la impunere a materiei impozabile i nici evitarea plii impozitului. n consecin, trebuie s se urmreasc, att cuprinderea integral a materiei impozabile sub incidena impozitului, ct i contracararea tendinelor unor subieci de nendeplinire a obligaiei de a plti impozitele; - mobilizarea resurselor sub forma impozitelor s se fac cu cheltuieli de administrare ct mai mici. Aceast condiie presupune crearea unui cadru organizatoric i de funcionare a
126
FINANE GENERALE
ajustrii cotelor pe criterii economice i sociale adecvate dezvoltrii i realizrii unui randament mai ridicat. Totodat, el susinea c nlocuirea sistemului aplicat, care se bazeaz mai ales pe veniturile realizate prin munc i deci, pe factorul uman, cu altul bazat pe factorul capital al fi mai eficient, cu att mai mult cu ct capitalul fizic exprim o munc trecut, i, n aceast accepiune, nu afecteaz stimulentul pentru a munci, fat de care societatea este interesat. Independent de aceste puncte de vedere, ca regul general, se constat c n ntreaga lume se folosesc sisteme de impozitare cu un numr mai mare sau mai mic de impozite, concepute i aplicate n condiii, uneori, asemntoare, iar, alteori, diferite. Soluia unui singur impozit devine dificil de aplicat n practic, att prin prisma respectrii principiilor de impunere, ct i prin cea a rolului atribuit impozitelor n societatea modern, dup cum un numr prea mare de impozite, nejustificate prin rolul distinct ce revine fiecruia, se dovedete a fi contraproductiv. La principiile anterioare s-ar putea aduga i nediscriminarea fiscal. Aceast cerin are n vedere aplicarea aceluiai mod de impozitare a materiei impozabile dobndite pe teritoriul unei ri, att de rezidenii statului respectiv, ct i de cei aparinnd acestor state. Ea tinde s se generalizeze ca principiu i decurge din dezvoltarea schimburilor i cooperrii economice internaionale, n condiiile amplificrii circulaiei internaionale a capitalului i a forei de munc, respectiv a manifestrii fenomenului de globalizare a economiei.
8.2.4. Principii de politic economic i social
Asemenea principii vizeaz, n esen, anumite criterii de ordin economic i social, ce stau la baza politicii fiscale promovate prin sistemul de impozite aplicat, urmrind atingerea unor obiective de politic general. Ele se grefeaz pe rolul de instrument de influenare i reglare a activitii economice i sociale, ce poate fi ndeplinit de ctre impozit, concretizndu-se, n general, prin modaliti tehnice i mecanisme folosite n aezarea i ncasarea impozitelor, orientate spre stimularea fenomenelor favorabile dezvoltrii societii, n ansamblu, i inhibarea celor cu impact negativ. Astfel, un principiu de politic economic urmrit n impunere const n crearea de condiii prielnice dezvoltrii i modernizrii economiei naionale. n acest sens, impunerea, n general, respectiv anumite categorii de impozite, prin modul concret de concepere i aplicare trebuie s favorizeze crearea unor ramuri sau subramuri economice, modernizarea, restructurarea i dezvoltarea economiei, n ansamblu. n acest scop, este demonstrat teoretic i confirmat, n bun msur, de practic faptul c atunci cnd se urmrete dezvoltarea unor ramuri economice, relansarea sau accelerarea ritmului de cretere economic, sistemul de impozitare poate aciona prin efectul de stimulare pe care l antreneaz acordarea de faciliti, ncepnd cu scutiri sau reduceri ale proporiilor impozitelor. Dimpotriv, dac politica economic urmrete restructurarea economiei, prin restrngerea sau renunarea la unele subramuri sau ramuri economie necompetitive, generatoare de pierderi, se poate promova un sistem de impozitare inhibant, nefavorabil acestora. Un alt principiu de politic economic reflectat n impunere se refer la ncurajarea i cointeresarea agenilor economici pentru sporirea exportului de produse, n primul rnd, a celor cu un grad mai nalt de prelucrare. Un loc important, sub acest aspect, revine regimului de impozitare a profitului din export i, mai ales, celui de aplicare a taxelor vamale. Prin intermediul lor se exercit o influen major, att asupra exporturilor, ct i a importurilor, cu efect final decisiv
128
129
FINANE GENERALE
Un principiu general de politic economic i social, cu un impact asupra impunerii, const n folosirea impozitelor pentru corectarea i influenarea tendinelor dezechilibrante, perturbatoare, ale mediului economico-social. Sub acest aspect, se constat c adaptarea modului de impozitare a veniturilor, n primul rnd, a profiturilor, n funcie de conjunctura economic, urmrind stabilizarea economiei sau stimularea dezvoltrii economice durabile i asigurarea folosirii mai complete a forei de munc, cu efectele sociale benefice pe care le antreneaz, are o mare rezonan n societatea modern.
8.3. Clasificarea impozitelor Sistemul modern de impunere promoveaz o mare varietate de impozite, iar clasificarea lor poate fi efectuat dup mai multe criterii. Un prim criteriu de clasificare este cel dup natur sau forma concret de prelevare a resurselor la dispoziia autoritilor publice, fa de care impozitele se grupeaz n: a) impozite n natur, care s-au practicat n fazele iniiale ale raporturilor dintre stat i contribuabili, cunoscnd forma drilor de produse (n natur) sau a prestrilor de servicii (de ctre contribuabili) n favoarea statului fr a fi de esen financiar; b) impozite n bani, care presupun prelevarea resurselor n form bneasc constituind forma actual practicat n lumea civilizat, dar reprezentat un prim element al finanelor publice. Dup un al doilea criteriu, i anume, dup modul n care se reflect sarcina fiscal asupra suportatorului, impozitele se mpart n dou mari categorii: a) impozite directe, care sunt stabilite nominal n sarcina fiecrui contribuabil i se ncaseaz direct de la subiecii impozitului, diminund veniturile nominale sau averile acestora. n mod firesc, n cazul acestor categorii de impozite, subiectul impozitului este i suportatorul sarcinii fiscale. Impozitele directe cunoscute sunt grupate, la rndul lor, n alte dou categorii, i anume: - impozite reale (obiective), care au ca element fundamental obiectul impozitului, adic formele concrete de existen a materiei impozabile deinut de fiecare contribuabil. - impozite personale (subiective), care sunt concepute pornind de la subiectul impozitului, cu starea sa material i social. Dac impozitele reale se instituiau i se suportau numai n funcie de existena obiectului impozitului (averi, venituri), indiferent de situaia concret a contribuabililor, cele subiective au n vedere, pe lng existena materiei impozabile, i situaia familial ce greveaz asupra puterii contributive a subiecilor. b) impozite indirecte, presupun la rndul lor reflectarea sarcinii fiscale asupra suportatorului n mod indirect. Ele opereaz n mod obinuit asupra consumatorilor de bunuri i servicii, prin includerea impozitului n preul de vnzare sau n tariful perceput. In acest caz, pltitorul direct ctre stat este o alt persoan dect suportatorul real, primul fiind doar un intermediar ntre stat i cel din urm, el ncasnd impozitul prin preul de vnzare i virndu-l la dispoziia statului. Impozitele indirecte afecteaz (n sensul reducerii) numai mrimea real a veniturilor suportatorilor, ele avnd ca efect o diminuare a puterii de cumprare a veniturilor nominale realizate de consumatorii contribuabili. La rndul lor, n funcie de forma pe care o mbrac, impozitele indirecte pot fi grupate n:
130
131
FINANE GENERALE
prelevri este caracteristic contraprestaia, fie i numai parial, din partea statului, fa de suma ce se ncaseaz de la persoanele respective. Asemenea situaii se nregistreaz n sfera activitilor prestate de instituiile publice cu activitate nematerial, i care ncaseaz pentru serviciile prestate anumite taxe. Aparent, suma pltit ar fi n coresponden cu costul real al serviciilor prestate, dar de fapt ntre cele dou mrimi nu exist o relaie de echivalen. Suma pltit ca tax depete cu mult costul serviciilor prestate, stabilirea nivelului taxei avnd la baz alte criterii dect costul sau cheltuielile fcute de instituiile ce presteaz asemenea servicii. Datorit acestei lips de echivalent intre suma pltit ca tax i costul serviciilor prestate, aceste taxe sunt asimilate impozitelor, cea mai mare parte din suma prelevat avnd caracterul de transfer fr echivalen la dispoziia statului. In aceast categorie de taxe se includ: - taxe judectoreti, care se instituie n legtur direct cu introducerea de aciuni judectoreti i judecarea aciunilor respective la instanele judectoreti, avnd ca subieci persoanele fizice i juridice care solicit aceste aciuni. - taxe notariale, care se pltesc pentru eliberarea, legalizarea sau autentificarea de diferite acte, copii i care sunt ncasate prin notariate. - taxe consulare, percepute pentru serviciile pe care persoanele fizice i juridice le solicit consulatelor (de exemplu obinerea vizei pentru deplasarea n strintate, acordarea sau retragerea ceteniei etc.) - taxe administrative, care au o sfer mai larg de aplicare, fiind ncasate de ctre instituiile administraiei de stat pentru eliberarea unor avize, permise, licene, autorizaii etc. n unele ri, pe lng impozite i taxe, se mai ntlnesc i contribuiile, ca prelevri obligatorii la bugetul public. Contribuiile reprezint sume ncasate de la diferite persoane fizice sau juridice, pentru anumite avantaje de care acestea beneficiaz din partea statului. De cele mai multe ori, contribuia se concretizeaz prin participarea, parial, a persoanelor fizice sau juridice la acoperirea cheltuielilor efectuate de stat pentru oferirea avantajului respectiv (de exemplu, contribuia proprietarilor de terenuri la construirea unei osele, la lucrrile de consolidare etc.) 8.4. Elementele tehnice ale impozitului i sisteme de impozitare
8.4.1. Elemente tehnice ale impozitului
Procurarea resurselor financiare la dispoziia statului sub forma impozitelor presupune un ansamblu de elemente i reglementri prin care se creaz cadrul tehnico-organizatoric i operaional pentru instituirea, aezarea i ncasarea acestora. Principalele elemente tehnice folosite n practicarea impozitelor sunt: subiectul; suportatorul; obiectul; sursa; unitatea de impunere; cota impozitului; asieta. Subiectul reprezint persoana fizic sau juridic n sarcina creia este stabilit, prin lege, obligaia de plat a impozitului. Din acest motiv, subiectul se mai numete i pltitor. Tot pentru a-l desemna pe subiect, este utilizat i termenul de contribuabil, semnificnd persoana fizic i juridic care, pltind impozitul, cedeaz pri din veniturile sau averile sale sub form de impozite sau contribuii obligatorii ctre stat. Este, ns, posibil ca persoana reprezentnd subiectul sau pltitorul s difere de cea aflat n ipostaza de contribuabil i suportator efectiv al impozitului, adic a sarcinii fiscale. Astfel, dac acesta este suportat efectiv din venitul sau averea celui care l pltete, subiectul este i contribuabil i se confund cu suportatorul sarcinii fiscale. Dac, ns, impozitul
132
FINANE GENERALE
interpretat n sensul de baz de calcul a impozitului, tinzndu-se a fi confundat cu materia impozabil sau obiectul impozitului. Tot ca termeni tehnici se folosesc i noiunile de impunere, impozitare sau, mai recent, fiscalizare, semnificnd un complex de lucrri care ncep cu identificarea i evaluarea materiei impozabile (obiectelor impozitului) i se finalizeaz prin stabilirea sumei de plat ca impozit n sarcina subiecilor acestuia.
8.4.2 Sisteme de impozitare
Teoria i practica fiscal consemneaz diferite modaliti tehnice de impozitare, care se delimiteaz, n funcie de regimul distribuirii obligaiilor ce revin contribuabililor, n dou mari sisteme: - sistemul impozitelor de repartiie - sistemul impozitelor de cotitate Sistemul impozitelor de repartiie a aprut nc din perioada feudalismului, i presupune mai nti stabilirea a sumei globale a impozitelor de ncasat la nivelul organelor centrale ale statului, n funcie de necesarul de venituri al statului. Aceast sum era apoi repartizat pe uniti administrativ-teritoriale, din treapt n treapt, corespunztor organelor administrative ale statului. De la unitatea administrativ-teritorial de baz (de exemplu comuna) avea loc defalcarea, pe subiecte sau obiecte impozabile, a sumei atribuite. La acest sistem de determinare a cuantumului impozitului de pltit s-a renunat la nceputul perioadei capitaliste, n principal datorit nerespectrii cerinelor de echitate fiscal. n stabilirea sumei totale a impozitelor ce trebuiau ncasate la nivelul statului, dar i n defalcarea ei pe fiecare unitate administrativ-teritorial, respectiv pe contribuabili, nu era luat n considerare situaia economico-social a acestora. Ca urmare, apreau situaii inechitabile n care sarcina fiscal prezenta diferenieri mari, constatate prin raportarea sumei de plat la materia impozabil real. Sistemul impozitelor de cotitate presupune efectuarea calculelor n sens invers: se pornete de la identificarea i evaluarea materiei impozabile, inclusiv a impozitului aferent, n sarcina fiecrui contribuabil, trecndu-se apoi la nsumarea, n cascad, a impozitului de plat la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale, pn la nivelul administraiei centrale de stat. Acest sistem este practicat n prezent n toate rile, fiind mai adecvat cerinelor de echitate n plan fiscal, inclusiv prin posibilitatea aplicrii unui tratament difereniat contribuabililor, n funcie de situaia economico-social a acestora. Prin prisma modalitilor tehnice de impozitare folosite n diverse ri, n diferite etape ale evoluiei lor, se disting dou mari sisteme, cu impact deosebit de pregnant asupra gradului de echitate fiscal : 1. impunerea n sume fixe; 2. impunerea n cote procentuale. Aceasta, la rndul su, poate fi conceput: n cote procentuale proporionale; n cote procentuale progresive; n cote procentuale regresive. Impunerea n sume fixe, presupune stabilirea prin act normativ a unor sume de mrime fix, ca impozit datorat, pe un subiect sau pe unitate de msur a materiei impozabile. n feudalism i chiar la nceputurile capitalismului s-a practicat o variant a impunerii n sum fix stabilit pe persoan i cunoscut sub denumirea de "capitaie", care era profund
134
FINANE GENERALE
- se identific, mai nti, impozitul prevzut n lege corespunztor tranei anterioare celei la care se situeaz materia impozabil supus impozitrii; - se determin separat impozitul aferent diferenei de materie impozabil ce se ncadreaz n trana urmtoare, prin aplicarea asupra acesteia a cotei procentuale progresive (superioare) corespunztoare ei, nsumndu-se, n final, cele dou mrimi ale impozitului rezultat. Este de admis c, folosit judicios, impunerea n cote procentuale progresive pe trane ale materiei impozabile, aplicat pe scar larg n cazul cnd obiectul impozitului l constituie venitul, asigur cel mai nalt grad de echitate fiscal. n fine, impunerea n cote procentuale regresive presupune ca, n calcularea impozitului, cotele procentuale s scad pe msura creterii cuantumului materiei impozabile realizate de un subiect. Aceasta nseamn c sarcina fiscal se reduce mai accentuat fa de creterea puterii contributive a subiectului, ca urmare a cotei procentuale regresive cu care se calculeaz impozitul, ceea ce se afl n flagrant contradicie cu principiile de echitate. Dei, sistemele actuale de impunere nu folosesc explicit cotele procentuale regresive, n mod implicit, se ajunge la o situaie de acest fel, n condiiile specifice impozitelor indirecte, de tipul taxelor de consumaie. Acestea antreneaz o sarcin fiscal care se modific n raport invers cu puterea contributiv a suportatorilor. Astfel, se constat c, chiar n condiiile unui venit total egal, familiile cu un numr mare de membri i un venit mediu mai mic realizeaz un consum mai mare de bunuri i servicii grevate de taxe de consumaie, suportnd deci un impozit care crete proporional cu consumul. Or, prin raportarea impozitului suportat la venitul din care se suport, sarcina fiscal sporete chiar mai mult dect scade venitul, semnificnd o evoluie invers progresivitii impunerii i cerinelor de echitate. Dimpotriv, nivelul mai redus al consumului realizat de familiile cu venituri mari, presupunnd contribuii sub form de taxe de consumaie mai mici, conduce la o reducere a sumei impozitului suportat din venitul realizat i implicit a sarcinii fiscale ce revine procentual, ceea ce echivaleaz cu o impunere n cote procentuale regresive. Regresivitatea i inechitatea fiscal devin cu att mai accentuate, cu ct diferenele ntre veniturile mari i cele mici, pe de o parte i ntre consumurile realizate de familii, pe de alt parte, sunt mai pronunate. 8.5. Trsturile distinctive i formele impozitelor directe Evoluia impozitelor directe este strns legat de dezvoltarea economiei, deoarece aceste impozite se stabilesc pe anumite obiecte materiale, genuri de activiti sau pe venituri. Impozitele directe, fiind individualizate, reprezint forma cea mai veche de impunere. Ele sau practicat i n ornduirile precapitaliste, ns o extindere i o diversificare mai pronunat au cunoscut abia n capitalism. Cu deosebire n primele decenii ale secolului XX, n locul impozitelor aezate pe obiecte materiale sau diferite activiti, cum sunt cele comerciale i industriale, (impozite reale) au fost introduse impozitele stabilite pe diferite venituri sau averi (impozite personale), care au dus la extinderea bazei de impunere prin includerea n categoria pltitorilor de impozite i a marii mase a muncitorilor i funcionarilor. n sfera impozitelor directe se includ numeroase forme de prelevri obligatorii, ce sunt caracterizate prin faptul c sunt stabilite nominal n sarcina fiecrui contribuabil i se ncaseaz direct de la subiecii impozitului, diminund veniturile nominale sau, n anumite situaii, chiar
136
O prim form a impozitelor pe venituri este reprezentat de impozitul pe veniturile persoanelor fizice, ai crui subieci sunt reprezentai, n principiu, de toate persoanele fizice cu domiciliu n statul respectiv i chiar i alte persoane care realizeaz venituri pe teritoriul rii respective. Anumite categorii de persoane sunt considerate, prin lege, ca fiind scutite de obligaia de a plti impozit pe venit, si anume: pensionari, elevi, studeni, pentru veniturile realizate sub form de pensii, burse. In condiii de reciprocitate convenite ntre ri, pot fi scutii de obligaia de a plti impozit pe venit i diplomaii strini. Obiectul impozitului l reprezint veniturile realizate de persoanele fizice din diferitele surse :salarii pentru munca prestat, dividende, venituri din nchirieri, veniturile realizate din exercitarea unei profesii libere etc. Baza impozabil este stabilit, n principiu, prin diferena dintre veniturile brute obinute i unele cheltuieli aferente realizrii lor.
137
FINANE GENERALE
Impozitul pe venit se poate aeza fie individual, pentru fiecare persoan care realizeaz venituri, fie colectiv, pentru ansamblul veniturilor realizate de membrii unei familii sau gospodrii etc. Impunerea global a veniturilor realizate la nivelul unei familii este considerat mai echitabil prin prisma corespondenei cu puterea contributiv pe membru de familie, dar este dezavantajoas pentru familiile n care ambii soi realizeaz venituri, impactul progresivitii cotelor de impozit fiind mai puternic. Din punct de vedere al modalitilor de impunere se pot ntlni sisteme diferite, mai ales n cazul veniturilor realizate din mai multe surse. In acest sens se pot distinge urmtoarele sisteme: - impunerea separat pe fiecare surs de provenien a veniturilor. Ca modaliti practice se pot utiliza fie mai multe impozite diferite, corespunztoare unei anumite surse de provenien (sau categorie de activitate), fie un impozit unic, dar cu cote procentuale difereniate pe sursele de provenien a veniturilor. - impunerea global, care presupune cumularea tuturor veniturilor realizate de persoana respectiv, din toate sursele de venituri, i apoi aplicarea unui singur impozit, cu o cot proporional sau progresiv. Impunerea separat pe fiecare surs de venit este mai avantajoas pentru cei ce obin venituri din mai multe surse, deoarece cotele progresive afecteaz n mai mic msur venitul supus impozitrii. In cazul impunerii globale, impactul progresivitii cotelor de impozitare asupra veniturilor cumulate din diferite surse este mai accentuat. Pentru determinarea obligaiei de plat pot fi utilizate cote proporionale sau progresive. n unele ri, venitul impozabil este supus mai nti impunerii n cote proporionale, pe fiecare surs de venit n parte, i apoi, dup cumularea veniturilor i determinarea venitului global, impunerii progresive. Cea mai des utilizat este impunerea n cote progresive compuse. Sistemele de impunere a veniturilor persoanelor fizice din multe ri includ i o serie de elemente ce vizeaz realizarea unor obiective ale politicii economico-sociale, cu diferenieri semnificative de la o ar la alta. De exemplu, n unele ri nu sunt luate n calculul impozitului alocaiile i indemnizaiile cu caracter social, dobnzile primite la mprumuturile acordate statului, sporurile de venit realizate n condiii excepionale. Din punct de vedere al cheltuielilor care se pot deduce din venitul brut pentru calcularea venitului impozabil, n majoritatea rilor sunt admise: cheltuielile legate de realizarea veniturilor (pentru veniturile realizate din exercitarea unei profesii libere); cheltuieli profesionale (cheltuieli cu formarea profesional); primele de asigurare; cheltuieli medicale, pierderi nregistrate n anii anteriori ( n cazul societilor de persoane), contribuiile la asigurrile sociale. De obicei, pentru anumite categorii de cheltuieli deductibile se stabilesc anumite limite legale ce nu pot fi depite. n afara acestor cheltuieli, n majoritatea rilor care practic impunerea global a veniturilor persoanelor fizice se mai acord subiecilor impozabili i deduceri personale, cu semnificaia unor sume fixe ce se scad, necondiionat, din venitul brut pentru determinarea venitului impozabil. Ca tendin pe plan mondial se remarc faptul c ncasrile provenite din impozitele aezate asupra veniturilor persoanelor fizice cunosc o cretere continu, deinnd o pondere tot mai mare n totalul sumelor nscrise n buget, comparativ cu cele provenite din impozitele percepute pe veniturile persoanelor juridice (societile de capital).
138
FINANE GENERALE
Obiectul impozitelor pe avere este reprezentat de bunurile mobile i mobile deinute n proprietate de persoanele fizice i juridice. Chiar dac impozitele pe avere ocup un loc mai puin important dect impozitele moderne asupra veniturilor i cheltuielilor, nu trebuie neglijat aportul lor la constituirea resurselor financiare publice, precum i rolul lor de instrumente de politic fiscal, utilizate pentru creterea echitii n societate. Argumentele n favoarea impozitului pe avere se bazeaz pe concepte morale, etice i politice folosite de stat n susinerea necesitii aplatizrii inegalitilor sociale. Argumentele mpotriva impozitrii averii sunt n principal de natur economic i practic. Pentru muli economiti, impozitarea averii reprezint o atingere inadmisibil a dreptului de proprietate, pentru c ea se manifest printr-o suprapunere de cheltuieli, pe de o parte, iar, pe de alt parte, impozitul vizeaz o avere format prin economisirea veniturilor impozitate anterior. De aici, slaba consimire a contribuabililor i marea nepopularitate a impozitelor pe avere. Chiar dac efectele economice negative ale acestui impozit nu pot fi msurate cu exactitate, n opinia celor mai muli economiti un astfel de impozit descurajeaz economisirea i reduce oferta de capital n economie. Impozitele pe avere se difereniaz pe trei mari categorii: - impozite propriu-zise pe avere, care au ca obiect, n principiu, bunurile imobile i chiar mobile n care se concretizeaz averea deinut de diferitele persoane fizice i juridice. Ca forme ale impozitelor pe averea propriu-zis se disting mai ales impozitul pe activul net i impozitul pe proprieti imobiliare. - impozite pe circulaia averii, care se practic n situaiile n care averea se transmite, ca drept de proprietate, ntre persoane. Variantele sub care se practic asemenea impozite sunt delimitate n raport cu modul de transmitere a averii: impozitul pe succesiuni, impozitul pe donaiuni sau impozitul pe actele de vnzare-cumprare. - impozite pe creterea sau pe sporul de avere, care au n vedere situaii n care averea deinut de o persoan sporete fr a presupune eforturi din partea proprietarului, ci ca urmare a influenei unor factori exogeni. Ca forme ale impozitelor pe creterea averii se ntlnesc impozitul pe plusul de valoare imobiliar i impozitul pe sporul de avere dobndit n perioadele de rzboi. 8.6. Trsturile distinctive i formele impozitelor indirecte Impozitele indirecte se definesc prin incidena indirect pe care o au asupra veniturilor i persoanelor care suport sarcina fiscal. In acest sens, este de remarcat faptul c subiectul sau pltitorul unui impozit indirect difer de suportatorul efectiv al sarcinii fiscale. Astfel, sumele pltite ca impozite indirecte de ctre agenii economici sunt recuperate, prin preurile de vnzare ale bunurilor sau serviciilor vndute de la cumprtorii i utilizatorii lor, care sunt n fapt suportatorii din propriile venituri ale acestor impozite. n apariia i evoluia impozitelor indirecte s-au manifestat anumite tendine legate, fie de satisfacerea nevoilor de resurse financiare ale statului, fie de preocuprile pentru asigurarea unei echiti fiscale sporite. n acest context, raporturile de mrime dintre impozitele directe i cele indirecte n cadrul resurselor fiscale au suferit modificri evidente prin prisma ponderilor deinute de fiecare n totalul acestor resurse, nregistrndu-se mutaii care exprim i opiuni de politic fiscal diferite, pornind i de la avantajele sau dezavantajele fiecruia, inclusiv de la reacia de mpotrivire a suportatorilor, mult mai atenuat n cazul impozitelor indirecte.
140
FINANE GENERALE
Evitarea consumului i suportrii impozitelor indirecte prin abstinen este imposibil pentru c necesitile fiziologice de consum au un efect de constrngere mai puternic chiar dect constrngerile administrative. Tot o caracteristic a impozitelor indirecte se consider a fi randamentul fiscal ridicat ce se poate realiza, att prin prisma cheltuielilor mai reduse de colectare a acestora ca venit al statului, ct i prin cea a ariei largi de aplicare i volumului mare al ncasrilor la bugetele publice. Caracteristic pentru impozitele indirecte este i modul cum acestea afecteaz formarea i utilizarea veniturilor suportatorilor. Sub acest aspect este specific faptul c ele nu afecteaz veniturile nominale, ci numai pe cele reale. Aceast caracteristic decurge din raportul lor direct cu cheltuirea veniturilor, majornd preul bunurilor i serviciilor cumprate. Ele determin astfel scderea puterii de cumprare a veniturilor nominale, ceea ce nseamn c venitul real devine inferior celui nominal care se menine constant. Efectul de cretere a preurilor generat de practicarea impozitelor indirecte se poate reflecta asupra procesului de depreciere monetar, ceea ce le caracterizeaz i ca factor cu potenial de amplificare a inflaiei. Impozitele indirecte se caracterizeaz i prin sensibilitate sporit fa de conjunctura economic, deoarece ele opereaz asupra volumului vnzrilor, care crete n fazele de boom economic i se reduce n fazele de declin, ceea ce determin fluctuaii corespunztoare ale ncasrilor bugetare. n fine, impozitele indirecte i sarcina fiscal aferent lor au un caracter voalat, ascuns, deoarece ele nu se instituie nominal i se manifest n contextul cheltuielilor de consum care vizeaz bunuri i servicii cu regim diferit de impozitare prin pre. De aceea, este de admis c puini oameni i dau seama ce mare parte a veniturilor lor este absorbit de impozitele pe consum, ceea ce justific i reaciile de mpotrivire mai slabe din partea acestora. Principalele forme ale impozitelor indirecte sunt taxele de consumaie, monopolurile fiscale i taxele vamale.
8.6.1. Taxele de consumaie.
Taxele de consumaie opereaz ca impozite indirecte n strns legtur cu satisfacerea nevoilor de consum ale populaiei, fiind incluse n preurile de vnzare ale bunurilor i serviciilor. Sunt avute n vedere numeroase bunuri de consum, ntre care cele alimentare, textile, bunuri industriale( n msura n care acestea din urm sunt destinate utilizatorilor finali). Impozitele sub forma taxelor de consumaie au fost instituite iniial asupra anumitor categorii de bunuri i servicii, pentru ca ulterior s se nregistreze o extindere a sferei de aplicare, ajungndu-se n final la a se lua ca baz de impunere volumul total al vnzrilor, indiferent de structura intern a vnzrilor respective. Taxele de consumaie pot fi delimitate n urmtoarele categorii: - taxe speciale de consumaie, care vizeaz anumite bunuri sau servicii care, de regul, sunt de larg consum. - taxe generale pe vnzri, care se percep la vnzarea tuturor bunurilor i serviciilor, indiferent de destinaia lor.
142
FINANE GENERALE
O variant larg aplicat a impozitului pe cifra de afaceri net, n special n rile europene, o reprezint taxa pe valoarea adugat (TVA). Ca impozit general pe consum, care se stabilete cu ocazia operaiunilor privind transferul bunurilor i serviciilor prestate cu plat sau asimilate acestora, taxa pe valoarea adugat se caracterizeaz prin: a) caracter universal, deoarece se aplic tuturor bunurilor i serviciilor din economie; b) transparen (permite cunoaterea exact a mrimii obligaiei de plat ce revine c) fiecrui subiect); c) randament fiscal ridicat (are o baz larg de aplicare); d) neutralitate, deoarece mrimea sa rmne independent de numrul verigilor din circuitul economic al unui produs; Principalul dezavantaj al TVA l constituie volumul mare de lucrri ce trebuie efectuate i multiplicarea numrului de evidente presupuse de urmrirea i ncasarea acestui impozit ca resurs financiar la nivelul statului. Operaiunile care intr n sfera de aplicare a taxei pe valoarea adugat sunt, n principal, livrrile de bunuri, prestrile de servicii, executrile de lucrri, transferul dreptului de proprietate a bunurilor imobiliare, importul de bunuri i servicii. Taxa pe valoarea adugat datorat bugetului de stat se poate determina n dou variante: a) aplicarea cotei de impozit asupra valorii adugate n fiecare stadiu pe care l parcurge produsul de la productor la consumatorul final, valoare adugat care se poate calcula fie prin nsumarea elementelor constitutive (salarii, amortismente, profit), fie ca diferen ntre valoarea ieirilor de la acel stadiu i valoarea achiziiilor (cumprrilor); b) ca diferen ntre suma obinut prin aplicarea cotei de impozit asupra volumului valoric al vnzrilor din stadiul respectiv (taxa pe valoarea adugat colectat) i suma obinut prin aplicarea cotei de impozit asupra volumului valoric al achiziiilor din stadiul anterior (taxa pe valoarea adugat deductibil). Aceast variant este utilizat cu precdere, deoarece taxa pe valoarea adugat se pltete pentru ntreaga activitate a unui subiect impozabil dintr-o perioad (de regul, baza de calcul este lunar) i nu pentru fiecare produs livrat, ceea ce ar presupune operaiuni complicate de identificare exact a valorii adugate i a taxei aferente fiecrui produs realizat. In ceea ce privete cotele procentuale de calcul a TVA se constat practici relativ diferite n diferitele ri. In deceniul anterior s-a manifestat o tendin de reducere a numrului de cote practicate n rile Uniunii Europene la dou cote: o cot redus de 4-9% pentru bunurile i serviciile de strict necesitate i o cot normal de 9-19%. In plus se constat o tendin de reducere a nivelului cotelor procentuale ale TVA. Taxa pe valoarea adugat a fost introdus n Romnia ncepnd cu anul 1993, iniial cu o cot unic de 18%. Ulterior regimul TVA a cunoscut multiple reaezri, att n sensul operaiilor impozabile i subiecilor impozitului, ct i al cotelor (introducerea sistemului cu dou cote, 18% i 9%, apoi majorarea acestora la 22% i 11%, i revenirea ulterioar la o cot unic de 19%)
8.6.2. Monopolurile fiscale.
Monopolurile fiscale sunt o form a impozitelor indirecte, asemntoare cu taxele de consumaie, dar aplicabile n condiii diferite. Noiunea de monopol fiscal decurge din existena
144
Taxele vamale, ca impozite indirecte, sunt integrate n sistemele fiscale n contextul dezvoltrii schimburilor economice internaionale, pentru c n societatea modern ele opereaz numai asupra mrfurilor care tranziteaz graniele trii. In perioadele anterioare se practicau taxe vamale i n interiorul rii, ca de exemplu la intrarea n orae, pe poduri etc. In plan general, taxele vamale dein o pondere important n ansamblul impozitelor indirecte, mai ales ca urmare a amplificrii volumului comerului exterior. Obiectul taxelor vamale l reprezint bunurile care se schimb pe plan internaional, att n cazul operaiunilor de import-export, ct i a tranzitului de mrfuri pe teritoriul naional. In concordan cu structura operaiunilor de comer exterior se disting urmtoarele tipuri de taxe vamale: - taxe vamale de import, care sunt cele mai larg practicate, fiind aplicate la mrfurile importate; - taxe vamale de export, care se aplic asupra mrfurilor exportate. In prezent se nregistreaz o tendin de reducere a nivelului sau chiar de eliminare a lor, ele aplicndu-se pe scar mai larg numai la materii prime, produse semifabricate, n scopul stimulrii productorilor autohtoni n prelucrarea materiilor prime ntr-un grad ct mai ridicat; - taxe vamale de tranzit, care se aplic la mrfurile ce fac obiectul schimbului ntre tere ri i care tranziteaz teritoriul naional. De asemenea, n prezent se manifest o tendin de renunare la aceste taxe, multe state prefernd prestarea de servicii pentru mrfurile ce tranziteaz teritoriul naional i ncasarea de venituri din aceast activitate. Ansamblul taxelor vamale practicate de ctre un stat se reflect n tariful vamal, care cuprinde toate produsele, grupate dup anumite criterii, i taxele vamale aferente lor. Pe lng rolul financiar, taxele vamale au i un rol protecionist prin egalizarea ce o realizeaz ntre preurile produselor importate i preurile produselor indigene similare. Aplicarea lor provoac o cretere a preturilor produselor importate, iar manevrarea nivelului procentual al taxelor vamale poate favoriza sau inhiba activitatea agenilor economici cu activitate de import.
145
FINANE GENERALE
Creterea preului ca urmare a unor taxe vamale ridicate limiteaz posibilitile importatorilor de a obine profit, care fie vor vinde mai puine produse, fie vor trebui s reduc preul la nivele apropiate de cele ale concurenilor autohtoni. Reducerea posibilitilor de ctig ale importatorilor va avea efecte i n planul diminurii volumului importurilor, ceea ce poate constitui un obiectiv al politicii economice a statului n sensul echilibrrii balanei comerciale. Din punct de vedere al coninutului economic, taxele vamale de import opereaz ca i taxele de consumaie, determinnd o redistribuire a veniturilor consumatorilor ctre stat n msura n care acetia achiziioneaz i consum bunuri provenite din import. Dei taxele vamale, i n primul rnd taxele vamale de import, reprezint unul dintre cele mai importante instrumente de echilibrare a balanei comerciale i balanei de pli, rolul lor trebuie analizat n contextul evoluiilor din economia mondial. Avem aici n vedere att numeroasele acorduri internaionale i organizaii comerciale internaionale ce reglementeaz regimul taxelor vamale, dar i tendinele de integrare n uniuni economice, comerciale i vamale. n acest context, rolul taxelor vamale ca instrument de reglare i stimulare a agenilor economici la dispoziia autoritilor naionale este considerabil diminuat, preocuparea principal fiind armonizarea tarifelor vamale ntre rile membre n asemenea asociaii i uniuni. CAPITOLUL 9 MECANISME FINANCIARE DE INFLUENARE A ACTIVITII ECONOMICOSOCIALE 9.1. Mecanisme fiscale bazate pe doctrina intervenionist n conceperea i aplicarea mecanismelor de influenare a activitii economice i sociale, avnd la baz componente financiare se pornete de la premisele teoretice enunate anterior, cu privire la interaciunea dintre fenomenele financiar-monetare i procesele reale din economie. Un loc important, ntre mecanismele de influenare cunoscute, l ocup cele cu caracter fiscal construite n scopul stimulrii investiiilor, adaptrii economiei la cerinele pieei interne i externe, i pe un plan mai larg, asigurrii stabilitii i creterii economice. Funcionarea unor asemenea mecanisme ar urma s corecteze disfuncionalitile i dereglrile generate de manifestarea unor fenomene cu impact negativ n societate, inclusiv cele induse de caracterul ciclic al activitii economice. ntre mecanismele cele mai reprezentative axate mai ales pe folosirea impozitului i cheltuielilor publice pentru influenarea evoluiei economiei i, n primul rnd, pentru stabilizarea acesteia, se disting cele concepute de Alvin Hansen, i anume: mecanismul de flexibilitate; programul de compensare; sistemul stabilizator (stabilizatorilor). Mecanismul de flexibilitate are drept componente principale impozitele, cheltuielile publice i asigurrile sociale, crora li se asociaz preurile produselor agricole. Funcionarea acestui mecanism presupune, n primul rnd, adaptarea mrimii cheltuielilor bugetare i cotelor progresive de impozitare a veniturilor la condiiile concrete n care se gsete activitatea economic. n viziunea lui Hansen, ar urma ca, n funcie de caracteristicile economiei, aflat ntr-o anumit faz a ciclului economic, s se majoreze sau s se diminueze cotele progresive de impunere, n concordan cu obiectivul urmrit (de cretere sau limitare a investiiilor i produciei), acionnd, n acelai timp, de manier convergent prin modificri adecvate i n sfera cheltuielilor publice bugetare, respectiv a asigurrilor sociale. Astfel, n momentele de boom economic accentuat, cnd se anticipeaz perspectiva unei treceri la o perioad de stagnare, recesiune sau criz economic, ar urma s se acioneze prin majorarea cotelor de impozitare a veniturilor i diminuarea cheltuielilor publice bugetare, inclusiv a celor cu asigurrile sociale. Concomitent cu creterea impozitelor, ar trebui majorate i contribuiile pentru asigurri sociale
146
FINANE GENERALE
Funcionarea sistemului stabilizator implic decizii ale guvernului asupra mrimii cotelor de impozit i cheltuielilor bugetare, respectiv modificri ale nivelului lor, (inclusiv a ncasrilor la buget din impozite), dar acionnd n funcie de ieirea de pe coridor, n afara limitelor maxim i minim, a indicatorilor orientativi. Astfel, dac, la un moment dat nivelul procentual al omajului depete limita maxim prestabilit, ar urma s se procedeze automat la reducerea cotelor de impozitare i concomitent, la majorarea cheltuielilor publice. Aceste modificri vor antrena o cretere a consumurilor i investiiilor, relansndu-se activitatea economic sau accelernd ritmul de cretere al unei economii aflate n criz sau recesiune. O asemenea aciune ar avea ca efect i o mai bun ocupare a forei de munc i implicit o diminuare a nivelului omajului. Dac, ns, n alt moment, nivelul omajului ar scdea sub limita minim admis, sistemul stabilizatorilor ar reaciona semiautomat prin creterea cotelor de impozitare i diminuarea cheltuielilor publice. Efectul acestor msuri ar consta n reglarea consumului i investiiilor i implicit a ritmului de cretere economic asigurndu-i o evoluie ascendent stabil. n baza conceptelor privind construcia i funcionarea acestui mecanism s-a ajuns la conturarea sistemului stabilizatorilor ncorporai de ctre economitii neoclasici, dintre care se distinge, n mod deosebit P.A. Samuelson. Acest sistem, avnd n impozite i cheltuieli publice principalii stabilizatori ncorporai prin politica fiscal n mecanismul economiei de pia, mai include i alte componente de esen financiar cum sunt contribuiile pentru asigurri sociale i ajutoarele de omaj etc. P.A. Samuelson evideniaz corelaia obiectiv dintre ncasrile fiscale sub forma de impozite i taxe i evoluia produsului naional, care descriu curbe similare n evoluie, artnd c n msura n care se opereaz modificri asupra cotelor de impozitare i cheltuielilor finanate din bugetul de stat pot fi obinute efecte de influenare a evoluiei economiei. n consecin, el apreciaz c "flexibilitatea sistemului fiscal l recomand ca mijloc eficace ce se poate folosi cu succes acionnd automat n direcia dorit de autoritile (organele) publice". n acelai context, el apreciaz c pentru a atenua nivelul de boom economic este de dorit crearea unui excedent bugetar, prin dou procedee: a) - comprimarea cheltuielilor publice; b) - sporirea resurselor fiscale. Aceste procedee pot fi folosite i pentru combaterea recesiunii n activitatea economic, caz n care trebuie s se acioneze prin creterea cheltuielilor publice i reducerea ncasrilor din impozite i taxe. Reliefnd rolul proeminent al impozitelor i cheltuielilor publice ca stabilizatori ncorporai, P.A. Samuelson menioneaz i ali stabilizatori utilizabili, cum sunt: ajutorul de omaj; transferurile cu caracter social; programele pentru sprijinirea agriculturii; programe de influenare a procesului de economisire. 9.2. Variante actuale de folosire a instrumentelor fiscale pentru influenarea economiei n lumea contemporan se disting mai multe modaliti de folosire a unor mecanisme fiscale relativ difereniate ntre rile dezvoltate i cele srace sau n curs de dezvoltare. Sintetic, mecanismele fiscale utilizate n rile dezvoltate din punct de vedere economic, se caracterizeaz prin: - punerea n valoare a flexibilitii sistemului de impunere concretizat n variante diverse de aplicare a impozitelor pentru a aciona i ca instrumente de influenare a vieii economicosociale pe dou direcii majore: stimularea investiiilor i relansarea activitilor economice confruntate cu fenomenele de recesiune i omaj; corectarea inechitilor sociale prin prisma nivelului veniturilor realizate n sensul avantajrii categoriilor sociale considerate defavorizate; - acordarea de faciliti fiscale pentru influenarea evoluiei structurilor economice prin stimularea interesului ntreprinztorilor privai spre dezvoltarea anumitor ramuri economice sau domenii de activitate, inclusiv pentru adaptarea produciei la cerinele pieei interne i externe i creterea competitivitii;
148
FINANE GENERALE
acordndu-le anumite avantaje n planul impozitrii veniturilor obinute, n timp ce alte ri avantajeaz deopotriv i investitorii strini. Un loc special n cadrul mecanismelor fiscale utilizate revine celor pentru stimularea exporturilor, ncurajnd valorificarea resurselor naionale la un grad ct mai ridicat de prelucrare, ca i atragerea n procesul de prelucrare a resurselor importate, pentru a se amplifica producia i vnzrile pe pieele externe. n acest cadru, scutirea de taxe vamale a exporturilor se practica pe scar larg i de ctre rile n curs de dezvoltare, iar n eventualitatea perceperii acestora ele au niveluri difereniate n funcie de gradul de prelucrare a materiilor prime sau produselor exportate aplicndu-se cote mai mici sau scutiri pentru produsele cu un grad nalt de prelucrare. A luat amploare practica restituirilor de impozite aferente produselor exportate, ca i cea de acordare a unui credit fiscal prin amnarea plii impozitelor de ctre agenii economici care se angajeaz s realizeze diferite aciuni sau condiii puse de guvern, ce vizeaz atingerea anumitor obiective de interes naional. La expirarea termenului de amnare, cnd se verific ndeplinirea condiiilor, statul decide dac trebuie pltit impozitul sau renun la ncasarea lui. De exemplu, se poate amna plata impozitelor dac ntreprinztorii se angajeaz s foloseasc sumele respective n dezvoltarea unor activiti legate, fie de creterea exporturilor, fie de crearea unui numr suplimentar de locuri de munc, iar n funcie de ndeplinirea angajamentelor se renun la ncasarea primelor amnate sau se reactiveaz debitul. Similar, numeroase ri n curs de dezvoltare (Argentina, Peru, Columbia etc.) folosesc certificatele de creditare a impozitelor n scopul sporirii i diversificrii exporturilor de produse industriale. Aceste certificate, care pot fi uneori folosite i ca hrtii de valoare liber negociabile, dau dreptul exportatorilor care le-au obinut s beneficieze de o amnare a plii impozitelor indirecte aferente produselor exportate, pn la termenul la care acetia trebuie s ndeplineasc condiiile cerute, cnd urmeaz s se aplice reducerea unei pri din sumele datorate i scutirea de plat a celeilalte. Cel mai adesea, ntre condiiile cerute n acordarea creditului fiscal figureaz: producerea i exportul de produse netradiionale, provenind mai ales din ramuri industriale noi; un grad mai nalt de prelucrare a resurselor prin produsele de export i pe aceast baz creterea valorii adugate pe plan naional; crearea de locuri de munc i valorificarea mai deplin a forei de munc autohtone; susinerea dezvoltrii n plan economic i social a unor regiuni mai puin dezvoltate. Mrimea creditului fiscal se stabilete frecvent ca procent din valoarea exporturilor realizate anual de ctre exportator. De asemenea, numeroase state apeleaz la mecanisme fiscale pentru a stimula importul de materii prime, materiale, energie, combustibili, echipamente etc., care urmeaz a fi utilizate integral n producia pentru export. ntre acestea sunt reprezentative scutirile sau reducerile de la plata taxelor vamale i a altor taxe legate de import; suspendarea aplicrii taxelor vamale denumit i admisia temporar; restituirea taxelor vamale pltite cu prilejul importurilor de materii prime ncorporate n produse exportate cunoscut sub numele de sistemul draw-back etc. Asemenea scutiri sau reduceri de taxe vamale la importul de materii prime, materiale, combustibili utilizate pentru producia de export se ntlnesc n majoritatea rilor. Comparativ, scutirile sau reducerile de taxe la importul de bunuri pentru investiii i servicii se practic, n mod deosebit, de ctre rile n curs de dezvoltare, care nu au condiii prielnice sau o experien proprie pentru o producie competitiv. Aa, de pild, admisia temporar const n acceptarea introducerii pe teritoriile naionale a unor bunuri destinate produciei de export, fr plata taxelor vamale i a altor taxe de import (de frontier, consular etc.). Admisia se acord pe o perioad determinat de timp (de regul un an) cu posibiliti de prelungire n cazul apariiei unor condiii noi, urmrind s se evite ncercrile de evaziune fiscal. Aceasta nseamn c de suspendarea aplicrii taxelor vamale pot beneficia numai acele materii prime, piese etc. care ulterior pot fi identificate, direct sau indirect, ca pri integrante ale produselor finite destinate exportului. n cazul nerespectrii condiiilor prestabilite, taxele vamale aferente sunt ncasate de la importator, iar n vederea respectrii obligaiilor ce privesc admisia temporar, importatorii trebuie
150
BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. Anghelache, G. , Bursa i piaa extrabursier, Editura Economic, Bucureti, 2000 Bistriceanu, Gh., .a., Finanele agenilor economici, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2003 Bran, P., Relaii financiare i monetare internaionale, Editura Economic, Bucureti, 1995 Brigham, E., Financial Management. Theory and Practice, 6th Edition, Fort Worth, Dryden Press, 1991 Conso, P., La gestion financiere de lentreprise, Editura Dumond, Paris, 1989 Filip, Gh., Finane publice, Editura Junimea, Iai, 2002 Filip, Gh. (coord), Finane , Editura Junimea, Iai, 2002 Gallois, D., Bursa. Origine i evoluie, Editura Teora, Bucureti, 1997 Giurgiu, A.I., Mecanismul financiar al ntreprinderii, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1995 Musgrave, R. A.; Musgrave, P. B. , Public finance in theory and practice , Mc-Graw Hill Inc, 1989 Orsoni, G., Finances publiques, Paris, Publisud, 1989 Stancu, I., Finane, Editura Economic, Bucureti, 2003 Toma, M.; Alexandru,F., Finane i gestiune financiar, Editura Economic, Bucureti, 1998 Turliuc, V., Cocri, V., Moned i credit, Editura Ankarom, Iai, 1997 Vcrel, I, Bercea, F., Asigurri i reasigurri, Editura Expert, 1999 Vcrel, I. (coord) , Finane publice , Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, 2000, 2001, 2002 Voinea, Gh., Mecanisme i tehnici valutare i financiare internaionale, Ed.Sedcom Libris, Iai, 2003 Studii i articole, privind tematica din program, publicate n revistele: Finane, Credit, Contabilitate; Finane Publice; Tribuna Economic;Finane, Bnci, Asigurri; Adevrul Economic;Revue Economique; The Journal of Economic Literature
151
coala Academic de Studii Postuniversitare FINANE BNCI ASIGURRI FIBAS a fost creat n anul 2000 cu sprijinul Bncii Mondiale i a Guvernului Romniei prin Granturile 211 i 235. SCOALA FIBAS beneficiaz de laboratoare moderne, situate n corpul C al Universitatii, etajele 4, 5 si 6, dotate cu echipamentele necesare realizrii unor cursuri interactive, acces la resurse de informare scrise (abonamente la ziare si publicatii de specialitate interne si internationale) precum si la cele oferite de reteaua Internet. coala ofer urmtoarele cursuri: A. Cursuri de specializare tip MBA (3 semestre - zi si 4 semestre - ID) A1. Economie si gestiune financiar-bancar; A2. Finante si Administratie publica europeana. B. Cursuri de perfectionare (1 - 2 semestre) B1. Gestiune fiscal-bugetara B2. Management financiar si audit n institutiile publice
www.fibas.uaic.ro
2