Sunteți pe pagina 1din 65

Cuprins

Introducere..4 CAP. I Notiunile de putere executiv i de administraie public n doctrina i legislaia romneasc i strin...6 1.1. Noiunea de putere executiv i administraie public n doctrina i legislaia romneasc...6 1.2. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia strin..9 CAP. II Tipuri de administraie12 2.1. Administraia public i administraia privat12 2.2. Administraia de stat i administraia local...12 2.3. Regimuri administrative teritoriale.........................................................................13 2.3.1. Regimul teritorial centralizat...................................................................13 2.3.2. Regimul de desconcentrare.....................................................................15 2.3.3. Regimul de descentralizare......................................................................16 2.3.4. Descentrarea n administraia public un concept integrator................17 Cap. III Birocraia fenomen social omniprezent...................................................19 3.1. Conotaia peiorativ a termenului...........................................................................19 3.2. Birocraia ca fenomen.............................................................................................20 3.2.1. Conceptul de birocraie i tipurile acesteia..............................................20 3.2.2. Particularitile birocraiei publice...........................................................21 3.3. Repere cronologice ale evoluiei birocraiei...........................................................22 3.3.1. Fenomenul birocratic de la Machiavelli pn n prezent......................22 3.3.2. Birocratismul i totalitarismul..................................................................25 3.4. Birocraia modern..................................................................................................26

Capitolul

IV

Influena

birocraiei

asupra

eficienei

activitii

administrative...27 4.1. Aspecte privind realizarea funciei executive prin intermediul administraiei publice27 4.2. Politici birocratice i eficiena acestora..28 4.2.1. Natura politicilor birocratice28 4.2.2. Politici ale eficienei birocratice..30 4.3. Efecte ale birocraiei publice i modaliti de nlturare32 4.4. Debirocratizare prin reorganizare...35 Capitolul V Birocraia i corupia......38 5.1. Noiunea de corupie...38 5.2. Subiecii actelor de corupie40 5.3. Curupia ca fenomen...42 5.3.1. Formele corupiei.42 5.3.2. Cauzele fenomenului de corupie.43 5.3.3. Efectele corupiei.46 5.4. Modaliti de prevenire i combatere a corupiei47 5.5. Influene reciproce ntre corupie i birocraie........................................................49 Capitolul VI Birocraia n unele state state membra ale Uniunii

Europene.......................................................................................................................51 6.1. Organizarea birocratic n Frana............................................................................51 6.1.1. Administraia central..............................................................................51 6.1.2. Administraia local.................................................................................53 6.2. Organizarea birocratic n Germania......................................................................55 Capitolul VII Administraia public n spaiul Uniunii Europene.........................56 7,1. Consideraii introductive.........................................................................................56 7.2. De la descentralizarea intern la integrarea european...........................................58 7.3. Idealul modelului european de administraie public.............................................59 7.3.1. Consideraii prealabile.............................................................................59 2

7.3.2. Factorii comuni sistemelor administrative europene...............................60 7.3.3. Factori de ordin politic.............................................................................61 7.3.4. Factori de ordin istoric.............................................................................63 Concluzii........................................................................................................................6 4 Bibliografie....................................................................................................................66

Introducere
Din cele mai vechi timpuri oamenii, fiine prin esen sociale, de unde i denumirea, dat de filosofi, de zoon politikon, au manifestat tendina de a se organiza, sub diferite forme, pornind de la ansambluri de indivizi n numr mic familiile i, trecnd prin diferite stadii, ajungnd la organizarea sub forma statelor, care sunt entiti ce prezint un numr mare de indivizi, ca una dintre principalele componente. O alt component esenial a unui stat este organizarea de sine stttoare. Astfel chiar pe baza unei analize superficiale, de factur istoric, se poate evidenia faptul c, indiferent de forma n care s-au organizat oamenii, s-a manifestat necesitatea crerii unui sistem de autoriti sau indivizi care exercitau anumite demniti publice, sistem care i justifica existena prin complexitatea vieii sociale i imposibilitatea conductorului, oricum s-ar fi numit acesta, de a guverna singur. Odat cu apariia unui astfel de sistem, denumit n yilele noastre administraie public, a aprut i fenomenul numit birocraie. Termenul birocraie este perceput de majoritatea oamenilor numai n componenta sa negativ. Fr a nega aspectele negative ale existenei fenomenului birocraiei, putem afirma c acesta prezint i unele caracteristici pozitive. Analiznd doctrina de drept administrativ i tiina administraiei constatm gradul de interes pe care l-a suscitat birocraia, aceasta fiind prezent n aceste studii att n accepiunea de fenomen, ct i, mai nou, n aceea de administraie public, fiind des ntlnite exprimri de genul organizarea birocraiei n ara X. Considerm c studierea birocraiei, n ambele accepiuni ale termenului, este un demers necesar, datorit gradului de complexitate pe care l-a atins ansamblul relaiilor sociale n perioada contemporan, mare parte dintre acestea necesitnd concursul sistemului organelor administraiei publice. Studierea ct mai aprofundat a birocraiei poate aduce n lumin efectele sociale ale acesteia, putnd astfel constitui baza pentru conceperea i implementarea unor planuri de aciune menite a veni n ntmpinarea acestor efecte. Ne justificm alegerea temei pentru prezenta lucrare tiinific i prin caracterul mereu actual al acesteia, n sensul c mereu acolo unde indivizi umani se vor organiza sub o form sau alta, cu sigurana va aprea i fenomenul de specializare a unora dintre ei pentru a ndeplini funcii de administrare, astfel aprnd i fenomenul numit

birocraie. Analiza formelor de organizare, din antichitate pn n prezent, ne confirm, dup cum prezentam mai sus, afirmaia. Lucrarea de fa este compus din apte capitole, fiecare dintre acestea prezentnd un aport de informaii i teorii urile pentru construirea obiectului logic al lucrrii. Astfel n primul capitol se definete conceptul de putere executiv i cel de administraie public, care constituie baza teoretic a lucrrii, care, mpreun cu coninutul celui de al doilea capitol, constnd n prezentarea tipurilor de administraie i, n cadrul administraiei publice, a regimurilor administrative care se pot ntlni ntr-un stat, delimiteaz cadrul obiectului logic al lucrrii. Urmtoarele dou capitole sunt dedicate definirii birocraiei i prezentrii acesteia ca fenomen, cu tot sumumul ei de efecte. Capitolul al cincilea este alocat prezentrii unui alt fenomen social care are strnse legturi cu birocraia, i anume corupia, analizat n toate aspectele sale. Urmtorul capitol al lucrrii face o succint prezentare a birocraiei n ri de pe continentul european, punctnd elementele eseniale ale birocraiei din acele state. Capitolul apte al lucrrii aduce discuia pe un plan mai extins, abordnd tema organizrii administraiei publice n contextul integrrii europene, integrrii n spaiul administrativ european. Fr a emite pretenia tratrii cu caracter exhaustiv a temei, demersului nostru nu i se poate nega pertinena, susinut de modalitatea original de confruntare a teoriilor emise de-a lungul timpului de diferii autori care au manifestat interes pentru doemniul birocraiei.

CAP. I Noiunile de putere executiv i de administraie public n doctrina i legislaia romneasc i strin

1.1. Noiunea de putere executiv i administraie public n doctrina i legislaia romneasc Doctrina romneasc abund de definiii ale executivului i administraiei publice, dintre care n continuare vom selecta pe cele mai relevante. Astfel ntr-o opinie se susine c administraia public reprezint acea activitate care consist n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei i a tuturor actelor normative1. Legat de aceast definiie s-au identificat att poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau aparinnd colectivitilor locale, ct i cele dou elemente componente, cu caracter esenial i indispensabil elementul structural-organic i elementul funcional. ntr-o abordare structural, prin administraie se nelege ansamblul organelor prin care sunt conduse i executate sarcini publice, aceast definiie delimitnd administraia public de activitatea particularilor, i de asemenea n alt ordine de idei o delimiteaz de celelalte forme de activitate public, activitatea legislativ i activitatea judiciar2. ncercnd s reinem definiia cea mai cuprinztoare identificm dublul sens al noiunii de administraie public. Astfel n sens formal, organic, administraia este ansamblu de autoriti i instituii publice care realizeaz o activitate specific pe baza i n vederea executrii legii. n sens material administraia public constituie activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii de ctre autoritile publice, n vederea satisfacerii intereselor generale3. Analiznd fiecare ramur a definiiei putem meniona ca i componente ale sistemului administraiei publice: Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele, alte organe ale administraiei publice centrale, serviciile deconcentrate ale acestora, prefecii i autoritile
1

A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I; Editura Hercules, Bucureti, 1993, pp. 1-3. 2 n acest sens a se vedea Virginia Vedina, Drept administrativ i instituii politice, Lumina Lex, Bucureti, 2002, pp. 13-16. 3 Anton Trilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, AllBeck, Bucureti, 2002, p. XV.

administrative ale colectivitilor teritoriale locale. n ceea ce privete cellalt aspect, cel material, n cadrul acestuia se pot identifica dou componente: una executiv-dispozitiv, prin care administraia public organizeaz executarea i execut n concret legile, adoptnd acte administrative de autoritate; cealalt de prestare de servicii publice, prin care administraia nfiineaz i organizeaz servicii publice, prin ncheierea de acte juridice bilaterale i executarea de operaiuni tehnico-juridice. n concepia profesorului Paul Negulescu n statul modern atribuiile acestuia sunt mprite n trei categorii care corespund celor trei funciuni: de a legifera, de a executa i de a distribui justiia. Acestea trei sunt toate atribute ale suveranitii. Dintre cele trei categorii de organe ale statului numai dou au caracter politic legislativul i executivul, menite s vegheze la salvgardarea intereselor generale, s asigure existena i integritatea statului4. n ceea ce privete executivul se pot releva dou categorii de activiti n coninutul acestuia: guvernare-guvern i administrare-administrativ. De aici rezult c puterea executiv este genul, cuprinznd alturi de activitatea de guvernare i pe cea de administraiei publice. De menionat este i concepia Institutului de Cercetri Juridice cu privire la noiunea de administraie de stat n sens larg i n sens restrns. Astfel administraia de stat se definea ca activitate ce se desfoar pentru ndeplinirea n mod practic i concret a funciilor statului i a sarcinilor organelor administrative. Pe baza acestei accepiuni se pretindea c administraia de stat se deosebete de activitatea executiv, care se ndeplinea de organele administraiei de stat, motiv pentru care administraia de stat n sens larg ar face obiectul tiinei administraiei, pe cnd activitatea executiv ar fi reglementat de norme de drept administrativ5. Activitatea executiv neleas ca una din formele fundamentale de activitate, ndeplinit de o anumit categorie de organe de stat, n scopul realizrii puterii de stat, anume de organele executive ale puterii de stat, cuprindea, n concepia menionat, ca elemente constitutive inseparabile, dispoziia i execuia. Aa cum s-a artat ntreprinderile i instituiile nu fceau parte din categoria organelor administraiei de stat executive, fiecare desfurnd o activitate fundamental de stat specific. ncercarea de a descoperi definiia administraiei publice n legislaia romneasc rmne fr rezultat, rolul de a defini administraia public fiind asumat de ctre doctrin. Totui n continuare ne vom referi la reflectarea noiunilor de executiv i de administraie public n Legea fundamental i n Codul de procedur administrativ.
4

A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, AllBeck, Bucureti, 2005, p. 43 i urm. 5 Ion Imbrescu, Elemente de tiina administraiei, Lumina Lex, Bucureti, 2008, pp. 26-27.

Constituia Romniei consacr rolul Parlamentului ca unic autoritate legiuitoare a rii6, fiind singura entitate care poate emite norme cu caracter primar. Astfel executivul i administraia public nu pot emite dect norme secundare, pe baza celor primare. Chiar delegarea legislativ se ncadreaz n aceste limite, aceasta avnd la baz tot o lege a Parlamentului legea de abilitare, care fiineaz pe o perioad determinat7. Prin urmare i aceasta constituie tot o activitate de executare a legii. Sistemul constituional romnesc consacr un executiv bicefal, autoritile aflate n vrful ierarhiei fiind Preedintele i Guvernul. Pe lng atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu Guvernul, cum ar fi participarea la edinele acestuia, desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru, numirea Guvernului, acesta mai are i unele atribuii cu caracter politic: adresarea de mesaje Parlamentului, dizolvarea acestuia, solicitarea referendumului. Ct despre cellalt pol al executivului, nu se poate face o departajare a atribuiilor preponderent politice de cele administrative ale Guvernului, Constituia statund doar rolul Guvernului, fr a-i enumera i atribuiile. Dei este un organ rezultat din jocul politic, Guvernul are calitatea de ef al puterii executive, deoarece pe lng realizarea politicii rii, acesta exercit i conducerea general a administraiei publice. Analiznd raporturile administrative n care se poate afla Guvernul putem identifica: raporturi de supraordonare fa de ministere i alte organe centrale, raporturi de colaborare fa de organe centrale autonome i raporturi de tutel administrativ fa de autoritile administraiei publice locale autonome autoritile reprezentative ale colectivitilor teritoriale locale. n ce privete alte acte normative cu rang inferior Legii fundamentale ne vom opri la Codul administrativ i Codul de procedur administrativ din 2002-2003, aflate n stadiu de proiect. Astfel o definiie n sens organic, structural a administraiei publice prevede c aceasta ar cuprinde urmtoarele autoriti: administraia parlamentar, administraia prezidenial, guvernul, ministerele, autoritile centrale autonome, cele subordonate guvernului i ministerelor, prefectul, instituiile i serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale, autoritile administraiei publice locale i instituiile i serviciile publice din subordinea acestora8.

6 7

Art. 61 alin 1 din Constituia Romniei rebublicat n M. Of. Nr. 767 din 31 octombrie 2003. A se vedea art. 115 din Constituia Romniei republicat. 8 Art. 4 alin 1 din Proiectul Codului de procedur administrativ.

Din punct de vedere material administraia ar reprezenta activitile desfurate n regim de putere public de autoriti, instituii i servicii publice, prin care se3 organizeaz executarea legii i se pune n executare direct legea9. Pe de alt parte Proiectul Codului administrativ definete n art. 2 administraia public ca totalitatea activitilor desfurate de autoritile i instituiile administraiei publice n regim de putere public, n scopul executrii legii i prestrii de servicii publice. Aceast definiie este agreat de unii autori10, spre deosebire de cea cuprins n Proiectul Codului de procedur administrativ. 1.2. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia strin n doctrina strin au fost formulate o mare varietate de definiii ale administraiei publice i ale executivului. Astfel putem meniona opinia autorilor I. John, J. Corson, i J.P.Harris, citai de Ioan Alexandru11, conform creia administraia public este activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului. ntr-o alt opinie administraia public, ca domeniu de activitate, este n principal preocupat de mijloacele necesare implementrii valorilor politice12. Mai putem preciza opinia lui James W. Davis n care administraia public poate fi cel mai bine identificat cu ramura executiv a guvernrii13. O legtur fcut ntre conceptele de executiv i administraia public ntlnim i la Carre de Malberg, care afirma c Legea fundamental francez nu definete legislaia ci, n fapt, aceasta definete numai administraia, despre care aceasta afirm c ar coincide cu executarea legilor, de unde se deduce definiia puterii legislative cuprinde toate actele care nu se includ n funcia de execuie14. Definiia lui Malberg privete n termeni pozitivi conceptul de administraia, ca apoi s continue n termeni negativi, artnd ceea ce aceasta nu este. Se poate constata faptul c n doctrina german se neag existena unui concept de administraie care s poat fi utilizat n orice mprejurare, susinndu-se c administraia nu

A se vedea art. 5 al Proiectului Codului de procedur administrativ. n acest sens a se vedea I. mbrescu, Op. cit., p. 23. 11 Ioan Alexandru, Administraia public. Ediia a II-a, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 66. 12 A se vedea Richard Stillman, Public Administration: concepts and cases, Houghlon Wifflin, Boston, 1978, apud Ion mbrescu, Elemente de tiinta administraiei. Teoria administraiei publice i practica administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2008, p. 21. 13 I. Alexandru, Op. cit. 2001, p. 66. 14 Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 27.
10

poate fi definit, ci doar descris15. Totui ntr-o definiie de factur pozitiv se susine c administraia n sens material reprezint o serie de activiti diverse ale agenilor statului, nsrcinai cu atribuii n numele statului i al membrilor si, ca atare. Asemenea aciuni sunt determinate obiectiv sau n mod condiionat, adic determinate n mod extrem sau parial, planificate i ntreprinse, organizate pe baza autonomiei puterii de decizie16. n Frana definiia termenului de administraie public a suferit o evoluie cu referine speciale n domeniul dreptului administrativ. Astfel n sec. al XIX-lea cel mai proeminent concept din aceast arie a fost cel de puissance publique (autoritate public), existnd o distincie clar ntre actele de autoritate, aflate n competena autoritii publice, i actele de gestiune, care conineau elemente de drept privat17. Conceptul de puissance publique a nceput s piard teren ctre sfritul secolului al XIX-lea, cnd ncepe s fie agreat conceptul de serviciu public, devenind o trstur determinant a administraie. Nici termenul de serviciu public nu acoper toate aspectele administraiei publice, drept pentru care a fost relansat parial conceptul de puissance publique. Dreptul administrativ este nc o disciplin relativ nou n Regatul Unit. Putem chiar meniona faptul c mult timp a fost negat existena dreptului administrativ, opinie cuprins n lucrri care au avut mare influen pana n secolul XX18. Teoria britanic asupra dreptului administrativ este mai curnd marcat de ncercri pragmatice, mai degrab dect definiionaldoctrinare. Spre exemplu dreptul administrativ a fost descris ca reprezentnd dreptul care este n legtur cu administraia public. S-a mai afirmat c funciile Guvernului au fost adesea divizate n trei mari grupe: legislative, executive (sau administrative) i juridice19. Observm semnul egal care se pune ntre funciile executive i funciile administrative. Conceptul de Guvern apare aici ca incluznd ntreaga putere de stat, n contrast utilizarea acestuia pentru a descrie puterea executiv sau guvernul n sens restrns, care exercit funcia executiv mpreun cu administraia, care are rol de partener complementar. n continuare vom face o succint trecere n revist a conceptelor de executiv i administraie public aa cum pot acestea fi ntlnite n diferite state. Astfel definiia negativ a administraiei publice se ntlnete n Danemarca, aceasta referindu-se la acea parte a activitilor statului care nu sunt nici legislative, nici juridice.
15 16

Idem, p. 28. A se vedea Ioan Alexandru, Dreptul administrativ n Uniunea European, Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 35. 17 I. Alexandru, Op. cit 2007, p. 34. 18 n acest sens A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885, pp. 203-230, apud I. Alexandru, Op. cit. 2007, p. 36. 19 I. Alexandru, Op. cit. 2000, p. 29.

10

Administraia public este perceput ca avnd att o component funcional, ct i una organizatoric, structural, asemntor am putea spune concepiei franceze. Pentru exemplificare putem meniona doctrina din Belgia, unde conceptul de serviciu public are att o dimensiune organizatoric, ct i una funcional. De asemenea n Irlanda n conceptul de administraie, n sens organizaional, sunt incluse administraia central, autoritile locale i corpurile resurselor statului20. i n Grecia este curent distincia ntre conceptul formal i conceptul material de administraie public21. Un alt aspect demn de menionat este distincia care se face n doctrina italian ntre funcia executiv i celelalte dou funcii legislativ i juridic, distincie bazat pe limitarea acestei funcii la urmrirea unor obiective concrete. n Lusemburg baza definiiei administraiei publice o constituie conceptul de serviciu public, administraia public fiind perceput ca ansamblul de servicii publice care, sub influena organelor puterii suverane, asigur diverse activiti ale statului, pentru nfptuirea binelui public. Olanda a abordat dihotomia structural-funcional, administraia public descriind att sistemul organelor administrative, ct i funcia administraiei, care funcie primete att o descriere n termeni negativi, raportat la justiie i legislativ, ct i una pozitiv, ca ntreprindere oficial a problemelor publice prin serviciul public22. n Portugalia se face distincie clar ntre administraie n sens organizaional i sensul material al conceptului. Conceptul material de administraie public este format din totalitatea deciziilor i msurilor prin care statul i alte corpuri publice asigur ndeplinirea nevoilor comunitii pentru bunstarea indivizilor. O concepie relativ distinct gsim n doctrina spaniol de drept administrativ, unde se distinge ntre conceptele obiectiv, subiectiv i formal ale administraiei publice23.

CAP. II Tipuri de administraie

20

Este de menionat faptul c aceste corpuri, din perspectiv funcional, ndeplinesc att sarcini executive, ct i sarcini legislative i juridice. 21 I. Alexandru, Op. cit 2007, p. 37. 22 I. Alexandru, Op. cit. 2000, p. 31. 23 n acest sens a se vedea I. Alexandru, Op. cit. 2007, p. 38.

11

2.1. Administraia public i administraia privat Administraia, n sensul cel mai larg, este o activitate care const ntr-o prestaie a unei persoane sau unui grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorui activitii se afl n anumite raporturi juridice (fie de subordonare, fie de colaborare sau de participare) i cruia beneficiarul prestaiei i pune Ia dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare. Dac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particulare, vorbim de o administraie particular, iar daca are ca scop un interes general, de nivel naional sau local, suntem n prezena unei administraii publice. Astfel putem observa c delimitarea celor dou tipuri de administraie se face pe baza criteriului interesului urmrit, particularul viznd n special reralizarea unui profit personal, i numai n subsidiar rezolvarea binelui comun24. De regul, interesul general este exprimat, direct sau indirect, n actele politice i juridice ale celor care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz s aib, n principiu, caracter politic, prin ea punndu-se n executare decizia politic i juridic. Datorit faptului c noiunea de interes este utilizat pe post de criteriu n clasificarea tipurilor de administraie, considerm util aprofundarea acestui concept. Astfel conform unui reputat autor obligaia guvernului de a promova interesul public distinge administraia public de managementul privat. Administraia public, privit ca un complex de organe, trebuie s serveasc, ntr-un sens de baz i moral, un scop suprem 25. Cu toate c adesea este greu de precizat coninutul noiunii de interes public, frputin de tgad se poate afirma c persoanele care funcioneaz n administraia public trebuie s i ghideze aciunile n funcie de acesta. 2.2. Administraia de stat i administraia local Dispoziiile Constituiei Romniei disting ntre administraia public central de specialitate i administraia public local n cele dou seciuni care compun Capitolul V, numit Administraia public. Pe de alt parte conform doctrinei administraia public poate fi o administraie a statului administraie de stat, sau o administraie a unitilor administrativ-teritoriale administraie public local autonom.26 n primul caz, interesul realizat de cei ce nfptuiesc administraia este un interes general al statului, ca reprezentant oficial al ntregii naiuni; n cel de al doilea
24 25

Ion Imbrescu, Elemente de tiina administraiei, Lumina Lex, Bucureti, 2008, p. 25. David R. Rosembloom, Public administration. Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, 6th edition, McGraw Hill, New York, 2005 , p. 5. 26 I. Imbrescu, Op. cit., p. 25.

12

caz, interesul realizat este al unei colectiviti locale, recunoscut ca atare de stat, adic al unei uniti administrativ-teritoriale. Atunci cnd distingem ntre administraia public central i cea local, literatura de specialitate recunoate n mod unanim c activitatea realizat de administraia central de specialitate se ntinde pe ntreg teritoriul rii, promovndu-se interesul general. Concomitent autoritile respective desfoar o anumit activitate de domeniu financiar, protecia mediului, sntate, agricultur i alimentaie27. Administraia de stat cuprinde structuri funcionnd att la nivel central (Guvern, ministere), ct i la nivel local (instituia prefectului, serviciile publice desconcentrate). Spre deosebire de aceasta administraia public local autonom eexrcit atribuiile la nivel administrativ-teritorial, interesul promovat aparinnd locuitorilor unitilor administrativteritoriale. Administraia public local autonom include consiliile locale i judeene, primarii i preedinii consiliilor judeene. Nu putem trece mai departe fr a defini noiunea de unitate administrativ-teritorial. Aceast noiune implic dou nelesuri: primul este cel de circumscripiw administrativteritorial, fiind o determinare teritorial, cu relevan pentru competena teritorial a autoritilor adminsitrative de stat organizate n teritoriu; al doilea este cel de colectivitate teritorial local, constnd n cetenii, populaia care triete pe o anumit poriune a teritoriului de stat, existnd o organizare juridic administrativ i interese publice locale proprii28. Am considerat necesar s precizm sensul acestui termen deoarece vom opera cu acesta atunci cnd vom analiza regimurile administrative teritoriale. 2.3. Regimuri administrative teritoriale 2.3.1. Regimul teritorial centralizat. Regimurile menionate pot fi concepute att ca avnd o component organizatoric, ct i una funcional. Centralizarea nseamn n plan organizatoric, subordonarea ierarhic a autoritilor locale fa de cele centrale i numirea funcionarilor publici din conducerea autoritilor locale de ctre cele centrale, iar n plan funcional, emiterea actului de decizie de ctre autoritile centrale i executarea lui de ctre cele locale. Acest regim recunoate existena unei singure persoane morale de drept public, politico-teritoriale, i anume statul, adic o singur colectivitate teritoriala i o singur categorie de interese publice cele naionale. Deci
27 28

Eugen Popa, Autonomia local n Romnia, AllBeck, Bucureti, 1999, p. 19. Corneliu-Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, AllBeck, Bucurezi, 1999, p. 33.

13

exist o singur categorie de organe ale administraiei publice, n teritoriu existnd structuri ale administraiei de stat organizate, numite, rspunztoare, revocabile, subordonate fa de centru, reprezentnd simpli ageni ai centrului29. Regimul centralizrii n administraia public asigur unitatea de scop i aciune a autoritilor centrale i locale ale statului de la toate verigile componente ale sistemului, o asemenea unitate fiind mai necesar, aa cum spune profesorul Tarangul n vremuri tulburi, n vremuri de crize interne sau externe, cnd este necesar o mai mare afirmare a puterii i unitii statului30. Centralizarea asigur o funcionare coordonat, prompt i eficient a serviciilor publice. Funcionarea pe principiul subordonrii ierarhice a serviciilor publice are drept consecin nlturarea suprapunerilor de acelai nivel, precum i a paralelismelor. Conducerea centralizat, n contextul subordonrii ierarhice, asigur, pe planul exercitrii dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului i de luare a msurilor legale corespunztoare, fapt ce se constituie n garanii suplimentare pentru aprarea intereselor celor administrai. Pe lng avantajele prezentate mai sus, centralizarea n administraia public are i unele dezavantaje. n regimul organizrii i funcionrii centralizate a administraiei publice interesele locale nu-i pot gsi o rezolvare optima, deoarece autoritile centrale nu pot cunoate n specificitatea lor aceste interese care sunt diferite de la o localitate la alta. Tot n contextul centralizrii este necesar a vorbi i despre termenul de concentrare care se traduce prin acumularea atribuiilor intr-un singur punct Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autoritilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu ntrziere i superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ i mai bine de ctre autoritile locale. ntr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcionarilor publici de ctre centru, cetenii nu mai particip la administrarea treburilor lor, sunt lipsii de iniiativ n acest sens. Legat de administraia central din Romnia, datorit faptului c Preedintele Romniei are i atribuii executive, se poate trage concluzia c la vrf sistemul administrativ romn este bicefal, fapt care constituie o atenuare a sistemului cu un singur pol de putere executiv, care ar cumula toate atribuiile. Totodat, la nivelul central mai funcioneaz i organele administrative autonome, care nu fac parte din puterea executiv (Serviciul Romn de Informaii, Consiliul

29 30

C.-L. Popescu, Op. cit., p. 47. n acest sens a se vedea Mircea Preda, Drept administrativ parte general, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 371.

14

Concurenei, Curtea de Conturi). Aceste autoriti autonome i pot organiza n teritoriu servicii publice desconcentrate cazul Curii de Conturi. 2.3.2. Regimul de desconcentrare Regimul de desconcentrare administrativ constituie un regim administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ. n cadrul lui inconvenientele centralizrii sub aspectul eficienei sunt rezolvate31. Desconcentrarea poate fi pe vertical sau pe orizontal (sporindu-se competena conductorului serviciului din circumscripia administrativ). Se menine astfel o administraie unitar, dar care nu mai pctuiete prin uniformitate, autoritile desconcentrate adaptnd la specificul local msurile i ordinele centrului32. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul ca titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci sunt numii de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale au competena s rezolve ei problemele locale, fr s le mai nainteze efului ierarhic de la centru, dar sunt supui controlului acestuia i obligai s se conformeze actelor superiorului lor. n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant n sistemul ierarhiei centrale. Organizarea desconcentrat nu se ntemeiaz pe existena i promovarea interesului local, ci pe ideea asigurrii sarcinilor autoritilor publice centrale, prin ageni proprii, organizai pe principii teritoriale33. Unii autori identific i existena regimului de tutel administrativ, ca fiind un regim intermediar, situat ntre centralizare i descentralizare. Totui suntem de prere ca aceasta este o instituie a dreptului administrativ indispensabil n cazul existenei administraiei locale autonome. 2.3.3. Regimul de descentralizare Termenul de descentralizare are corespondent n limba francez termenul autoadministration i cel de descentralisation administrative, n englez self-government iar n german pe cel de selbstrerwaltung. n cadrul lui i colectivitile locale teritoriale sunt recunoscute ca persoane morale de drept public politico-teritoriale cu capacitate de drept public proprie i interese publice proprii diferite de cele ale statului. Ele dispun de autoriti administrative proprii i de mijloace materiale, financiare i umane34.
31 32

Corneliu Manda, Administraia public local din Romnia, Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 132. C.-L. Popescu, Op. cit., p. 48. 33 Eugen Popa, Op. cit., p. 120. 34 David Rosembloom, Public administration, McGraw Hill Incorporation, New York, 1990, p. 100.

15

Autoritile administrative ale acestor colectiviti sunt alese de cetenii acestora i rpund n faa lor, ele deinnd puterea nu de la autoritatea central, ci de la corpul electoral local pe cale de alegere. Autorul este de prere c numai prin actul alegerii este asigurat autonomia. Astfel, administraia public i pierde caracterul unitar, ea fiind format din administraia statului i cea a colectivitilor teritoriale locale. Autonomia local se manifest pe mai multe planuri. n primul rnd, pe plan juridic colectivitile sunt subiecte de drept distincte cu propriile interese publice. Pe plan instituional ele dispun de autoriti administrative proprii exterioare aparatului administrativ statal. Pe planul autonomiei decizionale, ele au competene proprii i iau decizii n interesul colectivitilor pe care le administreaz. Un important aspect este cel al autonomiei n planul mijloacelor umane, materiale i financiare. Descentralizarea const n recunoaterea personalitii juridice unitilor administrativ teritoriale, existena autoritilor publice care le reprezint i care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum i transferarea unor servicii publice din competena autoritilor centrale ctre cele locale. Gradul descentralizrii administrative depinde de numrul serviciilor publice date n competena autoritilor locale. Cu ct numrul acestora este mai mare cu att va fi mai mare descentralizarea 35. Descentralizarea n administraia public depinde i de modul cum sunt organizate autoritile publice locale i de raporturile lor cu cele centrale. Autoritile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de ctre descentralizarea este mai mic)36. Gradul descentralizrii autoritile centrale (caz n care efectuat de autoritatea central). n cadrul descentralizrii administrative se pot rezolva n condiii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de ctre autoritile locale ntr-un regim n care acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i instruciunilor de la centru. Msurile i deciziile pot fi luate mai operativ de ctre autoritile locale iar resursele materiale i financiare, i chiar fora de munc, pot fi folosite cu mai mare eficien pentru a rspunde unor nevoi prioritare pe care autoritile locale le cunosc mai bine dect autoritile centrale. Funcionarii publici, alei sau numii, n regimul descentralizrii administrative pe un termen limitat nltur n msur mai mare fenomenele birocratice n activitatea local. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autoritilor locale accentueaz
35 36

administrative depinde i de forma n care se exercit tutela administrativ (controlul special

spiritul de

Manda Corneliu, Op. cit., Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 135 M. Preda, Op. cit., p. 373.

16

responsabilitate i iniiativ pentru viaa public a localitii n care ei locuiesc i i determin s caute i s gseasc ei nii soluii la problemele cu care se confrunt. Profesorul Tarangul afirma c alegerea autoritilor descentralizate introduce n administraia local politica de partid, care acapareaz i viciaz totul. Lipsa de competena i de rspundere, demagogia i servilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autoritilor descentralizate. O alt problem ar consta i n faptul ca n localitile mici este greu de gsit buni specialiti n administraia public, care s poat gira serviciile publice, pe care descentralizarea le pune pe seama autoritilor locale. ntre cele dou laturi (centralizare i descentralizare) exist i regimuri juridice intermediare ale administraiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai puin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativ i, dup unii autori, tutela administrativ. 2.3.4. Descentrarea n administraia public un concept integrator n realitate, dac regimul de desconcentrare administrativ poate exista singur, regimul de descentralizare administrativ nu apare dect mpreun cu cel de desconcentrare administrativ. Prin urmare, dac ntr-un stat administraia este organizat pe principiul descentralizrii administrative, n mod obligatoriu funcioneaz i regimul de desconcentrare administrativ. Primul privete administraia colectivitilor teritoriale locale autonome, al doilea privete administraia statului. Deci, nu exist un regim de descentralizare administrativ singur, ci un regim de desconcentrare i de descentralizare administrativ sau. altfel spus, un regim de descentrare administrativ. Nu trebuie s existe nici o confuzie ntre administraia proprie a colectivitilor teritoriale locale (consiliu local, consiliu judeean, consiliu comunal, consiliu general, consiliu sau adunare regional, primar etc.) i administraia teritorial de stat (serviciile exterioare ale administraiei ministeriale i ale administraiei centrale de stat cu caracter autonom, prefect etc.). Este ns foarte adevrat c, uneori, confuziile sunt posibile datorit fenomenului de dedublare funcional, constnd n ndeplinirea, de ctre un organ administrativ de o anumit categorie, pe lng sarcinile sale principale, i a unor atribuii administrative privind interesele publice ale celuilalt tip de colectivitate teritorial. Este vorba de o delegare de atribuii care, innd cont de principiul autonomiei, trebuie s fie legal37.
37

Exemplul tipic, att n Frana, ct i n Romnia, este primarul, organ administrativ propriu al comunei (oraului), care are i anumite atribuii pe linia administraiei statale. Administraia proprie a colectivitilor teritoriale locale poate, astfel, s aib dou categorii de funcii, cele proprii i cele de administraie statal, delegate prin lege. De asemenea, n trecut, i n Frana, i n Romnia, dedublarea funcional a existat i n cazul prefectului, organ al statului n teritoriu, dar care ndeplinea i rolul de organ executiv al organului deliberativ

17

n caz de dedublare funcional, pe lng identificarea administraiei publice creia i aparine acel organ, este extrem de important de stabilit ce categorie de atribuii a exercitat n concret, ntr-un caz dat. Aceasta deoarece, spre exemplu in cazul primarului, ntr-un litigiu, dac se solicit despgubiri, ele vor fi suportate de comun (ora) dac primarul a lucrat ca organ al acesteia, respectiv de stat, dac primarul a lucrat, prin delegaie, pentru satisfacerea intereselor publice statale38. Este de remarcat i faptul c, n principiu, desconcentrarea privete administraia statului. Ea poate ns s funcioneze i n cazul colectivitilor teritoriale locale autonome, mai ales a celor mari, de nivel intermediar, care i pot mpri teritoriul n circumscripii administrative unde s organizeze servicii desconcentrate, pentru o mai eficient administrare. Aa fiind, rezult c, n oricare dintre cazuri, desconcentrarea nu iese din cadrul unei administraii, fie ea a statului, fie a unei colectiviti teritoriale locale.

Cap. III Birocraia fenomen social omniprezent

3.1. Conotaia peiorativ a termenului Implicaia dezaprobatoare a termenilor luai n discuie nu se limiteaz la America i la alte ri democratice, ci existena acestora este un fenomen universal. Pn i n Prusia, cazul model de guvernare autoritar, nimeni nu dorea s fie numit birocrat39. Este demn de notat c
judeean (departamental), ef al administraiei judeene (departamentale). 38 C.-L. Popescu, Op. cit., p. 58. 39 n acest stat eful guvernului, der wirklicher geheimer Ober-Regierungsrat al regelui Prusiei, era mndru de demnitatea i puterea ce i se acordau. El i savura ngmfarea prin supunerea subordonailor si i a norodului. El era mbuibat cu ideea propriei sale importane i infailibiliti. Dar dac cineva ar fi avut ndrzneala s l

18

progresitii care au fost fcui responsabili de ctre criticii birocraiei pentru rspndirea acesteia nu se ncumet s apere sistemul birocratic. Din contr, ei se altur celor care sunt considerai cu dispre drept reacionari, pentru a-l condamna. Aceasta, susin ei, deoarece metodele birocratice nu sunt ctui de puin eseniale pentru atingerea utopiei spre care ei intesc. Birocraia, spun ei, este mai degrab modul nesatisfctor prin care sistemul capitalist ncearc s se opun tendinei sale inexorabile de a disprea. Triumful final inevitabil al socialismului va aboli nu numai capitalismul, ci i birocratismul. n fericita lume a zilei de mine, n paradisul binecuvntat al planificrii generale nu vor mai exista birocrai. Omul de rnd va deine supremaia; oamenii nii vor avea grij de treburile lor personale. Doar burghezii nguti la minte pot cdea prad erorii de a afirma c birocraia descoper n avans ceea ce socialismul pregtete omenirii40. Astfel, toat lumea pare s fie de acord c birocraia este un lucru ru. Dar nu este mai puin adevrat c nimeni nu a ncercat vreodat s determine, ntr-un limbaj fr echivoc, ce nseamn de fapt birocraia. Acest cuvnt este folosit n general cu un sens vag. Majoritatea oamenilor s-ar simi jenai dac cineva le-ar cere o definiie i o explicaie precis a termenului.

3.2. Birocraia ca fenomen 3.2.1. Conceptul de birocraie i tipurile acesteia Birocraia poate fi neleas ca reprezentnd o structur i un set de reglementri, menite s controleze o activitate, de obicei n organizaii mari i n sisteme de guvernare. Aceasta prezint proceduri standardizate, care urmeaz reguli concise, ierarhie i diviziune formal a muncii, Birocraie este un concept ntlnit n sociologie i tiine politice referitor la modul n care executarea administrativ i realizarea normelor juridice sunt organizate social. Patru concepte structurale sunt centrale pentru orice definiie a birocraiei: o diviziune bine definit a muncii, un sistem de personal cu scheme de recrutare i dezvoltare a carierei, o ierarhie ntre birouri, retele formale si infromale care leaga actorii organizaionali ntre ei prin fluxuri de

numeasc birocrat, el ar fi luat-o drept o insult neruinat. El nu era, dup sine, un birocrat, ci un angajat civil, un mandatat al Maiestii Sale, un funcionar al Statului, trudind zi i noapte pentru bunstarea naiunii. 40 Lunwig von Mises, Birocratia, Copyright Institutul Ludwig von Mises Romnia, 2003, http://misesromania.org/146/, 21.05.2008.

19

informaii i scheme de cooperare. Aceste concepte vor fi detaliate n continuare n lucrarea noastr41. Birocraia este interpretat i ca opunndu-se democraiei, prin limitarea accesului unui numr mare de indivizi la procesul decizional i prin tendina corpului de funcionari de a se transforma ntr-o categorie distinct i de a i impune propriile interese, abuznd de puterea deinut42. O conotaie pozitiv este dat termenului de ctre Max Weber, care subliniaz caracterul indispensabil al birocraiei pentru raionalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor n orice tip de organizaie care este specific societii industriale. Birocraia poate fi considerat suportul raionalizrii lumii moderne, fiind nu o putere autonom, ci un aparat centralizat, competent i eficient, subordonat unei puteri publice sau de alt natur43. Astfel putem deduce din aceste opinii o tipologie a birocraiei, pe criteriul interesului urmrit la nivel de organizaie, n sensul c pot fi identificate att interese generale, publice, ct i interese private, particulare, crora le corespunde administraia public sau administraia privat. Acestor dou tipuri de administraie public le corespund tipuri de birocraie: birocraia public i birocraia privat. Conceptul de birocraie privat i gsete utilitate atunci cnd sunt supuse analizei organizaiile private de dimensiuni mari, care antreneaz resurse umane considerabile ca numr.Este vorba despre modelul birocratico-tehnocentric aplicat n management, care are la baz ruptura dintre conducere-management i execuie-masa personalului. Au existat critici la adresa modului n care trateaz omul modelul lui Max Weber privind birocraia bazat pe raionalitate instrumental, i anume unilateral44. Birocraia ca fenomen apare n organizaiile unde exist o mare diviziune a muncii, n sensul specializrii funciilor i atribuiilor, oferind ocazia unei birocratizri la nivelul ntregii organizaii. n continuare vom aborda particularitile birocraiei publice deoarece aceasta este forma cea mai veche i n acelai timp mai complex de birocraie. 3.2.2. Particularitile birocraiei publice Prima caracteristic a organizaiei birocratice este locul dominant ocupat de autoritatea ierarhic. Exist un inalt nivel de centralizare a deciziilor care conduce la o izolare a nivelurilor ierarhice. Informarea i directivele parcurg ntreaga ierarhie de la vrf la baz. Nivelul superior
41 42

Lucica Matei, Management public, Editura Economic, Bucureti, 2001, p. 117.

John Stuart Mill, Consideration on Reprezentative Government, 1861, apud Ion Popescu, Victor Alistar, Deontologia funcionarilor publici, coala Naional de Studii Politice i Administrative, Facultatea de Administraie Public, Bucureti, p. 97.
43

n acest sens a se vedea Ctlin Zamfir, Lazr Vlsceanu, Dicionar de sociologie, Babel, bucureti, 1997, p. 72. 44 Oscar Hoffman, Management. Fundamente socioumane, Editura Victor, Bucureti, 1999, pp. 40-41.

20

stabilete principiile generale iar ealoanele inferioare trebuie s le pun n practic, astfel c pe msur ce se coboar n ierarhie, regulile sunt din ce in ce mai apstoare45. Structura irarhic presupune ca fiecare nivel s depind de nivelul superior i ca fiecare angajat s nu aib dect un conductor, astfel c cea mai mare parte a birocraiilor au o structur piramidal. Relaiile de autoritate sunt astfel prestabilite i limitate arbitrar. Aceast autoritate centralizat se caracterizeaz prin specializare i diviziune strict a muncii. Demn de menionat este faptul c modelul birocratic de organizare implic o definire practic a obiectivelor organizaionale, motiv pentru care organizarea birocratic poate genera eficien46. ntr-o organizatie birocratic exist reguli i proceduri impersonale, prestabilite care urmaresc s limiteze imprevizibilul, fiind scrise i constituind memoria organizaiei. Membrii si utilizeaz aceeai impersonalitate n relaia cu clienii iar organizaia ar putea asigura un serviciu echitabil, onest i eficace. Totui, comportamentul standardizat al birocratului ii dezvolt un ritualism rigid in comportament, astfel c exist posibilitatea ca acesta s raspund cu dificultate noilor cerine. Cele mai multe organizatii birocratice sunt destinate sa rezolve probleme de rutin potrivit unui set cunoscut de reguli. Cnd se confrunt cu o situaie neprevazut n aceste reguli, ele au probleme serioase. Unul din motive este tendina fiecrei persoane din organizaie de a transmit altora responsabilitatea unei astfel de decizii deoarece este posibil ca lucrurile s nu mearg bine i s fie tras la raspundere. Cnd ntlnesc o situaie nou, birocratii ncearc adesea s-o adapteze la una pentru care exist reguli. Aceasta tendin de a fora situaiile pentru a se potrivi regulilor rezult n parte din nclinaia spre conformare care se manifest n grupuri i organizaii. Astfel, dei organizaiile birocratice pot fi raionale i eficiente n rezolvarea situaiilor familiare, acestea se adapteaz greu la schimbare. Situaiile noi cer moduri noi de rezolvare a problemelor, dar vechile moduri au tendina de a se autoperpetua. Acest eec de adaptare la condiiile noi uneori este denumit incapacitatea instruirii si reprezint o limit serioas a organizaiilor birocratice. 3.3. Repere cronologice ale evoluiei birocraiei 3.3.1. Fenomenul birocratic de la Machiavelli pn n prezent

45 46

I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 98. Oana Sliteanu, Il burocratese. Limbajul administrativ italian, Polirom, Iai, 2007, p. 24 i urm.

21

Din studierea doctrinei se poate deduce faptul c birocraia i metodele birocratice sunt foarte vechi i c trebuie s fie prezente n aparatele administrative ale fiecrui guvern a crui suveranitate se ntinde pe o suprafa mare. Faraonii din Egiptul antic i mpraii Chinei au construit imense maini birocratice, i la fel au fcut i ceilali conductori. Feudalismul medieval a reprezentat o ncercare de a organiza guvernarea unor largi teritorii fr birocrai i fr metode birocratice. Aceste ncercri au euat lamentabil. A rezultat o dezintegrare complet a unitii politice, ducnd la anarhie. Lorzii feudali, la origine fiind oficiali i supui autoritii guvernrii centrale, au devenit teoretic prini independeni, luptndu-se unul cu cellalt aproape ncontinuu i sfidndu-l pe rege, curtea i legile. Din secolul al XV-lea, principala sarcin a regilor europeni a fost s in n fru arogana vasalilor. Statul modern este construit pe ruinele feudalismului. El a nlocuit supremaia mulimii de prini i coni mruni cu managementul birocratic al afacerilor publice. n fruntea acestei evoluii s-au aflat regii Franei. Alexis de Tocqueville a artat cum regii Bourboni au dorit nencetat s aboleasc autonomia vasalilor puternici i a grupurilor oligarhice ale aristocrailor. n acest sens, Revoluia Francez a desvrit ceea ce chiar regii ncepuser. A eliminat bunul plac al regilor, a fcut ca legea s fie suprem n domeniul administrativ i a restricionat scopul afacerilor supuse judecii discreionare a oficialilor. Nu a ndeprtat managementul birocratic, ci numai l-a pus pe baze legale i constituionale. Sistemul administrativ din secolul al XIX-lea din Frana a fost o ncercare de a mblnzi prin lege, pe ct posibil, arbitraritatea birocrailor. A servit drept model pentru alte naiuni liberale din afara sistemului legislativ anglo-saxon care doreau s realizeze legi, s legalizeze la cel mai nalt nivel conducerea administraiei civile47. Nu este suficient cunoscut faptul c sistemul administrativ prusac, att de admirat de susintorii omnipotenei guvernului, la nceputurile sale nu era nimic altceva dect o imitaie a instituiilor franceze. Frederick al II-lea, Marele rege, a importat din Frana nu numai metodele, ci i personalul necesar pentru executarea lor. El a nmnat administrarea impozitelor i vmilor unui personal importat, format din cteva sute de birocrai francezi. El a numit un francez n funcia de Director General al Potei i un alt francez n funcia de Preedinte al Academiei. La nceputul secolului al XVII-lea Machiaveli a identificat termenul de stat cu birocraia care asigur funcionarea i continuitatea
47 48

acestuia48, birocraia fiind de fapt

Ludwig von Mises, http://misesromania.org/146/, 21.05.2008. Machiavelli atribuie termenului de stat i accepiunea de organizare a unui teritoriu dobndit de un principe cuceritor, pe care l alipete unui principat preexistent.

22

deintoarea puterii reale puterea birourilor, i nu guvernele care au o existen efemer, i nu pot face nimic fr colaborarea personalului nsrcinat s difuzeze i s aplice deciziile guvernelor, aadar s organizeze executarea i s execute direct aceste decizii. Este vorba de accepiunea termenului de stat ca form de organizare i exercitare. De factur instituional, a puterii politice, concept desprins din noiunea de regimen cu nelesul de a guverna49. Aa-numita birocraie nu a aprut dect n momentul n care s-au cumulat urmtoarele caracteristici: Posturile au devenit permanente sau cvasipermanente; Apare un statut juridic protector stabilitate, retribuie, carier; Ocupanii posturilor funcionarii publici scap, sau au tendina s scape, de orice responsabilitate direct50. n cursul secolului al XIX-lea i al XX-lea, progresiv, realizarea acestor trei condiii a generat un fenomen nou fr precedent n istorie: Birocraia. Administraia care a existat n statele europene din secolul XIII pn n secolul XVIII i care apoi s-a metamorfozai n birocraie exista n toate marile civilizaii ale trecutului, reprezentnd un subsistem de organizare, n timp ce birocraia este un subsistem de administrare. Aadar orice administraie, ipotetic, presupune un coeficient de risc de birocratizare, astfel c printr-o retrospectiv analogic am putea vorbi spre exemplu de birocraia imperiului roman, n msura n care imperiul roman se sprijinea pe o administraie numeroas i puternic ce tindea s se constituie ntr-o birocraie51. Tehnica legal a activitii administrative n rile din sistemul legislativ anglo-saxon era foarte diferit de cea folosit n rile Europei continentale. Att britanicii, ct i americanii erau pe deplin convini c sistemul lor le asigur cea mai eficient protecie mpotriva abuzurilor arbitraritii administrative. n orice caz, experiena ultimelor decenii a evideniat clar c nici o precauie legal nu este destul de puternic pentru a rezista unei tendine susinut de o ideologie puternic. Popularele idei despre intervenia statului n afaceri i despre socialism au subminat barajele construite de douzeci de generaii de anglo-saxoni mpotriva invaziei regulii arbitrare. Muli intelectuali i numeroi alegtori organizai n grupuri de presiune ale fermierilor i ale forei de munc au discreditat sistemul tradiional american de guvernare, numindu-l

49

Cristian Ionescu, Drept public. Sinteze de curs, coala Naional de Studii Politice i Administrative, Facultatea de tiine politice, 2005, p. 8. 50 Ioan Alexandru, Criza administraiei publice, AllBeck, Bucureti, 2001, p. 32. 51 Ibidem, p. 33.

23

plutocratic, i tnjeau dup adoptarea metodelor ruseti, care nu ofereau individului nici un fel de protecie mpotriva puterii discreionare a autoritilor. n prezent, ns, toi marii analiti ai fenomenului administrativ sunt de acord cu faptul c asistm la triumful birocraiei. Pe msur ce statul naional s-a dezvoltat ntinzndu-i atribuiile i competenele asupra cvasitotalitii zonelor societii, transformndu-se n stat providenial, birocraia pe care el se sprijin sporete permanent ocupnd un procent din ce n ce mai mare din populaia activ i absorbind o parte din ce n ce mai mare din buget. Aceast evoluie a cunoscut mplinirea n statele totalitare, cum a fost Romnia pn n decembrie 1989, n care puterile: politic, economic, social i cultural au fuzionat i n care birocraia statal era dublat la toate nivelurile de ctre Partidul Comunist. Hipertrofia birocratic a statului n loc s permit acestuia s rezolve mai eficient misiunile sale extrem de dificile, a avut un efect opus condamnndu-1 la incapacitate de aciune i la imobilism, ntr-o perspectiv aproape absurd; la limita logic a unei asemenea evoluii, birocraia se substituie statului. n statele totalitare cum a fost i Romnia, birocraia (nomenclatura) se substituia statului avnd unic scop s se perpetueze la putere, s-i pstreze i chiar s-i dezvolte privilegiile i dac este posibil s-i transmit aceste privilegii descendenilor, ntr-o asemenea ar orice proiect de reform pentru a schimba un status quo evident favorabil birocraiei, eua n faz incipient. 3.3.2. Birocratismul i totalitarismul Totalitarismul este mult mai mult dect o simpl birocraie. nseamn subordonarea ntregii viei, a muncii i a timpului liber ale fiecrui individ ordinelor celor aflai la putere i n birouri. nseamn transformarea omului ntr-o roti din maina atotputernic de constrngere i de agresiune. El oblig individul s renune la orice activitate cu care statul nu este de acord. Nu admite nici un fel de exprimare a dezacordului. nseamn transformarea societii ntr-o armat n care se muncete i care este strict disciplinat, aa cum spun susintorii socialismului, sau ntr-un penitenciar, aa cum spun cei care sunt mpotriv. n orice caz, radicala rupere de vechiul mod de via face ca naiunile s se agae de trecut. Nu nseamn numai ntoarcerea omenirii la despotismul oriental, n care, aa cum a observat Hegel, numai un om este liber, ceilali fiind sclavi, pentru c acei regi asiatici nu interveneau n rutina zilnic a supuilor lor 52. Cu totul altfel stau lucrurile cu socialismul. Socialismul are caracteristica unui regim totalitar n sensul strict al
52

Pentru fermieri, cresctorii de vite i pentru artizani a fost lsat un domeniu de activitate n care nu erau deranjai de regi i de cei din jurul lor. Ei se bucurau de o oarecare autonomie n gospodriile i n familiile lor.

24

cuvntului, innd individul n fru pe tot parcursul vieii. n orice clip a vieii, tovarul trebuia s se supun n ntregime ordinelor emise de autoritatea suprem, statul fiind i gardianul, i eful su. Statul i stabilea munca, dieta i plcerile. Statul i spunea ce s gndeasc i n ce s cread53. Birocraia este instrumentul pentru executarea acestor planuri. Dar oamenii sunt nedrepi cnd nvinuiesc birocratul pentru viciile sistemului. Vina nu este a brbailor i femeilor care sunt n oficii i birouri. i ei sunt victimele noului mod de via ca i ceilali. Sistemul este ru, i nu oamenii din subordinea lui. Un stat nu poate exista fr birouri i metode birocratice. i cum cooperarea social nu poate funciona fr guvern civil, o parte a birocraiei este indispensabil. Ceea ce detest oamenii nu este birocratismul ca atare, ci intruziunea birocraiei n toate sferele vieii i activitii umane. Lupta mpotriva abuzurilor birocraiei este n fond o revolt mpotriva dictaturii totalitare. Este greit s etichetm lupta pentru libertate i democraie drept o lupt mpotriva birocraiei. Fr ndoial c exist substan n plngerea general mpotriva procedeelor i metodelor birocratice. Pentru c erorile lor sunt semnul defectelor eseniale ale oricrui sistem socialist sau totalitar. n investigarea problemei birocraiei, trebuie, n final, s descoperim de ce utopia socialist este cu totul impracticabil i de ce trebuie, atunci cnd este pus n practic, s aib ca rezultat nu numai srcirea tuturor, ci i dezintegrarea cooperrii sociale deci, haosul. 3.4. Birocraia modern Toate datele arat o cretere n numr, influen i puteri discreionare a birocraiei, fapt care poate fi pus pe seama mai multor factori, evoluia rmnnd ca o constant a evenimentelor politice, economice i sociale. Alte cauze ale acestei dezvoltri sunt ambiiile materiale ale birocrailor, alianele dintre diferite grupuri de interese i birocrai, competiia economic internaional i cerinele capitalismului54. Aceste explicaii nu sunt consistente pentru toate rile. Totui, existena unui sistem birocratic mai mare i mai complex apt pentru a ndeplini din ce n ce mai multe funcii este lesne de neles. Toate teoriile moderne ale birocraiei nc stau n umbra lui Max Weber. El vedea birocraia ca fiind raional i eficient, dar teoriile moderne ncearc s demonstreze disfuncionalitatea acestui sistem. Aceast schimbare de teorii are mult de a face cu schimbrile
53 54

Ludwig von Mises, Op. cit., http://misesromania.org/146/, 21.05.2008. I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 100.

25

n rolul guvernului i dac birocraia nu va fi restructurat, aceste teorii vor rmne nefolositoare. Teoria lui Max Weber se baza pe distincia dintre administrativ i politic, el vznd birocraia ca un instrument eficient pentru aplicarea politicilor publice cu precizie i consisten. Aceast teorie a rmas depit din dou puncte de vedere. n primul rnd exercitarea birocratic a puterilor discreionare a crescut enorm, ea beneficiind de un puternic suport financiar, legal i politic, iar deciziile luate sunt de multe ori benefice pentru anumite grupuri. n al doilea rnd mediul politic al birocraiei moderne a fost transformat de capacitatea slbit a conducerii politice de a controla i direciona birocraia de sus n jos i de presiunile politice complexe i variate care nconjoar ageniile birocratice. Modelul weberian nu permite apariia acestor legturi ntre grupurile birocratice i agenii. n acelai timp creterea atitudinilor individualiste i antitotalitariste ale oficialilor slbete disciplina sistemului ierarhic.

Capitolul IV Influena birocraiei asupra eficienei activitii administrative

4.1. Aspecte privind realizarea funciei executive prin intermediul administraiei publice O atenie cu totul special a fost rezervat n literatura de specialitate descifrrii modalitilor prin care se realizeaz puterea executiv a statului (funcia executiv), elementelor care o compun i subiectelor care o realizeaz, cu att mai mult cu ct ntre acestea sunt adesea recunoscute i unele care depesc sfera statalului. Profesorul Paul Negulescu consider c n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de activiti: unele de guvernare i altele de administrare, acestea din urm reunind toate serviciile publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau comunale. Chiar dac prof. P. Negulescu precizeaz c statul modem are trei categorii de atribuii (funcii) de a legifera, de a executa i de a distribui justiia toate trei ca atribute ale 26

suveranitii, totui relev faptul c numai legislativul i executivul au caracter politic, au rolul de a veghea la asigurarea intereselor generale, a existenei i integritii statului. Prof. Anibal Teodorescu consider c prin noiunea de organ executiv se neleg de fapt dou organe: autoritatea judectoreasc i autoritatea administrativ, dar, n sfera executivului, aceste dou autoriti au competene bine stabilite, ceea ce mpiedic justiia s fac acte de administraie i pe administrator s judece conflicte ntre particulari55. Prof. C. Rarincescu definete cea de-a doua categorie de activitate ca fiind o funcie administrativ care se realizeaz att prin emiterea de acte juridice, ct i prin svrirea de acte materiale, adic prestri de servicii i efecturi de lucrri56. n literatura de specialitate au existat i alte nuanri n explicarea conceptului de putere (funcie) executiv i putere (funcie) administrativ. Dintre acestea, ni se pare a fi cea mai pertinent cea a Institutului de Cercetri Juridice din Bucureti, n viziunea acestui institut, administraia de stat nu se confund cu activitatea executiv, prima fiind nfptuit de organele executive ale statului, n timp ce administraia de stat, n sens larg, se nfptuiete de toate organele statului prin acte proprii, precum i, n anumite condiii, de organizaiile obteti57. 4.2. Politici birocratice si eficiena acestora 4.2.1. Natura politicilor birocratice Controlul birocraiei de ctre liderii politici a sczut i a fost modificat datorit dezvoltrii acesteia. Conducerea politic care lucreaz prin structuri mici (cabinete i legislaturi) nu se poate dezvolta att de uor ca structura piramidal a birocraiei. De multe ori politicienii nu vor s mpart puterea i largi cabinete i comitete sunt ineficiente. Pentru a prentmpina aceast problem liderii politici s-au nconjurat de un staff personal i consilieri. Limitarea acestui proces const n abilitatea unui ef politic de a-i controla i folosi eficient. Liderii politici i birocraii de frunte funcioneaz ntr-o legtur simbiotic att la elaborarea ct i la implementarea politicilor. Birocraii au multe avantaje: permanena lor, neeligibilitatea, deci neputnd fi schimbai
55

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II-a, Bucureti, 1929, p. 148, apud M. Preda, Op. cit., p. 23. 56 Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. a II-a, Editura Universal, Bucureti, 1937, p. 22, apud M. Preda, Op. cit., p. 23. 57 I. Imbrescu, Op. cit., p. 27.

27

prin vot, cunotinele lor i controlul comunicaiilor pe care le pot folosi n tratativele cu politicienii. Ei vor folosi sau nu aceste avantaje pentru a-i proteja statutul. Sprijinirea politicienilor pe birocrai a dat rezultate variabile, n Marea Britanie birocraii sunt recrutai i antrenai pentru a arta sensibilitatea politic astfel c influena lor este una interpretativ. n Frana instabilitatea politic a avantajat concentrarea puterii birocratice n minile celor antrenai s o exercite. n Statele Unite numirea de ctre Preedinte a consilierilor trebuie s asigure teoretic conducerea politic i s in birocraia permanent n subordine, n practic acest sistem dnd gre, datorit recrutrilor abuzive, perioadelor scurte de conducere i lipsei de disciplin de partid i programe58. Puterea nu trece neaprat de la politicieni la birocrai, ea poate fi difuzat larg prin sistemul politic sau poate fi neutralizat la fel de uor. Un rezultat al acesteia este absorbia nentrerupt de resurse birocratice n serviciul conducerii. Ambiiile politicienilor de a atinge anumite eluri rmn fr rezultat, ei trebuind s capete suportul birocratic prin renunarea la unele eluri i limitndu-i ambiiile. Fr ndoial cel mai puternic motiv pentru folosirea puterii birocratice este cnd acesta i apr statutul i privilegiile. Acesta poate fi vzut prin dificultatea interveniei politice n procesul birocratic unde balana puterii nu poate fi uor schimbat. Recrutarea membrilor birocraiei difer de la ar la ar, n unele fiind elitist iar n altele nu. Spre exemplu n Frana birocraii de frunte sunt educai n coala Naional de Administraie din Paris i n Institutul de Studii Politice, n Marea Britanic clasa administrativ este provenit din faculti i colegii precum Oxford i Cambridge. Celelalte ri vest europene i nord americane au preluat acest sistem la care au aderat i noile state foste comuniste. n Africa, America Latin, Asia conducerea birocratic se recruteaz mai mult pe baza afinitii religioase, culturale, etnice, dogmatice sau de
58

A se vedea I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 101.

28

clan sau de grup de interese. Acest mod de recrutare se poate ntlni totui, chiar dac la o scar mai mic i n Europa59. Rmiele fostei birocraii comuniste nc domin n noile democraii aparatul administrativ rigid i nvechit. Schimbarea acestui aparat este anevoioas, iar din Africa sau America Latin avem exemple care dovedesc imposibilitatea schimbrii definitive a concepiilor birocratice manifestate de clasele politice. Nici chiar execuia n mas a cvasitotalitii membrilor de frunte a unei birocraii nu rezolv vechile probleme, noile clase birocratice prelund acelai atitudini corupte. Aceast corupie are drept consecin ncetinirea procesului de dezvoltare a problemelor i drept promotor nsi membrii birocraiei. n aceast ordine de idei putem meniona Rezoluia Consiliului Europei nr. 1096 din 1996 privind Msurile de eliminare a motenirii fostelor regimuri totalitate comuniste. Conform acestui document motenirea sistemelor fostelor state totalitare comuniste este o problem greu de rezolvat. La nivel instituional militarizarea aceast instituiilor motenire civile, nseamn birocratizare, (super-)centralizare,

monopolizarea i (supra-)reglementarea la nivelul societii, i trece de la colectivizare i conformism la supunere oarb i alte caracteristici ale gndirii totalitare.. Scopurile procesului de tranziie sunt foarte clare: crearea unor democraii pluraliste, bazate pe domnia legii, respectarea drepturilor omului i a diversitii. Iar principiile subsidiaritii, libertatea de alegere, egalitatea anselor, pluralismul economic i transparena procesului de luare a deciziilor sunt elemente cu rol important n acest proces. Separarea puterilor, libertatea presei, protecia proprietii private i dezvoltarea societii civile sunt doar unele dintre mijloacele care pot fi folosite pentru a atinge scopuri precum descentralizarea, demilitarizarea, demonopolizarea i debirocratizarea.

59

Este vorba n special despre Irlanda de Nord i Corsica, acolo unde recrutarea se poate face i pe alte criterii dect cele de competen sau pregtire profesional.

29

n documentul menionat se mai afirm existena a numeroase pericole care pot duce la eecul tranziiei, n cel mai bun caz putndu-se instaura oligarhia n locul democraiei, corupia n locul domniei legii, i crima organizat n locul drepturilor omului. Recomandrile Consiliului Europei n vederea eliminrii motenirii de ctre un stat democratic, const n adoptarea unui set de msuri, dintre care vom meniona doar pe cele referitoare la birocraie. Astfel se recomand debirocratizarea care ar trebui s reduc supra-reglementarea totalitar comunist i s transfere puterea de la birocrai ctre ceteni60. Diferitele grupuri ale administraiei publice locale i centrale sunt supuse unei puternice politici de infiltrare de ctre diferite grupuri de interese care reuesc ntotdeauna s i satisfac propriile nevoi i s-i alieze membrii marcani ai birocraiei. Cu toate aceste limitri, priceperea profesional ofer un important instrument politic pentru rezolvarea problemelor. Astfel, birocraii pot s trateze de pe aceeai treapt sau chiar de pe o treapt mai nalt cu oamenii politici care au obinut puterea prin vot sau prin lovituri de culise (n statele totalitare). 4.2.2. Politici ale eficienei birocratice Eficiena birocratic este un concept complex. Eficiena este un valoros instrument care depinde ns de elurile fixate. Weber a fost tatl teoriilor administraiei tiinifice. Cu toate c aceste teorii au fost dicreditate n timpurile noastre, ele rmn totui baza pentru cele mai pragmatice propuneri pentru reforma administraiei. Civa autori disting problemele de administraie pur de cele ale politicii administrative61. Astfel conform lu Weber adevratul funcionar, conform menirii sale, nu trebuie s fac politic, ci trebuie s administreze, fr a ine partea cuiva, lucru care trebuie s fie valabil i pentru aa-numiii funcionari politici din administraie. Aceast stare de fapt ar fi valabil conform lui Weber att timp ct nu intr n joc raiuni de stat, nelese ca nterese vitale
60

Institutul Ovidiu incai, Lustraia n Romnia: ntre retorica politic, democratizare i drepturile omului, Bucureti, 17 mai 2006. 61 n acest sens a se vedea James Q. Wilson, Bureaucracy: what Government Agencies Do and Whz Thez Do It, Basic Books, 1989, p. 15 i urm.

30

ale ornduirilor n cauz. ndeplinirea funciilor trebuie s se fac fr resentimente sau prejudeci, funcionarii, spre deosebire de oamenii politici, care o fac aceasta n mod constant, netrebuind s lupte. Mndria funcionarului ar fi aceea de a duce la bun sfrit, chiar n pofida propriilor convingeri, sarcina pe care instana superioar i-a impus-o, s execute un ordin chiar dac i se pare greit, lsnd responsabilitatea pe seama superiorilor62. Dac un obiectiv este clar i oficialii sunt decii s-1 implementeze, multe probleme rmn de rezolvat. Un program administrativ eficient trebuie s fie pregtit i s i se aloce resurse adecvate de bani, personal i puteri legale. Denunarea birocraiei ca fiind ineficient este numai pe jumtate adevrat. n general eficiena privete resursele utilizate pentru a obine un anumit rezultat. Evaluarea eficienei se face prin cuantificarea intrrilor: cu ct intrrile sunt mai mici ca valoare la acelai rezultat, cu att este mai mare eficiena. ns acest concept de eficien nu se poate aplica ntocmai administraiei publice, care nu este o activitate productoare. Totui chiar i administraia guvernarea are multe ieiri evaluabile, dintre care putem preciza reputaia de integritate, ncrederea poporului, sprijinul grupurilor de interese63. Ordinele i informaiile trebuie transmise n interiorul organizaiei de jos n sus i lateral cu alte departamente astfel c o structur administrativ modern de mari dimensiuni face acest proces greu i duce la erori. Studiile administrative recente au fcut eroarea de a enumera i de a pune accentul pe foarte multele probleme pe care le ntmpin implementarea unei politici eficiente, nelund n seam faptul c aceasta este o problem politic. Spre exemplu NASA a reuit s duc un om pe Lun n mai puin de un deceniu de la lansarea provocrii de ctre Kenedy, dar o alt agenie a guvernului SUA nu a reuit s dea de lucru nici mcar unui singur procent din numrul de omeri din anul 199164. Diferena este c
62 63

Max Weber, Politica: o vocaie i o profesie, Bucureti, Anima, 1992, pp. 23-24. Ibidem, p. 317. 64 I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 103.

31

primul el era clar i avea susinerea politic necesar i era n jurisdicia deplin a ageniei, iar n al doilea caz elul depindea de cooperarea dintre agenii i nu avea susinerea politic dect n anul electoral. Aceste cerine de cooperare nu sunt satisfcute deplin de nici o ar, dar multe dintre ele ncearc s impun un sistem mai bun dect cel actual. 4.3. Efecte ale birocraiei publice i modaliti de nlturare Nivelul sczut in ceea ce privete standardele de prestare a serviciilor i lipsurile de structur nc nceliminate (lipsuri i incoerene legislative, lipsuri instituionale i de comunicare), impun schimbarea, adic reforma, prin eliminarea cauzelor de fond i construirea unor noi mecanisme, eficiente i durabile pentru utilizatorii de servicii. Dintre efectele organizrii birocratice n sectorul public, amintim: blocarea accesului la informaia public la nivelul unor compartimente ale administraiei i difuzarea acesteia n mod discriminatoriu, genernd din plecare anse inegale ntre competitori sau favoriznd astfel manipularea opiniei publice; promovarea i meninerea n funcii administrative a unor persoane care decid (ilegal i imoral) n situaii de conflict acut de interese ntre afacerile personale i atribuiile funciei publice deinute; ocolirea sau eliminarea concurenei pe piaa serviciilor publice sau n activitatea de valorificare a bunurilor patrimoniale ale unitilor adminitrativ teritoriale, prin promovarea clientelei politice, profesionale sau de alt natur; promovarea de criterii subiective, uor de manipulat, acolo unde se adopt totui proceduri concureniale, (intervenionismul politic fiind frunta n manipularea licitaiilor pe baza unor astfel de procedee); acest intervenionism politic nociv este alimentat de reminescene ale mentalitii totalitare, de corupie i incompeten, trei cauze fundamentale ale strii actuale, ce triesc n simbioz;

32

mpiedicarea accesului pe pia a altor concureni, prin diferite metode incorecte, ntre care aplicarea de criterii de evaluare diferite furnizorilor poteniali i beneficiarilor;

tratamnetul inegal al cetenilor prin rezolvarea preferenial a petiiilor unora dintre acetia, prioritatea absolut avnd cei ce pot ptrunde pe firul scurt sau pe filier, atitudine puternic favorizatoare a corupiei;

meninerea haosului administrativ i managerial, lipsa de rigoare n circulaia, evidena i arhivarea documentelor, putndu-se, n aceste condiii, rezolva mai uor petiiile peste rnd ale clienilor prefereniali sau fcnd aa dificil evidenierea pierderilor, tergnd urmele incompetenei, clientelismului i corupiei;

lipsa mecanismelor de responsabilizare a personalului administrativ; lipsa mecanismelor de promovare i motivare a muncii productoare de valoare; pstrarea relaiilor administrative, subiective i ineficiente, ntre autoritatea local i prestatorii de servicii publice i amnarea sau blocarea introducerii unor relaii contractuale durabile;

nerespectarea

cerinelor

unor

relaii

contractuale

eficiente

echilibrate, acolo unde aceast relaie s-a impus; lipsa de respect pentru lege, mimarea respectrii ei sau chiar nesocotirea acesteia, de regul prin obinerea (asigurarea) unei protecii sus puse (cupola). Dup cum se poate observa, blocarea accesului la informaie, lipsa concurenei loiale i construcia instituional confuz i subiectiv sunt principalele medii n care mentalitile totalitare, corupia i incompetena acioneaz nestingherite n interesul unor grupuri profitoare, n contradicie total cu interesul general. Atunci cnd vine vorba despre acordarea unor contracte publice altfel dect pe criterii de competitivitate economic ori ntr-un mod care ar aduce avantaje materiale birocrailor, n discuie sunt

33

scopurile contextuale care, aa cum fiecare cetean n parte i dorete, s fie vizate de ctre guvernani65. Pentru ca o structur ca aceea din administraia public, care asigur servicii ceteanului, s funcioneze, este nevoie de o conducere performant, dar i de un personal bine pregtit i motivat. Astfel, se impune schimbarea atitudinii birocratice cu una de asigurare permanent a unei nalte caliti a serviciilor, care se poate realiza prin ridicarea standardelor la nivelul celor europene, pe baza managementului calitii. Diminuarea birocraiei urmrete asigurarea transparenei activitii administrative, a publicitii i a liberului acces la informaiile publice aferente serviciilor, eliminarea situaiilor de conflict de interese pentru alei i funcionari, organizarea adecvat (performant) a compartimentelor de strategie, administrare a bugetului i a birourilor de lucru cu publicul, modificarea procedurilor de avizare prin preluarea sarcinii de obinere a acestora de ctre funcionarii administraiei, introducerea, n mod sistematic i obligatoriu a managementului sistemului calitii dup ISO 9000 i a managementului financiar al centrelor de cost/profit/responsabilitate, promovarea generalizat a competiiei loiale i transparenei la obinerea unei funcii, selectarea unui corp de funcionari publici competent i onest, n serviciul comunitii locale, promovarea promotorilor reformelor n administraie (a agenilor schimbrii). Avnd in vedere amploarea i varietatea reelei de organe ale administraiei publice i complexitatea sarcinilor pe care aceste organe trebuie sa le ndeplineasc pentru organizarea executrii i executarea legii i de asemenea avnd n vedere faptul c administraia public nu este altceva dect activitatea unor colective organizate de oameni care desfoar aceast activitate in raport cu ali oameni, problematica celor care lucreaz in organele administraiei publice i care formeaz personalul acesteia capt o importan deosebit. Se constat c organizarea executrii i executarea legilor rii cu care este abilitat administraia public, nu se poate realiza dac nu exist oameni capabili, competeni,
65

J. Q. Wilson, Op. cit., p. 318.

34

activi, bine pregtii i devotai binelui public, care s fie nsrcinai cu punerea in executare a acestora. Pentru mbuntirea managementului de personal n administraia public, apar necesare msuri precum: o mai clar definire a rolurilor, responsabilitilor i relaiilor dintre instituii; instituirea unui serviciu public profesional i neutru din punct de vedere politic; sitemul de management ierarhiei s se concentreze pe rezultate, creterea intensificndu-se eficiena n furnizarea serviciilor publice; restructurarea organizaionale pentru performanelor i dezvoltarea carierei angajailor; practicarea unor politici de personal, bazate pe motivarea i dezvoltarea planului de carier; ncurajarea crerii unor grupuri profesionale i a unui sistem de dezvoltare a acestora; pregtirea angajailor s rspund la schimbare (managementul schimbrii); practicarea metodei de lucru cu experi, colaboratori, pentru unele proiecte i activiti specifice; practicarea unui sistem de salarizare care s atrag i s menin oamenii competeni; creterea operativitii n adoptarea decizei; reducerea consturilor adoptrii deciziilor administrative; conducere participativ, prin obiective; promovarea managementului de proiect; identificarea nevoilor de formare, conceperea i planificarea de programe de pregtire; conceperea de strategii care s vizeze formarea, recrutarea i selecia personalului, strategii viabile, concordante cu activitatea i politica de afaceri a administraiei publice. 35

4.4. Debirocratizare prin reorganizare Printre numeroasele eforturi depuse in ultimii zeci de ani de organizaii pentru a rspunde noilor condiii de producie i concuren, reorganizarea muncii ocup un loc central. Se apreciaz c 35% din organizaiile americane din sectorul privat au introdus practici inovatoare in organizarea muncii nainte de 199266, iar un studiu efectuat asupra a 5000 de organizaii a evideniat faptul c aproximativ dou treimi au introdus o inovaie oarecare n organizarea muncii ntre 1980 si 1985. n plus, aceste inovaii au cunoscut o durabilitate de 67% pe o perioad de mai mult de cinci ani. Aceste date, ca i numeroase articole de specialitate, vin s confirme importana punerii n discuie a modelului tradiional, birocratic, in sectorul privat i introducerea inovaiei. Totui, se pare c in sectorul public lucrurile sunt puin diferite, lucru dovedit de faptul c inovaia din acest sector este implementat mult mai lent, cu toate c, organizaiile publice fac fa unor constrngeri economice i politice comparabile, n sensul presiunilor pe care le creeaz, cu cele din sectorul privat. Astfel, n timp ce cererea de servicii publice de calitate se accentueaz, resursele pentru a oferi aceste servicii sunt n curs de scdere, iar din moment ce finanele publice sunt in criz, utilizatorii sunt pui in faa unor servicii mediocre din punct de vedere al calitii. ntr-un astfel de context, reorganizarea muncii poate reprezenta o soluie n demrsul de atingere a unui grad de eficien a utilizrii resurselor umane din sectorul public i diminurii birocraiei. n legtur cu inovaia n sectorul public exist cteva precizri necesare. Nu trebuie s fie de mirare faptul c organizaiile rezist inovaiei, deoarece aceasta este menirea lor. Motivul crerii unei organizaii este n mare parte acela de a nlocui ateptrile nesigure i latena unor aciuni neprevzute cu stabilitatea i rutina relaiilor organizate. n acest context se poate afirma c procedura de operare standard nu reprezint dumanul unei organizaii, ci chiar esena acesteia. Rezistena fa de inovaie este cu att mai puternic atunci cnd membrii organizaiei sunt atini de un puternic sim al misiunii lor, care se bucur de suport din partea superiorilor politici.
66

Paul Osterman, How common is workplace reorganization and who adopts it?, n Industrial and Labor Relations Review, vol. 47, no. 2, 1994, pp. 173-188, apud I. Popescu, V Alistar, Op. cit., p. 106.

36

Totui organizaiile vor accepta cu adevrat inovaia (sau nu se vor opune n totalitate acesteia) dac acesta are ca rezultat facilitarea performanelor n ndeplinirea sarcinilor n curs, ntr-un mod aflat n concordan cu aranjamentele manageriale existente67. Reorganizarea are in vedere modul in care sunt construite i structurate obiectivele, modul in care sunt adoptate deciziile i modalitile de exercitare a controlului. Organizaiile, publice sau private, vor trebui sa pun n aplicare, innd cont de constrngerile interne i externe, cele mai eficiente aciuni, viznd fiecare component de organizare a muncii. Modelul dominant de organizare, numit tradiional, este fondat pe ideile lui Taylor, Mayo si Weber, fiind modelul care a fost utilizat cel mai mult n organizarea muncii pentru funcia public, dar i n sectorul privat68. n cadrul modelului tradiional, obiectivele sunt construite i structurate prin intermediul direciilor de urmat. Ele sunt definite in mod detaliat dup elaborarea fiecrei etape de lucru. Cea mai mare parte a timpului de descriere a obiectivelor este nsoit de voluminoase manuale de proceduri ce explic modul de lucru pentru diferite tipuri de activiti. n marile organizatii publice, descrierea obiectivelor generale este realizat de biroul central care realizeaz i manualele procedurale. Fiind imposibil de prevzut n aceste documente toate situaiile posibile, biroul central va avea n vedere cele mai apropiate niveluri ierarhice, care la rndul lor, vor adaug directive pentru nivelurile inferioare. Un astfel de mod de lucru, las puin loc exprimrii autonomiei i creativitii. Prin reorganizarea muncii, se are n vedere acordarea unei puteri de apreciere a modului de realizare a unei activiti pentru funcionar. Astfel, sunt necesari parametri generali i obiective clare care s nlocuiasc manualele de proceduri i reguli, i de asemenea sarcini acordate unor echipe de lucru formate din salariai polivaleni. Acetia din urm vor fi implicai i n elaborarea sarcinilor ce le vor fi ncredinate69.

67 68

J. Q. Wilson, Op. cit., p. 227. Pentru detalieri cu privire la modelul de management tehnocentrico-birocratic a se vedea O. Hoffman, Op. cit., p. 40 i urm. 69 I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 107.

37

A doua component a organizrii muncii are n vedere modul de adoptare a deciziilor. n conformitate cu modelul tradiional, managerii sunt singurii care adopt decizii privind subordonaii. Comunicarea este de tip descendent i are in vedere n primul rnd transmiterea informaiilor sau a directivelor privind anumite proceduri ce trebuie respectate, implicarea salariailor n procedurile decizionale fiind minim. Noul model presupune n primul rnd o participare direct a angajailor n cadul proceselor decizionale: participare direct n luarea deciziilor care i vizeaz direct, prin informare i consultare. Pentru a asigura cooperarea angajailor, ca i adeziunea fa de regulile i procedurile stabilite de ctre conducere, este utilizat o a treia component a organizrii muncii, i anume controlul. n cadrul modelului tradiional, supravegherea i verificarea muncii, constau n rapoartele ntocmite de ctre nivelul ierarhic superior cu privire la conformitate, aplicarea de reguli i productivitate, coerciia fiind des utilizat70. n cadrul noului model, controlul prin intermediul procedurilor i supravegherea, sunt nlocuite de o adeziune normativ. Mijloacele tradiionale de control sunt inlocuite cu strategii ce vizeaz apartenena i identificarea angajatului cu organizaia, cu schimbri in cultura organizaiei bazate pe mobilitate. Aceste strategii urmresc realizarea unei adeziuni i a unui control de natur normativ71. Aceast stare de lucruri este valabil att pentru organizaiile private, care de obicei sunt deschiztoare de drumuri n management, fiind n esen structuri mai dinamice, ct i pentru organizaiile sectorului public, i ne referim aici la autoriti i instituii ale administraiei publice, care totui mai au undrum lung de parcurs pn la completa implementare a acestui nou model.

70

O tratare detaliat a crizei taylorismului i a nlocuirii acestuia cu noul taylorism poate fi gsit n O. Hoffman, Op. cit., pp. 45-47. 71 I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., pp. 107-108.

38

Capitolul V Birocraia i corupia

5.1. Noiunea de corupie Doi factori sunt eseniali pentru o bun exercitare a funciei publice: etica i ncrederea. Pentru funcia public din Europa occidental, etica include, n general, imparialitate n exercitarea serviciului public i rezisten la corupie. Administraia trebuie s respecte norme etice severe. Parlamentarii i minitrii trebuie s ajute funcionarii, stabilind i aplicnd norme de conduit stricte. Cei alei trebuie s se abin s cear funcionarilor s depeasc limita ce separ ceea ce este just de ceea ce nu este. Influenarea vieii publice de ctre corupie este o problem care afecteaz ansamblul Europei. Ea se manifest mai grav n unele ri din Europa de Est, dup 50 de ani n care sistemul a alimentat nencrederea cetenilor la adresa funcionarilor i a deformat contiina civic a celor care au trit i s-au format n acea perioad. Corupia reprezint o ameninare major la adresa democraiei i economiei de pia, deoarece aceasta mpiedic dezvoltarea economic i social, submineaz ncrederea cetenilor 39

n democraie, erodeaz regula legii, constituind o negare a drepturilor omului i a principiilor democratice. Montesquieu arata antinomia dintre corupie si democraie. Corupia destructureaza principiile fundamentale ale statului de drept, demoleaz ncrederea n mecanismele democraiei, slbete ordinea constituionala. Antrennd confuzia i suspiciunea, corupia afecteaz starea de legalitate. Corupia genereaz discriminare i inegaliti, mbogiri rapide si ilicite, duce la crearea unor monopoluri care pervertesc sau distrug legile economiei de piaa. Ea ncalc drepturile economice si sociale, iar n final slbete ncrederea <of man to man>, atacnd, astfel, nsi esena (inima) drepturilor omului72. Corupia este un fenomen antisocial ce reprezint o nelegere nelegala intre doua pri, una propunnd sau promind privilegii sau beneficii nelegitime, cealalt, implicat in serviciul public, consimind sau primindu-le in schimbul executrii sau neexecutrii unor anumite aciuni funcionale ce conin elemente ale infraciunii prevzute in Codul penal. Corupia reprezint nclcarea sistematic i nesancionat a normelor unei organizaii sau instituii de ctre unii membrii care in virtutea faptului ca dein o anumit autoritate, utilizeaz resursele organizaiei cu destinaii diferite de scopurile acesteia. Corupia nu poate fi asimilat, n mod automat, cu faptele de natur penal, chiar dac n majoritatea cazurilor ea este strns legat de criminalitate. Corupia n sens larg, ca i corupia penal scot n eviden aceiai atitudine fa de moral i etic i pentru a merge la esen trebuie precizat c n toate situaiile ea ine de abuzul de putere i de incorectitudine n luarea unei decizii. Corupia reprezint utilizarea abuziv a puterii publice pentru obinerea de foloase personale necuvenite73. Termenul de corupie a fost utilizat in legtura cu sistemul politic i administrativ numai in epoca modern. n Evul mediu el se referea la putreziciunile, la descompunerea crnii dup moarte, la dezintegrare. De aici conotatia principal a termenului, in acea perioad, privitoare la decderea spiritual, la vicierea ideilor religioase, a studiilor clasice, a limbii i a moralitii74. Corupia implic utilizarea abuziv a puterii publice, n scopul obinerii, pentru sine ori pentru altul, a unui ctig necuvenit: abuzul de putere n exercitarea atribuiilor de serviciu; frauda (nelciunea i prejudicierea unei alte persoane sau entiti); utilizarea fondurilor ilicite n finanarea partidelor politice i a campaniilor electorale; favoritismul; instituirea unui
72

n acest sens a se vedea Mireille Delmas-Marty, Stefano Mancardo, Corruption: A Challenge to Constitutional Government and Democratic Society, Cahiers de Defense Sociale, 1997, apud I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 61. 73 A se vedea C. Zamfir, L. Vlsceanu, Dicionar de sociologie, Editura Babel, Bucureti, 1998, p. 141. 74 Ibidem.

40

mecanism arbitrar de exercitare a puterii n domeniul privatizrii sau achiziiilor publice; conflictul de interese (prin angajarea n tranzacii sau dobndirea unei poziii sau unui interes comercial care nu este compatibil cu rolul i ndatoririile oficiale). Mai putem meniona definiia Grupului Multidisciplinar privind Corupia (GMC), care afirm: corupia cuprinde comisioanele oculte i toate celelalte demersuri care implic persoane investite cu funcii publice sau private, care i-au nclcat obligaiile care decurg din calitatea lor de funcionar public, de angajat privat, de agent independent sau dintr-o alt relaie de acest gen, n vederea obinerii de avantaje ilicite, indiferent de ce natur, pentru ele nsele sau pentru ali. Corupia se prezint ca un fenomen normal n cazul unor societi subdezvoltate, reprezentnd uneori unica surs de ctig pentru categorii largi de indivizi 75. O consideraie trebuie enunat n ceea ce privete prezena corupiei n lume: corupia este prezent att n societile cu tradiie democratic ndelungat, ct i n cele guvernate de regimuri totalitare76. Dei in materie de programe anti-coruptie experiena este inc redus, rezultatele de pn acum au fost i mai bune i mai slabe. Astfel, in mai multe ri ambiioasele campanii anticoruptie s-au mpotmolit imediat dup lansare. Reformele structurale de baza au fost blocate de puternice interese de grup. n unele cazuri politicienii au deturnat agenda programelor anticoruptie utilizand-o pentru a-i ataca propriii adversari. Guvernele unora din rile aflate in tranziie au mers mai degrab pe linia intririi mijloacelor punitive n locul unei abordri directe a esenei fenomenului. Unul din motivele dificultilor ntmpinate in combaterea corupiei l constituie preocuparea exagerat pentru msuri tehnocratice. Abordrile din fiecare ar sufer de prea mult uniformizare i pierd din vedere tocmai aspectele particulare cum ar fi puterea i gradul de concentrare a intereselor de grup, fora propriu-zis a statului, sau canalele de comunicare dintre stat i societatea civil. Combaterea corupiei n rile n tranziie necesit abordri complexe ce trebuie s ia in calcul diverii factori ce favorizeaz persistena corupiei i s furnizeze, totodat, baza de dezvoltare a unor strategii adaptate aspectelor particulare ale rilor respective. 5.2. Subiecii actelor de corupie Subieci ai actelor de corupie i de protecionism se consider funcionarii crora li se acord permanent sau provizoriu, in virtutea legii, prin numire, prin alegere, fie n virtutea unei
75 76

C. Zamfir, L. Vlasceanu, Op. cit., p. 142. n cazul regimurilor totalitare, ca de exemplu cazul regimurilor comuniste, corupia este tolerat din considerente politice, reprezentnd un adevrat mijloc de exercitare a controlului social.

41

nsrcinri, anumite drepturi i obligaii n vederea exercitrii funciilor intr-un serviciu public sau intr-o alt instituie, ori intr-o ntreprindere sau organizaie de stat, funcionarii care exercit aciuni administrative de dispoziie i organizatorico-economice, persoanele cu inalte funcii de rspundere al cror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constituie i de legi organice, precum i indivizii crora persoane cu funcii de rspundere le-au delegat mputernicirile lor, care au comis aciuni ilegale pasibile, conform legislaiei in vigoare, de sancionare disciplinar, administrativ sau penal. Potrivit art. l al Legii nr. 78 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea si sancionarea faptelor de corupie77, instituirea masurilor de prevenire, descoperire si sancionare a faptelor de corupie se aplic urmtoarelor persoane: celor care exercit o funcie public, indiferent de modul in care au fost investite, n cadrul autoritilor publice sau instituiilor publice; acelora care ndeplinesc, permanent sau temporar, potrivit legii, o funcie sau o nsrcinare, in msura in care particip la luarea deciziilor sau le pot influena, n cadrul serviciilor publice, regiilor autonome, societilor comerciale, companiilor naionale, societilor naionale, unitilor cooperatiste sau al altor ageni economici; celor care exercit atribuii de control, potrivit legii; celor care acorda asisten specializat n cadrul autoritilor publice sau instituiilor publice, n cadrul serviciilor publice, regiilor autonome, societilor comerciale, companiilor naionale, societilor naionale, unitilor cooperatiste sau al altor ageni economici, in msura n care particip la luarea deciziilor sau le pot influena; celor care, indiferent de calitatea lor, realizeaz, controleaz sau acord asisten specializat, n cazul n care particip la luarea deciziilor sau le pot influena, cu privire la: operaiuni care antreneaz circulaia de capital, operaiuni de banca, de schimb valutar sau de credit, operaiuni de plasament, in burse, in asigurri, in plasament mutual ori privitor la conturile bancare i cele asimilate acestora, tranzacii comerciale interne i internaionale; acelora care dein o funcie de conducere intr-un partid sau intr-o formaiune politic, intr-un sindicat, intr-o organizaie patronal ori intr-o asociaie fr scop lucrativ sau fundaie;
77 78

altor persoane fizice, in condiiile prevzute de lege78.

Legea a fost publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 219/18 mai 2000. I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., pp. 64-65.

42

Aceste persoane au obligaia de a ndeplini ndatoririle ce le revin din exercitarea funciilor, atribuiilor sau nsrcinrilor ncredinate, cu respectarea strict a legilor i a normelor de conduit profesional, i s asigure ocrotirea i realizarea drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor, fr s se foloseasc de funciile, atribuiile ori nsrcinrile primite, pentru dobndirea pentru ele sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite79. Persoanele prevzute la art. l din Legea 78/2000, precum si persoanele care dein o funcie de conducere, de la directori n sus, n cadrul regiilor autonome, companiilor naionale, societilor naionale, societilor comerciale la care statul sau o autoritate a administraiei publice locale este acionar, instituiilor publice implicate n realizarea procesului de privatizare, Bancii Naionale a Romniei, bncilor la care statul este acionar majoritar, au obligatia s i declare averea n condiiile prevzute de Legea nr. 115/1996 privind declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de conducere80. 5.3. Curupia ca fenomen 5.3.1. Formele corupiei n funcie de modalitile de svrire, exist corupie activ i pasiv. Corupia activ reprezint promisiunea, oferirea sau darea, cu intenie, de ctre orice persoan, direct sau indirect, a oricrui folos necuvenit, ctre un funcionar public, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor sale. Pe de alt parte corupia pasiv este neleasc ca solicitarea ori primirea, cu intenie, de ctre un funcionar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine sau pentru altul, sau acceptarea unei oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor sale.

n funcie de amploarea/aptelor decoruptie, se ine seama de existena marii corupii i


a corupiei mici, distincie care se regsete n cadrul Programului Naional de Combatere a Corupiei. Marea corupie, asociat att funciilor de nivel nalt i factorilor de decizie major ct i formelor grave de fraude, extorcri de fonduri, mergnd pn la criminalitatea organizat, constituie o problem i n rile superdezvoltate. Controlul social al acestei forme este n primul rnd unul represiv-punitiv.
79 80

Art. 2 din Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie. Publicat n M. Of. Partea I, nr. 263 din 28 octombrie 1996.

43

Conform Sondajului BEEPS61 exista o distincie intre mecanismele de 'State Capture' si corupia administrativa. Este necesar introducerea noiunii de State Capture, care se refer la aciunile unor persoane, grupuri sau organizaii, att din sectorul public ct i din cel privat, ce sunt realizate cu scopul de a influena n folos propriu coninutul unor legi, reglementri, decrete i al altor tipuri de acte guvernamentale, prin acordarea de avantaje personale unor persoane publice, pe ci ilicite sau alte mecanisme netransparente. Instituiile de stat susceptibile a fi capturate prin mecanismele corupiei pot aparine unor domenii foarte variate cel legislativ, executiv, judiciar, sau unor agenii de reglementare. La rndul lor, actorii implicai n procesul de capturare pot fi firme private, importani oameni politici, sau diverse grupuri cu interese bine definite. Numitorul comun al celor dou aspecte amintite instituiile victim a procesului i actorii acestuia l constituie obinerea de avantaje din partea statului pentru un numr restrns de persoane, firme sau sectoare de activitate, prin distorsionarea cadrului legislativ i normativ, cu costuri potenial mari pentru societate n ansamblu. Corupia nflorete acolo unde puterea economic este puternic concentrat, interesele partenerului social sunt slab reprezentate, iar canalele convenionale de influenare a politicului sau de mediere a diferitelor interese sunt insuficient dezvoltate. Un numr mare de activiti specifice care pot fi incluse ntre mecanismele de capturare a statului au fost identificate: vnzarea voturilor Parlamentului sau a unor decrete prezideniale in folosul unor interese private, vnzarea unor sentine n cadrul proceselor civile sau penale, pentru satisfacerea unor interese private, deturnarea de fonduri de la banca central, primirea de contribuii ilegale de ctre partidele politice, de la diferite persoane particulare. n demersul de studiere a corupiei apare i conceptul de corupie administrativ, care const n distorsionarea cu intenie a aplicrii legilor, normelor i reglementrilor existente, pentru a crea avantaje unor entiti sau persoane, prin intermediu acordrii unor ctiguri personale unor oficialiti, pe ci ilicite i desigur netransparente81. 5.3.2. Cauzele fenomenului de corupie Procesele simultane de reconstrucie politic i economic ce au loc pe fondul unei redistribuiri masive a activelor statului au creat un mediu favorabil pentru nflorirea corupiei administrative i a fenomenelor de State Capture. Exist totui mari diferene de la ar la ar n ceea ce privete amploarea celor dou tipuri de fenomene. Pentru ca o strategie de politici

81

A se vedea I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 72.

44

anticorupie s fie eficient ea trebuie s se bazeze pe nelegerea cauzelor profunde ale diferitelor manifestri ale corupiei, i a variaiilor acestora. Dei sunt imposibil de stabilit cu certitudine interaciunile i liniile de cauzalitate ce produc fluctuaii n funcionarea sistemului instituional al fiecrei ri n orice moment, este totui posibil conturarea unor poteniale linii de dezvoltare n timp. rile au inceput tranziia pornind de la condiii iniiale foarte diferite, cum ar fi nivelul de dezvoltare, motenirea politic i economic, nzestrarea natural i social, etc. Condiiile iniiale au influenat primele opiuni privitoare la organizarea politico-instituional ulterioar, ca i natura politicilor economice de urmat. La rndul lor, aceste opiuni au afectat posibilele alternative ale cursului tranziiei. Gradul de State Capture i dimensiunea corupiei administrative sunt i ele unele din rezultatele cursului tranziiei, constituind totodat o important for motrice pentru viitoare evoluii. Cu toate acestea, variaiile considerabile ale manifestrilor corupiei pe zone geografice sugereaz faptul ca exist factori critici cum ar fi regimul politic, inovaia n politic, sau viziunea strategic, capabili s influeneze cursul tranziiei. Gradul de State Capture de ctre sectorul privat este, prin definiie, determinat de gradul de concentrare a puterii economice. Diferenele de organizare economic n diverse ri ar trebui sa aib impact i asupra potenialului de State Capture. Acolo unde bogia naional se afl concentrat masiv n doar cteva structuri economice exist riscul ca interese puternice s ncerce s preia controlul acestei avuii i s investeasc o parte din ctigurile venite, pentru ai asigura propria poziie. Astfel, rile cu bogate resurse naturale, sau rile bine plasate pe rutele de transport i distribuie a acestor capturate82. n rile crora motenirea instituional benefic le-a ajutat s peasc in perioada de tranziie i s se rup de sistemul anterior, i in care att autoritatea statului cat i societatea civil au fost suficient de puternice inct s promoveze mai multe schimbri, precum i o mai mare responsabilitate n domeniul public, exist un nivel i un ritm al reformelor politice i economice care au fost capabile s struneasc unele din excesele corupiei, comparativ cu alte ri aflate tot n tranziie. n astfel de ri competiia pentru State Capture a fost temperat printr-o competiie politic mai robust, societatea civila fiind i ea mai bine pregtit s intervin pentru limitarea puterii unor interese economice prea intens concentrate. Corupia
82

resurse sunt candidaii ideali la a deveni state

Este cazul unor state ca Azerbaijan, Rusia, Kazakhstan si Turkmenistan, n ceea ce privete bogia de resurse naturale ca factor care motiveaz un proces accentuat de State Capture, sau cazul Letoniei ca stat aflat pe rutele de transport i distribuie e respectivelor bogii.

45

administrativ a fost, de asemenea, diminuat printr-un proces de responsabilizare a actorilor sociali, dar i de instituiile publice mai bine dezvoltate, asociate unei moteniri istorice mai avantajoase. Spre deosebire de situaia acestor ri, cele care au intrat n tranziie meninnd mai mult timp continuitatea cu sistemul anterior, i a cror administraie public i societate civil au fost mai slabe, au adoptat o cale a reformelor pariale politice i economice, ceea ce a dus la distorsiuni economice generatoare de beneficii pentru un numr restrns de persoane. Concomitent n aceste ri funcionarii publici au fost supui doar unui control minimal al rspunderii fa de societate, ceea ce s-a dovedit a reprezenta un mediu propice pentru State Capture i pentru dezvoltarea corupiei administrative. Dac e s lum n discuie cazul Romniei, dac studiile recente o situeaz la mijlocul clasamentelor privind corupia n Europa Central i de Est, n ceea ce privete resursele i motenirea instituional, cauzele profunde ale corupiei const n acele elemente care de fapt au stat la baza eecurilor reformiste: Lipsa unei schimbri radicale n plan intelectual, moral a vechilor mentaliti i obiceiuri, i ncercarea readaptrii acestora la cerinele noilor conjuncturi. Tranziia intelectual se constituie ca o premis i totodat o baz de sprijin pentru toate celelalte componente ale tranziiei. Tranziia intelectual cuprinde mai multe elemente care poate uneori depesc nelegerea curent a cuvntului, fiind vorba despre obiceiuri, mod de gndire, idei, opinii, atitudini. Un cadru legislativ incoerent i insuficient, deosebit de permisiv n privina ncercrilor de fraudare i ocolire a cilor normale de evoluie. Erodarea ncrederii n proprietatea privat i avantajele ei, ceea ce a condus la o confuzie ntre proprietatea public i privat. Problema fenomenului birocraiei i de asemenea a nencrederii n instituiile statului83. n ceea ce privete percepia populaiei asupra cauzelor corupiei, influenta unor condiii generale precum criza moral specific perioadei de tranziie (37%) i trecutul comunist (31%) sunt vzute ca principalele surse, n timp ce aproape 28% consider corupia un aspect al tradiiei naionale. Alte cauze (3,4% din total) ar fi srcia i lipsa educaiei 12,5% fiecare printre factorii generatori de corupie. Pe lng identificarea destul de echilibrat a unor condiii istorice i culturale drept cauze ale fenomenului corupiei, populaia resimte n proporii diferite aciunea unor factori
83

I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., pp. 83-84.

46

specifici favorizani. Este interesant de remarcat c, atunci cnd se refer la responsabilitatea funcionarilor, cetenii tind s indice mai degrab trsturi morale sau psihologice, cum ar fi spre exemplu lcomia, dect aspecte structurale sau instituionale, precum caracterul discreionar al relaiei funcionar-cetean sau salariile insuficiente ale funcionarilor. De cealalt parte, atunci cnd se refer la propria responsabilitate, publicul pune pe primul plan lipsa de informare oamenii nu cunosc serviciile la care au dreptul, urmata de o dorin de a beneficia de un tratament preferenial, oamenii fiind disperai s obin favoruri. 5.3.3. Efectele corupiei Conform Raportului Bncii Mondiale, corupia contribuie la creterea srciei i furnizarea unor servicii mai slabe prin plata unor sume neoficiale de bani pentru multe servicii publice inclusiv sntate i nvmnt, racordri la utiliti publice, nscrieri n registrele civile, etc. Plile neoficiale reprezint o parte mai mare din veniturile celor sraci. Servicii eseniale cum sunt cele de sntate devin astfel inaccesibile persoanelor cu posibiliti materiale reduse. Acapararea statului afecteaz nsui modul de formare a legilor i reglementrilor. Un mare numr de ntreprinderi declar c sunt afectate de acapararea statului, n special prin influenarea voturilor parlamentare n favoarea anumitor interese private. Exist posibilitatea ca firmele activ angajate n acapararea statului s fac contribuii politice i s participe i la corupia administrativ. Acapararea statului se leag strns de multe din problemele cu care se confrunt ntreprinderile n activitatea pe care o desfoar. Corupia din mediul de reglementare reprezint o povar important pentru firme. Firmele declar c fac pli neoficiale diverilor controlori i inspectori de stat. Instituiile de stat ale cror servicii sunt cel mai slab apreciate sunt cele de care firmele consider c este inutil s se plng. Costul implicit al reglementrilor i corupiei este suficient de ridicat pentru ca firmele s se declare dornice s plteasc o parte important din veniturile pe care le realizeaz pentru a reduce aceast povar. Corupia este alimentat de punctele slabe din administraia public. n cadrul sectorului de stat, nivelul corupiei este mai sczut n organismele ale cror sisteme de administraie public sunt mai bune. Corupia se bucur de o percepie de fenomen extins, iar reformele pentru combaterea acesteia sunt susceptibile credibilitate redus. Cu toate c multe din msurile de reducere a corupiei se bucur de un larg sprijin, exist foarte puin ncredere n seriozitatea structurilor politice n ceea ce privete reducerea corupiei. 5.4. Modaliti de prevenire i combatere a corupiei 47

Algoritmele standard de combatere a fenomenelor de corupie cuprind, n mod obinuit, msuri de reducere a corupiei administrative prin reformarea administraiei i finanelor publice. Odat insa cu nelegerea faptului ca rdcinile corupiei se intind mult dincolo de slbiciunile sistemului de prevenire, repertoriul msurilor anti-coruptie se cere treptat lrgit pentru a ajunge s abordeze i relaii structurale mai vaste, inclusiv organizarea intern a sistemului politic, relaiile dintre institutiile-cheie ale statului, interaciunile stat-firme, relaiile dintre stat i societatea civil.

Modalitile principale de prevenire i combatere a corupiei sunt: Creterea responsabilitii politice. Responsabilitatea politic se refer la constrngerile impuse de ctre organizaii sau alte grupuri de presiune ce au puterea s aplice sanciuni asupra comportamentului politicienilor i al oficialitilor. Pe msur ce crete responsabilitatea politic cresc i costurile pltite de politicieni atunci cnd iau decizii aductoare de avantaje personale pe seama intereselor publice. Dou dintre principalele instrumente de stimulare a responsabilizrii politice sunt: transparent sporit in luarea deciziilor de ctre oficialiti i creterea competiiei politice prin organizaii ce-i nzestreaz grupurile largi de presiune cu mijloace puternice de exprimare a cerinelor colective, astfel de grupuri fiind partidele politice de mas84. Sporirea constrngerilor instituionale in cadrul statului. Structura instituional a statului poate constitui un important mecanism de supraveghere a fenomenului corupiei. Un exemplu particular este separarea efectiv intre puterile statului, fiecare organism opernd ca un controlor al abuzurilor de putere comise de celelalte puteri. Consolidarea i creterea credibilitii sistemului judiciar prin creterea independenei i responsabilitii judectorilor, precum i adaptarea funciilor respective la bugetul i capacitile existente sunt dou aspecte deosebit de importante. Pentru a trage guvernul la rspundere instituia parlamentului are nevoie s cunoasc conturile publice, are nevoie de comisii de control financiar, de abilitarea de a deschide documente guvernamentale, i de capacitatea de a aplica sanciuni credibile85.

84 85

I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 87. Cu privire la politicile publice propuse pentru creterea integritii n justiie a se vedea Victor Alistar, Gabriel Moinescu, Integritatea n justiie document de strategie, Transparency International Romnia, Bucureti, octombrie 2006, p. 25 i urm.

48

Consolidarea participrii societii civile n calitatea lor de entiti implicate in calitatea guvernrii, dar i ca ageni de comunicare intre populaie i instituiile statului organizaiile ce compun societatea civil pot avea un rol important in limitarea corupiei. ncurajarea mediilor independente de informare. Mediile de informare libere i deschise pot sprijini aciunile de supraveghere a corupiei prin descoperirea i dezvluirea unor abuzuri. Crearea unui sector privat competitiv Aa cum am vzut statul este n poziia cea mai vulnerabil n faa mecanismelor de State Capture atunci cnd puterea economic este concentrat in doar cteva firme sau domenii industriale i cnd interesele economice concurente nu au real acces la mediile politice decizionale. Posibilitatea de State Capture de ctre puternice grupuri de interese economice poate fi inut sub control dac sunt tiate beneficiile pe care aceste firme le dobndeau prin capturare86. Reformarea administrrii sectorului public. Consolidarea mecanismelor de responsabilizare extern este la fel de important pentru restrngerea corupiei i condiiilor ce o favorizeaz ca i mbuntirea managementului intern al resurselor i administraiei publice. Pentru aceasta este nevoie de instituirea meritocraiei personalului i plata lui adecvat, n sistemul administraiei publice. Sunt necesare i modificri n organismele guvernamentale pentru a se realiza separaia funciilor de reglementare de cele economice i a reinstala controlul financiar in poziia lui de drept. Condiiile ce favorizeaz corupia n serviciile sectoriale pot fi restrnse prin introducerea reformelor i a unei supravegheri sporite din partea societii. In sfrit, msurile de descentralizare trebuie s se concentreze spre sporirea responsabilitii i crearea de capaciti locale de gestiune financiar nc din primele etape ale descentralizrii. Pentru asigurarea eficienei unei strategii multipolare este nevoie s se stabileasc cteva linii directoare pe baza crora s se selecteze i programeze prioritile la capitolul reform, n funcie de tipurile particulare de corupie din fiecare ar. Controlul corupiei n Romnia implic adoptarea de msuri preventive care s vizeze factorii criminogeni i nlturarea punctelor de vulnerabilitate la corupie. Msurile
86

I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 88.

49

care trebuie adoptate sunt orientate spre urmtoarele domenii: reforma instituional, care se traduce n reformarea sistemului judiciar, consolidarea capacitii de prevenire i control al corupiei, reforma administraiei publice; crearea unui sector privat competitiv; reforma legislativ. 5.5. Influene reciproce ntre corupie i birocraie Amestecul Guvernului n pia este de obicei perceput ca o surs de corupie, lucru care ar sugera c msurarea intervenionismului ar conduce la identificarea unei corelaii pozitive cu nivelul corupiei. Astfel unii autori identific o astfel de corelaie ntre msurile compozite, reprezentnd ntregul volum al redistribuiei sociale impuse de guvern n societate, i corupie87. ntr-o alt opinie, fr a se nega existena unui efect direct dinspre birocraia extins ctre corupie, se afirm c pot aprea efecte de contrabalansare ntre cele dou fenomene, de exemplu prin supravegherea reciproc a instituiilor publice88. A fost identificat o dimensiune interesant a fenomenului corupiei, denumir previzibilitatea corupiei, care, pe lng faptul c fenomenul este mai mult sau mai puin rspndit, reprezint o estimare a msurii n care corupia se prezint ca o surpriz, un element neateptat ntr-o anumit tranzacie concret cu birocraia. Se constat c exist o corelaie de natur pozitiv ntre previzibilitate i timpul pierdut n interaciune cu birocraia. Astfel cu ct corupia este mai previzibil, cu att calitatea instituiilor publice scade, devenind mai dificile interaciunile cu ele. O corelaie clar ntre corupie i distorsiunile din politici publice n 39 ri se regsete n World Development Report, omind ns s defineasc noiunea de politic distorsionat. Corelaiile care rezult ntre corupie i distorsiunile politice sunt pozitive i robuste, rezistnd la introducerea de variabile suplimentare, cum ar fi nivelul de dezvoltare, amplasare geografic, tip de regim conductor. Cei care au studiat problema nu pot preciza care este direcia n care evolueaz cauzalitatea, n condiiile n care corupia i politicile distorsionate pot constitui feele unei aceleiai monede. Totui chiar i n lipsa identificrii unei direcii precise de evoluie a cauzalitii, stabilirea sensului pozitiv al
87

R. La Porta, R. W. Vichny, The Quality of Government, The Journal of Law, Economics and Organization, XV, 1999, p. 79, apud Sorin Ioni, Corupie i politici publice. Abordare teoretic i studiu de caz pe societile n tranziie, Tez de doctorat, coala Naional de Studii Politice i Administrative, 2007, p. 10. 88 S Rose-Akerman, Coruption and Government: Causes, Consequences and Reform, Cambridge University Press, 1999, apud S. Ioni, Op. cit., p. 10.

50

acesteia constituie o premis important pentru aciunile ce se pot ntreprinde n domeniu89.

89

S. Ioni, Op. cit., p. 14.

51

Capitolul VI Birocraia n unele state state membra ale Uniunii Europene

6.1. Organizarea birocratic n Frana Bazat pe o Constituie scris, din care se degaj cu claritate diferenele majore dintre sistemul administrativ francez (continental) i sistemul englez (insular), n principal, diferena ntre concepia centralist i self-government, n Frana, organizarea administraiei este caracterizat de un grad nalt de centralizare, care dateaz nc din vechiul regim i a devenit nc mai pronunat de-a lungul domniei lui Napoleon. Cu toate acestea, din 1970, a fost posibil s se nceap o orientare ctre descentralizare (adic cedarea puterii de decizie de la Stat ctre autoritile administrative autonome) i ctre deconcentrare (adic transferul puterii de decizie de la departamentele centrale ctre cele subordonate i locale), care i-au gsit expresia cea mai clar n reformele regionale i municipale din 1982-1983 i 1992. Oricum, acestea nu au fcut prea mult pentru a schimba faptul c Frana este, n mod esenial, administrat de la Paris90. 6.1.1. Administraia central Administraia central direct (funcia public a Statului) are o structur ierarhic. Frana ste condus de preedintele republicii i de prim-ministru. Preedintele republicii este eful statului, el numete primul ministru iar minitrii membrii ai Guvernului sunt numii de asemenea de preedinte dar la propunerea premierului, acetia conducnd ministerele de resort. Guvernul determin i conduce politica naional, fiind reprezentat n teritoriu de ctre prefeci91. n anul 2003, Frana a trecut la efectuare unui imperios necesar proces reformator. Prin noua reform constituional din 2003 s-a confirmat c unitile administrativ-teritoriale beneficiaz de un rol important n politica naional i comunitar. Delegation l'Amenagement du Territoire et l'Action Regionale (DATAR) prin modificrile administraiei guvernamentale din 2005, dup perioad de 40 de ani de activitate n amenajarea teritoriului, s-a adaptat noilor mutaii economice. n acest sens, DATAR-ul de ieri a devenit Delegation interministerielle l'amenagement et la competitivite des territoires (DIACT) de azi,
90 91

Ioan Alexandru, Dreptul administrativ al Uniunii Europene, Lumina Lex, Bucureti, 2007, pp. 83. Ion Imbrescu, Elemente de tiina administraiei, Lumina Lex, Bucureti, 2008, p. 63.

52

preocupat n mod deosebit de coeziunea teritorial, de amenajarea echilibrat a spaiului rural i urban, de implementarea politicilor europene i de politica contractual a statului i colectivitilor teritoriale.
Astfel, Frana cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constituiei n 2003, dar mai ales prin Legea privind libertile i responsabilitile locale din 13 august 2004 a reuit s realizeze o clarificare i o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea i transparena procedurilor, prin descentralizarea responsabilitilor statului i modernizarea managementului public.

Prefecii sunt numii prin decret al Preedintelui, n baza hotrrii luate de Consiliul de minitri la propunerea Primului Ministru i a Ministrului de Interne. Prefectul reprezint statul i este eful serviciilor desconcentrate ale statului n teritoriul unde el este mputernicit s acioneze. Prefectul de departament unde se afl i capitala/centrul de regiune acioneaz i ca prefect de regiune. Prefectul de departament este asistat de sub-prefecii care i exercit atribuiile n arondismente. Prefectul de departament nu este subordonat ierarhic prefectului de regiune n exercitarea atribuiilor, dar dup 1992, prefectul de regiune este cel care i traseaz prefectului de departament orientrile necesare dezvoltrii politicilor n domeniul economic i social precum i n ceea ce privete amenajarea teritoriului92. Prefectul este singurul titular al autoritii de stat n teritoriu. Acesta administreaz i reprezint Primul ministru i fiecare ministru de resort. El este responsabil cu ordinea public, cu organizarea diverselor alegeri i cu organizarea n caz de calamiti. El joac n acelai timp un rol important n stabilirea relaiilor contractuale, acordurilor i conveniilor care se stabilesc n numele statului i al colectivitile locale. n sfrit, n domeniul privind amenajarea teritoriului, acesta are rolul de negociator al contractelor de urbanism dintre stat i regiuni. Demn de analizat este i conceptul de administraie indirect. Administraia indirect (funcia public teritorial) const n autoritile publice teritoriale regiuni, departamente, arondismente, comune93. Articolul 72 din Constituia Franei garanteaz autonomia acestor autoriti supuse supravegherii starului. Noi funcii au fost conferite municipalitilor, n special n domeniul amenajrii oraelor, departamentelor, n domeniul administraiei sociale i al sntii publice, regiunilor n ceea ce privete planificarea regional i asistena economic etc. Conducerea de stat a fost astfel degrevat i este limitat n mod curent la controlul juridic. 6.1.2. Administraia local
92

Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative (analiz comparativ), Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 73. 93 I. Imbrescu, Op. cit., p. 63.

53

Pentru a se conforma unui model uniform au fost constituite zonele de aprare civil, regiunile, departamentele, arondismentele i comunele. Descentralizarea administraiei publice aduce n atenie existena a trei nivele de colectiviti teritoriale locale: regiunile, departamentele i comunele. Zonele de aprare civil reprezint un ealon specializat, cu caracter derogatoriu, care are urmtoarele meniri: elaborarea de msuri non-militare pentru aprare; coordonarea mijloacelor de securitate civil n zon; administrarea unui anumit numr de mijloace ale poliiei i de mijloace de transmisie ale ministerului de interne. n prezent exist 7 astfel de zone create n 1959 i redefinite n 2000, conduse de prefeci de zon. Regiunea a suscitat interes nc din timpul regimului Vichy, n vederea creterii autonomiei94. Astfel a aprut regiunea ca o colectivitate teritorial local, la 16 martie 1986 avnd loc primele alegeri pentru consilieri regionali, cu mandat pe 6 ani. Consilierii astfel alei desemneaz Preedintele Consiliului, cu atribuii executive. Frana prezint 26 regiuni, dintre care 4 sunt n teritoriile de peste mare95. Departamentul are o vechime mai mare dect regiunea, fiind creat nc din 1790, intervenind desigur modificri de structur i competenele. Rolul departamentului este de a conduce n ansamblu politica guvernamental, avnd caracter de ealon de drept comun. Conducerea departamentului se realizeaz de ctre un Consiliu general cu mandat de 6 ani, ale prin sufragiu direct i universal, condus de un Preedinte ales dintre membrii acestuia. Frana prezint 100 de departamente dintre care 4 n teritoriile de peste mare96. Arondismentul este ealon specializat n administraia aa.zis de proximitate n vrful cruia se afl subprefectul, subordonat ierarhic. Exist n prezent 340 sub-prefeci dintre care 13 acioneaz n teritoriile de peste mare. Comunele97, ca al patrulea nivel al administraiei locale, au o competen general, autoritatea administrativ avnd doar o putere de tutel administrativ asupra lor care a fost eliminat n 1982 i nlocuit cu controlul legalitii a posteriori98. Comuna prezint o autoritate deliberativ consiliul municipal i o autoritate executiv primarul. Autonomia local francez este desemnat n Legea fundamental prin termenul de libera administrare, doctrina susinnd c acest termen include att raporturile statului cu
94 95

Regiunea a fost recunoscut prin Legea 72-619 din iulie 1972, care a suferit 15 modificri. Ion Imbrescu, Op. cit., p. 63. 96 I. Alexandru, Op. cit., 2007, p. 92. 97 Ca un element specific Franei putem meniona existena unui numr mare de comune, aproximativ 36580 aflate n Frana metropolitan, mai multe dect ansamblul partenerilor din Uniunea European. 98 I. Alexandru, Op. cit. 2007, pp. 92-93.

54

colectivitile teritoriale locale, specifice conceptului de descentralizare, ct i raporturile dintre colectivitile teritoriale locale99. Comunele sunt conduse de o autoritate deliberativ consiliul municipal i o autoritate executiv primarul. Consiliul municipal este ales prin sufragiu universal direct, pentru ase ani. Acesta reprezint un organ dotat cu putere deliberativ. El numr 9 consilieri pentru comunele a cror cifr de locuitori este inferioar celei de 100 000, pn la 69 pentru comunele care au mai mult de 100 000. n total, sunt aproximativ 500.000 de consilieri municipali. Exist reguli de neeligibilitate, care vizeaz ndeprtarea indivizilor indezirabili, fie pentru a mpiedica pe funcionarii cu autoritate s domine uor un consiliu municipal, fie pentru ca legturi de rudenie sau raporturi financiare cu comuna s nu trezeasc suspiciuni asupra obiectivitii deciziilor. Municipalitatea desemneaz ansamblul persoanelor care administreaz o comun i cuprinde primarul, pe adjuncii si i pe consilieri, adic consiliul municipal. Consiliul municipal, ales prin sufragiu universal tot la ase ani, alege i pe adjuncii acestuia, dintre membrii si. Primarul este ales dintre consilieri municipali i ndeplinete trei misiuni: aceea de agent al statului cnd implementeaz legea, agent al comunei i eful administraiei comunale. Lipsa de flexibilitate care rezult din modul de organizare prezentat, este posibil s fi contribuit la proliferarea unor noi tipuri de uniti administrative, n acest context putnd fi menionate corporaiile publice, adic entiti legale (persoane juridice) supuse dreptului public, crora li s-au conferit funcii publice pentru a fi exercitate cu un grad considerabil de autonomie i a cror aciune este supus controlului de stat. n mod special, acest concept acoper o mare varietate de uniti administrative, de la instituiiii ale cror structuri sunt de natur corporativ, pn la establissements publics cu caracter industrial i comercial, care, dei constituite conform dreptului public, sunt, cu toate acestea, scutite de unele legi de drept public100. 6.2. Organizarea birocratic n Germania n aceast ar organizarea administrativ a fost determinat de structura federal a statului. Constituia repartizeaz jurisdicia administrativ ntre autoritile federale i landuri. Landurile au jurisdicie acolo unde nu a fost a nici o putere special autoritilor federale.
99

100

Corneliu-Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, AllBeck, Bucureti, 1999, pp. 85-86. I. Alexandru, Op. cit. 2007, p. 93.

55

Att autoritile federale ct i cele ale landurilor pot exercita funciile administrative fie direct, prin organe proprii, fie indirect, prin entiti legale autonome. Atunci cnd funciile s exercit indirect, prin intermediul organelor autonome din punct de vedere juridic corporaiile, comitetele i fundaiile statul german exercit doar un control de legalitate. Organele teritoriale municipale au conferit prin legea Fundamental a rii s regleze toate probleme referitoare la comunitatea local n zona de aciune a legislaiei respective care intr n responsabilitatea lor. n Germania se poate constata fenomenul devierii de la structurile-model, astfel lund natere organe intermediare i unor tipuri de organizare mixt101. Aplicarea legii comunitii se face n principiu n concordan cu repartizarea jurisdiciei ntre autoritile federale i landuri. Astfel, de exemplu, autoritile administrative ale landurilor vor avea jurisdicie s aplice nu numai acele statute ale landurilor care aplic directivele Comunitii Europene, ct i dreptul comunitar aplicabil n mod direct n zonele care intr n zona de aciune a statutelor legiferate de landuri. Att autoritile federale, ct i landurile pot exercita funciile administrative fie direct prin propriile lor organe, fie indirect prin entiti legale cu personaliti juridice, cu caracter autonome102. Acolo unde aceste funcii se exercit direct prin personalitatea juridic a autoritilor federale sau a landurilor, exist o putere general de a emite directive de la ministerul respectiv la cele mai mici uniti administrative. Pe de alt parte acolo unde aceste funcii se exercit indirect, organele administrative autonome din punct de vedere juridic, ca de exemplu corporaiile, comitetele i fundaiile, sunt supuse controlului de legalitate al statului, n ceea ce privete organele teritoriale municipale (adic autoritile dreptul expres prin i districtele legale), ele au Legea Fundamental, s regleze toate problemele referitoare la

comunitatea local n zonele de aciune a legislaiei respective care intr n responsabilitatea lor103. n fine, un numr de sarcini administrative sunt de asemenea transferate unor persoane particulare (de exemplu companii de transport), cu anumite excepii, privind domeniul proteciei publice, care rmn de competena dreptului public.

101 102

I. Alexandru, Op. cit.2007, p. 122. A se vedea I. Imbrescu, Op. cit., p. 66. 103 Art. 28 (2) din Constituia Germaniei.

56

Capitolul VII Administraia public n spaiul Uniunii Europene

7,1. Consideraii introductive

57

Doctrinarii se ntreab dac exist o administraie european i dac asistm la naterea unei noi administraii sau numai a unui mecanism viznd asigurarea cooperrii ntre administraiile naionale. Comunitatea European trece printr-o faz n care nu se poate spune c vechile state suverane mai exist n forma lor clasic, dar nici nu se poate vorbi de o real integrare. A fost creat un tip de ordine federal, care este sub controlul statelor ce au contribuit la generarea acesteia. Aceste observaii privesc att ceea ce s-ar putea numi aspectele constituionale ale comunitii, ct i aspectele administrative. Aadar, aceast construcie incomplet a sistemului comunitar se reflect i n administraie. Prin urmare se impune a analiza mai nti, fr a intra n detalii, care este raportul dintre administraiile naionale i administraia U.E. din care acestea fac parte. Astfel n primul rnd, trebuie s facem o distincie clar ntre un corp multinaional Consiliul i unul transnaional Comisia. Comisia, aprtoare a interesului Comunitii, a fost conceput ca o entitate separat de Consiliu, care reprezint interesele naionale104. Primele dou caracteristici ale Comunitii ca administraie european sunt funcia executiv i imposibilitatea de a se autofmana, deoarece nu are puterea de a colecta taxe. Comisia European a fost creat tocmai pentru a face legtura dintre birocraiile naionale i cele transnaionale. Comisia s-a dezvoltat coopernd cu instituuiile naionale i nu cu grupuri sociale sau cu electoratul. Iat de ce, acest mecanism european poate fi definit ca o instituie de gradul doi, sau derivat105. Spaiul public european este n construcie sub aspectul descoperirii resorturilor i legitimitilor interne care s l guverneze. Se poate constata c la nivelul Uniunii Europene se dorete crearea unui spaiu public transnaional care s permit legitimarea legitimarea isntituiilor europene i fondarea unei identiti colective europene106. Spaiul administrativ european poate fi neles n sesn larg ca spaiul administraiei publice europene i poate constitui obiectul tiinei administraiei. n spaiul european domin trei modele administrative, caracterizate printr-o extrem diversitate n structurile lor ierarhice i n maniera lor de organizare i operare. Primul model este cel englez i se caracterizeaz printrun nivel superior (secretari permaneni), cu un statut foarte nalt (Oxford-Cambridge), salarii mari, dar cu o arie restrns de aciune107.
104 105

I. Imbrescu, Op. cit., p. 47. A se vedea Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 130 i urm. 106 A se vedea I. Alexandru, 2007., p. 280. 107 Ibidem, p. 282.

58

Modelul francez, ca al doilea model dintre cele menionate, are un nivel superior, cu un statut la fel de nalt (ENA, grand corps), dar i cu o prezen politic remarcabil (20% dintre parlamentari provir. din tndul funcionarilor publici). Modelul german este caracterizat prin dou categorii de nivel superior: funcionarii politici cu un statut nalt, dar cu o stabilitate mic i funcionarul civil de carier, activnd ntr-o poziie relativ minor, dar stabil. Modelul german este dominat de legalism, rigiditate i planificare administrativ, modelul francez prin rigiditatea structurilor i flexibilitatea birocraiei, iar modelul englez prin flexibilitatea amndurora. Odat create, instituiile europene au produs modificri, unele n direcia integrrii, altele n direcia renaionalizrii. A devenit un fapt obinuit recrutarea oficialilor organismelor europene din cadrul administraiillor naionale, folosirea unor nali funcionari publici din administraiile naionale, care continu s se considere dependeni de acestea. n prezent, aceste organisme europene nu formeaz un corp instituional supranaional, dar nici nu aparin administraiilor naionale. Ele pot fi considerate ca avnd sarcina de a asigura controlul administraiilor naional, asupra mecanismului transnaional. 7.2. De la descentralizarea intern la integrarea european Europa se adapteaz lent la propria sa pluralitate i integrare, care nu se realizeaz att printr-un aparat unic, ct, mai ales, printr-o continu reaezare a nelegerilor i conveniilor. Toate acestea au modificat, de fapt, sistemul originar, n care fazele. preliminare trebuiau s fie rigide i transnaionale i deciziile multinaionale. Se pune ntrebarea dac administraiile transnaionale s-au adaptat la aria european i la noile protagoniste. Cele mai mari schimbri administrative din ultimii ani au reprezentat orientarea deciziilor ctre periferie i regionalizarea (Italia, Belgia, Frana, Spania)108. La Bruxelles s-a statuat faptul c minitrii i directorii generali din ministere particip att la rezolvarea unor sarcini interne, ct i la a unora general-europene O a doua faz a fost caracterizat prin difuziunea comitetelor manageriale, n care birocraiile transnaionale erau implicate n procesele transnaionale de luare a deciziilor. n al treilea rnd, trebuie luate n considerare relaiile specifice ale administraiilor naionale la deschiderea negocierilor europene, n sensul c n cele mat importante ri europene, politica comunitar se desfoar n funcie de trei modele de organizare.
108

C.-L. Popescu, Op. cit., p. 273

59

Primul este modelul franco-englez, n care afacerile europene sunt unificate: in Secretariatul General al comitetului Interministerial de cooperare Economic European, n Biroul ministrului responsabil cu afacerile europene i n Europa Unit. Cel de-al doilea este modelul belgian, n care aceste prerogative sunt exercitate de Ministerul de Externe, n cadrul cruia exist comisii economice interministeriale i un comitet interministerial pentru coordonare economic i social, care se pot implica n probleme economice i sociale europene. Al treilea, este modelul n care toate organismele pentru afaceri europene sunt conduse de Consiliul de Minitri109. In Italia, trei sferturi dintre minitri se ocup de aria european i au organismele ce trateaz cu organismele europene. In 1967, 1968, 1972, 1978 i a979 s-au adoptat planuri pentru asigurarea coordonrii acestor aciuni. Fragmentarea care pare s predomine (cu excepia Franei i a Marii Britanii) poate fi interpretat ca o victorie pentru Europa, atunci cnd fora interpenetrrii variatelor sisteme este mai mare acolo unde statul ca unitate este mai puternic. Altfel spus, pluralismul intern i fragmentarea sunt o cale spre mai marea implicare n cadrul structurilor europene, ceea ce corespunde tendinei de implicare, deci, a comitetelor de conducere din diversele ministere. Fragmentarea politic i instituional i absena unei puteri centrale puternice pot avea un efect pozitiv n vederea integrrii n structurile europene. n reeaua autoritilor administrative exist o linie distinctiv ntre arena european i ele naionale. Totui, tendina general se pare c este, la nivel naional, iar la cellalt pol, al structurilor europene, renaionalizarea ariei comunitare, cum o numesc mai muli autori. 7.3. Idealul modelului european de administraie public 7.3.1. Consideraii prealabile Din ce n ce mai des se pun fel de fel de ntrebri n legtur cu modalitile n care se poate realiza o real integrare european politic, economic, cultural etc. Avnd n vedere funciile administraiei publice, ca principal instrument de implementare a opiunilor politico-economice, studiile de tiina administraiei i de drept public comparat, elaborate n multe ri din Europa, au ncercat s rspund frecvent la ntrebarea dac exist, sau dac poate fi conceput un model european de administraie public. n primul rnd, este vorba de a defini o administraie public ideal, o administraie tip, care ar putea deveni realitate numai n msura n care ar nsuma toate avantajele deziderate
109

I. Imbrescu, Op. cit., p. 49.

60

pentru orice administraie, adic: raionalitate, eficacitate, servire optim a cetenilor etc. Ori aa ceva nu exist. Dogma europocentrismului este generatoare de mituri i sunt destul de muli aceia tentai s considere c modelele ideale, optime, sunt cele elaborate n occidentul european i c acestea constituie un panaceu aplicabil n mai toate domeniile activitii i gndirii umane110. Ceea ce considerm c s-ar putea pune n discuie i ar fi conform aspiraiei oamenilor ctre perfeciune, ar fi identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor sisteme de administraie european, ceea ce ar reprezenta nucleul unei coerene interne pentru un model european ipotetic, diferit de alte modele imaginabile Nu putem face altceva dect s depistm liniile majore administraiei publice, astfel cum se contureaz ele, n jurul principiilor comune rilor europene, n stadiul actual al cunoaterii noastre, dei mai modest, asemenea demers apare operaional. Abia dup verificarea acestor ipoteze este posibil i poate chiar profitabil identificarea unui sistem europea administraie public, pe care, oricum, nu-1 putem califica a priori drept constituind mai departe un ideal spre care aspirm. Marea fractur ntre Europa de Est i Europa de Vest, existent pn curnd, a generat dezvoltarea unor teze teoretice i practici administrative substanial deosebite ntre fostele ri socialiste i cele din occidentul european. Sistemul administrativ specific statului totalitar s-a prbuit datorit propriilor defeciuni de construcie, iar administraia public, construit pe principiile democratice ale statului de drept, s-a dovedit a fi superioar, astfel c ipoteticul model al unei administraii publice europene nu poate avea n vedere dect administraia public de tip occidental i, deci, analiza noastr se va contura asupra rilor Europei occidentale. Aceasta cu att mai mult cu ct, n aceste ri, regsim din plin structuri i instituii administrative, cndva n stare de funcionare n Romnia interbelic111. 7.3.2. Factorii comuni sistemelor administrative europene Este bine cunoscut faptul c fiecare popor, fiecare ar, i are propria sa istorie i, deci, particularitile sale. ntre popoarele i rile Europei exist att asemnri, dar i mari deosebiri, de aceea, dac vom reui s identificm unele analogii n structurarea i funcionarea sistemelor administrative, nu nseamn c lipsesc diferenele sau c ele trebuie ascunse. Reflectnd asupra asemnrilor dintre administraiile publice, va trebui s pornim de la constatarea amplificrii considerabile a structurilor i funciilor administraiei publice n toate
110 111

A se vedea I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 118. I. Imbrescu, Op. cit., pp. 49-50.

61

statele fa de epoca liberalismului din secolul trecut, perioad n care fenomenul administrativ ocupa un loc secundar n preocuprile umane112. Intervenionismul statal, determinat mai ales de rzboaiele i crizele economice ale acestui secol, de multiplicarea cererilor sociale n materie de prestareaa de servicii publice (nvmnt, sntate, agrement, securitate social etc), de caracteristica expansionist a anumitor teorii (ca aceea a serviciului public), de iniiativele colectivitilor locale (n diferite materii economic, social, de echipare etc.), a contribuit la a face administraia din ce n ce mai mpovrtoare pentru viaa cotidian a cetenilor. Administraia public a devenit n ziua de azi o prezen de prim ordin n toate rile i la toate nivelurile organizrii structurilor statale i ale colectivitilor acesteia. Valurile naionalizrilor ce au urmat celui de-al doilea rzboi mondial au generat an sector public puternic (n Frana, n Marea Britanie), pe care anumite teorii (de exemplu cea a corporatismului) l susineau (Italia). Factorii principali de asemnare, de aderen a administraiilor publice, par a se contura n dou planuri: cel politic i istoric. 7.3.3. Factori de ordin politic Modelul european de administraie public trebuie s fie considerat ca una dintre variantele modelului occidental, care presupune i alte modele (de exemplu cel de peste Atlantic sau din rile ex-colonizate, care au reprodus modelul de administraie al puterilor coloniale n Africa, America de Sud). Esena acestui model o constituie o anumit concepie a raporturilor dintre idministraie i politic, deci o anumit apropiere de puterea politic bazat ped:emocraie electiv i pluralist i pe principiul separrii puterilor. Administraia se situeaz deci ntr-un context politic, care prezint numeroase similitudini113. Modelul zis occidental se caracterizeaz sintetic prin urmtoarele trsturi: este un model mprumutat din tradiiile liberale ale democraiilor occidentale i din teoria Weberian. Din principiile liberalismului care guverneaz democraiile occidentale, modelul de administraie public mprumut anumite caracteristici: cunoscute, care privesc, n principal, relaiile dintre puterea politic i administraie. Tezele de baz sunt subordonarea administraiei fa de puterea politic i separarea politicului de administraie. Aceste principii antagoniste persist, dar se neutralizeaz, rezultnd un echilibru relativ.
112 113

I. Alexandru, Op, cit.2007, pp. 280-281. I. Imbrescu, Op. cit., p. 51.

62

Asigurarea subordonrii administraiei fa de politic, n regimurile occidentale, se face prin mai multe mijloace, dintre care putem meniona existena, n snul aparatul administrativ, a organelor a cror recrutare are un caracter preponderent politic i care fac legtura ntre puterea politic i administraie (nali funcionari, recrutai i eventual revocai pe baza criteriilor politice); existena cabinetelor ministeriale, al cror rol este politic, dar care conin ntotdeauna membri din nalta administraie114 ; uneori, prezena funcionarilor n rndurile adunrilor politice faciliteaz ransmiterea ordinelor politice autoritilor administraiei publice nsrcinate s le execute. Revers, foti parlamentari sau minitri pot primi compensaii pentru servicii fcute n sfera politic, sub form de posturi administrative de nalt nivel. Dar subordonarea administraiei fa de puterea politic exprimat constituional de subordonarea puterii executive (din care deriv administraia) fa de puterea legislativ democratic aleas este deci reprezentativ i nu duce la confuzia rolurilor, un exemplu n acest sens fiind controlul parlamentar. Principiul separrii autoritilor administraiei publice de autoritile politice este un alt element constitutiv al modelului occidental. Administraia mprumut din teoria lui Max Weber conceptul de profesionalizare i pe acela de neutralitate. Administraia apareconsiderat ca un instrument susceptibil de a servi guvernul, de orice factur politic ar fi acesta. Ea dobndete, astfel, o anumit autonomie n raport cu puterea politic. Aceast autonomie este ntrit prin continuitate (administraiile rmn), ea nsi legat de cariera administrativ a funcionarilor i de garaniile de care acetia dispun pentru a rezista prea marilor presiuni politice115. Separarea administraiei de puterea politic poate lua forme mai mult sau mai puin rigide. n Marea Britanie, accesul funcionarilor la puterea politici (Parlament, minitri etc.) este limitat pentru anumite categorii de ageni, Pe de alt parte n Germania sau Frana, punile dintre lumea politic i lumea administrativ sunt mai numeroase i mai uor de trecut116. Este uor de presupus c autonomia administrativ nu este dect relativ; nu se poate vorbi n statele Europei occidentale de dictatur administrativ, oricare ar fi ponderea real a birourilor n viaa cetenilor. 7.3.4. Factori de ordin istoric Nu credem c este cazul s insistm prea mult asupra asemnrilor evoluiei istorice (economice i sociale) a rilor geografic apropiate i confruntate adesea cu aceleai evenimente. Putem aminti rolul modelului administrativ napoleonian, fondat pe o administraie civil
114 115

n aceste sens putem meniona exemplul Franei sau al Minister Buro din Germania. Pentru o mai bun nelegere a materiei a se vedea I. Popescu, V. Alistar, Op. cit., p. 83 i urm. 116 I. Alexandru, Op. cit. 2000, p. 121.

63

centralizat i ierarhizat, aproape ca administraia militar. Ceea ce imitaia spontan n-ar fi putut reui, a fost realizat de cuceririle militare. n Italia, Belgia, Spania, Portugalia etc., principiile unor asemenea administraii au fost impuse rilor nvinse. Adesea, aceste principii sau meninut chiar dup refluxul trupelor napoleoniene. O.Mayer a explicat excelent atracia exercitat n Europa, n secolul al XIX-lea, de tipul de administraie promovat de Imperiu, n sensul c n raport cu administraiile fostelor monarhii, administraia napoleonian se prezenta ca o administraie modern i eficace. . Dup revoluia industrial, societile europene au cunoscut forme analoge de dezvoltare economic, social i cultural: crearea unei administraii economice legat de interveniile n economie ale puterii publice (mai ales n secolul al XX-lea); crearea unei administraii de serviciu (nvmnt, sntate, agrement, cultur etc.), n funcie de prestri; crearea unei administraii legate de urbanizare (echipamente colective etc.); crearea unei administraii specializate n noile probleme ale mediului nconjurtor, al tehnologiilor avansate etc117.

117

A se vedea I. Imbrescu, Op. cit., p. 52.

64

65