BIBLIOTECA BERNARDO KLIKSBERG

Cmo enfrentar la pobreza y la desigualdad?

VIII Quin le teme a la participacin?

La Biblioteca Bernardo Kliksberg tiene el auspicio especial de la

Suplemento especial de PginaI 2 1

Coleccin declarada por unanimidad de Inters econmico y cultural de la ciudad por el Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos Aires.

En esta octava entrega despus de analizar en la anterior El capital social en marcha, el gran maestro de la UBA, Bernardo Kliksberg, reflexiona sobre los potenciales de la participacin, y las resistencias a la misma.

a participacin est cambiando la gran agenda poltica de las sociedades. Era fijada normalmente por los grandes intereses econmicos y por los medios masivos de comunicacin. Ya no ms. Berlusconi concentraba todos esos poderes al mismo tiempo. Es el hombre ms rico de Italia, asimismo el dueo de los principales medios del pas, y puso ambas condiciones a trabajar diariamente para alcanzar el poder. A pesar de las acusaciones de corrupcin, la dolce vita y los juicios, su dominio sobre los medios le permiti controlar la opinin pblica y mantener el poder a pesar de todo. El comienzo de su cada se inici con el ascenso de un poder meditico paralelo. Los jvenes se lanzaron a Internet masivamente a construir una contraoferta. Instalaron en Internet espacios propios, entre ellos humorsticos sobre el premier, compitiendo y superando con frecuencia a los espacios de la red tradicional de medios. Ello fue clave en la derrota masiva de Berlusconi en un referndum reciente. En los acontecimientos que La polica prohibi a los se suceden en Grecia, surgi un manifestantes de movimiento inesperado. La reOcupa Wall Street ceta ortodoxa Den Plirono No utilizar micrfonos. pagamos (ver Febbro, PginaI12, 11/11/11). Cuando lleg a No est ligado a ninguna visitarlos el Premio fuerza poltica, es un movimienNobel de Economa to de base, de desobediencia ciJoseph Stiglitz y vil, que no est dispuesto a pacomenz a disertar, los gar los nuevos gravmenes en que estaban en primera una situacin de recesin severa con una cada del producto brufila, y lo escuchaban, repetan en voz alta sus to de 11 por ciento en los dos ltimos aos y presiona para palabras, y cada fila la que el Estado siga cumpliendo iba transmitiendo a la con sus deberes elementales, de siguiente hasta llegar a proporcionar a la poblacin serla ltima. vicios pblicos bsicos gratuitos. Lo mismo hicieron ante En Mxico un poeta clebre, la visita de los Oscar de Javier Sicilia, cuyo hijo fue asesinado por las mafias, fund el la Academia Susan Movimiento para la paz. VieSarandon, Michael ne recorriendo todo Mxico, Moore y muchos otros encabezando una marcha cada famosos. Mayor vez ms seguido. participacin difcil. Dice respecto de los jvenes marginados reclutados o que intenta reclutar el narcotrfico: Debemos ver dnde nacieron, qu pas y qu est pasando con el tejido social para hacer que estos nios no terminen volvindose criminales. Y qu est faltando en nuestra sociedad, y dentro del Estado que impide la formacin de hombres dignos de respeto. En estos casos, y en muchos otros en desarrollo, la gente, el pueblo, est exigiendo ser escuchada, a travs de formas inditas de participacin.

1 Aqu estamos, escchennos

Mxima participacin

2 La participacin, gran reequilibradora de las desigualdades

La participacin juega en las actuales realidades mltiples roles reequilibradores, en un mundo sumido en

grandes desequilibrios econmicos, sociales y polticos. La participacin es, ante todo, un fin en s mismo. Implica respetar la misma naturaleza del ser humano que reclama participar. El papa Juan XXIII, Juan el Bueno, destac especialmente su papel fundamental en el vital campo del trabajo. En su pionera encclica Mater et Magistra (1961), afirma: En la naturaleza de los hombres se halla involucrada la exigencia de que en el desenvolvimiento de su actividad productora tengan posibilidad de empear la propia responsabilidad y perfeccionar el propio ser. Es, por otra parte, el pilar de una democracia real. En las de alta intensidad, como las escandinavas, hay una sociedad civil articulada, mandatos precisos a los representantes electos, un estrecho y continuo contacto entre ellos y sus representados, canales abiertos para hacerles llegar la opinin ciudadana, rendicin de cuentas permanente, mtodos activos de control social y otras vas que aseguran la atencin permanente a los reclamos de la sociedad. Asimismo, la participacin de las mujeres es plena. Segn el World Economic Forum (2011), los cuatro pases lderes del mundo en este tema son Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca. En las democracias de baja intensidad, el ejercicio de la participacin est acotado. La sociedad civil es fragmentada y dbil. Participa a travs de votaciones cada varios aos para designar al presidente y al Congreso. Luego los contactos son limitados, las rendiciones de cuenta intermitentes y no hay canales orgnicos de participacin continua. La insatisfaccin con la gestin no tiene cmo canalizarse hasta que puede explotar. En Amrica latina, 12 presidentes fueron expulsados del cargo entre 1993 y el 2005 antes de terminar su mandato, por protestas participativas masivas. La ciudadana, sin otros caminos, llev a las calles su disconformidad porque no cumplan sus mandatos, no reducan la pobreza ni la desigualdad, sino que la aumentaban, y en muchos casos haba corrupcin. Desde Collor de Mello en Brasil, pasando, entre otros, por Mahud en Ecuador, Snchez de Lozada en Bolivia, De la Ra en Argentina y otros, la participacin reequilibr el mal funcionamiento de la democracia. Hoy la ciudadana exige democracia de alta intensidad. El Latinobarmetro 2011 destaca especialmente lo que llama el sndrome chileno. Como muestra, segn los indicadores macroeconmicos tradicionales, todo anda bien. Sin embargo, hay insatisfacciones sociales muy profundas que implosionaron. Cuando se pregunta en la encuesta su pas est gobernado por unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio o est gobernado para el bien de todo el pueblo?, la respuesta para el bien de todo el pueblo cay en Chile en un 26 por ciento entre el 2010 y el 2011. En Argentina subi en un 12 por ciento en similar perodo. Las protestas encabezadas por los estudiantes chilenos contra las desigualdades en educacin fueron hechas suyas segn las encuestas por cerca del 90 por ciento de la poblacin. Por otra parte, las nuevas metodologas participatorias mismas han sido revalorizadas por la poblacin en Amrica latina. En el Latinobarmetro (2009), el 63 por ciento piensa que las marchas, protestas y manifestaciones en la calle son normales en democracia,

el 59 por ciento que son indispensables para que las demandas sean escuchadas y el 56 por ciento que es una manera que tienen hoy los jvenes de sentirse parte de algo. La vigorizacin de la participacin est teniendo resultados muy concretos en Amrica latina. Ha llevado los grandes temas sociales al centro de la agenda y ha impulsado una elevacin sustancial de la asignacin de recursos a ellos. De acuerdo con los datos de Cepal (2010), el gasto pblico social pas del 12,3 por ciento del Producto Interno Bruto regional en 1990-91 al 18,4 en el 20072008. Su significacin en el gasto pblico total ascendi en ese perodo del 45 al 65 por ciento del mismo. La participacin reequilibr socialmente y potenci a presidentes comprometidos consistentemente con la agenda social que cambiaron las prioridades presupuestarias e introdujeron programas que por su cobertura, recursos e impactos son totalmente inditos en la regin, como la Bolsa Familia en Brasil, Asignacin Universal por Hijo en la Argentina y el Plan Ceibal en Uruguay.

En segundo trmino, en todos los casos ha habido un respeto por aspectos como la historia, cultura e idiosincrasia de la poblacin. No se impusieron formas de participacin de laboratorio, sino que se intent construir modalidades que fueran coherentes con esos aspectos. En tercer trmino, todas estas experiencias, que son de largo aliento, tuvieron como un marco subyacente un proyecto en trminos de valores, de perfil de sociedad a lograr, de formas de convivencia diaria por las que se estaba optando. Frente a los resultados que da la participacin de la comunidad, sus ventajas comparativas y su legitimidad gerencial, cmo se explica su limitado avance en la regin?

4 La participacin enfrenta fuertes resistencias e intereses

En el discurso la participacin ha triunfado en Amrica latina. Se escuchan permanentemente desde los ms altos niveles gubernamentales, y de Una participacin grupos de gran peso en la somayor de la poblacin ciedad, referencias a la necesino es una ms vaga dad de incrementar la particiideologa basada en los pacin, a su deseabilidad para buenos deseos de unos una sociedad democrtica, a su pocos idealistas. Se ha tradicin histrica en cada sociedad. convertido en un En los hechos, los avances en imperativo, en una participacin comunitaria condicin de muestran una gran brecha con supervivencia. el declaracionismo al respecto. Informe Mundial sobre Tiene explicaciones. La parDesarrollo Humano del ticipacin ciudadana y comuniPNUD dedicado a la taria implica profundos cambios en las correlaciones de poparticipacin. der, y el acceso real a recursos y oportunidades. En el pensamiento predominante en las elites de la regin, que en sociedades tan asimtricas ha tenido incidencia decisiva en las decisiones hay, desde ya con excepciones, importantes resistencias. Por otra parte, ese pensamiento permea con frecuencia a amplios sectores de la poblacin que tienden a absorber la mirada del mundo que ofrece. Hay una cultura antiparticipatoria fuertemente subyacente en la regin. Algunos de sus ncleos esenciales son los que siguen.

3 La participacin en accin
La participacin siempre tuvo en Amrica latina una legitimidad de carcter moral. Desde amplios sectores se plante con toda frecuencia como un derecho bsico de todo ser humano, con apoyo en las cosmovisiones religiosas y ticas predominantes en la regin. Tambin tuvo continuamente una legitimidad poltica. Es una va afn con la propuesta histrica libertaria de los padres de las naciones de la regin y con el apego consistente de la misma al ideal democrtico. Ahora se agregan a dichas legitimidades otras de carcter diferente, que no excluyen las anteriores sino que se suman a ellas. La participacin tiene una legitimidad social y gerencial. Lleva a una mejor gestin de las polticas y programas pblicos y sociales. Los programas sociales en donde la comunidad asistida interviene en su diseo, gestin, monitoreo y evaluacin son mucho ms eficientes y erradican la corrupcin y el clientelismo. Las experiencias internacionales y regionales muestran categricamente que llevar adelante programas con base en la participacin de las comunidades, fortalecer su capital social, su articulacin, libera el potencial de iniciativa comunitario e individual y promueve el acceso igualitario a los ingresos y los servicios. En Amrica latina, numerosas experiencias en marcha indican que la participacin comunitaria puede arrojar resultados muy superiores. Entre ellas, Villa El Salvador en el Per, el Presupuesto Municipal Participativo en Porto Alegre Brasil pionero mundial en este campo, las escuelas de campesinos pobres autogestionadas en El Salvador (Educo), el Programa Un Techo para mi Pas hoy en 19 pases de la regin y otras. Estas experiencias tienen, a pesar de su diversidad, dado que corresponden a realidades muy diferentes y han operado en campos muy variados, ciertas caractersticas comunes. En primer lugar, en todos los casos puede encontrarse que se intent poner en marcha formas de participacin real, no simulaciones de participacin. La apelacin no fue como se ha dado con tanta frecuencia a consultas errticas o coyunturales, o a recibir opiniones despus no tenidas en cuenta, sino efectivamente se disearon modalidades organizacionales que facilitaron y estimularon la participacin activa y continua.

Urgente

G El pensamiento nico La idea de que en economa hay un solo camino, las polticas ortodoxas rgidas, fue asumida por gran parte de las elites de la regin en los 80 y 90, y se expres en polticas econmicas concretas, que ya han sido juzgadas por los hechos. El crecimiento que ofrecan fue muy dbil, el supuesto derrame que sacara de la pobreza a los pobres no funcion y la pobreza aument, la industria y el comercio nacional fueron minimizados en el proceso, el Estado semidesarticulado, se perdi capacidad de decisin autnoma en economa y la desigualdad estall. El pensamiento nico no slo prevea recetas econmicas, tras l hay subyacente toda una visin de la

II

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Presupuesto Municipal Participativo

sociedad. Se la percibe como una sociedad bsicamente individualista, donde las personas ante todo son homus economicus que luchan entre s en el mercado por ganar terreno, cuya orientacin central es maximizar el lucro donde, como fuera resumido siglos antes por los antecesores del neoliberalismo el egosmo privado conducir al bienestar colectivo. En esa visin de sociedad, la cooperacin, la solidaridad y la participacin no tienen lugar mayor. Son antitticas con los incentivos de mercado que se procura impulsar. Son vistas como obstculos o rigideces porque entorpecen la lucha por la supervivencia de los ms aptos que la concepcin general propicia. La red social en la que se piensa es una de productores y consumidores atomizados enfocados al lucro, orientados a superar al rival, que slo se asocian en combinaciones dirigidas a oligopolizar, monopolizar o pelear contra las combinaciones rivales en mejores condiciones. No hay en general afectos sino intereses que se negocian. Por otra parte, esa sociedad atomizada es el espacio social ideal para ser objeto pasivo de polticas muy duras que generan un grupo limitado de ganadores, y una multitud de perdedores. En este tejido social dbil y deshecho ser difcil que los perdedores puedan organizarse y resistirlas. La visin economicista y atomicista de la sociedad excluye la participacin, que por el contrario propone pasar de la atomizacin a la integracin de esfuerzos, del egosmo personal a la cooperacin, y de la lucha despiadada a las sinergias.

G El clientelismo Sectores significativos de La experiencia del las elites han desarrollado todo un aparato elaborado Presupuesto Municipal de prcticas clientelistas Participativo de Porto que opera en un ciclo polAlegre trasciende al tico que se ha repetido una proceso de gestin y otra vez. pblica. Es un elemento Las aplican en primer lude toma de conciencia y gar para atraer el apoyo de de despertar de la los sectores con menos informacin y ms desorienciudadana. Ha tados de la sociedad hacia comprendido que no es propuestas ilusorias, o amsuficiente con hacer biguas, de neto sello demacorrecciones en el ggico. Son as tpicas las presupuesto. Hay que consignas que han utilizaatreverse a ir ms all. Es do en el campo de la seguridad pblica, presentnpreciso incorporar sus dolo como un simple proreivindicaciones en blema policial que se reluchas ms prolongadas suelve con un hombre de para transformar mano dura, o en el de la profundamente las pobreza prometiendo meestructuras de la tas generales, sin ingresar sociedad. en planes concretos. Despus las utilizan para Tarso Genro, creador del sostener gestiones de golaureado Presupuesto bierno que no producan Municipal Participativo mejoras reales en la vida de de Porto Alegre, ministro la poblacin. El circo tende Educacin y de da a reemplazar a los heJusticia del gobierno de chos. Por ltimo, han apelado casi con desesperacin Lula, actual gobernador al clientelismo bajo todas de Rio Grande do Sul. sus formas, desde las ms primarias, como la compra de votos, hasta la exacerbacin de las xenofobias. Las prcticas clientelares han obstaculizado, por todas las formas posibles, el desarrollo de formas reales de participacin. Son directamente contradictorias con la imposicin encubierta de la voluntad de un grupo reducido sobre las mayoras para sus propios propsitos, que significa el clientelismo.

G La visin tecnocrtica Con frecuencia en la regin liderazgos polticos avanzados, recogiendo el mensaje de la ciudadana, han dictado leyes o puesto en marcha polticas destinadas a basarse en la participacin, especialmente en el campo social. Sin embargo, en diversos casos la implementacin de los procesos respectivos ha cado en manos de grupos que leen la realidad desde una perspectiva unilateralmente tecnocrtica. Para los tecncratas puros la participacin es bsicamente una dilacin. Ellos creen que podran llevar adelante los mismos programas sin las prdidas de tiempo que implica la consulta y la deliberacin continua con la comunidad. Por otra parte, ella significa el riesgo de que su visin tecnocrtica de cmo deben hacerse las cosas pueda ser testada por las comunidades pobres y puesta en tela de juicio, lo que no estn dispuestos a aceptar. La combinacin de purismo tecnocrtico y soberbia de los que creen que saben se combina adems con la concepcin de que la participacin es un proceso organizativo ms. Bastara planificarlo, establecer procedimientos y rutinas, fijar manuales de normas y debera funcionar. Es un proceso de naturaleza social compleja donde hay que cambiar actitudes, correlaciones de poder, lograr el ownership que las comunidades lo hagan realmente suyo, y otros cambios estructurales. Los arreglos tcnicos no bastan. Se requiere desde su inicio el involucramiento de los actores, su sentimiento de que el proceso es real y no declamativo, su percepcin de que efectivamente podrn incidir, su visin de que producir beneficios reales a la comunidad y su capacitacin para que puedan usar adecuadamente los canales pensados en conjunto. Eso es, por ejemplo, lo que sucedi en Porto Alegre. Tras la desconfianza profunda de los dos primeros aos, con limitados resultados, cuando la comunidad advirti luego que a travs del Presupuesto Municipal Participativo poda influir de verdad y cambiar efectivamente las asignaciones de recursos, entonces particip. G La desvalorizacin de los desfavorecidos Tras la resistencia a la participacin de las elites y los tecncratas existe, en muchos casos, algo an ms profundo, que es la persistencia de una cultura discriminatoria. Perciben a los sectores sociales excluidos, o en pobreza, desde el prejuicio. Si se parte de la descalificacin silenciosa del otro por ser indgena, negro o mujer pobre, es difcil que se puedan organizar las condiciones para un proceso de participacin real. Tcitamente, el pensamiento prevalente en los planificadores de la participacin ser el que en definitiva estar destinado al fracaso, por las supuestas carencias congnitas de la poblacin a la que se invita a participar. Tras la reiterada descalificacin porque no tienen educacin, se oculta, en definitiva, un prejuicio ms raigal sobre su misma condicin humana que los inhabilitara para participar como iguales. All se cumple la conocida ley sociolgica de la profeca que se autorrealiza. Las comunidades desfavorecidas son muy sensibles al prejuicio, lo intuyen claramente, se pone en cuestin su misma autoestima, sienten que su cultura y sus personas son desvalorizadas, adems sienten que, en definitiva, son manipulados porque no se cree realmente en ellos y su potencial de avance. Ingresan entonces en simulaciones de participacin pero sin comprometerse, o se rebelan abiertamente. En resumen, se crean condiciones como para que efectivamente no participen, y despus finalmente el ciclo se cerrar cuando los directores de las experiencias les adjudiquen la culpa por el fracaso de la participacin.

G Es el poder En la excelente y rigurosa evaluacin que Zander Navarro (2005) realiz de la experiencia de Porto Alegre, se autoplante una pregunta central: La experiencia es trasplantable a otras realidades? Su respuesta es: El requisito previo ms importante y decisivo que se debe tener en cuenta para emprender un proceso participativo social es que las autoridades locales deben tener una fuerte voluntad poltica para compartir con sus electores una proporcin considerable del poder que detentan. En el papel, esta disposicin poltica parece lgica y muy atractiva para aquellos que detentan el poder. Sin embargo, en la prctica, es una faceta rara de la poltica. No convencidos por lo general, quienes detentan el poder aceptan, cuando mucho, la participacin consultiva y, en realidad, no comparten el proceso decisorio. Se podra pensar que quienes comparten el poder a travs de la participacin lo pierden en parte, mientras que los que la rehyen tienen ms poder. Paradjicamente, las experiencias de la regin han demostrado lo contrario. Quienes lo comparten logran que el poder total disponible para realizar cambios importantes aumente, y el poder se haga sustentable. En Porto Alegre, el Partido de los Trabajadores de Lula, que introdujo el presupuesto participativo, gan varios perodos electorales sucesivos y finalmente perdi ante un frente cuya propuesta era profundizar an ms la participacin. El idelogo del Presupuesto Municipal Participativo Tarso Genro es hoy el gobernador de todo el estado de Rio Grande do Sul.

5 La participacin, base del cambio

Para que pueda impulsarse la participacin y superar murallas como las mencionadas, debe haber un proyecto transformador y un liderazgo poltico orientado a la inclusin de todos. Si el proyecto como fue en los 90 es de supuesta modernizacin, no importan los costos en trminos de exclusin y dolarizacin; la participacin ser un estorbo. Ese proyecto requiere concentracin del poder, en unos pocos, y no acceso de las grandes mayoras. Si el proyecto como aparece en muchos pases al impulso de los reclamos ciudadanos actuales es de crecimiento compartido, desarrollo sostenible, inclusin universal, la participacin tendr condiciones para su desarrollo. Al mismo tiempo, es imprescindible. Es un pilar fundamental para enfrentar los intereses que no quieren cambios transformadores y que tratan de mantener congelada la historia, porque forman parte del uno por ciento beneficiado al que se refieren los indignados del mundo. Algunos de sus lemas el 15 de octubre pasado, cuando se realizaron manifestaciones simultneas en nombre del 99 por ciento en 952 ciudades de 82 pases, aludan centralmente al tema de la participacin. Decan: Toman decisiones sobre nosotros, pero sin nosotros, si no nos dejan soar, no los dejaremos dormir, no somos antisistema, el sistema es antinosotros. Amrica latina requiere urgentemente de poderes reequilibradores al ser la regin ms desigual de todas. Hoy se abre una perspectiva nica para la participacin. Los nuevos modelos en construccin en pases como la mayora de los de Unasur requieren para su profundizacin y sustentabilidad del fortalecimiento de la participacin. La ciudadana es su destinatario final, y la nica que les permitir enfrentar los intereses del statu quo. La participacin ya no es ms como en los orientados para beneficiar las cuotas de las elites, un entrometido en la fiesta, sino el actor principal de la historia. Pero adems es necesario recolocar ticamente la lucha por la participacin. No una concesin, sino un derecho fundamental del ser humano que debera ser respetado en toda sociedad existente. Hace a su misma dignidad.

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