A discusso jurdica dos quilombos no STF*

O Min. Cezar Peluso, antes de assumir a Presidncia do STF, lanou relatrio na ADIN 3239, em que o antigo PFL, atual DEM, questiona a constitucionalidade do Decreto n 4.887/2003, que regulamenta o processo de aquisio e titulao das terras dos remanescentes de quilombos, tal como previsto no art. 68 do ADCT. Permanece vinculado, pois, ao processo, que deve entrar em pauta nos prximos dias. O decreto foi impugnado pelos seguintes motivos: a) invade esfera reservada lei; b) cria nova modalidade de desapropriao; c) resume a identificao dos remanescentes das comunidades apenas ao critrio de autoatribuio; d) sujeita a delimitao das terras a serem tituladas aos indicativos fornecidos pelos prprios interessados. O STF encontra-se, para tanto, diante de diversos questionamentos a resolver. Primeiro, o decreto somente foi expedido em 2003 ( verdade que houve um anterior, em 2001, mas com requisitos mais rigorosos), passados quinze anos da edio do art. 68 do ADCT. O julgamento ocorre, portanto, sete anos da edio e mais de vinte anos da promulgao da Constituio. Eventual invalidao ou mesmo modulao temporal por inconstitucionalidade implicaria um razovel retrocesso em relao a direitos garantidos constitucionalmente. E o prprio STF j reiterou que a regra constitucional no pode converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Pblico, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegtima, o cumprimento de seu impostergvel dever, por um gesto irresponsvel de infidelidade governamental ao que determina a prpria Lei Fundamental.1 E isto para qualquer dos Poderes do Estado, portanto. Segundo, reconhecer o alegado carter de decreto autnomo ou mesmo de impossibilidade, por meio de decreto, regular a aquisio de terras pelas comunidades implica evidente esvaziamento da eficcia do art. 68 do ADCT que prev apenas que aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos. Norma que dispensa regulao por meio de lei
Publicado na revista Consultor Jurdico Dentre outros: AgRg RE 393715/RS, Rel. Min. Celso de Mello, 2 Turma, julg. 12/12/2006, DJ 02-02-2007, p. 140.
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especfica, falta inclusive da locuo na forma da lei, o que, aliado ao art. 5, 1, da Constituio, em se tratando de direito fundamental, evidencia sua aplicao imediata. Terceiro, porque, neste intervalo de tempo, a antropologia consolidou estudos, definies e parmetros para caracterizao das comunidades quilombolas, com larga discusso metodolgica e cientfica, pelo menos desde 1994, a pedido do Ministrio Pblico para esclarecimentos a respeito da situao. Desfez as ideias pr-concebidas de isolamento territorial, de resduos arqueolgicos e de populaes homogneas, o que foi corroborada, no mesmo sentido, pela atual historiografia. A pretenso de aplicao do conceito de quilombo, expedida pelo Conselho Ultramarino de 1740, significa, simultaneamente, frigorificar um conceito de comunidade e, pois, de cultura esttica e invarivel, e, ao mesmo tempo, utilizar-se de um instrumento claramente repressivo do sistema colonial para interpretar um artigo definidor de direitos constitucionais. Antes, pelo contrrio, justamente a descolonizao do conceito de quilombo que se faz necessria enfatizar e defender. Quarto, porque a auto-definio ou auto-identificao considerada, pelos tratados internacionais, como o critrio fundamental para definir os grupos aos quais se aplicam as disposies da Conveno. No o nico critrio e tampouco o Decreto 4.887/2003 assim prev, mas evidente que se trata de um elemento altamente questionador tanto do etnocentrismo quanto do racismo da sociedade. Mas que isto: a constatao de que a invisibilizao de tais comunidades foi ativamente produzida como inexistncia e, pois, como irrelevncia. Uma sociologia das emergncias se faz necessria para contrabalanar a sociologia das ausncias. Quinto, porque, em se tratando de processos que vem ocorrendo durante largo perodo de tempo e envolvendo terras em que se concentra boa parte da biodiversidade do pas ( tal como tambm o caso das terras indgenas), evidente a presso do agronegcio, das mineradoras e dos grandes empreendimentos para descaracterizao das comunidades como arcaicas, tradicionais e primitivas e, pois, contrrias tanto ao desenvolvimento da nao, mas tambm congeladas em etapas anteriores de produo. Aqui, em sentido diverso, o que importa destacar a defesa da scio-diversidade, da biodiversidade e das distintas formas de manejo e de propriedade dentro do territrio nacional. Sexto, porque, em se tratando de comunidades, a propriedade no tem sido nem a forma pblica, estatal, nem aquela tradicional, ou seja, a privada, de feitio civilista dos cdigos. Especialmente no caso do Judicirio brasileiro, isto um enorme desafio, quando se tem em conta que: a) boa parte dos casos de posse ou

mesmo de terras indgenas so decididos com a mera exibio do ttulo de propriedade ( esquecendo a distino entre ambos os institutos), com evidente prevalncia desta ltima sobre a primeira; b) as comunidades utilizam um mesmo espao territorial de forma coletiva, nem sempre com fronteiras individuais claramente destacveis, o que vai contra toda uma formao jurdica privatista; c) tem-se destacado pouco a funo socioambiental da propriedade ( art. 186,CF), o que implica preservao ambiental, respeito a relaes de trabalho ( no-utilizao de trabalho escravo, portanto) e aproveitamento adequado e racional; d) a viso jurdica tradicional tem associado terra a mercadoria. Stimo, porque recoloca-se a discusso da imensa concentrao fundiria do pas, cujo carter tnico de discriminao ficara oculto, porque a abolio deu por encerradoo problema do negro, excluindo-os dos textos legais e constitucionais qualquer referncia a quilombos, que s reaparecem cem anos depois, na Constituio de 1988. A Lei de Terras, de 1850, ao estabelecer como nica possibilidade de aquisio a compra, ignorou as distintas posses e regulaes existentes entre as comunidades tradicionais. Apropriao de terras e racismo, pois, continuaram a ser legados pendentes do perodo da independncia. Oitavo, porque a situao de omisso j foi apontada por diversos relatrios internacionais do sistema de proteo de direitos humanos: a) o Comit de Direitos econmicos, sociais e culturais, em 2003, manifestou preocupao com discriminao arraigada contra afro-brasileiros, povos indgenas e grupos de ciganos e quilombos e com o despejo forado dos quilombos por empresas mineradoras e outras empresas comerciais2; b) o Comit para eliminao de todas as formas de discriminao racial ( CERD), em 2004, salientava que poucas reas de quilombos tinham sido oficialmente reconhecidas e um nmero ainda menor recebera o ttulo de propriedade dos territrios ocupados, recomendando a acelerao do processo de identificao das comunidades quilombolas e das terras, bem como da distribuio dos respectivos ttulos3; c) o Conselho Econmico e Social, apresentando informe do Relator especial para a moradia adequada, em 2004, considerava a necessidade urgente para o Governo no sentido de adotar medidas e legislao nacional para garantir proteo contra despejos forados e assegurar que qualquer despejo seja executado em conformidade com as obrigaes internacionais, ao mesmo que reconhecia que o art. 68 do ADCT constitua um simblico ponto de partida para rever histricas
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http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/publications/CESCR-Compilacion(1989-2004).pdf p.5658, itens 20 e 36. 3 http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/f23afefaffdb960cc1256e59005f05cc/$FILE/G0441073.pdf itens 12 e 16.

discriminaes contra descendentes de escravos, recomendando a adoo, para as comunidades quilombolas, das orientaes constantes da Recomendao XXIX. 4 Nono, porque os relatrios internacionais destacam a falta de capacitao adequada "em matria de direitos humanos", em particular com respeito aos "direitos consagrados" em tratados internacionais, especialmente "na judicatura e entre os agentes pblicos" (item 19 e recomendao 42 do relatrio do Comit DESC5, recomendao 18 do relatrio CERD6 e itens 61 e 80, "i" do relatrio da moradia adequada.7 Neste sentido, por exemplo, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, analisando situaes de terras indgenas e de outras populaes tradicionais, ao interpretar o art. 21 da Conveno Americana de Direitos ( Pacto San Jose da Costa Rica), reconheceu que tal norma acarretava: a) proteo do direito de propriedade em sentido que inclui o direito dos membros das comunidades indgenas e tradicionais dentro do modelo de propriedade comunal8; b) o reconhecimento da especial relao de tais povos com a terra como base fundamental de sua cultura, vida espiritual, integridade e sobrevivncia econmica9, no meramente uma questo de posse e produo; c) a ocupao tradicional por tais comunidades deve ser suficiente para obter do Estado o reconhecimento de sua propriedade; d) o Estado deve delimitar, demarcar e outorgar ttulo coletivo do territrio de tais povos, em conformidade, eventualmente, com seu direito consuetudinrio e atravs de consultas prvias, efetivas e plenamente informadas10; e) o Estado deve abster-se de realizar atos que podem dar lugar a que outros afetem a existncia, valor, uso ou gozo do territrio a que tem direito os integrantes de tais comunidades; f) quando a propriedade comunal e a propriedade privada individual entrem em contradio aparente ou real, a Conveno Americana e a jurisprudncia da Corte proporcionam pauta para estabelecer restries admissveis ao gozo e exerccio de tais direitos, devendo o Estado avaliar, luz de tais parmetros, se necessria uma restrio a estes direitos de propriedade privada para preservar a subsistncia fsica e cultural das comunidades.11
http://www.unfpa.org/derechos/documents/relator_vivienda_brasil_04.pdf itens 70, 75, 88 e 80.b. http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/publications/CESCR- Compilacion(1989-2004).pdf 6 http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/f23afefaffdb960cc1256e59005f05cc/$FILE/G0441073.pdf 7 http://www.unfpa.org/derechos/documents/relator_vivienda_brasil_04.pdf 8 Caso Comunidad Mayagna ( Sumo) Awas Tigni vs Nicargua, 31 de agosto de 2001, pargrafos 148 e 149. Disponvel em: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_79_esp.pdf. 9 Caso Comunidad Yakye Axa vs Paraguay, 17 de junio de 2005, prrafos 123 a 156. Disponvel em: http:// www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_125_esp.pdf 10 Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. 28 de noviembre de 2007. Disponvel em: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf puntos resolutivos, nmero 5. 11 Idem, prrafos 127, 128 y 158.
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Da mesma forma, a Conveno n 169- OIT reconhece uma srie de direitos aos povos indgenas e tribais, nos termos da definio de seu artigo 1, em que, considerando as especificidades histricas e sociais e a relao especial com o territrio, so plenamente aplicveis s comunidades quilombolas. Ambos os tratados internacionais foram firmados pelo Brasil, regularmente internalizados e, pois, dotados, pelo menos, do carter supra-legal, nos termos da jurisprudncia mais recente do STF, o que significa, portanto, a potencialidade de paralisar qualquer norma interna que disponha em sentido diverso.12 Recorde-se, ainda, que a Corte Interamericana entendeu que: a) apesar de a legislao interna do Suriname no reconhecer o direito propriedade comum das comunidades negras nem ter ratificado a Conveno 169-OIT, o fato de ter assinado o Pacto internacional dos direitos civis e polticos era suficiente para obrigar ao cumprimento da obrigao de proteo de tais comunidades;13 b) a responsabilidade internacional dos Estados pode decorrer de atos ou omisses de quaisquer dos poderes, independentemente de sua hierarquia e mesmo que o fato violador provenha de norma constitucional;14 c) o Poder Judicirio deve ter em conta no s o tratado, mas tambm a interpretao que dele tem feito a Corte.15 Isto coloca a necessidade de repensar a relao entre as normas definidoras de direitos presentes na Constituio e nos tratados internacionais de direitos humanos. Neste sentido, se faz necessrio um dilogo das fontes, de forma a que a Constituio no exclui a aplicao dos tratados, e nem estes excluem a aplicao dela, mas ambas as normas ( Constituio e tratados) se unem para servir de obstculo produo normativa domstica infraconstitucional que viole os preceitos da Constituio ou dos tratados de direitos humanos em que a Repblica Federativa do Brasil parte.16 que os tratados internacionais de direitos humanos preveem, no geral, uma clusula de prevalncia da norma que seja mais favorvel proteo do ser
RE 466.343, Rel. Min. Cezar Peluso. Idem, prrafo 93 y 94. 14 Caso La ltima tentacin de Cristo (Olmedo Bustos y otros) vs. Chile, de 05/02/2001, em que ficou assentado que o Chile deveria adequar suas normas constitucionais e legais aos standards de liberdade de expresso consagrados na Conveno Americana (pargrafo 91.2). Disponvel em: http://spij.minjus.gob.pe/ informacion/coyuntura/Sentencias_CIDH/TrabajadoresCongreso/VOTO%20RAZONADO-GARCIA%20TRABAJADORES%20CESADOS%20DEL%20CONGRESO.pdf 15 Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. 26/09/2006, em que ficou assentado que, quando um Estado ratifica um tratado internacional, como uma Conveno, seus juzes, como parte do aparato do Estado, tambm esto a ela submetidos e, portanto, o Poder Judicial deve ter em conta no s o tratado, mas tambm a interpretao que do mesmo tenha realizado a Corte Interamericana, intrprete ltima da Conveno Americana (prrafo 124). Disponvel em: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_154_esp.pdf 16 MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Tratados internacionais de direitos humanos e direito interno. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 214.
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humano.17 Veja-se, por exemplo, o art. 29, b, da Conveno Americana dos Direitos Humanos, os artigos 5. 2 e 46 do Pacto Internacional dos direitos civis e polticos, os artigos 5.2 e 24 do Pacto Internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais, o art. 1.3 da Conveno internacional sobre a eliminao de todas as formas de discriminao racial, os artigos 1 e 16.2 da Conveno internacional contra a tortura e outros tratamentos humanos, cruis e degradantes, os artigos 13 e 14 da Conveno de Belm do Par. Em outros termos, a aplicao da norma que

O STF, recentemente, aceitou o dilogo das fontes e a mxima eficcia dos tratados internacionais: E M E N T A: "HABEAS CORPUS" - PRISO CIVIL - DEPOSITRIO JUDICIAL REVOGAO DA SMULA 619/STF - A QUESTO DA INFIDELIDADE DEPOSITRIA CONVENO AMERICANA DE DIREITOS HUMANOS (ARTIGO 7, n. 7) - NATUREZA CONSTITUCIONAL OU CARTER DE SUPRALEGALIDADE DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS? - PEDIDO DEFERIDO. ILEGITIMIDADE JURDICA DA DECRETAO DA PRISO CIVIL DO DEPOSITRIO INFIEL, AINDA QUE SE CUIDE DE DEPOSITRIO JUDICIAL. - No mais subsiste, no sistema normativo brasileiro, a priso civil por infidelidade depositria, independentemente da modalidade de depsito, trate-se de depsito voluntrio (convencional) ou cuide-se de depsito necessrio, como o o depsito judicial. Precedentes. Revogao da Smula 619/STF. TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS: AS SUAS RELAES COM O DIREITO INTERNO BRASILEIRO E A QUESTO DE SUA POSIO HIERRQUICA. - A Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Art. 7, n. 7). Carter subordinante dos tratados internacionais em matria de direitos humanos e o sistema de proteo dos direitos bsicos da pessoa humana. - Relaes entre o direito interno brasileiro e as convenes internacionais de direitos humanos (CF, art. 5 e 2 e 3). Precedentes. - Posio hierrquica dos tratados internacionais de direitos humanos no ordenamento positivo interno do Brasil: natureza constitucional ou carter de supralegalidade? - Entendimento do Relator, Min. CELSO DE MELLO, que atribui hierarquia constitucional s convenes internacionais em matria de direitos humanos. A INTERPRETAO JUDICIAL COMO INSTRUMENTO DE MUTAO INFORMAL DA CONSTITUIO. - A questo dos processos informais de mutao constitucional e o papel do Poder Judicirio: a interpretao judicial como instrumento juridicamente idneo de mudana informal da Constituio. A legitimidade da adequao, mediante interpretao do Poder Judicirio, da prpria Constituio da Repblica, se e quando imperioso compatibiliz-la, mediante exegese atualizadora, com as novas exigncias, necessidades e transformaes resultantes dos processos sociais, econmicos e polticos que caracterizam, em seus mltiplos e complexos aspectos, a sociedade contempornea. HERMENUTICA E DIREITOS HUMANOS: A NORMA MAIS FAVORVEL COMO CRITRIO QUE DEVE REGER A INTERPRETAO DO PODER JUDICIRIO. - Os magistrados e Tribunais, no exerccio de sua atividade interpretativa, especialmente no mbito dos tratados internacionais de direitos humanos, devem observar um princpio hermenutico bsico (tal como aquele proclamado no Artigo 29 da Conveno Americana de Direitos Humanos), consistente em atribuir primazia norma que se revele mais favorvel pessoa humana, em ordem a dispensar-lhe a mais ampla proteo jurdica. - O Poder Judicirio, nesse processo hermenutico que prestigia o critrio da norma mais favorvel (que tanto pode ser aquela prevista no tratado internacional como a que se acha positivada no prprio direito interno do Estado), dever extrair a mxima eficcia das declaraes internacionais e das proclamaes constitucionais de direitos, como forma de viabilizar o acesso dos indivduos e dos grupos sociais, notadamente os mais vulnerveis, a sistemas institucionalizados de proteo aos direitos fundamentais da pessoa humana, sob pena de a liberdade, a tolerncia e o respeito alteridade humana tornarem-se palavras vs. - Aplicao, ao caso, do Artigo 7, n. 7, c/c o Artigo 29, ambos da Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica): um caso tpico de primazia da regra mais favorvel proteo efetiva do ser humano. HC 96772, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 09/06/2009, DJe-157 DIVULG 20-08-2009 PUBLIC 21-08-2009 EMENT VOL-02370-04 PP-00811 RT v. 98, n. 889, 2009, p. 173-183)

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seja mais favorvel, mais protetora ou mais benfica s vtimas e, pois, beneficirias dos tratados de direitos humanos. A alegao de eventual falta de previso constitucional para tanto ( poderse-ia alegar princpios implcitos fundados no art. 4, II, da Constituio) veio a ser minimizada recentemente. que o Decreto legislativo n 186, de 9 de julho de 2008, internalizou a Conveno sobre os direitos das pessoas com deficincia, nos termos do art. 5, 3, da Constituio, ou seja, com status de equivalncia de emenda constitucional. E esta Conveno, agora incorporada com os mesmos efeitos da emenda constitucional prev, em seu art. 4, item 4, que: a) nenhum dispositivo da Conveno afetar quaisquer disposies mais propcias realizao dos direitos das pessoas com deficincia, as quais podem estar contidas na legislao do Estado parte ou no direito internacional em vigor para esse Estado; b) no haver derrogao ou revogao de quaisquer direitos humanos e liberdades fundamentais, sob a alegao de que a presente Conveno no reconhece tais direitos e liberdade ou que os reconhece em menor grau. Se os direitos humanos so indivisveis, como sustenta a doutrina, e a previso tem equivalncia de emenda constitucional, possvel continuar aceitando que tais regras de primazia de norma mais favorvel somente se aplicam s disposies envolvendo pessoas com deficincia e no aos demais direitos constitucionalmente assegurados e tambm reconhecidos em tratados internacionais de direitos humanos? No julgamento da Extradio 1.085 ( o caso Cesare Battisti), o min. Peluso afirmou que princpio capital da teoria e prtica dos tratados de que no tem nexo nem senso conceber que sejam celebrados para no ser cumpridos por nenhum dos Estados contraentes.18 Referia-se, verdade, a um tratado de extradio entre Brasil e Itlia. Mas poderia ser um tratado envolvendo eliminao da discriminao racial, direitos de povos indgenas, eliminao de discriminao contra a mulher, comunidades tradicionais. Pensar o STF da mesma forma, agora quando envolve a aplicao da Conveno n 169-OIT e da Conveno Americana, para as comunidades quilombolas?

Csar Augusto Baldi mestre em Direito ( ULBRA/RS), doutorando Universidad Pablo Olavide ( Espanha), servidor do TRF-4 Regio desde 1989 e organizador de Direitos humanos na sociedade cosmopolita ( ed. Renovar, 2004).

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Disponvel em: http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=610034 p. 171.