Sunteți pe pagina 1din 9

CAP. III.

ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE


CONINUT: Norme, reguli i proceduri de organizare; Calitatea organizrii structurilor administraiei: Reguli de organizare i funcionare a administraiei publice

1. Organizarea administrativ.
a) Conducere, coordonare i organizare. ntr-un stat de drept administraia public se organizeaz ca sistem executiv autonom i democratic, care trebuie s rezolve problemele sociale in favoarea cetenilor prin intermediul unor autoriti alese prin vot direct, egal, secret i liber exprimat de ctre cetenii dintr-o unitate administativ-teritorial. Managementul organizrii administraiei trebuie s asigure att organizarea, ct i gestionarea eficienta a resurselor existente, s promoveze soluii inovatoare, s mobilizeze cetenii pentru a-i pune n valoare iniiativa, experiena si cunotinele tiinifice, precum i dreptul de a participa la satisfacerea interesului general. Din acest punct de vedere, organizarea serviciilor publice este un raport social-uman n msura n care asigur accesul cetenilor la adoptarea i implementarea deciziilor administratiei. Teoria organizrii administrative utilizeaza att concepte i principii specifice dreptului public, ct i elemente ale teoriei manageriale cu privire la organizarea i conducerea autoritilor, instituiilor i serviciilor care furnizeaz produse, presteaz servicii sau execut lucrri de utilitate public . Ca urmare, n organizarea administrativ a serviciilor publice, termenul de conducere trebuie definit ca fiind aciunea exercitat de o autoritate public asupra furnizorilor de produse

i prestatorilor de servicii de sub autoritatea sa, cu scopul de a le menine n starea de funcionare i de a le adapta la nevoile colectivitii. Managementul administrativ abordeaz organizarea serviciilor de interes public dintr-o dubl perspectiv: - sub aspect tehnico-organizatoric, referitor la conducerea propriu zis a serviciului public cu metode i tehnici adecvate; - sub aspect social-politic, referitor la conducerea colectivitilor umane determinat de forma de guvernmnt, de regimul politic i libertatea economic. Managementul adminisrativ presupune a prevedea necesarul de produse i servicii ce trebuie furnizate cetenilor, a organiza i conduce agenii economicii sau instituiile care s furnizeze aceste servicii, a coordona activitatea acestora cu activitatea altor instituii i a controla modul n care acetia i realizeaz obligaiile, impuse prin contractele administrative. Noiunea de administraie este mai larg dect administraia public, deoarece ea cuprinde i administraia organizaiilor private: asociaii, fundaii, societi comerciale, cooperative etc. Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmresc realizarea unor interese proprii utiliznd anumite mijloace. Spre deosebire de administraia privat, administraia public urmrete satisfacerea interesului general n mod dezinteresat, inclusiv prin prestarea de servicii publice ctre colectivitatea administrat; spre deosebire de administraia particular, administraia public emite acte obligatorii fr a cere acordul acelora crora li se aplic aceste acte; administraia public, spre deosebire de cea privat, poate utiliza, atunci cnd este cazul, mijloace de constrngere. n organizarea admiistraiei publice se pot folosi principiile managementului general care, dup cum spunea T Levitt, const n evaluarea raional a unei situaii i selectarea sistematic a scopurilor i obiectivelor ; dezvoltarea sistematic a startegiilor de atingere a acestor obiective ; gestionarea resurselor necesare ; proiectarea, organizarea, ndrumarea i controlul raional al activitilor necesare atingerii obiectivelor selectate i, n fine, motivarea i recompensarea oamenilor care presteaz munca. b) Organizarea activitilor specifice. Pentru nceput, trebuie precizat faptul c organizarea autoritilor administraiei publice ntr-un anumit sistem depinde de principiile aplicate n sistem: autonomie, centralizare, descentralizare, desconcentrare etc. Aceasta nu nseamn c elementele de ansamblu ale unui regim politic nu stimuleaz sau, dimpotriv, frneaz aplicarea tipului de conducere la nivel local. Organizarea administrativ a serviciilor, fie c sunt prestate exclusiv de administraie (servicii publice), fie c sunt prestate de alte persoane (servicii de utilitate public), presupune un proces determinant, care cuprinde o serie de activiti specifice: analiza nevoii sociale i stabilirea mijloacelor materiale, financiare, umane i informaionale pentru satisfacerea ei; fixarea obiectivelor social-economice pe care trebuie s le realizeze instituiile i serviciile publice; evaluarea resurselor umane, materiale, tehnice i informaionale de care dispune colectivitatea pentru alocarea fondurilor necesare realizrii obiectivelor; elaborarea unei strategii de dezvoltare durabil prin alegerea metodelor, luarea

deciziei de a aciona, realizarea i organizarea sistemului de aciune (aplicarea deciziilor i controlul aplicrii acestora, precum i luarea deciziilor de corecie). Organizarea serviciilor administrative, reprezint un sistem de norme i activiti care asigur orientarea, ndrumarea, controlul i realizarea contient a intereselor i cerinelor cetenilor, utilizarea legilor, metodelor i tehnicilor manageriale aplicate la situaiile specifice. Conducerea serviciilor publice de ctre autoriti ale administraiei faciliteaz cunoaterea realitii, dar i stimularea intuiiei, a imaginaiei i creativitii funcionarilor publici, a factorilor de decizie. Prin conducerea exercitat de autoritile administraiei publice se regleaz sistemul social datorit faptului c acestea asigur corelarea legislaiei cu fenomenele politice, economice, culturale etc. Scopul principal al organizrii sistemului autoritilor administraiei publice este exercitarea prerogativelor puterii publice, de ctre reprezentanii colectivitilor umane, prin aplicarea unor politici publice n interes general cu eforturi materiale, umane i financiare mici i cu eficien mare. n sens larg, prin organizare administrativ se definete procesul contient de proiectare, coordonare. i control al activitii autoritilor, instituiilor, agenilor economici (publici sau privai), n scopul satisfacerii unui interes general sau realizrii unor obiective de utilitate public. Spre deosebire de procesul organizrii unei societi comerciale private, n cazul managementului administrativ, organizarea instituiilor i serviciilor publice asigur cooperarea dintre actorii politici, sociali sau economici i canalizeaz resursele umane, materiale, financiare, tehnice i informaionale ale colectivitii spre dezvoltarea economico-social. Prin aciuni, metode i mijloace specifice administraiei, specifice organizarea serviciilor publice asigur soluionarea unor probleme complexe, care privesc relaiile dintre autoritile publice i ceteni, gospodrirea localitilor i a domeniului public, satisfacerea intereselor generale i locale in diferite sectoare ale vieii social-economice. c). Implicarea managementului n organizarea administrativ. n teoria administraiei publice se utilizeaz fie definiii formale, fie definiii materiale ale sistemului de organizare a administraiei : - conform definiiilor formale, administraia trebuie interpretat n sens organic, ca ansamblu de autoriti publice: preedinte, guvern, ministere, consilii locale, primari i instituii autonome locale; - conform definiiilor materiale, administraia trebuie considerat n sens funcional, ca ansamblu de acte i fapte administrative prin care se execut legea n mod direct, sau prin emiterea de norme, sau prin organizarea sau prestarea de servicii publice. Desigur c organizarea administraiei publice n sistem este posibil ca expresie a managementului public pe baza unei teorii, a unei metodologii, a unor principii i tehnici integrate, care s-i confere urmtoarele trsturi specifice: caracterul politic: n cazul managementului public, organizarea administrativ a instituiilor i serviciilor de interes general este influenat de factorul politic; deciziile adoptate de guvernani se transmit de sus n jos la toate nivelurile administraiei publice; caracterul complex: complexitatea apare ca urmare a multitudinii sectoarelor public n care trebuie organizate servicii publice: nvmnt, sntate, cultur, asisten social, transport public, alimentare cu energie electric, cu gaze, cu ap i canalizare, telecomunicaii, salubritate, drumuri, protecie civil etc.

caracterul de sintez: n domeniul managementului public se regsesc concepte, teorii, metode i tehnici din alte domenii, care sunt utilizate n organizarea structurilor administrative; caracterul integrator: managementul serviciilor publice integreaz toate elementele necesare din domeniile vieii sociale, economice, cultural-spirituale etc . caracterul de diversitate: diversitatea se impune ca urmare a existentei unor instituii centrale sau locale ale administraiei publice, cu competen general sau special.

2. Reguli de organizare administrativ


a) Noiune. Termenul de organizare provine de la cuvntul de origine greac "organon" care nseamn armonie. Prin organizare se nelege descompunerea unui fenomen, proces, obiect, n elementele sale cele mai simple, analiza acestora n scopul recompunerii lor sub efect de sintez, ntr-o form perfecionat. Mutatis mutandis, n teoria administraiei publice, organizarea semnific ansamblul de procese prin care se delimiteaz activitile specifice fiecrei autoriti, serviciu sau instituie public din sistem, se stabilesc competenele, sarcinile i responsabilitile acestora i se reglementeaz relaiile dintre ele, att n interiorul, ct i n exteriorul sistemului administraiei publice. n esen, organizarea este un proces de diviziune a muncii, de precizare a responsabilitilor i stabilire (n caz de nevoie, impunere) a autoritii. Prin urmare, fiecare autoritate, instituie sau serviciu public, ca i fiecare funcionar n parte, trebuie s tie cine este, ce trebuie s fac, cine este responsabil i pentru ce rezultate. Eficiena organizrii administraiei nu se poate aprecia dect prin gradul de utilitatea social a serviciilor pe care le furnizeaz cetenilor, sau a gradului n care autoritile administraiei publice realizeaz interesul general. Este evident c, n msura n care o autoritate, o instituie sau un serviciu public public are o sfer mai larg de atribuii, competene i responsabiliti, cu att i organizarea acesteia este mult mai complex. b) Decizia de organizare administrativ Esena procesului managerial n orice structur organizatoric a administraiei publice o constituie adoptarea i aplicarea deciziei administrative. Adaptarea instituiilor i serviciilor publice la sistemul de nevoi sociale se realizeaz prin intermediul activitilor funcionarilor publici i este rezultatul unor decizii administrative de management. n managementul administrativ, deciziile sunt adoptate (emise) de autoritile administraiei publice la nivel central sau la nivel local. Decizia administrativ definete procesul complex de alegere a unei variante de aciune din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice prin care este determinat activitatea a cel puin unei alte instituii (persoane) din sistemul administrativ respectiv. Pentru a fi eficient, decizia de organizare administrativ trebuie s ndeplineasc mai multe condiii: s fie fundamentat tiinific; s aib un caracter realist; s fie oportun; s fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior; s fie fundamentat juridic. c) Reguli de organizare administrativ.

Principiile i regulile organizrii administrative ca expresie a managementului public reprezint un ansamblu de norme, principii i proceduri care stau la baza fenomenelor i proceselor din administraia public. Principiile, sau regulile nu sunt aplicabile n orice condiii de loc, de timp sau de persoane; ele necesit o anumit flexibilitate de aplicare, ceea ce implic din partea autoritilor publice o anumit competen, experien i hotrre. Dintre principiile i regulile managementului public aplicabile n sfera organizrii administraiei se pot reine urmtoarele: Regula conducerii unitare; Conform acestei reguli sistemul este structurat piramidal, ierarhic, astfel c deciziile se transmit din treapt n treapt. n acest fel se asigur claritatea obiectivelor de realizat i modalitatea de asumare corect a realitii. Aplicarea acestui principiu are avantajul cunoaterii de ansamblu a diferitelor procese i activiti, a corelaiilor dintre acestea, precum i capacitatea de a corecta disfunciile n timp optim. Regula conducerii autonome a serviciului public; Spre deosebire de conducerea unitar, prin care se asigur coeziunea ntregului, conducera autonom realizeaz adaptarea compartimentelor la particularitile momentului i timpului: Autonomia corect neleas stimuleaz iniiativa managerilor i ntrete responsabilitatea lor fa de actele administrative iniiate i executate. Cu ct se aplic mai mult acest principiu, cu att se asigur mai mult operativitatea i iniiativa, n timp ce birocraia ar fi stopat. Regula adaptrii ; Una dintre cerinele eseniale pentru organizarea sistemului administraieri publice este capacitatea de adaptarea rapid a structurilor sale la schimbrile i din viaa social-economic. Viaa social este supus unor evoluii permanente i continue. Aceste transformri i evoluii ale societii presupun, capacitate de flexibilbilitate, cunoatere exact a situaiilor concrete i rspunsuri coerente, rapide, pe msura desfsurrii evenimentelor. Regula aciunii Administraia are o serie de prerogative ale puterii publice (de care cetenii nu dispun) n domenii cum sunt ; perceperea de taxe i impozite, mobilizarea oamenilor n situaii de urgen, preluarea imobilelor prin procedura de expropriere etc. Aceast putere discreionar este stabilit prin lege, are amploarea variabil de la un regim politic la altul, iar rigoarea controlului este diferit. Dar administraia pub1ic pstreaz, ntotdeauna o marj de manevr (chiar dac ea trebuie s se conformeze legii), ntruct ea se bucur de prerogativa oportunitii, adic de dreptul de a aciona acolo unde, cnd i cum consider necesar, sau dac este necesar, s acioneze n cazul unor evenimente excepionale. Regula ierarhiei. Ordinea implic ierarhie i ca atare administraia este ierarhizat, divizat pe vertical i orizontal. Ierarhia administrativ (similar cu ierarhia militar), este un procedeu pentru a asigura coeziunea i disciplina administraiei. Aceast ierarhie permite transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. Datorit ierarhiei, autoritile administraiei publice superioare pot decide restructurarea autoritilor administraiei subordonate ierarhic; acest lucru este necesar n virtutea faptului c dimensiunea i structura instituiilor i serviciilor publice se modific, funcie de varietatea, dificultatea i complexitatea sarcinilor sociale . Regula legalitii

Necesitatea respectrii legalitii deriv din caracterul actelor administrative care se emit ntotdeauna n conformitate cu legea sau cu un alt act normativ. Organizarea i funcionarea autoritilor, instituiilor i serviciilor publice trebuie, aadar, s respecte normele juridice existente.

3. Eficiena organizrii administrative.


a). Calitatea organizrii. Cel mai important atribut al noiunii de eficien este faptul c ea are semnificaie pozitiv. Ca funcie a managementului calitatea este uneori folosit n teoria n administraiei cu semnificaia de eficien sau de utilitate social. n domeniul economic, calitate definete totalitatea trsturilor i caracteristicilor unui produs sau serviciu care-i confer proprietatea de a satisface o cerin explicit sau implicit. Managementul administraiei publice implic inevitabil anumite caliti de organizare i tocmai pentru a asigura eficiena activitii acesteia. Calitatea organizrii activitilor specifice administraiei se regsete n standardele ocupaionale sub forma cerinelor i responsabilitilor ce revin tuturor managerilor i funcionarilor. n Uniunea European s-a generalizat o anumit concepie cu privire la calitatea organizrii administraiei publice bazat pe patru vectori : utilizarea managementului prin obiective (MPO) pentru creterea eficienei activitii; capacitatea managerilor i funcionarilor de a crete eficiena serviciilor publice ; promovarea factorului uman n politica administraiei ; resursele umane trebuie s fie motorul performanei pentru c munca funcionarilor reprezint partea de "soft" a unei autoriti sau instituii; satisfacrea intereselor cetenilor n calitate lor de clieni ai serviciilor administrative. Dac aceste considerente sunt luate n calcul i se urmrete aplicarea permanent a acestora n sistemul administraiei publice se pot obine c succesele dorite n procesul de introducere a managementului calitii. b) Calitatea personalului. Pentru organizarea i funcionarea serviciilor publice la standarde de calitate ridicate, n managementul resurselor umane teoria administraiei publice propune implementarea unor msuri de tipul: Asigurarea unui management de calitate al resurselor umane; Noiunea de resurs uman se refer la faptul c orice individ se poate perfeciona profesional dac i se creaz condiiile necesare. Ar trebui avut n vedere concepia care pune accentul pe faptul c angajaii nu sunt o investiie sinonim cu capitalul fix sau mobil, ci o surs de ctig pentru administraie, dac li se ofer oportunitile necesare. Esena managementului resurselor umane const n capacitatea managerilor de a asigura condiiile necesare pentru ca angajaii s produc mai mult i mai bine. Antrenarea salariatilor; Antrenarea, ca secven distinct a procesului de management,cuprinde decizii i aciuni prin care se asigur participarea salariailor la stabilirea i realizarea obiectivelor prin
6

luarea n considerare a factorilor ce-i motiveaz. Suportul economic al antrenrii l reprezint, aadar, motivarea personalului, ce contribuie la armonizarea o sistemului categorial de interese economice ale participanilor la furnizarea i prestarea de servicii publice. Motivarea angajailor din administraie, indiferent dac sunt functionari publici sau nu, presupune corelarea recompenselor, sau a sanctiunilor materiale si moral-spirituale, cu rezultatele efectiv obtinute din realizarea obiectivelor. Motivarea poate avea urmtoarele caractere: - pozitiv, cand prioritare sunt recompensele materiale si/sau moral-spirituale ; - motivarea negativ, cand, pe intrervale scurte de timp, sanctiunile sunt prioritare; - complex, adic s cuprind recompense, ori sanciuni, att materiale, ct i moral spirituale, n proporii care s faciliteze manifestarea potenialului personalului; - difereniat, n sensul c dimensionarea i acordarea de recompense sau sanciuni s se realizeze funcie de specificitatea persoanei, specificitatea colectivului din care aceasta face parte i specificitatea situaiei la care se refer. n acest fel se creeaz premise favorabile pentru atenuarea i, ulterior, eliminarea caracterului colectivist sau populist de motivare; - gradat, adic s urmreasc satisfacerea diverselor categorii de nevoi specifice individului, de la nevoi de nivel inferior la cele de nivel superior. c). Calitatea activitii. Dac acceptm ipoteza c problema calitii activitii unei organizaii depinde de funcionalitatea ei, atunci trebuie s acceptm i concluzia c eficiena administraiei depinde de reducerea sau eliminarea disfuncionalitilor ei. n acest sens, calitatea activitii administraiei depinde de modul n care managementul reuete s nlture urmtoarele elemente de disfuncionalitate: - criteriile de tip colectivist n acordarea recompenselor materiale; - lipsa resurselor financiare pentru plata la termen i n cuantumul previzionat a salariilor; - insuficiena motivaiei pentru participarea funcionarului la realizarea obiectivelor; - erorile de comunicare a sarcinilor (misiunilor) ntre manageri i executani; - folosirea metodelor populiste ca soluii pentru evitarea unor stri conflictuale. a) Calitatea metodelor. Teoria administraiei publice, pe baza sintezei cercetrilor tiinifice din economie, sociologie, politologie, informatic i statistic matematic, propune o serie de metode care pot duce la obinerea unor efecte benefice n activitatea administraoiei publice, cum ar fi: - stimularea creterii economice i a eficienei activitilor industriale, comerciale, turistice, agricole etc.; - promovarea organizarii raionale strcturilor organizatorice i iniiativa n adoptarea deciziilor; - selectarea i ierarhizarea valorile colectivitilor umane conform condiiilor de legalitate, de oportunitate i utilitate social; - reglarea fenomenelor sociale n mod obiectiv i limitarea efectelor deformatoare ale subiectivismului persoanelor de decizie; - aplicarea metodelor, tehnicilor i procedeelor tiinifice n scopul depistrii, msurrii i evalurii proceselor care devin obiect al conducerii, eliminnd amatorismul sau aprecierea subiectiv a situaiilor; - evaluarea corect a influenelor generate de factorii perturbatori.

III.

CUPRINS: ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE Norme, reguli i proceduri de organizare; Calitatea organizrii structurilor administraiei: Reguli de organizare i funcionare a administraiei publice