Prioritati Guvernare 2009

PRIORITI DE GUVERNARE 2009
Publicaia apare n cadrul proiectului Consolidarea cooperrii dintre partide politice, organe electorale i alegtori, implementat de ctre Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT cu suportul financiar al UNDEF (Fondul Naiunilor Unite pentru Democraie).
CHIINU 2009
328:342.5(478) P 92
Publicaia apare n cadrul proiectului Consolidarea cooperrii dintre partide politice, organe electorale i alegtori, implementat de ctre Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT cu suportul financiar al UNDEF (Fondul Naiunilor Unite pentru Democraie).
Coordonator general: Elena Prohnichi Coordonator juridic: Corneliu Gurin Autori: Nadejda Hriptievschi, Alexandru Cocr, Cristina Cojocaru, Angela Casian, Anjela Baurciulu, Valeriu Prohnichi, Elena Gorelova, Alexandr Muravschi, Dorin Vaculovschi, Natalia Vldicescu, Sergiu Robu, Ion Comendant, Adrian Lupuor, Maia Sandu
Lector: Horia Zava Coperta: Anatolie Tomoianu Design i tehnoredactare: Anatolie Tomoianu Prepress: Editura GUNIVAS
ADEPT, str. V. Alecsandri nr. 97, Chiinu, MD 2012, Republica Moldova Tel.: (373 22) 213494, tel/fax: (373 22) 212992 E-mail: adept@e-democracy.md, www.e-democracy.md
Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii Prioriti de guvernare ... /aut.: Nadejda Hriptievschi, Alexandru Cocr, Cristina Cojocaru [et al.]; coord. gen. Elena Prohnichi; Asoc. pentru Democraie Participativ ADEPT. Ch.: Gunivas, 2009. ... 2009. 2009. 328 p. Apare cu sprijinul fin. UNDEF (Fondul Naiunilor Unite pentru Democraie). 1500 ex. ISBN 978-9977-908-88-7. 328:342.5(478) P 92
ADEPT, 2009 ISBN 978-9977-908-88-7 Toate drepturile rezervate. Punctele de vedere i opiniile exprimate n publicaie nu snt n mod necesar mprtite i de finanator i nu pot fi interpretate sub nici o form n acest sens.
CUPRINS
Nadejda Hriptievschi PROTECIA I AFIRMAREA DREPTURILOR OMULUI: UNELE ASPECTE CE IN DE IMPLEMENTAREA DREPTURILOR CIVILE I POLITICE ............................. 9 Alexandru Cocr JUSTIIA .................................................................................................................................... 43 Cristina Cojocaru EFICIENA ANTICORUPIE MCINAT NTRE FORMALISM, INFLUENE POLITICE I NENCREDERE........................................................................................ 83 Angela Casian, Anjela Baurciulu IMPLICAIILE POLITICII BUGETARFISCALE ASUPRA MANAGEMENTULUI FINANELOR PUBLICE .............................................................................................................. 125 Valeriu Prohnichi CLIMATUL INVESTIIONAL: PROVOCRI PENTRU NOUA GUVERNARE ........................................ 151 Elena Gorelova DEZVOLTAREA REGIONAL: EVOLUIE, LECII, RECOMANDRI .................................................. 171 Alexandr Muravschi PROBLEMELE I PERSPECTIVELE DEZVOLTRII SECTORULUI AGRAR ......................................... 197 Dorin Vaculovschi PIAA MUNCII I FENOMENUL MIGRAIEI: EVOLUII, PERSPECTIVE, RECOMANDRI.................. 215 Natalia Vldicescu SISTEMUL DE PROTECIE SOCIAL ........................................................................................... 235 Sergiu Robu, Ion Comendant ENERGETICA: ATINGEREA SECURITII, EFICIENEI, CALITII I COMPETIIEI PRECONIZATE .... 259 Adrian Lupuor COMERUL EXTERIOR I COMPETITIVITATEA ECONOMIEI NAIONALE ....................................... 289 Maia Sandu ASISTENA EXTERN ................................................................................................................ 311
Nadejda Hriptievschi Jurist, consultant juridic, Biroul Asociat de Avocai Avocaii Publici, magistru n drept constituional comparat cu specializare adiional n drepturile omului (Universitatea Central European, Budapesta, Ungaria) Alexandru Cocr Jurist, experien profesional n reforma justiiei penale, reforma sistemului de asisten juridic garantat de stat, participant la elaborarea textelor legislative n domeniul justiiei, magistru n drept Cristina Cojocaru Jurist, experien profesional n cadrul Proiectului UE Judiciarul Civil i Comercial n Moldova, n cadrul Ambasadei SUA din Republica Moldova i n cadrul Asociaiei obteti Centrul de Analiz i Prevenire a Corupiei, magistru n drept privat Angela Casian Confereniar universitar, Catedra Finane i asigurri, Academia de Studii Economice din Moldova, doctor n tiine economice Anjela Baurciulu Confereniar universitar, Catedra Finane i asigurri, Academia de Studii Economice din Moldova, doctor n tiine economice Valeriu Prohnichi Director executiv, Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP Elena Gorelova Director adjunct, Centrul de Investigaii Strategice i Reforme, viceministru al economiei (2001-2002), doctor n tiine economice Alexandr Muravschi Confereniar universitar, viceprim-ministru, ministru al economiei i reformelor (1999), deputat n Parlamentul Republicii Moldova, vice-preedintele comisiei parlamentare pentru economie, industrie i privatizare (1994-1998), doctor n tiine economice Dorin Vaculovschi Confereniar universitar, Decan, facultatea General i Drept, Academia de Studii Economice din Moldova, doctor n tiine economice Natalia Vldicescu Sociolog, Centrul de Investigaii Sociologice i Marketing CBS-AXA, magistru n Management Social i Dezvoltare Comunitar (Universitatea Al. I. Cuza, Iai) Sergiu Robu Colaborator tiinific, Laboratorul Energetic General, Institutul de Energetic, Academia de tiine a Moldovei Ion Comendant Colaborator tiinific, coordonator, Institutul de Energetic, Academia de tiine a Moldovei, doctor n tiine tehnice Adrian Lupuor Cercettor economic, Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP Maia Sandu Economist, consultant independent n politici publice, experien profesional n cadrul oficiului Bncii Mondiale n Moldova, PNUD Moldova, Ministerului Economiei i Comerului
CUVNT NAINTE
Indiferent de ce se va mai ntmpla pn la sfritul anului 2009, acesta va intra n istoria Republicii Moldova ca un an cu totul excepional, cnd ara a czut victim unor crize profunde i suprapuse. n ianuarie 2009 disensiunile politice i economice dintre Rusia i Ucraina au lsat o bun parte din comunitile locale fr resurse energetice. Criza financiar internaional declanat n august-septembrie 2008 s-a rsfrnt asupra Moldovei prin cea mai grav recesiune economic de dup 1999 ncoace. Alegerile parlamentare din 5 aprilie 2009 s-au soldat cu o criz politic de proporii i cu o divizare periculoas a societii. Modul n care autoritile centrale au gestionat la 6-7 aprilie 2009 protestele cetenilor nemulumii de rezultatele alegerilor i nclcrile n mas ale drepturilor omului de ctre poliie i justiie a cauzat o criz a ncrederii publicului intern i extern fa de instituiile democratice din ar. Verticala puterii a dat primele eecuri, sistemul de administraie intrnd i el ntr-o criz profund, fiind incapabil s adopte i s implementeze deciziile necesare n circumstane excepionale. Luate mpreun, acestea au creat i o criz major n politica extern a rii, ameninnd s provoace o schimbare radical a reperelor sale geopolitice. Dei parcursul rii n viitorul apropiat este nc incert, o scurt privire retrospectiv ar demonstra cu prisosin c toate ingredientele necesare pentru manifestarea exploziv a crizelor n anul 2009 au fost prezente de mai mult timp. Formele extreme n care s-au manifestat aceste crize snt rezultatul unor grave erori i contradicii de politici admise de guvernare n anii 2000 i care, mai devreme sau mai trziu, inevitabil ar fi erupt, indiferent de caracterul conjuncturii externe. Suportul politic i economic extern acordat Moldovei pe parcursul ultimului deceniu n procesul su de modernizare i dezvoltare, nu a putut substitui realizarea consecvent de reforme structurale i transformri democratice interne. Este demonstrativ faptul c la o diferen de aproape 7 ani, cnd guvernarea actual a declarat integrarea european drept obiectiv de importan strategic pentru Republica Moldova, problemele cu care se confrunt Moldova n 2009 rmn aceleai, iar unele chiar au devenit cronice i s-au agravat: respectarea drepturilor omului, asigurarea libertii presei, funcionarea defectuoas a mecanismelor statului de drept, independena justiiei, combaterea corupiei, crearea unui mediu de afaceri atractiv etc. n contextul celor menionate, publicaia de fa a fost conceput anume ca o surs de analize de politici care ar oferi partidelor politice i publicului larg repere pentru nelegerea gravelor probleme cu care se confrunt Republica Moldova. Sperm c aceast lucrare va facilita nelegerea de ctre noul corp de parlamentari, alei n cadrul alegerilor parlamentare din 2009, a raporturilor dintre evoluiile anterioare i necesitile ac-
tuale de dezvoltare ale Republicii Moldova, necesiti raportate la Strategia Naional de Dezvoltare i angajamentele asumate n faa partenerilor internaionali, inclusiv n cadrul procesului de integrare european. Ajutnd partidele politice s neleag mai bine necesitile sociale, aceasta publicaie va consolida gradul de responsabilitate i capacitatea de comunicare a partidelor cu cetenii. n acelai timp, sntem convini c lucrarea va servi publicului larg i mass-mediei drept instrument analitic valoros i surs de informaie necesar pentru monitorizarea activitii viitorului legislativ. Dup evenimentele din aprilie 2009, mai mult ca oricnd a devenit clar ct de important este asigurarea unui control din partea societii civile i a presei asupra activitii instituiilor democratice n general, i a Parlamentului, n mod special. Este vorba mai ales de asigurarea monitorizrii unor domenii-cheie de politici cu rol determinant n dezvoltarea social-economic i democratic a rii i care i-au gsit reflectarea n lucrarea de fa. Publicaia este structurat n 12 capitole, consacrate cte unui domeniu de politici. Fiecare capitol conine o analiz retrospectiv a evoluiei domeniului n perioada 2001-2008, urmat de identificarea problemelor existente i propunerea de recomandri pentru depirea acestora, pentru eficientizarea politicii respective. Capitolul 1 abordeaz unele aspecte problematice ce in de implementarea drepturilor civile i politice n Republica Moldova, n special a celor ce in de fenomenul torturii, libertatea individual i securitatea persoanei, accesul liber la justiie i dreptul la un proces echitabil, dreptul la libera exprimare i accesul la informaie, libertatea ntrunirilor. De asemenea, snt analizate documentele strategice de baz pentru protecia i promovarea drepturilor omului i funcionarea mecanismelor naionale de realizare a drepturilor i libertilor fundamentale. Capitolul 2 descrie evoluiile sinuoase ale sistemului de justiie. Autorul evalueaz gradul actual de independen i eficien a justiiei, puncteaz problemele curente i vine cu recomandri de depire a acestora. Capitolul 3 al lucrrii face o prezentare a evoluiei sectorului prevenirii i combaterii corupiei n perioada 1999-2008 i demonstreaz c lipsa voinei politice reale, imixtiunile politice i nencrederea populaiei fa de autoritile publice i organele specializate n combaterea corupiei reprezint principalele cauze care submineaz eficiena strategiilor anticorupie. Snt oferite alternative de politici anticorupie, bazate pe experiena altor state i estimrile autorului. Capitolele 4-7 snt dedicate tematicii economice. n Capitolul 4 autorii analizeaz implicaiile politicii bugetar-fiscale asupra managementului finanelor publice, estimeaz efectele crizei financiare mondiale asupra sectorului bugetar-fiscal din Republica Moldova i stabilesc unele aciuni de urmat pentru optimizarea politicii bugetar-fiscale. Situaia climatului investiional din Moldova face obiectul analizei Capitolului 5, n care
snt identificate principalele provocri pe care va trebui s le depeasc noul guvern n vederea redresrii deficienelor din mediul de afaceri i crerii unui climat investiional sntos. Capitolul 6 analizeaz evoluiile n politicile de dezvoltare regional i trece n revist principalele lecii de nvat pentru depirea disparitilor regionale n dezvoltarea social-economic a Moldovei. Partea economic a publicaiei este ncheiat de Capitolul 7 consacrat problemelor i perspectivelor dezvoltrii sectorului agrar. La frontiera dintre economic i social, este piaa muncii i fenomenul migraiei, care snt analizate n Capitolul 8. Capitolul 9 prezint principalele riscuri legate de stagnarea reformelor n sistemul de protecie social i identific premise majore care ar putea s impun accelerarea acestora. Capitolul 10 abordeaz situaia energetic a Republicii Moldova. Autorii evalueaz nivelul securitii energetice a rii, puncteaz problemele sectorului energetic naional i exploreaz opiunile posibile pentru asigurarea securitii, eficienei, calitii i competiiei n sector. Comerul extern i competitivitatea economiei naionale fac obiectul analizei n Capitolul 11 al publicaiei. Ultimul Capitol, 12, face o trecere n revist a asistenei externe pentru dezvoltare acordate Republicii Moldova n perioada 2001-2007 i argumenteaz de ce i cum asistena extern trebuie s fie canalizat spre atingerea unor obiective majore de dezvoltare. Iniiind proiectul de publicare a acestei lucrri, Asociaia ADEPT a avut drept scop principal promovarea valorilor democratice i sprijinirea participrii active a cetenilor la viaa public. Numai o guvernare care demonstreaz respect necondiionat pentru valorile democratice i are ncredere n capacitatea propriilor ceteni de a participa la administrarea treburilor publice este capabil s fac fa unor circumstane critice de proporii.
Nadejda HRIPTIEVSCHI
PROTECIA I AFIRMAREA DREPTURILOR OMULUI: UNELE ASPECTE CE IN DE IMPLEMENTAREA DREPTURILOR CIVILE I POLITICE
INTRODUCERE
Drepturile fundamentale ale omului reprezint unul din instrumentele de baz care consacr statul democratic i de drept. De la proclamarea independenei sale, Republica Moldova a ratificat la mai multe documente internaionale privind drepturile omului, cum ar fi: Declaraia universal a drepturilor omului, Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i libertilor fundamentale, Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice, Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale, Convenia privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasial, Convenia mpotriva torturii i altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante, Convenia cu privire la drepturile copilului etc. Odat ce a subscris la aceste documente, Moldova s-a obligat s le respecte i s asigure protecia drepturilor i libertilor omului la nivel naional, iar datorit normelor constituionale de la art. 4, reglementrile internaionale n materie au prioritate fa de legislaia naional. n ultimii zece ani Moldova a avansat considerabil n dezvoltarea cadrului normativ intern necesar respectrii drepturilor omului. Cu toate acestea, nu au fost nregistrate progrese remarcabile n transpunerea n practic a prevederilor legislaiei; acestea fie snt ignorate de ctre organele responsabile, fie snt aplicate defectuos. Fcnd o comparaie a situaiei drepturilor omului din anul 2001 cu cea de la nceputul anului 2009, putem meniona lipsa unor realizri majore, iar uneori i prezena unor regrese legate anume de respectarea drepturilor fundamentale ale omului, inerente unui sistem democratic. n special, este vorba de libertatea de exprimare, accesul la informaia de interes public, libertatea i securitatea personal a persoanelor reinute sau arestate, dreptul de a nu fi supus torturii i tratamentelor inumane, libertatea ntrunirilor, dreptul la un proces echitabil. Aceste semnale snt cu att mai alarmante, cu ct garantarea i realizarea acestor drepturi depinde n mare parte de voina politic a guvernrii i mai puin de existena
Protecia i afirmarea drepturilor omului
unor resurse financiare. Faptul c autoritile raporteaz realizri majore n implementarea actelor normative naionale legate de respectarea drepturilor omului, n moment ce acestea snt n mod continuu nclcate, ridic semne de ntrebare privind onestitatea i veracitatea declaraiilor reprezentanilor autoritilor privind protecia acordat. Lipsa unei politici consecvente n protejarea i aprarea drepturilor omului i a unor instituii democratice funcionale alimenteaz nencrederea populaiei n capacitatea statului de a le apra drepturile, care se manifest prin numrul n cretere al dosarelor contra Moldovei depuse la CEDO. Numeroasele nclcri ale drepturilor fundamentale ale omului, comise de ctre forele poliiei i susinute de ctre organele de justiie dup alegerile parlamentare din 5 aprilie 2009 i aciunile de protest postelectorale, au intensificat sentimentul lipsei de securitate n rndul cetenilor i au subminat considerabil ncrederea i aa ubred a cetenilor n instituiile statului. n situaia creat, vor fi necesare eforturi consolidate ale guvernrii de a restabili principiul statului de drept, prin reformarea real a sistemului de justiie i a forelor poliiei.
1. SITUAIA DREPTURILOR OMULUI N ANII 2000-2001

n anii 2000-2001, Republica Moldova se caracteriza drept stat care n general respect drepturile cetenilor si, cu probleme n anumite domenii 1, Parlamentul adoptnd un ir de legi, iar Guvernul mai multe acte normative de asigurare social a diverselor categorii de ceteni socialvulnerabili, dar cu o ruptur substanial ntre inteniile declarate i viaa real 2. Conform adresrilor cetenilor la Centrul pentru Drepturile Omului din Moldova (n continuare CDOM), cele mai frecvente nclcri au fost nregistrate n urmtoarele domenii: dreptul la asistena i protecia social, dreptul la proprietate, dreptul la munc, accesul liber la justiie, securitatea personal, dreptul la viaa intim i demnitatea personal, dreptul la educaie, accesul liber la informaie, dreptul la libera circulaie3. Tortura i alte pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante: problemele existente vizau condiiile de detenie, n special n izolatoarele de detenie preventiv (anchet n 2000, n.a.) care sufereau de neajunsuri ca suprapopularea, ventilaia proast, lipsa condiiilor pentru recreaie i reabilitare. Malnutriia i procentul nalt de diferite boli, n special tuberculoza, erau caracteristice att pentru instituiile de ispire a pedepsei, ct
A se vedea Raportul pentru practicile statelor n domeniul drepturilor omului 2000, elaborat de Biroul pentru democraie, drepturile omului i munc, Departamentul de stat al SUA (Raportul pentru drepturile omului, 2000, DS, SUA), disponibil la http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2000/eur/870.htm. A se vedea Raportul privind respectarea drepturilor omului n Republica Moldova n anul 2000, Centrul pentru Drepturile Omului din Moldova, Chiinu, 2001, p. 4. Raportul CDOM pentru 2000, p. 4.
10
i pentru izolatoarele de detenie preventiv4. CDOM a nregistrat plngeri referitoare la utilizarea violenei fizice i torturii de ctre colaboratorii de poliie i ai penitenciarelor5. Libertatea individual i securitatea persoanei: o persoan putea fi arestat pe o perioad maxim de 24 ore pn a fi adus n faa unui judector care elibera mandatul de arest. nclcrile vizau n special termenul maxim de reinere, n special persoanele reinute vineri sau n week-end, precum i lipsa aprtorului n perioada de reinere, n special n cauzele cnd persoana nu dispunea de mijloace pentru a-i angaja un aprtor privat, iar cei numii din contul statului de obicei nu se prezentau dect dup expirarea perioadei de reinere6. Accesul liber la justiie i dreptul la un proces echitabil: era caracteristic tergiversarea examinrii cauzelor n instana de judecat, n special a celor penale, acestea fiind examinate mai mult de 12 luni n cazurile aplicrii msurii preventive sub form de arest7. Accesul la avocat n perioada de reinere nu se asigura n mod sistematic, iar calitatea serviciilor avocailor numii din oficiu lsa de dorit8. Asigurarea dreptului la un proces echitabil era problematic din cauza alegaiilor de corupie n sistemul judiciar i organele procuraturii, influenei executivului asupra puterii judiciare. Totui, se nregistrau semne de depire a acestor vicii i creterea independenei justiiei9. Victimele nu beneficiau de o protecie adecvat, nici de iure (lipsa cadrului juridic), nici de facto (plngerile la CDOM). Viaa intim, familial i privat: incidente de efectuare a percheziiilor de ctre procuratur fr autorizaiile necesare i practica instanelor de judecat care nu excludeau probele astfel obinute. De asemenea, continu practica ageniilor de securitate de monitorizare electric a locuinelor sau de interceptare a convorbirilor telefonice, fr autorizaiile necesare i imposibilitatea procuraturii de a controla efectiv ageniile respective10. Dreptul la libera exprimare i libertatea presei: n general se considera c statul asigura dreptul la o liber exprimare i libertatea presei, care reprezenta relativ liber diverse puncte de vedere, opinii i comentarii politice. Statul susinea o serie de publicaii prin subsidii, dar i partidele politice i organizaiile profesionale aveau posibilitatea s publice11. Accesul la informaie de interes public: CDOM nregistrase o serie de plngeri despre nclcarea dreptului la informaie prevzut de Constituie, ns lipsea cadrul juridic de implementare a acestuia, care a fost creat prin adoptarea Legii privind accesul la informa4 5 6 7 8 9 10 11
Raportul pentru drepturile omului, 2000, DS, SUA. Raportul CDOM pentru 2000, p. 43. Raportul pentru drepturile omului, 2000, DS, SUA. Raportul CDOM pentru 2000, p. 41, n baza informaiei prezentate de Ministerul Justiiei. Raportul CDOM pentru 2000, p. 41-42. Raportul pentru drepturile omului, 2000, DS, SUA. Idem. Idem.
11
ie12. Legea respectiv a reprezentat un pas foarte important n vederea asigurrii att a dreptului constituional la informaie, ct i o msur important de mputernicire a cetenilor cu drepturi i posibiliti de a influena buna guvernare a statului, att la nivel naional, ct i local. Libertatea ntrunirilor: cadrul juridic i implementarea dreptului la ntrunire nu pare s fi ridicat careva probleme deosebite. Constituia prevedea dreptul la crearea partidelor i organizaiilor politice, iar autoritile publice respectau acest drept n practic13 sau, cel puin, nu existau semnale alarmante de nclcare a acestui drept, probabil i datorit interesului sczut al populaiei de a-l utiliza. Libertatea religiei: la moment statul prea s fi respectat dreptul constituional al cetenilor, cu excepia refuzului de a nregistra Biserica Ortodox a Basarabiei14. Egalitatea tuturor indiferent de ras, sex, religie, dizabilitate, limb sau statutul social: problemele ce au fost semnalate n acest domeniu se refereau n special la lipsa prevederilor n legislaia penal referitoare la violena n familie, afectarea negativ disproporional a femeilor n raport cu brbaii n ceea ce privete efectul omajului, indicat de datele statistice, lipsa obligaiunilor legale exprese privind crearea facilitilor pentru accesul n cldiri i transportul public pentru persoanele cu dizabiliti. Referitor la minoritile naionale, Legea ceteniei15 prevedea oportuniti egale pentru obinerea ceteniei de ctre orice persoan care locuia pe teritoriul Republicii Moldova la momentul obinerii independenei, considerat o lege foarte liberal de ctre ODIHR/OSCE. Dei legislaia prevedea cunoaterea obligatorie a limbii de stat de ctre orice cetean al rii, condiie ce trebuia ntrunit pn n 1994, Parlamentul a amnat pe o perioad nedeterminat implementarea acestei obligaiuni.
2. EVOLUIA DREPTURILOR OMULUI N PERIOADA 2001-2009

2.1. Consideraii generale
Analiza comparativ a datelor statistice ale CDOM de-a lungul perioadei 2001-2009 denot faptul c situaia privind respectarea drepturilor omului n Republica Moldova nu a suferit modificri radicale. Evoluii pozitive snt nregistrate n dezvoltarea cadrului normativ i instituional naional i aderarea la instrumente internaionale n domeniul drepturilor omului. A fost apreciat drept pozitiv ratificarea unui ir de convenii internaionale, n special a Protocolului Opional la Convenia mpotriva torturii i a altor pedepse
12 13 14 15
Legea nr. 982-XIV din 11.05.2000 privind accesul la informaie. Raportul pentru drepturile omului, 2000, DS, SUA. Idem. Legea ceteniei nr. 1024-XIV din 02.06.2000, Monitorul Oficial nr. 98 din 10.08.2000.
12
sau tratamente cu cruzime, inumane sau degradante16, a Protocolului opional la Pactul Internaional cu privire la Drepturile Civile i Politice17, Protocolului opional al Conveniei cu privire la eliminarea tuturor formelor de discriminare fa de femei18 etc. Este remarcat adoptarea unui ir de acte noi sau amendamente, cum ar fi Legea cu privire la asistena juridic garantat de stat19, Legea cu privire la protecia martorilor i altor participani la procesul penal20, Legea cu privire la prevenirea i combaterea violenei n familie21, Legea privind ntrunirile22, Legea privind transparena n procesul decizional23, Legea privind controlul civil asupra respectrii drepturilor omului n instituiile care asigur detenia persoanelor24 etc. n acelai timp, mai multe acte normative se afl nc la etapa de proiect (cum ar fi spre exemplu proiectul legii privind prevenirea i combaterea discriminrii, proiectul legii privind libertatea de exprimare), dei acestea ar fi putut contribui la mbuntirea respectrii i realizrii drepturilor i libertilor fundamentale n Moldova. La capitolul respectarea drepturilor omului, anumite progrese au fost nregistrate n domeniile asigurrii cu pensii i salarii n sectorul bugetar, reforma sistemului de asisten juridic garantat de stat, drepturile copilului, asigurarea drepturilor deinuilor i asigurarea standardelor minime de deinere a persoanelor private de libertate. Problema esenial n domeniul drepturilor omului rmne a fi aplicarea defectuoas a cadrului normativ, care se soldeaz cu nerespectarea sau chiar violarea deliberat a drepturilor omului. Mai mult ca att, n ultimii ani au fost sesizate unele nclcri ale drepturilor i libertilor constituionale care nu au fost invocate anterior: libertatea contiinei, libertatea ntrunirilor, libertatea opiniei i exprimrii25. Totodat, implementarea multor dintre drepturile sociale i politice de fapt s-a nrutit sau nu a progresat n nici un fel n perioada respectiv. Este vorba de asigurarea dreptului la proprietate, la un proces echitabil, dreptului de a nu fi supus abuzului fizic, tratamentelor inumane, de tortur i punitive, dreptului asocierii, dreptului electoral, libertii presei i de exprimare, libertii i securitii individuale. Conform CDOM, cel mai frecvent rmn a fi nclcate dreptul la proprietate privat, accesul liber la justiie, dreptul la munc i protecia muncii, dreptul la asisten i protecie social, libertatea individual i sigurana persoanei26.
16 17 18 19
20
21 22 23 24 25 26
Legea nr. 66-XVI din 30.03.2006. Legea nr. 260-XVI din 06.12.2007. Legea nr. 318 din 15.12.2005. Legea nr. 198-XVI din 26.07.2007, intrat n vigoare la 01.07.2008, cu excepia prevederilor referitoare la asistena juridic n cauze contravenionale, civile i de contencios administrativ, care urmeaz s intre n vigoare la 01.01.2012. Legea nr. 105-XVI din 16.05.2008 cu privire la protecia martorilor i ali participani la procesul penal, intrat n vigoare la 27.09.2008. Legea nr. 45-XVI din 01.03.2007, intrat n vigoare la 18.09.2008. Legea nr. 26-XVI din 22.02.2008. Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008. Legea nr. 235-XVI din 13.11.2008. Raportul CDOM 2007. Raportul CDOM 2008.
13
O alt problem ine de incoerena n adoptarea legislaiei relevante i discordana n legislaia naional privind drepturile omului. n ultimii ani au fost adoptate mai multe acte normative care au intrat n contradicie cu legislaia deja existent privind drepturile omului. Printre acestea se numr Legea privind secretul de stat27, modificrile la Codul Electoral prin care se interzice deintorilor dublei cetenii s ocupe funcii publice28, Codul de conduit a funcionarului public29 etc. Dificultile n domeniul drepturilor omului au la baz mai multe cauze: formularea i aplicarea politicilor n domeniul drepturilor omului se realizeaz separat de politicile sociale, economice i juridice. Drepturile omului nc snt privite ca o ramur separat, care potrivit unei convingeri existente s-ar rezuma la ratificarea de acte internaionale i adoptarea de acte normative relevante; actele normative n domeniul drepturilor omului nu dispun ntotdeauna de acoperire financiar. Nu exist o legtur coerent dintre normele adoptate n domeniul drepturilor omului i planificarea bugetului de stat; lipsa unei voine politice a factorilor decizionali privind implementarea politicilor n domeniului drepturilor omului i n acelai timp contientizarea slab de ctre organele decizionale i/sau responsabile de protecia drepturilor omului a importanei acestui domeniu. Reformele n domeniu snt impulsionate de ctre factori externi, mai puin interni; problemele n funcionarea eficient i echitabil a justiiei. Independena justiiei, atenionat de o serie de rapoarte ntocmite de experi naionali i externi, reprezint domeniul-cheie n asigurarea drepturilor omului; comunicarea formal i colaborarea ineficient dintre societatea civil i autoriti n elaborarea i implementarea politicilor din domeniul drepturilor omului.
n continuare va fi analizat situaia n cinci domenii ale drepturilor omului, considerate drept problematice pentru Republica Moldova.
2.2. Tortura i alte pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante
n perioada 2001-2009 acest domeniu a cunoscut o evoluie contradictorie. Pe de o parte, au fost nregistrate realizri n consolidarea legislaiei privind drepturile deinuilor i n dezvoltarea cadrului instituional: a fost creat Mecanismul naional de prevenire a torturii, reprezentat de Consiliul consultativ din cadrul Centrului pentru Drepturile Omului din Moldova30;
27
28 29
30
Legea nr. 245-XVI din 27.11.2008, include prevederi (art. 7) care face posibil secretizarea, practic, a oricrui tip de informaie. Legea nr. 76-XVI din 10.04.2008. Legea nr. 25-XVI din 22.02.2008, conine prevederi care restricioneaz posibilitile funcionarilor publici de a activa ntr-un mod transparent i creeaz motive financiare pentru a nu oferi informaii de interes public. A se vedea Regulamentul Consiliului Consultativ, aprobat de Centrul pentru Drepturile Omului la 31.01.2008, disponibil la http://www.ombudsman.md/Ses_avize/475/.
14
au fost introduse msuri alternative la detenie (probaiunea31, munca neremunerat n folosul comunitii32); introducerea unor penaliti de nondetenie; au fost introduse amendamente la Codul Penal, n vederea liberalizrii i umanizrii pedepselor penale, dezincriminrii anumitor componene de infraciune i ajustrii cadrului legal al RM la Convenia European pentru protecia drepturilor i libertilor fundamentale33.
Pe de alt parte, cazurile de tortur i de maltratare care au loc pe durata deinerii persoanelor n custodia poliiei, continu s fie rspndite. Rmne rspndit i practica de folosire a forei n obinerea probelor de ctre organele de urmrire penal. Potrivit raportului Amnesty International din 2008, tortura i maltratarea snt larg rspndite la nivel de sistem, n timp ce investigaiile afirmaiilor cu privire la cazurile de aplicare a torturii nu se efectueaz eficient i imparial, fapt care duce la o atmosfer de impunitate34. Persoanele care snt supuse maltratrilor i torturii de ctre colaboratorii de poliie nu snt protejate, nu dispun de remedii juridice efective de a se repune n drepturile lezate, iar msurile ntreprinse de autoriti snt insuficiente pentru a combate actele de tortur. Cazurile de tortur i maltratare din partea colaboratorilor de poliie, aplicate persoanelor deinute dup evenimentele din aprilie 2009, relatate n mijloacele mass-media vin s confirme prezena i amploarea acestui fenomen. Existena practicii de aplicare a torturii i tratamentelor crude, inumane i degradante, este dovedit i prin numrul existent de dosare la CEDO, n care se constat aplicarea torturii sau tratamentelor respective, fenomen aflat n cretere n ultimii ani35. Comitetul Antitortur al Consiliului Europei (CPT) arat ntr-un raport privind rezultatele celei de-a patra vizite n Moldova n 2007 c actele de tortur au loc, de obicei, n izolatoarele de detenie provizorie, care nc se afl n jurisdicia Ministerului Afacerilor Interne i mai puin n nchisori, aflate sub jurisdicia Ministerului de Justiie36. De aceea, att n PNADO, ct i n PAUERM se prevede transferul izolatoarelor de detenie provizorie n jurisdicia Ministerului de Justiie, nerealizat pn n prezent, potrivit autoritilor, din motive financiare. O alt problem ine de condiiile de detenie att preventiv, ct de executare a sentinelor definitive, care reprezint o surs important a nclcrii drepturilor omului n
31 32 33 34 35
36
Legea nr. 8-XVI din 14.02.2008. HG nr. 1643 din 31.12.2003. Legea nr. 277 din 18.12.2008. A se vedea Raportul anual Amnesty International 2008, www.amnesty.md. A se vedea Evoluia cauzelor moldoveneti la CEDO, analiz publicat de Juritii pentru Drepturile Omului la 29.10.2008, care atest urmtoarele: aplicarea torturii n 4 hotrri mpotriva Moldovei, aplicarea tratamentelor degradante i inumane n 21 hotrri i lipsa unei anchete efective n 7 hotrri. Pentru informaie a se vedea: http://www.lhr.md/news/112.html. http://www.cpt.coe.int/documents/mda/2008-12-04-eng.htm. Dei raportul face referire la situaia n 2007, aceasta nu a suferit schimbri radicale, cazurile de abuzuri fizice sau maltratri a deinuilor aflai n arest preventiv de ctre colaboratorii poliiei snt nc destul de frecvente.
15
Moldova. Suprapopularea locurilor de detenie, condiiile proaste de detenie, accesul limitat la serviciile medicale snt cele mai frecvente nclcri ale drepturilor deinuilor i cauze ale tratamentelor rele i inumane. n timp ce autoritile dau vina pe lipsa de fonduri pentru ntreinerea sistemului penitenciar, utilizarea insuficient a formelor alternative deteniei, precum i meninerea politicilor care favorizeaz detenia ca msura privativ n timpul urmririi penale i procedurilor judiciare, duc la creterea numrului persoanelor deinute. Aflarea persoanelor n locurile de executare a sentinelor este nsoit de mai muli factori de risc: accesul limitat al condamnailor la justiie, eficiena sczut a cilor de redresare a nclcrilor dreptului la viaa privat, la coresponden, posibilitatea contestrii sanciunilor disciplinare i administrative, calitatea condiiilor de executare37. Att Comitetul Antitortur al Consiliului Europei, ct i organizaiile neguvernamentale de specialitate atest lipsa progreselor semnificative n acest domeniu. n acelai timp, eficacitatea redus a mecanismului naional de prevenire a torturii ar putea reduce eforturile de eradicare a relelor tratamente i torturii. Aceasta a nceput s fie pus la ndoial, la scurt timp dup crearea mecanismului, deoarece activitatea Consiliului Consultativ se bazeaz pe participarea voluntar a membrilor si, fr careva remunerare sau compensare a cheltuielilor, n timp ce Consiliul necesit resurse suficiente pentru a putea efectua vizitele n locurile de detenie, cheltuieli care nu snt prevzute n bugetul de stat. Consiliul i-a nceput activitatea cu succes mai mult datorit entuziasmului i devotamentului membrilor si, dar a nregistrat o pauz, din cauza schimbrii membrilor (decesul preedintelui) i neclaritilor de procedur. Dei i-a renceput activitatea i se pare c i va putea menine existena, n special cu suportul donatorilor, este necesar o strategie care ar asigura viabilitatea acestui important mecanism.
2.3. Libertatea individual i securitatea persoanei

Situaia cu privire la securitatea persoanei i libertatea individual este, de asemenea, una problematic, determinat de existena mai multor proceduri administrative de reinere a persoanei i practica puin rspndit a instanelor judiciare de aplicare a prevederilor de eliberare pe cauiune n cazul procedurilor penale. Procedurile administrative de detenie nc mai snt utilizate pentru a justifica i a preceda o detenie pe procedur penal. Eliberarea mandatului de arest de ctre judectorul de instruciune tot mai frecvent este considerat ca un procedeu pur formal de legitimizare a demersului pentru arest preventiv din partea organului de anchet. Aceasta reprezint o deviere substanial de la practica european de aplicare a msurii de detenie preventiv. Art. 5 al Conveniei Europene pentru Drepturile Omului i Libertile Fundamentale stabilete c orice persoan arestat sau deinut trebuie adus de nda37
Cazurile la CEDO: Meriakri, 2005, Iordachi, 2006.
16
t naintea unui judector sau a altui magistrat mputernicit prin lege cu exercitarea atribuiilor judiciare i are dreptul de a fi judecat ntr-un termen rezonabil sau eliberat n cursul procedurii. Punerea n libertate poate fi subordonat unei garanii care s asigure prezentarea persoanei n cauz la audiere. n interpretarea CEDO, acest articol presupune c orice persoana acuzat de svrirea unei infraciuni trebuie ntotdeauna eliberat n cursul procedurii, iar motivele deinerii n stare de arest trebuie s fie relevante i suficiente38. Aplicarea inconsecvent a cerinelor fa de detenia preventiv reprezint o practic rspndit n sistemul judiciar. Totodat, modificarea termenului de reinere a persoanei de la 24 de ore la 72 de ore este considerat a fi un regres i reprezint un risc pentru nclcarea dreptului la libertate individual39. Un alt risc important l reprezint restricionarea accesului reprezentantului sau avocatului la persoana reinut. Dei Codul de Procedur Penal prevede dreptul la ntrevederea confidenial cu aprtorul pn la prima audiere40, prevederile respective nu au adus rezultate tangibile. n practic snt frecvente nclcrile cnd persoanele reinute nu au acces la asistena juridic n timpul cuvenit sau le este refuzat ntlnirea privat cu avocatul. Spre exemplu, conform unei monitorizri efectuate de Institutul de Reforme Penale (IRP) n perioada aprilie 2007-martie 2008 a persoanelor preventiv arestate din izolatoarele de detenie preventiv nr. 13 Chiinu, nr. 11 Bli, nr. 17 Rezina i nr. 5 Cahul, aproximativ dou treimi din numrul total de persoane au vorbit cu poliia n lipsa avocatului i o treime au i semnat careva acte n absena aprtorului41. Unul din motivele des invocate de organele de urmarire penal pentru invitarea tardiv a avocatului era lipsa unei proceduri de solicitare i numire a avocailor sau refuzul acestora de a se prezenta. Reglementarea detaliat a procedurii de numire a aprtorului n cauze ce necesit acordarea asistenei juridice de urgen42 rspunde acestor lacune. Implementarea noilor reguli va depinde de corectitudinea i coerena organelor de urmrire penal i a avocailor de serviciu. nclcri de acest gen au fost prezente i n cazurile de reinere a persoanelor n urma evenimentelor postelectorale din aprilie 200943. n plus, acestea erau reinute de persoane care nu se legitimau, n civil, fr a li se aduce la cunotin motivele reinerii.
38 39
40 41
42
43
www.lhr.md, cazul Boicenco c. Moldovei, 2007. A se vedea modificarea Codului de Procedur Penal (CPP) din 1961 (abrogat), modificat prin Legea nr. 665-XV din 22.11.2001, termen meninut i n noul cod de procedur penal adoptat din 14.03.2003, intrat n vigoare la 12.06.2003. A se vedea art. 167 al CPP, modificat prin Legea nr. 89 din 24.04.2008, intrat n vigoare la 01.07.2008. A se vedea pentru detalii Raportul preliminar cu privire la situaia persoanelor aflate n arest preventiv, IRP, martie 2008. A se vedea Legea cu privire la asistena juridic garantat de stat; Regulamentul cu privire la procedura de solicitare i desemnare a avocatului pentru acordarea asistenei juridice de urgen, aprobat de Consiliul Naional pentru Asistena Juridic Garantat de Stat la 18.07.2008. Potrivit organizaiilor neguvenamentale ale dreptului omului au avut loc urmtoarele nclcri legate de libertatea individual i securitatea personal: persoanele reinute nu au avut acces la asistena juridic a avocatului la timpul cuvenit i chiar au fost abuzate fizic, pentru c au solicitat asistena unui avocat; persoanele au fost interogate n absena unui avocat; avocaii nu au asistat la edinele de judecat; nu au fost asigurate ntlniri private cu avocatul. Vezi declaraia reprezentanilor societii civile din 13.04.2009, www.credo.md.
17
O nclcare frecvent este i aducerea persoanelor la comisariatele de poliie pentru identificare, n pofida faptului c acestea au asupra lor acte de identitate. Deseori n privina persoanelor respective snt ntocmite procese-verbale cu privire la contravenia administrativ pentru aa-zisa opunere de rezisten colaboratorilor de poliie sau huliganism nu prea grav 44.
2.4. Accesul liber la justiie i dreptul la un proces echitabil

Ca i n cazul celorlalte drepturi ale omului, n ultimii ani, Republica Moldova a nregistrat rezultate bune n dezvoltarea i consolidarea cadrului normativ privind asigurarea accesului liber la justiie i la un proces echitabil. Astfel, a fost redus durata examinrii dosarelor penale, n special n urma introducerii regulii de efectuare a urmririi penale i judecare de urgen i n mod preferenial a cauzelor n care snt bnuii, nvinuii sau inculpai arestaii, i a termenului de inere a persoanei n arest preventiv la urmrirea penal i n timpul examinrii cauzei n instan45. Reforma sistemului de acordare a asistenei juridice garantate de stat este o alt realizare pozitiv. nceput nc n 2003 de sectorul neguvernamental i susinut apoi de Ministerul Justiiei, reforma sistemului de asisten juridic garantat de stat a constituit un pas important n vederea asigurrii accesului liber la justiie a tuturor, indiferent de statutul financiar al persoanei. Elementul de baz al reformei l-a constituit adoptarea Legii cu privire la asistena juridic garantat de stat46. Novaiile eseniale introduse de lege se refer la trei aspecte: au fost lrgite tipurile de cauze n care persoanele care nu-i pot angaja avocat pot beneficia de un avocat pltit din contul mijloacelor financiare destinate asistenei juridice garantate de stat i anume: asistena juridic pe cauze penale, cauze civile, contravenionale i de contencios administrativ (ultimele au intrat n vigoare n ianuarie 2009); a fost creat un organ nou de administrare a sistemului de asisten juridic garantat de stat Consiliul Naional pentru Asistena Juridic Garantat de Stat i Oficiile Teritoriale ale acestuia. Acest sistem urma s soluioneze una din problemele eseniale ale sistemului anterior, n care responsabilitile pentru asigurarea cu avocat erau dispersate i ca rezultat suferea att clientul, care primea servicii de proast calitate, ct i avocatul, care era prost pltit, precum i statul, care pltea, dei puin, pentru servicii de calitate proast47. Consiliul Naional
44 45 46 47
A se vedea raportul CDOM pentru 2007. A se vedea alin (3) art. 20 i art. 186 din Codul de Procedur Penal. Legea nr. 198 din 26.07.2007. A se vedea pentru detalii Raportul Accesul la justiie: evaluarea sistemului de asisten juridic gratuit n Republica Moldova elaborat de Eugen Osmochescu, Ion Vzdoag i Viorel Rusu, conform metodologiei Iniiativei Juridice a Societii Deschise, Budapesta, i Programului de drept al FSM, Fundaia Soros-Moldova, octombrie 2003. A se vedea Studiul statistic referitor la prestaia avocailor din oficiu, efectuat de Victor Munteanu, Victor Zaharia i Ion Jigu, FSM 2004. Metodologia a fost preluat parial din studiile similare efectuate de Comitetul Helsinki din Bulgaria n 2002 i din Recomandrile Iniiativei Juridice a Institutului
18
pentru Asistena Juridic Garantat de Stat deja a adoptat al doilea regulament cu privire la remunerarea avocailor care acord asisten juridic garantat de stat. Dei, acesta este cu mult sub ateptrile avocailor, totui prezint mbuntiri importante comparativ cu sistemul precedent de remunerare, care nu motiva avocaii s presteze servicii de calitate; a fost introdus un sistem diversificat de prestare a serviciilor de asisten juridic garantat de stat. Acesta include avocai publici i avocai care acord asisten juridic la cerere, organizaii neguvernamentale specializate (pentru cauze nepenale) i parajuriti pentru asistena juridic primar. Sistemul diversificat presupune o concuren ntre diveri prestatori, ceea ce ar trebui s contribuie la ridicarea calitii, pe de o parte, i pe de alt parte la meninerea costurilor rezonabile dictate de cerinele pieei serviciilor juridice.
n acelai timp nu pot fi trecute cu vederea cteva elemente problematice, care risc s pun sub semnul ntrebrii ntreaga reform. n primul rnd, nu este deloc clar opiunea legislativului i guvernului de a crea un organ nou Consiliul Naional pentru Asistena Juridic Garantat de Stat investit cu importante funcii att de organizare, ct i de decizie asupra modalitii de cheltuire a banilor publici, dar fr a-l nzestra cu un aparat central, care ar asigura funcionalitatea i continuitatea Consiliului n afara edinelor (care au loc o cel puin o dat pe trimestru). Legea prevede asigurarea asistenei tehnico-materiale i activitatea de secretariat de ctre Ministerul Justiiei, soluie care ar fi acceptabil dac ar exista un departament sau cel puin o persoan investit doar cu atribuiile respective. De la momentul crerii Consiliului (martie 2008) pn la sfritul anului 2008 deja s-au schimbat 3 secretari ai Consiliului, ceea se rsfrnge asupra funcionrii coerente a acestuia. Totui, Consiliul Naional continu s funcioneze datorit devotamentului membrilor i asistenei externe (Fundaia Soros-Moldova i Programul Comun al Consiliului Europei i al Comisiei Europene privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova). Este imperativ ca Ministerul Justiiei i Consiliul Naional s gseasc o soluie pentru crearea unui aparat administrativ ct de mic al Consiliului i includerea unei remunerri simbolice pentru membrii Consiliului n vederea asigurrii continuitii acestui organ. Altfel, e greu de imaginat funcionalitatea pe baz de voluntariat a unui organ investit cu funcii publice, cel puin fr compensarea cheltuielilor de participare i pregtire adecvat pentru edine. Un alt aspect al reformei este iniiativa preedintelui rii de la sfritul anului 2008, privind modificarea Legii cu privire la avocatur i a Legii cu privire la asistena juridic garantat de stat48 n vederea instituirii unei obligaii a tuturor avocailor de prestare
pentru o Societate Deschis, Budapesta, adaptate i modificate conform necesitilor i posibilitilor. A se vedea Assessment report on the provision of free legal aid and legal assistance in Moldova. Recommendations and comments, ntocmit de experii Consiliului Europei Nadine Benichou (Frana), Alison Macnair (Marea Britanie) and Karel Cermak (Republica Ceh), Joint Programme between the European Commission and the Council of Europe for Moldova for the year 2003. Legea nr. 306 din 25.12.2008.
48
19
a serviciilor de asisten juridic garantat de stat, indiferent dac snt nscrii sau nu n lista avocailor care acord asisten juridic la cerere. Amendamentele respective au fost determinate de lipsa avocailor doritori s acorde servicii de asisten juridic garantat de stat n unele raioane ale rii, ceea ce afecteaz ntreg procesul de nfptuire a justiiei. Rezolvarea acestei probleme era necesar, ns soluia propus pare, cel puin, exagerat i neadecvat. n plus, aceasta a trezit nemulumirea mai multor avocai, care refuz s coopereze cu Consiliul Naional i Oficiile Teritoriale ale acestuia n condiiile noii legi. Nemulumirea acestora este cauzat, n mare parte, de informarea insuficient a avocailor despre esena i prevederile noii legi49, precum i de problemele administrative ce au trgnat punerea n vigoare a legii. La moment snt necesare activiti de informare a avocailor i negocierea cu ei i nu impunerea unor obligaii apriori inaplicabile. Pe lng aceasta, snt i alte soluii, care ar putea fi aplicate pentru a asigura cu avocai ntreg teritoriul rii, cum ar fi angajarea avocailor publici, eliberarea licenei speciale pentru asistena juridic garantat de stat i altele. n schimb modificrile adoptate nu soluioneaz problema asigurrii cu avocai a procesului de nfpuire a justiiei pe ntreg teritoriul, ci doar alimenteaz tensiunile dintre avocatur i Consiliul Naional/Ministerul Justiiei. n pofida succeselor, adesea contradictorii, la capitolul normativ, transpunerea n practic a reformelor i legilor continu s fie deficient, accesul liber la justiie i la un proces echitabil deinnd ntietatea de mai muli ani la capitolul celor mai nclcate drepturi ale omului n Republica Moldova50. nclcrile dreptului de acces la justiie snt determinate de mai multe impedimente, dar n prim plan, totui, se situeaz cele de ordin funcional (al instanelor), de ordin economic, cele legate de cultura juridic insuficient a populaiei i de inuta etic a judectorilor. La nivel funcional, persist fenomenul de tergiversare a examinrii cauzelor, n special ca urmare a practicii stabilite de amnare a cauzelor sau ntrziere a reprezentanilor prilor n proces i a supraaglomerrii instanelor de judecat 51. Aglomerarea instanelor, insuficiena de judectori i a serviciilor adiionale i administrative (interprei, grefieri etc.) pentru instanele de judecat, ineficiena mecanismelor de executare a hotrrilor judectoreti snt numai cteva probleme funcionale ale sistemului de justiie naional, dar care care au influen negativ considerabil pentru asigurarea dreptului de acces la justiie.
49
50
51
Legea prevede c avocatul desemnat n afara listei de avocai la cerere este obligat s acorde asisten juridic calificat n volumul solicitat, dar care nu poate depi 120 de ore pe an, beneficiind de remunerare n aceleai condiii ca i avocaii care acord asisten juridic la cerere, Art. 31 (2), Legea nr. 306 din 25.12.2008. Vezi raportul anual al CDOM din 2008 i Raportul de activitate al Curii Europene a Drepturilor Omului pentru anul 2008. A se vedea Raportul Analitic Respectarea standardelor unui proces echitabil i a drepturilor corespunztoare ale prilor n cadrul proceselor judiciare, realizate de Misiunea OSCE n Moldova i ODIHR, 2008. De asemenea, a se vedea Hotrrea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 154/8 din 15.05.2008 cu privire la Raportul Analitic anual de monitorizare a proceselor de judecat n Republica Moldova.
20
La nivel economic, realizarea accesului la justiie este mpiedicat de cheltuielile de judecat destul de nalte i de calitatea joas a asistenei juridice garantate de stat. Calitatea serviciilor de avocatur, n special a celor gratuite, este o problem pe care reforma sistemului de acordare a asistenei juridice garantate de stat nu a reuit s o rezolve. Remunerarea joas a avocailor din oficiu, precum i dependena acestora de sistemul de justiie nu i motiveaz s ofere o asisten juridic calitativ i eficace52. Legea cu privire la asistena juridic garantat de stat din 2008 i noile reguli de remunerare a avocailor care acord asisten juridic garantat de stat53 prevd o serie de mbuntiri n domeniul asigurrii calitatii asistenei juridice garantate de stat, care au potenialul de a contribui real la mbuntirea strii de fapt din domeniu, dac vor fi implementate corect de toi actorii vizai. Corupia i traficul de influen n sistemul justiiei, de asemenea, reprezint o problem care pericliteaz garantarea accesului liber la justiie.
2.5. Dreptul la libera exprimare i accesul la informaie

Evoluia domeniului respectiv este i ea destul de ambigu. Pe de o parte, au fost adoptate importante acte normative, menite s asigure accesul liber la informaie i libera exprimare, fcute declaraii despre prioritatea i importana garantrii libertii de exprimare i accesului la informaie54. Pe de alt parte, se adopt n paralel acte normative restrictive, iar persoanele cu funcii de rspundere, n pofida declaraiilor fcute, continu s restricioneze accesul la informaie i dreptul la libera exprimare. Printre principalele realizri la capitolul normativ se numr: adoptarea noii Legi privind Instituia public naional a audiovizualului Compania Teleradio-Moldova55 i amendamentele la aceasta, prin care se instituie Consiliul de Observatori, menit s asigure autonomia i independena editorial a companiei. Membrii Consiliului de Observatori snt desemnai din rndul societii civile, asociaiilor profesionale, opoziie etc.; adoptarea Codului Audiovizualului56, care stabilete o nou componen a Consiliului Coordonator al Audiovizualului, cu participarea reprezentanilor opoziiei i a asociaiilor profesionale; amendarea Codului Penal prin decriminalizarea calomniei i insultei;
52
53
54 55 56
Raportul Analitic Respectarea standardelor unui proces echitabil i a drepturilor corespunztoare ale prilor n cadrul proceselor judiciare, realizate de Misiunea OSCE n Moldova i ODIHR, 2008, http://www. osce.org/moldova. Hotrrea Consiliulu National pentru Asistena Juridi Garantat de Stat privind aprobarea Regulamentului cu privire la mrimea i modul de remunerare a avocailor pentru acordarea asistenei juridice calificate garantate de stat, nr. 22 din 19.12.2008. Vezi programul de activitate al Guvernului pentru anii 2008-2009 Progres i Integrare, www.gov.md. Legea nr. 1320-XV din 26.07.2002 i amendamentele aduse prin Legea nr. 450 din 13.11.2003. Codul Audiovizualului nr. 260-XVI din 27.07.2006.
21
adoptarea Legii privind transparena n procesul decizional57, care urmrete s eficientizeze procesul decizional i s creasc gradul de responsabilitate al autoritilor publice, prin implicarea publicului larg n procesul decizional.
Transpunerea practic a legilor adoptate a fost cu mai puin succes i chiar n contradicie cu angajamentul autoritilor de asigurare a accesului la informaie i libertii de exprimare, soldate cu 15 cazuri de condamnare a Moldovei la CEDO pentru nclcarea libertii de exprimare n perioada 2004-200958. nclcrile continu, printre cele mai relevante exemple de restrngere a accesului la informaie i libertii de expresie fiind: modificarea la 23 februarie 2007 a p. 82 al Regulamentului Parlamentului, adoptat prin decizia majoritii deputailor, prin care s-a exclus obligativitatea transmiterii n direct a edinelor Parlamentului; se menine o discordan dintre Legea privind accesul la informaie, adoptat n 2000 i majoritatea actelor normative ce vizeaz activitatea instituiilor publice din Republica Moldova, n care lipsesc prevederi clare privind garantarea accesului la informaie al publicului59; Codul de conduit a funcionarului public60 i noua Lege cu privire la secretul de stat61 au fost adoptate cu lacune serioase privind asigurarea dreptului la informaie; a devenit comun practica de prezentare a comunicatelor de pres superficiale de ctre instituiile publice sau prezentarea informaiilor controverse pe subiecte importante, fr a fi urmate de careva comentarii de clarificare62; este n cretere numrul abuzurilor asupra jurnalitilor i a presiunilor asupra mass-media. Majoritatea lor nu snt investigate, iar persoanele vinovate nu snt pedepsite63;
57
58
59
60
61
62
63
Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008. Legea stabilete principiile i procedurile de consultare i participare a cetenilor i organizaiilor civile n procesul de elaborare i luare a deciziilor. Busuioc, 2004, Savitchi, 2004, Kommersant Moldovy, 2006, Amihalachioaie, 2004, Manole (admisibilitate), 2006, Flux (1,2), 2007, Timpul Info-Magazin i Anghel, 2007, Kommersant Moldovy, 2007, Flux (4,5), 2008, Guja, 2008. A se vedea pentru detalii analiza coninutului actelor normative i propunerile pentru modificrile necesare n Raportul anual privind evaluarea accesului la informaiile oficiale n Republica Moldova (n percepia reprezentanilor mass-media i organizaiilor neguvernamentale n domeniul libertii de exprimare i al accesului la informaie), ianuarie-decembrie 2008, realizat n cadrul programului Consolidarea Capacitii de Monitorizare a Societii Civile din Moldova (CCMC). Legea nr. 25-XVI din 22.02.2008. Art. 8 alin. (3) impune funcionarilor publici interdicia de a comunica cu jurnalitii n numele instituiei, dac nu snt abilitai cu acest drept. Unele dintre prevederile acestei legi coroborat cu prevederile art. 15 al Legii cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar nu doar c nu motiveaz funcionarii publici s activeze ntr-un mod transparent i s ofere informaia de interes public ntr-un mod activ, ci le restricioneaz posibilitile de activitatea transparent i le creeaz motive financiare pentru a tinui informaia important publicului. Legea nr. 245 din 27.11.2008, conine prevederi (art. 7) care face posibil secretizarea, practic, a oricrui tip de informaie. A se vedea pentru detalii Raportul anual 2007 Libertatea de exprimare i informare n Republica Moldova, realizat de Centrul Independent de Jurnalism i Raportul anual privind evaluarea accesului la informaiile oficiale n Republica Moldova (n percepia reprezentanilor mass-mediei i organizaiilor neguvernamentale n domeniul libertii de exprimare i al accesului la informaie), ianuarie-decembrie 2008. Detalii n raportul asupra situaiei presei n Republica Moldova n anul 2008 din perspectiva respectrii libertii de exprimare i a dreptului la informaie, elaborat de Centrul Indepedent de Jurnalism.
22
noul Cod al Audiovizualului nu a modificat procedura de numire a Consiliului Coordonator al Audiovizualului i de selectare a conducerii Companiei Teleradio-Moldova, care nu exclude ingerina autoritilor n activitatea sa64; reorganizarea cu mari abateri de la legislaia naional a posturilor publice de radio i televiziune Antena C i Euro TV Chiinu 65; modalitatea de privare de licena de difuzare a postului TVR1 n iulie 200766; refuzul CCA de a prelungi de drept licena postului PRO TV Chiinu i instituirea moratoriului pn la alegerile parlamentare din 5 aprilie 2009.
n acelai timp, reformarea audiovizualului public s-a desfurat ntr-o manier declarativ, fapt recunoscut n repetate rnduri de ctre organizaiile neguvernamentale de profil67. Eecul reformei a fost constatat i de organizaiile internaionale68, care au ndemnat autoritile s transforme audiovizualul finanat de stat ntr-o veritabil instituie public, promotoare a pluralismului de opinii. n prezent, audiovizualul public, care reprezint sursa cea mai rspndit de informare n mediul rural, continu s rmn puternic influenat de guvernare. Acesta este prtinitor n informarea populaiei, favorizeaz guvernarea prin reflectarea mai larg, calitativ i preponderent pozitiv a exponenilor acesteia, i nu respect pluralismul de opinii69, ceea ce ncalc att dreptul publicului la o informaie divers i obiectiv, ct i libertatea de expresie a actorilor politici i publici care mprtesc opinii diferite dect cele ale guvernrii. Respectivele nclcri se manifest cel mai pregnant n perioadele electorale70. Ultima campanie electoral din 2009, precum i perioada marcat de protestele postelectorale, nu a constituit o excepie. Din contra, ea s-a caracterizat prin cele mai numeroase i grave nclcri ale drepturilor omului, inclusiv a libertii de exprimare i a informaiei, cum ar fi controlul guvernrii asupra mass media public, intimidarea mass mediei private i a jurnalitilor de ctre autoriti, impunerea cenzurei de ctre ministerul afacerilor interne i al justiiei, ntreruperea accesului la paginile web i staiile TV, difuzarea propa64
65
66
67
68 69
70
A se vedea pentru detalii Raportul anual privind evaluarea accesului la informaiile oficiale n Republica Moldova (n percepia reprezentanilor mass-mediei i organizaiilor neguvernamentale n domeniul libertii de exprimare i al accesului la informaie), ianuarie-decembrie 2008, citat mai sus, inclusiv referinele la recomandrile organizaiei ARTICLE 19 referitoare la Codul Audiovizualului (http://www.article19. org/pdfs/analysis/moldova-bro-psb-07-rom.pdf) i recomandrile expertului OSCE, efectuate pe marginea Analizei Regulamentului Consiliului de Observatori al Instituiei Publice Naionale a Audiovizualului Compania Teleradio-Moldova (http://www.osce.org/documents/mm/2007/07/28331_ro.pdf). Pentru detalii a se vedea Raportul anual 2007 Libertatea de exprimare i informare n Republica Moldova, Centrul Independent de Jurnalism. A se vedea opinia separat a judectorului Ala Cobneanu pe cauza TVR1, Curtea Suprem de Justiie, rezumat disponibil http://dejure.md/index.php?go=news&n=5027. Vezi rapoartele Centrului Independent de Jurnalism de monitorizare a programelor Radio Moldova i TV Moldova1, www.ijc.md. Rezoluia 1666 a Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei din 29.04.2009. Vezi raportele de monitorizare a implementrii prevederilor Codului audiovizualului de ctre IPNA Compania Teleradio-Moldova i IPRA Compania Teleradio-Gguzia, www.apel.md. Aceste nclcri au fost constatate de ctre Coaliia 2007 de monitorizare a alegerilor locale, i confirmate n Rezoluia Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1572 (2007) din 2.10.2007, prin care autoritile moldoveneti snt chemate s asigure consolidarea tuturor garaniilor necesare de a asigura respectarea dreptului la libertatea expresiei.
23
gandei la posturile publice de televiziune, interzicerea accesului opoziiei la posturile publice de radio i televiziune71. Totodat, activitatea mecanismului naional de supraveghere a independenei editoriale a IPNA Compania ,,Teleradio-Moldova, Consiliul de Observatori, nu s-a dovedit a fi eficient. Acesta are un caracter sporadic, superficial i fr vreun impact asupra activitii companiei. Consiliul de Observatori, a crui componen este desemnat de Parlament, este supus influenelor din partea majoritii parlamentare, i mai puin reprezint interesul public. Reprezentanii societii civile care fceau parte din Consiliu au semnalat de mai multe ori ngrdirea dreptului lor de acces la informaie, de a-i expune public opiniile i de a participa la procesul decizional n cadrul Consiliului. Activitatea Consiliului Coordonator al Audiovizualului, autoritatea responsabil pentru implementarea i respectarea Codului Audiovizualului, de asemenea, nu este lipsit de probleme. Modul de selectare a CCA, care depinde de conjunctura politic n Parlament, las loc pentru ingerine politice n activitatea Consiliului. n repetate rnduri, mai multe posturi private au protestat contra lipsei de obiectivitate a CCA i utilizarea criteriilor politice n distribuirea frecvenelor i acordarea licenelor de emisie72. De asemenea, organizaiile neguvernamentale de profil au acuzat n 2008, CCA de pasivitate n examinarea plngerilor privind limbajul licenios folosit n cadrul emisiunii Poveti cu mti (NIT) i Rezonans (Moldova1).
2.6. Libertatea ntrunirilor

Domeniul respectiv a notat progrese semnificative de ordin legislativ, prin adoptarea noii Legi privind ntrunirile73, ajustat la prevederile Constituiei (art. 40), care nu prevede o procedura special pentru exercitarea libertii ntrunirilor i libertii de exprimare. Noua lege aduce mai multe aspecte pozitive privind asigurarea libertii ntrunirilor comparativ cu legea precedent: ofer o definiie clar a noiunii de ntrunire74, stabilete principiile de baz pentru desfurarea ntrunirilor, reglementeaz doar ntrunirile desfurate n afara localurilor publice, anulnd limitele teritoriale impuse anterior pentru desfurarea ntrunirilor, prevede facilitarea condiiilor de organizare a ntrunirilor75. Astfel, pentru desfurarea ntrunirii, organizatorii urmeaz s notifice n scris, autoritatea administraiei publice locale cu cel puin 5 zile nainte de data desfurrii ntrunirii (n comparaie cu cerina precedent de a obine permisiune), iar n cazul ntrunirilor spontante sau ntrunirilor cu un numr redus de participani, notificarea scris a autori71 72
73 74
75
Vezi Rezoluia Parlamentului European privind situaia din Republica Moldova, adoptat la 7.05.2009. Cazurile TV Euronova, Albasat TV, Radio Vocea Basarabiei din 2005, cazurile TVR1, Radio Vocea Basarabiei din 2007. Legea nr. 26-XVI din 22.02.2008. ntrunire, prezen temporar i intenionat a unui grup de persoane, aflate mpreun cu scopul exprimrii unor idei sau atitudini, art. 3, Legea nr. 26-XVI din 22.02.2008. Legea nr. 560-XIII din 21.07.1995.
24
tii administraiei publice locale nu este obligatorie, cu excepia cazului cnd organizatorii ntrunirii solicit careva servicii de la autoritatea administraiei publice locale. Dei noua lege privind ntrunirile a contribuit la democratizarea societii, facilitnd exercitarea libertii ntrunirilor, implementarea practic a acesteia se efectuiaz cu deficiene serioase. Problemele vizeaz neasigurarea ordinii publice i a securitii participanilor la ntrunire76; limitarea libertii de exprimare n cadrul ntrunirilor77, disputarea locului de desfurare a ntrunirilor78, limitarea exercitrii drepturilor aferente n cadrul ntrunirilor, mpiedicarea folosirii echipamentului tehnic i lurii imaginilor, de obicei de ctre colaboratorii de poliie79. Totui, majoritatea problemelor in de intervenia excesiv, uneori nejustificat, a poliiei n desfurarea ntrunirilor panice. Motivele acestor probleme rezid n cunoaterea insuficient a prevederilor legii de ctre autoritile publice, i organele de poliie (frecvent n primul an de implementare a noii legi)80 i n lipsa voinei de a asigura implementarea corect a legii respective. Msurile de instruire a cadrelor poliieneti au redus frecvena cazurilor de aplicare defectuoas a legii privind ntrunirile de ctre organele de poliie, ns nu au le-au nlturat definitiv.
3. MECANISMELE NAIONALE DE REALIZARE A DREPTURILOR OMULUI

3.1. Justiia
Sistemul judiciar reprezint mecanismul principal de realizare a drepturilor omului n Moldova. ncepnd cu 1994, sistemul judiciar se afl ntr-un proces continuu de reformare81, menit s consolideze independena i s mbunteasc calitatea i eficiena actului de justiie. n perioada 2001-2009, au fost nregistrate mai multe evoluii pozitive n domeniul justiiei: crearea Institutului Naional de Justiie, care urmeaz s mbunteasc calitatea pregtirii profesionale a judectorilor82;
76
77 78
79
80
81
82
Marul n susinerea libertii ntrunirilor din 03.02.2009, organizat de Amnesty International Moldova, CREDO, HydePark, Institutul pentru Drepturile Omului, Promo-Lex, cazurile lui Oleg Brega din 10.05.2008 i 18.12.2008, ntrunirea organizat la 13.05.2008 n faa Guvernului de ctre asociaia obteasc Salvgardare. Cazul Hyde Park din 16.05.2007, interzicerea ntrunirii organizaiei Gender Doc-M din 11.05.2008. ntrunirea spontan din 22.04.2008 a unui grup de pensionari n faa Preediniei, ntrunirea unui grup din 35 de persoane din 25.12.2008 n faa unor cldiri publice. Cazul lui Ghenadie Brega din 10.05.2008, cazurile lui Anatol Mtsaru din 17.12.2007, 25.04.2008, 01.05.2008, 18.12.2008. A se vedea jurisprudena Curii Europene pentru Drepturile Omului referitoare la art. 11 al CEDO; art. 12 alin. (3) al Legii privind ntrunirile. Reforma a fost iniiat prin HP nr.152 din 21.06.1994 privind Concepia reformei judiciare i de drept n Republica Moldova. Adoptarea Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc i a Planului de aciuni pentru implementarea Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, HP nr. 174-XVI din 19.07.2007, a marcat nceput celei de-a doua etape a reformei judiciare. Legea nr. 152-XVI din 08.06.2006.
25
consolidarea relativ a rolului Consiliul Superior al Magistraturii83; adoptarea unui Cod de Etic al judectorului; mbuntirea relativ a mecanismului de numire a judectorilor84; mbuntirea relativ a salarizrii judectorilor85.
Reforma judiciar este, ns, departe de a fi finalizat. Probleme legate de calitatea, eficiena i independena justiiei mai persist. Potrivit organismelor internaionale, restanele principale in de garantarea independenei justiiei i creterea eficienei i profesionalismului judectoriilor; mbuntirea executrii hotrrilor judiciare; revizuirea competenelor largi ale Procuraturii Generale i efectuarea reformei instituionale, mbuntirea metodelor de instruire i funcionare a sistemului judiciar prin eliminarea corupiei din sistem86. Aceste constatri au la baz dovezi tangibile, cum ar fi creterea continu a numrului de cereri naintate la CEDO contra Moldovei, ponderea semnificativ a cauzelor de condamnare a Republicii Moldova la CEDO datorate neeexecutrii hotrrilor judectoreti la nivel naional i tergiversrii examinrii cauzelor n instanele judectoreti. Doar n 2008, numrul de cereri depuse la CEDO mpotriva Moldovei a crescut cu 33% comparativ cu anul 200787. Probele privind interferenele tot mai frecvente ale executivului n sistemul judiciar i subminarea independenei sale snt mai dificil de cuantificat. ntr-un raport al Asociaiei Avocailor Americani privind indicatorii reformei n justiie pentru Moldova, publicat n 2007, se menioneaz, c n percepia mai multor persoane care activeaz n interiorul sistemului judiciar, influena puterii executive n justiie s-a intensificat dup 200188, fapt datorat rolului semnificativ al Preedintelui rii n procesul de numire a judectorilor89. Dei modificrile legislaiei90 din 2005 au limitat rolul Preedintelui n numirea judectorilor, influena continu s fie exercitat, fie prin regula telefonului, sau indirect, prin autosesizarea judectorului atunci cnd examineaz un dosar n care este implicat interesul statului sau al partidului de guvernmnt. Reieind din aceste considerente, cauzele Megadat.com SRL (2008), Oferta Plus (2008), Unistar Ventures GmbH (2008) n care Moldova a fost condamnat la CEDO, urmnd s achite n total despgubiri de peste 10 milioane de euro, pot fi calificate drept procese comandate. Toate aceste probleme pun la ndoial legalitatea actului de justiie i reduc ncrederea populaiei n capacitatea autoritii judectoreti de a le asigura i proteja drepturile91.
83 84 85 86 87 88 89
90 91
HP nr. 185-XVI din 26.07.2007. Legea nr.174 din 22.07.2005. Legea nr. 355-XVI din 23.12.2005, Anexele 3 i 4. Rezoluia Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1572 (2007) din 2.10.2007. Raportul de activitate al Curii Europene a Drepturilor Omului pentru anul 2008, www.lhr.md. Indicatorii reformei n justiie pentru Moldova (vol.II), ianuarie 2007, www.abanet.org . Legea nr.140-XV din 21.03.2003. Art.11 (4), prevede c Respingerea, inclusiv respingerea repetat, de ctre Preedintele Republicii Moldova a candidaturii propuse pentru numirea n funcia de judector pn la atingerea plafonului de vrst servete drept temei pentru naintarea de ctre Consiliul Superior al Magistraturii a propunerii de eliberare din funcie a acestuia. Legea nr. 174 din 22.07.2005. Semnificativ este i procentul destul de mare de nencredere acordat justiiei de populaia rii: 29% n august 2007, 30,3% n aprilie 2008, potrivit datelor Barometrul de Opinie Public, IPP.
26
Printre cauzele care genereaz problemele sistemului judiciar i compromit funcionalitatea acestuia snt i urmtoarele:
3.1.1. Finanarea precar a sistemului de justiie comparativ cu statele europene

Asigurarea financiar a justiiei reprezint unul din factorii determinani n asigurarea independenei justiiei i buna funcionare a sistemului. Finanarea actual a sistemului justiiei din Moldova, care e de 1,64% din bugetul de stat pentru anul 2009 sau cte aproximativ 6 euro pe cap Figura 1. Cheltuielile pentru justiie pe cap de locuitor, euro 92 de locuitor , asigur doar 140 130 strictul necesar pentru ac121 120 114 106 tivitatea instanelor jude99 99 100 ctoreti. n comparaie cu 80 cheltuielile pentru sistemul 72 76 68 69 70 59 60 de justiie din statele eu53 54 39 40 ropene (Figura 1), aceast 40 30 25 2626 sum este una derizorie. 18 22 20 Finanarea insuficient a sistemului de justiie se rsfrnge i asupra asiguSursa: European Judicial systems Edition 2008 (data 2006): Efficiency and quality rrii tehnico-materiale a of justice, Comisia European, www.coe.int/CEPEJ. instanelor de judecat. Rapoartele OSCE de monitorizare a proceselor judiciare din perioada 2006-2007 constat c instanele de judecat din Republica Moldova au sedii inadecvate din cauza slilor de edin sau a birourilor judectorilor echipate nesatisfctor i de dimensiuni mici. De asemenea, este menionat lipsa ncperilor separate pentru asigurarea securitii martorilor i victimelor, a condiiilor necesare pentru transportarea inculpailor, insuficiena personalului auxiliar (grefieri, refereni, traductori etc.)93. Cu probleme generate de insuficiena resurselor financiare se confrunt i Departmentul de Executare din subordinea Ministerului de Justiie, responsabil de executarea hotrrilor judectoreti. Departmentul duce lips de spaiu necesar activitii oficiilor de executare, de transport pentru deplasarea executorilor judectoreti n sectorul deservit ntru exercitarea atribuiilor funcionale. Este necesar de menionat i salarizarea joas a personalului care activeaz n sistemul de justiie, att a judectorilor, ct i a personalului auxiliar, comparativ cu volumul de lucru i salariile oferite n statele europene94. n plus, judectori nu snt asigurai cu
92 93
94
Legea nr. 244-XVI din 21.11.2008, calculele autorului. Raport Analitic Respectarea standardelor unui proces echitabil i a drepturilor corespunztoare ale prilor n cadrul proceselor judiciare, realizat de Misiunea OSCE n Moldova, Chiinu 2008. Conform Legii nr. 355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar, anexele 3,4 un judector din prima instan primete un salariu de 4200 lei, cel de la Curtea de Apel 5200 lei, iar la Curtea Suprem de Justiie 6000 lei lunar, iar salariul grefierilor i translatorilor variaz ntre 600 i 1000 de lei. Spre exemplu, n Polonia salariul net anual al unui judector e de 25 537 euro sau de 2128 de euro lunar.
Mo Az ldov erb a Ar aijan me Ge nia or g Tu ia Uc rcia rai n T a Ro urcia m Fe L nia de eto ra ni ia a R Es us t Lit onia ua ni Ce a Un hia g Po aria lon Fra ia n Cro a Fin aia lan Sp da an Au ia str I ia No talia rve Slo gia v Ma O eni rea lan a Br da Ge itani rm e an i Lu Elve a Ma xem ia rea b Irl an B urg da rita de ni No e / rd
7 9 7 2 3 4 5
27
spaiu locativ sau cu paz. n aceste condiii, judectorii devin foarte vulnerabili n faa fenomenului corupiei.
3.1.2. Suprancrcarea judectorilor i a executorilor judectoreti

Potrivit Consiliului Superior al Magistraturii, randamentul lunar a unui judector este foarte nalt de 86,9 dosare i materiale n 2008, cte 4 cauze ntr-o zi lucrtoare95. n plus, sarcina lunar a unui judector se afl ntr-o permanent cretere, de la 51,1 n 1997 la 86,9 n 2008. Suprancrcarea judectorilor nu permite examinarea calitativ a cauzelor i se soldeaz frecvent cu amnri ale edinelor de judecat i cu creterea numrui de hotrri judectoreti casate de ctre instanele judectoreti superioare. Suprancrcarea este caracteristic i executorilor judectoreti. Creterea constant a documentelor executorii (n 2006 300,8 mii, n 2007 326,8 mii, n 2008 324,1 mii) duce implicit la creterea sarcinii medii lunare a unui executor judectoresc (258 de executori judectoreti). Astfel, n 2007 unui executor judectoresc i reveneau 99 de documente executorii, iar n 2008 deja 10996. Numrul crescnd al documentelor executorii mpreun cu problemele de asigurare material i financiar a oficiilor de executare determin neexecutarea la timp a hotrrilor judectoreti (spre exemplu, n 2006 rata procentual a documentelor executate real a fost de 58,5%, n 2007 de 60,6%, iar n 2008 de 59,4%97), ceea ce servete drept motiv pentru multiplele adresri la CEDO.
3.1.3. Carenele de profesionalism i competen a personalului din sistemul judiciar

Dei crearea Institutului Naional de Justiie constituie indubitabil un pas important n vederea ridicrii calificrii judectorilor, efectele pozitive ale acestor msuri de consolidare a profesionalismului magistrailor se vor resimi abia peste civa ani. ntre timp, snt frecvente cazurile cnd judectorii manifest o atitudine njositoare fa de victime, n special victimele traficului de fiine umane, abordeaz o atitudine prtinitoare. Se atest i cazuri de prestaie nesatisfctoare a prilor, n special a avocailor numii din oficiu, de ignorare a solemnitii i normelor etice de ctre participanii la procese, de limitare a dreptului la edin public, din diferite motive, inclusiv din cauza preferinelor judectorilor sau chiar a grefierilor de a petrece edina n biroul judectorului etc98.
95
96 97 98
n unele instane ncrctura lunar depete cu mult media pe ar (la judectoria Ialoveni sarcina lunar e de de 119,8 dosare i materiale, Basarabeasca 114,8, Soroca 101,8, tefan-Vod 111,7)., conform Raportului Preedintelui CSM pentru anul 2008, www.csm.md. Buletinul Informativ al Departamentului de Executare nr. 4, 2009, www.justice.gov.md. Idem. A se vedea pentru detalii Raport Analitic Semestrial Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, realizat de Misiunea OSCE n Moldova, 30.11.2006; Raport Analitic Respectarea standardelor unui proces echitabil i a drepturilor corespunztoare ale prilor n cadrul proceselor judiciare, realizat de Misiunea OSCE n Moldova, Chiinu 2008. De asemenea, a se vedea Hotrrea Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la Raportul Analitic anual de monitorizare a proceselor de judecat din Republica Moldova, nr. 154/8 din 15.05.2008.
28
3.2. Contenciosul administrativ

O important instituie de drept, menit s contracareze abuzurile i excesele de putere ale autoritilor publice i s apere drepturile persoanei este contenciosul administrativ. Astfel, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente pentru a obine anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat99. Avnd drept scop valorificarea dispoziiilor constituionale de la art. 53, contenciosul administrativ trebuia s devin una din cele mai eficiente garanii jurisdicionale pentru respectarea i realizarea drepturilor omului. Eforturile depuse pentru asigurarea funcionrii contenciosului administrativ s-au materializat n formarea unor colegii specializate n cadrul Curii Supreme de Justiie i a Curilor de Apel, ns acestea snt prea puine la numr i nu exist o specializare ferm. Nu exist specializarea judectorilor la nivelul judectoriilor de prim instan, unde n primul rnd trebuie s se adreseze ceteanul cruia autoritatea public din comunitate i-a nclcat drepturile. Lund n considerare c judectoriile de sector i raionale se confrunt cu cea mai mare sarcin de cauze, inevitabil sufer i calitatea jurisdiciei de contencios administrativ, care se manifest printr-un numr foarte mare de hotrri anulate. O problem aparte o constituie executarea hotrrilor judectoreti de ctre autoritile publice i funcionarii culpabili, un numr mare de hotrri n domeniu fiind executate necorespunztor, tergiversate sau rmnnd neexecutate de facto. De multe ori, autoritile publice nu reacioneaz prompt la cererile prealabile ale persoanelor lezate i nu anuleaz (modific actele ilegale), prefernd s mearg pe calea confruntrii judiciare, ceea ce conduce la complicaii pentru anumite probleme simple, rezolvabile pe cale administrativ sau amiabil. Practica judectoreasc denot c n mai bine de 60% din cazuri abuzurile autoritilor se confirm, aciunile fiind admise100. Prevederi despre procedura de contencios administrativ snt nscrise n cuprinsul unor acte legislative rzlee (petiionare, contencios economic, contencios constituional) i deficienele respective creeaz impedimente, confuzii legale i procedurale101.
3.3. Centrul pentru Drepturile Omului din Moldova (CDOM)

Un mecanism important nonjudiciar de protecie a drepturilor omului l constituie instituia Avocailor Parlamentari (Ombudsman-ul) i Centrul pentru Drepturile Omului din
99 100
101
Legea contenciosului administrativ, nr. 793-XIV din 10.02.2000, art. 1. Conform informaiei privind activitatea instanelor judectoreti n anul 2008, au fost admise aciunile n 61,5% din pricinile judectoreti pe cauze de contencios administrativ (din totalul de 5198 de cauze). O soluie pentru depirea situaiei ar fi elaborarea unui cod al contenciosului administrativ, dar deocamdat preocuprile respective nu s-au materializat n documente oficiale.
29
Moldova (CDOM), create n 1996 n scopul consolidrii cadrului instituional de respectare a drepturilor omului 102. Asigurarea independenei avocailor parlamentari i eficientizarea activitii Centrului pentru Drepturile Omului snt prevzute ca aciuni pentru realizarea prioritilor pe termen mediu ale Strategiei Naionale consolidarea instituiilor i mecanismelor nonjudiciare de protecie i promovare a drepturilor omului. O analiz sumar a activitii instituiei pn n prezent denot o oarecare funcionare mecanic i inert, care se reduce la audierea cetenilor, readresarea plngerilor acestora la organele competente, cu unele mici excepii de intervenire a colaboratorilor Centrului n substana cauzei, i ntocmirea rapoartelor anuale, pe care nu este foarte clar cine i n ce msur le citete i care este impactul real al acestor rapoarte. Ultima procedur de selectare a avocailor parlamentari a trezit nedumeriri ntemeiate n mediul organizaiilor profesioniste consacrate promovrii drepturilor omului. Acestea i-au expus ngrijorrile fa de procedura de propunere i selectare a candidailor, precum i fa de rspunsurile neadecvate i evident neprofesioniste ale unor candidai n timpul audierilor n Comisia juridic, pentru numiri i imuniti. Aceste reacii au fost complet ignorate de Parlament i candidaii propui au fost alei103. Procedura respectiv a demonstrat nc o dat atitudinea formalist a puterii fa de instituia Avocailor Parlamentari, ignornd apelurile societii civile. n plus, instituia de confrunt cu probleme legate de criza de personal i fluctuaia cadrelor104. Pentru o mai bun funcionare a instituiei este necesar reformarea ei, dup o revizuire comprehensiv a rolului instituiei Ombudsman-ului i modalitatea de formare a acesteia. Funciile pe care CDOM le poate ndeplini cu adevrat calitativ i care nu pot fi realizate de alte instituii, trebuie consolidate, spre exemplu activitatea Comitetului Consultativ pentru prevenirea torturii. Un alt domeniu ce nu este acoperit n prezent de nici o instituie public este cercetarea i analiza n domeniul drepturilor omului. Dei CDOM face unele cercetri, ntocmind rapoarte tematice i anuale, acestea snt mai degrab efectuate n baza plngerilor parvenite la Centru sau n baza revizuirii unor date furnizate de alte organe de stat sau organizaii neguvernamentale. Pentru o mai bun nelegere a nivelului de implementare a drepturilor omului, pentru revizuirea proiectelor de legi i altor acte normative pn la adoptarea acestora n vederea corespunderii lor standardelor internaionale privind drepturile omului snt necesare studii mai detaliate i o expertiz de calitate. Centrul pentru Drepturile Omului, cu condiia reorganizrii i reprofilrii sau schimbrii cadrelor, ar putea umple acest gol i contribui printr-o prestaie profesionist la promovarea i protecia drepturilor omului. n formatul actual, nu este clar valoarea adugat a activitii CDOM n domeniul colectrii plngerilor de la persoane i examinarea acestora, care de facto n marea majoritate se
102 103
104
Conform Strategiei Naionale de Dezvoltare. A se vedea pentru detalii Poziia CREDO, Promo-Lex, Institutului pentru Drepturile Omului i Centrului Naional al Romilor, din 23.10.08, referitor la Procedura de selectare a candidailor la funcia de avocat parlamentar. Raport CDOM 2007.
30
reduce la readresarea la organele de stat competente, inclusiv procuratur, referirea la avocai sau organizaii neguvernamentale care acord asisten juridic.
3.4. Procuratura
Reprezentnd interesele generale ale societii, procuratura are menirea de a apra drepturile i libertile cetenilor, activitatea n domeniu materializndu-se n examinarea cererilor i petiiilor, primirea n audien i efectuarea controalelor (tematice ori la sesizare). Competenele prevzute de legislaie i permit procurorului s intervin ntr-un numr foarte vast de probleme, aceast competen lrgit avnd i aspecte negative, de implicare a procuraturii n activiti administrative (recursurile de anulare a actelor administrative) i chiar economice (contestri n instanele judectoreti economice). Totui, activitatea Procuraturii din ultimii ani ridic serioase semne de ntrebare privind gradul de dependen i imparialitatea acestei instituii. De foarte multe ori Procuratura s-a eschivat de la intervenii hotrte pentru a asigura respectarea drepturilor politice ale cetenilor (liber exprimare, ntruniri), nu a intervenit ferm pentru a curma abuzuri (combaterea torturii i tratamentului inuman sau degradant aplicat deinuilor) i nu a contribuit esenial la realizarea unor msuri de responsabilizare a funcionarilor (pentru neexecutarea hotrrilor judectoreti, autosesizare ca urmare a publicaiilor mass-media, contracararea ferm a actelor de corupie .a.). De cele mai multe ori, procuratura este perceput ca aprnd interesele statului, nu ale ceteanului i societii105 aa cum este consacrat n Constituie106, i din acest motiv, instituia n cauz nu poate fi considerat drept garant eficient al drepturilor i libertilor fundamentale. Faptul c Parlamentului i revine numirea Procurorului general, iar ultimul numete ceilali procurori107, reprezint un risc suplimentar ca activitatea procuraturii s fie influenat de factori politici i sa apere mai degrab interesele majoritii parlamentare dect ale statului i societii. Reformarea Procuraturii reprezint una din prioritile de baz ale Planului de Aciuni Uniunea European-Republica Moldova n domeniul justiiei108 i una din obligaiile asumate de Republica Moldova n momentul aderrii la Consiliul Europei. Dei reforma procuraturii a nceput acum 17 ani (prin adoptarea primei legi privire la Procuratur nr. 902XII din 29 ianuarie 1992), aceasta practic nu progreseaz, iar statutul i funciile instituiei nc nu au fost ajustate la normele i practicile europene. Despre aceasta au atenionat n repetate rnduri att societatea civil, ct i organismele internaionale prin rezoluiile Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei (APCE)109 i rapoartele de progres privind implementarea Planului de Aciuni Uniunea European-Republica Moldova, elaborate
105 106
107 108 109
Vezi tirea de pe http://www.bbc.co.uk/ din 07.04.2007. Conform art. 124 din Constituia Republicii Moldova, Procuratura reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor, conduce i exercit urmrirea penal, reprezint nvinuirea n instanele judectoreti n condiiile legii. Legea nr. 118-XV din 14.03.2003. PAUERM, p. 2. Rezoluiile nr. 1572 (2007) i 1666 (2009) ale APCE, http://assembly.coe.int.
31
de Comisia European. Noua lege cu privire la procuratura din 2008110 nu a schimbat elementele cheie supuse criticii, i anume statutul neclar al procuraturii i competenele largi ale acesteia n alte domenii dect justiia penal.
4. PROTECIA I PROMOVAREA DREPTURILOR OMULUI N DOCUMENTELE STRATEGICE (DE POLITICI)

4.1. Planul Naional de Aciuni n domeniul Drepturilor Omului (PNADO)
Planul Naional de Aciuni n domeniul Drepturilor Omului (PNADO) pentru 2004-2008, elaborat cu suportul PNUD i implicarea societii civile, a fost adoptat pentru perfecionarea legislaiei, consolidarea institutelor democratice, instruirea i educaia n domeniul drepturilor omului, informarea populaiei despre posibilitile i mecanismele existente pentru realizarea i protecia drepturilor omului i libertilor fundamentale111. Desigur, planul respectiv a nregistrat unele succese n realizarea drepturilor omului, dar rmn nc semne de ntrebare n privina eficienei acestui plan, corelarea sa i a aciunile implementate cu alte documente strategice. De la bun nceput, alegerea prioritilor incluse n PNADO nu a fost foarte clar, se fcea referin la un studiu destul de sumar112. Au fost alese prea multe prioriti i prezentate foarte diferit n dependen de domeniu, de la adoptare de acte, pn la aciuni, care fceau parte din activitatea cotidian a instituiilor responsabile de realizare. Un alt minus important al documentului const n lipsa unei evaluri iniiale i a indicatorilor de performan, n baza crora s-ar fi putut efectua o monitorizare calitativ. Astfel, Planul propriu-zis, ct i rapoartele care examineaz nivelul de implementare al acestuia, snt de fapt nite constatri mecanice referitoare la faptul dac au fost sau nu ntreprinse aciunile indicate n Plan, fr o analiz a impactului de facto, a calitii aciunilor respective. De asemenea, documentul pune un accent mult prea mare pe adoptarea de acte normative sau ratificare de convenii internaionale, aciuni care urmau a fi efectuate i n afara Planului. Ori, PNADO ar fi trebuit s vin ca un instrument de consolidare a eforturilor statului, donatorilor i societii civile n vederea fortificrii capacitilor cetenilor de a-i realiza drepturile i capacitilor instituiilor de stat de a realiza drepturile declarate. Implementarea PNADO a fost pus n seama Comisiei parlamentare permanente pentru drepturile omului i a Consiliului Coordonator. Aceasta
110 111
112
Legea nr. 294 din 25.12.2008. Hotrrea Parlamentului nr. 415-XV, 24.10.2003 privind aprobarea Planului naional de aciuni n domeniul drepturilor omului pentru anii 2004-2008. A se vedea concluziile evalurii Drepturilor Omului n Moldova Second Country Cooperation Framework (2002-2006), Human Rights in Moldova, evaluatori David H. Lempert i Constantin Enciu, PNUD Moldova (care i-a exprimat rezerve fa de unele constatri i recomandri ale raportului respectiv de evaluare, care nu au fost argumentate suficient), Chiinu, 2006.
32
presupunea c Parlamentul, reprezentat de Comisia respectiv, de facto susinea esena prevederilor PNADO, cu toate lacunele acestora, i va fi concomitent un implementator i monitor al implementrii acestui plan. Actele normative adoptate pe parcursul PNADO, contrar obiectivelor acestuia (spre exemplu, lipsa transparenei n Legea cu privire la Codul de Conduit al Funcionarului Public, adaosul la salariu pentru funcionarii ce pstreaz fidel secretul de stat, modificrile Legii cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, trgnarea adoptrii Legii cu privire la libera exprimare etc.) denot faptul c Parlamentul nsui are nevoie de monitorizare, dat fiind tendina de a se abate de la planurile pe care este chemat s le monitorizeze. De asemenea, PNADO nu a avut nici o estimare a costurilor necesare pentru implementarea sa, ceea ce a diminuat semnificativ posibilitile reale de realizare a prevederilor sale. n concluzie, PNADO i-a adus un careva aport la mbuntirea nivelului de protecie a drepturilor omului, dar impactul sau utilitatea acestuia e dificil de determinat, datorit lipsei unei analize comprehensive iniiale, lipsei unor indicatori i a monitorizrii coerente pe parcursul implementrii. Multe din prioriti snt preluate n alte documente strategice, n special n PAUERM, n care caz nu este clar dac activitatea s-a implementat datorit interesului i voinei actorilor locali sau pentru a putea raporta UE. La sfritul anului 2008 Ministerul Justiiei a lansat un apel pentru contribuii la elaborarea unui nou plan de aciuni n domeniul drepturilor omului pentru anii 2009-2012, fiind mputernicit cu funcia de coordonator al procesului de elaborare a acestuia prin decizia Comisiei Naionale pentru Integrare European din 21 octombrie 2008113. Pn la momentul scrierii prezentului raport, pe pagina web a Ministerului Justiiei au fost plasate propunerile diferitor instituii publice pentru noul plan. La prima vedere, noul plan conine unele mbuntiri comparativ cu cel precedent. Spre exemplu, n structura propunerilor a fost prevzut o rubric pentru sursele de finanare (dei nu este clar dac e vorba doar de surs sau i de costul estimativ al aciunii) i una pentru indicatorii de progres. Totui, nu este clar nsi necesitatea acestui nou plan de aciuni prioriti n domeniul supremaiei legii i respectrii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor snt deja prevzute n Strategia Naional de Dezvoltare (SND), care are menirea s serveasc drept instrument unic de integrare a cadrului strategic existent, de racordare a procesului de planificare bugetar (CCTM) cu cadrul de politici i de asimilare a asistenei tehnice i financiare externe. Pentru a asigura concentrarea resurselor disponibile n vederea realizrii obiectivelor i msurilor cu impact maxim asupra dezvoltrii economice i sociale a rii, Strategia se axeaz pe un numr limitat de prioriti strategice114. Dac planificarea bugetar cu adevrat se va face conform SND, atunci noul PNADO va repeta aceleai aciuni i atunci nu este clar rostul acestui document. Sau noul PNADO se dorete ca un instrument adiional, completnd ce nu a fost inclus n SND? n acest caz apare ntrebarea
113 114
Anun disponibil la http://www.justice.gov.md/index.php?cid=225. Strategia Naional de Dezvoltare, Introducere.
33
care va fi totui mecanismul de implementare, dac planificarea bugetar deja este stabilit conform prioritilor SND, sau se conteaz pe surse financiare noi, externe? Indiferent de rspuns, rmn semne de ntrebare vis--vis de necesitatea unui document pentru implementarea aciunilor finanate din exterior. Adic, dac un donator este disponibil s finaneze un domeniu important, dar neinclus n noul PNADO, atunci se va refuza acceptarea unui astfel de suport financiar? Sau este vorba de un alt document declarativ? Credem c organul care a decis elaborarea acestui nou PNADO ar trebui s-i revizuiasc decizia i cel puin s o argumenteze. Pn la urm, chiar dac nu este vorba de ceva n detrimentul populaiei, este vorba de timpul funcionarilor publici care ntocmesc astfel de documente i apoi raporteaz despre implementarea acestora, timp care este exprimat n bani publici i care ar putea fi utilizat mult mai eficient pentru implementarea prioritilor deja stabilite. De asemenea, pentru a asigura o continuitate logic a activitilor desfurate n cadrul PNADO, este absolut necesar efectuarea unei evaluri complexe privind implementarea activitilor PNADO 2004-2008 i determinarea prioritilor merituoase i relevante ce necesit nc a fi realizate. Aceast analiz de fapt ar putea fi preluat de Comisia Naional de Integrare European sau de Ministerul Justiiei ca baz pentru noul PNADO, dac se justific necesitatea acestuia.
4.2. Strategia Naional de Dezvoltare (SND)
115
SND apare ca un document mult mai bine chibzuit i coerent dect PNADO, avnd un potenial de a contribui real la mbuntirea situaiei drepturilor omului n ar, dac i activitile vor fi bine analizate i implementate corect. Totui, i SND sufer de cteva lacune importante, care dac nu vor fi suplinite, ar putea avea un efect negativ obiectivelor declarate. i anume: prioritatea referitoare la consolidarea instituiei Ombudsman-ului i eficientizrii CDOM trebuie detaliat i analizat pentru a le face cu adevrat utile i nu pentru simpla necesitate de a crea o alt instituie de stat declarativ, menit s apere cetenii mpotriva violrilor, n mare parte, produse tot de stat; activitatea referitoare la consolidarea cooperrii/parteneriatelor ntre organele administraiei publice locale i societatea civil n domeniul educaiei, promovrii i proteciei drepturilor omului necesit explicaiile de rigoare. De fapt, consolidarea parteneriatelor per se nu duc la mbuntirea proteciei drepturilor omului, deoarece prevede simpla consolidare a relaiilor dintre autoritile statului i societatea civil. Activitatea, de fapt, ar trebui s duc la ridicarea nivelului de cunotine juridice a populaiei i utilizarea de ctre acetia a mecanismelor de protecie a drepturilor sale; prioritatea prevenirea i combaterea violenei n familie i traficului de fiine umane , include, mai degrab, un ir de activiti statistice i formale, i mai puin se refer la cauzele care determin violena n familie i traficul de fiine
115
Aprobat prin Legea nr. 295-XVI din 21.12.2007.
34
umane. Pe lng rspunsul sistemului judiciar, mai ales a justiiei penale, snt necesare un ir de alte activiti, n special de reducere a srciei i creare de locuri de munc, pentru a reduce aceste fenomene. Asemenea activiti trebuie prevzute i/sau corelate cu alte capitole ale SND. De asemenea, snt necesare i activiti ale statelor care primesc victimele traficului. A sosit momentul ca Republica Moldova s nceap o campanie de informare i solicitare de implicare activ a statelor primitoare de victime n vederea contracarrii acestui fenomen, deoarece att timp ct va exista cererea din afar i situaia precar din ar, traficul de fiine umane va continua. Nu este foarte clar de ce nu este menionat nimic despre traficul de copii i de organe, care necesit strategii diferite de abordare; la activitatea asigurarea drepturilor persoanelor aflate n detenie i a persoanelor condamnate la pedepse alternative nu este clar lipsa activitilor referitoare la trecerea izolatoarelor de detenie preventiv de la MAI la MJ, activitate prevzut de PNADO i care nu a fost implementat complet. Sau elaborarea altor soluii, care ar eradica fenomenul torturii i maltratrilor n perioada de reinere. De asemenea, nu este clar lipsa a careva activiti menite s consolideze mecanismul naional de prevenire a torturii i altor activiti pentru eradicarea acesteia.
n final, indicatorii de monitorizare prevzui de SND la capitolul discutat par incomplei. n primul rnd, ar fi fost mult mai util i posibil de evaluat progresul dac SND ar fi prevzut indicatorii iniiali care atest starea de lucruri la momentul elaborrii SND, i indicatorii de progres/succes cu ajutorul crora poate fi monitorizat evoluia i impactul strategiei. Chiar i fr aceast divizare, nu toi indicatorii de monitorizare prevzui la prioritatea 1 par relevani, i anume: numrul de cereri adresate la CEDO din partea deinuilor de fapt acest indicator atest doar ct de activi snt deinuii, poate nivelul de cunoatere a drepturilor acestora, dar nu i existena violrilor per se, nici evoluia nivelului de implementare a drepturilor deinuilor. Spre exemplu, numrul i tipul violrilor atestate de instanele naionale i CEDO referitoare la condiiile de detenie ar fi un indicator mai relevant. Un alt exemplu de indicator mai puin clar este numrul de procese-verbale ntocmite n cazuri de vtmri corporale uoare. Respectiv, pentru a asigura o bun implementare a SND pe parcursul monitorizrii acesteia ar fi cazul de revizuit i activitile prevzute, precum i unii din indicatorii propui.
4.3. Planul de Aciuni UE-RM (PAUERM)
116
Planul de Aciuni UE-RM preia o serie de activiti din PNADO. n esen, acesta, prevede expres implementarea tuturor aciunilor prevzute n Planul National de Actiuni n domeniul Drepturilor Omului (PNADO) a Republicii Moldova pentru perioada 20042008 (revizuiri legislative, consolidarea cadrului instituional i sporirea contientizrii drepturilor omului). Sumplimentar la acest prevedere expres, PAUERM pune accentul
116
Aprobat prin HG nr. 356 din 22.04.2005 i semnat pentru o perioad de trei ani.
35
pe unele msuri concrete, care se conin i n PNADO, cum ar fi aderarea Moldovei la conveniile de baz ale ONU i a protocoalelor opionale n domeniul drepturilor omului, precum i implementarea eficient a acestora; introducerea mecanismelor eficiente pre-judiciare i ne-judiciare pentru solutionarea litigiilor i protecia drepturilor omului, tranfesrul izolatoarelor de detenie provizorie din jurisdicia Ministerul Afacerilor Interne n cea a Ministerului Justiiei etc. Diferena principal dintre aceste dou documente este c PNADO este conceput drept un plan de politici interne, pe cnd PAUERM este un document de lucru pentru apropierea Republicii Moldova de rigorile europene n diverse domenii, inclusiv n domeniul drepturilor omului i funcionrii justiiei, i pune accentul pe principiul condiionalitii n avasarea viitoarelor relaii moldo-comunitare. Ultimul raport de ar privind progresul Moldovei n implementarea Planului de Aciuni UE-RM n perioada ianuarie-decembrie 2008117, elaborat de ctre Comisia European concluzioneaz c dei Moldova a nregistrat progrese n reformarea justiiei, realizri minore sau chiar lipsa oricrui progres au fost constatate n implementarea reformelor n domeniile-cheie ale PAUERM asigurarea libertilor fundamentale ale cetenilor, reforma regulatorie, consolidarea strategiilor naionale n domeniul luptei contra corupiei, drogurilor i traficului de persoane. Drept factori ai acestor regrese este indicat utilizarea ineficient a resurselor, amnarea legislaiei secundare i lipsa unei voine politice care tergiverseaz implementarea reformelor interne. Lund n considerare aceste concluzii, este uor de prevzut c n procesul de negociere al viitorul acord moldo-comunitar n schimbul Acordului de Parteneriat i Cooperare (APC) care a expirat, Uniunea European va acorda o atenie deosebit compartimentului privind respectarea libertilor i drepturilor omului, care va reprezint condiia de baz n aprofundarea relaiilor dintre Uniunea European i Republica Moldova. Este cazul de menionat importana implicrii continue a societii civile n monitorizarea implementrii prevederilor planului prelungit i comunicarea constatrilor i recomandrilor att Guvernului, ct i Comisiei Europene. Cel mai important la moment este implicarea societii civile n procesul de pregtire al noului acord moldo-comunitar.
5. CONCLUZII
Analiza succint a evoluiei drepturor omului relev progrese importante n domeniu, n special: adoptarea unui ir de acte legislative Legea cu privire la protecia martorilor i altor participani la procesul penal, Legea cu privire la prevenirea i combaterea violenei n familie; adoptarea Legii cu privire la asistena juridic garantat de stat i crearea Consiliului Naional pentru Asistena Juridic Garantat de Stat i a Oficiilor Teritoriale
117
Raport de progres Moldova 2009, http://ec.europa.eu.
36
ale acestuia (dei snt necesare amendamente semnificative pentru a asigura funcionalitatea i durabilitatea Consiliului Naional) i mrirea bugetului de stat destinat asistenei juridice garantate de stat; ratificarea Protocolului Opional la Convenia mpotriva torturii i abilitarea CDOM cu atribuii n vederea prevenirii torturii, prin crearea Consiliului Consultativ de prevenire a Torturii i desemnarea Avocatului Parlamentar responsabil pentru acest domeniu; introducerea msurilor alternative la detenie (probaiunea, munca neremunerat n folosul comunitii) i a unor penaliti de nondetenie; introducerea controlului civil asupra respectrii drepturilor omului n instituiile care asigur detenia persoanelor; introducerea paragrafului 31, art. 10 al Codului de Procedur Penal, care pune sarcina probaiunii neaplicrii torturii i a altor tratamente sau pedepse crude, inumane sau degradante n seama autoritii n a crei custodie se afl persoana privat de libertate, plasat la dispoziia unui organ de stat sau la indicaia acestuia, sau cu acordul ori consimmntul su tacit118; prevederea expres n Codul de Procedur Penal a dreptului la ntrevedere cu avocatul n condiii de confidenialitate i punerea sarcinii probaiunii n seama organului n custodia cruia se afl persoana; mbuntirea condiiilor de detenie n unele penitenciare, renovarea sau construcia unor penitenciare noi; adoptarea noii Legi privind ntrunirile, care a facilitat exercitarea libertii ntrunirilor i a libertii de exprimare; adoptarea Legii privind transparena n procesul decizional, care urmrete s eficientizeze procesul decizional i s creasc gradul de responsabilitate al autoritilor publice, prin implicarea publicului larg n procesul decizional; adoptarea Codului Audiovizualului, care stabilete o nou componen a Consiliului Coordonator al Audiovizualului, cu participarea reprezentanilor opoziiei i a asociaiilor profesionale; modificarea Codului Penal pentru decriminalizarea calomniei i insultei.
n perioada 2001-2008 au fost nregistrate i regrese semnificative n domeniu: continuarea condamnrilor la CEDO pentru tortur, tratamente inumane, crude sau degradante, n special n perioada de reinere; calitatea proast a actului de justiie (decizii nemotivate, atitudini prtinitoare a judectorilor, aplicarea neuniform a legislaiei, corupie etc.), datorate finanrii insuficiente a sistemului de justiie, suprancrcrii judectorilor i carenelor de profesionalism n rndul personalului din sistemul de justiie; disfuncionalitatea instanelor de judecat (ntrzieri, amnri, lipsa condiiilor pentru edine publice n toate cauzele cerute de lege, lipsa condiiilor pentru asigurarea securitii victimelor i martorilor i diminuarea dublei victimizri a victimelor, aparat auxiliar i asigurare material-tehnic insuficiente);
118
A se vedea Legea pentru completarea unor acte legislative nr. 13 din 14.02.2008.
37
continuarea nclcrii drepturilor persoanelor reinute de a avea acces la asistena juridic n condiiile prevzute de legislaia n vigoare; proceduri netransparente i formaliste de selectare i numire a Avocailor Parlamentari; lipsa profesionalismului i independenei CCA; reformarea declarativ a audiovizualului public, care continu s rmn puternic influenat de guvernare i s nu respecte pluralismul de opinii; abuzuri asupra jurnalitilor i presiuni asupra mass-mediei; presiuni i intimidri a libertii de ntruniri panice i de exprimare; tergiversarea adoptrii Legii cu privire la libertatea de exprimare, pentru a crea un nou cadru juridic de funcionare a presei, condiie indispensabil pentru dezvoltarea unei prese profesioniste i independente; tendina de secretizare a actului decizional i activitii instituiilor publice (Legea cu privire la secretul de stat, meninerea prevederii referitoare la adaosul de 20% la salariul funcionarilor ce pstreaz secretul de stat tendina de informare superficial a populaiei sau transmiterea de mesaje contradictorii.
6. RECOMANDRI
Pentru reducerea torturii
trasferarea ct mai curnd a instituiilor de detenie provizorie din jurisdicia Ministerului Afacerilor Interne n cea a Ministerului Justiiei; revizuirea necesitii meninerii termenului de reinere de 72 ore; implementarea corect a prevederilor Codului de Procedur Penal, a Legii cu privire la Asistena Juridic Garantat de Stat i a altor acte relevante n vederea asigurrii prompte i efective a avocatului imediat sau ct mai curnd posibil oricrei persoane reinute; efectuarea unei evaluri independente a practicii de examinare de ctre Procuratur a plngerilor referitoare la aplicarea torturii, tratametelor crude sau inumane i examinarea ulterioar a acestora n instanele de judecat, n vederea elucidrii lacunelor existente i efectuarea modificrilor necesare; informarea efectiv a tuturor instituiilor de detenie a persoanelor, inclusiv provizorie, despre competena oricrui membru al Consiliului Consultativ de Prevenire a Torturii de a vizita n orice moment locurile respective, asigurarea accesului efectiv, discuii confideniale cu persoanele aflate n detenia instituiilor respective, posibilitatea de a efectua copii ale documentelor relevante i poze ale persoanelor deinute; aplicarea consistent de ctre judectori a prevederilor Codului de Procedur Penal n vederea excluderii oricrei probe obinute prin aplicarea torturii sau altor forme de constrngere;
38
includerea criteriului referitor la lipsa plngerilor confirmate despre aplicarea torturii i a altor rele tratamente n evaluarea activitii organelor de urmrire penal.
Pentru asigurarea accesului la informaie

efectuarea unei reevaluri a pierderilor i beneficiilor statului dac ar asigura un cadru legislativ conform prevederilor Legii cu privire la accesul la informaie i Legii privind transparena n procesul decizional. Statul i cetenii ar avea doar de ctigat dac prevederile legilor respective ar fi implementate corect i autoritile s-ar abine de la elaborarea diferitor amendamente pentru limitarea de facto a accesului la informaie sau restricionarea funcionarilor de a pune la dispoziia populaiei informaii de interes public complete; adoptarea proiectului Legii cu privire la libera exprimare, pregtit de organizaiile neguvernamentale specializate; implementarea recomandrilor APCE, precum i a organizaiilor naionale pentru asigurarea independenei i profesionalismului CCA, transformarea deplin a Companiei Teleradio-Moldova n instituie public, revizuirea deciziilor controversate a CCA referitoare la Antena C, Euro TV Chiinu, propunerea acordului amiabil n cauza TVR1; revizuirea Codului Audiovizualului pentru abrogarea neclaritilor referitoare la anularea de drept a licenei; stoparea practicii de intimidare a jurnalitilor; revizuirea modalitii de selectare a CCA, pentru a reduce riscul de ingerine politice n activitatea instituiei.
Pentru asigurarea accesului la justiie

revizuirea Legii cu privire la asistena juridic garantat de stat n vederea crerii unui aparat administrativ al Consiliului Naional i specificarea unei remunerri simbolice pentru membrii acestuia. Similar, este necesar specificarea unei remunerri simbolice pentru Consiliul Consultativ pentru prevenirea torturii; majorarea numrului de judectori la judectoriile de sector i raionale; majorarea personalului la Departamentul de Executare; introducerea amendamentelor la Legea cu privire la avocatur i Legea cu privire la asistena juridic garantat de stat, privind asigurarea serviciilor de asisten juridic garantat de stat, doar dup consularea organizaiilor de avocai.
Pentru consolidarea mecanismelor i politicilor de realizare i protecie a drepturilor omului

efectuarea unei evaluri a activitii Centrului pentru Drepturile Omului din Moldova i a avocailor parlamentari, n vederea determinrii rolului cel mai propice al acestei instituii, n special determinarea fezabilitii transformrii CDOM ntr-o instituie de cercetri i analiz n domeniul drepturilor omului;
39
efectuarea unei evaluri a implementrii PNADO n vederea determinrii aspectelor pozitive i negative de elaborare i implementare a acestuia, care pot fi utilizate pentru implementare i elaborarea documentelor strategice similare, precum i pentru determinarea domeniilor n care este necesar intervenia continu, n special n domeniile neacoperite de SND. Evaluarea costurilor domeniilor prioritare ce necesit intervenia statului sau a donatorilor i coordonarea cu Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM); revizuirea activitilor prevzute la prioritatea 1 a SND i a indicatorilor de progres n vederea completrii i/sau corectrii acestora. Analiza leciilor nvate de la implementarea PNADO pentru a le evita n procesul de implementare a SND; elaborarea noului Plan de Aciuni Uniunea European- Republica Moldova n conformitate cu analiza detaliat a prioritilor naionale i leciile nvate la implementarea PNADO i SND. Corelarea activitilor pentru noul plan cu SND. Estimarea costurilor propunerilor i corelarea acestora cu sistemul bugetar i asistena tehnic extern ateptat; n relaiile cu donatorii interguvernamentali, reprezentanii RM ar trebui s manifeste mai puin diplomaie fals i mai mult curaj pentru promovarea proiectelor cu adevrat necesare populaiei rii; revizuirea viziunii autoritilor publice fa de conceptul drepturilor omului i mecanismele de implementare ale acestora. Dac statul cu adevrat dorete consolidarea democraiei, atunci recunoaterea i protejarea efectiv a drepturilor cetenilor si devine un imperativ necesar; dei asigurarea drepturilor politice i civile snt mai ieftine n implementare dect cele economice, sociale sau culturale, totui anumite resurse din partea statului snt necesare pentru realizarea lor. De aceea, odat recunoscute sau declarate, statul trebuie s prevad i resursele necesare pentru implementarea acestora. Aa cum resurse financiare niciodat nu snt suficiente, chiar n condiiile fluxului asistenei tehnice i remitenelor (care s-au redus considerabil ca efect al crizei financiare globale), autoritile publice urmeaz s iniieze reforme dup o evalure detaliat a costurilor financiare a acestora; este necesar manifestarea real a voinei politice, nu doar la nivel de declaraii. E imperativ pentru noua guvernare s se debaraseze de practica tendenioas de declaraii urmate de aciuni exact contrarii, ct i de rvna de a raporta progrese superficiale fa de donatorii i partenerii strini.
BIBLIOGRAFIE
1. 2. 3. 4. Assessment report on the provision of free legal aid and legal assistance in Moldova. Recommendations and comments, de N. Benichou, A. Macnair, K. Cermak. Indicatorii reformei n justiie pentru Moldova (vol. II), ianuarie 2007, www.abanet.org . Analiza Evoluia cauzelor moldoveneti la CEDO, publicat de Juritii pentru Drepturile Omului la 29.10.2008, http://www.lhr.md/news/112.html. Buletinul Informativ al Departamentului de Executare nr. 4, 2009, www.justice.gov.md.
40
Protecia i afirmarea drepturilor omului 5. 6. 7. 8. 9. Concluziile evalurii Drepturilor Omului n Moldova Second Country Cooperation Framework (2002-2006), Human Rights in Moldova, PNUD Moldova, 2006. Hotrrea Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la Raportul Analitic anual de monitorizare a proceselor de judecat din Republica Moldova, nr. 154/8 din 15.05.2008. HP nr. 185-XVI din 26.07.2007. HG nr. 1643 din 31.12.2003. Codul Audiovizualului nr. 260-XVI din 27.07.06.
10. Legea nr. 1024-XIV din 02.06.2000. 11. Legea nr. 105-XVI din 16.05.2008. 12. Legea nr. 118-XV din 14.03.2003. 13. Legea nr. 1320-XV din 26.07.2002. 14. Legea nr. 13-XVI din 14.02.2008. 15. Legea nr. 152-XVI din 08.06.2006. 16. Legea nr. 198-XVI din 26.07.2007. 17. Legea nr. 235-XVI din 13.11.2008. 18. Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008. 19. Legea nr. 244-XVI din 21.11.2008. 20. Legea nr. 245-XVI din 27.11.2008. 21. Legea nr. 25-XVI din 22.02.2008. 22. Legea nr. 260-XVI din 06.12.2007. 23. Legea nr. 26-XVI din 22.02.2008. 24. Legea nr. 277-XVI din18.12.2008. 25. Legea nr. 295-XVIdin21.12.2007. 26. Legea nr. 306-XVI din 25.12.2008. 27. Legea nr. 355-XVI din 23.12.2005. 28. Legea nr. 450-XV din 13.11.2003. 29. Legea nr. 45-XVI din 01.03.2007. 30. Legea nr. 560-XIII din 21.07.1995. 31. Legea nr. 665-XV din 22.11.2001. 32. Legea nr. 66-XVI din 30.03.2006. 33. Legea nr. 793-XIV din 10.02.2000. 34. Legea nr. 89-XVI din 24.04.2008. 35. Legea nr. 8-XVI din 14.02.2008. 36. Legea nr. 982-XIV din 11.05.2000. 37. Legea nr.140-XV din 21.03.2003. 38. Legea nr.174-XVI din 22.07.2005. 39. Legea nr.76-XVI din 10.04.2008. 40. Planul de Aciuni dintre Uniunea European i Republica Moldova, HG nr. 356 din 22.04.2005. 41. Planului Naional de Aciuni n domeniul drepturilor omului pentru anii 2004-2008, HP nr. 415-XV din 24.10.2003.
41
Protecia i afirmarea drepturilor omului 42. Programul de activitate al Guvernului pentru anii 2008-2009 Progres i Integrare, www.gov.md. 43. Rapoartele Centrului Independent de Jurnalism de monitorizare a programelor Radio Moldova si TV Moldova1, www.ijc.md. 44. Raport Analitic Semestrial Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, realizat de Misiunea OSCE n Moldova, 30.11.2006. 45. Raport de progres Moldova 2009, http://ec.europa.eu. 46. Raportele de monitorizare a implementrii prevederilor Codului Audiovizualului de ctre IPNA Compania Teleradio-Moldova i IPRA Compania Teleradio-Gguzia, www.apel.md. 47. Raportul Accesul la justiie: evaluarea sistemului de asisten juridic gratuit n Republica Moldova, elaborat de E. Osmochescu, I. Vzdoag i V. Rusu, Fundaia Soros-Moldova, 2003. 48. Raportul Analitic Respectarea standardelor unui proces echitabil i a drepturilor corespunztoare ale prilor n cadrul proceselor judiciare, realizate de Misiunea OSCE n Moldova i ODIHR, 2008, http://www.osce.org/moldova. 49. Raportul anual 2007 Libertatea de exprimare i informare n Republica Moldova, Centrul Independent de Jurnalism, www.ijc.md. 50. Raportul anual Amnesty International 2008, www.amnesty.md. 51. Raportul anual privind evaluarea accesului la informaiile oficiale n Republica Moldova (n percepia reprezentanilor mass-mediei i organizaiilor neguvernamentale n domeniul libertii de exprimare i al accesului la informaie), ianuarie-decembrie 2008, realizat n cadrul programului Consolidarea Capacitii de Monitorizare a Societii Civile din Moldova (CCMC). 52. Raportul asupra situaiei presei n Republica Moldova n anul 2008 din perspectiva respectrii libertii de exprimare i a dreptului la informaie, Centrul Indepedent de Jurnalism, 2009. 53. Raportul CDOM 2007. 54. Raportul CDOM 2008. 55. Raportul Comitetului Antitortur a Consiliului Europei pentru anul 2007, http://www.cpt.coe. int/documents/mda/2008-12-04-eng.htm. 56. Raportul de activitate al Curii Europene a Drepturilor Omului pentru anul 2008, www.lhr.md. 57. Raportul pentru drepturile omului, 2000, Departamentul de Stat, SUA, http://www.state. gov/g/drl/rls/hrrpt/2000/eur/870.htm. 58. Raportul preliminar cu privire la situaia persoanelor aflate n arest preventiv, IRP, martie 2008. 59. Raportul privind respectarea drepturilor omului n Republica Moldova n anul 2000, CDOM, 2001. 60. Regulamentul Consiliului Consultativ, aprobat de CDOM la 31.01.2008, http://www.ombudsman.md/Ses_avize/475/. 61. Rezoluia Parlamentului European privind situaia din Republica Moldova din 7.05.2009. 62. Rezoluiile nr.1572 (2007) i 1666 (2009) ale APCE, http://assembly.coe.int. 63. Strategia Naional de Dezvoltare pe anii 2008-2011, www.gov.md. 64. Studiul statistic referitor la prestaia avocailor din oficiu, efectuat de Victor Munteanu, Victor Zaharia i Ion Jigu, Fundaia Soros-Moldova, 2004.
Alexandru COCR
JUSTIIA
1. INTRODUCERE
Funcionarea unei justiii independente, impariale, credibile i eficiente reprezint o condiie indispensabil pentru instituirea supremaiei legii i constituirea statului de drept autentic, bazat pe separaia puterilor. Puterea judectoreasc este unul dintre cei trei piloni fundamentali, egali ca importan, ai statului democratic modern. Ea are un rol i funcii importante n relaie cu celelalte dou puteri: legislativ i executiv. Pe de o parte, are grij ca guvernele i administraiile s poat fi trase la rspundere pentru aciunile lor ilegale, iar n ceea ce privete puterea legislativ, are sarcina de a asigura c legile adoptate snt aplicate i de a se asigura c acestea snt n conformitate cu Constituia sau cu orice alt legislaie superioar1. De la declararea independenei Republicii Moldova i pn n prezent au fost depuse eforturi considerabile n vederea realizrii reformelor democratice, n general, i a reformelor n domeniul justiiei, n special. Primul pas l-a constituit adoptarea la 29.07.1994 a Constituiei Republicii Moldova, care a stabilit principiile de baz ale funcionrii justiiei. Reforma judiciar i de drept a fost lansat nemijlocit n urma adoptrii Concepiei reformei judiciare i de drept n Republica Moldova2, care avea drept scop crearea cadrului legislativ i instituional necesare pentru constituirea statului bazat pe drept i consolidarea economiei de pia. Concepia evoc necesitatea existenei unei autoriti judectoreti independente i a unui mecanism eficient de protejare a drepturilor omului i a proprietii private.
1
Avizul nr. 1 (2001) al Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE) referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, alin.11, http://www.coe.int/t/dg1/ legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp. HP nr. 152 din 21.06.1994.
43
Justiia
Drept consecin, Parlamentul a adoptat pn la finele anului 1996 cele mai importante legi cu privire la organizarea judectoreasc i statutul judectorului3 i a avut loc reformarea instanelor judectoreti din sistemul cu dou niveluri n sistemul cu patru niveluri, constituit din Curtea Suprem de Justiie, Curtea de Apel, tribunale i judectorii raionale, la care se altur instanele judectoreti specializate: judectoriile economice i judectoria militar. Obinerea calitii de stat-membru al Consiliului Europei n 1995 i tendina de integrare european au constituit noi imbolduri pentru continuarea reformelor n justiie. Unul dintre angajamentele asumate de ctre Republica Moldova fa de structurile europene a fost dezvoltarea i implementarea unor noi standarde n domeniul justiiei i asigurarea independenei i eficienei acesteia. Aciunile ulterioare ntreprinse de ctre autoriti au fost orientate spre atingerea acestor obiective. Astfel, reforma de drept a continuat cu adoptarea i punerea n aplicare n 2002-2003 a Codului Civil i a Codului de Procedur Civil, a Codului Penal i a Codului de Procedur Penal4. Procesul de reform este complex i de lung durat, iar experiena a demonstrat c sistemul judiciar reformat dup anul 1996 (fr suplimentarea concomitent a numrului de judectori i procurori, dotarea instanelor i sporirea numrului de personal auxiliar) a nceput s reprezinte un impediment n realizarea accesului liber la justiie. Modificarea din 2002 a Constituiei i amendamentele ulterioare din 2003 n legislaia naional au constituit o nou etap n procesul de reformare a sistemului judectoresc. Drept rezultat a fost pus baza unei noi organizri a sistemului instanelor judectoreti, prin excluderea verigii tribunalelor. Aceast structur este valabil i n prezent, justiia fiind nfptuit de Curtea Suprem de Justiie, curile de apel i judectorii. n acelai timp, anumite categorii de cauze snt de competena instanelor judectoreti specializate: economice i militar. Dei au fost nregistrate tendine pozitive de reformare a sistemului judiciar n Republica Moldova (cadrul legal dezvoltat, cadrul instituional restructurat), totui un numr important de angajamente, n special n ceea ce privete independena i eficiena sistemului judiciar, nu au fost realizate ntr-o manier satisfctoare5, fiind necesare n continuare intervenii i reforme6. Conform raportului Indicatorii Reformei n Justiie pentru
3
Legea nr. 514 din 06.07.1995 cu privire la organizarea judectoreasc, Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judectorului, Legea nr. 789 din 26.03.1996 cu privire la Curtea Suprem de Justiie, Legea nr. 947 din 19.07.1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Legea nr. 970 din 24.07.1996 cu privire la judectoriile economice, Legea nr. 949 din 19.07.1996 cu privire la Colegiul de calificare i atestare a judectorilor, Legea nr. 950 din 19.07.1996 cu privire la Colegiul disciplinar i rspunderea disciplinar a judectorilor, Legea nr. 836 din 17.05.1996 cu privire la sistemul instanelor judectoreti militare. Republica Moldova 2007: Raport de Stare a rii, Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2007, p. 126; http://expert-grup.org/docs/raportul-de-stare-a-tarii-2007-rom.pdf . Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16.09.2005), Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), alin. 90, http://assembly.coe.int//main.asp?link=http://assembly.coe.int/documents/WorkingDocs/doc05/EDOC10671.htm . Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Eu-
44
Justiia
Moldova7, realizat de ABA/RoLI n 2007, doar 4 din cei 30 de indicatori ai reformei n justiie au nregistrat evoluii pozitive fa de situaia din 2002, pe cnd evalurile pentru 5 indicatori au nregistrat un declin. Ali 21 de indicatori au rmas neschimbai, 11 dintre care au nregistrat o stagnare apreciat negativ. Carenele existente n sistemul judiciar (depirea termenului rezonabil de examinare a cauzelor, vulnerabilitatea la corupie, finanarea insuficient, vulnerabilitatea la influene din exterior, dotarea tehnic proast, insuficiena spaiilor amenajate pentru nfptuirea solemn a justiiei, numrul semnificativ al hotrrilor judectoreti neexecutate, pregtirea profesional insuficient etc.) prejudiciaz n mod evident imaginea justiiei, afecteaz dezvoltarea economic, social a statului i reduce credibilitatea acestuia n plan extern. Existena deficienelor n sistemul justiiei este simit i de justiiabili, motiv pentru care sondajele de opinie atest o ncredere redus a populaiei n justiie. Totui, angajamentele asumate prin aderarea la structurile europene, precum i exteriorizarea tendinelor de integrare european, implic dezvoltarea n continuare a reformelor necesare pentru asigurarea unei justiii independente i eficiente n rnd cu standardele internaionale i bunele practici n domeniu. Acestea ar trebui s includ, dar s nu se limiteze la abordarea strategic a problemelor justiiei, consolidarea independenei sistemului judiciar (att din punct de vedere funcional, ct i material), mbuntirea mediului de lucru i al managementului instanelor de judecat, consolidarea capacitilor profesionale, diminuarea corupiei n sistemul judectoresc, mbuntirea executrii hotrrilor judectoreti, implementarea exact a legislaiei naionale i sistarea practicilor de amestec n activitatea sistemului judiciar. n acelai timp, reforma justiiei este un proces de lung durat care implic nu numai adoptare de texte legislative, dar i asigurarea implementrii acestora, precum i schimbri de comportament, atitudini i practici.
2. ABORDARE STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL

Evaluarea reformelor i interveniilor, realizate n ultimii apte ani n cadrul sistemului judiciar, demonstreaz c majoritatea aciunilor au fost ntreprinse fragmentar, lipsind o abordare strategic n ceea ce privete obiectivele i rezultatele scontate ale acestor
rope (Monitoring Committee), alin. 93, http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/ Doc07/EDOC11374.htm. Judicial Reform Index for Moldova. Volume II. January 2007, American Bar Associations Rule of Law Initiative, Chiinu 2007, p. 1.
45
Justiia
reforme. Astfel, aciunile intervenite au fost dictate, printre altele, fie de conjunctura politic de moment, fie au fost realizate drept rezultat al interveniei structurilor europene sau la recomandarea experilor internaionali. Dup Concepia reformei judiciare i de drept (1996), abia n Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei8 (2005-2007) au fost scoase oficial n eviden unele probleme cu care se confrunt sistemul justiiei, fiind trasate direcii prioritare ale schimbrilor necesare. Totui, implementarea acestor direcii prioritare nu au constituit o prioritate, avnd n vedere c pentru realizarea acestora nu a fost prevzut acoperire financiar. Planul de Aciuni UE-RM a constituit o nou tentativ de a readuce reforma sistemului judectoresc n prim-planul prioritilor naionale, fiind neles c fr o justiie independent, eficient i lipsit de corupie aspiraiile de integrare european au anse infime de a fi realizate. n pofida eforturilor depuse, reforma n continuare a justiiei, n special n ceea ce privete independena acesteia, este necesar9, iar implementarea efectiv a reformelor rmne o provocare10. Alte programe, planuri de aciuni i strategii sectoriale, adoptate sau aprobate n perioada 2004-2007, au abordat componente distincte ale sistemului de justiie, reieind din profilul acestora: Planul Naional de Aciuni n domeniul Drepturilor Omului pentru anii 2004-200811, Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei12, Programul de aciuni privind implementarea Planului Preliminar de ar n cadrul Programului Provocrile Mileniului13, Planul Individual de Aciuni al Parteneriatului RM-NATO14, Planul de aciuni15 pentru implementarea Programului comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova pe anii 2006-2009, Planul de msuri privind asigurarea respectrii dreptului la petiionare, informaie i acces la justiie16 etc. Abia n iulie 2007 a fost adoptat Strategia de consolidare a sistemului judectoresc17 i Planul corelativ de aciuni pentru 2007-2010. Elaborarea acestui document strategic a fost evaluat pozitiv de ctre experii europeni, din moment ce obiectivele urmrite
8 9
10
11 12 13 14 15 16 17
Legea nr. 398 din 2.12.2004, alin. 251-274. ENP Progress Report Moldova (4 December 2006), Commission of the European Communities (SEC (2006) 1506/2), http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/sec06_1506-2_en.pdf . Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007. Progress Report Moldova (3 April 2008), Commission of the European Communities (SEC (2008) 399), http://www.delmda.ec.europa.eu/whatsnew/ pdf/moldova_clean_final.pdf . HP nr. 415 din 24.10.2003. HP nr. 421 din 16.12.2004. HG nr. 32 din 11.01.2007. HG nr. 774 din 6.07.2006. HG nr. 959 din 22.08.2007 HG nr. 1013 din 12.09.2007. HP nr. 174 din 19.07.2007.
46
Justiia
corespund scopurilor pe care un stat de drept ar trebui s le ating18. Totui, documentul nu este lipsit de anumite carene, printre care19: lipsa unor termene exacte de realizare a aciunilor (majoritatea termenelor snt anuale sau bienale); includerea unor termene care din start snt imposibil de ntrunit; lipsa unor indicatori de performan bine definii i realizabili, precum i a surselor de verificare a acestora20; lipsa alocrii concomitente a resurselor umane, financiare i tehnice adecvate; lipsa mecanismului de coordonare i de monitorizare a implementrii Strategiei; suprapunerea unor aciuni din Strategia de consolidare a sistemului judectoresc cu aciuni din alte strategii, planuri de aciuni sau programe sectoriale.
Dup adoptarea Concepiei reformei judiciare i de drept i a Constituiei, cadrul legal privind organizarea i funcionarea sistemului judectoresc a fost dezvoltat rapid, timp de doi ani (1995-1996) fiind adoptate cele mai importante legi21. Ulterior, din 2001 pn n prezent pe lng noile coduri22 au fost adoptate i puse n aplicare acte legislative importante: Legea nr. 152 din 08.06.2006 privind Institutul Naional al Justiiei, Legea nr. 59 din 15.03.2007 privind statutul i organizarea activitii grefierilor, Legea nr. 371 din 01.12.2006 cu privire la asistena juridic internaional n materie penal, Legea nr. 134 din 14.06.2007 cu privire la mediere, Legea nr. 198 din 26.07.2007 cu privire la asistena juridic garantat de stat etc. n acelai timp, legile privind organizarea i funcionarea justiiei au suferit un numr impuntor de modificri23, care au afectat stabilitatea cadrului normativ n acest domeniu. Pe de alt parte, exist probleme n ceea ce privete transmiterea tardiv (dup adoptare) a proiectelor de legi ce in de justiie spre expertiza Consiliului Europei, examinarea
18
19
20
21 22
23
Giacomo Oberto, Raport privind concluziile mesei rotunde, organizate la Chiinu pe data de 25 aprilie 2007 i propunerile privind perfecionarea proiectului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, Programul Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova (Programul Comun), p. 2. Moldova i UE n contextul Politicii Europene de Vecintate; Realizarea Planului de Aciuni UE-Moldova (februarie 2005-ianuarie 2008), Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2008; p. 62, http://www.e-democracy.md/publications/realizarea-pauem/. De exemplu, unul dintre indicatorii de performan menionai este adoptarea legii lundu-se n considerare recomandrile experilor Consiliului Europei. Conform Raportului Consiliului Europei privind onorarea obligaiilor i angajamentelor de ctre Moldova din 14.09.2007, o problem frecvent ntlnit i reflectat n rapoartele anterioare este transmiterea textelor de lege pentru expertiza Consiliului Europei dup adoptarea acestora de ctre legislativ sau chiar lipsa transmiterii acestora spre expertiz. Pe de alt parte, chiar i atunci cnd expertiza a fost acordat, se pare c are loc o citire fragmentar a expertizelor i se aplic o abordare selectiv fa de recomandri n funcie de ct de adecvate snt din punct de vedere politic (Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), alin. 37-39). n acest context, relevana indicatorului dat scade drastic. A se vedea nota de subsol 3. Codul Civil (Legea nr. 1107 din 06.06.2002), Codul Penal (Legea nr. 985 din 18.04.2002), Codul de Procedur Civil (Legea nr. 225 din 30.05.2003), Codul de Procedur Penal (Legea nr. 122 din 14.03.2003), Codul de Executare (Legea nr. 443 din 24.12.2004). De exemplu, din 2001 pn n prezent Legea cu privire la statutul judectorului a fost modificat prin 17 legi, iar Legea privind organizarea judectoreasc prin 15 legi.
47
Justiia
i implementarea recomandrilor experilor (abordare selectiv, lipsa argumentelor privind respingerea recomandrilor)24. Numrul mare de legi care reglementeaz organizarea i funcionarea justiiei (9 legi) duce la dispersarea normelor i suprapunerea sau inexactitatea acestora. Bunele practici internaionale snt n favoarea concentrrii normelor care reglementeaz acest domeniu fie ntr-o singur lege (Codul judiciar Armenia; Legea cu privire la sistemul judectoresc Bulgaria, Ucraina; Legea cu privire la instanele judectoreti Estonia) sau ntr-un numr limitat de legi (Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii, Legea privind organizarea judiciar, Legea privind statutul magistrailor Romnia). Necesitatea modificrilor n acest sens a fost menionat att la nivel naional25, ct i de experii Consiliului Europei26.
Concluzii:
problemele cu care se confrunt sistemul judectoresc n ultimii apte ani nu au beneficiat de o abordare strategic; modificrile realizate fie au fost dictate de conjunctura politic de moment, fie au survenit drept rezultat al interveniei structurilor europene sau la recomandarea experilor internaionali; diferite programe, planuri de aciuni sau strategii sectoriale, adoptate sau aprobate n perioada de referin, care au inclus n coninutul lor componente distincte ale sistemului de justiie, au conferit interveniilor n acest sector un caracter fragmentar; unicul document strategic dedicat n ntregime sistemului judectoresc, adoptat n perioada de referin, nu este lipsit de carene, care, dac nu snt redresate, pot afecta finalitatea acestuia; reformele iniiate nu au beneficiat de resursele financiare necesare pentru implementarea cu succes a acestora; numrul mare de legi care reglementeaz organizarea i funcionarea justiiei (9 legi) duce la dispersarea normelor i suprapunerea sau inexactitatea acestora.
Recomandri:
1. revizuirea textului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc i a Planului de aciuni pentru a evita suprapunerile cu alte documente strategice (de
24
25
26
Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16.09.2005), alin. 84; Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14.09.2007), alin. 37-39. De la implementarea PAUEM la elaborarea de politici, Chiinu, 2006, p. 59, http://www.europa.md/ upload/File/boxedreapta/EU_r.pdf . Giacomo Oberto, Marie-Luce Cavrois, Jorge Dias Duarte, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 90.
48
Justiia
exemplu, Strategia Naional de Dezvoltare27 pe anii 2008-2011). Aceasta va permite concentrarea aciunilor prioritare ntr-un singur document i va organiza procesul de implementare, monitorizare i evaluare. n acelai timp, se va face economie de costuri de implementare i de resurse umane i materiale n procesul de raportare a implementrii, fiind evitat dubla raportare; 2. reconsiderarea Planului de aciuni din punct de vedere al termenelor de implementare (introducerea unor termene mai exacte i realizabile), indicatorilor de performan (reformularea indicatorilor pentru a le da un coninut precis i bine definit n conformitate cu tehnicile existente) i a surselor de verificare a acestora (rapoarte ale organizaiilor internaionale i naionale, statistici oficiale etc.). Aceasta va permite evaluarea impactului cantitativ i calitativ a aciunilor prevzute n Plan i va contribui la trasarea aciunilor pentru viitor; 3. evaluarea costurilor de implementare a Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc i repartizarea alocrii acestora n funcie de aciunile prevzute pentru fiecare an de implementare. Aceste calcule trebuie s fie parte integrant a Strategiei pentru a garanta alocarea sumelor necesare; 4. concentrarea cadrului normativ n patru legi: Legea cu privire la statutul judectorului, Legea cu privire la organizarea judectoreasc (va include Legea cu privire la Curtea Suprem de Justiie, Legea cu privire la judectoriile economice, Legea cu privire la sistemul instanelor judectoreti militare), Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii (va include Legea cu privire la Colegiul de calificare i atestare a judectorilor, Legea cu privire la Colegiul disciplinar i rspunderea disciplinar a judectorilor), Legea cu privire la Institutul Naional al Justiiei. Acest proces necesit a fi nsoit de reconsiderarea expertizelor Consiliului Europei pentru a elimina suprapunerile i inexactitile, precum i pentru a exclude neconcordanele cu standardele europene n domeniu.
3. CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

Independena judectoreasc este o condiie obligatorie pentru existena statului de drept i garania fundamental a unui proces echitabil. Judectorii au sarcina deciziei finale asupra vieii, libertilor, drepturilor, obligaiilor i proprietii persoanelor. Independena acestora nu este un privilegiu sau o prerogativ n propriul lor interes, ci n interesul statului de drept i al celor care caut i doresc nfptuirea justiiei. Independena trebuie s existe n raport cu societatea n general i cu prile din orice litigiu asupra cruia judectorul trebuie s se pronune. Astfel, independena servete drept garanie a imparialitii, care, la rndul su, creeaz spiritul de ncredere n puterea judectoreasc28.
27 28
Legea nr. 295 din 21.12.2007. Avizul nr. 1 (2001) al CCJE referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibi-
49
Justiia
Art. 116 (1) din Constituia Republicii Moldova prevede c judectorii instanelor judectoreti snt independeni, impariali i inamovibili. Puterea judectoreasc este independent, separat de puterea legislativ i puterea executiv29, iar orice persoan, organizaie, autoritate sau instituie este datoare s respecte independena judectorilor30. Implementarea adecvat a prevederilor constituionale n ceea ce privete independena justiiei, au suscitat mereu un interes sporit. Fiind unul dintre principalele angajamente ale Republicii Moldova fa de Consiliul Europei, evaluarea evoluiilor/involuiilor n ceea ce privete independena sistemului judiciar nu a lipsit din rapoartele de monitorizare privind funcionarea instituiilor democratice (2002, 2005, 2007). Independena justiiei este un concept multidimensional, care include, dar nu se limiteaz la procesul de selectare i numire a judectorilor, autoadministrarea judectoreasc, finanarea justiiei, imunitatea i rspunderea judectorilor.
Numirea judectorilor i rolul Consiliului Superior al Magistraturii

Sistemul de numire a judectorilor este un element fundamental al independenei judectoreti, att la nivelul judectorului individual, ct i la nivelul ntregului sistem judectoresc. n perioada de referin mecanismul de numire al judectorilor a fost supus mai multor amendamente. Amendamentele din iulie 200131 i martie 200332 au stipulat c respingerea, inclusiv respingerea repetat de ctre Preedintele Republicii Moldova a candidaturii propuse pentru numirea n funcie de judector (modificrile introduse n iulie 2001), pn la atingerea plafonului de vrst (n versiunea din martie 2003) servete drept temei pentru naintarea de ctre Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) a propunerii de eliberare din funcie a judectorului. Aceste prevederi au redus semnificativ rolul CSM n procesul de numire al judectorilor, consolidnd n acelai timp puterea organelor executive n acest proces. Aceast procedur intr n conflict cu standardele Consiliului Europei i este extrem de periculoas att timp ct Preedintele este nvestit cu puteri aproape nelimitate n ceea ce privete numirea judectorilor33. Astfel, conform unor estimri aproximativ 30% din toi judectorii au fost nlturai fr careva alegaii privind comportamentul nepotrivit sau proceduri disciplinare intentate mpotriva
29 30 31 32 33
litatea judectorilor, alin. 10-12. Art. 1 (1) al Legii nr. 514 din 6.07.1995 privind organizarea judectoreasc. Art. 1 (4) al Legii nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judectorului. Legea nr. 373 din 19.07.2001. Legea nr. 140 din 21.03.2003. Moldova: The Rule of Law in 2004, Report of the Centre for the Independence of Judges an Lawyers, International Commission of Jurists, November 2004, par. 67, http://www.lhr.md/rapoarte/justitie/raport. icj.2004.pdf .
50
Justiia
acestora34. Conform altor date aceast cifr este de 65 de judectori35. Schimbarea judectorilor nu s-a fcut nici n favoarea unei mai bune caliti, cadrele ulterior angajate fiind mai puin experimentate dect cele concediate. n mai 2003 Parlamentul a modificat din nou36 legislaia ce ine de organizarea i funcionarea justiiei, prin care au fost efectuate ajustrile pentru implementarea amendamentelor la Constituie din noiembrie 2002 i au fost introduse un ir de alte modificri. n pofida angajamentului de a transmite proiectele de legi care reglementeaz justiia spre expertiz Consiliului Europei, amendamentele din mai 2003 au fost adoptate nainte ca raportul experilor s fie discutat cu autoritile Republicii Moldova i nu iau n considerare unele comentarii eseniale ale experilor privind independena judectoreasc. n particular, legislaia permite n continuare Preedintelui Republicii posibilitatea de a nu urma propunerea CSM n ce privete numirea i confirmarea judectorilor37. Aceleai ngrijorri au fost expuse de ctre experii Consiliului Europei, care, printre altele, au fost nelinitii de faptul c art. 116 al Constituiei a fost interpretat astfel nct s permit Preedintelui s ocoleasc CSM n procesul de numire a judectorilor. Ei au menionat c aceasta contrazice art. 123 al Constituiei, care mputernicete CSM de a numi i de a gestiona cariera judectorilor. Experii Consiliului Europei au recomandat s fie adoptat o nou lege, prin care preedintele s fie obligat s justifice deciziile sale n cazurile n care el refuz s urmeze deciziile CSM privind numirea judectorilor i prin care deciziile CSM urmeaz s fie considerate obligatorii38. Modificrile din iulie 200539 vin s rspund criticilor Consiliului Europei, precum i s ntruneasc recomandrile experilor internaionali. Astfel, prin aceste amendamente mecanismul de numire a judectorilor a suferit unele schimbri. Dei persist dreptul Preedintelui Republicii Moldova de a nu accepta candidatura propus de CSM pentru numirea n funcia de judector pe 5 ani sau pn la atingerea plafonului de vrst, totui refuzul de a numi sau de a reconfirma n calitate de judector poate fi exercitat doar o singur dat i doar n cazul depistrii unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcia respectiv, de nclcare de ctre acesta a legislaiei sau de nclcare a procedurilor legale de selectarea i promovarea lui. La propunerea repetat a CSM, Preedintele emite decretul privind numirea sau reconfirmarea n func34
35
36 37
38
39
Human Rights in the OSCE Region: Europe, Central Asia and North America, Report 2003 (Moldova), International Helsinki Federation for Human Rights, p. 5, http://www.ihf-hr.org/viewbinary/viewdocument. php?doc_id=2259 . A se vedea alocuiunea dl. Gheorghe Susarenco n cadrul edinei plenare a Parlamentului din 10.11.2006. Legea nr. 191 din 08.05.2003. Recent developments in co-operation with Moldova (July-December 2003), Secretary General of the Council of Europe, Information Documents, http://www.coe.int/t/e/SG/Secretary-General/Information/Documents/Numerical/2003/SGINF(2003)46E.asp#TopOfPage . Council of Europe, Memorandum to the Secretary General, Main experts` proposals to be further considered within the framework of the judicial reform in Moldova (22 May 2003), citat n Moldova: The Rule of Law in 2004, par. 85. Legea nr. 174 din 22.07.2005.
51
Justiia
ia de judector40. O procedur similar a fost introdus n cazul numirii judectorilor Curii Supreme de Justiie (CSJ) de ctre Parlament, dar i aici snt nuane care au scos la iveal c Parlamentul poate s resping nemotivat orice demers al CSM, chiar cu nclcarea procedurii legale41. Amendamentele42 din decembrie 2008 introduc o majoritate calificat de dou treimi din voturile membrilor CSM pentru situaiile cnd se propune repetat Preedintelui RM sau, dup caz, Parlamentului RM aceeai candidatur pentru funcia de judector. Aceste prevederi n cumul cu noua formul a CSM43, conform creia, doar 6 din 12 membri snt judectori, ridic mari semne de ntrebare n ceea ce privete capacitatea CSM de a rspunde rolului su de garant al independenei autoritii judectoreti. n pofida evoluiilor pozitive, se observ c mecanismul de numire n funcia de judector nu ntrunete standardele europene n domeniu, intervenia executivului i a legislativului fiind meninut, iar reformele continue ale CSM slbind rolul acestuia n acest proces. Selectarea unui sistem corespunztor de numire a judectorilor este una dintre provocrile primare cu care se confrunt tinerele democraii, unde deseori persist ngrijorri privind independena i imparialitatea politic a sistemului judiciar. Standardele i bunele practici internaionale n acest sens snt favorabile unei depolitizri extinse a acestui proces. Carta european privind statutul judectorilor menioneaz44: Referitor la orice decizie care afecteaz selectarea, recrutarea, numirea i cariera sau eliberarea din funcie a judectorului, statutul prevede intervenia unei autoriti independente fa de puterea executiv sau legislativ, n cadrul creia cel puin jumtate dintre membri snt judectori alei de colegii lor, pe baza unor metode care garanteaz o reprezentare ct mai larg a puterii judectoreti45. n prezent este general acceptat, n special n contextul asigurrii efective a principiului statului de drept n spaiul est-european cu tradiii democratice incipiente, c numirile
40
41
42 43 44
45
Art. 11 (3) i (5) al Legii nr. 544 din 20.07. 1995 cu privire la statutul judectorului. Legea nu prevede ns ce se ntmpl dac Preedintele totui nu emite decretul n termenul prescris i pentru aa cazuri ar fi recomandabil decderea efului statului din respectivul drept, acesta trecnd la CSM. A se vedea cazul lui Gheorghe Ulianovschi, la edina plenar a Parlamentului din 10.11.2006, cnd candidatul a fost respins fr nici un motiv, dei art. 9 alin. (1) al Legii cu privire la Curtea Suprem de Justiie prevede expres c n cazul depistrii unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcia respectiv, de nclcare a legislaiei de ctre acesta sau de nclcare a procedurilor legale de selectare i promovare a lui, Consiliul Superior al Magistraturii este anunat de ctre Preedintele Parlamentului, n temeiul unui aviz al Comisiei juridice, pentru numiri i imuniti, n termen de 30 de zile de la data parvenirii propunerii.. Legea nr. 306 din 25.12.2008, http://www.parlament.md/lawprocess/laws/306-XVI-25.12.2008. A se vedea mai jos la subiectul Componena CSM. Aprobat de participanii la Conferina privind statutul judectorilor n Europa, organizat de Consiliul Europei ntre 8-10 iulie 1998, alin. 1.3, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/ textes/DocsRef_en.asp . Aceeai poziie este susinut i de Consiliul Consultativ al Judectorilor Europeni. A se vedea Avizul nr. 1 (2001) al CCJE referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, alin. 45; Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 48, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp .
52
Justiia
n funcii judectoreti urmeaz a fi fcute fr influena neavenit din partea puterilor legislativ i executiv. Pentru acest scop rolul central n numirea judectorilor n funcii urmeaz a fi atribuit unei autoriti independente46 (naltul consiliu al judiciarului CSM n cazul Republicii Moldova). Comisia European pentru Democraie prin Lege (Comisia de la Veneia) este de prerea c Consiliul Judiciar trebuie s aib influena decisiv la numirea sau promovarea judectorilor, iar numirea judectorilor curilor ordinare (neconstituionale) nu este un subiect potrivit pentru votul Parlamentului pentru c pericolul prevalrii consideraiilor politice asupra meritelor obiective ale candidatului nu poate fi exclus47. Avnd n vedere modificrile din iulie 2005 n ceea ce privete CSM i contextul favorabil creat prin Strategia de consolidare a sistemului judectoresc, este rezonabil de a reconsidera poziia CSM n procesul de numire a judectorilor, n vederea mputernicirii acestui organ cu autoritate de decizie48 i nu doar cu funcii de consultare, propunere sau recomandare, i de a modifica n acest sens art. 116, 122 i 123 din Constituie. Concomitent, modificarea Constituiei va implica revizuirea competenelor Preedintelui i ale Parlamentului n acest proces, excluzndu-se pe viitor posibilitatea interpretrii prghiilor constituionale n scop de influen din partea puterii politice. CSM ar putea astfel s devin, prin reforma constituional, singurul organ responsabil de luarea deciziilor n domeniul de recrutare a judectorilor, de selectare a lor, de numire n funcie, de avansare n carier i de disciplin. Dei un astfel de sistem de numire i promovare este esenial, aceasta ns nu este suficient. Trebuie s existe transparen total n condiiile de selectare a candidailor, astfel nct judectorii i nsi societatea s fie convini c numirea n funcie a unui candidat s-a fcut exclusiv pentru meritele acestuia i n baza calificrii, abilitilor, integritii, independenei, imparialitii i eficienei49. Astfel, este esenial ca CSM s fac publice ct mai larg posibil criteriile de selectare i numire a judectorilor. O ncercare n acest sens a constituit adoptarea de ctre CSM a Regulamentului privind modul de organizare i desfurare a concursului pentru suplinirea posturilor vacante de judector, de preedinte sau vicepreedinte a instanelor judectoreti, de promovare n instanele ierarhic superioare50. Analiza prevederilor acestui regulament scoate n eviden
46
47
48
49
50
Villem Lapimaa, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 4. Judicial Appointments Report (AD(2007)028), adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (16-17 March 2007), European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), par.47-49, http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-AD(2007)028-e.asp. Practica competenei exclusive a Consiliului Justiiei n numirea judectorilor este rspndit n Italia, Portugalia, Ungaria, Bulgaria, Croaia, Cipru, Macedonia, Turcia. Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 50; Report (Doc. 10 671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16 September 2005), alin. 95. Hotrrea CSM nr. 68/3 din 1 martie 2007, http://www.csm.md/legislatia/regulamente/nr3.html .
53
Justiia
complexitatea i dificultatea identificrii i descrierii criteriilor obiective de selectare i promovare. Pe de alt parte, acest regulament eueaz n a ntruni condiia publicitii rspndite, textul acestuia fiind disponibil doar pe pagina web a CSM, nefiind publicat n Monitorul Oficial. Subiectul criteriilor obiective pentru selectare i promovare devine i mai actual n cazul numirii iniiale n funcia de judector pentru o perioad limitat de timp (5 ani)51. De regul, se consider c existena termenului de prob prezint dificulti, dac nu chiar pericol, din punct de vedere al independenei i imparialitii judectorului n cauz52. Comisia de la Veneia consider c stabilirea termenelor de prob poate submina independena judectorilor, care s-ar putea simi sub presiunea de a decide anumite cauze ntr-un anumit mod53. ngrijorri similare au fost exprimate i de experii Consiliului Europei, care au calificat numirea pentru perioada iniial de 5 ani drept element absolut nedorit n condiiile n care absolvenii noului Institut Naional al Justiiei vor fi numii judectori. Chiar dac se menine numirea iniial pentru un termen de 5 ani, refuzul de a confirma judectorul n funcie trebuie fcut n baza unor criterii obiective i cu aceleai garanii procedurale care snt aplicate cnd un judector este eliberat din funcie54. n aceast situaie, CSM are un rol deosebit de important.
Componena CSM
Un aspect la fel de important pentru buna funcionare a CSM n calitate de garant al independenei autoritii judectoreti este componena acestuia. Conform art. 122 din Constituie, CSM este alctuit din membri alei (judectori i profesori titulari) i din membri ex officio (preedintele Curii Supreme de Justiie, Ministrul Justiiei i Procurorul General). Conform modificrilor55 din iulie 2005, CSM este constituit din 12 membri, dintre care 7 judectori alei de Adunarea General a Judectorilor, 2 profesori titulari alei de ctre Parlament cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor alei i cei 3 membri de drept. Prin amendamentele56 introduse n iulie 2006, membrul de drept nu poate deine funcia de preedinte al CSM. Amendamentele57 din martie 2008 au constituit primul
51 52
53
54 55 56 57
Art. 116 alin. (2) al Constituiei RM. Nota explicativ la Carta european privind statutul judectorilor, comentariul la alin. 3.3, http://www.coe. int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/DocsRef_en.asp . Judicial Appointments Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (16-17 March 2007), par. 40. Ibidem, par. 41. Legea nr. 174 din 22.07.2005. Legea nr. 247 din 21.07.2006. Legea nr. 65 din 27.03.2008
54
Justiia
pas spre permanentizarea componenei CSM, stabilind c preedintele ales din rndul judectorilor urmeaz a fi detaat pe toat durata mandatului. Modificrile recente58 din decembrie 2008 reformuleaz componena CSM. Dei numrul total de membri rmne acelai (12 membri), au fost introduse modificri n ceea ce privete distribuirea numeric a locurilor. Astfel, pe lng cei trei membri de drept care nu au suferit nici o schimbare, CSM este alctuit din 5 judectori i 4 profesori titulari. Membrii judectori snt alei n continuare de Adunarea General a Judectorilor, iar membrii profesori titulari se aleg de Parlament cu votul majoritii deputailor alei, la propunerea a cel puin 20 de deputai n Parlament. Prin aceste modificri se exclude posibilitatea garantat anterior a opoziiei parlamentare de a nainta candidaturi pentru poziia de membri nejudectori ai CSM i se trece de la alegerea cu majoritatea calificat (mecanism susinut att de Comisia de la Veneia59, ct i de Consiliul Consultativ al Judectorilor Europeni60) la alegerea cu majoritatea absolut a candidailor. n aceast situaie riscul influenei politice la desemnarea candidaturilor pentru poziiile de membri nejudectori ai CSM devine real, care n consecin poate avea repercusiuni asupra independenei judectoreti. Aceste amendamente au diminuat numrul judectorilor i au majorat ponderea elementului nonjudiciar n componena CSM. Dei scopul modificrilor (de a evita riscul unei administrri corporative61) ar putea fi considerat legitim, totui contextul n care au fost adoptate amendamentele (perioada preelectoral), precum i procesul neparticipativ de elaborare care a durat o perioada foarte scurt de timp (aproximativ dou sptmni), duc spre concluzia c msurile luate pentru a atinge scopul propus snt disproporionate. Dei acelai risc este valabil i n cazul altor actori implicai n actul de justiie (de exemplu, procurorii62), astfel de msuri au fost luate doar n ceea ce privete judectorii. Schimbarea componenei CSM trezete, de asemenea, ngrijorri privind capacitatea acestuia de a hotr asupra materiilor care-i snt conferite n conformitate cu legislaia n vigoare. Strategia de consolidare a sistemului judectoresc prevede posibilitatea excluderii calitii de membru ex officio al CSM. Conform Comisiei de la Veneia, nu exist un model
58 59
60 61
62
Legea nr. 306 din 25.12.2008. Judicial Appointments Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (16-17 March 2007), par. 32. Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 32. Nota informativ asupra proiectului de lege nr. 306 din 25.12.2008, http://www.parlament.md/lawprocess/ laws/306-XVI-25.12.2008/. Legea nr. 294 din 25.12.2008 cu privire la Procuratur, aprobat recent de Parlament, stabilete n art. 81 c Consiliului Superior al Procuraturii este constituit din 12 membri, dintre care doi membri de drept (Procurorul General i Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii), opt procurori din cadrul Procuraturii Generale, procuraturilor teritoriale i a procuraturilor specializate i doi membri reprezentani ai societii civile, propui de Colegiul Procuraturii. Este evident ponderea absolut a procurorilor n cadrul acestei structuri, ns ngrijorri privind administrarea corporativ aceste prevederi nu au trezit.
55
Justiia
uniform pe care un stat democratic ar trebui sa-l urmeze n procesul de constituire a Consiliului Judiciarului att timp ct rolul acestui consiliu este de a asigura funcionarea corespunztoare a judiciarului independent ntr-un stat democratic63. Pe de alt parte, presupuii membri ai Consiliului Judiciar, judectori sau alii dect judectori, nu trebuie s fie politicieni sau s dein funcia de parlamentar, sau funcii n cadrul puterii executive sau a organelor administraiei publice. Aceasta nseamn c nici un ministru nu poate s fie membru al Consiliului Judiciar64. Astfel, conform standardelor europene, Ministrul Justiiei nu ar trebui s fie membru al CSM65. n acelai timp, participarea Ministrului Justiiei n calitate de membru al Consiliului judiciar este destul de rspndit66, ns fie el particip la edinele Consiliului fr drept de vot (de exemplu, Italia, Bulgaria) sau dreptul de vot al acestuia este limitat n anumite situaii (de exemplu, n Romnia, Ministrul Justiiei nu are drept de vot n situaiile n care secia pentru judectori a Consiliului Superior al Magistraturii ndeplinete rolul de instan de judecat n domeniul rspunderii disciplinare), fie el nu particip la luarea tuturor deciziilor, de exemplu, a celor ce in de msurile disciplinare (Olanda). n ceea ce privete calitatea de membru ex officio a Procurorului General, att timp ct procurorii nu snt magistrai i CSM nu are competen n ceea ce privete funcionarea procuraturii, deinerea calitii de membru ex officio nu i gsete explicaia. Drept alternative la calitatea de membri ai CSM pot servi candidai din rndul altor juriti emineni sau din rndul cetenilor cu poziie social notorie. Pe de alt parte, managementul modern al sistemului judectoresc poate, de asemenea, solicita contribuii mai largi din partea membrilor cu experien de lucru n domeniile ce nu in de cel juridic (de exemplu, n domeniul de management, finane, tehnologii informaionale, tiine sociale). n final, componena consiliului trebuie s reflecte pe ct este posibil diversitatea n societate67.
CSM i Departamentul de Administrare Judectoreasc

Rolul CSM n calitate de organ care exercit autoadministrarea judectoreasc a sporit n perioada de referin. n acelai timp, lipsa unei delimitri clare ntre responsabilitile CSM i ale Ministerului Justiiei n procesul de administrare a sistemului judectoresc genereaz confuzie, care este ntrit de situaia defectuoas n segmentele de care Ministerul Justiiei este responsabil.
63
64 65
66 67
Judicial Appointments Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (Venice, 16-17 March 2007), par. 28. Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 23. Giacomo Oberto, Raport privind concluziile mesei rotunde, organizate la Chiinu pe data de 25.04.2007, i propunerile privind perfecionarea proiectului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, Programul Comun, p. 3. De exemplu, n Frana, Turcia, Italia, Bulgaria, Romnia. Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 22 i 24.
56
Justiia
Conform opiniei Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE), Consiliul judiciar trebuie s exercite n mod independent, printre altele, controlul i administrarea bugetului separat, precum i administrarea i managementul instanelor judectoreti68. O tentativ de a transmite atribuiile ce in de administrarea sistemului judectoresc de la Ministerul Justiiei a fost ntreprins n 2006 prin crearea Departamentului de Administrare Judectoreasc (DAJ) sub egida CSM. DAJ urma s concentreze atribuii de asigurare organizatoric, material i financiar a judectoriilor i a curilor de apel. Dei Parlamentul a votat aceste modificri, Preedintele RM s-a opus, argumentnd c din raionamente financiare aceste atribuii trebuie s rmn la Ministerul Justiiei deoarece ministerul este deja bine asigurat att logistic, ct i legal pentru aceast activitate69. Astfel, DAJ a fost creat n cadrul Ministerului Justiiei70, ncepndu-i activitatea la 1 ianuarie 2008. Dei capitalizarea pe capacitile existente este o soluie, totui aceasta nu trebuie realizat n detrimentul independenei judiciarului, fiind necesar o abordare balansat. Nesuplinirea posturilor vacante n cadrul DAJ, precum i implicarea n realizarea unor activiti improprii mandatului acestuia (de exemplu, reprezentarea Ministerului Justiiei n instanele de judecat n diferite litigii, raportarea privind gradul de implementare a diferitor programe i strategii care au tangen cu sistemul judectoresc) ridic ngrijorri n ceea ce privete capacitatea DAJ de a ndeplini n formula actual atribuiile sale. n acelai timp trebuie subliniat c, pentru CSM existena mputernicirilor financiare, administrative i manageriale presupune un grad nalt al responsabilitii acestuia nu doar fa de puterea executiv i puterea legislativ, dar i fa de instanele judectoreti i societate71.
Finanarea justiiei
Consolidarea independenei i a funcionrii eficiente a justiiei implic nu numai independena funcional, dar i independena material. Finanarea instanelor se afl n strns legtur cu independena judectorilor. O problem care ar putea s apar n acest context este aceea c sistemul judiciar, care nu este ntotdeauna privit ca o ramur special a puterii n stat, are necesiti specifice pentru a-i putea ndeplini atribuiile i a rmne independent. Chiar dac nici o ar nu poate face abstracie de capacitatea sa financiar n ansamblu atunci cnd decide ce servicii poate s susin, sistemul judiciar i instanele, n calitate de putere esenial a statului, au prioritate la resurse72. Conform art. 121(1) al Constituiei RM, resursele financiare ale instanelor judectoreti snt aprobate de Parlament i snt incluse n bugetul de stat. Aceste mijloace nu pot fi
68 69
70 71 72
Ibidem, alin. 42. Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), alin. 99. HG nr. 670 din 15.06.2007 i HG nr. 1202 din 16.11.2007. Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 75. Avizul nr. 2 (2001) al CCJE privind finanarea i administrarea instanelor cu referire la eficiena sistemului judiciar i la art. 6 al Conveniei europene privind drepturile i libertile fundamentale ale omului, alin.9, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp .
57
Justiia
micorate fr acordul CSM i se aloc n mod regulat73. Acest mecanism care funcioneaz cu succes n toate statele democratice asigur independena justiiei att fa de factorul politic, ct i fa de cel administrativ. n Republica Moldova, cu toate c exist cadru legal distinct de finanare independent a justiiei, acest proces este efectuat n conformitate cu Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar74. Proiectul de buget este elaborat reieindu-se din sumele plafon propuse tradiional de Ministerul Finanelor. Metodologia de calculare a bugetului n baza creia Ministerul Finanelor aprob bugetul n domeniul justiiei nu acoper necesitile reale (sau elementare) ale sistemului judectoresc75, acesta continund s fie grav afectat de lipsa resurselor76. Astfel, Guvernul, prin intermediul Ministerului Finanelor, poate influena volumul resurselor financiare care vor fi alocate justiiei77. n acest context, chiar dac finanarea face parte din bugetul de stat susinut n faa Parlamentului de ctre Ministerul de Finane, aceasta nu trebuie s fie supus fluctuaiilor politice. Dei stabilirea nivelului de finanare a instanelor judectoreti pe care un stat i-l poate permite constituie o decizie politic, trebuie s se aib ntotdeauna grij ca nici puterea executiv, nici cea legislativ s nu poat exercita presiuni asupra autoritii judectoreti n momentul stabilirii bugetului. Deciziile privind alocarea fondurilor pentru instane trebuie s se ia cu respectarea strict a independenei judectoreti78. Finanarea sistemului judectoresc conform prevederilor Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar este o eroare logic, deoarece legea dat descrie mecanismul de elaborare a bugetului de stat de ctre instituiile care snt n subordinea Guvernului79. Asimilarea instanelor de judecat n procesul de elaborare a bugetului cu instituiile subordonate executivului ncalc n mod evident independena sistemului judectoresc. n acest context, este necesar fortificarea cadrului legal ce se refer la procesul de elaborare a bugetului justiiei n sensul excluderii influenei executivului. n acelai timp, implicarea Ministerului Finanelor este necesar pentru ca bugetul curent al justiiei s fie omogen cu bugetul de stat, ns intervenia se limiteaz la forma, nu i la coninutul acestuia. Pn n 2004 mijloacele financiare destinate instanelor de judecat (cu excepia Curii Supreme de Justiie care dispunea de buget propriu80) erau distribuite de ctre Minis-
73 74 75
76
77
78
79 80
Art. 22 (1) al Legii nr. 514 din 06.07.1995 privind organizarea judectoreasc. Legea nr. 847 din 24.05.1996. 100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova n 2007, IDIS Viitorul, Chiinu, 2008, p. 55, http:// www.viitorul.org/public/1057/ro/Studiul_100_probleme_2007.pdf . Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14.09.2007), alin. 105. Finanarea justiiei n Republica Moldova, Centrul de Studii i Politici Juridice, IDIS Viitorul, Chiinu, 2005, p. 13, http://www.viitorul.org/public/1058/ro/justice%20costs_05.pdf . Avizul nr. 2 (2001) al CCJE privind finanarea i administrarea instanelor cu referire la eficiena sistemului judiciar i la art. 6 al Conveniei europene privind drepturile i libertile fundamentale ale omului, alin. 5. Finanarea justiiei n Republica Moldova, p. 18. Art. 27 alin. (1) al Legii nr. 789 din 26.03.1996 cu privire la Curtea Suprem de Justiie.
58
Justiia
terul Justiiei. ncepnd cu anul 2004, dreptul de a gestiona resurse financiare a fost acordat Curilor de Apel, iar din 2005 de aceast atribuie dispun i judectoriile. Tabelul 1. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 19052000,0 22556000,0 27619000,0 32032000,0 36755000,0 44754000,0 53354000,0** --------PIB* (mii lei) Bugetul de stat (chel- 3643000,0 3907400,0 4402600,0 5416000,0 8511800,0 10992204,0 14234965,1 14881700,0 tuieli, mii lei) 21229,7 21798,4 27268,7 40349,4 63386,1 85009,5 92041,0 114579,8 Bugetul sistemului judectoresc, inclusiv CSJ i curile de apel (mii lei) 0,58 0,56 0,62 0,74 0,74 0,77 0,65 0,77 Ponderea sistemului judectoresc n cheltuielile bugetului de stat (%) 0,11 0,10 0,10 0,12 0,17 0,19 0.17 --------Ponderea bugetului sistemului judectoresc n PIB (%)
Sursa: Legile bugetului pe anii 2001-2008, Biroul Naional de Statistic i calculele autorului * Principalii indicatori macroeconomici ai Republicii Moldova (1998-2005), Biroul Naional de Statistic (aprilie 2007), http://www.statistica.md/statistics/dat/1044/ro/Princ_ind_macroec_1997_2004_ ro.htm . ** Date preliminare, Informaie succint privind dezvoltarea social-economic a Republicii Moldova n anul 2007, Biroul Naional de Statistic (februarie 2008), http://www.statistica.md/statistics/ dat/1117/ro/Princ_indic_soc_ec_a_2007_ro.pdf.
Dei sumele alocate din bugetul de stat pentru funcionarea sistemului judectoresc au crescut, ponderea cheltuielilor judiciarului din totalul cheltuielilor bugetului de stat, ncepnd cu anul 2001, a nregistrat oscilaii continue fr a se putea observa o tendin clar. Pe de alt parte, finanarea justiiei n raport cu produsul intern brut (PIB) continu s fie modest, chiar dac o tendin de majorare poate fi observat. n acelai timp, Moldova a nregistrat n perioada de referin cele mai mici cheltuieli pentru justiie din Europa pe cap de locuitor (0,8 euro)81. ns, dac volumul cheltuielilor publice variaz n funcie de posibilitile statului, atunci necesitile de finanare ale justiiei pentru asigurarea bunei funcionri a acesteia trebuie s fie independent de orice oscilaii de acest gen. n condiiile Republicii Moldova, unde veniturile bugetare variaz n comparaie cu PIB, este oportun ca volumul cheltuielilor pentru justiie s fie calculat n funcie de PIB, deoarece necesitatea societii pentru justiie nu trebuie s fie afectat de posibilitatea sau imposibilitatea Guvernului de a o finana82. Adiional, exist o necesitate stringent de a dezvolta bugete investiionale n justiie83. Judectoriile nu dispun de sedii adecvate, ca rezultat al insuficienei cronice de
81 82 83
Finanarea justiiei n Republica Moldova, p. 5. Finanarea justiiei n Republica Moldova, p. 12-13. De exemplu, n 2008 alocaiile bugetare pentru investiii capitale n instanele judectoreti constituie doar
59
Justiia
fonduri i a unei infrastructuri deplorabile. n majoritatea cazurilor, sediile instanelor de judecat constau din oficii mici, folosite n prezent n calitate de birouri ale judectorilor. Din cauza insuficienei slilor de judecat, majoritatea edinelor se desfoar n birourile judectorilor. Unele instane judectoreti nu dispun de cldiri separate i trebuie s mpart cldirea cu alte instituii de stat (de exemplu, inspectoratul fiscal teritorial sau pretura sectorului). Nici o instan de judecat nu are ncperi separate pentru asigurarea securitii victimelor i martorilor84. Toate aceste neajunsuri au repercusiuni asupra eficienei actului de justiie i a ncrederii populaiei n sistemul judectoresc. O alt component a finanrii sistemului judectoresc este salarizarea judectorilor. Modalitatea de salarizare a judectorilor a fost reglementat n 2005 prin Legea cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar85. Dei remunerarea judectorilor a fost majorat86, totui aceasta nu acoper costurile reale ale vieii i nu compenseaz riscurile cu care acetia se confrunt87, rmnnd nc la un nivel sczut88 n comparaie cu orice standarde europene89. Pe de alt parte, salariul unui judector din judectorii (4200 lei) este inferior salariului unui deputat (7100 lei), salariului unui ministru (7100 lei) sau viceministru (6500 lei), iar aceti demnitari mai au la dispoziie multiple alte beneficii (transport, consilieri, secretare, telecomunicaii). Aceast stare de lucruri ncalc n mod evident egalitatea dintre puterile n stat.
Calitatea actului de justiie

Scopul final al activitii sistemului judectoresc este nfptuirea calitativ a justiiei. Calitatea actului de justiie depinde de mai muli factori interni90 i externi91, care necesit a fi abordai n complex. Sporirea calitii actului de justiie a constituit finalitatea msurilor pentru consolidarea sistemului judectoresc ntreprinse n perioada 2001-2008. Totui, calitatea actului de
84
85 86
87 88
89
90
91
2,75% din bugetul sistemului judectoresc. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, Misiunea OSCE n Moldova, Noiembrie 2006, p. 1 i 17, http://www.osce.org/documents/ mm/2006/11/24340_ro.pdf . Legea nr. 355 din 23.12.2005. La moment, este dificil a evalua care este impactul majorrii salariilor asupra independenei, imparialitii i securitii judectorilor avnd n vedere c implementarea acesteia are loc ealonat. Republica Moldova 2007: Raport de Stare a rii, p. 126. Salariile judectorilor din Republica Moldova snt cele mai mici din Europa. Pentru detalii n ceea ce privete remunerarea judectorilor a se vedea Sistemele Judiciare din Europa. Ediia 2006 (Date din 2004), raport adoptat de ctre Comisia European pentru Eficiena Justiiei (CEPEJ) la cea de-a 7-ea edin plenar (Roma, 6-7 iulie 2006), p. 115-119, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/cepej/evaluation/default_en.asp . Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), alin. 106. Nivelul de pregtire profesional, infrastructur, personal auxiliar, echipament, buget, respectarea termenului rezonabil, sarcina lunar a judectorului, acces la justiie, executarea hotrrilor judectoreti, acces la standardele i jurisprudena internaional i european etc. Cadrul legal, ncrederea populaiei, influene i presiuni externe, adresri la CEDO etc.
60
Justiia
justiie nu a nregistrat careva evoluii dramatice. Pe de o parte, sondajele92 de opinie atest o ncredere redus a populaiei n justiie (n mediu 30%), iar, pe de alt parte, procentul de casare a hotrrilor judectoreti i numrul de adresri la CEDO continu s creasc, n timp ce sarcina lunar de cauze a judectorilor continu s rmn nalt. Tabelul 2. 2001 Numrul de judectori Cauze i materiale examinate Sarcina medie lunar pentru un judector (cauze) Cauze penale casate n ordine de apel i recurs (%) Cauze civile casate n ordine de apel i recurs (%) Numrul de cereri depuse la CEDO mpotriva RM Numrul de cereri la CEDO mpotriva RM, declarate admisibile Numrul hotrrilor de condamnare a RM de ctre CEDO* 369,5 2002 354 2003 334,5 2004 368 2005 392 2006 420 2007 380
224023 220510 233613 264781 260156 250525 253127 57,7 7,8 4,6 212 3 1 59,3 7,9 5,4 221 1 __ 66,5 7,6 3,8 357 2 __ 71,9 8,1 4,7 441 38 10 66,4 8,8 5,7 583 12 14 59,6 11,8 5,1 724 36 20 66,6 14,2 5,3 887 63 60
Sursa: Buletinele CSJ, datele Ministerului Justiiei http://www.justice.gov.md/index.php?cid=223 i rapoartele de activitate ale Curii Europene pentru Drepturile Omului http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/ Header/Reports+and+Statistics/Reports/Annual+Reports/. * La data de 1 iunie 2008, numrul total al hotrrilor Curii Europene pentru Drepturile Omului n care s-a constatat nclcarea Conveniei de ctre Republica Moldova este de 115 hotrri prin care Republica Moldova a fost obligat s achite aproximativ 4520986,8 EUR n calitate de prejudicii materiale, prejudicii morale i cheltuieli de judecat.
Discrepana mare dintre numrul de judectori i volumul crescnd de lucru au condus la suprancrcarea judectoriilor, la soluionarea cauzelor n termene lungi, la diminuarea calitii actului de justiie i, nu n ultimul rnd, la uzura accelerat a judectorului. Examinarea ndelungat a dosarelor genereaz obiectiv nemulumiri din partea justiiabililor. Pentru ameliorarea situaiei create i sporirea eficienei justiiei, este imperios necesar majorarea numrului judectorilor n unele instane93. Interaciunea dintre calitatea justiiei, prezena infrastructurii i a personalului auxiliar adecvat este esenial94. n pofida eforturilor depuse n acest sens, infrastructura siste92
93
94
A se vedea Barometrul Opiniei Publice. Aprilie 2008, Institutul de Politici Publice, 2008, p. 104, http:// www.ipp.md/barometru1.php?l=ro&id=32 . Aceast soluie este susinut i de Adunarea Parlamentar a Consiliului Europei, care a recomandat Republicii Moldova s majoreze semnificativ numrul judectorilor pentru a asigura c procedurile judiciare respect cerina termenului rezonabil, stabilit n art. 6 al Conveniei Europene pentru Aprarea Drepturilor i Libertilor Fundamentale ale Omului. A se vedea Rezoluia Adunrii Parlamentare nr. 1572 (2007) privind onorarea obligaiilor i angajamentelor de ctre Moldova, http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/ Documents/AdoptedText/ta07/ERES1572.htm . Avizul nr. 6 (2004) al CCJE asupra procesului echitabil ntr-un termen rezonabil i rolul judectorilor n acest proces, lund n considerare mijloacele alternative de soluionare a disputelor, alin. 39, http://www.coe. int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp .
61
Justiia
mului judectoresc rmne ntr-o stare deplorabil, iar personalul auxiliar continu s fie insuficient i de o calitate profesional joas95. Sarcina lunar mare a judectorilor are efect direct asupra calitii actului de justiie. Volumul mare de cauze i materiale implic alocarea unui timp minim necesar pentru examinarea acestora de ctre judector, deseori n detrimentul calitii. Acelai efect asupra calitii actului de justiie l are i antrenarea judectorilor n exercitarea unor atribuii administrative improprii mandatului acestora (verificarea cererilor, pregtirea dosarelor pentru edina de judecat, examinarea petiiilor etc.). Reducerea efectiv a sarcinilor efectuate de judectori trebuie s aib loc prin asigurarea judectorului cu asisteni calificai n domeniul juridic, crora judectorul le poate delega efectuarea unor activiti specifice, sub supravegherea i responsabilitatea aceluiai judector, cum ar fi cercetarea legislaiei i a jurisprudenei, ntocmirea de documente simple sau standardizate, pstrarea legturii cu avocaii sau publicul96.
Transparena i publicitatea justiiei

Justiia nu trebuie doar s fie nfptuit, dar trebuie n mod manifest i indubitabil s se vad c este nfptuit97. Acest principiu constituie nucleul justiiei transparente. Asigurarea transparenei activitii judiciarului este unul dintre obiectivele de baz ale Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, fiind stabilit c acesta trebuie s-i ndeplineasc rolul nu numai prin nfptuirea actului de justiie, dar i prin stabilirea unui nou tip de relaii ntre justiie i justiiabil. Msurile ntreprinse98 au avut drept scop atingerea acestui obiectiv. Totui, publicitatea edinelor de judecat nu este pe deplin acceptat ca fiind un principiu sau ntotdeauna aplicat n practic. Au fost nregistrate cazuri cnd observatorii au fost exclui de la proces sau limitai n accesul lor la edina de judecat fr o careva justificare legal clar99. Lipsa listelor cu orarul edinelor de judecat pentru public, precum i desfurarea edinelor n birourile judectorilor (justiia de birou) limiteaz accesul publicului la judecat100.
95
96
97
98
99
100
A se vedea Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, Misiunea OSCE n Moldova, Noiembrie 2006. Avizul nr. 6 (2004) al CCJE asupra procesului echitabil ntr-un termen rezonabil i rolul judectorilor n acest proces, lund n considerare mijloacele alternative de soluionare a disputelor, alin. 65. Lordul Hewart, Judector Lord Principal n hotrrea Regele v. Judectorii din Sussex, ex parte McCarthy, din 9 noiembrie 1923, citat de Cristi Danilet Independence and Impartiality of Justice. International standards, p. 15, http://medel.bugiweb.com/usr/Independence%20and%20Impartiality%20of%20Justice-1.pdf . Introducerea principiului distribuirii aleatorii a dosarelor, amendarea regulilor de publicitate a edinelor de judecat, publicarea hotrrilor judectoreti pe paginile web ale instanelor, nregistrarea edinelor de judecat, desemnarea judectorilor responsabili pentru relaiile cu mass-media, elaborarea i aprobarea Codului de etic al judectorului, publicitatea funciilor vacante de judector etc. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, Noiembrie 2006, p. 1-2. Moldova. Countries Reports on Human Rights Practices 2005, released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2005/61664.htm ; Moldova. Countries Reports on Human Rights Practices 2006, released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2006/78828.htm.
62
Justiia
Pe de alt parte, a fost atestat practica justiiei de telefon101 sau practica lurii la control personal a dosarelor102, judectorii fiind nevoii s acioneze drept avocai pentru stat, n special n cazurile n care interesele statului snt implicate103. Efectul acestor practici este att de profund nct prezena observatorilor n edinele de judecat a fost interpretat drept un indiciu al faptului c dosarul a fost luat la control, conducnd deseori n mod vizibil la o mai bun respectare a principiilor unui proces echitabil104. Aceast modalitate de gndire trezete ngrijorare i necesit o abordare imediat pentru a resuscita spiritul de independen n corpul judectoresc.
Personalul auxiliar al instanelor

Actul de justiie implic n realizarea lui nu numai judectorii, dar i un spectru larg de personal auxiliar al instanelor de judecat cu atribuii distincte n cadrul procesului de nfptuire al justiiei. Dei nu snt participanii-cheie n edinele de judecat, grefierii snt deseori primii funcionari ai instanei cu care vine n contact publicul atunci cnd se prezint n judecat, jucnd un rol esenial n modelarea opiniei publice despre funcionarea sistemului de judecat i nfptuirea justiiei. Mai mult, grefierilor le revine sarcina crucial de a ntocmi complet i exact procesele-verbale ale edinelor de judecat105. Statutul juridic al grefierului a evoluat continuu: prin modificrile106 introduse n mai 2003 grefierul a devenit funcionar public; Legea cu privire la statutul i organizarea activitii grefierilor107 a detaliat prevederile generale n materie; Legea cu privire la Institutul Naional de Justiie108 include grefierii printre beneficiarii de instruire iniial i continu, organizate n cadrul acestei instituii. n pofida msurilor legislative ntreprinse, muli grefieri nu-i ndeplinesc atribuiile profesionale n mod contiincios, deseori fiind pasivi pe durata proceselor i prnd reticeni n consemnarea proceselor-verbale ale edinelor de judecat. n 20% de cazuri, monitorizate n cadrul Programului OSCE de Monitorizare a Proceselor de Judecat n Republica Moldova (MPJ), grefierii au ntocmit procesele-verbale selectiv sau nu le-au ntocmit deloc109.
101 102
103 104
105 106 107 108 109
Moldova: The Rule of Law in 2004, par. 113-121. Controlul asupra independenei judiciare n Republica Moldova. Raport naional 2003, Open Society Justice Initiative i Freedom House Moldova, Chiinu, 2003, p. 37. Judicial Reform Index for Moldova. Volume II. January 2007, p. 73. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 2. Ibidem, p. 43. Legea nr. 191 din 08.05.2003. Legea nr. 59 din 15.03.2007. Legea nr. 152 din 8.06.2006. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 44.
63
Justiia
Consemnarea de mn a proceselor-verbale ncetinete inevitabil mersul edinelor de judecat, ceea ce poate afecta examinarea n termen rezonabil a cauzei. n acest context este necesar crearea condiiilor pentru stenografierea sau nregistrarea prin utilizarea mijloacelor tehnice video sau audio a edinelor de judecat. Dei dein statut de funcionar public110, disponibilitatea insuficient a traductorilor i a interpreilor n instanele judectoreti continu s rmn o problem. Instanele dispun doar de interprei i traductori de limb moldoveneasc/romn i rus. Aproape 40% dintre interpreii prezeni la edinele de judecat, monitorizate n cadrul MPJ, nu au tradus ntr-un mod satisfctor, oferind traduceri de calitate proast i traducnd doar n mod selectiv111. Conform art. 50 alin. (1) al Legii privind organizarea judectoreasc, instanele judectoreti dispun de poliie judectoreasc, care n urma modificrilor112 din iulie 2006 ar fi trecut din subordinea MAI n subordinea MJ. Totui, implementarea acestei reforme a fost amnat113 pn cel trziu la 1 ianuarie 2010. Rolul poliiei judectoreti la nfptuirea justiiei este esenial. Pe de o parte, asigur securitatea edinelor de judecat i sigurana participanilor n proces, iar pe de alt parte contribuie n limita competenelor sale la realizarea unor aciuni cu efecte procesuale (execut aducerea forat, asist executorul judectoresc n procesul de executare, asigur interaciunea cu serviciile de escortare etc.). n pofida acestor prevederi legale, n practic s-a constatat, c coordonarea dintre serviciul de escort al poliiei i judectori a fost deseori ineficient, iar poliia judiciar nu a respectat ordinele primite de la judectori114. n acest context, este absolut necesar intensificarea eforturilor pentru crearea condiiilor i transferul poliiei judiciare din subordinea MAI n subordinea MJ ct mai curnd, chiar nainte de 1 ianuarie 2010. n acelai timp, este necesar dezvoltarea cadrului legal care ar reglementa statutul juridic al poliiei judectoreti.
Inviolabilitatea i rspunderea judectorului

Un aspect foarte important al activitii sistemului judectoresc este inviolabilitatea i rspunderea judectorului. Astfel, a fost introdus rspunderea patrimonial a judectorilor115 prin regres din partea statului pentru prejudiciile cauzate drepturilor i
110 111
112 113 114
115
Legea nr. 191 din 08.05.2003. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 3 i 45-48. Legea nr. 247 din 21.07.2006. Legea nr. 169 din 19.07.2007. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 2 i 28; Hotrrea CSM nr. 256/26 din 27.12.2005. Legea nr. 247 din 21.07.2006.
64
Justiia
libertilor fundamentale ale omului prin erori judiciare, produse cu rea-credin sau din neglijen grav. n acelai timp, prin Legea cu privire la Agentul guvernamental (nr. 353 din 28 octombrie 2004) i modificrile ulterioare116 a fost stabilit rspunderea prin aciune de regres din partea statului a persoanelor, inclusiv a judectorilor, a cror activitate, cu intenie sau din culp grav, a constituit temei pentru adoptarea hotrrii privind plata obligatorie a sumelor stabilite prin hotrre a CEDO sau prin acord de soluionare amiabil a cauzei. Aceste prevederi au fost criticate de experii Consiliului Europei, care cu diferite ocazii au menionat c introducerea sistemului de rspundere civil contravine cu siguran standardelor internaionale de independen a judiciarului117 i c judectorul trebuie s fie liber s judece cauza n conformitate cu cunotinele i discreia sa, fr fric de orice consecine financiare (fie acestea datorate aciunii directe a prilor sau aciunii de regres a statului), care pot fi utilizate cu reacredin pentru a submina judectorii sau pentru a manipula rezultatele proceselor n desfurare sau celor viitoare118. Totui, aceste concluzii nu snt absolute, excepie fcnd erorile produse intenionat. Conform opiniei CCJE, erorile juridice, fie c se refer la jurisdicie, fie la procedur, n aprecierea i aplicarea legii sau n evaluarea probelor, trebuie s fie rectificate prin apel. Alte erori juridice care nu pot fi rectificate astfel (de exemplu, ntrzierea excesiv) trebuie s conduc cel mult la o plngere a litigantului nesatisfcut mpotriva statului119. Pe de alt parte, aplicarea unor concepte cum ar fi neglijena grav sau impardonabil este adesea dificil120. Interveniile n inviolabilitatea judectorilor prin modificarea mecanismului de pornire a urmririi penale mpotriva judectorilor au generat discuii i opinii contradictorii. Conform mecanismului propus, rolul CSM n procesul de pornire a urmririi penale mpotriva judectorului se transform din unul decisiv n unul consultativ. Aceste modificri nu au fost susinute de ctre experii Consiliului Europei, care s-au exprimat negativ n privina necesitii i oportunitii lor121.
116 117
118
119
120 121
Legea nr. 48 din 9.03.2006. Giacomo Oberto, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 10. Villem Lapimaa, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 6. Avizul nr. 3 (2002) al CCJE asupra principiilor i regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judectorilor i n mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile i imparialitii, alin. 55, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp . Ibidem, alin. 57. Giacomo Oberto, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr.1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun; Daimar LIIV, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr. 1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun.
65
Justiia
Executarea hotrrilor judectoreti

Element fundamental al dreptului la un proces echitabil, executarea hotrrilor judectoreti reprezint un final logic i ateptat al actului de justiie. Executarea unei hotrri judectoreti, emise de ctre o instan de judecat, trebuie perceput ca parte integrant a unui proces, n sensul art. 6 al Conveniei Europene pentru Aprarea Drepturilor i Libertilor Fundamentale ale Omului, fiind neles c dreptul la acces la justiiei ar fi iluzoriu, dac sistemul de drept al unuia dintre Statele Membre ar permite ca o hotrre judectoreasc final i obligatorie s rmn inoperant n detrimentul unei pri122. Instituional, executarea hotrrilor judectoreti este asigurat de ctre Ministerul Justiiei123 prin intermediul instituiilor subordonate: Departamentul Instituiilor Penitenciare (executarea hotrrilor judectoreti penale privative de libertate) i Departamentul de Executare124 (executarea hotrrilor judectoreti civile, a hotrrilor penale neprivative de libertate, precum i activiti de probaiune)125. Cadrul legal a cunoscut evoluii semnificative, fiind adoptate Codul de executare126, Legea cu privire la sistemul de executare silit127 i Legea cu privire la probaiune128, iar problemele i neajunsurile cu care se confrunt sistemul de executare au fost abordate prin Strategia de dezvoltare a sistemului de executare129. n pofida acestor realizri, neexecutarea hotrrilor judectoreti rmne una dintre cauzele principale ale condamnrii130 Republicii Moldova de ctre CEDO131. Problemele de ordin logistic132 cu care se confrunt sistemul de executare i finanarea insuficient133 accentueaz aceast situaie defavorabil. n acelai timp, procentul documentelor real executate nu a cunoscut evoluii impuntoare, rmnnd relativ constant n ultimii trei ani.
122 123 124 125
126 127 128 129
130
131
132
133
A se vedea Hornsby vs. Grecia, Hotrrea CEDO din 19.03.1997, alin. 40. HG nr. 129 din 15.02.2000 cu privire la Ministerul Justiiei al Republicii Moldova. HG nr. 34 din 15.01.2002 cu privire la crearea Departamentului de executare a deciziilor judiciare. n continuare ne vom referi doar la partea ce ine de funcionarea Departamentului de Executare, activitatea Departamentului instituiilor penitenciare fiind n vizorul unui alt compartiment. Legea nr. 443 din 24.12.2004. Legea nr. 204 din 06.07.2006. Legea nr. 8 din 14.02.2008. HG nr. 1393 din 12.12.2007 cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de executare i a Planului de aciuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de executare pentru anii 2007-2011. Cel puin 45 din cele 115 hotrri de condamnare a Republicii Moldova, pronunate pn la data de 1.06.2008, in de neexecutare sau executare tardiv. HP nr. 72 din 23.03.2008 pe marginea audierilor privind hotrrile Curii Europene pentru Drepturile Omului cu privire la Republica Moldova, executarea acestora i prevenirea nclcrii drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Fluctuaia mare a cadrelor, lipsa oficiilor proprii, disponibilitatea limitat a mijloacelor de transport, lipsa personalului auxiliar, cumularea funciilor n cadrul oficiilor de executare improprii mandatului executorului judectoresc (de exemplu, contabil, arhivar) etc. Bugetul pe anul 2008 alocat pentru executarea judectoreasc este de 29607,2 mii lei, dintre care 24350,5 mii lei snt cheltuieli de personal. Pentru comparaie bugetul pe anul 2008 al Ageniei Sportului este de 46395,3 mii lei, al Biroului Naional de Statistic 43954,7 mii lei, al Asociaiei Curativ-Sanatoriale i de Recuperare 42837,2 mii lei, al Instituiei Publice Naionale a Audiovizualului Compania Teleradio-Moldova 51519,6 mii lei, al Serviciului de Informaii i Securitate 121452,3 mii lei.
66
Justiia
Tabelul 3. Numrul documentelor executorii (mii) Ponderea documentelor real executate (%) Sarcina lunar pentru un executor judectoresc (documente) 2005 352,9 55,1 106 2006 300,8 53,2 93 2007 326,8 54,8 99
Sursa: Buletinul informativ al Departamentului de Executare, nr.2/2008, http://www.justice.gov.md/index. php?cid=192.
Pentru a redresa situaia au fost iniiate proiecte de legi134, prin care se intenioneaz a fi introduse cteva instituii juridice inspirate din bunele practici internaionale n domeniu, precum ar fi: insolvabilitatea persoanei fizice; declararea sub jurmnt a averii sau avansarea cheltuielilor de executare de ctre creditor. Totui, n opinia experilor135, aceste instituii au fost preluate incomplet, iar uneori lipsesc premisele necesare pentru introducerea lor. n acelai timp, exist o serie de msuri alternative care merit atenia factorilor de decizie (de exemplu, majorarea termenului de prezentare a documentelor executorii spre executare, introducerea posibilitii achitrii n rate a datoriei de ctre debitor, introducerea urmririi prin schimb a bunurilor, introducerea sistemului de executori privai136). O realizare recent, atribuit sistemului de executare, este introducerea probaiunii n sistemul de drept al RM. Conform legii, probaiunea reprezint un set de activiti orientate spre evaluarea psihosocial, controlul i resocializarea persoanelor aflate n conflict cu legea penal i spre adaptarea persoanelor eliberate din locurile de detenie pentru prentmpinarea svririi de noi infraciuni137. Rspndit pe larg n Europa, instituia probaiunii prin sarcinile pe care le realizeaz138, contribuie la constituirea unei societi mai sigure. Calea urmat n Republica Moldova (integrarea probaiunii n sistemul de executare civil i a pedepselor neprivative de libertate) nu corespunde n ntregime tendinelor la nivel european. Lund n considerare mandatul consilierului de probaiune, precum i specificul formrii profesionale a acestuia ar fi rezonabil separarea probaiunii de exe-
134
135
136
137 138
Buletinul informativ al Departamentului de Executare, nr.2/2008, http://www.justice.gov.md/index. php?cid=192 . Rainer Harnacke, Fabian Krapoth, Aviz la Legea cu privire la sistemul de executare silit, Codul de executare i Strategia de dezvoltare a Sistemului de executare, Fundaia German pentru Colaborare Juridic Internaional (IRZ). Sistemul de executori privai este pe larg rspndit n Europa, fiind prezent n Belgia, Olanda, Frana, Republica Ceh, Romnia, Estonia, Grecia, Ungaria, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Polonia, Monaco, Slovacia, Slovenia, Marea Britanie. A se vedea Sistemele Judiciare din Europa. Ediia 2006 (Date din 2004), p. 140. Art. 2 al Legii nr. 8 din 14.02.2008 cu privire la probaiune. Contribuie la nfptuirea justiiei prin asigurarea autoritile judiciare cu informaie de nalt calitate despre profilul psihosocial al persoanei care intr n contact cu justiia penal; furnizeaz sprijin practic, social i psihologic pe perioada contactului infractorului cu sistemul de justiie penal; mpiedic infractorii s recidiveze, consolidndu-le ncrederea de sine i autodisciplinarea; sprijin reintegrarea social a ex-deinuilor etc.
67
Justiia
cutarea civil i dezvoltarea de sine stttoare a acestei instituii. Bunele practici europene snt favorabile dezvoltrii separate a probaiunii139.
Concluzii i Recomandri
1. Standardele i bunele practici internaionale n ce privete numirea judectorilor snt favorabile unei depolitizri extinse a acestui proces, ceea ce presupune excluderea implicrii att a executivului, ct i a legislativului n luarea deciziei asupra carierei judectorilor. Se recomand reconsiderarea poziiei CSM n procesul de numire a judectorilor n vederea mputernicirii acestuia cu autoritate de decizie (i nu doar cu cea de consultare, propunere sau recomandare) privind numirea i cariera judectorilor. Pentru a atinge acest scop modificarea art. 116, 122 i 123 din Constituie, precum i a legilor corespunztoare, este necesar. n acelai timp, modificarea Constituiei va implica revizuirea competenelor Preedintelui i ale Parlamentului, excluzndu-se astfel orice influen a puterii politice. Din punct de vedere al procesului, se recomand constituirea unui grup de lucru (comisie) multidisciplinar, supus evalurii externe, cu implicarea din faza incipient a expertizei Consiliului Europei pentru a asigura o maxim convergen cu standardele i bunele practici n domeniu. Drept rezultat al acestui proces, CSM va deveni, prin reforma constituional, singurul organ responsabil de luarea deciziilor n ceea ce privete cariera judectorilor (cu excepia judectorilor Curii Constituionale). 2. Pentru a asigura transparena procesului de numire a judectorilor, selectarea candidailor trebuie s se fac exclusiv pentru meritele acestora i n baza calificrii, abilitilor, integritii, independenei, imparialitii i eficienei acestora. Avnd n vedere complexitatea i importana descrierii criteriilor obiective de selectare i promovare a judectorilor, se recomand definirea acestora n termeni generali direct n textul art. 116 al Constituiei. Detalierea acestora se va face ntrun act aprobat de CSM care va fi supus unei publiciti lrgite prin plasarea pe paginile web, precum i prin publicarea n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 3. Pentru a consolida rolul CSM de garant al independenei autoritii judectoreti, precum i pentru a exclude orice umbr de nencredere n realizarea acestei sarcini, se recomand revizuirea calitii de membru ex officio a Procurorului General i a Ministrului Justiiei. Avnd n vedere c procurorii nu snt magistrai, iar CSM nu are competen n ceea ce privete funcionarea procuraturii, se recomand excluderea Procurorului General din lista membrilor CSM. n ceea ce privete statutul Ministrului Justiiei, se recomand meninerea calitii de membru al acestuia fr drept de vot n cadrul edinelor CSM. Pentru a atinge acest scop este necesar modificarea art. 116 al Constituiei RM i a Legii cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. 4. Lipsa unei delimitri clare ntre responsabilitile CSM i ale Ministerului Justiiei n procesul de administrare a sistemului judectoresc genereaz confuzie. Se
139
De exemplu, Belgia, Cehia, Ungaria, Letonia, Romnia, Irlanda etc. Pentru detalii a vedea Reintegrarea social i supravegherea infractorilor n opt ri europene, Editor: Anton M. Van Kalmthout, Craiova, 2004.
68
Justiia
recomand constituirea Departamentului de Administrare Judecatoreasc (DAJ )sub egida CSM care va concentra atribuii de asigurare organizatoric, material i financiar a judectoriilor i a curilor de apel. Ministerul Justiiei va pstra competenele ce in de coordonarea reformelor de drept i judectoreasc, dezvoltarea cadrului normativ, asigurarea executrii hotrrilor judectoreti, asigurarea asistenei juridice etc. 5. Finanarea insuficient a sistemului judectoresc rmne un subiect de ngrijorare. Pentru a remedia aceast situaie se recomand a urgenta, cu maxim voin politic i administrativ, abordarea problemei elaborrii i implementrii strategiei de finanare a justiiei. 6. Sistemul judectoresc trebuie s beneficieze de un buget care s asigure independena justiiei i accesul tuturor la justiie. Pentru a realiza aceasta, se recomand raportarea bugetului sistemului judectoresc la PIB, ceea ce va asigura c necesitatea societii pentru justiie nu va fi afectat de posibilitatea sau imposibilitatea Guvernului de a o finana. 7. Avnd n vedere c mecanismul de finanare a judiciarului este stabilit n Constituia RM, se recomand sistarea mecanismului de constituire a bugetului sistemului judectoresc prin intermediul Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar i dezvoltarea cadrului legal separat care va reglementa procesul de elaborare a bugetului justiiei. Cadrul legal dezvoltat va delimita, de asemenea, competenele i funciile n acest proces ntre CSM, Parlament i Guvern. 8. n acelai timp, bugetul justiiei trebuie s fie constituit din dou componente obligatorii: bugetul curent i bugetul investiional. Bugetul curent va include cheltuielile de salarizare, cheltuielile curente de funcionare a instanelor de judecat (servicii comunale, consumabile etc.) i cheltuielile legate de desfurarea procesului judiciar (plata cheltuielilor de transport a martorilor, citarea participanilor, efectuarea expertizelor etc.). 9. Se recomand dezvoltarea strategiei de investiii capitale n justiie, n baza creia anual va fi elaborat bugetul investiional al sistemului judectoresc. Aceste resurse vor fi utilizate pentru mbuntirea mediului de lucru al judectorilor prin asigurarea cu sli de judecat i alt infrastructur, precum i dotarea tehnic a acestora. 10. Remunerarea judectorilor conform demnitii profesiei i responsabilitilor pe care le au este o garanie important a independenei att externe, ct i interne a sistemului judectoresc. Se recomand n acest sens stabilirea unui salariu de funcie egal pentru toii judectorii, iar sporurile pentru vechime n funcia de judector i grad de calificare sa fie majorate considerabil. Astfel se va asigura echitatea n interiorul sistemului judectoresc i se va stimula dezvoltarea profesional personal. n acelai timp, nivelul salariului judectorului trebuie s rmn competitiv indiferent de evoluiile/involuiile economice din ar. 11. Calitatea actului de justiie este afectat de mai muli factori externi i interni ai sistemului judectoresc. Sporirea calitii se poate atinge doar prin abordarea complex a acestor factori.
69
Justiia
12. Discrepana mare dintre numrul de judectori i volumul crescnd de lucru a condus la suprancrcarea judectoriilor, la soluionarea cauzelor n termene procesuale lungi, la diminuarea calitii actului de justiie, la uzura accelerat a judectorului, precum i la nemulumiri din partea justiiabililor. Se recomand majorarea numrului judectorilor n volumul care va asigura funcionarea eficient a sistemului judiciar i respectarea termenului rezonabil n examinarea cauzei. 13. Volumul mare de lucru al judectorilor i exercitarea de ctre acetia a unor funcii administrative improprii mandatului afecteaz direct calitatea actului de justiie. Reducerea efectiv a sarcinilor efectuate de judectori poate fi atins prin asigurarea acestora cu asisteni, care vor prelua o parte din sarcini. Se recomand modificarea Legii privind organizarea judectoreasc, a Legii cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar i a altor acte legislative sau normative relevante prin introducerea n cadrul aparatului instanelor judectoreti a funciei de asistent al judectorului. Se recomand ca numrul asistenilor s fie egal cu numrul judectorilor din judectorii, iar pentru Curile de Apel i CSJ s fie mai mare dect numrul judectorilor. 14. Se recomand concentrarea eforturilor (alocarea fondurilor pentru procurarea echipamentului, crearea reelei pentru transmiterea i stocarea informaiei nregistrate, instruirea personalului specializat, dezvoltarea instruciunilor necesare etc.) pentru asigurarea implementrii prevederilor art. 14 al Legii privind organizarea judectoreasc n ceea ce privete nregistrarea edinelor de judecat sau consemnarea prin stenografiere a acestora. 15. Salariul mic al personalului auxiliar este una dintre cauzele calitii proaste i a fluxului mare de cadre printre aceast categorie de funcionari. n acest context, se recomand stabilirea mrimii salariilor personalului auxiliar n cot procentual (nu mai puin de 30%) direct proporional salariului de funcie al judectorului din instana n care activeaz. 16. n acelai timp, pe lng motivaia financiar, este necesar dezvoltarea sistemului de formare iniial i continu obligatorie a grefierilor (elaborarea curriculei de instruire, dezvoltarea suporturilor de curs, organizarea sesiunilor de instruire etc.), care va contribui la crearea corpului profesional de grefieri. 17. Avnd n vedere rolul esenial al poliiei judectoreti la nfptuirea justiiei, se recomand intensificarea eforturilor pentru transferul poliiei judectoreti din subordinea MAI n subordinea MJ nainte de 1.01.2010. La fel, se recomand elaborarea i adoptarea Legii cu privire la poliia judectoreasc, care ar detalia statutul juridic al acesteia. 18. Rspunderea patrimonial a judectorilor pentru erori neintenionate n exercitarea ndatoririlor lor nu este perceput, conform standardelor europene, ca fiind general acceptabil i nici de ncurajat. Excepie fac doar situaiile n care are loc o greeal intenionat. n acest sens, se recomand reconsiderarea textelor legale care stabilesc rspunderea patrimonial a judectorului pentru a consacra interzicerea a orice form de recurs mpotriva judectorului n legtur cu orice fel de sentin emis n exerciiul funciilor sale, care oblig statul la plata des-
70
Justiia
pgubirilor, i a excepiei de la regula dat n cazul n care intenia criminal a judectorului va fi dovedit. 19. Inviolabilitatea judectorului ntr-o societate, unde respectul fa de judector i independena lui nu reprezint nc o practic constant, constituie o msur suplimentar de protecie fa de influenele din exterior. n acest sens este necesar o abordare balansat a acestei probleme, fiind recomandabil pstrarea rolului decisiv al CSM n procesul de pornire a urmririi penale fa de judectori. 20. Executarea hotrrii judectoreti este rezultatul logic i ateptat al actului de justiie. Totui, sistemul naional de executare se confrunt cu anumite probleme de ordin financiar i logistic, ceea ce duce anual la o rata de peste 45% de documente neexecutate. Se recomand majorarea fondurilor destinate sistemului de executare att din cadrul bugetului de stat, ct i prin pstrarea integral sau n parte a taxei de executare de ctre sistemul de executare. Fondurile alocate trebuie s ia n considerare necesitile logistice, necesare pentru buna funcionare a sistemului de executare: oficii, echipament, mijloace de transport, tehnologii informaionale, conectare la internet, acces la baze de date etc. 21. Fluctuaia personalului n cadrul sistemului de executare este mare, una dintre cauze fiind remunerarea sczut. Se recomand majorarea remunerrii executorilor judectoreti, inclusiv prin reintroducerea stimulrilor sub form de sporuri la salariu din contul taxelor de executare ncasate silit. 22. Pentru a redresa situaia nefavorabil n ceea ce privete nivelul de executare real a documentelor executorii, au survenit iniiative de a introduce cteva instituii juridice noi n domeniu (insolvabilitatea persoanei juridice, declararea sub jurmnt a averii sau avansarea cheltuielilor de executare de ctre creditor). Totui, exist opinii c aceste instituii au fost preluate incomplet, iar uneori lipsesc premisele necesare pentru introducerea lor. Se recomand a analiza suplimentar bunele practici pentru a identifica soluia optim pentru realitatea din Republica Moldova. n acelai timp, se recomand a considera unele msuri alternative, precum snt majorarea termenului de prezentare a documentelor executorii spre executare, introducerea posibilitii achitrii n rate a datoriei de ctre debitor, introducerea urmririi prin schimb a bunurilor. 23. Sistemul de executori privai este larg rspndit n statele europene. Se recomand studierea bunelor practici n acest domeniu. De asemenea, experimentarea acestui sistem ar putea demonstra viabilitatea acestei soluii pentru Republica Moldova. 24. Probaiunea este o instituie nou, introdus recent n sistemul de executare al Republicii Moldova. Totui, specificul mandatului acestei instituii necesit dezvoltare separat de sistemul de executare. Se recomand constituirea Serviciului probaiune pe lng Ministerul Justiiei n calitate de instituie de acelai rang ca i Departamentul de executare sau Departamentul Instituiilor Penitenciare.
71
Justiia
4. PROCURATURA
Unul dintre angajamentele pe care Republica Moldova l-a asumat odat cu obinerea calitii de membru al Consiliului Europei a fost transformarea rolului i funciilor Procuraturii n procesul de nfptuire al justiiei. Formal acest angajament a fost realizat prin adoptarea i aplicarea din 18.04.2003 a noii Legi cu privire la Procuratur140. n aceeai perioad au fost adoptate Codul de Procedur Penal i Codul de Procedur Civil, care au detaliat statutul procurorului n cadrul proceselor de judecat. Procesul de informare public despre activitatea Procuraturii a cunoscut evoluii considerabile141: ncepnd cu 2004 se prezint rapoartele publice anuale despre activitatea Procuraturii, are loc implementarea unei Concepii de promovare a imaginii publice a Procuraturii, a fost lansat n format nou pagina web a Procuraturii, unde poate fi gsit informaie actualizat despre activitatea acesteia. n pofida realizrilor privind transparena i publicitatea activitii, majoritatea actelor normative departamentale, aprobate de Procuratura General142, nu au fost publicate143. Urmnd tradiiile vechi, Procuratura RM combin numeroase i diverse atribuii, de la cele caracteristice procurorilor n toate sistemele de justiie penal (conducerea urmririi penale, reprezentarea nvinuirii n instanele judectoreti, dreptul de a ataca hotrrile judectoreti etc.) pn la atribuii legate att de domeniul penal, ct i de cel civil ale vieii sociale. Numrul mare de dispoziii vagi i neclare ale Legii cu privire la Procuratur fac posibil justificarea legalitii implicrii Procuraturii practic n orice fel de probleme publice sau private144. Pe de alt parte, unele dintre competenele larg definite ale procuraturii (art. 5 al Legii cu privire la Procuratur) nu par s fie supuse unui control din partea instanelor de judecat145. Legislaia privind activitatea procuraturii a fost supus unor modificri146, ns nu au fost ntreprinse aciuni adecvate pentru a mbunti activitatea acestei structuri. De fapt, majoritatea amendamentelor au avut un caracter tehnic i nu au adresat principalele
140 141
142
143
144 145
146
Legea nr. 118 din 14.03.2003. Moldova i UE n contextul Politicii Europene de Vecintate; Realizarea Planului de Aciuni UE-Moldova (februarie 2005-ianuarie 2008), p. 66. De exemplu, n anul 2006 au fost elaborate 27 de proiecte de acte normative departamentale. Raport public de activitate a Procuraturii Republicii Moldova pentru anul 2006, p. 46, http://www.procuratura.md/file/ RAPORT%20PUBLIC%202006%20Pentru%20Sait.pdf . Conform p. 22.5 al Regulamentului privind actele Procuraturii, aprobat prin Ordinul Procurorului General nr. 200/22 din 23.09.2004 (http://www.procuratura.md/md/reg/ ), actele normative ale Procuraturii emise de Procurorul General i Colegiul Procuraturii snt publicate n Monitorul Oficial n condiiile legii. Leonid Antohi, Procuratura (2.12.2007), Fi de proiect, Programul Comun, p. 3. James Hamilton, Harald Range, Comentarii la proiectul de lege privind completarea i modificarea Legii cu privire la Procuratur (11.01.2007), p.3-4, http://www.dejure.md/library_upld/d518.doc . Modificarea procedurii de acces la funcia de procuror (80% prin intermediul INJ) dup susinerea uni examen de calificare, detalierea ierarhiei procurorilor, excluderea participrii procurorului la examinarea litigiilor economice, precizarea aspectelor privind aciunea civil naintat de procuror, recursul mpotriva unor acte administrative, mandatul procurorilor teritoriali, pornirea urmririi penale mpotriva procurorilor doar de ctre Procurorul General etc. (Legea nr. 70 din 22.03.2007).
72
Justiia
ngrijorri ale experilor Consiliului Europei, n special n ceea ce privete competenele extinse de supraveghere ale Procuraturii147. Procuratura RM nc mai este perceput ca lucrnd pe stil vechi i reprezentnd puterea statului i nu a legii148. O parte din modificrile introduse n martie 2007 n Legea cu privire la Procuratur149, precum i competenele largi ale procuraturii n ceea ce privete protecia intereselor statului prevzute de Codul de Procedur Civil (art. 71 (3)) fortific aceast concluzie. Pe de alt parte, rolul predominant al supravegherii generale printre competenele extrajudiciare ale procuraturii provoac ngrijorare n privina compatibilitii aplicrii acesteia cu principiile fundamentale i standardele Consiliului Europei. Dreptul procurorului de a face recurs mpotriva actului considerat de el ca fiind ilegal, emis de un organ sau de o persoan cu funcie de rspundere150, este pasibil de interpretri extensive, uneori depindu-se limitele rezonabilului. Practica care a generat aceast ngrijorare este declararea frecvent a recursurilor mpotriva actelor emise de autoritile administraiei publice locale151. De notat c legalitatea o verific Ministerul Administraiei Publice Locale (MAPL) i direciile teritoriale de control administrativ ale acestuia152, care primesc anual sume considerabile din bugetul de stat153 pentru a efectua controale privind legalitatea actelor emise de autoritile administraiei publice locale. Efectund o analiz a competenelor procuraturii i ale MAPL n acest segment, apare evident suprapunerea acestora, care, la rndul su, implic suprapunerea de resurse (umane i financiare), dar i dificulti pentru cei vizai. Chiar dac prin modificrile din martie 2007 redacia articolului care reglementeaz recursul procurorului a suferit unele modificri (a fost exclus efectul suspensiv al recursului, au fost introduse unele temeiuri n baza crora ar fi justificat recursul), totui aceste
147
148
149
150 151
152
153
Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), alin. 120. James Hamilton, Harald Range, Comentarii la proiectul de lege privind completarea i modificarea Legii cu privire la Procuratur (11.01.2007), p. 9. Dac pn la introducerea modificrilor n art. 9 al Legii procurorul putea aciona numai n aprarea intereselor societii, acum aceasta se face pentru aprarea intereselor statului i societii. Art. 6 al Legii cu privire la Procuratur. Cel mai cunoscut caz de acest fel a avut loc n vara anului 2004 cnd Procurorul General a anulat decizia municipalitii Chiinu, prin care se autoriza aciunea de protest a jurnalitilor de la Teleradio-Moldova, justificnd aceasta decizie prin faptul c Procuratura General are competena de a interveni n hotrrile care afecteaz ordinea public sau securitatea naional (Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16 September 2005), alin.99). Conform unor informaii, n prezent majoritatea actelor Consiliului i Primriei mun. Chiinu snt verificate de procuratura municipal, alturi de Direcia control a Ministerului Administraiei Publice Locale. Conform Notei Informative prezentate n cadrul edinei Consiliului municipal din 06.10.2007, n 8 luni ale anului 2007 procuratura a contestat 45 de acte ale autoritilor municipale Chiinu, pe motivul lipsei corespunderii acestora reglementrilor legislaiei n diverse domenii. A se vedea art. 61-72 ale Legii nr. 436 din 28.12.2006 privind administraia public local, HG nr. 728 din 28.06.2006 cu privire la aprobarea structurii, efectivului-limit i Regulamentului privind organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei Publice Locale, HG nr. 1060 din 14.09.2006 cu privire la direciile teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale. Conform HG nr. 636 din 26.05.2008 cu privire la alocarea mijloacelor financiare, MAPL i-au fost alocate suplimentar din fondul de rezerv a Guvernului 6342 mii lei pentru asigurarea activitii direciilor teritoriale control administrativ. Bugetul pentru anul 2008 al MAPL este de 127546,4 mii lei.
73
Justiia
prevederi continu s constituie o dublare a competenei instanei de contencios administrativ, care are drept scop contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, aprarea persoanei n spiritul legii, ordonarea activitii autoritilor publice, asigurarea ordinii de drept154. Competena clar definit i limitat a Procuraturii este unul dintre elementele-cheie ale unei democraii funcionale155. n pofida acestui fapt, legea, prin formulrile imprecise i diluate, concentreaz prea mult putere n minile Procuraturii, i din cauza structurii ierarhice, anume n minile Procurorului General156, care numete n funcie toi ceilali procurori ierarhic inferiori. Sistemul ierarhic demonstreaz o subordonare multiealonat a procurorilor, care compromite orice autonomie a acestora. n plus, redacia actual a legii nu prevede dreptul procurorului de a refuza executarea unui ordin vdit ilegal, ceea ce prin prisma formulrilor vagi ale prevederilor care se refer la rspunderea disciplinar a procurorului poate duce la abuzuri. Pe de alt parte, statutul Procurorului General este lacunar, n special lipsind sau fiind mult prea generale prevederile care se refer la mecanismul de numire sau tragere la rspundere a acestuia pentru eventualele nclcri ale legii. Conform standardelor europene, recrutarea, promovarea i transferul procurorilor se face n conformitate cu proceduri echitabile i impariale, care conin garanii mpotriva oricrei abordri ce favorizeaz interesele unor grupuri specifice157. Legea cu privire la Procuratur nu conine deocamdat un set clar de criterii care ar asigura aceste standarde i conform Legii, procurorul este avansat n serviciu, printre altele, pentru ndeplinirea corespunztoare a obligaiilor de serviciu (art. 24 (1)), fiind, n acelai timp, pasibil de rspundere disciplinar pentru ndeplinirea necorespunztoare a obligaiilor de serviciu (art. 27, lit. a)). Conform Constituiei, Procuratura face parte din autoritatea judectoreasc, totui ea este perceput de societate mai degrab ca parte a puterii executive. Intimidrile i dosarele cu o profund tent politic, instrumentate de Procuratur, precum i majorarea continu a alocaiilor bugetare158, vin s fortifice aceast percepie. Instruirea este un drept i o obligaie a procurorilor, att nainte de numire, ct i n mod continuu159. Actualmente, formarea profesional a procurorilor este organizat de In154 155 156
157
158
159
Art. 1 (1) al Legii contenciosului administrativ, nr. 793 din 10.02.2000. ENP Progress Report Moldova (4 December 2006), p. 3. James Hamilton, Harald Range, Comentarii la proiectul de lege privind completarea i modificarea Legii cu privire la Procuratur, p. 9. Recomandarea Rec(2000) 9 din 6.10.2000 privind rolul procuraturii n sistemul de justiie penal, alin.5.a, https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage= 276616&SecMode=1&DocId=366374&Usage=2 . De exemplu, n 2003 cheltuielile pentru Procuratur s-au majorat cu 90% fa de 2002, depind bugetul instanelor judectoreti pentru aceeai perioad. Spre deosebire, n toate rile europene bugetul sistemului judiciar pentru 2003 a fost mai mare dect bugetul procuraturii, aceast diferen variind de la 1,4 ori n Letonia la 7,1 ori n Finlanda. A se vedea Finanarea justiiei n Republica Moldova, p. 16-17. Recomandarea Rec(2000) 9 din 6.10.2000 privind rolul procuraturii n sistemul de justiie penal, alin. 7.
74
Justiia
stitutul Naional al Justiiei i de Centrul de pregtire a cadrelor din Cadrul Direciei Resurse Umane a Procuraturii Generale, fondat n 2004. Existena a dou instituii cu competene ce se suprapun poate cauza dificulti i confuzii, ns acestea pot fi evitate prin absorbia Centrului de pregtire a cadrelor procuraturii de ctre Institutul Naional al Justiiei i utilizarea capacitilor acestuia pentru predarea unor module specializate pentru procurori. Problemele cu care se confrunt sistemul procuraturii din RM i eecul msurilor ntreprinse ncepnd cu 2003, pentru a corespunde standardelor europene n domeniu, au generat necesitatea reformrii repetate a Procuraturii. Procesul, iniiat de Procuratura General, s-a finalizat prin elaborarea a trei proiecte de legi noi: cu privire la organizarea Procuraturii, cu privire la statutul procurorului, cu privire la Consiliul Superior al Procuraturii. La recomandrile experilor Consiliului Europei160, aceste trei proiecte de lege au fost comasate ntr-un singur proiect de lege cu privire la Procuratur. Dei proiectul de lege reprezint o nou abordare a conceptului privind rolul Procuraturii ntr-o societate democratic, el totui pstreaz, n opinia experilor161, reminiscenele Procuraturii de tip sovietic care acioneaz n calitate de a patra putere, desfurnd sistemul propriu de justiie. La fel, proiectul nu soluioneaz problemele legate de transparena Procuraturii, este incert n ceea ce privete raportul dintre subordonarea i controlul ierarhic al procurorilor i autonomia acestora, conine contradicii i suprapuneri n competenele diferitor organe incluse n sistemul Procuraturii, este vag i pasibil de abuzuri n ceea ce privete temeiurile atragerii la rspundere disciplinar a procurorului etc. Soluionarea acestor i altor probleme care in de funcionarea Procuraturii ntr-o societate democratic este condiionat de adoptarea unor amendamente constituionale, care s-ar referi n special la definirea rolului i competenelor acesteia, precum i la modul de numire a procurorilor.
1. Conform opiniilor experilor Consiliului Europei att Legea cu privire la Procuratur, care este n vigoare, ct i proiectele iniiate, nu soluioneaz n ntregime problemele i dificultile cu care se confrunt Procuratura Republicii Moldova. Acest proces necesit impulsionare prin adoptarea amendamentelor constituionale, care s-ar referi la definirea rolului i competenelor Procuraturii, precum i la modul de numire a procurorilor. n acest sens, se recomand adoptarea modificrilor la art. 124 (1) i art. 125 (2) ale Constituiei RM.
160
161
Carlos Sousa Mendes, Opinion on the new draft legislation on the Public Prosecutors Service of Moldova (September 2007); James Hamilton, Opinion on the new draft legislation on the Public Prosecutors Service of Moldova (07.08.2007). Opinion on the draft Law on Public Prosecutors Service of Moldova, adopted by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) at its 75th Plenary Session (13-14 June 2008), http:// www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-AD(2008)019-e.asp .
75
Justiia
2. Procesul de informare public despre activitatea Procuraturii a cunoscut evoluii considerabile. Totui, transparena n activitatea acestei autoriti rmne redus, majoritatea actelor normative departamentale aprobate rmnnd nepublicate. Se recomand introducerea n legislaia cu privire la Procuratur a modificrilor care ar prevedea expres obligaia publicrii actelor normative, aprobate de Procuratura General, n Monitorul Oficial al RM. 3. Din 2003, modificrile n Legea cu privire la Procuratur au avut caracter tehnic i nu au adresat principalele ngrijorri ale experilor Consiliului Europei n ceea ce privete competenele extinse i vagi ale Procuraturii. Se recomand definirea coninutului exact al competenelor Procuraturii pentru a elimina abuzurile i implicarea nejustificat a acesteia n diferite domenii ale vieii publice i private. n acelai timp, trebuie s se ia msuri pentru a asigura c realizarea competenelor este supus, n funcie de situaie, autorizrii judectoreti sau controlului din partea unui judector. 4. Procuratura RM nc mai este perceput ca lucrnd pe stil vechi i reprezentnd puterea statului i nu a legii. Competena recent introdus (martie 2007) n Legea cu privire la Procuratur de a nainta aciunea civil pentru aprarea intereselor statului, precum i competenele largi ale procuraturii n ceea ce privete protecia intereselor statului prevzute de Codul de Procedur Civil (art. 71 (3)) fortific aceast concluzie. Se recomand revizuirea acestor competene pentru a exclude implicarea Procuraturii n realizarea unor activiti improprii mandatului acesteia i dublrii mandatului altor autoriti publice. 5. Dreptul procurorului de a face recurs mpotriva actului considerat de el ca fiind ilegal, emis de un organ sau de o persoan cu funcie de rspundere, poate fi utilizat abuziv, reprezentnd n acelai timp o reminiscen a procuraturii de tip sovietic. Se recomand excluderea acestei competene, evitndu-se astfel i dublarea competenelor cu instanele de control i de contencios administrativ. 6. Statutul Procurorului General este lacunar, lipsind sau fiind mult prea generale prevederile care se refer la mecanismul de numire sau tragere la rspundere a acestuia pentru eventualele nclcri ale legii. Se recomand dezvoltarea prevederilor legale care ar reglementa mai detaliat mecanismul de numire al Procurorului General, n cadrul cruia un rol deosebit va fi distribuit nsi sistemului Procuraturii. De asemenea, se va dezvolta cadrul legal n ceea ce privete mecanismul de tragere la rspundere a Procurorului General. 7. Cadrul legal actual nu conine deocamdat un set clar de criterii care ar asigura proceduri echitabile i impariale la promovarea procurorilor. Se recomand dezvoltarea criteriilor publice, care ar asigura un mecanism de promovare al procurorilor, bazat pe merite, lundu-se n special n considerare competena i experiena. n acelai timp se recomand de a evita parvenirea propunerii pentru promovare doar din partea procurorului ierarhic superior. 8. Redacia actual a legii nu prevede dreptul procurorului de a refuza executarea unui ordin vdit ilegal, ceea ce prin prisma formulrilor vagi ale prevederilor care se refer la rspunderea disciplinar a procurorului poate duce la abuzuri. Se recomand introducerea prevederilor legale care ar prevedea expres dreptul pro-
76
Justiia
curorului de a refuza executarea unui ordin vdit ilegal. Este necesar detalierea temeiurilor i a procedurii tragerii la rspundere disciplinar a procurorului. 9. Instruirea este un drept i o obligaie a procurorilor, att nainte de numire, ct i n mod continuu. Pentru a evita confuziile i dublrile, se recomand absorbia Centrului de pregtire a cadrelor procuraturii de ctre Institutul Naional al Justiiei i utilizarea capacitilor acestuia pentru predarea unor module specializate pentru procurori.
5. FORMAREA PROFESIONAL A CADRELOR JUSTIIEI

Funcionarea eficient a sistemului judiciar este n raport direct proporional cu nivelul de formare profesional a judectorilor. n acelai timp, formarea profesional reprezint o premis esenial pentru ca sistemul judiciar s fie respectat i demn de respectat. ncrederea cetenilor n sistemul judiciar va fi consolidat dac judectorii vor avea cunotine detaliate i diverse care s se extind dincolo de domeniul legislativ, ctre domenii cu importan social162. De la proclamarea independenei Republicii Moldova formarea continu a judectorilor a fost prerogativa Ministerului Justiiei, sistemul de formare profesional iniial lipsind. Pentru a exercita funcia de formare continu, n 1996 a fost creat Centrul pentru pregtirea i perfecionarea cadrelor din sistemul Ministerului Justiiei (CPJ)163. Din cauza constrngerilor financiare, lipsei unui sediu corespunztor i a lipsei de resurse umane CPJ se ocupa n principal de implementarea programelor iniiate i direcionate de donatori. Pe lng CPJ, judectorii beneficiau i de instruire organizat de ctre organizaiile neguvernamentale, care ns aveau un caracter sporadic i se axau pe domenii specifice n funcie de mandatul organizatorilor (drepturile omului, drepturile refugiailor, justiie juvenil, combaterea traficului de droguri, violen n familie, modaliti alternative de soluionare a disputelor, drepturile deinuilor, traficul de persoane etc.). Conform standardelor europene, este esenial ca judectorii s aib, dup selecia ulterioar absolvirii studiilor de drept, o instruire detaliat, amnunit i diversificat, pentru a-i ndeplini obligaiile ntr-un mod satisfctor164. n acest context, la recomandarea i cu suportul Consiliului Europei a fost elaborat i adoptat Legea nr. 152 din 08.06.2006 cu privire la Institutul Naional al Justiiei (INJ). Conform acestei legi, INJ este o instituie public care realizeaz instruirea candidailor la funciile de judector i procuror (formare iniial), perfecionarea profesional a judectorilor i procurorilor n funcie (formare con162
163 164
Avizul nr. 4 (2003) al CCJE privind formarea iniial i continu specifice judectorilor la nivel naional i european, alin. 5, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp . HG nr. 96 din 22.02.1996. Avizul nr. 4 (2003) al CCJE privind formarea iniial i continu specifice judectorilor la nivel naional i european, alin. 3.
77
Justiia
tinu), precum i a altor persoane care contribuie la nfptuirea justiiei (grefieri, executori judectoreti, consilieri de probaiune, mediatori). Pentru a consolida angajamentul asumat prin adoptarea legii, dei cu unele ntrzieri, a fost alocat un sediu pentru INJ i au fost prevzute resurse financiare n bugetul de stat165. De asemenea, au fost instituite organele administrative ale INJ (Consiliul i directorul executiv), au fost selectate cadrele didactice i au fost adoptate un set de regulamente interne i strategii166 necesare pentru buna funcionare a INJ, iar din octombrie 2007 au nceput cursurile de instruire iniial pentru judectori (10 candidai) i procurori (20 candidai)167, fiind desfurate n paralel cursurile de formare continu. Durata cursurilor de formare iniial este de 18 luni168, incluznd pregtire teoretic i practic. Programul de studii, aplicat n prezent, conine practic n ntregime discipline juridice. Trebuie de menionat c standardele europene indic c formarea judectorilor nu trebuie s se limiteze la formarea juridic tehnic, ci trebuie s ia n considerare faptul c natura funciei judectoreti necesit deseori intervenia judectorului n anumite situaii dificile sau complexe169. n acest context, programele teoretice i practice nu trebuie s se limiteze doar la aspectul tehnic al domeniilor juridice, dar s includ i formarea n domeniul deontologiei i introducerea n alte domenii relevante pentru activitatea judiciar, cum ar fi managementul cauzelor i administrarea instanelor, tehnologii informaionale, limbi strine, tiine sociale, soluionarea alternativ a disputelor170 i psihologie. Avnd n vedere complexitatea programului de studii, activitatea de formare iniial trebuie s aib o durat semnificativ pentru a evita restrngerea ei numai la nivel formal171. n acest sens, perioada de 18 luni de formare iniial este considerat insuficient de ctre experi, fiind recomandat extinderea acesteia pn la cel puin 24 de luni172. Absolvirea INJ este una dintre condiiile necesare a fi ntrunite de ctre candidatul la funcia de judector sau procuror. Totui, a fost pstrat posibilitatea accederii la funcia de judector sau procuror pentru alte persoane dect absolvenii INJ (anumite categorii
165 166
167
168
169 170
171 172
Pentru anul 2008 au fost alocate 7707,3 mii lei. Statutul INJ, Regulamentul de ordine interioar a INJ, Strategia cu privire la formarea continu a judectorilor i procurorilor, Regulamentul cu privire la concursul de admitere n cadrul INJ etc. Pentru admiterea la formarea iniial a candidailor la funcia de judector i procuror n cadrul INJ n 2008, au fost aprobate 10 locuri pentru judectori i 30 de locuri pentru procurori, Hotrrea Consiliului INJ nr. 1 din 27.06.2008, http://www.csm.md/pdf/main/hotarirea_nr1_27_06_2008.pdf . De exemplu, perioada de instruire iniial a judectorilor este de 31 luni n Frana, 22 luni n Portugalia, 24 luni n Romnia, de la 12 la 30 luni n Finlanda, 48 luni n Austria, 24 luni n Spania, 24 luni n Germania, 36 luni n Belgia, 24 luni n Turcia http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/lisbon/ questionnaires/questionB_en.asp . Carta European privind Statutul Judectorului, Memorandumul explicativ. Avizul nr. 4 (2003) al CCJE privind formarea iniial i continu specifice judectorilor la nivel naional i european, alin. 28. Idem. Giacomo Oberto, Marie-Luce Cavrois, Jorge Dias Duarte, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 13.
78
Justiia
de juriti profesioniti cu o experien de lucru de cel puin 5 ani173). Proporia dintre aceste dou categorii de candidai este de cel puin 80% din posturile vacante pentru absolvenii INJ i de pn la 20% pentru ceilali candidai. Absolvenii INJ particip din oficiu174 la concursul pentru suplinirea posturilor vacante de judector pe baza atestatului, conform mediei generale obinute. Ceilali candidai particip la concurs pe baza rezultatelor examenului de capacitate, susinut n faa Colegiului de calificare. Concursul este organizat n conformitate cu numrul de posturi vacante, repartizate de ctre CSM pentru fiecare categorie separat175. Dei acest sistem mixt de selectare a judectorilor este cunoscut n alte state europene (de exemplu n Olanda), totui, n opinia experilor, chiar de la nceputul procedurii trebuie s fie absolut clar care posturi snt deschise pentru concurs doar ntre absolvenii INJ, sau doar ntre celelalte categorii de candidai. Doar prin separarea strict a celor dou grupuri va fi posibil evitarea oricrui conflict ntre diferite ci i metode de evaluare a candidailor176. n aceast privin textele legislative snt confuze, iar problema tratamentului egal i a anselor egale pentru absolvenii INJ i a altor candidai nu a fost soluionat nc i urmeaz a fi examinat la momentul primului concurs pentru suplinirea posturilor vacante de judectori i procurori cu participarea absolvenilor INJ177.
1. Formarea profesional este att o obligaie, ct i un drept al judectorului. Astfel, programele de formare nu trebuie s se limiteze doar la domeniile juridice, dar i s introduc cunotine din alte segmente relevante. Se recomand revizuirea i completarea planului de nvmnt pentru cursurile de instruire iniial n sensul integrrii subiectelor din alte domenii relevante actului de justiie, cum ar fi managementul cauzelor i administrarea instanelor, soluionarea alternativ a disputelor i tiinele sociale, n special psihologie i sociologie. 2. Durata cursurilor de formare iniial este de 18 luni. Avnd n vedere complexitatea programului de studii, se recomand extinderea duratei acestuia pn la cel puin 24 de luni.
173
174 175 176
177
A se vedea art. 6(2) al Legii nr. 544 din 20.07.1996 cu privire la statutul judectorului i art. 21(2) al Legii nr. 118 din 14.03.2003 cu privire la Procuratur. A se vedea art. 18 (1) al Legii nr. 152 din 08.06.2006 cu privire la INJ. Art. 9 alin. (4) al Legii nr. 544 din 20.07.1996 cu privire la statutul judectorului. Giacomo Oberto, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 6-8. Leonid Antohi, Institutul Naional al Justiiei (formarea iniial i continu a judectorilor i procurorilor) (12 septembrie 2007), Fi de proiect, Programul Comun, p. 3.
79
Justiia
3. Absolvirea INJ este una dintre condiiile necesare a fi ntrunite de ctre candidatul la funcia de judector, dar a fost pstrat posibilitatea accederii la funcia de judector pentru alte persoane dect absolvenii INJ. Se recomand adoptarea unor proceduri i criterii clare de accedere la posturile vacante pentru aceste dou categorii de candidai.
BIBLIOGRAFIE
1. Avizul nr. 1 (2001) al Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE) referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, http:// www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp. Avizul nr. 2 (2001) al CCJE privind finanarea i administrarea instanelor cu referire la eficiena sistemului judiciar i la art. 6 al Conveniei europene privind drepturile i libertile fundamentale ale omului, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ ccje/textes/Avis_en.asp. Avizul nr. 3 (2002) al CCJE asupra principiilor i regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judectorilor i n mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile i imparialitii, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/ Avis_en.asp. Avizul nr. 4 (2003) al CCJE privind formarea iniial i continu specifice judectorilor la nivel naional i european, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/ textes/Avis_en.asp. Avizul nr. 6 (2004) al CCJE asupra procesului echitabil ntr-un termen rezonabil i rolul judectorilor n acest proces, lund n considerare mijloacele alternative de soluionare a disputelor, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp. Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, http://www.coe. int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp. Republica Moldova 2007: Raport de Stare a rii, Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2007; http://expert-grup.org/docs/raportul-de-stare-a-tarii-2007-rom.pdf. Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16 September 2005), Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), http://assembly.coe.int//main.asp?link=http:// assembly.coe.int/documents/WorkingDocs/doc05/EDOC10671.htm. Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), http://assembly.coe.int/ Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc07/EDOC11374.htm.
2.
3.
4.
5.
6. 7. 8.
9.
10. Judicial Reform Index for Moldova. Volume II. January 2007, American Bar Associations Rule of Law Initiative, Chiinu 2007. 11. ENP Progress Report Moldova (4 December 2006), Commission of the European Communities (SEC (2006) 1506/2), http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/sec06_1506-2_en.pdf. 12. Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007. Progress Report Moldova (3 April 2008), Commission of the European Communities (SEC (2008) 399), http://www.delmda.ec.europa.eu/whatsnew/pdf/moldova_clean_final.pdf.
80
Justiia 13. Giacomo Oberto, Raport privind concluziile mesei rotunde, organizate la Chiinu pe data de 25 aprilie 2007, i propunerile privind perfecionarea proiectului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, Programul Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova (Programul Comun). 14. Moldova i UE n contextul Politicii Europene de Vecintate; Realizarea Planului de Aciuni UE-Moldova (februarie 2005-ianuarie 2008), Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2008, http://www.e-democracy.md/publications/realizarea-pauem/. 15. De la implementarea PAUEM la elaborarea de politici, Chiinu, 2006, http://www.europa. md/upload/File/boxedreapta/EU_r.pdf. 16. Giacomo Oberto, Marie-Luce Cavrois, Jorge Dias Duarte, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006. 17. Moldova: The Rule of Law in 2004, Report of the Centre for the Independence of Judges an Lawyers, International Commission of Jurists, November 2004, http://www.lhr.md/rapoarte/ justitie/raport.icj.2004.pdf. 18. Human Rights in the OSCE Region: Europe, Central Asia and North America, Report 2003 (Moldova), International Helsinki Federation for Human Rights, http://www.ihf-hr.org/viewbinary/viewdocument.php?doc_id=2259. 19. Villem Lapimaa, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun. 20. Judicial Appointments Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (Venice, 16-17 March 2007), European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-AD(2007)028-e.asp. 21. 100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova n 2007, IDIS Viitorul, Chiinu, 2008, http://www.viitorul.org/public/1057/ro/Studiul_100_probleme_2007.pdf. 22. Finanarea justiiei n Republica Moldova, Centrul de Studii i Politici Juridice, IDIS Viitorul, Chiinu, 2005, http://www.viitorul.org/public/1058/ro/justice%20costs_05.pdf. 23. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, Misiunea OSCE n Moldova, Noiembrie 2006, http://www.osce.org/ documents/mm/2006/11/24340_ro.pdf. 24. Raport analitic al programului de monitorizare a proceselor de judecat n Republica Moldova: Respectarea standardelor unui proces echitabil i a drepturilor corespunztoare ale prilor n cadrul proceselor judiciare (aprilie 2006-mai 2007), Misiunea OSCE n Moldova, Chiinu, 2008, http://www.osce.org/documents/mm/2008/06/31833_ro.pdf. 25. Sistemele Judiciare din Europa. Ediia 2006 (Date din 2004), raport adoptat de ctre Comisia European pentru Eficiena Justiiei (CEPEJ) la cea de-a 7-ea edin plenar (Roma, 6-7 iulie 2006), http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/cepej/evaluation/default_en.asp. 26. Moldova. Countries Reports on Human Rights Practices 2005, released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2005/61664.htm. 27. Moldova. Countries Reports on Human Rights Practices 2006, released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2006/78828.htm.
81
Justiia 28. Controlul asupra independenei judiciare n Republica Moldova. Raport naional 2003, Open Society Justice Initiative i Freedom House Moldova, Chiinu, 2003. 29. Giacomo Oberto, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr. 1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun. 30. Daimar LIIV, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr. 1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun. 31. Rainer Harnacke, Fabian Krapoth, Aviz la Legea cu privire la sistemul de executare silit, Codul de executare i Strategia de dezvoltare a Sistemului de executare, Fundaia German pentru Colaborare Juridic Internaional (IRZ). 32. James Hamilton, Harald Range, Comentarii la proiectul de lege privind completarea i modificarea Legii cu privire la Procuratur (11.01.2007), http://www.dejure.md/library_upld/ d518.doc. 33. Carlos Sousa Mendes, Opinion on the new draft legislation on the Public Prosecutors Service of Moldova (September 2007). 34. James Hamilton, Opinion on the new draft legislation on the Public Prosecutors Service of Moldova (7 August 2007). 35. Opinion on the draft Law on Public Prosecutors Service of Moldova, adopted by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) at its 75th Plenary Session (Venice, 13-14 June 2008), http://www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-AD(2008)019-e. asp.
Cristina COJOCARU
EFICIENA ANTICORUPIE MCINAT NTRE FORMALISM, INFLUENE POLITICE I NENCREDERE
1. DESCRIEREA EVOLUIEI SECTORULUI DE PREVENIRE I COMBATERE A CORUPIEI (1999-2008)

Eficiena eforturilor statului de prevenire i combatere a corupiei alimenteaz percepia populaiei fa de rspndirea acestui fenomen, ceea ce determin autoritile s revizuiasc periodic politicile anticorupie fixate n legi i acte normative, care, la rndul lor, influeneaz nemijlocit posibilitile organelor de drept de a lupta cu acest fenomen. innd cont de cele expuse, analiza evoluiei prevenirii i combaterii corupiei n Republica Moldova n perioada 1999-2008 se va face prin prisma: prerilor populaiei cu privire la existena i amploarea fenomenului corupiei; regulilor stabilite de legislaie potrivit crora organele competente i desfoar activitatea ndreptat mpotriva acestui flagel; randamentului eforturilor anticorupie.
n continuare vom ncerca s rspundem la ntrebrile: ct corupie avem? (1.1), cum luptm cu ea? (1.2) i ce rezultate am obinut? (1.3).
1.1. Amploarea fenomenului corupiei

Corupia, ca fenomen criminologic, este foarte dificil de apreciat i, mai ales, de estimat. Atta timp ct avantajele tranzaciei din cadrul actului de corupie satisfac ambele pri, infraciunea concret rmne n afara oricror bnuieli statistice oficiale. Funcionarul, remunerat insuficient ca s simt o vocaie real pentru ndeplinirea onorabil a atribuiilor sale de serviciu, se ascunde de necesitile cetenilor (intereselor crora servete) dup barierele birocratice ale sistemului n care a fost integrat. ntre timp, nimeni nu anuleaz necesitile legitime ale cetenilor i acestea se cer satisfcute. nelegnd de cele mai multe ori c sistemul nu corespunde ateptrilor sale, ceteanul ofer funci-
83
Eficiena anticorupie mcinat ntre formalism, influene politice i nencredere
onarului recompense ilegale pentru a adapta sistemul birocratic existent trebuinelor sale. Relaia de corupie n care ambele pri au rmas mulumite de felul n care cealalt parte i-a onorat promisiunile este o relaie criminal, aproape insesizabil pentru organele de drept. Crim perfect, de cele mai multe ori. Aadar, cum ne dm seama de ct corupie avem? Cnd statistica penal oficial nu poate s dea un rspuns concludent la aceast ntrebare, rmne doar s se afle prerile oamenilor, msurnd indirect ceea ce nu poate fi msurat direct. Avnd experien acumulat n relaiile cu exponenii serviciului public, oamenii i mprtesc opiniile n cadrul sondajelor privind amploarea fenomenului corupiei din ar, chiar dac nu neleg de fiecare dat coninutul juridico-penal al acestor delicte. Sondajele prin care se msoar corupia i aspectele ei snt efectuate de diverse organizaii naionale i internaionale. Prezentm rezultatele a dou sondaje: Indicele de Percepere a Corupiei (IPC), calculat anual de Transparency International (organizaie internaional); Barometrul Opiniei Publice (BOP), realizat de dou ori pe an de Institutul pentru Politici Publice (organizaie naional).
1.1.1. Indicele de percepere a corupiei

Indicele de percepere a corupiei (IPC) msurat de Transparency International (TI) apreciaz pe o scar de la 0 la 10 percepia populaiei cu privire la nivelul corupiei din ar, 0 fiind indicele unui ri total corupte, iar 10 indicele Figura 1. unei ri libere de corupie. 3,2 3,1 n Figura 1 este prezentat 2,9 evoluia IPC calculat de TI 2,9 2,6 2,8 pentru Moldova pe parcur2,1 2,4 2,3 sul anilor 1999-20081. Se observ c, n perioada de referin, valoarea minim a acestui indice a fost de 2,1, iar valoarea maxim de 3,2.
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
3,5 3 2,6 2,5 2 1,5 1 0,5 0
Dac n cazul altor ri acest indice cunoate o ameliorare treptat i/sau o stabilizare pe intervale mari de timp, n cazul Republicii Moldova evoluia acestui indice pare s fie mai curnd isteric dect sistemic. Figura de mai sus arat
Indicele de percepere a corupiei n Republica Moldova
1
Datele au fost luate de pe: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi .
84
un anumit optimism al populaiei n anii electorali, care alterneaz cu pesimismul din perioadele postelectorale. Astfel, n anii alegerilor parlamentare 2001 i 2005, precum i n anul alegerilor locale generale 2003 indicele percepiei corupiei crete brusc, iar n intervalele de timp dintre aceti ani indicele scade la fel de brusc sau chiar i mai vertiginos. n anii n care se desfoar alegeri, tendina de mbuntire a IPC poate fi explicat prin ateptrile populaiei i speranele ntr-un viitor mai bun, prin instrumentarea i mediatizarea dosarelor de rezonan public ale funcionarilor corupi. Agravarea perceperii nivelului corupiei n perioadele de dup alegeri indic faptul c organele de drept nu snt perseverente, ceea ce genereaz dezamgirea de mai trziu a populaiei. Comparnd primul IPC, calculat de TI pentru Republica Moldova n 1999, cu ultimul IPC din 2008, ajungem la concluzia c de 10 ani situaia rmne aproape neschimbat, media oscilnd n jurul valorii de 2,75. Dac facem o paralel ntre IPC i sistemul de evaluare a reuitei n instituiile de nvmnt, putem spune c aceasta este nota cu care societatea apreciaz statul la capitolul corupie.
1.1.2. Barometrul opiniei publice

Barometrul opiniei publice (BOP) este un program de cercetare a opiniei publice realizat de dou ori pe an de Institutul pentru Politici Publice (IPP), ncepnd cu anul 1998. Tematica cercetrilor include teme de interes major pentru populaie2, inclusiv percepia corupiei. n Figura 2 este ilustrat evoluia ngrijorrilor majore ale populaiei, conform BOP, n perioada 2001-2008. Astfel, pe lista acestor ngrijorri, corupia ocup locul cinci, dup problema preurilor, a srciei, a viitorului copiilor i a omajului3. Figura 2.
35 30 25 21 20 15 10 5
Noi. 01 Noi. 02 Noi. 03 Noi. 04 Noi. 06 Mai. 04 Feb. 05 Mai. 07 Noi. 07 Apr. 03 Apr. 06 Mar. 02 Dec. 05 Apr. 08 Oct. 08
24 21 22 23 23
24 24
27
28,2
25,5 23,1
17
17
17
Corupia ca lucru care m ngrijoreaz cel mai mult n prezent Practic, corupia este prima 0 problem social identificat de populaie pe lista preocuprilor sale, ce urmeaz imediat dup probleme care in de supravieuirea individului i a familiei sale4. Observm, de asemenea, c aceast ngrijorare se afl ntr-o cretere constant din anul 2001, n 2007 atingnd valoarea maxim.
2 3 4
Barometrul Opiniei Publice, martie-aprilie 2008, pag. 3, http://www.ipp.md/files/Barometru/2008. Dinamica rezultatelor sondajelor BOP, pag. 98, http://www.ipp.md/barometru1.php?l=ro&id=34. Aceleai constatri se desprind i din Studiul realizat de IMAS n 2007 Percepia i atitudinea fa de fenomenul corupiei n Republica Moldova, potrivit cruia, aproape apte din zece persoane consider c n Republica Moldova corupia este larg rspndit, atribuindu-i locul 4 n clasamentul problemelor importante cu care se confrunt populaia, cu o pondere de 40%, primele locuri revenind problemei srciei (47%), a preurilor ridicate (46%) i a omajului (43%). Aproape jumtate dintre respondenii sondajului au declarat
85
18 16 14 12 10 8 6 4 2
Noi. 01
Noi. 02
Noi. 03
Noi. 04
Noi. 06
Mai. 04
Feb. 05
Mai. 07
Noi. 07
Apr. 03
Apr. 06
Mar. 02
Dec. 05
Apr. 08
Notm c, n 2001, doar 6% din populaie exprima mulumire fa de aciunile guvernanilor de combatere a corupiei, iar la finele anului 2008 numrul acestora constituie 7,5%. n cele ce urmeaz vom examina evoluia reglementrilor legale referitoare la prevenirea i combaterea corupiei n Republica Moldova n perioada anilor 2001-2008.
1.2. Reglementarea prevenirii i combaterii corupiei

1.2.1. Situaia de pn n 2001
Pn n anul 2001, n Republica Moldova au fost adoptate urmtoarele reglementri generale consacrate prevenirii i combaterii corupiei: Codul penal din 24.03.1961, Capitolul VIII, Infraciuni svrite de persoane cu funcii de rspundere, care incrimina, inter alia, infraciunile de abuz de putere sau abuz de serviciu (art. 184), excesul de putere sau depirea atribuiilor de serviciu (art. 185), neglijena (art. 186), luarea de mit (art. 187), mijlocirea mituirii (art. 187/1), darea de mit (art.188), traficul de influen (art. 188/1), falsul n acte publice (art. 189), primirea de ctre funcionar a recompensei nelegitime (art. 189/3), nerespectarea de ctre persoana cu funcii de rspundere a prevederilor Legii privind combaterea corupiei i protecionismului (art. 189/4). Legea nr. 900-XIV din 27.06.1996 privind combaterea corupiei i protecionismului, care urmrea prentmpinarea, depistarea i curmarea infraciunilor legate de
c, atunci cnd s-au adresat anul trecut unui funcionar public, acesta a cerut n mod direct bani, cadouri sau o favoare. Studiul IMAS Percepia i atitudinea fa de fenomenul corupiei n Republica Moldova, iulie 2007, pag. 3, 7 i 17.
86
Oct. 08
ntrebat dac este mulumit de eforturile de com17 batere a corupiei, ntreprinse de conducerea rii 13 12,2 n perioada anilor 200111,6 11 10 10 2008, populaia indic o 9 9,4 8,6 8 8 rat a satisfaciei cu valori 7,5 cuprinse ntre 6% i 17% (Figura 3). Maxima de 17% atins n februarie 2005 coSnt mulumit de ceea ce face conducerea rii pentru combaterea corupiei respunde perioadei campaniei electorale pentru alegerile parlamentare din 6 martie 2005. De asemenea, se remarc i o tendin stabil de agravare a nemulumirii populaiei fa de eforturile statului n combaterea corupiei n ultimii ani. Prin urmare, tendinele evoluiei opiniei publice remarcate prin sondajul internaional realizat de TI par s se respecte i n cazul BOP. Figura 3.
corupie, prin nlturarea consecinelor acestora i pedepsirea vinovailor, precum i prin prentmpinarea, depistarea i curmarea protecionismului5. Legea prevedea n Capitolul II Msurile de prentmpinare a corupiei i protecionismului, iar n Capitolul III Rspunderea pentru actele de corupie i de protecionism; Codul cu privire la contraveniile administrative din 29.03.1985, care, dup adoptarea Legii nr. 900-XIV din 27.06.1996, a fost completat cu dispoziii despre rspunderea contravenional pentru protecionism6 i nerespectarea prevederilor Legii privind combaterea corupiei i protecionismului7; Legea nr. 297-XV din 22.06.2001 privind aderarea Republicii Moldova la Grupul de State contra Corupiei (GRECO), noutatea principal a anului.
1.2.2. Anul 2002

Au fost adoptate urmtoarele acte legislative importante: Legea nr. 1264-XV din 19.07.2002 privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii demnitarilor de stat, judectorilor, procurorilor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcie de conducere (n continuare Legea privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii), care a stabilit obligativitatea, precum i modul de declarare i de exercitare a controlului asupra veniturilor i proprietii. Scopul declarat al legii a fost de a institui msuri de prevenire i de combatere a mbogirii fr just cauz a subiecilor ce cad sub incidena prevederilor ei8; Legea nr. 1104-XV din 06.06.2002 cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei, care prevedea instituirea unui organ de drept specializat n prentmpinarea, depistarea, cercetarea i curmarea infraciunilor economico-financiare, fiscale, a corupiei, protecionismului, splrii banilor i finanrii terorismului9; Hotrrea Parlamentului nr. 1429-XV din 07.11.2002 pentru completarea articolului 1 din Hotrrea Parlamentului nr. 609-XIV din 01.10.1999 privind formarea organelor Procuraturii, reedina lor i circumscripiile de activitate, structura i personalul, prin care a fost instituit o nou subdiviziune specializat a procuraturii Republicii Moldova Procuratura anticorupie. Pe lng atribuiile comune organelor procuraturii, atribuiile specifice ale procuraturii anticorupie includ controlul asupra modului n care angajaii Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei (CCCEC) respect legea n exerciiul funciunii; efectuarea nemijlocit a urmririi penale n cauzele de corupie i cauze conexe acestora, precum i n alte infraciuni de o rezonan social sporit; conducerea urmririi penale efectuate de ctre organele centrale i teritoriale de urmrire penal ale CCCEC.
5 6 7 8 9
Art. 1, Legea nr. 900-XIV din 27.06.1996 privind combaterea corupiei i protecionismului. Art. 174/17, Codul cu privire la contraveniile administrative din 29.03.1985. Art. 175/18, ibidem. Art. 1, Legea privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii. Art. 5 lit. a)-c), Legea nr. 1104-XV din 06.06.2002 cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei.
87
1.2.3. Anul 2003

n 2003, odat cu intrarea n vigoare a noului Cod penal10, au fost modificate normele penale ce incriminau infraciunile de corupie i cele conexe lor, principala deosebire fiind delimitarea infraciunilor de corupie din sectorul public de cele din sectorul privat. Astfel, infraciunile de corupie din sectorul public snt reglementate la moment n Capitolul XV al Codului penal Infraciuni svrite de persoane cu funcie de rspundere. Acesta cuprinde: coruperea pasiv (art. 324), coruperea activ (art. 325), traficul de influen (art. 326), abuzul de putere sau abuzul de serviciu (art. 327), excesul de putere sau depirea atribuiilor de serviciu (art. 328), neglijena n serviciu (art. 329), primirea de ctre un funcionar a recompensei ilicite (art. 330), refuzul de a ndeplini legea (art. 331) i falsul n acte publice (art. 332). Corupia n sectorul privat este reglementat n Capitolul XVI al Codului penal Infraciuni svrite de persoanele care gestioneaz organizaiile comerciale, obteti sau alte organizaii nestatale. Acesta incrimineaz: luarea de mit (art. 333), darea de mit (art. 334), abuzul de serviciu (art. 335) i depirea atribuiilor de serviciu (art. 336). Tot n 2003 Republica Moldova i-a asumat angajamente internaionale cu privire la prevenirea i combaterea corupiei prin ratificarea a dou convenii ale Consiliului Europei: Convenia penal cu privire la corupie (din 27 ianuarie 1999, Strasbourg), ratificat prin Legea nr. 428-XV din 30.10.2003; Convenia civil cu privire la corupie (din 4 noiembrie 1999, Strasbourg), ratificat prin Legea nr. 542-XV din 19.12.2003.
1.2.4. Anul 2004

Evoluia anului 2004 a fost marcat prin adoptarea Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei i a Planului de aciuni pentru implementarea acesteia11. Principalele msuri de prevenire i de combatere a corupiei, fixate n Strategie, snt: perfecionarea cadrului legislativ i asigurarea aplicrii legislaiei, prevenirea corupiei n instituiile publice i n procesul politic (prin eficientizarea sistemului instituional, garantarea transparenei i responsabilitii n activitatea politic, diminuarea efectelor corupiei asupra sectorului privat), intensificarea cooperrii dintre instituiile publice i societatea civil i extinderea colaborrii internaionale. Mecanismul de implementare a Strategiei prevede: realizarea unui Plan de aciuni, actualizat periodic; nfiinarea unui Consiliu coordonator n problemele combaterii corupiei i criminalitii pe lng Preedintele Republicii Moldova, ce coordoneaz la nivel general Strategia i asigur responsabilitatea instituiilor publice i realizarea aciunilor ce in de competena lor12;
10 11 12
Codul penal al Republicii Moldova, nr. 985-XV din 18.04.2002. Hotrrea Parlamentului nr. 421-XV din 16.12.2004, cu modificrile i completrile ulterioare. Un Consiliu coordonator n problemele combaterii corupiei a fost creat prin Decretul nr. 57-III din 28.05.2001 (modificat n 2003), ns respectivul Decret nu conine nici o referin la Strategie i se cunoate foarte puin sau chiar nimic despre activitatea lui. Prin Hotrrea Guvernului nr. 1341 din 28.11.2008, Con-
88
crearea prin decret prezidenial a unui grup de monitorizare, care se reunete cel puin o dat n lun pentru a discuta realizrile i problemele ce apar n procesul ndeplinirii planului de aciuni i face recomandri pentru rezolvarea acestor probleme. Dup fiecare reuniune, grupul de monitorizare prezint un succint raport Consiliului coordonator i este obligat s publice n pres un rezumat al lucrrilor sale; desemnarea CCCEC s ndeplineasc funcia de secretariat al grupului de monitorizare i s asigure realizarea cotidian a planului de aciuni.
n acelai an, Capitolul XV al Codului penal Infraciuni svrite de persoane cu funcie de rspundere a fost completat cu o nou componen de infraciune: nclcarea regulilor privind declararea veniturilor i a proprietii de ctre demnitarii de stat, judectori, procurori, funcionarii publici i unele persoane cu funcie de conducere (art. 330/1).
1.2.5. Anul 2005

A fost adoptat Hotrrea Guvernului nr. 615 din 28.06.2005 privind unele msuri de prevenire a corupiei i protecionismului n cadrul instituiilor publice, potrivit creia responsabilitatea pentru prevenirea corupiei i protecionismului n instituia public respectiv se pune n sarcina unui viceministru (vicedirector). n acelai an, Guvernul a adoptat Hotrrea nr. 1219 din 28.11.2005 cu privire la aciunile de asigurare a eligibilitii Republicii Moldova pentru asisten financiar n cadrul programelor Fondului american Provocrile Mileniului (Millenium Challenge Account MCA), prin care a fost instituit un Grup de lucru responsabil de coordonarea i elaborarea: propunerii de participare la Programul Preliminar al MCA, a Concepiei de combatere a corupiei i asigurrii supremaiei legii, a propunerilor privind reformele regulatorii i/sau instituionale pentru mbuntirea performanelor, a msurilor reale de implementare a reformelor propuse, cu termene concrete de implementare. Potrivit Hotrrii Guvernului, Grupul de lucru menionat, dup evaluarea i acceptarea de ctre partenerii americani a Concepiei de combatere a corupiei i asigurarea supremaiei legii, va elabora Planul naional preliminar de aciuni privind asigurarea eligibilitii Moldovei pentru asisten complet din partea MCA.
1.2.6. Anul 2006

Prin modificarea Legii nr. 1104-XV din 06.06.200213 i Hotrrea Guvernului nr. 977 din 23.08.2006 privind expertiza anticorupie a proiectelor de acte legislative i normative,
siliul de coordonare a activitii de prevenire i combatere a criminalitii i corupiei a fost constituit deja pe lng Guvern, dei Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei (HP nr. 421 din 16.12.2004) stipula n continuare funcionarea acestui Consiliu pe lng Preedintele Republicii Moldova. Constatm i n acest caz deficiene conceptuale n abordarea i promovarea politicilor anticorupionale, precum i aciuni ale Guvernului care deviaz de la documentele de politici adoptate de Parlament. Legea nr. 332-XVI din 10.11.2006 pentru modificarea i completarea unor acte legislative.
13
89
CCCEC este nzestrat cu o atribuie nou, de efectuare a expertizei anticorupie a proiectelor de acte legislative i a proiectelor de acte normative ale Guvernului, n vederea corespunderii lor cu politica statului de prevenire i combatere a corupiei.
1.2.7. Anul 2007

n anul 2007, Republica Moldova i-a asumat un nou angajament n faa comunitii internaionale, prin ratificarea Conveniei ONU mpotriva corupiei (din 31 octombrie 2003)14. O alt noutate a anului 2007 a fost adoptarea Hotrrii Guvernului nr. 32 din 11.01.2007 pentru aprobarea Programului de aciuni privind implementarea Planului Preliminar de ar al Republicii Moldova n cadrul Programului SUA Provocrile Mileniului, obiectivul declarat al creia este combaterea corupiei. Potrivit acestei hotrri, Planul Preliminar de ar (PP) conine un ir de msuri care urmeaz a fi ntreprinse pentru prevenirea i combaterea corupiei n rndul autoritilor publice, precum i msuri de eficientizare a activitii structurilor specializate n domeniul anticorupie. PP a inclus urmtoarele componente: prevenirea i combaterea corupiei n domeniul ocrotirii sntii; prevenirea i controlul corupiei n sistemul fiscal; prevenirea i controlul corupiei n sistemul vamal; prevenirea i controlul corupiei n sistemul afacerilor interne; optimizarea activitii Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei.
Mecanismul de implementare al Hotrrii Guvernului nr. 32/11.01.2007 prevede instituirea unui Grup de lucru pentru monitorizarea implementrii PP, precum i a grupurilor de lucru tehnice pentru implementarea componentelor separate ale PP.
1.2.8. Anul 2008

Acest an s-a dovedit a fi unul prodigios pentru adoptarea noilor reglementri n materie anticorupie, n special n ceea ce privete prevenirea corupiei. Astfel, au fost adoptate: Legea nr. 16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese, prin care se reglementeaz incompatibilitile i restriciile impuse persoanelor care exercit funcii de demnitate public, funcii publice sau alte funcii, soluionarea conflictelor de interese, precum i modul de prezentare a declaraiei cu privire la conflictul de interese15; Legea nr. 25-XVI din 22.02.2008 privind codul de conduit a funcionarului public16, care urmrete stabilirea unor norme de conduit n serviciul public i informa-
14 15 16
Ratificat prin Legea nr. 158-XVI din 06.07.2007. Art.1 al Legii nr. 16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese. Ulterior, la 4 iulie 2008, a fost adoptat Legea nr. 158-XVI cu privire la funcia public i statutul funciona-
90
rea cetenilor cu privire la conduita pe care trebuie s o adopte funcionarul public n vederea oferirii unor servicii publice de calitate; asigurarea unei administrri mai bune pentru realizarea interesului public; contribuirea la prevenirea i eliminarea corupiei din administraia public i crearea unui climat de ncredere ntre ceteni i autoritile publice17; Legea nr. 90-XVI din 25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei18, care stabilete aciuni de prevenire i de combatere a corupiei, asigurnd aprarea drepturilor i libertilor persoanei, a intereselor publice, a securitii naionale i nlturarea consecinelor actelor de corupie19; Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparena n procesul decizional, elaborarea creia a fost determinat de necesitatea stabilirii unor principii i modaliti de asigurare a transparenei decizionale n cadrul autoritilor publice, crerii unui mecanism viabil de participare a cetenilor i a organizaiilor constituite de acetia la elaborarea i adoptarea deciziilor; Legea nr. 271-XVI din 18.12.2008 privind verificarea titularilor i candidailor la funcii publice, care stabilete principiile, scopurile, cercul persoanelor care urmeaz a fi supuse verificrii, procedura, formele i metodele de verificare a informaiilor referitoare la cetenii Republicii Moldova care dein sau candideaz la funcii publice, exercitarea crora ntr-o manier neconform legii poate aduce prejudicii intereselor securitii naionale; Hotrrea Guvernului nr. 177 din 18.02.2008 cu privire la structura i efectivul-limit ale Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei, a crei scop a fost optimizarea activitii Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei i realizarea Programului de aciuni privind implementarea Planului Preliminar de ar al Republicii Moldova n cadrul Programului SUA Provocrile Mileniului, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 32 din 11 ianuarie 2007. Abia efectuat optimizarea prevzut de aceast hotrre guvernamental, la finele anului 2008 este adoptat Hotrrea Guvernului nr. 1484 din 26.12.2008 cu privire la modificarea Hotrrii Guvernului nr. 177 din 18.02.2008, care a exclus din scopul iniial declarat necesitatea realizrii Programului de aciuni privind implementarea Planului Preliminar de ar al Republicii Moldova n cadrul Programului SUA Provocrile Mileniului. Aceast situaie trezete suspiciuni privind probitatea i onestitatea autoritilor n promovarea politicilor instituionale; Metodologia de evaluare a riscurilor de corupie n instituiile publice, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 906 din 28.07.2008, care reglementeaz cadrul organizatoric i metodologic al procesului de identificare a factorilor instituionali ce favorizeaz sau pot favoriza corupia, precum i elaborarea recomandrilor pentru excluderea efectelor acestora (proces de evaluare a riscurilor)20;
17 18
19 20
rului public, iar odat cu intrarea n vigoare a acesteia a fost abrogat Legea serviciului public, nr. 443-XIII din 04.05.1995. Art. 1 alin. (2) al Legii nr. 25-XVI din 22.02.2008 privind codul de conduit a funcionarului public. Prin Legea nr. 90-XVI din 25.04.2008 a fost abrogat Legea nr. 900-XIV din 27.06.1996 privind combaterea corupiei i protecionismului. Art. 1 al Legii nr. 90-XVI din 25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei. Pct. 1 al Metodologiei de evaluare a riscurilor de corupie n instituiile publice.
91
Hotrrea Guvernului nr. 1461 din 19.12.2008 pentru aprobarea Regulamentului privind mecanismul de semnalare i monitorizare a nivelului corupiei n autoritile publice, care prevede dou tipuri de semnalri a corupiei n instituiile monitorizate: 1) semnalare extern, care are ca obiectiv raportarea cazurilor de corupie i obinerea indicatorilor pentru evaluarea nivelului corupiei n instituiile monitorizate prin intermediul chestionrii cetenilor ce nu activeaz n instituiile respective; i 2) semnalarea intern, care are ca obiectiv raportarea cazurilor de corupie i obinerea indicatorilor pentru evaluarea nivelului corupiei n instituiile monitorizate prin chestionarea angajailor.
1.3. Eficiena combaterii corupiei

Pentru a stabili ct de eficiente au fost msurile ntreprinse de stat n vederea combaterii corupiei pe care o presupun sondajele i creia i-au fost consacrate attea eforturi legislative, este necesar analiza statisticii oficiale privind nregistrarea i investigarea cauzelor de corupie, cea mai important, firete, fiind statistica despre condamnri i categoriile de pedepse aplicate. O prim concluzie ce se desprinde atunci cnd se ncearc identificarea unei atare statistici, este c aceasta nu este sistematizat dup aceleai criterii de ctre Procuratur, CCCEC i Ministerul Afacerilor Interne (MAI) i, drept urmare, este prezentat diferit, iar uneori contradictoriu, de ctre aceste organe21. Principala dificultate pare a fi inexistena unei accepiuni clare pentru a defini la care anume infraciuni din Codul Penal in de corupie i care snt conexe corupiei. Dac admitem c prin infraciuni de corupie se nelege doar coruperea pasiv/activ, traficul de influen, primirea unei recompense/remuneraii ilicite, darea i luarea de mit, ncercnd s le delimitm de infraciunile de corupie conexe, devine evident faptul c n spatele statisticii infraciunilor conexe corupiei se ascund aproximativ dou treimi din realitatea statisticii infraciunile de corupie i conexe. Chiar dac este sistematizat n mod diferit, subiectul tabu n statistica acestor organe par s fie condamnrile i consecinele acestora. Astfel, organele de drept, n diverse
21
Un exemplu de asemenea contradicii este Raportul de activitate al Procuraturii RM pentru anul 2007 i Raportul din 2007 prezentat de Grupul de monitorizare a implementrii Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei i a Planului de aciuni. Astfel, potrivit Raportului Procuraturii, n 12 luni ale anului 2007, au fost nregistrate 1246 de infraciuni svrite de ctre persoane cu funcii de rspundere (pag. 5), iar potrivit Raportului Grupului de monitorizare, n doar 11 luni ale anului 2007 au fost nregistrate 1366 de asemenea infraciuni. De menionat c n ambele rapoarte este vorba despre infraciunile nregistrate de toate organele de drept: procuratur, CCCEC i MAI. Un alt exemplu: potrivit Informaiei operative privind starea infracionalitii pe teritoriul Republicii Moldova n perioada a 12 luni ale anului 2007, n acest an au fost trimise n judecat 445 de cauze de dare/luare de mit, corupere activ i corupere pasiv, iar n 2006 632 de asemenea cauze, pe cnd n Rapoartele Procuraturii se indic transmiterea n judecat a 206 de asemenea cauze n anul 2007 (Raportul activitii Procuraturii Republicii Moldova n anul 2007, pag. 13) i a 170 de asemenea cauze n anul 2006 (Raportul activitii Procuraturii Republicii Moldova n anul 2007, pag. 6).
92
rapoarte date publicitii, prefer s vorbeasc despre infraciuni nregistrate22, trimise n judecat, numrul persoanelor puse sub nvinuire etc., ns aproape niciodat nu se vorbete despre sentine de condamnare i sentine de achitare, pedepse aplicate, pedepse reale i pedepse cu suspendare condiionat a executrii lor. Or, tocmai aceast informaie, care lipsete, intereseaz cel mai mult, pentru c ar avea potenialul de a spune principalul despre eficacitatea eforturilor de combatere a corupiei: ce se ntmpl cu cei despre care Figura 4. sistemul justiiei consider 900 Infraciuni de corupie nregistrate de organele de drept c snt vinovai de svriCauze de corupie examinate de ctre instanele de judecat 800 Persoane condamnate pentru acte de corupie rea actelor de corupie?
700
n Figura 4 este prezentat 500 evoluia statisticilor oficiale 400 n perioada 1999-2008 pri300 vind numrul infraciunilor 200 de corupie nregistrate de 100 organele de drept, cauzele 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 penale examinate de ctre instanele de judecat i numrul de persoane condamnate pentru svrirea actelor de corupie23. Observm c, pn n anul 2006, a existat o tendin stabil de cretere statistic a numrului de infraciuni de corupie nregistrate de organele de drept, astfel nct n anul 2006 aceast cifr (793) este de peste ase ori mai mare n comparaie cu cifra din 1999 (126). Spre regret, aceeai tendin stabil de cretere nu se manifest i n cazul condamnrilor n aceste categorii de infraciuni.
22
600
613
174 84
96
2008
23
Supranumite n surse oficiale i identificate, descoperite, relevate sau depistate. De fapt, aceste sinonime genereaz confuzii lsnd s se neleag c ar putea fi vorba att despre cifra cauzelor n care s-a stabilit cu certitudine faptul comiterii infraciunii de corupie, ct i despre numrul de condamnri, ceea ce ar fi, desigur, greit. Statistica pentru perioada 1999-2004 la care se face trimitere a fost preluat din anexele 6, 7 i 9 la Teza de doctor habilitat a lui Valeriu Cunir Incriminarea corupiei n legislaia penal a Republicii Moldova (pag. 219-222), USM, Chiinu, 2005. Pentru perioada 1999-2003, statistica se refer la infraciunile prevzute n art. 187, 188 i 187/1, Codul penal din 24.03.1961. Pentru perioada 2004-2007 au fost consultate statisticile disponibile din diverse surse oficiale publice referitoare la infraciunile prevzute n art. 324, 325, 326, 330, 333, 334 ale Codului penal nr. 985-XV din 18.04.2002. Pentru perioada 2005-2007 au fost utilizate urmtoarele surse: Raportul activitii Procuraturii n anul 2004, pag. 5-8, http://www.procuratura.md/md/d2004/, Raportul activitii Procuraturii n anul 2005, pag. 9, 16, http://www.procuratura.md/md/d2005/, Raportul activitii Procuraturii n anul 2006, pag. 6, 21, 24, 26, 37, http://www.procuratura.md/md/d2006/, Raportul activitii Procuraturii n anul 2007, pag. 5, 13, 15 http://www.procuratura.md/md/d2007/; Raportul de evaluare a Moldovei, n cadrul primului ciclu de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 15-a edin plenar, Strasbourg, 13-17 octombrie 2003, paragraful 20, pag. 9-10, Raportul de evaluare a Moldovei, n cadrul ciclului doi de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 30-a reuniune plenar, Strasbourg, 9-13 octombrie 2006, paragraful 24, pag. 9, (rapoartele de evaluare GRECO snt accesibile urmnd linkul: http://www.procuratura.md/md/EvGRECO/); Rapoartele naionale anticorupie pentru anii 2005, 2006 i 2007 http://www. cccec.md/Statisticaactivititii; Informaia operativ privind starea infracionalitii pe teritoriul Republicii Moldova n perioada a 12 luni ale anului 2007, http://www.mai.md/tabele-statist-pre/tabel_2007/, Informaia operativ privind starea infracionalitii pe teritoriul Republicii Moldova n lunile ianuarie-martie ale anului 2008, http://www.mai.md/tabele-statist/; Informaii i date statistice privind infraciunile de corupie oferite de Curtea Suprem de Justiie.
93
40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
n Figura 5 este prezentat ponderea condamnrilor n cauze de corupie din nu37% mrul total al infraciunilor 33% de corupie nregistrate24. Decalajul dintre numrul 25% 21% infraciunilor de corupie 19% 18% nregistrate i numrul sen15% 14% 10% tinelor de condamnare pronunate, care se agra5% veaz constant pe interva1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 lul 2000-2005, caracterizeaPonderea condamnrilor pe cauze de corupie din numrul total al infraciunilor de corupie nregistrate z elocvent randamentul sistemului de justiie penal n contracararea infraciunilor de corupie n Republica Moldova i explic reticena organelor statului n a face publice datele privind condamnrile n aceste cauze. Figura 5. Ct privete pedepsele aplicate de instane n cazuri de corupie, sursele oficiale iau atitudini chiar i mai obtuze dect n cazul datelor privind condamnrile. O statistic propriu-zis a categoriilor de pedeaps aplicate de instane este imposibil de identificat, cu excepia unor interpretri narative. Din ele aflm, spre exemplu c, pe parcursul anului 2007, niciuna dintre persoanele condamnate pentru svrirea infraciunilor de corupie nu a fost n realitate privat de libertate, c n privina unor condamnai nu a fost aplicat pedeapsa sub forma privrii de dreptul de a ocupa anumite funcii sau de a exercita o anumit activitate25. n legtur cu tendina statistic trist, relevat n Figura 5, apar cteva ntrebri fireti: reduc oare judectorii eforturile considerabile depuse de organele de urmrire penal; snt suficient de calitative eforturile organelor de urmrire penal pentru a acumula probe pertinente, legale i concludente ca judectorii s pronune mai multe sentine de condamnare i s impun pedepse mai aspre; snt oare acuzatorii de stat suficient de persevereni n meninerea poziiei lor iniiale n faa instanei de judecat n cauzele de
24
25
Aici se impune o precizare: numrul de infraciuni nregistrate nu este egal cu numrul de persoane implicate n aceste infraciuni, numrul de persoane fiind mai mare, deoarece ntr-un caz considerat ca o singur infraciune nregistrat pot figura una, dou sau mai multe persoane i invers, n privina unei singure persoane pot fi nregistrate cteva infraciuni. Pe de alt parte, statistica condamnrilor include numrul persoanelor condamnate, care poate fi unul, doi sau mai muli condamnai ntr-un dosar (cauz). Din aceste considerente, ponderea condamnrilor din numrul de persoane care figureaz n infraciunile nregistrate ar putea fi mai mic n comparaie cu ponderea condamnrilor din numrul total de infraciuni de corupie nregistrate. ns, deoarece statistica referitoare la numrul persoanelor implicate n infraciunile de corupie nregistrate nu este public, s-a decis calcularea ponderii condamnrilor din numrul infraciunilor de corupie nregistrate de vreme ce: 1) n acest fel tot poate fi urmrit tendina pe care autorul dorete s o evidenieze; 2) aceast metod de calculare este generoas pentru organele de drept, iar autorului nu-i poate fi reproat o atitudine preconceput i rezervat fa de eforturile autoritilor de a contracara corupia. Raportul naional anticorupie pentru anul 2007, pag. 26, http://www.cccec.md/Statisticaactivititii.
94
corupie, inclusiv prin utilizarea cilor de atac n cazul pronunrii sentinelor de achitare sau de ncetare a procesului penal? n lipsa unui studiu al dosarelor de corupie este dificil de gsit un rspuns exact la aceste ntrebri. Totui, n ncercarea de a clarifica puin situaia, vom compara datele prezentate n Figura 4 i le vom raporta statistic ntre ele n Tabelul 1. Tabelul 1. PERIOADA 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 MEDIA Ponderea cauzelor de 30% 47% 32% 55% 13% 30% 23% 21% 28% 28% 27% corupie examinate de instanele de judecat 38 61 52 68 32 106 163 167 152 174 1013 din numrul total din din din din din din din din din din din al infraciunilor de 126 130 164 123 241 357 702 793 542 613 3791 corupie nregistrate 82% Ponderea condamnrilor pe cauze de corupie 31 din numrul total din de cauze de corupie 38 examinate de instanele de judecat Ponderea condamnrilor pe cauze de corupie din numrul total al infraciunilor de corupie nregistrate 25% 31 din 126 79% 48 din 61 65% 34 din 52 60% 109% 63% 41 din 68 35 din 32* 67 din 106 20% 33 din 163 49% 81 din 167 63% 96 din 152 48% 84 din 174 54% 550 din 1013
37% 48 din 130
21% 34 din 164
33% 41 din 123
15% 35 din 241
19% 67 din 357
5% 33 din 702
10% 81 din 793
18% 96 din 542
14% 84 din 613
15% 550 din 3791
* n 32 de cauze examinate de instanele de judecat au fost condamnate 35 de persoane. Pentru detalii suplimentare, a se vedea nota de subsol 24.
Examinnd datele din tabelul de mai sus, remarcm urmtoarele: ponderea cauzelor de corupie examinate de instanele de judecat din numrul total al infraciunilor de corupie nregistrate pe parcursul anilor 1999-2008 arat c, n medie, instanele nici nu se pot pronuna cu privire la 73% din infraciunile nregistrate, din care motiv nu pot fi nvinuite de o reducere considerabil a eforturilor organelor de urmrire penal. Menionm c volumul maxim de cauze examinate, raportat la numrul infraciunilor de corupie nregistrate, a fost atins n anul 2002, n proporie de 55%, an n care ponderea condamnrilor din totalul dosarelor examinate a fost de 60%. Volumul minim de cauze examinate de instane, raportat la infraciunile de corupie nregistrate, a fost n proporie de 13% n anul 2003, an n care ponderea condamnrilor din numrul total de cauze examinate a fost de 109%26;
26
A se vedea explicaia oferit de nota de subsol 24.
95
ponderea condamnrilor n cauze de corupie din numrul total de cauze de corupie examinate de instanele de judecat pe parcursul anilor 1999-2008 are o valoare medie de 54%, ceea ce nseamn c n mai mult de jumtate din cazurile n care instanele de judecat examineaz dosare de corupie se adopt sentine de condamnare. Ct privete celelalte 46% de sentine de achitare i ncetare a procesului penal, procurorul este n drept, conform legislaiei procesuale, s le atace n instanele ierarhic superioare. Spre regret, aceast statistic nu este disponibil, din care motiv nu pot fi trase concluzii ulterioare; valoarea medie a ponderii condamnrilor n cauze de corupie din numrul total al infraciunilor de corupie nregistrate n perioada 1999- 2008 este de 15%. Considerm c orice discuii referitoare la eficiena sistemului de justiie penal n contracararea corupiei trebuie dezvoltate neaprat prin prisma acestui procent de fptuitori, pe care sistemul ajunge s i pedepseasc cumva, contribuind astfel la prevenirea fenomenului corupiei i la educarea intoleranei societii fa de infractori.
Este evident c o reuit frustrant, de doar 15% (5% n anul 2005, 10% n 2006, 18% n 2007 i 14% n 2008), a organelor de drept, ridic semne de ntrebare chiar pentru aceste organe. Astfel, CCCEC ofer urmtoarea explicaie n Raportul naional anticorupie pentru anul 2007: ...instanele judectoreti nu in pasul cu organele de urmrire penal n ceea ce privete intensitatea activitii de contracarare a manifestrilor de corupie. n acest fel, eforturile depuse de organele de urmrire penal snt diminuate considerabil.27. n Raportul activitii Procuraturii Republicii Moldova n anul 2007 ns au fost oferite i alte explicaii posibile28: Analiza situaiei, la compartimentul investigrii cazurilor de corupie, a scos n eviden mai multe deficiene: absena, n majoritatea cazurilor, a unei tactici efective de pregtire a operaiunii de control al transmiterii bunurilor estorcate sau primite de funcionari; neprofesionalismul lucrtorilor operativi i al procurorilor; incompletudinea surselor de probare a comportamentului infracional, a laturii subiective i obiective a acestor componene, ca urmare a lipsei controlului video sau audio al operaiunii; folosirea la nivel minim a posibilitilor activitii operative de investigaii, fapt care pune n dificultate depistarea i acumularea probatoriului n cazurile de participare la comiterea faptelor de corupie a funcionarilor cu nalt funcie de rspundere ....
27 28
Raportului naional anticorupie pentru anul 2007, pag. 27, http://www.cccec.md/Statisticaactivititii. Raportul activitii Procuraturii n anul 2007, pag. 11, http://www.procuratura.md/md/d2007/.
96
2. DEFINIREA PROBLEMELOR
Analiznd evoluia sectorului de prevenire i combatere a corupiei n Republica Moldova din ultimii zece ani, ajungem la concluzia c prerile populaiei despre eforturile depuse de ctre stat n lupta mpotriva corupiei nu snt n corelaie cu randamentul real al acestora, n parte pentru c autoritile cu excepia anilor electorali nici nu se prea obosesc s dea informaii despre ele, iar n parte pentru c fenomenul corupiei nu este bine neles de societatea noastr. n acelai timp, autoritile statului ntreprind: msuri legislative, n vederea prevenirii corupiei, precum i msuri de combatere a corupiei, obinnd rezultatele evideniate mai sus. Ct privete msurile anticorupie de ordin legislativ, n seciunea 1.2 am artat c anul 2008 a fost un an prodigios. Rmne doar s vedem care este potenialul de realizare eficient a noilor reglementri, recent promovate. Cu referire la aspectul combaterii corupiei, elucidat n seciunea 1.3, conchidem c eforturile autoritilor se concentreaz mai degrab asupra nregistrrii infraciunilor de corupie i a celor conexe, dect asupra condamnrilor pronunate de instanele de judecat i sancionrii persoanelor corupte. n seciunile de mai jos vom ncerca s definim problemele legate de modul n care se formeaz percepiile populaiei asupra corupiei, influennd ncrederea n organele de drept (2.1), carenele unui sistem desuet, n care indicii descoperirii infraciunilor de corupie lucreaz mpotriva indicatorilor de performan ai organelor de drept (2.2) i deficienele noii legislaii anticorupie (2.3).
2.1. Necunoaterea altereaz percepia i alimenteaz nencrederea

Vom ncerca n cele ce urmeaz s vedem care este corelaia dintre percepia populaiei asupra fenomenului corupiei n Republica Moldova, conform sondajelor de opinie public, i eforturile de combatere a corupiei n ultimii zece ani, nregistrate de statisticile oficiale. Tabelul 2. PERIOADA CORUPIA N SONDAJE Indicele de percepere a corupiei (IPC calculat de TI) Procentul populaiei mulumite de ceea ce face conducerea rii pentru combaterea corupiei (BOP - primvara) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2,6 2,6 3,1 2,1 2,4 2,3 2,9 3,2 2,8 2,9
6%
6%
10%
8%
17% 13% 11,6% 8,6%
97
PERIOADA CORUPIA N VIZORUL ORGANELOR DE DREPT Numrul infraciunilor de corupie nregistrate Numrul sentinelor de condamnare pronunate pe cauze de corupie Ponderea condamnrilor pe cauze de corupie din numrul infraciunilor de corupie nregistrate
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 126 130 164 123 241 357 702 793 542 613
31
48
34
41
35
67
33
81
96
84
25% 37% 21% 33% 15% 19%
5%
10% 18% 14%
Dup cum am artat n seciunea 1.3 de mai sus, statistica sentinelor de condamnare n cazurile de corupie nu se bucur de aceeai mediatizare ca i statistica infraciunilor nregistrate. Compararea datelor (pe orizontal) din Tabelul 2 confirm o dat n plus acest lucru, prin relevarea existenei unei corelaii de proporionalitate direct doar dintre percepia populaiei asupra nivelului corupiei n ar i numrul de infraciuni nregistrate. Pe de alt parte, randamentul real al eforturilor de combatere a corupiei29 nu pare s aib nici o influen logic asupra nivelului de corupie perceput de populaie i asupra gradului de satisfacie a cetenilor pentru ceea ce fac autoritile n vederea eradicrii corupiei. Mai mult dect att, par a fi chiar invers proporionale n anumii ani (compararea datelor pe vertical). Astfel: n anul 2002 (an postelectoral), n care numrul infraciunilor de corupie nregistrat este cel mai mic n perioada de referin (123), dar n care ponderea condamnrilor este totui destul de mare, peste o treime din cazurile nregistrate (33%), Indicele de Percepie a Corupiei (IPC) este cel mai mic (2,1), la fel ca i nivelul satisfaciei populaiei pentru eforturile de combatere a corupiei (6%); n anul 2005 (an electoral), n care numrul infraciunilor de corupie nregistrat se dubleaz practic n raport cu anul precedent (de la 357 la 702), dar n care ponderea condamnrilor este cea mai mic, 5% din cazurile nregistrate, IPC crete brusc (de la 2,3 la 2,9), iar nivelul satisfaciei populaiei pentru eforturile de combatere a corupiei este cel mai nalt din ntreaga perioad de referin (17%); n anul 2006 (an postelectoral), n care numrul infraciunilor de corupie nregistrat se mrete n comparaie cu anul precedent (de la 702 la 793), iar ponderea condamnrilor se dubleaz (de la 5% la 10% din cazurile nregistrate), IPC continu s creasc (de la 2,9 la 3,2), ns nivelul satisfaciei populaiei n faa eforturilor de combatere a corupiei descrete (de la 17% la 13%); n anul 2007 (an electoral) numrul infraciunilor de corupie nregistrat scade fa de anul precedent (de la 793 la 542) i atrage dup sine i scderea IPC (de la 3,2 la 2,8). Dei ponderea condamnrilor din cazurile nregistrate continu s
29
Prin randament real al eforturilor de combatere a corupiei autorul subnelege ponderea condamnrilor pe cauze de corupie din numrul total de asemenea infraciuni nregistrate.
98
creasc pe parcursul anilor 2006-2007, nivelul satisfaciei populaiei pentru eforturile de combatere a corupiei continu s scad (pn la 11,6%). Din cele expuse mai sus, desprindem dou legiti: 1. Indicele de Percepere a Corupiei este direct proporional cu numrul infraciunilor de corupie nregistrate; 2. randamentul real al eforturilor statului de combatere a corupiei este invers proporional cu gradul de mulumire a populaiei pentru ceea ce ntreprinde statul n vederea combaterii corupiei. Pentru prima legitate pot fi gsite explicaii. Pe de o parte, statistica infraciunilor de corupie nregistrate este frecvent dat publicitii n cadrul conferinelor de pres ale organelor de drept i cu ocazia altor evenimente publice aceast statistic se conine n diverse surse oficiale; pe de alt parte, statistica condamnrilor rmne, de regul, ocult. Imaginile cu reinerea bnuiilor i nvinuiilor n flagrant delict n cazuri de corupie nu snt aproape niciodat ratate de posturile de televiziune, pe cnd imaginile de la edinele de judecat publice, n care se pronun sentine de condamnare a funcionarilor corupi, snt de-a dreptul o raritate n aceleai surse media din Republica Moldova. Astfel, lipsa informrii populaiei despre condamnri n cauze de corupie este, probabil, unica explicaie plauzibil pentru cea de a doua legitate. Potrivit Studiului realizat de IMAS n 2007 Percepia i atitudinea fa de fenomenul corupiei n Republica Moldova (n continuare numit Studiul IMAS 2007), dou treimi din populaie consider c subiectele legate de corupie snt mai degrab ocolite de massmedia30, n timp ce 30% dintre persoanele chestionate i-au format opinii despre rspndirea corupiei n ar n baza informaiilor reflectate n mass-media31. Potrivit aceleiai surse, rolul solicitat mass-mediei de ctre ceteni ar fi unul mult mai activ, dect ceea ce ofer la acest moment organizaiile media din Republica Moldova32. Date fiind interesul i importana problemei corupiei pentru populaia rii, pasivitatea mijloacelor de informare n mas n ce privete reflectarea acestor subiecte poate fi explicat prin frica de persecutare, evitarea unor procese de judecat pentru defimare, necunoaterea specificului fenomenului ntr-o msur suficient pentru a elucida asemenea subiecte sau prin nedorina mass-mediei de a trata acest fenomen la nivelul utilizatorilor de rnd ai serviciilor publice, excepie fcnd doar cazurile n care subiectul actului de corupie este o persoan foarte cunoscut33. Un alt studiu, realizat de Centrul de Analiz i Prevenire a Corupiei (CAPC), arat c peste 80% dintre cei chestionai nu corect corupia i tind s confunde consecinele acestui feno30 31 32 33
Studiul IMAS Percepia i atitudinea fa de fenomenul corupiei n Republica Moldova, iulie 2007, pag. 5. Ibidem, pag. 4. Ibidem, pag. 5. Raportul CAPC Apelul cetenilor la linia fierbinte anti-corupie: responsabilitate civic sau curaj?, C. Cojocaru, martie 2008, pag. 6. http://www.927979.md/files/Apelul_cetatenilor_la_linia_fierbinte_anti-coruptie.pdf.
99
men (srcia, lipsa locurilor de munc i a condiiilor decente de trai etc.) cu nsui fenomenul34. Corupia pare s fi devenit termenul peiorativ general pentru majoritatea frustrrilor economice, sociale i chiar personale ale populaiei. Potrivit aceluiai studiu, generaia tnr a rii manifest o nelegere sporit a fenomenului corupiei, ns indiferena o lipsete de activismul i responsabilitatea civic necesare pentru a comunica despre manifestrile lui. n acelai timp populaia matur, dei nu rmne indiferent fa de manifestrile de corupie i dorete s reclame, deseori le confund cu alte fenomene sociale negative. Prin urmare, populaia nu cunoate i nu nelege ce este corupia, se teme s denune pretinsele cazuri de corupie i, n general, s comunice direct cu autoritile publice. n aceste condiii, percepia populaiei despre rspndirea fenomenului corupiei pe care nu l nelege prea bine i l confund cu alte probleme sociale va rmne foarte mare, ceea ce va alimenta n continuare nencrederea n autoritile statului35.
2.2. Reminiscenele unui sistem desuet: indicii descoperirii infraciunilor continu s lucreze mpotriva indicatorilor de performan ai organelor de drept
Comparnd datele din Tabelul 2, desprindem alt legitate: creterea brusc a numrului de infraciuni de corupie nregistrate decurge paralel cu scderea ponderii condamnrilor pronunate n cauze de corupie din numrul de infraciuni nregistrare. Cea mai nimerit explicaie, sugerat de nelepciunea popular, ar fi c graba stric treaba. Este evident c, atunci cnd nsui statul apreciaz reuita organelor sale de drept reieind din indicii nregistrrii/descoperirii infraciunilor, fr a ine cont n aceast apreciere i de anumii indicatori de performan calitativ a sistemului (cum ar fi numrul sentinelor de condamnare i ponderea acestui numr din totalul infraciunilor nregistrate), organele de drept fac tot posibilul s nregistreze ct mai multe infraciuni, urmrind ambiia obinerii laudelor i recunoaterea oficial, chiar i n detrimentul calitii desfurrii procesului penal, iar uneori, chiar i n defavoarea echitii i a adevrului juridic. Cursa n care, an dup an, snt antrenate autoritile de combatere a corupiei pentru obinerea celor mai nali indici de nregistrare/descoperire a infraciunilor este, ns, o curs inutil i costisitoare, depit demult de realitile timpului n care trim. Credem c e posibil, utiliznd acelai timp i depunnd acelai efort, s se acorde mai mult atenie respectrii cerinelor legale la instrumentarea dosarelor de corupie, fapt ce ar contribui la consolidarea procesului de acumulare i administrare eficient a probelor, iar, n consecin, la creterea volumului de condamnri n aceste categorii de cauze, chiar dac anual vor fi nregistrate tot attea sau chiar mai puine cazuri de corupie dect n anii precedeni.
34 35
Ibidem, pag. 16. Ibidem, pag. 3.
100
Astfel, urmeaz a fi scoas din umbr statistica judiciar privind condamnrile n cauze de corupie, iar prezentarea celorlalte statistici oficiale despre instrumentarea acestor dosare trebuie fcut prin comparaie cu datele oficiale despre condamnri. inerea unei evidene despre sentinele de condamnare urmeaz a fi pus cel puin n seama procuraturii, deoarece ea reprezint un indicator nemijlocit al eficienei prestaiei acuzatorilor de stat n instanele de judecat n cauze de corupie.
2.3. Deficienele legislative

Potrivit Barometrului Opiniei Publice (BOP), la ntrebarea Ce ar trebui ntreprins pentru a mbunti situaia social-economic din ara noastr?, circa 45% din populaie alege cu prioritate i uluitor de constant, 7 ani la rnd (2001-2008), versiunea de rspuns mbuntirea mecanismului de funcionare a legilor. n seciunea 1.2 de mai sus am constatat activizarea procesului de adoptare a noilor reglementri menite s contribuie, n special, la prevenirea fenomenului corupiei. Dei oportunitatea acestor legi (ct i a altor legi adoptate anterior) este indiscutabil, mecanismele prin care se asigur realizarea lor pot face obiectul unor discuii ulterioare, or, tocmai mbuntirea acestor mecanisme constituie, dup cum am artat, principala recomandare a populaiei rii pentru autoriti36. n cele ce urmeaz vom face o analiz succint a deficienelor de reglementare a procedurilor de implementare prevzute n urmtoarele legi: Legea nr. 1264-XV din 19.07.2002 privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii demnitarilor de stat, judectorilor, procurorilor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcie de conducere; Legea nr. 16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese; Legea nr. 25-XVI din 22.02.2008 privind codul de conduit a funcionarului public; Legea nr. 90-XVI din 25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei.
2.3.1. Deficienele Legii nr. 1264-XV din 19.07.2002 privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii demnitarilor de stat, judectorilor, procurorilor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcie de conducere (n continuare Legea privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii)
Legea privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii stabilete cercul subiecilor declarrii, obiectul declarrii, forma, coninutul, termenul depunerii, controlul
36
Aceleai probleme snt remarcate constant i de ctre organismele internaionale care acord asisten i evalueaz eforturile autoritilor Moldovei n diverse domenii-cheie. Mai mult dect att, nsei autoritile, chiar din ealoanele de sus, recunosc eficiena redus a implementrii legilor i consider c mecanismele respective urmeaz a fi perfecionate.
101
i transparena declaraiilor, precum i rspunderea pentru nclcarea legii. Analiznd aceste reglementri, identificm urmtoarele deficiene: a. Referitoare la obiectul declarrii nu este argumentat limitarea declarrii bunurilor mobile doar la cele a cror valoare depete 50 000 de lei (art. 4, alin. (2)). ntruct aceast sum deseori depete sau este aproximativ egal cu salariul anual obinut de un funcionar; cerina indicrii n declaraie doar a cotei-pri a valorilor mobiliare n capitalul agenilor economici este nejustificat (art. 4, alin. (1), lit. d)). n acest fel, funcionarii snt obligai s declare participarea lor doar la capitalul agenilor economici cu form juridic de organizare societate pe aciuni. Considerm o atare limitare exagerat, deoarece, n afar de societile pe aciuni, exist i alte categorii de societi comerciale prevzute de legislaie i rspndite n practic, iar capitalul lor nu se divizeaz n valori mobiliare (aciuni), ci n participaiuni i pri sociale37.
b. Referitoare la coninutul declaraiei potrivit legii, declaraia cuprinde informaii i date despre veniturile i bunurile proprii, veniturile i bunurile comune i cele ce aparin soiei (soului), precum i cele ale copiilor minori i ale persoanelor aflate la ntreinerea depuntorului declaraiei (Art. 7, alin. (1) i anexa). Modelul declaraiei ns nu distinge veniturile i proprietile obinute de funcionar de cele obinute de ctre familia sa, ceea ce nu permite verificarea exact a averii dobndite nemijlocit de ctre funcionar pe parcursul anului; legea prevede c declaraiile urmeaz s conin i informaiile privind actele de nstrinare a proprietii cu orice titlu (contra plat sau gratuit), fcute n timpul exercitrii mandatului sau a atribuiilor de serviciu (art. 7, alin. (2)), pe cnd modelul declaraiei inclus n anexa legii nu conine niciun compartiment n acest sens, contradicie care creeaz oportuniti de interpretare convenabil pentru funcionari, n sensul neincluderii acestei informaii n declaraie.
c. Referitoare la ineficiena mecanismului de control al declaraiilor termenele prevzute pentru efectuarea controlului prealabil de ctre Comisia Central de Control (CCC) i Comisia Departamental de Control (CDC) snt nejustificat de scurte pentru a permite un control real; insuficiena datelor care urmeaz a fi incluse n declaraie, conform modelului din anexa legii, pentru a permite un control efectiv al celor declarate (spre ex.: la categoria bunuri mobile se solicit indicarea tipului i mrcii autoturismului, ns nu se solicit indicarea numrului de nmatriculare de stat; se cere prezentarea datelor totale privind veniturile i proprietile funcionarului i familiei sale, ns fr delimitarea sumelor i proprietilor obinute de ctre fiecare membru al familiei funcionarului n parte; modelul declaraiei nu conine un
37
A se vedea dispoziiile referitoare la societile comerciale prevzute n seciunea 2, Capitolul II, Titlul II, Cartea nti, Codul civil nr. 1107-XV din 06.06.2002.
102
compartiment dedicat informaiilor privind actele de nstrinare a proprietii cu orice titlu etc.); lipsa oricror posibiliti reale ale CCC i CDC de a verifica nemijlocit exactitatea datelor i a informaiilor prezentate, nu prin intermediul altor autoriti. n acest sens, ar fi util asigurarea accesului electronic al CCC i CDC la datele din Registrul bunurilor imobile, Registrul de stat al ntreprinderilor, Registrul de stat al valorilor mobiliare, Registrul de stat al transporturilor .a.; neindicarea posibilitii sesizrii CCC i CDC de ctre persoanele care cunosc despre nclcri ce au fost admise de funcionari la declararea veniturilor i proprietilor, precum i a procedurii de examinare a unor asemenea sesizri (control extern).
d. Referitoare la rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii exist contradicii ntre prevederile legii respective i prevederile Codului penal. Astfel, legea prevede temeiurile rspunderii disciplinare i contravenionale (art. 14 lit. a)-d)) pentru nclcri, fiind omis rspunderea penal. n realitate, anumite temeiuri de survenire a rspunderii conform legii (lit. b) i c)) snt fapte incriminate n dispoziia art. 330/1 din Codul penal: eschivarea de la prezentarea declaraiei sau indicarea intenionat n declaraie a datelor incorecte n procesul ndeplinirii atribuiilor de serviciu; nu este prevzut niciun fel de rspundere pentru includerea datelor incomplete n declaraie, fapt ce permite declaranilor s ntocmeasc declaraii formale, ce cuprind doar date pariale cu privire la veniturile i proprietile dobndite38.
Concluzie: Din multiplele motive indicate mai sus, eficiena Legii privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii a fost i rmne n continuare pueril, constituind un exemplu viu i perpetuu al randamentului redus al reglementrilor adoptate n lipsa unei voine politico-administrative veritabile.
2.3.2. Deficienele Legii nr. 16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese (n continuare Legea cu privire la conflictul de interese)
Legea cu privire la conflictul de interese definete conflictul de interese ca situaie n care persoana care deine o funcie public trebuie s ia o decizie ori s participe la luarea unei decizii, ori s ntreprind, n ndeplinirea atribuiilor sale, alte aciuni ce influeneaz sau pot influena interesele sale personale39. Executarea efectiv a legii presupune identificarea, tratarea i soluionarea conflictului de interese, pentru care snt prevzute trei mecanisme de baz: 1) declararea iniial a intereselor personale n momentul accederii n funcia public, precum i declararea periodic a intereselor personale40;
38
39 40
Deficienele identificate n Legea nr. 1264-XV din 19.07.2002 n cadrul acestei seciuni s-au bazat parial pe rezultatele i materialele Mesei rotunde organizate de ctre Procuratura Anticorupie Identificarea i urmrirea bunurilor provenite din acte de corupie realiti, dificulti i perspective, 25-26 septembrie 2007, Chiinu. Art. 2 al Legii nr. 16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese. Art. 8 lit. a), ibidem.
103
2) raportarea imediat de ctre funcionar a apariiei conflictului de interese41 ctre Comisia Principal de Etic (CPE) sau, dup caz, ctre conductorul instituiei (care informeaz CPE) i 3) depunerea petiiilor i cererilor de ctre ceteni42. Examinnd aceste prevederi, constatm urmtoarele deficiene: a. Referitoare la declararea intereselor personale legea nu conine un model de declaraie pentru a face cunoscute interesele personale ale funcionarilor la intrarea n serviciu i periodic pe parcursul exercitrii funciei publice. Aceast lacun viciaz realizarea primului mecanism de executare efectiv a legii (mecanismul declarrii iniiale a intereselor personale n momentul accederii n funcia public i al declarrii periodice a intereselor personale).
b. Referitoare la Comisia Principal de Etic legea nu a consacrat niciun articol special Comisiei Principale de Etic, n pofida rolului considerabil atribuit acestei instituii-cheie. Prin urmare, rmn neelucidate componena Comisiei, mandatul membrilor si, procedura de examinare a sesizrilor referitoare la conflictele de interese. Legea prevede doar c procedura de formare i funcionare a Comisiei, precum i componena acesteia se reglementeaz prin regulamentul aprobat de Parlament43, ns intrarea n vigoare a Legii nu depinde de adoptarea i intrarea n vigoare a acestui regulament. Practic, n tot intervalul de timp dintre intrarea n vigoare a Legii pn la formarea i nceperea funcionrii propriu-zise a Comisiei Principale de Etic, normele introduse vor rmne pur declarative. Aceast lacun afecteaz realizarea celui deal doilea mecanism, prin care urmeaz s fie implementat Legea (mecanismul raportrii imediate a apariiei conflictului de interese de ctre funcionar);
c. Referitoare la rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii legea prevede doar tipurile de rspundere (disciplinar, administrativ, civil sau penal) pentru nerespectarea obligaiei de raportare imediat a apariiei unui conflict de interese de ctre funcionari, fr a preciza cazurile concrete de tragere la fiecare tip de rspundere n parte. Tipurile exacte de rspundere urmeaz a fi aplicate dup caz, potrivit legii n lipsa unei atare legi. Astfel, tragerea la rspundere juridic a celor care nu respect prevederile Legii cu privire la conflictul de interese este, practic, echivalent cu lipsa oricrei rspunderi, legea camuflnd prin norme imperativ-dispozitive cu privire la obligaiile funcionarilor publici nite norme permisive, care vor fi aplicate la discreia total a acestora.
d. Referitoare la petiiile i cererile cetenilor ct privete petiiile i cererile ce pot fi depuse de ceteni, putem presupune doar c acest drept se va realiza n virtutea Legii nr. 190-XIII din 19.07.94 cu privire la petiionare i c adresarea n instana de judecat urmeaz s fie fcut
41 42 43
Art. 8 lit. a), ibidem. Art. 8 lit. b), ibidem. Art. 25 alin. (2), ibidem.
104
conform procedurii de contencios administrativ. Totui, pentru a afla despre interesul personal al unui funcionar aflat n conflict cu interesul public la luarea unei decizii n privina ceteanului, ultimul trebuie s aib acces la declaraia de interese personale ale funcionarului respectiv. ns, din moment ce Legea nu stabilete un model de declaraie de interese personale, dreptul formal al ceteanului de a avea acces la aceast declaraie la solicitare nu poate fi valorificat, ceea ce afecteaz considerabil buna realizare a mecanismului trei (mecanismul depunerii petiiilor i cererilor de ctre ceteni). e. Referitoare la transparena declaraiilor considerm c asigurarea caracterului public al declaraiilor de interese personale doar prin eliberarea lor la solicitare, n termen de 30 de zile prevzut de Legea cu privire la petiionare, nu reprezint o modalitate suficient de operativ i eficient pentru ca cetenii s se poat proteja ntr-un termen util de efectele nedorite ale unei decizii adoptate prin conflict de interese. Caracterul public al declaraiilor de interese personale trebuie asigurat prin publicarea lor n Monitorul Oficial, buletine oficiale, alte publicaii scrise i/sau prin plasarea pe paginile web din Internet ale instituiilor publice, pentru a permite cetenilor o verificare rapid a intereselor personale ale funcionarilor publici care iau decizii ce vizeaz respectivii ceteni.
Concluzie: Din motivele artate mai sus, considerm c, atta timp ct deficienele Legii cu privire la conflictul de interese nu vor fi nlturate, funcia acesteia de prevenire a corupiei va fi aidoma unei sperietori pentru funcionarii publici, de care ns acetia nu se vor speria.
2.3.3. Deficienele Legii nr. 25-XVI din 22.02.2008 privind Codul de conduit a funcionarului public (n continuare Codul de conduit a funcionarului public)
Codul de conduit a funcionarului public reglementeaz principiile44 i normele de conduit a funcionarului public45. Potrivit codului, principiile de conduit a funcionarului public snt urmtoarele: legalitate, imparialitate, profesionalism i independen46. Analiznd prevederile Codului, identificm urmtoarele deficiene: a. Referitoare la primirea cadourilor normele Codului de conduit, referitoare la primirea cadourilor i avantajelor47 contrazic prevederile Legii cu privire la conflictul de interese48. Astfel, Legea cu privire la conflictul de interese stabilete c se interzice primirea cadourilor n
44 45 46 47 48
Capitolul II al Codului de conduit a funcionarului public. Capitolul III, ibidem. Art. 2-7, ibidem. Art. 11, ibidem. Art. 23 al Legii cu privire la conflictul de interese.
105
conformitate cu protocolul dac valoarea acestora, pentru o singur dat, depete mrimea unui salariu mediu pe ar.. Codul de conduit stabilete ns o alt valoare admisibil de acceptare a cadourilor un salariu minim pe ar stabilit de Guvern. Nu este clar cum urmeaz a fi aplicate aceste reguli contradictorii de ctre funcionari; ambele legi prevd transmiterea cadourilor (primite cu nclcarea minimului stabilit, adic a unui salariu minim sau mediu pe ar) n gestiunea autoritii respective. Legislaia ns nu a reglementat nici anterior i nu reglementeaz nici n prezent procedurile prin care o autoritate public urmeaz s gestioneze cadourile.
b. Referitoare la conflictul de interese ct privete normele Codului de conduit referitoare la conflictul de interese, acestea fac trimitere la legislaia privind conflictul de interese, care, dup cum am artat n seciunea 2.3.2 de mai sus, conine reglementri defectuoase. Astfel, dei procedura de depunere a declaraiilor privind interesele personale ale funcionarilor publici este prevzut n Legea cu privire la conflictul de interese49, un model al acestei declaraii nu exist deocamdat n legislaia curent, ceea ce paralizeaz nu doar aciunea respectivei legi, dar i prevederile corespunztoare ale Codului de conduit a funcionarului public.
c. Referitoare la rspunderea pentru nclcarea prevederilor Codului potrivit Codului50, orice nclcare a prevederilor sale constituie abatere disciplinar. Pe de alt parte, nclcarea normelor referitoare la cadouri de ctre funcionarii publici, n anumite situaii, poate fi echivalent nclcrii prevederilor legislaiei penale, precum coruperea pasiv i primirea unei recompense ilicite. De asemenea, pentru nclcarea normelor referitoare la conflictul de interese, Codul de conduit a funcionarului public stabilete rspundere disciplinar, iar Legea cu privire la conflictul de interese rspundere disciplinar, administrativ, civil i penal. Contradiciile existente ntre aceste legi pot duce la dificulti de interpretare i aplicare uniform a legilor.
Concluzie: Prevederile Codului de conduit a funcionarului public snt n mare parte oportune i aplicabile, exceptnd contradiciile cu Legea cu privire la conflictul de interese i carenele ei, menionate mai sus.
2.3.4. Deficienele Legii nr. 90-XVI din 25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei (n continuare Legea cu privire la prevenirea i combaterea corupiei)
Legea cu privire la prevenirea i combaterea corupiei este o lege-cadru, care definete noiuni noi (cea mai important fiind noua definiie a noiunii de corupie), stabilete
49 50
Art. 13-14, ibidem. Art. 1, alin. (4) al Legii privind codul de conduit a funcionarului public.
106
subiecii51, reglementeaz msurile-garanii de prevenire a corupiei52, organele cu atribuii de prevenire i combatere a corupiei53, rspunderea pentru actele de corupie54, lichidarea consecinelor actelor de corupie55 i cooperarea internaional n domeniu56. Dei conine un ir de prevederi binevenite, Legea are neajunsuri, printre care menionm urmtoarele: a. Referitoare la definiia noiunii de corupie dei este o lege-cadru special n domeniul prevenirii i combaterii corupiei, ea ncepe cu stngul, oferind o definiie tirbit noiunii de corupie, care este o noiune-cheie. Astfel, legea ofer o definiie aflat n conflict cu standardele Consiliului Europei57 i chiar cu propriile sale prevederi. Definiia include doar latura primirii/acceptrii comisionului ilicit de ctre funcionarul public, prin afectarea funciei pe care o deine intereselor sale personale, ignornd cealalt latur, a oferirii i intermedierii transmiterii comisionului ilicit de ctre persoana privat58. Mai mult dect att, definiia nu conine nici cea mai mic aluzie la corupia n sectorul privat. Cu toate acestea, prin derogare de la definiie, actele de corupie enumerate exhaustiv n aceeai lege cuprind i infraciunile referitoare la latura oferirii/intermedierii (coruperea activ i traficul de influen), i infraciunile referitoare la corupia n sectorul privat (darea i luarea de mit)59.
b. Referitoare la rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii cu excepia rspunderii penale, stabilit de Codul penal, rspunderea juridic pentru nerespectarea prevederilor este foarte difuz i reglementat n conglomerat: atragerea la rspundere civil, disciplinar, contravenional, dup caz, conform legislaiei n vigoare60. Nu snt separate cazurile n care survine fiecare tip de rspundere i nu este determinat legislaia n vigoare, care, dup caz stabilete situaiile de atragere la aceste diferite forme de rspundere juridic. Fiind o lege special, este stranie referina la o alt legislaie, ce ar reglementa rspunderea pentru nclcarea prevederilor ei; din momentul intrrii n vigoare a Legii cu privire la prevenirea i combaterea corupiei, 13 iunie 2008, s-au mplinit deja cteva termene n care autoritile publice aveau obligaia de a ntocmi note informative privind msurile ntreprinse, inclusiv cele realizate n comun cu alte autoriti, precum i de a oferi propuneri de
51 52 53 54 55 56 57
58 59 60
Capitolul I, art. 2 i 4 al Legii cu privire la prevenirea i combaterea corupiei. Capitolul II, ibidem. Capitolul III, ibidem. Capitolul IV, ibidem. Capitolul V, ibidem. Capitolul VI, ibidem. A se vedea art. 2 al Conveniei civile cu privire la corupie (din 4 noiembrie 1999, Strasbourg), precum i art. 2-12 ale Conveniei penale cu privire la corupie (din 27 ianuarie 1999, Strasbourg). A se vedea art. 2 al Legii cu privire la prevenirea i combaterea corupiei. A se vedea art. 16, ibidem. Art. 17, ibidem.
107
ameliorare a situaiei existente61, ce urmau a fi transmise la CCCEC. Informaiile cu privire la ntocmirea i transmiterea la CCCEC a unor asemenea note de ctre autoriti nu au fost fcute publice deocamdat, nici pe pagina web a CCCEC, nici pe paginile web oficiale ale altor autoriti publice. Dac asemenea note informative nu au fost ntocmite, atunci, conform art. 17 lit. e) al legii62, exist temei pentru atragerea la rspundere civil, disciplinar sau contravenional. Nu este clar doar cine este mputernicit s trag la rspundere funcionarii pentru asemenea nerespectare a legii, precum i form exact a rspunderii ce survine n cazul dat. Concluzie: Legea cu privire la prevenirea i combaterea corupiei este o lege oportun i necesar. Cu toate acestea, este regretabil definiia defectuoas a noiunii de corupie, precum i lipsa unei reglementri clare a rspunderii juridice ce survine n cazul nclcrii prevederilor acesteia.
2.3.5. Sinteza problemelor legislaiei anticorupie

Toate cele patru legi examinate n cadrul seciunilor 2.3.1-2.3.3 conin reglementri importante pentru prevenirea i combaterea corupiei. Legea privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii a introdus o obligaie fundamental pentru prevenirea corupiei n serviciul public cea de declarare i control al veniturilor i averii funcionarilor. Cu toate acestea, din cauza unui mecanism ineficient de control, a reglementrilor insuficient de clare i explicite, a contradiciilor cu alte reglementri, aceast lege nu reuete s produc deocamdat efectul scontat, ba chiar niciun efect. Legea cu privire la conflictul de interese introduce instituii noi n legislaia Republicii Moldova care, ns, snt puin funcionale. Codul de conduit a funcionarului public i Legea cu privire la prevenirea i combaterea corupiei conin contradicii cu alte legi, standarde internaionale i chiar cu propriile sale prevederi. n toate cazurile constatm o apatie a legiuitorului n abordarea rspunderii juridice pentru nclcarea prevederilor noilor reglementri, ceea ce submineaz voina i curajul de care vor avea nevoie autoritile publice n procesul de implementare eficient a acestora n viitor. Astfel, nu putem vorbi despre nite legi dure i funcionale, ci despre legi a cror aplicare va fi mai curnd discreionar dect imperativ pentru subiecii vizai, legi construite pe ideea nobil, dar naiv, a bunei-credine, a disponibilitii i dorinei reprezentanilor statului de a contracara corupia.
61 62
Art. 14, alin. (2) lit. c), ibidem. Art. 17 lit. e) prevede atragerea la rspundere civil, disciplinar, contravenional, dup caz, conform legislaiei n vigoare, pentru neasigurarea de ctre funcionarii publici a realizrii msurilor de prevenire i combatere a corupiei, ibidem.
108
3. PROPUNEREA DE ALTERNATIVE
n primele dou capitole de mai sus am examinat procesul evoluiei i dezvoltrii sectorului anticorupie n Republica Moldova i am definit principalele probleme aferente acestui proces. Capitolul 3 sugereaz nite alternative, bazate pe experiena altor ri, cu parametri comparabili cu cei ai Moldovei. n urmtoarele seciuni va fi prezentat succint experiena Georgiei i a Lituaniei. Figura 6 elucideaz evoluia comparativ a Indicelui de Percepere a Corupiei (IPC) pentru Moldova, Georgia i Lituania, n perioada 1999-2008. Georgia a fost selectat pentru c, iniial, nivelul percepiei corupiei era mai jos dect cel al Republicii Moldova, dar i pentru experiena curioas a statului georgian n reducerea acestui fenomen prin consolidarea treptat a ncrederii populaiei n autoritile statului (3.1), fapt confirmat stabil Figura 6. prin rezultatele sondajelor de opinie public din ultimii cinci ani (Figura 6).
6 5
4,1 4,8 4,8 4,7 4,6 4,8 4,8 4,8 4,6 3,9 2,9
Pe de alt parte, Lituania a 3,8 3,4 3,2 3,1 2,9 fost selectat drept exem3 2,6 2,6 2,4 2,4 2,8 2,3 2,8 2,3 plu pentru eforturile lu2,3 2,3 2,3 2 2,1 2 dabile ale acestui stat de a 1,8 1 consolida de jure i de facto instituiile special abilitate 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 cu atribuii de prevenire i Evoluia IPC n Moldova Evoluia IPC n Georgia Evoluia IPC n Lituania combatere a corupiei (3.2). n sondajele de opinie public ce msoar nivelul corupiei, guvernul lituanian ntrunete aprecieri constante pe intervale mari de timp, fapt ce demonstreaz caracterul durabil al eforturilor anticorupie depuse de acest guvern (Figura 6).
2008
3.1. Eradicarea corupiei mici relaxeaz societatea. Exemplul Georgiei

Fenomenul corupiei afecteaz, probabil, toate statele lumii. Totui, deranjul social provocat de rspndirea corupiei la diferite nivele ale administraiei publice este diferit. Este perceput i deranjeaz, n primul rnd, corupia vizibil, altfel spus, corupia mic. Corupia mare, pe de alt parte, nu se afl n vzul tuturor, dect doar n cazul n care snt lsate la vedere consecinele imediate ale acesteia (cum ar fi mbogirea subit a nalilor demnitari i a persoanelor apropiate lor, succesul neateptat n afacerile acestor persoane etc.). De fapt, cu ct snt mai grave percepiile despre rspndirea corupiei pe care oamenii i le formeaz n baza contactului pe care l au cu funcionarii de rnd, cu att sporete nencrederea fa de funcionarii de rang nalt; corupia mare este mai mult bnuit, presupus, iar corupia mic aproape c nu necesit a fi probat; presupunerea
109
existenei corupiei mari determin frustrri sociale generalizate, pe cnd corupia mic este sursa direct de iritare i tensionare a populaiei. Experiena Georgiei, dezvoltat dup Revoluia Trandafirilor din 2003, ofer un exemplu inedit de lupt mpotriva corupiei pornind tocmai de la aceast abordare: tratarea factorilor ce determin corupia endemic la nivelul ei cel mai vizibil, cel al funcionarilor de rnd, cu care populaia contacteaz cel mai des. Aceast tactic a dus, n primul rnd, la sporirea ncrederii i la relaxarea societii, fapte demonstrate i de evoluia IPC al Georgiei n perioada 2003-2008 (vezi Figura 6). Credibilitatea statului georgian n faa comunitii internaionale de asemenea a sporit, Georgia ajungnd s fie supranumit chiar model al tranziiei democratice pentru statele postsovietice63. Aadar, ce eforturi a ntreprins Georgia pentru contracararea corupiei? Campaniile anticorupie au o tradiie ndelungat n Georgia, nc din timpurile sovietice. Treptat, populaia Georgiei a dezvoltat scepticism fa de declaraiile oficiale privind lupta mpotriva corupiei. Prima diferen de stil n abordarea acestei probleme a fost simit odat cu schimbarea conducerii rii, n urma Revoluiei Trandafirilor din 2003. De la numirea direct a corupiei drept inerent mentalitii poporului georgian la nivelul discursurilor oficiale, s-a ajuns la susinerea optimist a faptului c fenomenul corupiei nu este o fatalitate pe care georgienii nu snt n stare s o depeasc64. Astfel, au fost lansate msuri menite s adreseze sursele corupiei instituionale, cum ar fi reducerea considerabil a funciilor publice n cadrul ministerelor de for (Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Securitii Statului, Ministerul Aprrii) i mrirea nivelului de remunerare a funcionarilor-cheie (a inspectorilor fiscali, poliitilor, judectorilor, lucrtorilor vamali). Potrivit Procuraturii Georgiei, pe parcursul a doi ani, a fost redus numrul colaboratorilor de poliie de la 40 000 la 14 000, achitndu-le salarii mai mari i solicitnd de la ei respectarea unor standarde profesionale mult mai nalte. n perioada 2004-2005 au fost reduse n total aproximativ 40 000 de locuri de munc n sfera serviciului public, fapt ce a permis o cretere substanial a nivelului de remunerare a funcionarilor publici rmai, reangajai n funcie prin concurs, n baza rezultatelor testrii65. Curarea n rndurile poliiei a fost succesul cel mai vizibil al noii politici promovate de guvern66. Poliia rutier a fost reorganizat n poliie de patrul, a obinut o imagine nou prin schimbarea uniformei poliitilor, mrindu-le salariile de aproximativ nouzece ori, ca s le asigure nivelul suficient de remunerare, pentru a rezista pn i celor
63
64 65
66
A se vedea articolul Anti-corruption reforms in Georgia: a few successes and big challenges ahead, Caucaz Europenews, publicat la 30.09.2005, Lili Di Puppo, Londra, http://www.caucaz.com/home_eng/breve_contenu.php?id=191. Ibidem. A se vedea comentariul Corruption in Georgia, fcut de Kakha Koberidze, Procurorul General adjunct al Georgiei, 2006, http://www.icac.org.hk/newsl/issue30eng/button2.htm. Anti-corruption reforms in Georgia: a few successes and big challenges ahead, Caucaz Europenews, publicat la 30.09.2005, Lili Di Puppo, Londra, http://www.caucaz.com/home_eng/breve_contenu.php?id=191.
110
mai banale tentaii de corupere, rspndite n rndurile poliiei rutiere. n final, s-a pledat pentru angajarea a mai puini poliiti, n schimbul asigurrii unei mai bune instruiri profesionale i a unei remunerri mai substaniale pentru majoritatea lor67. Cu toate aceste realizri ns a devenit clar foarte curnd c lupta mpotriva corupiei necesit nu doar ntreprinderea unor msuri spectaculoase, dar i schimbarea complet a sistemului, precum i realizarea unui ir de reforme instituionale. Cea mai mare provocare pentru statul georgian, declarat cu diferite ocazii oficiale, urma s fie suprimarea dependenei cetenilor de funcionarii publici i crearea unui sistem mai previzibil, bazat pe instituii. Aadar, un alt pilon important al politicii anticorupie a Georgiei a fost micorarea sarcinii fiscale i simplificarea sistemului de eliberare a licenelor pentru a impulsiona dezvoltarea agenilor economici. Numrul activitilor care necesit eliberarea licenei s-a redus de la 909 la 159. Potrivit Guvernului, succesul acestei politici s-a reflectat n creterea substanial a plilor fiscale la bugetul public, acestea ajungnd s depeasc dublul n mai puin de doi ani68. Astfel, Georgia a ntreprins pai importani n vederea liberalizrii mediului de afaceri. Majoritatea msurilor implementate s-au concentrat asupra reducerii impozitelor, simplificrii regimului de eliberare a licenelor, de obinere a autorizaiilor, uurrii procedurilor de nregistrare; s-au introdus ghieul unic, s-au abolit multe taxe vamale; n unele cazuri s-au dizolvat structuri care erau percepute drept corupte. n acest fel, a fost redus eficient povara administrativ ce apsa asupra societilor comerciale i limita iniiativele economice. Potrivit clasamentului Bncii Mondiale Doing Business69, Georgia se afl n topul primelor 10 state reformatoare. Practica Georgiei a demonstrat c voina politic real de a schimba ceva poate face minuni, astfel nct poliia rutier, una dintre categoriile de funcionari perceput dintotdeauna drept cea mai corupt de ctre populaie i deseori asociat cu gruprile criminale, a putut fi transformat ntr-un termen relativ scurt, atrgnd i schimbarea radical a atitudinii societii fa de ea. n prezent, sondajele de opinie public realizate de Transparency International indic asupra faptului c populaia Georgiei are cea mai mare ncredere anume n poliie. Reforma poliiei, precum i alte reforme menite s reduc manifestrile corupiei n sfera serviciului public i n mediul afacerilor au determinat mbuntirea treptat i constant a ncrederii cetenilor Georgiei n statul n care triesc. Considerm c modelul georgian merit atenie din partea autoritilor
67
68
69
A se vedea publicaia From Revolution to Reform : Georgias Struggle with Democratic Institution Building and Security Sector Reform, realizat de Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Capitolul 12 The Current Status of Police Reform in Georgia, Jozsef Boda i Kornely Kakachia, pag. 3. http://www.dcaf.ch/publications/kms/details.cfm?ord279=Not+sorting&q279=Georgia&lng=en&id =19845&nav1=5. Anti-corruption reforms in Georgia: a few successes and big challenges ahead, Caucaz Europenews, publicat la 30.09.2005, Lili Di Puppo, Londra, http://www.caucaz.com/home_eng/breve_contenu.php?id=191. Comentariul Corruption in Georgia, fcut de Kakha Koberidze, Procurorul General adjunct al Georgiei, 2006, http://www.icac.org.hk/newsl/issue30eng/button2.htm.
111
Republicii Moldova i poate servi drept exemplu de abordare ferm a factorilor corupiei endemice n rndul funcionarilor publici.
3.2. Consolidarea instituional a organelor specializate n combaterea i prevenirea corupiei ofer rezultate durabile. Exemplul Lituaniei
Spre deosebire de abordarea Georgiei care a mizat pe excluderea factorilor corupiei la nivelul funcionarilor mici, Lituania a urmat calea crerii i consolidrii instituiilor anticorupie, astfel nct acestea s poat exercita influene vizibile asupra funcionarilor de rang nalt. Figura 6 de mai sus arat c nivelul ncrederii populaiei n eforturile anticorupie ale statului, reflectat prin evoluia IPC al Lituaniei, s-a ameliorat brusc n perioada 19992001 (de la 3.8 la 4.8, pe o scar de la 0 la 10), meninndu-se ulterior n aceleai limite relativ stabile (ntre 4.8 i 4.6). n cele ce urmeaz, vom analiza principalele schimbri din perioada 1999-2001, care au generat acest succes n viziunea populaiei. Schimbarea pozitiv din Lituania pare fi determinat de dou din instituiile anticorupie ale acestei ri: Serviciul de Investigaii Speciale i Comisia Principal de Etic. Serviciul de Investigaii Speciale70 Serviciul de Investigaii Speciale a fost instituit n anul 1997 de ctre Guvern n cadrul Ministerului Afacerilor Interne, fiind dotat cu atribuii principale de acumulare i utilizare a probelor ce incrimineaz organizaiile criminale i funcionarii publici corupi, dar i de realizare a msurilor de prevenire a corupiei71. n scopul sporirii independenei Serviciului i consolidrii eficienei acestuia, precum i pentru a extinde posibilitile de combatere a corupiei n cadrul executivului, s-a decis reorganizarea Serviciului ntr-un organ responsabil doar n faa Preedintelui Republicii i a Parlamentului. Reorganizarea s-a produs prin adoptarea unei Legi cu privire la Serviciul de Investigaii Speciale (din 2 mai 2000, n vigoare de la 1 iunie 2000) care, conform Raportului de Evaluare GRECO din 2002, a pavat calea spre consolidarea eforturilor anticorupie n Lituania72. Principala realizare a legii const n asigurarea independenei reale att a Serviciului de Investigaii Speciale, ct i a investigaiilor desfurate de acesta73. Astfel, prin aceast lege, Serviciul de Investigaii Speciale a devenit independent fa de Guvern i a fost nzestrat cu atribuii de organ responsabil pentru coordonarea Strategiei Naionale Anticorupie, depistarea i prevenirea infraciunilor de corupie i asigurarea coordonrii
70 71
72 73
Pagina web a Serviciului de Investigaii Speciale al Lituaniei: www.stt.lt. Raportul de evaluare a Lituaniei, n cadrul primului ciclu de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 8-a edin plenar, Strasbourg, 4-8 martie 2002, paragraful 37, pag. 8. (http://www.unpan1.un.org/intradoc/ groups/public/documents/UNTC/UNPAN009762.pdf). Ibidem, paragraful 38, pag. 8. Raportul de evaluare Assessment of Lituanias Anti-Corruption Measures as Described in the Status Report established under the Baltic Anti-Corruption Innitiative (BACI), martie 2002, pag. 30.
112
msurilor anticorupie ntre organele statului74, precum i coordonarea extern a acestor eforturi ale statului i ale diverselor asociaii profesionale, organizaii neguvernamentale, instituii media i ale societii. Pe lng sediul central din capital, serviciul are nc patru subdiviziuni teritoriale75. Directorul Serviciului de Investigaii Speciale este numit pentru un termen de cinci ani (ce poate fi prelungit pentru doar nc un termen) de ctre Preedinte, cu acordul Parlamentului. Autoritilor i instituiilor statului, partidelor politice, altor organizaii i micri le este interzis imixtiunea n activitatea Serviciului. Mai mult dect att, departamentele de investigaii ale Serviciului, att cele situate n sediul central, ct i cele din subdiviziunile teritoriale, n cadrul investigaiilor efectuate, snt responsabile direct fa de Procuratur, nici chiar Directorul Serviciului nu are posibilitatea de a interveni n activitatea lor76. n consecin, inta investigaiilor desfurate de acest organ au devenit mai muli funcionari publici de rang nalt, inclusiv reprezentani ai tuturor partidelor politice aflate la guvernare. Serviciului de Investigaii Speciale i revine i desfurarea unui proces de confirmare (drept de veto) a candidailor n anumite funcii publice i, n rezultatul acestui proces, un numr impuntor de candidai snt respini, iar alii i retrag candidaturile77. Comisia Principal de Etic78 Cu toate c Legea cu privire la echilibrarea intereselor publice i private n cadrul serviciului public (conflictul de interese) a fost adoptat la 2 iunie 1997, Comisia Principal de Etic a fost formal instituit n 1998, iar statutul juridic al acesteia a fost definit de Parlament doar la 10 iunie 1999, printr-un act special. Astfel, din cauza ncetinelii legislatorului, Comisia Principal de Etic a nceput de fapt s funcioneze doar n anul 200079. Potrivit legii, declaraiile cu privire la interesele personale se depun de ctre funcionarii de rnd la conductorii instituiei, iar nalii funcionari, precum Preedintele statului, conductorii autoritilor publice centrale i locale, adjuncii lor i alte categorii determinate de ctre Comisia Principal de Etic prezint aceste declaraii direct la Comisie. La declaraia cu privire la interesele personale se anexeaz, n mod obligatoriu, copia declaraiei cu privire la venituri i avere, ce se depune la organul specializat. Declaraiile privind interesele
74
75
76
77
78 79
Raportul Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-Corruption Policy. Corruption and Anti-Corruption in Lithuania, realizat de Open Society Institute n 2002, pag. 367. (http://www.eumap.org/ reports/2002/corruption/international/sections/lithuania/20 02_c_lithuania.pdf). Raportul de evaluare a Lituaniei, n cadrul primului ciclu de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 8-a edin plenar, Strasbourg, 4-8 martie 2002, paragrafele 38-39, pag. 8. Ibidem, paragraful 44, pag. 9 i Raportul Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-Corruption Policy. Corruption and Anti-Corruption in Lithuania, realizat de Open Society Institute n 2002, pag.367. Raportul de evaluare a Lituaniei, n cadrul primului ciclu de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 8-a edin plenar, Strasbourg, 4-8 martie 2002, paragraful 46, pag. 9. Pagina web a Comisiei Principale de Etic a Lituaniei: www.vtek.lt. Studiul National Integrity System Indicators. The Republic of Lithuania, pag. 28.
113
personale i declaraiile cu privire la venituri i avere ale Preedintelui statului, conductorilor autoritilor publice centrale i locale, precum i ale adjuncilor lor se public n Monitorul Oficial i pe pagina web oficial a Comisiei Principale de Etic. Pentru nerespectarea prevederilor legislaiei privind conflictul de interese, funcionarii pot fi destituii, retrogradai i supui sanciunilor prevzute de Legea serviciului public. Minitrii pot fi atrai la rspundere prin procedura acordrii votului de nencredere de ctre Parlament80. Astfel, Comisia Principal de Etic este instituia-cheie de monitorizare a respectrii legislaiei privind conflictul de interese i a veridicitii declaraiilor cu privire la interese, fiind subordonat direct Parlamentului. Comisia este format din cinci membri, dintre care cte unul este numit de ctre Preedintele statului, Preedintele Parlamentului, Primul-Ministru, Preedintele Curii Supreme de Justiie i de ctre Preedintele Uniunii Avocailor a Lituaniei81. Potrivit Legii cu privire la echilibrarea intereselor publice i private n cadrul serviciului public i Regulamentului Comisiei Principale de Etic, adoptate de Parlament, dac este sesizat despre nclcarea Legii cu privire la echilibrarea intereselor publice i private n cadrul serviciului public sau a Legii cu privire la activitatea de lobbyism, Comisia Principal de Etic poate ntreprinde urmtoarele aciuni: 1) dispune efectuarea unei anchete de ctre conductorul instituiei publice sau reprezentantul autorizat al acestuia; 2) desfoar de sine stttor o anchet; 3) solicit Consiliului Parlamentului s creeze o comisie ad-hoc de investigare, pentru naintarea propunerilor de destituire a persoanelor numite n funcie de ctre Parlament82. Comisia poate iniia investigaii n baza oricror informaii care i devin cunoscute i, dup analizarea datelor prezentate, nainteaz recomandri fie n instana de judecat cu privire la atragerea la rspundere contravenional a funcionarilor care au admis conflicte de interese, fie instituiei n cadrul creia a fost admis nclcarea83. Vorbind despre rezultatele activitii Comisiei Principale de Etic, trebuie s menionm c n Lituania aceasta s-a dovedit a fi foarte eficient, determinnd demisionarea i destituirea mai multor funcionari nali din cadrul Guvernului. Astfel, deja dup prima jumtate de an de cnd Comisia i-a demarat efectiv activitatea (aprilie-octombrie 2000), aceasta a investigat de sine stttor 10 plngeri i n 2 din ele a constatat prezena unui conflict de interese. n unul dintre aceste cazuri erau implicai Ministrul Reformelor Administraiei Publice i al Autoritilor Locale i foti deputai, iar n cellalt caz Directorul Departamentului de Farmaceutic al Ministerului Sntii i eful Serviciului de Stat
80
81
82 83
Raportul Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-Corruption Policy. Corruption and Anti-Corruption in Lithuania, realizat de Open Society Institute n 2002, pag. 363-364. Raportul Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-Corruption Policy. Corruption and Anti-Corruption in Lithuania, realizat de Open Society Institute n 2002, pag. 364. Studiul National Integrity System Indicators. The Republic of Lithuania, pag. 28. Raportul Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-Corruption Policy. Corruption and Anti-Corruption in Lithuania, realizat de Open Society Institute n 2002, pag. 364.
114
de Control al Medicamentelor84. n anul urmtor, 2001, activitatea Comisiei i-a determinat pe ali doi minitri s demisioneze85. Considerm c practica Lituaniei de asigurare a independenei reale a Serviciului de Investigaii Speciale i a investigaiilor desfurate de acesta, de instituire reuit a Comisiei Principale de Etic i de garantare a transparenei declaraiilor cu privire la interesele personale i cu privire la venituri i avere ale funcionarilor publici reprezint un model demn de urmat pentru Republica Moldova, n vederea consolidrii eforturilor anticorupie ale statului i realizrii unei cooperri dintre autoritile publice i societate bazat pe ncredere reciproc.
4. CONCLUZII I LECII DE NVAT

Acest capitol sintetizeaz constatrile din primele trei capitole pentru a constata ce lecii au de nvat autoritile statului. Astfel, seciunile de mai jos vor rspunde la urmtoarele ntrebri: ce denot adoptarea noilor legi anticorupie, menite s consolideze, n special, prevenirea corupiei, dar care nu conin mecanisme sigure pentru implementarea lor eficient? (4.1), de ce este mai important asigurarea independenei reale a investigaiilor cazurilor de corupie dect mediatizarea doar a unora din ele n perioadele electorale? (4.2), ce abordare trebuie s aib prioritate: combaterea corupiei mici sau mari? (4.3).
4.1. Reglementarea prevenirii i combaterii corupiei necesit mai mult dect voin legislativ formal. Importana voinei politice
n seciunea 2.3 am examinat deficienele Legii privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii, precum i ale noii legislaii anticorupie promovate n anul 2008: Legea cu privire la conflictul de interese; Codul de conduit a funcionarului public; Legea cu privire la prevenirea i combaterea corupiei. Fiind legi necesare i oportune, importana normelor pe care le conin este mai degrab declarativ dect util, iar eficiena real a acestor legi este redus din cauza lipsei anumitor mecanisme de aplicare a lor. Astfel, practica aplicrii, din anul 2002, a Legii privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii demonstreaz c deficienele de reglementare a datelor ce se includ n
84 85
Studiul National Integrity System Indicators. The Republic of Lithuania, pag. 28. ntr-un caz, Ministrul economiei cltorise la Moscova n contul unei firme private, pentru a merge la o ntlnire cu reprezentanii Gazprom-ului. Acea firm privat ns era interesat n cumprarea unei cote-pri din reeaua de distribuie a gazelor din Lituania. Dup expunerea cazului dat n pres, Comisia Principal de Etic a investigat cazul i n consecin a constatat nclcarea de ctre ministru a Legii cu privire la echilibrarea intereselor publice i private n cadrul serviciului public, ceea ce a dus la demisionarea lui. ntr-un alt caz, Ministrul transporturilor i-a dat demisia dup ce s-a constatat c ministerul ncheiase un ir de contracte de achiziii publice cu o firm n care soia ministrului deinea cota principal. (Raportul Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-Corruption Policy. Corruption and Anti-Corruption in Lithuania, realizat de Open Society Institute n 2002, pag. 374).
115
declaraia-model, lipsa unor mecanisme clare i eficiente de control al declaraiilor, lipsa prevederilor referitoare la controlul extern al declaraiilor, contradiciile i insuficiena reglementrii rspunderii determin legea s nu lucreze i s nu-i ating efectul scontat. Legea cu privire la conflictul de interese, dei introduce un ir de inovaii (definirea interesului public, a interesului privat i a conflictului de interese, tratarea conflictului de interese, declararea intereselor personale etc.), conine, n acelai timp, mai multe lacune, principalele fiind lipsa reglementrilor referitoare la Comisia Principal de Etic, lipsa unui model al declaraiilor de interese personale i transparena redus a acestor declaraii. n cadrul seciunii 3.2 a fost adus ca exemplu Comisia Principal de Etic a Lituaniei, organul central de asigurare a funcionrii legislaiei cu privire la conflictul de interese. Cu toate c legea lituanian iniial coninea cteva articole cuprinztoare referitoare la atribuiile Comisiei Principale de Etic, din momentul adoptrii legii (1997) pn n momentul definirii clare a statutului acestei Comisii i nfiinarea ei real (2000), prevederile legii nu au fost aplicate corespunztor. Legea Republicii Moldova nu conine niciun articol separat referitor la Comisia Principal de Etic i prevede doar c activitatea acesteia va fi reglementat printr-un regulament care va fi adoptat ulterior de Parlament. Mai mult dect att, nu exist niciun model al declaraiei cu privire la interesele personale, iar dac ar exista, coninutul acestor declaraii nu va fi fcut public ntr-un mod suficient de transparent, cum ar fi publicarea n Monitorul Oficial sau plasarea lor n Internet, cum se ntmpl n Lituania. Se creeaz impresia c n Republica Moldova legea a fost adoptat mai degrab pentru ca s existe o lege referitoare la conflictul de interese, dect pentru ca aceast lege s fie funcional i eficient n prevenirea i sancionarea comportamentelor corupte ale funcionarilor publici. Pe de alt parte, Codul de conduit a funcionarului public i Legea cu privire la prevenirea i combaterea corupiei, n pofida faptului c au fost promovate aproape concomitent, conin prevederi reciproc contradictorii (spre exemplu, referitoare la cadouri), necorespunderi cu anumite standarde internaionale (cum este cazul definiiei noiunii de corupie) i confer caracter declarativ normelor prin reglementarea insuficient a rspunderii pentru nerespectarea legilor. Concluzia pe care o desprindem este c, dac aceste legi au fost adoptate pentru ca s se poat spune c exist asemenea reglementri i nu pentru ca ele s produc un efect real, efervescena eforturilor legiuitorului n actualizarea i completarea legislaiei anticorupie cu reglementri noi este mai degrab o dovad a unei voine legislative formale, dect a unei voine politice veritabile de a produce schimbri. Legile nu lucreaz dect dac cei care le concep doresc cu adevrat ca ele s lucreze. n caz contrar, ele rmn doar o bif n dreptul anumitor msuri prevzute ntr-un plan sau ntr-o strategie.
116
4.2. Combaterea corupiei n ajunul alegerilor nu ngra rezultatele

Dup cum am artat n seciunea 1.1, percepia populaiei cu privire la amploarea fenomenului corupiei n Republica Moldova se mbuntete preponderent n perioadele electorale, alternnd cu pesimismul din perioada anilor postelectorali. Pe de alt parte, percepia populaiei despre corupie, pe lng experienele personale, se formeaz i n baza randamentului perceput al msurilor ntreprinse de stat pentru a contracara corupia. Sursa principal de cunoatere a acestui randament al statului este mass-media, care, ns, difuzeaz preponderent statisticile cu privire la nregistrarea infraciunilor de corupie, precum i imaginile video de reinere n flagrant a funcionarilor, pe cnd pronunarea public a sentinelor de condamnare sau achitare ale acelorai funcionari aproape niciodat nu trezesc interesul jurnalitilor. Astfel, percepia populaiei este mai degrab influenat de numrul de nregistrri ale cazurilor de corupie, nu i de condamnrile pronunate pe aceste categorii de cauze (seciunea 2.1). n lumina acestor constatri, pare ntemeiat tendina guvernanilor de a crea, n ochii populaiei, iluzia unei lupte ndrjite mpotriva corupiei prin scoaterea n eviden a statisticilor de nregistrare/descoperire a infraciunilor i difuzarea n mass-media a reinerilor n flagrant, ndeosebi n perioadele anilor n care se desfoar alegeri. Cu toate acestea, diminuarea numrului de cazuri mediatizate ce survine n perioadele postelectorale, intuirea de ctre alegtori a caracterului politic de manipulare al acestor mediatizri par s determine dezamgirea populaiei din anii urmtori, care, cu devieri nesemnificative, se menine pn n preajma urmtorului scrutin (a se vedea Figura 1). Abordarea Lituaniei n prevenirea i combaterea corupiei a demonstrat c asigurarea independenei reale a organelor specializate n domeniu, precum i a investigaiilor efectuate de ctre acestea, produce rezultate durabile i atrage o atitudine de ncredere a societii, constant pe perioade mai mari de timp (Figura 6). n Republica Moldova, activizarea luptei mpotriva corupiei n campaniile electorale este o dovad a insuficienei independenei organelor specializate, confirmat i de existena opiniei rspndite n societate despre caracterul politic al anumitor investigaii desfurate de aceste organe. n concluzie, considerm c doar consolidarea instituiilor anticorupie, inclusiv prin ntreprinderea msurilor de sporire a independenei i transparenei activitii lor, prin limitarea influenelor politice i administrative asupra investigaiilor va produce rezultatul stabil de mbuntire a ncrederii oamenilor n eforturile statului de contracarare a corupiei.
4.3. Despre cum se cur mai bine petele corupiei: de la coad la cap, sau de la cap la coad
Petele de la cap se stric, dar se cur de la coad este o expresie ce a fost utilizat n sursele media din Republica Moldova pentru a caracteriza procesul combaterii corupiei. Dei a fost anunat lupta mpotriva corupiei la nivel nalt, realitatea demonstreaz c
117
mai departe de primari i efi de secii din cadrul departamentelor rareori se ajunge. Deocamdat, rmne singular cazul tragerii la rspundere a unui viceministru. Prin contrast, n Lituania, dup cum am artat anterior, simpla aplicare a legislaiei referitoare la conflictul de interese n activitatea Comisiei Principale de Etic a determinat concedierea ctorva minitri anual (seciunea 3.2). n Georgia au fost desfiinate structuri ntregi ale autoritilor publice, ai cror funcionari de rnd erau considerai cei mai corupi. n locul acestora au fost create noi instituii n care a fost ncadrat, pe baz de concurs, un numr mult mai mic de funcionari publici, cu salarii decente i o pregtire profesional adecvat. Prin urmare, cine trebui s fie inta principal n lupta mpotriva corupiei: funcionarii de rang nalt sau funcionarii de rnd? Incidena cazurilor de corupie la nivel nalt este mult mai mic dect incidena acestor cazuri la nivelul funcionarilor simpli. Pe de alt parte, profiturile ilicite realizate n urma tranzaciilor corupte la nivel nalt snt mult mai mari dect cele realizate n cazuri ordinare. O alt deosebire este c manifestrile corupiei la nivelul funcionarilor mici snt n vizorul populaiei, constituind o surs de iritare pentru ea, deoarece i afecteaz veniturile. Manifestrile corupiei la nivel nalt nu snt vizibile, snt mai mult presupuse dect dovedite i stagneaz dezvoltarea social i economic a rii. Apare astfel dilema: luptm mpotriva corupiei mari, despre care este greu de aflat i pentru o investigare obiectiv a creia nu exist suficiente garanii de independen sau combatem corupia mic, despre care este relativ uor de aflat, dar care, n virtutea numrului impuntor de manifestri, nu poate fi realmente eradicat prin tragerea la rspundere a unui numr prea nensemnat de funcionari responsabili? Experiena Lituaniei a artat c e posibil de atenuat simptomele corupiei la nivel nalt prin consolidarea real a independenei instituiilor chemate s previn i s combat corupia (seciunea 3.2). Practica Georgiei indic asupra faptului c manifestrile banale ale corupiei pot fi curmate prin metode chirurgicale de reformare drastic a sistemelor publice de ncadrare a uncionarilor (seciunea 3.1). n concluzie, considerm c este mai puin important din ce direcie vom cura petele corupiei, de la coad la cap sau de la cap la coad, atta timp ct este real dorina i determinarea de a-l cura. Practica invocat a altor state ofer modele care pot fi preluate i de Republica Moldova, i anume: sporirea independenei organelor specializate anticorupie pentru ca acestea s poat lupta mpotriva manifestrilor corupiei la nivel nalt, precum i reformarea radical a sistemelor publice ce admit corupia ca pe o practic fireasc.
5. RECOMANDRI
Avnd n vedere cele constatate n cadrul primelor patru capitole, prezentm n cele ce urmeaz recomandri referitoare la msurile necesare pentru mbuntirea imaginii
118
autoritilor publice n ochii societii (5.1), consolidarea instituional a organelor anticorupie (5.2) i perfecionarea cadrului legal anticorupie (5.3).
5.1. Promovarea imaginii oneste a autoritilor publice, demne de ncrederea populaiei

Activizarea procesului de combatere a corupiei n perioadele electorale i nedivulgarea statisticilor referitoare la condamnrile i pedepsele aplicate persoanelor care s-au fcut vinovate de svrirea actelor de corupie arunc o umbr de nencredere asupra probitii guvernrii care declar c depune eforturi pentru a preveni i a combate corupia. Considerm c recunoaterea cinstit a problemelor pe care le ntmpin statul n domeniul anticorupie, fie i cu riscul criticii pentru realizrile modeste, ar fi primul pas pentru promovarea unei imagini oneste a autoritilor publice, demne de ncrederea i susinerea populaiei. Pentru aceasta, se recomand: 1. meninerea ritmului eforturilor de combatere a corupiei din perioadele electorale n perioadele postelectorale, astfel nct cetenii s nu fie dezamgii ulterior i s nu aib suspiciunea c snt manipulai n ajunul alegerilor; 2. utilizarea acelorai criterii pentru generalizarea datelor referitoare la infraciunile de corupie i conexe acestora n rapoartele elaborate i prezentate de ctre MAI, CCCEC i Procuratur. n acest sens, prezentnd statisticile pe marginea activitii lor, organele de drept urmeaz s ia la baz aceleai articole din Codul penal, pentru a se referi la instrumentarea dosarelor de corupie i a celor conexe corupiei. Pn n prezent lipsea o delimitare clar ntre articolele Codului penal ce se refer la acte de corupie i cele care stabilesc actele conexe corupiei. Considerm c, odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 90-XVI din 25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei, aceste divergene de interpretare au fost depite; 3. generalizarea i prezentarea public periodic a statisticilor referitoare la condamnrile i pedepsele aplicate n cauze de corupie, de rnd cu statisticile despre infraciunile de corupie nregistrate, descoperite i transmise n instan etc. Aceste statistici urmeaz a fi inute i de ctre Curtea Suprem de Justiie, dar i de ctre procuratur, deoarece reprezentanii acesteia particip pn la finele procesului judiciar n cazuri de corupie; 4. efectuarea unui studiu aprofundat al dosarelor de corupie, ncepnd cu momentul intrrii n vigoare a noului Cod penal, n care instanele de judecat au pronunat hotrri definitive i irevocabile, necesar pentru a nelege dificultile de interpretare i aplicare a legii penale, neajunsurile organelor de drept la investigarea i documentarea acestor cauze; 5. efectuarea unor analize interne, n cadrul fiecrui organ de drept cu vocaie anticorupional, pentru a nelege i a depi problemele existente n interiorul propriei instituii, referitoare la instrumentarea dosarelor de corupie, dup cum o face Procuratura n rapoartele sale anuale de activitate. Criticarea altor organe n lipsa unei atitudini critice fa de propria instituie genereaz nencredere public i reduce ansele conlucrrii cu respectivele organe n viitor;
119
6. promovarea mediatizrii imaginilor video din slile de judecat n momentul pronunrii publice a sentinelor pe cauzele de corupie deopotriv cu imaginile video ale reinerilor n flagrant. Acest lucru va diminua percepia public despre impunitatea funcionarilor; 7. mediatizarea relatrilor persoanelor care au denunat cazuri de corupie i au conlucrat reuit cu organele de drept, ceea ce a permis efectuarea reinerilor n flagrant i pronunarea sentinelor de condamnare. Asemenea exemple vii ar contribui la depirea fricii populaiei de a comunica organelor de drept cazurile de corupie despre care cunosc, avnd cea mai elocvent for de convingere a cetenilor s se adreseze organelor de drept, demonstrnd c n aceste cazuri nu survin aciuni de rzbunare; 8. educarea populaiei n vederea unei mai bune nelegeri a fenomenului corupiei i cultivrii intoleranei fa de acesta prin intermediul campaniilor de sensibilizare; 9. schimbarea indicatorilor cantitativi, care arat numrul de infraciuni nregistrate/descoperite/transmise i examinate n instana de judecat, prin care se apreciaz performanele organelor de drept n cauzele de corupie, cu indicatori calitativi, cum ar fi ponderea (procentul) numrului de condamnri din numrul total de infraciuni de corupie nregistrate/descoperite/transmise i examinate n instan; 10. atenionarea asupra respectrii cerinelor legale la instrumentarea dosarelor de corupie, fapt ce ar contribui la consolidarea procesului de acumulare i administrare eficient a probelor, iar, n consecin, ar duce la creterea volumului de condamnri n aceste categorii de cauze, chiar dac anual vor fi nregistrate tot attea sau chiar mai puine cazuri de corupie dect n anii precedeni.
5.2. Consolidarea instituional a organelor anticorupie

n Republica Moldova exist cteva organe specializate de prevenire i combatere a corupiei. Dintre ele menionm: Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei, n care are ncredere doar 17% din populaie86 (dei remarcm c este un nivel de ncredere mai mare n comparaie cu cel manifestat pentru alte organe de drept), Procuratura anticorupie, Comisia entral de ontrol al declaraiilor de venituri i proprieti ale funcionarilor publici, activitatea creia este prea puin eficient, i Comisia Principal de Etic, existena creia rmne deocamdat misterioas chiar i pe hrtie. Pentru a spori eficiena actorilor principali antrenai n lupta mpotriva corupiei, este necesar consolidarea lor instituional. Pentru aceasta, se recomand: 1. asigurarea independenei reale a CCCEC i a Procuraturii anticorupie, precum i a investigaiilor efectuate de acestea, pentru obinerea unor rezultate durabile i sporirea ncrederii societii, constant pe perioade mai mari de timp. Este
86
Studiul IMAS Percepia i atitudinea fa de fenomenul corupiei n Republica Moldova, iulie 2007, pag. 15; Interviu acordat n exclusivitate ageniei MOLDPRES de directorul Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei, Sergiu Pucu: CCCEC activeaz n interesul statului i societii, 30 iulie 2008.
120
important eliminarea influenelor administrative i politice n cadrul investigaiilor desfurate de aceste organe, precum i asigurarea unei remunerri mai nalte pentru angajaii acestora n comparaie cu alte organe de drept cu profil general. Modelul Lituaniei de asigurare a independenei Serviciului de Investigaii Speciale poate fi luat ca referin pentru Republica Moldova; 2. nzestrarea Comisiei entrale de control (CCC) cu un aparat permanent i remunerat, pentru a-i profesionaliza i permanentiza activitatea de examinare a declaraiilor; asigurarea accesului CCC la bazele de date specializate i registrele de stat ale diverselor autoriti, fapt care ar permite efectuarea unui control real i nemijlocit de ctre CCC a declaraiilor de venituri i proprieti ale funcionarilor publici; asigurarea transparenei reale a declaraiilor de venituri i proprieti ale funcionarilor, asigurarea transparenei activitii CCC, precum i oferirea posibilitii sesizrii facile a CCC de ctre ceteni i societatea civil cu privire la neregulile admise n coninutul declaraiilor prezentate de funcionari; 3. crearea Comisiei Principale de Etic (CPE) prin reglementarea legal a statutului i regulamentului ei, nzestrarea CPE cu un aparat permanent i remunerat; asigurarea transparenei reale a declaraiilor de interese personale ale funcionarilor, asigurarea transparenei activitii CPE. n acest sens, poate fi examinat modelul Lituaniei de organizare a activitii i asigurare a independenei Comisiei Principale de Etic.
5.3. mbuntirea cadrului legislativ anticorupie

Eforturile anticorupie snt ntreprinse n virtutea i n limitele prevzute de legislaie. n cadrul acestei lucrri au fost constatate mai multe neajunsuri ale cadrului legislativ anticorupie, care creeaz impedimente n aplicarea corespunztoare a prevederilor legale. Pentru a depi o parte din aceste deficiene, se recomand: 1. mbuntirea mecanismelor de implementare a legilor, n special a celor cu menire anticorupie; 2. aducerea prevederilor Codului penal n conformitate cu prevederile conveniilor civil i penal ale Consiliului Europei i cu cele ale Conveniei ONU mpotriva corupiei; 3. nlturarea deficienelor Legii privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii, identificate n cadrul seciunii 2.3.1 a acestei lucrri i care se refer la obiectul declarrii, coninutul declaraiei, ineficiena mecanismului de control al declaraiilor i rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii; 4. nlturarea deficienelor Legii cu privire la conflictul de interese, identificate n cadrul seciunii 2.3.2 a acestei lucrri i care se refer la declararea intereselor personale, Comisia Principal de Etic, rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii, petiiile i cererile cetenilor, gradul de transparen a declaraiilor cu privire la interesele personale ale funcionarilor; 5. nlturarea deficienelor Legii privind Codul de conduit a funcionarului public, identificate n cadrul seciunii 2.3.3 a acestei lucrri i care se refer la pri-
121
mirea cadourilor, conflictul de interese, rspunderea pentru nclcarea prevederilor Codului; 6. nlturarea deficienelor Legii cu privire la prevenirea i combaterea corupiei, identificate n cadrul seciunii 2.3.4 a acestei lucrri i care se refer la definiia noiunii de corupie i rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii.
BIBLIOGRAFIE
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Indicele de percepere a corupiei, perioada 1999-2008. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi . Barometrul Opiniei Publice, martie-aprilie 2008, http://www.ipp.md/files/Barometru/2008/ BOP_martie_aprilie_2008.pdf . Dinamica rezultatelor sondajelor BOP http://www.ipp.md/barometru1.php?l=ro&id=34. Studiul IMAS Percepia i atitudinea fa de fenomenul corupiei n Republica Moldova, iulie 2007. Teza de doctor habilitat a lui Valeriu Cunir Incriminarea corupiei n legislaia penal a Republicii Moldova (pag. 219-222), USM, Chiinu, 2005. Raportul activitii Procuraturii n anul 2004, http://www.procuratura.md/md/d2004/. Rapoartele activitii Procuraturii RM n anii 2005-2007, http://www.procuratura.md. Raportul de evaluare a Moldovei, n cadrul primului ciclu de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 15-ea edin plenar, Strasbourg, 13-17 octombrie 2003, http://www.procuratura. md/md/EvGRECO/. Raportul de evaluare a Moldovei, n cadrul ciclului doi de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 30-ea reuniune plenar, Strasbourg, http://www.procuratura.md/md/EvGRECO/.
9.
10. Rapoartele naionale anticorupie pentru anii 2005, 2006 i 2007, http://www.cccec.md. 11. Informaia operativ privind starea infracionalitii pe teritoriul Republicii Moldova n cursul anului 2007. http://www.mai.md/tabele-statist-pre/tabel_2007/. 12. Informaia operativ privind starea infracionalitii pe teritoriul Republicii Moldova n lunile ianuarie-martie 2008, http://www.mai.md/tabele-statist/. 13. Informaia datelor statistice privind infraciunile de corupie oferit de Curtea Suprem de Justiie. 14. Raportul Centrului de Analiz i Prevenire a Corupiei Apelul cetenilor la linia fierbinte anti-corupie: responsabilitate civic sau curaj?, C. Cojocaru, martie 2008. http://www.927979. md/files/Apelul_cetatenilor_la_linia_fierbinte_anti-coruptie.pdf . 15. Materialele Mesei rotunde organizate de ctre Procuratura Anticorupie Identificarea i urmrirea bunurilor provenite din acte de corupie realiti, dificulti i perspective, 25-26 septembrie 2007, Chiinu. 16. From Revolution to Reform: Georgias Struggle with Democratic Institution Building and Security Sector Reform, realizat de Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Chapter 12 The Current Status of Police Reform in Georgia, Jozsef Boda i Kornely Kakachia, http://www.dcaf.ch/publications/kms/details.cfm?ord279=Not+sorting&q279=G eorgia&lng=en&id=19845&nav1=5.
122
Eficiena anticorupie mcinat ntre formalism, influene politice i nencredere 17. Raportul de evaluare a Lituaniei, n cadrul primului ciclu de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 8-a edin plenar, Strasbourg, 4-8 martie 2002, http://www.unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN009762.pdf. 18. Raportul de evaluare Assessment of Lituanias Anti-Corruption Measures as Described in the Status Report established under the Baltic Anti-Corruption Innitiative (BACI), martie 2002. 19. Raportul Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-Corruption Policy. 20. Corruption and Anti-Corruption in Lithuania, Open Society Institute, 2002. http://www. eumap.org/reports/2002/corruption/international/sections/lithuania/20 02_c_lithuania.pdf . 21. National Integrity System Indicators. The Republic of Lithuania. 22. Anti-corruption reforms in Georgia: a few successes and big challenges ahead, Caucaz Europenews, publicat la 30.09.2005, Lili Di Puppo, Londra, http://www.caucaz.com/home_eng/ breve_contenu.php?id=191. 23. Corruption in Georgia, Kakha Koberidze, Procuror General adjunct al Georgiei, 2006. http:// www.icac.org.hk/newsl/issue30eng/button2.htm. 24. Pagina web a Serviciului de Investigaii Speciale al Lituaniei www.stt.lt. 25. Pagina web a Comisiei Principale de Etic a Lituaniei, www.vtek.lt.
Angela CASIAN, Anjela BAURCIULU
IMPLICAIILE POLITICII BUGETAR-FISCALE ASUPRA MANAGEMENTULUI FINANELOR PUBLICE
Politica bugetar-fiscal reprezint mecanismul de reglementare a economiei prin intermediul unui ansamblu de instrumente de intervenie ale statului orientate spre realizarea obiectivelor de stabilitate i dezvoltare economic a statului1.
1. RETROSPECTIVA POLITICII BUGETAR-FISCALE N PERIOADA 2001-2008

1.1. Structuri i tendine n constituirea resurselor bugetare
Sistemul bugetar al Republicii Moldova, care constituie o parte integrant a sistemului de finane publice, este n prezent format din urmtoarele verigi: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, fondurile extrabugetare, fondul asigurrilor obligatorii de asisten medical2. Decizia de repartizare a veniturilor i cheltuielilor ntre verigile sistemului bugetar are o conotaie politic. Aceasta reflect modul de repartizare a atribuiilor ntre autoritile publice, precum i raporturile de dependen/ independen existente ntre organele administrative centrale i locale n plan financiar. Privit din acest punct de vedere, structura bugetului public naional n dinamic este prezentat n Tabelul 1. Datele tabelului reflect ponderea semnificativ a veniturilor totale acumulate la dispoziia statului, cu o cretere continu de la 31,3% n anul 2001 pn la 41,6% n PIB n anul 20073, cu o revenire la 40,5% n 2008. Aceast cretere a determinat o cretere a
1
Casian A., Petroia A. Tranziia: retrospective i perspective. Politica bugetar-fiscal. Chiinu: Ed. GUNIVAS, 2002, p. 158. Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nr. 847-XIII din 24 mai 1996, art. 2. Ponderea veniturilor acumulate la dispoziia statului au crescut lin pn n anul 2005, cnd a nregistrat un salt de 4,3 p.p.
125
Implicaiile politicii bugetar-fiscale asupra managementului finanelor publice
veniturilor bugetului de stat. Astfel, ponderea veniturilor bugetului de stat n totalitatea veniturilor bugetare a constituit 49% n anul 2001, i respectiv 62,6% n anul 2008. Tabelul 1. Dinamica veniturilor financiare publice ale sistemului bugetar n anii 2001-2008 Indicatorii Venituri totale ale Bugetului Public Naional, mil. lei Ponderea n PIB, % Veniturile Bugetului de Stat (Inclusiv transferuri, granturi), mil. lei n veniturile totale Ponderea n PIB Veniturile Bugetelor Locale fr transferuri i granturi, mil. lei n veniturile totale Ponderea n PIB Veniturile Bugetului Asigurrilor Sociale Stat, fr transferuri, mil. lei Ponderea n venituri totale n PIB Venituri extrabugetare, total, (fonduri i mijloace speciale), mil. lei Ponderea n veniturile totale n PIB Veniturile Fondului de Asigurri Obligatorii de Asistena Medical, mil. lei Ponderea n veniturile totale n PIB PIB, mil. lei - n % fa de anul precedent 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
5923 7432,2 9430,1 11407,6 14694,9 17849,6 22292,0 25488,2 31,3 33,7 34,1 35,6 39,9 40,5 41,7 40,5
2905,3 3371,2 4571,7 5613,4 7951,9 9852,6 14058,6 15972,0 49 15,2 47 15,3 48,4 16,5 49,2 17,5 54 21,6 55,2 22,3 63,0 26,3 3036,8 13,6 5,7 4365,5 19,6 8,2 1337,8 6,0 2,5 841,4 3,7 1,6 53430 103 62,6 25,4 2874,5 11,3 4,6 5438,9 21,3 8,6 1589,9 6,2 2,5 1211,0 4,7 1,9 62840 107,2
1419,4 1713,2 2083,6 1935,9 2137,5 2428,9 24 7,4 24 7,7 22 7,5 17 6 14,5 5,8 13,6 5,5
1299,2 1643,8 1978,2 2492,5 2972,2 3691,3 17,8 5,6 307,1 5,2 1,6 * 23 7,4 704,1 9,4 3,2 * 21 7,1 794,9 8,4 2,8 1,7 22 7,8 20,2 8,1 20,7 8,4
1040,3 1191,1 1295,5 9,1 3,2 325,5 8,1 3,2 442,2 7,3 3,0 557,5
* * * * * * 19052 22556 27619 106,1 107,2 106,3
2,8 3 3,2 1 1,2 1,3 31992 36755,3 44068,8 107,3 107,5 104,8
Sursa: Datele Ministerului Finanelor i ale Biroului Naional de Statistic al Republicii Moldova, anii 2001-2008, calculele autorilor.
Perioada 2005-2008 se caracterizeaz prin apariia unor influene externe negative asupra comerului exterior, care s-au reflectat prin ncetinirea ritmului de cretere a PIB concomitent cu majorarea ponderii veniturilor bugetare pn la cel mai nalt nivel din toat perioada analizat, de 41,7% n 2007, n timp ce veniturile fiscale oscileaz n jur de 83% sau 34% n PIB. Analiza datelor prezentate confirm faptul c descentralizarea activitii bugetare i asigurarea unei autonomii locale rmne o problem. n raporturile cu finanele locale, se pstreaz un grad nalt de centralizare, att n formarea veniturilor, ct i n repartizarea cheltuielilor. Astfel, ponderea resurselor publice formate la nivelul bugetelor locale a cu-
126
noscut o descretere substanial de la 24% n 2001 pn la 17% n 2004, urmat de o scdere pn la 11,3% n 2008. Reducerea bazei financiare a organelor de administraie local nu permite finanarea corespunztoare a cheltuielilor pentru realizarea programelor economice, sociale i administrative pe plan local. La rndul lor, veniturile Bugetului Asigurrilor Sociale de Stat (BASS) constituie, n medie, 20,6% n totalul veniturilor bugetare. Acestea, formate din cotele de asigurare social obligatorie (80,8%) i veniturile din activitatea antreprenorial, din dobnzi la depozite bancare i din plasarea mijloacelor bugetare n hrtii de valoare de stat (~1%). Diferena este suplimentat anual de transferuri de la bugetul de stat (aproximativ 18,1% n ultimii 7 ani) Datele din tabel scot n eviden creterea volumului fondurilor extrabugetare. De la patru fonduri extrabugetare, care existau pn n 2000, n 2003 erau deja 10, iar n 2007 7 fonduri. n medie, veniturile acestor fonduri constituie 2,6% n PIB. ntruct ncasrile i plile din aceste fonduri au fost derulate prin conturile trezoreriei, soldul favorabil al majoritii fondurilor extrabugetare acoper deficitul de resurse a bugetului de stat, ncepnd cu anul 2005 fondurile extrabugetare i speciale snt incluse n componena bugetului de stat. Introducerea noului sistem de asisten medical, ncepnd cu anul 2003, a condus la crearea fondului distinct de asigurri obligatorii de asistena medical, veniturile cruia au constituit 1% n PIB n primul an, urmnd o cretere nesemnificativ pn la 1,9% n anul 2008. n ceea ce privete structura veniturilor fiscale, n ultimii ani se observ o tendina general de scdere a ponderii impozitelor directe i reducere moderat a celor indirecte (Figura 1). Figura 1. Ponderea impozitelor directe i indirecte n totalul veniturilor bugetului de stat i a bugetelor locale ale Republicii Moldova, n anii 2001-2008
70% 60% 50% 40% 55,8 59,5 62,8 64,4 61,7 61,8 57,8 62,7
30% Potrivit datelor existente, 24,3 21,9 21,1 20,6 17,1 17,2 19,3 20% n primii patru ani din pe13 rioada analizat s-a nregis10% trat o tendin de cretere 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 nesemnificativ a ponderii impozite directe impozite indirecte impozitelor directe de la 20,6% n 2001 pn la 24,3% Sursa: Datele Ministerului Finanelor al Republicii Moldova, anii 2001-2008, calculele autorilor. n 2004 (vezi Figura 1). ns, ncepnd cu 2005, urmeaz un trend descresctor cu 12 p.p, ajungnd pn la 13% n 2008. n acelai timp, ponderea impozitelor indirecte crete vertiginos de la 55,8% n
127
2001 pn la 64,4% n 2004, urmnd o fluctuaie pn la 57,7% n 2007 i revenire la 62,7% n 2008. Impozitele indirecte reprezint un exemplu clasic cnd subiectul impozitrii nu coincide cu purttorul impozitului. Din punct de vedere juridic, impozitele indirecte snt pltite de ctre agenii economici care produc sau realizeaz mrfuri i servicii, dar se recupereaz dup vnzarea mrfurilor, adic snt suportate de ctre consumatori. Drept urmare, aceste impozite afecteaz veniturile reale, micornd puterea de cumprare a consumatorului. Analiznd structura impozitelor indirecte, se pot evidenia urmtoarele: TVA ocup un loc important n formarea veniturilor bugetare, constituind n medie 69,7% din totalul impozitelor indirecte sau 43,9% din totalul veniturilor bugetului consolidat; oscilaiile intervenite pe parcursul perioadei analizate se explic prin schimbrile legislative, influena factorilor de conjunctur i prin ponderea nalt a restanelor la plata TVA; accizele dein o pondere medie de 17% n totalul impozitelor indirecte sau 11,6% n volumul total al veniturilor bugetului de stat i bugetelor locale, iar evoluia lor fluctuant se datoreaz, n special, modificrilor legislative privind cotele (att de la an la an, ct i n decursul fiecrui an). n ultimii ani se constat un trend descresctor, ponderea acestor venituri n totalul impozitelor indirecte micorndu-se de la 21,8% n 2001 la 13,3% n anul 2008; ncasarea veniturilor din activitatea economic extern este influenat de politica economic extern promovat de stabilitatea cursului de schimb i de situaia existent n comerul exterior. Schimbrile n aceast activitate determin oscilaiile colectrilor la buget ale taxelor vamale i ale celor consulare, care reprezint circa 10,2% n totalul impozitelor indirecte. Urmrind dinamica principalelor categorii de impozite directe n totalul veniturilor directe, ponderea impozitului pe veniturile persoanelor juridice a cunoscut o tendina ascendent de la 38,3% n 2002, la 44,1% n 2006, nregistrndu-se cel mai nalt nivel din perioada analizat. Eforturile guvernanilor au fost orientate spre mrirea acestora printr-o politic de reducere constant a cotelor acestui
Figura 2. Dinamica ponderii principalelor categorii de impozite n totalul veniturilor indirecte bugetului de stat i a bugetelor locale ale Republicii Moldova, n anii 2001-2008
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30%
21,8 21,3 18,8 67,2 67,2 70,9 77,7 71,3 76,5 76,9
20% 10% 0
11 11,4
18,1 13,2 14 8,2 13,3 9,7
10,3
10,6
10,3
2002
2003
TVA
2004
Accize
2005
2006
2007
2008
Venituri din activ. ec. extern
Sursa: Datele Ministerului Finanelor al Republicii Moldova, anii 2001-2008, calculele autorilor.
128
impozit. Astfel, cota impozitului s-a modificat de la 32% n 1998 pn la 28% n anul 1999, dup care aceasta a sczut lent pn la 25% n 2002, 22% n 2003, 20% n 2004, 18% n 2005, i respectiv de 15% n 2006 i derapnd la 0% n 2008. Aceste eforturi s-au soldat cu o descretere de 14 p.p n Figura 3. Dinamica ponderii principalelor categorii de impozite n 2008 a veniturilor colectate totalul veniturilor directe bugetului de stat i a bugetelor locale de la persoane juridice. ale Republicii Moldova, n anii 2001-2008
impozit pe venitul per. zice impozit pe beneciu/venit Ponderea impozitului pe impozit pe bunuri imobiliare impozit funciar 60,2 60% venitul persoanelor fizice n 50% totalul impozitelor direc46,3 45,8 44,6 44 46,7 42 39 te, de asemenea, a crescut 40% 43,4 44,1 43,3 41,9 41,3 39,5 38,3 de la 39% n 2001 pn la 30% 29,2 46,7% n 2007 i fcnd un 20% salt considerabil, n 2008, 18,5 11,9 10,6 17 10,6 9,9 8,1 8 10% la 60,2%, nregistrnd, n 10,6 3 2,7 2,2 2,2 1,8 1,6 1,4 0 anumite perioade, niveluri 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 mai sczute, ca rezultat al Sursa: Realizat de autori n baza datelor Ministerului Finanelor al Republicii Moldova, modificrilor metodei de anii 2001-2008. calcul sau al influenei conjuncturii economice. Dintre persoanele fizice, cea mai mare parte a poverii o suport persoanele cu venituri medii obinute sub form de salariu. Persoanele cu venituri mari au la dispoziie mai multe metode de eschivare, inclusiv legale. n cazul acestui impozit, creterea volumului veniturilor analizate cu aproximativ 20 p.p. poate fi considerat drept favorabil, urmnd ca atenia politicii fiscale promovate s fie ndreptat spre echitatea fiscal i social.
70%
ncepnd cu 2001, impozitul funciar a cunoscut o scdere constant i semnificativ n totalul impozitelor directe, de la 18,5% n 2001 pn la 8,1% n anul 2007. Ponderea cea mai mic n totalul impozitelor directe revine impozitului pe bunurile imobiliare, care constituie, n medie, 2,2% n totalul impozitelor directe i se justific prin modul de determinare a bazei impozabile, care n cazul unor bunuri este de 100 de ori mai mic dect baza real, care s-ar obine dac ar fi aplicat valoarea de pia a acestor bunuri. ncepnd cu anul 2008, conform prevederilor Codului Fiscal al R. Moldova, impozitul funciar i cel pe bunurile mobiliare a fost nglobat n unul singur impozitul pe proprietate care a nregistrat nivelul de 10,6% n 2008. Tendina actual de formare a veniturilor bugetare pe seama impozitelor indirecte nu poate fi pozitiv pentru ara noastr, ntruct afecteaz direct populaia cea mai vulnerabil. Opiunea guvernului n favoarea acestor impozite se justific prin faptul c contribuabilii consider achitarea lor drept plat pentru produse, c este mai dificil evaziunea fiscal, crete indicele colectrii concomitent cu micorarea cheltuielilor legate de administrarea acestor impozite, de lipsa efectelor stimulative. Fenomenul creterii
129
ponderii impozitelor indirecte demonstreaz incapacitatea economiei de a susine actualul sistem de impozitare direct, motiv pentru care statul apeleaz tot mai mult la cele indirecte, mai puin percepute de populaie. n ceea ce privete politica n domeniul veniturilor fiscale, considerm c creterea gradului de neutralitate i echitate al sistemului fiscal poate conduce la mrirea indicatorului eficienei bugetare, concomitent cu micorarea presiunii fiscale asupra contribuabililor coreci. ns, n realitate asistm la modificrile frecvente n politic fiscal fr evaluarea influenelor acestor msuri asupra economiei i fr coordonarea cu direciile stabilite n multitudinea de strategii sectoriale. Astfel, iniiativa prezidenial privind liberalizarea capitalului, amnistia fiscal i aplicarea cotei zero la profitul reinvestit a perturbat, n primul rnd, toate prognozele i scenariile prevzute n bugetele anuale, n cadrul CCTM, i alte documente strategice, semnndu-se pentru incapacitatea organelor fiscale de a colecta mai multe resurse financiare. n al doilea rnd, mrimea veniturilor bugetare nu a fost afectat spectaculos, creterea lor fiind de 1,1% n PIB n anul 2007, cu revenire n 2008 la nivelul anului 2006 (40,5% n PIB). n al treilea rnd, implementarea iniiativei a condus la aciunea unor mecanisme i prgii cu influene indirecte i negative att asupra agenilor economici, ct i economiei naionale, printre care menionm: impactul asupra disciplinei fiscale i, deci, asupra comportamentului viitor al contribuabililor; susinerea indirect a ntreprinderilor de stat; lipsa unor condiii reglementate i bine conturate privind obligaiile i relaia viitoare cu contribuabilii, care au beneficiat de amnistia fiscal; impactul cotei zero asupra veniturilor bugetelor locale prin micorarea ponderii acestora n total venituri pn la 11,3% i ca urmare reducerea semnificativ a autonomiei financiare, n condiiile unei centralizri excesive existente pn n prezent (vezi Tabelul 7), transferurile de la bugetul de stat constituind n 2008 3121,7 mil. lei fa de veniturile proprii de 2874,5 mil. lei
1.2. Analiza eficienei politicii bugetare n domeniul cheltuielilor publice

Politica n domeniul cheltuielilor publice trebuie s stabileasc mrimea, destinaia i structura optim a acestor cheltuieli, s defineasc obiectivele care trebuie atinse prin efectuarea diferitelor categorii de cheltuieli, s precizeze cile, metodele i instrumentele ce trebuie folosite pentru ca obiectivele respective s fie realizate cu minimum de efort financiar4. Mrimea cheltuielilor publice depinde de mai muli factori, cei mai importani fiind: potenialul economic al rii, nclinaia populaiei spre consumul de bunuri i servicii publice, situaia politic etc. La rndul su, mrimea cheltuielilor publice exercit o influen direct i indirect asupra gradului general de dezvoltare al rii, asupra siguranei politice, economice i sociale, precum i asupra posibilitilor de colectare a resurselor financiare publice necesare n viitor.
4
Vcrel I. Finane Publice - Bucureti: Editura Didactic i Pedagogic, 2004, p. 112.
130
La stabilirea obiectivelor ce trebuie atinse prin anumite cheltuieli este important s se porneasc de la necesitile economice i sociale puse prioritar pe seama resurselor financiare publice. Determinarea corect a opiunilor i prioritilor la fiecare etap este destul de important, deoarece aceasta influeneaz ritmul creterii economice, gradul de satisfacere a necesitilor de trai, materiale i spirituale ale populaiei etc. Formarea unor corelaii optime ntre genurile de cheltuieli publice nvmnt, sntate, asigurri sociale, cultur, servicii publice generale, aciuni economice, aprare se afl n dependen de conjunctura economic, tradiiile din societate, tendinele existente, opiunile organelor de decizie etc. Pentru efectuarea unor judeci de valoare cu privire la politica n domeniul cheltuielilor bugetare promovat de guvern, inclusiv la impactul cheltuielilor bugetare asupra economiei i la eficiena lor, este necesar urmrirea evoluiei acestor cheltuieli ca mrime, destinaie i structur (Tabelul 2). Tabelul 2. Dinamica cheltuielilor financiare publice al sistemului bugetar n anii 2001-2008 Indicatorii Cheltuieli totale ale Bugetului Public Naional, mil. lei Ponderea n PIB, % Cheltuielile Bugetului de Stat (total), mil. lei Ponderea n cheltuieli totale n PIB 2001 5766 30,3 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
7650,9 9147,3 11256,0 13937,2 17978,5 22415,6 26119,1 33,9 33,1 35,2 5411,9 48,1 16,9 3773,1 33,5 11,8 2924,2 26 9,1 2768,9 24,6 8,6 852,3 7,6 2,6 37,9 6954 50 19 4332 31,1 11,8 3782 27,1 10,3 40,8 9177,7 51,5 20,8 7627,7 42,4 17,3 4817 26,8 10,9 41,9 14257 63,0 26,7 9660,4 43,1 18,1 5627,1 25,1 10,5 5244,6 23,4 9,8 1362,6 6,0 2,5 41,6 16461 63,0 26,2 10826,8 41,4 17,2 6432,2 24,6 10,2 6293,4 24,1 10,0 1480,1 5,6 2,3
2937,6 3555,6 4255,0 51 15,4 46,5 15,8 46,5 15,4 3045 33,3 11
Cheltuielile Bugetului de stat (fr transferuri totale), mil. lei Ponderea n cheltuieli totale n PIB
2259,1 2461,2 39 12 32,1 10,9
Cheltuielile Bugetelor Locale, mil. lei Ponderea n cheltuieli totale n PIB
1767,7 2359,7 2788,6 30 9,3 30,8 10,5 30,2 10,2
Cheltuielile Bugetului Asigurrilor 1373,3 1847,6 2173,8 Sociale de Stat, mil. lei Ponderea n cheltuieli totale n PIB 23,8 7,2 377,6 6,5 1,9 24,1 8,2 589,1 7,7 2,6 23,7 7,8 715,5 7,8 2,6
3691,7 4382,8 26,5 10 24,4 10,1
Cheltuieli extrabugetare, total (fondurile i mijloacele speciale), mil. lei Ponderea n cheltuieli total n PIB
1023,5 1262,4 7,3 2,8 7 2,9
131
Indicatorii Cheltuielile Fondului de Asigurri Obligatorii de Asistena Medical, mil. lei Ponderea n cheltuieli total n PIB
2001 * *
2002 * *
2003 12 0,1 0,04
2004 937,5 8,3 2,9
2005 1108 8 3
2006 1485,4 8,3 3,4
2007 1894,6 8,5 3,5
2008 2572,0 9,8 4,1
Sursa: ntocmit de autori n baza datelor Ministerului Finanelor i a Biroului Naional de Statistica al Republicii Moldova, anii 2001-2008.
Din datele tabelului, rezult c cheltuielile publice globale au crescut constant ca pondere n PIB de la 30,3% n anul 2001 la 41,6% n 2008, care este determinat de volumul resurselor acumulate la dispoziia statului, fr schimbri majore n structura i coninutul acestora. Aceeai tendin au urmat practic toate cheltuielile sistemului bugetar. Astfel, n ultimii 8 ani, ponderea cheltuielilor bugetului de stat n PIB a constituit, n medie, 20%, ponderea cheltuielilor bugetelor locale 10,1%, ponderea cheltuielilor bugetului asigurrilor de stat 8,8%, ponderea cheltuielilor extrabugetare 2,4% i a fondului de asigurri obligatorii de asisten medical 2,8%. n totalul cheltuielilor publice ponderea principal revine cheltuielilor bugetului de stat, care n anii 2001-2006 au constituit ntre 46,5% i 51%, urmnd o cretere semnificativ pn la 63,0% n 2008. ns, transferurile ctre alte verigi bugetare snt semnificative, oscilnd ntre 12-22% din cheltuielile bugetului de stat. Ponderea cheltuielilor bugetelor locale reflect o evoluie descresctoare de la 30% n anul 2001 pn la 24,6% n 2008. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale i a fondurilor extrabugetare dein aceeai pondere n anii 2001-2008, fr oscilaii, n jurul valorilor de 24%, respectiv de 7% n totalul cheltuielilor bugetare. Caracterul social al politicii financiare n domeniul cheltuielilor bugetare n Republica Moldova a fost proclamat de fiecare guvern. Orientarea resurselor financiare ale statului spre principalele obiective se poate observa urmrind n dinamic structura principalelor categorii de cheltuieli ale bugetului public naional, dup destinaia funcional, prezentate n Tabelul 3. Tabelul 3. Structura cheltuielilor bugetului public naional al R. Moldova n perioada 2001-2008 Indicatorii, % Cheltuieli total 1. Cheltuieli cu dest. special 2. Activitatea extern 3. Justiia 4. Organele de drept, aprarea i securitatea naional 5 Aciuni social-culturale, din care: a) nvmnt 2001 100 7,9 2,6 1,3 6,8 56,8 17,8 2002 100 8,5 2 1 8 60,8 23,5 2003 100 6,6 1,9 0,8 8,1 62,4 20,1 2004 100 6,6 1,4 0,8 7 62,5 19,2 2005 100 6,6 1,8 0,9 6,6 63,3 19,3 2006 100 5,8 1,3 1 6,7 63,2 20,1 2007 100 5,6 1,2 1 6,8 62,6 19 2008 100 5,5 1,02 1,04 6,8 66,9 21,3
132
Indicatorii, % b) cultura, arta c) ocrotirea sntii d) asigurarea i asisten social 6. Aciuni economice 7. Cheltuieli cu deservirea datoriei de stat, total 8. Alte cheltuieli
2001 1,7 9,9 27,5 7,4 14,1 3,1
2002 2,6 10,7 25 8 9,2 2,5
2003 2,2 11,9 28 10,9 6,3 3
2004 2,4 11,9 29 12 6,9 2,8
2005 2,3 11,3 30,4 14,1 3,4 3,3
2006 2,7 11,7 28,7 15,1 2,4 4,5
2007 2,5 11,7 29,4 17,1 2,7 3
2008 2,5 13,0 30,1 13 2,8 3
Sursa: Elaborat de autori n baza datelor Ministerului Finanelor i a Biroului Naional de Statistica al Republicii Moldova, anii 2001-2008.
Astfel, cheltuielile pentru aciuni social-culturale dein o pondere semnificativ pe ntreaga durat analizat, majorndu-se de la 56,8% n 2001 la 66,9% n 2008. Cheltuielile pentru aciuni economice au nregistrat o cretere de la 7,4% n 2001 pn la 17,1% n 2007 i o descretere de 5 p.p. n 2008. Cheltuielile pentru activitatea economic au nregistrat modificri semnificative, ponderea lor fiind, n medie, de 10% n totalul cheltuielilor bugetare, dar cu un trend descresctor n anul 2008 pn la 13%. Ponderea semnificativ a cheltuielilor pentru aciuni social-culturale creeaz impresia c cel puin nvmntul, sntatea i securitatea social snt susinute, n mare msur, de ctre stat. n realitate, mutaiile produse n structura acestor cheltuieli ascund o serie de carene. Spre exemplu, nvmntului i-au fost alocate, din fonduri publice, sume echivalente cu 5,4%-8,9% din PIB (Figura 4), iar media de 6,8% din PIB situeaz ara noastr pe primele locuri dintre rile n tranziie. ns, situaia real existent n acest sector arat insuficiena resurselor financiare, n special, n nvmntul precolar i mediu, exprimat n salarii Figura 4. Ponderea principalelor categorii mici, neasigurarea cu made cheltuieli pentru aciuni sociale n PIB, n anii 2001-2008 teriale didactice, condiiile antisanitare, imposibilitatea efecturii reparaiilor capitale etc.
12% 10% 8,3 7,4 6,6 8% 9,3 11,3 11,7 12,3 12,5 5,4 8,9 14% 10,2
8,2
Ocrotirea sntii con6% stituie un alt domeniu de interes major pentru socie4% tatea noastr, care a rmas 2% fr acoperire n activitatea 0% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 practic. Sumele cheltuite nvmint Ocrotirea sntii Asigurarea i asistena social pentru sntate, n perioada analizat, au reprezen- Sursa: Realizat n baza datelor Ministerului Finanelor al R. Moldova, anii 2002-2008. tat ntre 3% i 5,4% din PIB. Raportate la media pe cap de locuitor, aceste sume constituie 234 lei/locuitor n 2001 i aproximativ 830 lei/locuitor n 2008. Tendina de cretere a acestui indicator este fa5,4 5,8 6,8 4,2 3,6 3 3,9 4,2 4,8 4,9
7,2
7,9
133
vorabil i se datoreaz unor reforme n acest domeniu, ns rmne actual problema calitii serviciilor medicale. Cheltuielile privind asigurarea i asistena social dein o pondere nsemnat n totalul cheltuielilor sociale i au nregistrat o cretere de la 8,3% n 2001 pn la 12,5% n 2008. Raportate la media pe locuitor, acestea constituie 428 lei/locuitor n 2001 i aproximativ 1778 lei/locuitor n 2008. Trebuie menionat c planificarea i repartizarea sumelor n aceste sfere au fost efectuate pornind de la datele anului precedent (dei era evident insuficiena i ineficiena lor), fr urmrirea unor reforme, programe de susinere sau de dezvoltare a lor. Elaborarea i realizarea Strategiei de consolidare a gestiunii finanelor publice i introducerea, ncepnd cu 2002, a Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) pentru anii 2003-2005, pentru anii 2004-2006 precum i perioada 2006-2008 nu au condus la schimbri eseniale n structura, dinamica i eficiena acestor cheltuieli, din motivul aplicrii metodei clasice (pe articole) de planificare bugetar, mbuntirea urmnd doar ca rezultat al stabilirii unor obiective clare, a determinrii a indicatorilor de performan i implicit prin aplicarea bugetrii pe programe. n structura cheltuielilor bugetului consolidat un loc important l ocup cheltuielile privind deservirea datoriei de stat. Angajarea mprumuturilor interne i externe pentru acoperirea deficitului bugetar, precum i pentru rambursarea la scaden a mprumuturilor i efecturii altor finanri din buget, destinate n special consumului, au condus la creterea ndatorrii guvernului. Povara datoriei publice, mbrcnd forma dobnzilor, comisioanelor i a altor cheltuieli finanate de la buget, a cunoscut o evoluie accelerat, prezentnd un proces de multiplicare de 245 de ori n moned naional i de 48 de ori n USD ntre anii 1991-2006. n perioad anilor 2001-2008, n structura datoriei public efective proporie covritoare dein mprumuturile externe i ntr-o msur mai mic cele interne (Tabelul 4). Tabelul 4. Dinamica datoriei publice administrate de guvern i ponderea n PIB n anii 2001-2008 Indicatorii Mrimea datoriei de stat interne, mil. lei Ponderea n PIB,% Mrimea datoriei de stat externe, mil. USD Ponderea n PIB, % Ponderea datoriei publice totale n PIB, % 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 3748,66 7 765,8 16,2 23,3 2008 3509,86 5,6 778,302 12,9 18,5
2400,5 2821,4 2920,4 3714,1 3787,1 3790,2 12,6 699,8 47,3 59,9 12,8 724,3 44,6 57,4 10,6 751,4 38,4 49 11,6 660,7 25,4 37 10,3 720 25 35,3 8,6 718,2 21 29,6
Sursa: ntocmit de autori n baza datelor Ministerului Finanelor i a Biroului Naional de Statistica al Republicii Moldova, anii 2001-2008.
Astfel, n anii 2001-2006 asistm la o cretere constant a datoriei de stat interne n valori absolute de la 2400,5 mil. lei n 2001 la 3790,2 mil. lei n 2006, n timp ce ponderea sa n PIB scade pe parcursul aceleiai perioade de la 12,6% la 7%. Ponderea datoriei de
134
stat externe a constituit 47,3% n PIB n 2001 i 21% n 2006. n 2007 asistm la o brusc scdere a ponderii datoriei de stat n PIB, n special a celei externe pn la 12,9%, care se datoreaz n principal deprecierii cursului dolarului american (10,4002 lei n 2008). Datoria de stat intern n 2008 a constituit 3509,86 mil. lei, dintre care: VMS convertite 63%; VMS emise prin licitaie 37%.
Comparativ cu situaia similar din anul 2006, datoria de stat intern a nregistrat o scdere cu 3%, datorit rscumprrii hrtiilor de valoare de stat de pe piaa intern. Stocul datoriei de stat externe la 31.12.2008, administrate de Guvern, s-a cifrat la suma de 8094,499 mil. lei (778,302 mil. USD)5. Din punct de vedere structural, creditorilor multilaterali le revine 63%, celor bilaterali 36%, creditorilor comerciali 1% din suma total a datoriei de stat externe. Pentru serviciul datoriei de stat externe directe i garantate, n anul 2008 au fost direcionate din bugetul de stat mijloace pentru achitarea dobnzii n sum total de 163,3 mil. lei. n perioada imediat urmtoare, politica statului privind datoria extern trebuie orientat spre limitarea angajamentelor, deoarece costurile mari vor influena negativ dezvoltarea economic viitoare. Or, n cazul angajrii unor noi capitaluri este necesar urmrirea, n primul rnd, a eficienei economice att n ce privete costul lor, ct mai ales valorificarea sau rentabilitatea activitii n care snt alocate.
1.3. Nivelul i dinamica echilibrului financiar public n R. Moldova

Analiznd evoluia indicatorilor bugetari n perioada 2001-2008, se observ o stabilitate relativ a soldului bugetului public naional. Astfel, dup un excedent de 0,8% n 2001 se nregistreaz un deficit de 1% n 2002, urmnd solduri pozitive nesemnificative pn n anul 2006. n ultimii ani asistm la nregistrarea unor deficite n mrimea de 0,3% i 1% n PIB. Tabelul 5. Dinamica veniturilor, cheltuielilor i a excedentului (deficitului) public naional n anii 2001-2008 Indicatorii Veniturile bugetului, mil. lei Ponderea n PIB, % Cheltuielile bugetului, mil. lei Ponderea n PIB, % Excedentul (deficitul) bugetului, mil. lei Ponderea n PIB, % 2001 5923 31,3 5766 30,3 157 0,8 2002 7432,2 33,7 7650,9 34,7 -218,7 -1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 9430,1 11321,8 14527,3 17847,8 22292,0 25488,2 34,1 35,3 38,6 40,5 41,7 40,5 9147,3 11252,3 13949,3 17973,9 22415,6 26119,1 33,1 282,8 1 35,1 69,5 0,2 37 578 1,5 40,8 -126,1 -0,3 41,9 -123,6 -0,23 41,6 -630,9 -1,0
Sursa: ntocmit n baza datelor Ministerului Finanelor i ale Biroului Naional de Statistic, anii 2002-2008.
5
Conform datelor http://www.minfin.md/common/publicdebt/externdebt/Raport_lunar_2008-mai.xls.
135
n anii 2005-2008 ponderea veniturilor i a cheltuielilor bugetului consolidat a cunoscut o cretere, care se justific, n special, prin o nou abordare a sistemului bugetar i consolidarea indicatorilor bugetari n cadrul bugetului public naional. Astfel, veniturile au constituit 38,6% n 2005 i 40,5% din PIB n anul 2008, iar cheltuielile respectiv 37% i 41,6%. n perioada analizat, dinamica soldului global reflect prezena unor elemente destabilizatoare, ceea ce i las amprenta asupra ntregului mecanism de bugetare. Deficitul bugetului public naional n PIB a fost nesemnificativ i s-a nregistrat n anii 2002, 20062008. Totodat, n prevederile CCTM 2006-2008 se explic c n Republica Moldova existena excedentului bugetar este condiionat nu de surplusul veniturilor publice, ci de lipsa surselor de finanare n afara veniturilor bugetului i necesitatea onorrii angajamentelor la datoria extern i intern. Transferurile reprezint un instrument macrofinanciar uzual i eficient n vederea asigurrii echilibrului financiar public, att prin implicarea lor n mecanismul circulaiei fluxurilor financiare, ct i prin optimizarea relaiilor interbugetare. Avnd n vedere practica internaional i particularitile sistemului bugetar al Republicii Moldova, pot fi evaluate 4 modele de construcie a relaiilor interbugetare: 1. determinarea sumelor de distribuire, partajndu-le n funcie de un anumit coeficient. Modelul poate prezint eficien redus prin adncirea dezechilibrului ntre resursele i nevoile financiare, ct i prin gradul nalt de centralizare; 2. metoda sumelor fixe ale transferurilor. Aceast modalitate const n determinarea mrimii transferurilor i a defalcrilor pentru fiecare unitate teritorial pe termen lung; se caracterizeaz printr-o eficien a funciei de stimulare, asigurndu-se echilibrul financiar la nivelul sistemului bugetar; 3. metoda mixt sau combinarea metodelor de mai sus const n determinarea structurii optime a relaiilor interbugetare, prin maximizarea mrimii mediei ponderate a variabilelor politicii fiscale i a transferurilor. n baza acestei medii ponderate, se poate delimita, dup criteriul eficienei, orice combinaie de politici, pentru care snt determinate efectele de stimulare i nivelare. Modelul este asemntor cu CAPM (modul de analiz Capital Asset Prising Model) de optimizare a portofoliului de hrtii de valoare, n funcie de 2 variabile opuse rentabilitate i risc; 4. stabilirea independent a impozitelor de ctre autoritile locale i reglementarea fiscal structural. Aceasta variant este utilizat n rile de tip federal (SUA, Canada), unde fiecare unitate teritorial are dreptul de a stabili nivelul cotelor impozitelor i taxelor, concomitent cu obinerea transferurilor pentru nivelare (n funcie de potenialul fiscal al regiunii) sau pentru realizarea diferitelor programe de dezvoltare, finanate de la bugetul federal; n prezent aplicarea n R. Moldova a modelului 1 Determinarea sumelor de distribuire conduce la adncirea dezechilibrului ntre resursele i nevoile financiare ale unitilor administrativ-teroriale, ct i la creterea gradului de centralizare.
136
Tabelul 6. Ponderea transferurilor n volumul total al veniturilor bugetelor locale i a bugetului asigurrilor sociale de stat n anii 2001-2008. Anii 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Transferuri n veniturile bugetelor locale 21 29,7 28,3 29,4 39,6 42,5 45,9 50,9 Transferuri n veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat 18,7 18,4 16,4 15,4 19,4 15,2 15,3 14,2 Transferuri n veniturile fondurilor asigurrilor obligatorii de asistena medical * * * 66,6 65,5 64,2 58,7 55,0
Sursa: ntocmit n baza datelor Ministerului Finanelor i ale Biroului Naional de Statistic, anii 2002-2008.
O problem major, care caracterizeaz n prezent relaiile interbugetare, este tendina autoritilor publice locale de diferite niveluri de a subestima baza fiscal n scopul majorrii transferurilor de la bugetul de stat. n perioada analizat asistm la o dublare a ponderii transferurilor n veniturile bugetelor locale de la 21% n anul 2001 la 50,9% n anul 2008. Totodat, ponderea transferurilor n BASS cunoate o tendin descresctoare de la 18,7% n 2001 pn la 14,2% n 2008. Crearea fondului asigurrilor obligatorii de asistena medical a implicat susinerea financiar ntr-o proporie semnificativ n primii 3 ani, n medie de 65,4%, ns, creterea treptat a cotelor de impunere a contribuabililor a condus la reducerea ponderii transferurilor pn la 55% n anul 2008. Actualul sistem de transferuri nu dispune de un mecanism de ncurajare a efortului fiscal local i a eficienei cheltuielilor publice. Ca i la nivelul central, procesul de planificare bugetar la nivel local are un ir de deficiene, dintre care principalele snt capacitile sczute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu i lipsa fazei de analiz i planificare strategic, care ar spori nivelul de previzibilitate i ar evalua impactul politicilor bugetar-fiscale promovate. Determinarea dezechilibrului vertical al sistemului bugetar poate fi realitat prin includerea sau excluderea transferurilor i se calculeaz conform relaiei:
Rezultatele calculrii dezechilibrului vertical pe principalele verigi ale sistemului bugetar snt prezentate n Tabelul 7. Valorile negative ale acestui indicator reflect mrimea net a deficitului de resurse necesare pentru a acoperi cheltuielile publice la nivelul fiecrei verigi din sistemul bugetar. Datele tabelului confirm un dezechilibru financiar semnificativ la nivelul bu-
137
getelor locale i a BASS pe ntreaga perioad analizat, care a fost acoperit parial sau complet de transferurile suplimentate de la bugetul de stat. De asemenea, se observ o tendin de centralizare a resurselor financiare publice proporii semnificative la nivelul bugetului de stat. Tabelul 7. Dezechilibrul vertical al sistemului bugetar al Republicii Moldova n anii 2001-2008 Inclusiv transferurile Anii Bugetul de stat -11 -5,2 7,5 -1,2 6,4 0,86 -1,4 -2,9 Bugetele locale 1,7 3,3 4,3 0,6 -3,6 -5,6 0,35 -4,7 Bugetul asigurrilor sociale de stat 16,8 9,1 8,8 6,5 -0,04 -0,7 -1,7 0,8 Bugetul de stat 28,6 37 50,2 37,1 56,8 48,3 45,5 47,5 Exclusiv transferurile Bugetele locale -19,7 -27,4 -25,3 -30 -43,4 -48,4 -46,1 -55,3 Bugetul asigurrilor sociale de stat -5,4 -11 -9,0 -10,0 -19,4 -15,8 -16,8 -13,5
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Sursa: Realizat de autori n baza datelor Ministerului Finanelor i ale Biroului Naional de Statistic, anii 2002-2008.
Excluderea transferurilor din componena bugetului de stat reflect mrimile impuntoare a excedentului bugetar, care constituie 50,2% n anul 2003, 56,8% n anul 2005 i 47,5% n 2008 n totalul cheltuielilor. Insuficiena resurselor proprii n volumul total al cheltuielilor bugetelor locale este n cretere, devenind din ce n ce mai mare n ultimii 3 ani, iar n medie, deficitul constituie 37% pentru perioada analizat. La nivelul bugetului asigurrilor sociale de stat, deficitul de resurse n volumul total a cheltuielilor a nregistrat creteri semnificative de la 5,4% n 2001 pn la 19,4% n 2005 i 13,5% n 2008. O asemenea evoluie n structura vertical a sistemului bugetar evideniaz o centralizare excesiv a resurselor publice la nivelul central, ct i necesitatea elaborrii i implementrii unor noi mecanisme n cadrul relaiilor interbugetare. Practic, este o problem legat de determinarea transferurilor privite prin prisma eficienei i a echilibrrii orizontale a ntregului sistem bugetar. n viziunea economic, o politic eficient n redistribuirea resurselor financiare presupune implicarea organelor locale n creterea potenialului economic. n acest sens, principalele aspecte ce trebuie analizate se refer la funcia de stimulare, stabilitatea relaiilor interbugetare, promovarea politicii bugetare de ctre autoritile locale. Prin urmare, transferurile trebuie s devin un instrument eficient al macrobugetrii n vederea asigurrii echilibrului financiar public, att prin implicarea lor n mecanismul circulaiei fluxurilor financiare, ct i prin optimizarea relaiilor interbugetare.
138
n acest context, analiza fundamentrii strategice i a cadrului legal existent va permite elucidarea principalelor direcii de aciune a politicii bugetar-fiscale i a influenelor directe i indirecte asupra nivelului de cretere economic i reducere a srciei.
1.4. Efectele crizei financiare mondiale asupra sectorului bugetar-fiscal din R. Moldova
Extinderea crizei financiare declanat n rile dezvoltate, care au anunat oficial intrarea n faza de recesiune tehnic ca urmare a reducerii constante a PIB n dou trimestre consecutive a anului 2008, a avut un impact direct asupra sectorului real, nregistrndu-se scderea drastic a volumului produciei industriale, creterea concedierilor i a omajului, dificulti n creditare, reducerea cererii agregate i a consumului global. Cu cele mai mari dificulti se confrunt sectorul auto, sectorul imobiliar, energetic i al tehnologiilor de comunicaie. Eforturile guvernelor rilor afectate s-au concentrat asupra aplicrii unor planuri i msuri de intervenie tradiional (mixul politicilor fiscale i monetare) n vederea atenurii efectelor crizei financiare. ns, datele din primele luni ale anului 2009 reflect adncirea recesiunii economice mondiale, ceea va influena, n mod negativ, activitatea economic n Republica Moldova. Conform statisticii oficiale a R. Moldova, rezultatele activitii economice din 2008 pot fi considerate optimiste, innd cont de creterea nivelului PIB cu 7,2% fa de anul 2007, creterea volumului produciei agricole cu 31,9% i a celei industriale cu 0,7% n termeni reali fa de anul precedent, inflaia nregistrnd un trend descendent soldat la un nivel de 7,3% la finele anului 2008, creterea volumului transferurilor de peste hotare ale angajailor de la 602,82 mil. USD n 2006 la 1009,65mil. USD n 2008. n acelai timp, analiznd contribuia elementelor de utilizri la formarea PIB, constatm reduceri nesemnificative a valorii adugate brute provenite din micorarea volumului bunurilor produse, a formrii brute de capital, a volumului exporturilor i importurilor, cele dinti nregistrnd o scdere mai drastic. Primele luni ale anului 2009 reflect apariia unor fenomene destabilizatoare, cum snt: reducerea remitenelor, creterea omajului tehnic, scderea volumului exporturilor. Odat cu continuarea recesiunii economice mondiale, economia R. Moldova va deveni din ce n ce mai vulnerabil astfel, nct consecinele reale vor fi simite dup primele 2 trimestre ale anului 2009. n acest context, finanele publice vor fi afectate prin reducerea ncasrilor fiscale, att celor directe, ct i celor indirecte, ca urmare a reducerii consumului global. Volumul redus al resurselor bugetare nu va permite finanarea integral a serviciilor generale, social-culturale, activitilor i proiectelor economice, i prin urmare va genera tensiuni politice, economice i sociale. Pentru evitarea producerii unor fenomene i efecte n lan este necesar elaborarea, n prezent, a unor scenarii de evoluie a economiei naionale pentru urmtoarele trimestre n vederea determinrii tacticii politicii financiare i a se-
139
tului de msuri de intervenie prin combinarea instrumentelor sectoriale, comerciale, vamale, fiscale, bugetare, monetare i valutare. Astfel, este important recunoaterea distorsiunilor existente n economia R. Moldova i iniierea unor aciuni privind restructurarea unor sectoare ineficiente, determinarea domeniilor productive (exportatoare) prioritare i susinerea acestora, realizarea proiectelor investiionale n sectorul real, precum i perfecionarea continu a administrrii publice prin continuarea reformelor n acest sector.
2. FUNDAMENTAREA STRATEGIC A REFORMEI MANAGEMENTULUI FINANELOR PUBLICE

Analiza situaiei din Republica Moldova denot c perioada 2001-2008 este marcat de aciuni continue de elaborare a strategiilor naionale, elementul esenial/iniial al crora este Strategia preliminar de Reducere a Srciei aprobat de ctre Guvern la 29.12.2000. O versiune actualizat a acestui document a fost aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 524 din 24.04.2002, prevederile principale ale strategiei preliminare fiind integrate ntr-un document nou Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei pentru anii 2004-2006 (SCERS)6. Un compartiment al SCERS era destinat reformelor prevzute n domeniul politicii bugetar-fiscale, miza fcndu-se pe prevederile altui document cu caracter strategic pentru domeniul respectiv-Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM), care este revizuit anual7. n aa mod aceste dou documente cu caracter strategic i de prognoz n cuplu cu Planul de aciuni Republica Moldova-UE au stat la baza tuturor strategiilor sectoriale elaborate n anii imediat urmtori n Republica Moldova (Tabelul 8). Tabelul 8. Strategii sectoriale a R.Moldova Nr. 1. 2. 3. 4. Denumirea documentului Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei Strategia naional de edificare a societii informaionale Moldova electronic Programul de activitate a Guvernului Modernizarea rii bunstarea poporului Strategia naional a sntii reproducerii 2005-2009 Perioada de aciune Aprobat Legea nr. 421-XV 16.12.2004 H.G. nr. 255 09.03.2005 H.G.nr. 790 01.08.2005 H.G.nr. 913 26.08.2005
6 7
HG nr. 398-IV din 02.12.2004. CCTM a fost elaborat de ctre un grup de experi din Marea Britanie n cadrul Strategiei de consolidare a gestiunii finanelor publice parte component a strategiei sectoriale din SCERS de reformare a sectorului public.
140
Nr. 5.
Denumirea documentului Strategia de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova Strategia de consolidare a sistemului judectoresc Strategia naional privind aciunile comunitare pentru susinerea copiilor aflai n dificultate Strategia anticorupie n domeniul ocrotirii sntii Strategie de dezvoltare a sistemului de sntate Strategie de comunicare cu privire la integrarea european a RM
Perioada de aciune
Aprobat H.G.nr. 1402 30.12.2005
6. 7. 8. 9. 10.
2007-2010 2007-2009
H.G.nr. 174 19.07.2007 H.G.nr. 954 20.08.2007 H.C.M. nr. 06 06.11.2007
2008-2017
H.G.nr. 1471 24.12.2007 H.G.nr. 1524 29.12.2007
Dup cum observm, n ultimii ani Republica Moldova nu a dus lips de strategii, dei n unele sectoare acestea lipsesc cu desvrire, cum ar fi educaie, cultur. n aceleai timp, realizarea acestora (n special SCERS, PAUERM) las de dorit, fiind dur criticat att de mass-media, ct i de experi. Dup realizarea controversat a SCERS, n 2007 a nceput elaborarea unei noi strategii Planul Naional de Dezvoltare urmat de Strategia Naional de Dezvoltare pentru anii 2008-2011 aprobat prin Legea nr. 295-XVI din 21.12.2007. Acest document nu contureaz clar obiectivele politicii bugetar-fiscale, ns, acestea pot fi regsite n urmtoarele prioriti naionale pe termen mediu: sporirea competitivitii economiei naionale; dezvoltarea resurselor umane, creterea gradului de ocupare i promovarea incluziunii sociale, lsnd descifrarea finanrii lor n grija CCTM.
n ansamblul strategiilor, politicilor, planurilor, CCTM deine un rol vdit separat cu o strict specializare i utilitate. Pentru anii 2008-2010, CCTM are urmtoarele obiective: n domeniul politicii fiscale i a veniturilor publice: asigurarea echitii, stabilitii i transparenei fiscale optimizarea presiunii fiscale i extinderea bazei fiscale sistematizarea i simplificarea legislaiei fiscale armonizarea legislaiei fiscale naionale cu cea comunitar.
Dei CCTM acord descentralizrii fiscale un compartiment separat, din analiza efectuat putem concluziona c politica fiscal promovat este realizat n detrimentul lrgirii bazei fiscale a teritoriilor fapt ce mrete dependena unitilor administrativ teritoriale de administraia central. n domeniul politicii i strategiei privind cheltuielile publice: stoparea creterii sectorului public n PIB majorarea treptat a alocaiilor pentru investiiile capitale n infrastructura economic
141
modernizarea guvernrii i sporirea transparenei cheltuielilor publice mbuntirea managementului finanelor publice.
CCTM nu conine prevederi viznd metodologia de planificare bugetar, care rmne a fi ambigu: o parte este realizat conform metodei de bugetare pe articole de cheltuieli (n baza normelor i normativelor), alta conform metodei de bugetare bazat pe programe i performan (BPP), cu toate c exemplul rilor europene inclusiv a rilor CSI (Ucraina, Kazahstan .a.) ne demonstreaz prioritatea i eficiena metodei BPP pentru rile cu bugete deficitare. Strategiile (ex.: de gestiune a finanelor publice) i programele (de activitate a Guvernului) n Republica Moldova au tendina de a se transforma din una n alta, de a cpta noi forme i coninut, ce implic un efort considerabil n evaluarea rezultatelor acestora i propunerea de ci de perfecionare a realizrii lor.
3. PRINCIPIILE I PROBLEMELE BUGETRII N CONTEXTUL ARMONIZRII I INTEGRRII POLITICILOR MACROECONOMICE

Politicile i procedurile bugetare (de la schimbrile de management i control al cheltuielilor publice pn la reforme ale managementului sectorului public) constituie obiective guvernamentale centrale de livrare a serviciilor publice cu o mare economie i eficien.
Fundamentarea teoretic a bugetrii

Esena conceptului de bugetare const n gsirea direciilor poteniale n alocarea resurselor financiare limitate i n determinarea unui anumit proces decizional, n condiiile asigurrii echilibrului8. Bugetarea la nivelul sectorului public, pe lng caracteristicile menionate, cuprinde i o serie de particulariti ale procesului de bugetare i anume: multitudinea participanilor cu interese i scopuri diferite; vulnerabilitatea la condiiile conjuncturii; separarea pltitorilor de taxe de cei ce adopt decizii privind cheltuielile publice; influena constrngerilor politice, sociale, naturale etc. Privit prin prisma abordrii procesului decizional, bugetarea la nivelul sectorului public poate fi efectuat de jos n sus (microbugetarea) sau de sus n jos (macrobugetare)9. n primul caz, este vorba de un numr mare de participani cu motivaii i strategii proprii de atingere a obiectivelor propuse. ns, o serie de condiii sau constrngeri de diferit natur (conjunctur, legislaie n vigoare, prioriti economice i sociale etc.) impun
8
Rubin I. The politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing. New Jersey: Chatham House Publishers Inc., 1993. p. 3. Idem, p. 23.
142
necesitatea unei viziuni sistemice de sus n jos a bugetrii. Aceasta vizeaz obiectivele majore ale politicii de echilibrare financiar a sectorului public, precum i eficiena procesului bugear. Abordrile conceptuale privind macrobugetarea se refer la 4 direcii majore ale politicii de echilibrare financiar a sectorului public: determinarea mrimii sectorului public; definirea rolului bugetului n economie (controlul, limitarea influenelor ciclice, reducerea inflaiei sau a omajului etc.); delimitarea sferei de cuprindere i a importanei fiecrei verigi bugetare; alegerea proiectelor n funcie de eficiena lor (determinarea rezultatelor ateptate).
Descentralizarea sectorului public

n cadrul macrobugetrii un rol important revine descentralizrii sectorului public. Aceasta va permite, n primul rnd, micorarea lobbyism-ului pentru beneficierea unui volum majorat de finanare fr existena unei argumentri concrete privind utilizarea resurselor financiare. n al doilea rnd, se lichideaz birocratizarea excesiv a sistemului de conducere. n al treilea rnd, procesul de luare a deciziilor are loc nu la nivelul central, dar la cel local, ceea ce permite stabilirea obiectivelor n funcie de situaia real i monitorizarea eficient a rezultatelor obinute. Printre principalele forme de descentralizare putem meniona: 1. desconcentrarea transferarea procesului de adoptare a deciziilor la nivelul subdiviziunilor regionale ale instituiilor publice; 2. devoluia transferarea procesului de adoptare a deciziilor de la autoritile publice centrale la cele locale; 3. delegarea transferarea procesului de adoptare a deciziilor de la autoritile publice centrale la agenii semiautonome; 4. privatizarea transferarea dreptului de proprietate de la autoritile publice centrale sau locale la uniti economice private. Fiecare form de descentralizare presupune un nivel propriu al autonomiei acordate subunitilor. n evaluarea rezultatului obinut n urma procedurii de repartizare a drepturilor i obligaiilor, este necesar determinarea funciilor ce au fost descentralizate financiare (dreptul de a planifica i de a efectua cheltuieli), managementul resurselor umane (angajarea, salarizarea, concedierea personalului), administrative (monitorizarea performanelor), de planificare (eng. targeting). Deci, o apreciere a nivelului de descentralizare trebuie s se bazeze pe corelarea formei acesteia cu atribuii transmise unitilor subautonome sau autonome. Principalele avantaje ale descentralizrii se refer la urmtoarele aspecte: se atinge o sporire a performanelor tehnice prin acordarea administraiei instituiilor individuale dreptului de a ncheia contracte legate de furnizarea mrfu-
143
rilor sau serviciilor, precum i sporirea ateniei conducerii unitilor spre direciile de utilizare a fondurilor i posibilitile de economisire a acestora ajustarea spectrului i volumului de servicii furnizate la necesitile locale; se asigur o realizare mai bun a meninerii echitii sociale; ofer posibilitatea efecturii unei perfecionri continue a serviciilor prestate i de testare i introducere a anumitor inovaii; adaptarea, pn la o anumit limit, a mecanismelor financiare la condiiile locale, precum i asigurarea unei transparene sporite a activitii instituiilor.
Principalele dezavantaje ale descentralizrii: dublarea funciilor manageriale; exercitarea presiunii indirecte din partea autoritilor centrale asupra conducerii instituiilor semiautonome.
Pentru nfiinarea i meninerea unui sistem descentralizat, care ar putea fi considerat eficient este nevoie, n primul rnd, de voina politic din partea puterii publice care promoveaz reforma. De asemenea, este necesar asigurarea existenei i funcionrii cadrului legal i instituional necesar pentru implementarea sistemului nou, precum i repartizarea clar a responsabilitilor administrative.
Bugetarea n Republica Moldova: recomandri

innd cont de cele prezentate, pentru Republica Moldova pot fi propuse urmtoarele msuri. n ceea ce privete intervenia statului prin politica financiar la nivel macroeconomic, se poate consemna c regulile, msurile i efectele politicilor fiscale i monetare rmn general valabile, important fiind definitivarea momentului aplicrii, evaluarea timpului necesar realizrii, precum i acceptarea efectelor nefavorabile, inerente unor msuri. De-a lungul anilor, rspunsurile de natur monetar i fiscal la problematica dinamizrii economiilor s-au difereniat att n privina direciei fundamentale pe care s-au nscris, ct i a gradului n care s-au manifestat. Este vorba de trei direcii: a) adoptarea unei atitudini expansive att pe plan monetar, ct i pe plan bugetar, cu intenia de a compensa efectele negative din economie; b) meninerea unei politici monetare ferme, pentru reducerea efectelor inflaioniste determinate de preul petrolului, concomitent cu relaxarea politicii fiscale (cererea intern); c) promovarea unor politici monetare i fiscale restrictive, urmrindu-se, astfel, schimbarea atitudinii fa de resurse i reducerea rapid a inflaiei. n contextul realizrii politicii financiare macroeconomice, rmne vital determinarea mrimii optime a sectorului public10. Activitatea guvernamental de prestare a servicii10
Proporionalitatea dintre activitatea de stat i venitul naional a fost observat de economistul A. Wagner. Potrivit acestuia, dup o cretere a proporiei activitii publice, n faza de dezvoltare a economiei, ar exista o proporie maxim a activitii publice n economia naional, care nu va fi depit continuu. Lipsey R. G., Chrystal K. A. Economia pozitiv. Bucureti: Ed. Economic, 1999, p. 909.
144
lor i de redistribuire a resurselor este o parte component a economiei moderne. Nivelul acestei activiti este rezultatul procesului politic, care ncearc s egaleze nevoile de rezerve sociale adecvate cu finanarea obinut dintr-un plan de impozitare acceptabil. Pentru stabilirea unei structuri eficiente a procedurii bugetare n Republica Moldova, este necesar realizarea urmtoarelor msuri: pentru a remedia dificultile legate de procedura parlamentar, ar fi binevenit o claritate mai mare n prezentarea bugetului. Una din reformele posibile este crearea unui birou de estimare a opiunilor bugetare, asemntor instituiilor specializate din Statele Unite, cu sarcina de a examina noile propuneri guvernamentale i de a oferi suport tehnic propunerilor relevante; crearea unei proceduri specializate de consolidare a bugetului public naional, care va permite reevaluarea patrimoniului, stabilirea sferelor de activitate de stat, determinarea prioritilor i a programelor pe termen lung, monitorizarea procesului bugetar etc. n acest sens, putem meniona Secretariatul General al Guvernului, independent politic i stabil n timp; perfecionarea managementului serviciilor publice prin crearea de agenii specializate de evaluare a efortului i a efectului cheltuielilor publice; necesitatea justificrii procedurilor administrative i a structurilor continuate de la un an la altul. Ignorarea factorilor, care determin cheltuielile suplimentare n interiorul ministerelor i n Ministerul Finanelor, conduce la ineficiena ntregului sistem bugetar.
n procesul de determinare a limitelor optime ale echilibrului bugetar n Republica Moldova, trebuiesc luate n calcul urmtoarele lucruri: nivelul anual al soldului bugetar depinde att de politica bugetar-fiscal, ct i de nivelul venitului naional. Importana, pe termen lung, a deficitului bugetar sau a modului, n care este privit ca stabilizator pe termen scurt cu aciune automat, rezult din faptul c deficitul este determinat, parial exogen, de politica fiscal a guvernului i, parial endogen, de starea economiei; un buget anual echilibrat ar accentua oscilaiile venitului naional, care determin modificrile fluxurilor de cheltuieli autonome, cum ar fi investiiile i exporturile; un buget ciclic echilibrat reprezint o modalitate acceptabil de rezolvare a compromisului dintre stabilizarea pe termen scurt i preocuprile pentru echilibrarea pe termen lung, ns n practic este imposibil definirea exact a ciclurilor economice, pentru a soluiona aceast problem.
n practica mondial, bugetul echilibrat este un fenomen rar, accidental, deoarece att deficitul, ct i excedentul, depind nu doar de politica bugetar-fiscal, ci i de gradul de dezvoltare a economiei naionale. Poziia R. Moldova fa de rile Uniunii Europene, SUA i Japoniei, n ceea ce privete deficitul bugetar, poate fi considerat ca favorabil. ns, innd cont de gradul de dezvoltare a rilor respective, apare o situaie paradoxal rile dezvoltate se confrunt cu deficite bugetare, n timp ce rile aflate n curs
145
de dezvoltare nregistreaz excedente bugetare, determinate de politicile de stabilizare macroeconomic. O asemenea situaie se datoreaz faptului c economia de pia a rilor dezvoltate este funcional. Adoptnd concepiile teoriei deficitelor ciclice i a finanelor publice funcionale, s-a urmrit asigurarea echilibrului economic general, chiar dac stabilitatea macroeconomic, uneori, este nsoit de deficite bugetare.
4. CONCLUZII I RECOMANDRI PRIVIND OPTIMIZAREA POLITICII BUGETAR-FISCALE

4.1. Stabilizarea financiar a sistemului bugetar
Considerm c pentru stabilizarea financiar a sistemului bugetar este necesar perfecionarea structurii att n ceea ce privete veniturile bugetare, dar mai ales n ceea ce privete cheltuielile publice i creterea eficienei lor. Definirea prioritilor strategice, ca baz de plecare n structurarea cheltuielilor publice pe capitole i obiective, este foarte important prin prisma asumrii caracterului limitat al resurselor disponibile n economie i, implicit, a veniturilor statului. n acest context, credem c structura cheltuielilor publice, care s-a format pn n prezent, nu este capabil s asigure nici condiiile necesare creterii economice, nici meninerea stabilitii social-politice. Pe lng msurile prevzute n Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu i n Strategia de consolidare a gestiunii finanelor publice, este necesar realizarea urmtoarelor obiective: a) stabilirea unui nivel minim obligatoriu al cheltuielilor curente, determinnd mrimea abaterilor cu specificarea condiiilor de depire a limitelor; b) elaborarea etapelor i numirea responsabililor n realizarea reformei structurale a sistemului bugetar, evitndu-se dublarea sau suprapunerea acestora; c) elaborarea unui plan naional de echilibrare vertical a sistemului bugetar prin revizuirea mecanismului transferurilor; d) realizarea potenialului economico-productiv, racordat la o reea de drumuri i alte faciliti slab dezvoltate pe care numai statul le poate finana; e) efectuarea unor lucrri publice importante, ncepute i nefinalizate, cu repercusiuni benefice asupra viitorului rii (dezvoltarea infrastructurii, creterea gradului de ocupare a forei de munc) i finanarea lor prin intermediul unor programe evaluate dup criterii de eficien; f ) crearea premiselor pentru un sector privat n structurare care necesit un mecanism de stimulare clar i stabil. O problem important n cadrul elaborrii i implementrii CCTM se refer la ajustrile permanente realizate pe parcursul anului cu modificrile de rigoare asupra bugetului
146
anual i viceversa. n acest context, pentru creterea utilitii i a eficienei prognozei indicatorilor bugetari i a CCTM, considerm c este necesar trecerea treptat la elaborarea scenariilor pe termen mediu n cel puin 3 ipoteze (pornind de la ipotez medie sau cea mai probabil se vor elabora ipoteze favorabil i pesimist). De asemenea, o atenie deosebit trebuie acordat ratei inflaiei de care se ine cont n elaborarea bugetului anual i a CCTM, precum i a cursului de schimb al monedei naionale. n acest sens, cursul monedei naionale poate fi stabilit n funcie de 5 valute, reprezentate de ri al cror cuantum n comerul exterior al R. Moldova este semnificativ.
4.2. Caracterul relaiilor interbugetare

Dei au fost sporite mputernicirile privind autonomia i managementul financiar, autonomia autoritilor publice de nivelul I rmne pn n prezent limitat. Aceast situaie se exprim prin dependena autoritilor publice locale de nivelul I (sate, comune, orae) fa de autoritile publice de nivelul II (raioane, municipii) privind formarea bugetelor proprii, dat fiind c prin legislaie nu este stabilit o cot fix sau minim de defalcri de la veniturile generale de stat pentru bugetele unitilor administrativ-teritoriale. Transferurile ctre bugetele de nivelul I se efectueaz doar prin bugetele de nivelul II. O alt problem major, care caracterizeaz n prezent relaiile interbugetare, este tendina autoritilor publice locale de diferite niveluri de a subestima baza fiscal n scopul majorrii transferurilor de la bugetul de stat. Actualul sistem de transferuri nu dispune de un mecanism pentru ncurajarea efortului fiscal local i a eficienei cheltuielilor publice. Ca i la nivelul central, procesul de planificare bugetar la nivel local are un ir de deficiene, dintre care principalele snt capacitile sczute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu i lipsa fazei de analiz i planificare strategic, care ar spori nivelul de previzibilitate i ar evalua impactul politicilor bugetar-fiscale promovate. Din analizele efectuate privind echilibrarea vertical a sistemului bugetar, se observ importana acordat i ponderea nsemnat a transferurilor interbugetare. n cadrul bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat i, n ultimii ani, fondurilor asigurrilor medicale obligatorii, transferurile dein un loc special n asigurarea finanrii acestor bugete. n realitate, o asemenea evoluie reflect deformarea structural a sistemului bugetar, distribuirea iraional a resurselor, ct i ineficiena mecanismelor de redistribuire a potenialului financiar. Intensitatea acestui proces determin consecine nefaste la nivelul sistemului financiar public. n realitate, destinaia principal a transferurilor const n acoperirea deficitului de resurse financiare, la un moment dat i pentru o unitate dat. n prezent, sistemul transferurilor se cofrunt cu problema lipsei unui obiectiv clar de durat medie i lung; are loc repartizarea unor sume minim necesare pentru acoperirea necesitilor curente, fr urmrirea unor programe eficiente de dezvoltare pe termen lung. n schimb, funciile de baz ale transferurilor de stimulare a gestiunii finaelor i de nivelare rmn fr
147
utilitate. Fiind realizate n mod eficient i sistematic, transferurile ar putea stimula gestiunea finanelor i, n final, ar influena lrgirea bazei impozabile. Pe de alt parte, un sistem flexibil de redistribuire asigur nivelarea bugetar n ceea ce privete cheltuielile bugetare medii pentru un locuitor, pentru fiecare grup de cheltuieli. Prin esena lor economic, aceste dou funcii snt opuse i maximizarea concomitent a eficienei acestora nu este posibil. n opinia autorilor, construcia unui sistem eficient al transferurilor sau gsirea modalitilor de determinare a transferurilor trebuie s in seama de efectele celor dou funcii, ct i de funcia de echilibrare. Astfel, urmrirea eficienei economice i a gradului de centralizare intr n contradicie cu echilibrul financiar. Totodat, afirmarea, conform creia gradul de centralizare influeneaz direct eficiena economic (n sensul reducerii), poate fi considerat ca relativ, deoarece lipsa echilibrului financiar exclude posibilitatea funcionrii eficiente a sistemului bugetar. De altfel, problema principal a optimizrii relaiilor interbugetare este gsirea unei combinaii ntre eficien i echilibru. n acest context, propunem trecerea la construcia modelului mixt al sistemului transferurilor, care ar facilita implementarea unor programe de cheltuieli pentru dezvoltarea unor domenii, precum nvmntul, sntatea i asistena social. n funcie de prioritile urmrite, n cadrul acestui model, poate fi realizat fie funcia de stimulare, care are drept scop dezvoltarea economic, lrgirea bazei impozabile i a volumului veniturilor bugetare, fie funcia de nivelare privind micorarea diferenelor ntre diferite raioane. De altfel, se poate vorbi despre aplicarea optimului Pareto11 pentru sistemul transferurilor, adic crearea unui sistem cu efect maxim de stimulare n condiiile unui nivel determinat al efectului de nivelare, i invers. n opinia autorilor, crearea n Republica Moldova a unui nou mecanism al transferurilor, n contextul reformrii ntregului sistem bugetar, ar avea influene pozitive att asupra eficienei economice (prin descentralizare, perfecionarea cadrului legislativ i a relaiilor dintre autoritile centrale i cele locale), ct i asupra echitii economice verticale i orizontale, concomitent asigurnd flexibilitatea deciziilor bugetare, transparena i controlul. Totodat, un astfel de sistem al transferurilor ar permite echilibrarea vertical a sistemului bugetar, ca unul din obiectivele de baz ale politicii de macrobugetare.
4.3. Armonizarea sistemului bugetar al Republicii Moldova cu cel al Uniunii Europene

Experiena rilor dezvoltate privind construcia sistemelor de transfer, ct i a implementrii bugetelor pe programe, poate fi extrem de util n contextul armonizrii sistemului bugetar cu cel al Uniunii Europene. n practica internaional au fost elaborate diferite
11
Optimul Pareto situaia cnd bogia unei societi este distribuit ntr-o form care proporioneaz la maxim utilitatea total.
148
metode de analiz, au fost perfecionate tehnici de lucru, adoptate legi i alte reglementri de determinare a eficienei cheltuielilor, de stabilire a prioritilor n efectuarea cheltuielilor pentru diferite destinaii, de raionalizare a opiunilor bugetare, de intensificare a controlului financiar intern i extern i de cretere a transparenei n utilizarea fondurilor publice. Printre metodele aplicate n SUA menionm Planning, programming budgeting system (PPBS), Management by objectives (MBO) i Zero base budgeting (ZBB), n Frana Rationalisation des choix budgtaires (RCB), iar n alte ri au fost aplicate metode inspirate fie de experiena american, fie de cea francez, adaptate la specificul lor. Aplicarea unor asemenea metode faciliteaz ntocmirea unor bugete pe programe, care reprezint un pas nainte fa de bugetele de mijloace. La bugetul de mijloace, n faza de ntocmire a proiectului, ordonatorii de credite i concentreaz eforturile pentru a demonstra ct de mari i de oportune snt alocaiile pe care le solicit, n timp ce, la bugetul pe programe, preocuparea lor vizeaz stabilirea unor raporturi ct mai judicioase ntre efortul financiar solicitat de la stat i efectele scontate de pe urma acestuia. n timpul executrii unui buget de mijloace, ordonatorii de credite snt preocupai s utilizeze, n totalitate, creditele ce le-au fost aprobate, deoarece sumele necheltuite pn la finele exerciiului financiar nu se reporteaz n exerciiul urmtor, ci se anuleaz. n cazul unui buget pe programe, preocuparea ordonatorilor, participani la realizarea unui anumit program, urmeaz s se deplaseze de la cheltuirea cu orice pre a banilor prevzui n buget, la monitorizarea realizrii programului, la ncadrarea n termenele stabilite i n indicatorii de eficien aprobai. n caz contrar, exist riscul ca cei culpabili de eecul programului sau de nerealizarea la termen a unor indicatori cantitativi sau calitativi s suporte rigorile legii12. Trecerea de la un tip de buget la altul trebuie minuios pregtit, deoarece exist o serie de factori de ordin subiectiv i obiectiv, care vor influena ntreaga societate. n acest sens, dorim s menionm cteva repere importante ce in de armonizarea sistemelor bugetare n contextul integrrii. n primul rnd, determinarea rolului politicii n bugetarea public avem n vedere conferirea bugetului unui rol reformator, crearea unui model pluralist, n funcie de interesele diferitelor grupri politice, stabilirea instrumentelor de promovare a politicii bugetare. n al doilea rnd, definirea principalelor obiective bugetare n cadrul strategiei financiare a rii, care se refer la creterea economic durabil i la realizarea unei politici economice echilibrate. n acest sens, este necesar perfecionarea filosofiei bugetare, care s permit trecerea de la un buget orientat spre resurse ctre un buget orientat spre politici, n scopul unei ierarhizri coerente i realiste a prioritilor economice i financiare. n al treilea rnd, este vorba de elaborarea unei metode de pregtire raional a deciziilor bugetare n cadrul macrobugetrii, sub forma unei scheme coerente i continue de
12
Vcrel I. Bugetul pe programe multianual: concepii, reglementri, rezultate, perspective. Bucureti: Ed. Expert, 2002, p. 38-43.
149
elaborare (definirea obiectivelor i inventarierea mijloacelor), de execuie (programare i gestionare) i de control (compararea rezultatelor cu prevederile) pentru toate deciziile bugetare. n al patrulea rnd, adaptarea legislaiei n materie prin revizuirea, conform noilor criterii i obiective bugetare, a principiilor de drept public aplicate n procesul de ntocmire, aprobare, executare i ncheiere a bugetului de stat. n final, dar nu n ultimul rnd crearea treptat a condiiilor pentru asigurarea i respectarea prevederilor Pactului de cretere i stabilitate n perspectiva aderrii la Uniunea European, care presupune o poziie bugetar ferm, formulat pe termen mediu.
BIBLIOGRAFIE
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nr. 847-XIII din 24. 05.1996. Baurciulu A. Dimensiunea echilibrului financiar public n RMoldova, Editura ASEM, Chiinu, 2007. Casian A., Petroia A. Tranziia: retrospective i perspective. Politica bugetar-fiscal. Chiinu: Ed. GUNIVAS, 2002. Lipsey R. G., Chrystal K. A. Economia pozitiv. Bucureti: Ed. Economic, 1999. Rubin I. The politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing. New Jersey: Chatham House Publishers Inc., 1993. Vcrel I. Finane Publice Bucureti: Editura Didactic i Pedagogic, 2004. Vcrel I. Bugetul pe programe multianual: concepii, reglementri, rezultate, perspective. Bucureti: Ed. Expert, 2002. www.minfin.md www.statistica.md
10. www.bnm.org
Valeriu PROHNICHI
CLIMATUL INVESTIIONAL: PROVOCRI PENTRU NOUA GUVERNARE
CE ESTE CLIMATUL INVESTIIONAL?

nainte de a defini climatul investiional, trebuie de precizat c n literatura economic i n dezbaterile de politic, de rnd cu aceast sintagm se mai folosesc asemenea noiuni ca mediu investiional, cadru regulator sau climat de afaceri, toate cu sensuri similare. Climatul investiional reprezint totalitatea condiiilor politice, legislative i instituionale care influeneaz deciziile investiionale i eficiena afacerilor ntr-o anumit ar. La evaluarea climatelor investiionale se ine cont de regulile i practicile create de guvern n mod administrativ (prin acte normative i legislative) i se face abstracie de factorii macroeconomici, existena resurselor naturale, calitatea resurselor umane, calitatea infrastructurii, dispoziiile consumatorilor i ali factori care nu pot fi influenai pe termen scurt prin decizii de politic economic. Dei aceste constrngeri dure afecteaz competitivitatea sau atractivitatea investiional a unei ri, majoritatea economitilor snt de prerea c ele nu snt elemente ale climatului investiional. Se consider c un climat investiional este favorabil dac acesta ofer investitorilor suficient libertate economic, condiii de activitate stabile i reduce la minimum costurile i setul de proceduri administrative pe care companiile trebuie s le parcurg la diferite etape ale existenei lor. Etapele critice n evoluia companiilor snt nregistrarea de stat, obinerea permiselor pentru construcie (a spaiilor de producie sau oficiilor), mobilizarea capitalului, angajarea/eliberarea forei de munc, forarea respectrii/executrii contractelor comerciale, nchiderea sau restructurarea unor companii ineficiente. Calitatea mediului investiional indic n mod direct care este volumul plilor oficiale i neoficiale la care snt supuse companiile i ct de mari snt pierderile de timp pentru a parcurge procedurile birocratice.
151
Climatul investiional: provocri pentru noua guvernare
REFORME I EVOLUII MAJORE N 2001-2008

Din punct de vedere al eficienei reformelor cadrului de afaceri perioada 2001-2008 poate fi divizat n dou. Anii 2001-2004 practic au fost pierdui n ceea ce privete reformarea climatului investiional. n anii 2005-2008 situaia s-a schimbat n mod vizibil, fiind implementate o serie de reforme importante. n pofida acestor reforme, guvernul pstreaz o prezen important n viaa economic, adeseori denaturnd climatul investiional prin intervenii nechibzuite. Mai jos snt elucidate cele mai semnificative evoluii care n 20012008 au influenat climatul de afaceri moldovenesc. Venirea la putere a PCRM n februarie 2001 a dus la revizuirea politicii de privatizare, prin sistarea acestui proces i prin lansarea procedurilor de revizuire a unor tranzacii de privatizare ncheiate n anii 90. Aceast schimbare de viziune a fost vehement criticat de FMI i Banca Mondial i a fost una din cauzele principale care au dus la ntreruperea definitiv a relaiilor cu Fondul i Banca. Adoptarea unor acte legislative importante (Legea insolvabilitii, Legea privind produsele petroliere, Legea cu privire la gaj, Legea cu privire la zonele economice libere) nu a atenuat dezamgirea instituiilor financiare internaionale fa de politica economic a noului guvern. Mai ales c unele din aceste legi au fost ulterior supuse unei critici de ctre finanatori, printre cele mai vehement criticate numrndu-se legea insolvabilitii i legea zonelor economice libere. Anii 2002-2003 au fost cel mai puin productivi din punct de vedere al implementrii reformelor climatului investiional. Guvernul i Parlamentul au avut pe agendele lor chestiuni absolut neprioritare pentru mediul de afaceri, concentrndu-i atenia, timpul i resursele asupra consolidrii verticalei puterii (prin revizuirea reformei administrativ-teritoriale din 1999) i alimentrii nostalgiilor politice ale electoratului su (cum ar fi iniiativa de consolidare a terenurilor agricole). Au fost introduse o serie de bariere tehnice n calea exporturilor, iar Guvernul s-a angajat ntr-o btlie retoric cu FMI vizavi de chestiunea inspeciei nainte de expediie. Corupia era un fenomen rampant i generalizat, motiv invocat de Guvern pentru a se implica n mod administrativ n activitatea unor companii private. Cteva scandaluri legate de proprietatea privatizat n anii 90 au culminat anume n aceast perioad (naionalizarea hotelului Dacia, naionalizarea Farmaco, nrutirea la maximum a relaiilor cu Union Fenosa, eliminarea unei companii germane din parteneriatul cu Air Moldova care deserveau zborul Chiinu-Frankfurt i altele mai puin cunoscute publicului larg). n 2004 s-a observat o uoar schimbare a atitudinii guvernului fa de problemele climatului de afaceri. Aceasta i-a gsit reflectare i n Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei (SCERS) elaborat n 2004. SCERS coninea o serie de obiective relevante pentru climatul investiional (consolidarea sistemului justiiei, combaterea corupiei, reforma cadrului regulator, susinerea antreprenoriatului, stimularea liberei iniiative, protecia concurenei). ns, evaluarea recent a implementrii SCERS a artat c multe obiective adoptate iniial de Guvern au fost prea ambiioase, n lipsa resurselor
152
umane i financiare i mai ales, a suportului politic necesar pentru efectuarea reformelor. n 2005 a fost lansat prima etap a reformei regulatorii, care a avut drept scop simplificarea procedurilor de nregistrare i liceniere a afacerilor, inclusiv prin implementarea principiului ghieului unic, revizuirea i simplificarea cadrului regulator al afacerilor i optimizarea structurii instituionale a organelor de control de stat. Reforma dat ns a trezit opoziie latent, dar foarte puternic din partea unor ministere i agenii guvernamentale. Autoritile au simplificat procedurile de nregistrare a companiilor (iniial numai n Chiinu), au lansat cteva proiecte-pilot de creare a ghieelor unice i a fost adoptat legea cu privire la investiiile n activitatea de ntreprinztor prin care investitorii strini au fost egalai n drepturi cu investitorii locali. Privatizarea nu a avansat, cteva ntreprinderi importante fiind eliminate de pe lista obiectivelor pasibile de privatizare. ns discuiile dintre FMI i Guvern au derulat ntr-o cheie mult mai pozitiv dect n anii 2001-2003, guvernul acceptnd, n particular, ncetarea subvenionrii ascunse a ntreprinderilor de stat prin intermediul Consiliului Creditorilor de Stat i lichidarea ulterioar a acestuia. Anul 2006 a fost marcat de introducerea de ctre Federaia Rus a embargoului asupra importurilor de produse alcoolice din Moldova. O pilul dulce pentru Moldova a fost semnarea memorandumului de politici cu FMI i reluarea creditrii internaionale care ntr-o mare msur a contribuit la echilibrarea contului curent afectat de sucombarea exporturilor spre Rusia. mbuntirea relaiilor cu Fondul i cu Banca au fost un semnal pozitiv pentru comunitatea investitorilor i au ncurajat aripa reformatoare din cadrul guvernrii. A fost modificat Legea cu privire la insolvabilitate, n conformitate cu care starea de insolvabilitate a unei companii urma s fie decis exclusiv de instana de judecat. A fost elaborat Strategia de susinere a dezvoltrii ntreprinderilor mici i mijlocii pentru anii 2006-2008 i adoptat Legea cu privire la susinerea sectorului ntreprinderilor mici i mijlocii, dar pn la moment careva efecte practice de pe urma acestor documente nu au fost observate. Modificarea Legii cu privire la ntreprinderea de stat a dus la crearea unor constrngeri bugetare mai severe, de natur s plaseze ntreprinderile de stat n condiii egale cu ntreprinderile private. A fost votat Legea cu privire la principiile de baz de reglementare a activitii de ntreprinztor. Aceast lege stipuleaz cteva elemente foarte importante ale politicii de reglementare, printre care, previzibilitatea politicii, transparena decizional i analiza apriori a impactului reglementrilor asupra activitii de ntreprinztor. Dar legea a intrat n vigoare abia n ianuarie 2008 i aceste principii nc nu i-au gsit reflectare n activitatea practic a multor agenii guvernamentale. La 1 februarie 2007 a fost adoptat Strategia de reform a cadrului de reglementare de stat a activitii de ntreprinztor, iar n martie Parlamentul a format o Comisie special pentru optimizarea cadrului legislativ de reglementare a activitii de ntreprinztor. ns reforma a fost tergiversat, ca i n trecut, de ineria unor ministere i autoriti centrale, care nu prezentau n timp util analizele impactului legislaiei asupra activitii de ntreprinztor n
153
domeniile lor de responsabilitate, precum i de opoziia venit din partea unor organe de control de stat care, odat cu limitarea activitilor de control i gamei de servicii prestate, pierdeau i prghiile de influen asupra businessului, i veniturile colectate din aceste activiti. Surpriza anului 2007 a fost tripla iniiativ prezidenial de amnistie fiscal, legalizare a capitalului i introducere a cotei zero la impozitul pe profitul reinvestit. Primele dou componente nu au avut nc un impact ct de ct perceptibil asupra economiei reale, iar a treia a intrat n vigoare la 1 ianuarie 2008. Agenia Naional pentru Protecia Concurenei (ANPC) a fost finalmente creat n 2007, dar bucuria multor companii care au susinut crearea acestei agenii s-a terminat atunci cnd ANPC a nceput s mpart amenzi n condiiile unei transparene decizionale minimale i fr s dispun de un cadru normativ i metodologic adecvat pentru stabilirea situaiilor de dominare pe pia, de monopol i acordurilor anticoncuren. Un eveniment remarcabil a fost adoptarea Legii cu privire la administrarea i deetatizarea proprietii publice, care a permis dezghearea procesului de privatizare. Crearea megaregulatorului financiar Comisia Naional pentru Piee Financiare a fost o evoluie pozitiv care va favoriza pe viitor dezvoltarea pieei serviciilor financiare nonbancare i dezvoltarea managementului corporativ. n 2008 s-a observat c mbuntirile atinse pe parcursul anilor precedeni n dialogul dintre guvern i sectorul privat au fost n esen foarte fragile. Caracterul formal al acestui dialog a fost demonstrat de protestele n mas provocate de anularea regimului de patent pentru derularea unor activiti comerciale i controlul economic executat de organele de for n vederea stoprii creterii preurilor la pine i alte produse. Au intrat n vigoare mai multe legi importante pentru ameliorarea climatului investiional, cum ar fi Legea contabilitii, Legea cu privire la activitatea de audit i Legea cu privire la biroul istoriilor creditare. Procesul de privatizare a proprietii de stat prin intermediul licitaiilor la Bursa de Valori, care a nceput n noiembrie 2007, s-a intensificat n 2008. Totodat, prin semnarea memorandumului cu FMI Guvernul moldovenesc i-a asumat i obligaia de a privatiza Banca de Economii i Moldtelecom-ul, un semnal clar de schimbare de poziie a guvernului vizavi de rolul su n economie. Ar mai trebui de menionat c pe parcursul perioadei 2001-2008 au fost puse la punct i alte cteva reforme care au durat mai muli ani. Astfel, pe parcursul ntregii perioade a fost modificat politica fiscal, materializat prin scderea cotei impozitului la venitul persoanelor fizice i juridice, redus cota de asigurri sociale pltite de angajator, majorat cea pltit de angajat, introduse plile obligatorii de asigurare medical. ns, ca efect sumar, acestea nu au contribuit la reducerea presiunii fiscale asupra economiei. Au continuat reformele de mbuntire a administrrii fiscale, au fost simplificate ntr-o anumit msur procedurile vamale, au fost delimitate competenele dintre diferite organe de control. Dar pe parcursul ntregii perioade de observaie au continuat s se manifeste instincte etatist-intervenioniste din partea Guvernului, mai puternice n anii 2001-2004 i mai slabe
154
ncepnd cu anul 2005. Pe parcursul acestei perioade, companiile private i cele de stat au fost supuse n mod permanent de ctre guvernare unor cure de responsabilitate social, fiind obligate s finaneze diverse activiti i proiecte sociale (reconstrucia mnstirilor, reparaia unor coli, finanarea festivalurilor i manifestaiilor publice). Au existat i semnale c Centrul pentru Combaterea Corupiei i Crimelor Economice a fost folosit n lupta politic i n cea legat de redistribuirea proprietii. Astfel, nu este deloc ntmpltor faptul c n rapoartele oficiale de evaluare a progresului n implementarea Planului de Aciuni Republica Moldova-Uniunea European, Comisia European a accentuat i n 2006, i n 2008, c mbuntirea climatului investiional ar trebui s fie pentru Moldova o prioritate a prioritilor. Importana reformelor structurale este i laitmotivul rapoartelor de ar pregtite de FMI, Banca Mondial, BERD i alte instituii financiare. Instalarea n aprilie 2008 a unui nou guvern format din mai multe persoane care au imaginea public de tehnocrat a fcut ca i comunitatea de afaceri din Moldova s spere la accelerarea reformelor de ameliorare a climatului investiional. Cel puin, n prezentarea programului su n Parlamentul Republicii Moldova la 31 martie 2008, candidatul la funcia de prim-ministru Zinaida Greceani meniona c un mediu de afaceri caracterizat de stabilitatea regulilor de joc, limitarea implicrii statului n activitatea de antreprenoriat, existena unui cadru de reglementri practice i simple, care nu ar majora n mod excesiv povara administrativ i o infrastructur financiar dezvoltat, snt aspectele fundamentale n atragerea investiiilor, crearea locurilor de munc i impulsionarea creterii economice1. Din pcate, cu excepia unor simplificri n cadrul de liceniere a activitilor economice, nici acest guvern nu poate invoca succese rsuntoare n formarea unui climat investiional atractiv i prietenesc investitorilor.
IMPACTUL POLITICILOR ASUPRA CLIMATULUI INVESTIIONAL

Care a fost rezultatul cumulat al reformelor i evoluiilor de politic descrise n seciunea anterioar asupra climatului investiional moldovenesc? Evaluarea schimbrilor care s-au produs n climatul investiional poate fi efectuat n mod direct i indirect.
Percepiile oamenilor de afaceri evaluarea direct a climatului investiional

La evaluarea direct a climatului investiional trebuie de inut cont de faptul c acesta depinde de mai muli parametri calitativi, majoritatea msurabili doar prin intermediul unor sondaje de opinie a directorilor de companii sau a experilor-economiti i juriti.
1
Vezi discursul candidatului la funcia de Prim-ministru al Republicii Moldova Zinaida Greceani rostit n cadrul sesiunii plenare a Parlamentului la 31 martie 2008, accesibil la linkul http://gov.gov.md/md/arch/?ni d=15282&y=2008&m=03&d=31.
155
Adic, calitatea climatului investiional nu poate fi evaluat n mod obiectiv cu indicatori cantitativi, ci numai cu ajutorul unor indicatori calitativi n care se ncearc condensarea unui fenomen foarte complex. Din aceast cauz, evalurile date ntotdeauna vor conine o anumit doz de subiectivism i aproximaie. Aceasta creeaz mai multe probleme de comparabilitate, relevan, generalizare i agregare2. De aceea, interpretarea rezultatelor unor sondaje locale sau ratinguri internaionale asupra climatelor investiionale trebuie tratate i interpretate cu atenie. Singurul sondaj naional accesibil asupra climatului de afaceri i care acoper o perioad suficient de lung de timp este Costul reglementrii de stat a activitii de ntreprinztor realizat n 2007 n cadrul unui proiect al Bncii Mondiale3. n cadrul ultimului studiu au fost anchetate circa 660 companii. Rezultatele acestui studiu snt comparabile cu cele ale altor cinci studii similare realizate n 2002-2006 i permit observarea evoluiilor pe mai multe domenii. Tabelul 1 conine o sintez a celor mai importani indicatori ai calitii mediului investiional. Urmrirea evoluiei n timp a acestor indicatori ne permite s constatm c n percepia companiilor moldoveneti climatul de afaceri s-a mbuntit n perioada 2001-2006. Totui, progresul nu a fost uniform i decisiv, lucru demonstrat i de faptul c n 2006 circa 30% din respondeni au rspuns c ei se confruntau cu mai multe probleme dect n trecut, n timp ce 24% considerau c situaia s-a mbuntit. Tabelul 1. Evoluia principalilor indicatori ai procedurilor de reglementare ale afacerilor 2001 2002 2003 2004 2005 2006 nregistrarea companiei Durata, zile Costurile aferente, USD Ponderea respondenilor care au fcut pli neoficiale, % Eliberarea permiselor de construcie Timpul necesar pentru obinerea permisului de construcii, zile Costurile aferente, USD Licenierea Durata, zile Costurile medii aferente, USD Ponderea respondenilor care au fcut pli neoficiale, % Autorizarea activitii economice Durata, zile Costurile medii aferente, USD Ponderea respondenilor care au fcut pli neoficiale, % Importuri 22 132 26 141 764 29 522 38 26 137 26 171 1082 22 456 28 28 142 10 170 716 32 517 13 23 53 2 157 374 25 303 8 18 174 7 20 62 5 143 560 20 273 9 20 169 15 16 60 5 124 622 20 286 8 14 147 14
Pentru o analiz bun a problematicii ratingurilor internaionale, vedei analiza Este oare Moldova coda n respectarea libertii presei?, de Stela Garaz, http://expert-grup.org/?p=50. Dei articolul abordeaz un rating al libertii presei, concluziile pot fi extrapolate i alte ratinguri. World Bank Competitiveness Enhancement Project, International Development Alternatives NGO, The cost of state regulation of the enterprise activity, Chisinau, May 2007.
156
Durata procesului de certificarea a produselor de import, zile Costurile aferente certificrii, USD Durata procedurilor vamale, zile Costurile aferente procedurilor vamale, USD Exporturi Durata procedurilor vamale, zile Costurile aferente procedurilor vamale, USD Certicarea sanitara Ponderea respondenilor care au primit certificate sanitare, % Durata procesului de certificare sanitar, zile Costuri totale, USD Ponderea respondenilor care au fcut pli neoficiale, % Administrarea scal Numrul mediu de taxe pltite per companie Numrul de contabili angajai cu program deplin de lucru Controale de stat Numrul mediu de controale anuale pe companie Durata total a controalelor, zile Amenzi pltite anual, USD Reglementarea preurilor ntreprinderi sub incidena preurilor reglementate de stat, %
2001 2002 2003 2004 2005 2006 14,7 18,3 13,1 10,7 12,6 10.7 208 195 148 99 95 57 4,3 2,7 3,0 3,0 1,8 1.9 400 552 114 220 214 4,4 78 59 12 32 10,0 2,3 1,7 104 59 9 27 8,6 2,5 3,5 223 64 14 73 19 8,5 2,1 18,1 27 683 31 2,2 82 70 13 59 16 8,3 1,4 11,4 19 83 33 1,7 77 62 13 85 14 7,7 1,6 10,3 15 93 18 1,6 79 52 11 66 5 7,9 1,6 8,7 16 133 21
16,6 19,5 93 48 1,418 1,280 19 28
Sursa: preluat i adaptat din World Bank Competitiveness Enhancement Project, International Development Alternatives NGO, The cost of state regulation of the enterprise activity, Chisinau, May 2007.
n particular, companiile intervievate au artat o scdere a duratei nregistrrii de la 23 zile n 2002 la 16 zile n 2007, n timp ce costurile aferente nregistrrii au sczut de mai bine de dou ori. Simplificarea procesului de nregistrare a dus la scderea plilor neoficiale. Unele mbuntiri pot fi observate n birocraia permiselor de construcii, dei pierderile de timp i costurile financiare aferente procedurilor birocratice rmn n continuare foarte mari. n domeniul licenierii se constat progrese importante, costurile scznd de dou ori, iar cota celor care au raportat pli neoficiale de aproape cinci ori. Pierderile de timp i costurile financiare legate de parcurgerea procedurilor birocratice pentru efectuarea importurilor rmn n continuare nendreptit de nalte, importatorii fiind obligai s obin certificate de conformitate chiar dac mrfurile au certificate de conformitate emise n ara de origine. Reformele vamale au permis accelerarea procedurilor vamale aferente tranzaciilor de export, dei costurile n 2006 rmneau la nivelul anului 2001. Regimul controalelor de stat a devenit mai relaxat. Dup ce n 2001-2003 controalele au devenit un adevrat comar pentru companiile private, n 2004-2006 numrul i durata acestora a sczut de dou ori, iar amenzile raportate pentru 2007 erau de aproape zece ori mai mici dect cele pentru 2002. Dei datele pentru 2007-2008 nc lipsesc, acestea probabil c ar arta cel puin o meninere a situaiei la nivelul anului 2006, dac nu chiar o mbuntire a climatului investiional. n mod indirect, aceast mbuntire a climatului investiional este sugerat de
157
creterea puternic a investiiilor locale i strine n anul 2007 i n prima parte a anului 2008. ns n contextul nou determinat de impactul crizei financiare i economice internaionale, nu este exclus nrutirea percepiilor pentru anul 2009. Din cauza scderii veniturilor bugetare fiscale, guvernul ar putea fi tentat s sporeasc presiunea administrativ asupra companiilor i s canalizeze spre buget mai multe ncasri sub form de amenzi i penaliti.
Investiiile strine hrtia de turnesol a climatului de afaceri

Evaluarea indirect a climatului de afaceri presupune utilizarea unor indicatori ai activitii investiionale care pot fi msurai n mod obiectiv i care ntr-o anumit msur atest i schimbrile de calitate ale climatului investiional. Evident, aplicarea exclusiv a acestei metode poate conduce la concluzii greite, deoarece schimbrile care se produc n activitatea investiional depind nu doar de climatul investiional, dar i de factori economici fundamentali, cum ar fi fondurile acumulate, rata dobnzii, nivelul inflaiei, veniturile populaiei, schimbarea regimurilor comerciale. Pentru a reduce ntructva acest risc, se ine cont numai de investiiile strine directe, n ipoteza c pentru investitorii strini, care au opiunea de a investi i n alte ri, climatul investiional conteaz mai mult dect pentru investitorii locali. Datele statistice arat c investiiile strine directe n Moldova au crescut pe parcursul ultimilor ani, att ca valoare absolut (Figura 1), ct i n expresie relativ (investiii pe cap de locuitor, Figura 2). Dar traiectoria descris de investiiile strine confirm n linii mari i percepia c n anii 2001-2003 climatul investiional din Moldova s-a nrutit, dup care a urmat o mbuntire Figura 1. Evoluia fluxului net de investiii strine directe a acestuia. n anul 2003 inn Republica Moldova, milioane USD vestiiile strine au crescut n 800 Romnia, Ucraina i n medie 713 700 n rile CSI. Faptul c Mol600 dova nu s-a nscris n aceste 493 500 tendine regionale sugerea400 z ideea c i climatul in300 241,88 vestiional destul de opresiv 197,31 200 151,01 din acea perioad a avut un 127,54 103,44 73,75 84,05 100 anumit rol n devierea inves0 titorilor internaionali ctre 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 alte destinaii geografice. Sursa: BNM. n 2004-2006 situaia s-a mbuntit simitor, n 2007 volumul anual al investiiilor strine a crescut practic de dou ori fa de 2006, iar n 2008 cu 60%. Totui, chiar dac creterea puternic a investiiilor strine n 2007 ntr-o anumit msur poate fi atribuit mbuntirilor n climatul investiional, probabil c rolul factorilor pur economici
158
a fost mai mare. n particuFigura 2. Evoluia investiiilor strine directe pe cap de locuitor, USD lar, este vorba de faptul c dup aderarea Romniei la 500 Romnia 450 Uniunea European inteUcraina 400 Media ECE resul investitorilor fa de Media CSI 350 Moldova Republica Moldova s-a in300 tensificat i acest interes nu 250 este explicat numai de po200 150 sibilitile de reamplasare a 100 investiiilor din Romnia n 50 Moldova, ca ar cu costuri 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 de munc mai mici. Cu toate Sursa: EBRD i calculele autorului. c se observ i o relocare a unor capaciti productive din Romnia n Republica Moldova, cea mai mare parte din investiiile strine efectuate n 2007-2008 n economia moldoveneasc nu au nici o legtur cu Romnia. Vecintatea imediat fa de UE este un avantaj foarte important pe care nu-l au rile caucaziene i central-asiatice i pe care Moldova ar putea s-l capitalizeze n continuare prin reforme mai rapide i mai cuprinztoare n climatul su investiional. Totodat, este clar c criza financiar nrutete perspectivele pe termen scurt i mediu. Anticipm c n 2009 investiiile strine nu vor atinge nici jumtate din nivelul anului 2008.
2007
CLIMATUL DE AFACERI N COMPARAIE INTERNAIONAL

n seciunea precedent a fost artat c companiile care activeaz n Moldova percep anumite mbuntiri ale climatului de afaceri, n special ncepnd cu 2005. Cum s-au reflectat aceste percepii n ratingurile internaionale ale climatelor de afaceri? Din multitudinea de ratinguri internaionale care n mod direct sau indirect evalueaz calitatea climatului investiional, vom utiliza ratingul Ease of Doing Business elaborat de Banca Mondial4. Aceast surs este cea mai recent, utilizeaz numai indicatori obiectivi pentru evaluarea celor 10 dimensiuni relevante pentru climatul investiional, dar acoper o perioad relativ scurt de timp (ncepnd cu anul 2005). Spre deosebire de alte ratinguri, Ease of Doing Business nu atribuie scoruri, ci ordoneaz rile dup nite parametri care pot fi uor msurai. Aceasta reduce riscurile de apreciere subiectiv a calitii climatului investiional al unei ri.
4
Alte ratinguri importante snt Index of Economic Freedom (Heritage Foundation), Global Competitiveness Index (publicat de World Economic Forum), Business Environment and Enterprise Performance Survey (BERD i Banca Mondial), Economic Freedom of the World (Fraser Institute), Country Risk Service (Economist Inteligence Unit), Corruption Perceived Index (Transparency International).
159
n Ease of Doing Business (de altfel, ca i n majoritatea ratingurilor investiionale internaionale) Republica Moldova se poziioneaz ceva mai jos de mediana scalei globale, cu tendine clare de regres (Tabelul 2). Tabelul 2. Evoluia situaiei Moldovei n ratingul Ease of Doing Business Scar global Comparativ cu rile europene Comparativ cu rile cu venit mediu-inferior Comparativ cu rile n tranziie 2005 88/175 2006 103/175 2007 92/181 2008 103/181
Surse: Rapoartele Doing Business pentru anii respectivi, disponibile la doingbusiness.org.
Moldova se afl la extremitatea inferioar a subratingului rilor europene i nu are o poziie tocmai onorabil nici n raport cu alte ri similare ca nivel de prosperitate (categoria rilor cu un venit mediu-inferior). Evident, politicienii moldoveni ar trebui n mod deosebit s se intereseze de felul n care a evoluat Moldova comparativ cu rile n tranziie, inclusiv fa de rile cu care Figura 3. Schimbarea poziiei rilor n tranziie n ratingul concureaz n mod direct n Ease of Doing Business, 2006/2005 i 2008/2007 vederea atragerii investiii-20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 lor strine. n particular, este Moldova 2006/2005 vorba de rile vecine RoCehia 2008/2007 Russian Federation mnia i Ucraina precum Montenegro Estonia i alte cteva ri mai mult Poland Armenia sau mai puin comparabiLatvia Serbia le ca nivel de venituri i de Tajikistan Bosnia and Herzegovina dezvoltare economic MaBulgaria Ukraine cedonia, Armenia, Georgia, Lithuania Mongolia Kirghizstan. Figura 3 ilustreaz modificrile care s-au produs n ratingul climatelor investiionale dup metodologia Ease of Doing Business. Din cauza schimbrilor metodologice care s-au produs n 2007, Sursa: calculele autorului pe baza ratingului Ease of Doing Business, World Bank. nu este posibil de comparat situaia pentru anul 2008 cu cea pentru anul 2005, dar pot fi comparate schimbrile din 2006 fa de 2005 i cele din 2008 fa de 2007. Uor poate fi vzut c i n 2006, i n 2008, Republica Moldova a nregistrat cel mai puternic declin n ratingul global n comparaie cu celelalte ri n tranziie: -15 poziii n 2006 i -11 poziii n 20085.
5
Romania Croatia Slovakia Uzbekistan Georgia Macedonia, FYR Ungaria Kazakhstan Slovenia Belarus Kyrgyz Republic Albania Azerbaijan
S menionm c un declin similar se observ i n cazul altor ratinguri, de exemplu Index of Economic Freedom elaborat de Heritage Foundation, dar nu am fcut referine detaliate la acestea din cauza faptului
160
Evident, trebuie de inut cont de faptul c ratingul Ease of Doing Business este construit astfel nct permite numai observarea schimbrilor ordinale ntre ri. Cu alte cuvinte, regresul Moldovei n rating indic nu asupra unei nrutiri absolute a climatului investiional moldovenesc lucru care ar contraveni i percepiilor companiilor locale elucidate n seciunea anterioar ci asupra faptului c Moldova este devansat de ctre alte ri n tranziie. Dei pe parcursul perioadei 2005-2008 i n Republica Moldova au fost implementate reforme (i acestea chiar s-au intensificat n comparaie cu perioada anilor 2001-2004), n alte ri reformele au fost mai profunde, au acoperit domenii mai mari sau au fost mai rapid realizate. n loc s implementeze n mod hotrt modele reformatoare verificate i de practica altor ri, Guvernul a pierdut mult timp cu proiecte-pilot i consultri interminabile. n rezultat, dac n 2005 asemenea ri ca Belarus, Albania, Georgia, Kirghizstan, Azerbaidjan, Serbia i Macedonia erau pe poziii mai proaste dect Moldova n Ease of Doing Business, n ratingul pentru 2008 ele toate se aflau deja n faa Moldovei. S remarcm i faptul c n perioada tranziiei timpurii nici una din aceste ri nu era un performer al reformelor economice, n timp ce Moldova a fost invocat n calitate de model al unor reforme reuite.
SITUAIA CURENT I PROBLEMELE MAJORE

Pentru o analiz comparativ a situaiei curente n climatul de afaceri moldovenesc n continuare vom utiliza datele din Ease of Doing Business pe cele 10 domenii evaluate n conformitate cu metodologia ratingului: lansarea afacerii, obinerea autorizaiilor pentru construcie, angajarea i eliberarea forei de munc, nregistrarea proprietii, obinerea creditului, protecia investiiilor, achitarea impozitelor, derularea tranzaciilor comerciale internaionale, respectarea clauzelor contractuale i lichidarea afacerii. Pentru relevana comparaiilor vom utiliza i n continuare n calitate de comparatori numai ri n tranziie. Totodat, climatul investiional moldovenesc este afectat de o serie de probleme care nu snt reflectate n ratingurile internaionale, i care vor fi analizate n aceast seciune. Conform ultimului sondaj Ease of Doing Business, n 2008 Republica Moldova era poziionat pe locul 22 n subratingul celor 28 de ri n tranziie, cobornd de pe poziia 18 dn anul 2007. Moldova a pstrat poziiile sale la 4 din cele 10 domenii evaluate, iar la 6 a cedat. i n topul global Moldova nu a reuit s pstreze dect o singur poziie (achitarea impozitelor), n toate celelalte 9 domenii cednd ntre 1 i 11 poziii. Figura 4 arat c numai n ceea ce privete respectarea clauzelor contractuale, achitarea impozitelor i nregistrarea proprietii Republica Moldova are o poziie relativ bun comparativ cu celelalte 27 de ri n tranziie, situndu-se mai sus de median. Introducerea la 1 ianuarie 2008 a cotei zero la impozitul pe profitul reinvestit nu a fost observat
c acestea utilizeaz date nvechite i nu reflect n mod corect reformele care au fost efectuate.
161
Figura 4. Poziia Republicii Moldova n topul rilor n tranziie conform celor 10 dimensiuni ale Ease of Doing Business, 2007-2008
Lichidarea afacerilor Respectarea contractelor Comer internaional Achitarea impozitelor Protectia investitorilor Obinerea creditului nregistrarea proprietaii Angajarea forei de munc Autorizaii pentru construcie nregistrarea afacerii Ease of Doing Business
16 18 19 19 20 22 9 12 21 21 13 14 20 22 23 23 4 5 19 20 16 16
2008 2007
de ratingul Ease of Doing Business. Mai problematic este situaia companiilor din ara noastr n ceea ce privete derularea tranzaciilor internaionale, protecia investitorilor, obinerea creditelor, obinerea permiselor pentru construcie i nregistrarea afacerii.
10
15
20
25
Sursa: Ease of Doing Business 2009 i Ease of Doing Business 2008, World Bank.
Derularea tranzaciilor internaionale
La acest capitol n 2008 Moldova a cedat 2 poziii n subratingul rilor n tranziie i 10 poziii n ratingul global. Situaia relativ mai proast a companiilor moldoveneti este determinat de faptul c pentru a derula o tranzacie tipic de import i de export, acestea au nevoie de mai mult timp i trebuie s achite costuri mai mari dect n alte ri din regiune. Congestia comerului este explicat n principal de capacitatea mic de trafic a sistemului vamal, complexitatea procedurilor birocratice aferente importurilor i exporturilor i corupia care n pofida tuturor eforturilor de redresare a situaiei nc domin n sistemul vamal. O problem aparte care afecteaz n mod sistematic toi importatorii este legat de restituirea TVA. La acestea ar mai trebui de adugat i o serie de bariere tehnice care stau n calea comerului. De exemplu, n cazul exporturilor de struguri, exportatorii trebuie s nregistreze contractele de export la Agenia MoldovaVin care recomand (de fapt, stabilete) preurile minimale de export. i aceasta n condiiile n care Ministerul Economiei i Comerului este singura autoritate cu competene legale n politica comercial. Este evident c pentru o ar care export produse agricole perisabile barierele la exporturi genereaz pierderi uriae, care n ultim instan snt suportate de cele mai vulnerabile elemente ale lanului valoric, adic de productorii agricoli. Companiile care presteaz servicii de recrutare i angajare internaional, de asemenea, au probleme enorme cu nregistrarea contractelor, iar atunci cnd le nregistreaz risc s devin imediat intele unor anchete privind traficul de persoane. Este iraional blocarea administrativ a forei de munc n contextul n care remitenele din munc snt cea mai important surs de intrri valutare n economie.
Protecia investitorilor
n conformitate cu metodologia care st la baza ratingului, prin protecia investitorilor se are n vedere protecia drepturilor acestora de a contesta deciziile adoptate de directorul executiv al societii n care au investit, de a avea acces la documentele aferente unor tranzacii importante i de a dispune de posibiliti pentru a penaliza directorul n cazul unor
162
tranzacii frauduloase. Adic, acest aspect msoar gradul de dezvoltare a guvernanei corporative (eng. corporate governance). Cu ct mai bine snt protejate aceste drepturi de legislaia naional i practica juridic, cu att mai disponibili snt investitorii de a investi n ara dat. n Moldova calitatea joas a guvernanei corporative este una din cauzele principale ale subdezvoltrii pieei de capital i rmne un subiect de critic din partea investitorilor i instituiilor financiare internaionale. Importana acestui aspect al climatului de afaceri nu este pe deplin neleas n Moldova i guvernarea nu a ntreprins toate msurile necesare pentru a redresa imaginea proast a rii n ceea ce privete protecia juridic a investitorilor. Mai mult dect att, o serie de scandaluri corporative de rezonan internaional i cu o conotaie politic evident au tirbit i mai mult din aceast imagine. La modul practic, o serie de deficiene n protecia drepturilor investitorilor trag n jos calitatea mediului investiional moldovenesc. Astfel, la efectuarea tranzaciilor cu hrtiile de valoare emise de o societate nu este suficient dezvluit informaia asupra conflictelor de interese care pot s apar. Legea nu protejeaz suficient interesele acionarilor, mai ales ale celor minoritari, n cazul cnd directorul executiv sau consiliul de directori au aprobat o tranzacie care a cauzat pierderi societii pe aciuni. Singurul caz cnd acetia pot fi trai la rspundere de ctre acionari este atunci cnd ei au acionat fraudulos sau cu rea credin, n timp ce neglijena nu poate fi penalizat. Tranzaciile pot fi declarate nule de judecat numai dac acestea au fost efectuate fraudulos, dar nu i n cazul n care la efectuarea lor nu s-a inut cont de interesele acionarilor minoritari sau acestea produceau n mod evident pierderi pentru societatea pe aciuni.
Obinerea creditului
n Republica Moldova ratele dobnzii la creditele bancare snt mai mari dect n majoritatea rilor din regine. ns nu aceasta este cauza principal a scorurilor mici primite de Moldova pe parcursul ultimilor ani la aceast dimensiune a climatului investiional, ci inexistena unor birouri de istorii creditare. Din cauza inexistenei birourilor de istorii creditare, indicele de informaie creditar atribuit Moldovei este nul. n 2008 a fost votat Legea cu privire la birourile de istorii creditare. Dac n termen de 2-3 ani birourile vor deveni funcionale i se va ajunge la un grad nalt de includere a populaiei i companiilor n registrele informaiei creditare, aceasta va permite ameliorarea radical a scorului creditar al Moldovei. Totodat, scorul a fost influenat ntr-o msur moderat i de unele aspecte legate de protecia juridic a gajului, mai ales n cazul survenirii situaiei de insolvabilitate a debitorului.
Obinerea permiselor pentru construcie

Acesta este unul dintre cele mai dificile i mai costisitoare etape n dezvoltarea unei afaceri n Republica Moldova. Pentru a obine permisiunea de construcie trebuie parcurse 30 de etape, care consum cel puin 292 zile i aceasta n cazul n care toate documentele snt n regul, iar pli neoficiale nu snt solicitate, lucru rar ntlnit n Republica Moldova. O bun parte din aceste costuri snt absolut nejustificate, iar securitatea n sectorul de construcii nu s-ar nruti cu nimic dac o parte din aceste etape ar fi eliminate sau
163
combinate. Acest lucru este demonstrat i practica unor asemenea ri ca Estonia, Georgia i Kirghizstan, unde obinerea permiselor pentru construcie implic parcurgerea a 12-14 etape, pentru care se pierde de dou ori mai puin timp dect n Moldova.
nregistrarea afacerii
n 2004-2008 au fost efectuate o serie de reforme tehnice care au permis reducerea timpului de nregistrare a companiei de la 20 la 15 zile. ns aceast performan nu a condus la o cretere a Moldovei n ratingul Ease of Doing Business din cauza faptului c procedura nc rmne complicat (9 etape), iar solicitanii trebuie s viziteze 5 instane publice diferite pentru a nregistra compania. Nu a reuit pn n prezent implementarea efectiv a principiului ghieului unic la nregistrarea ntreprinderilor, n principal din cauza schimbului informaional prost ntre autoritile publice care snt implicate n acest proces. Pe lng aspectele problematice care i-au gsit reflectarea n ratingul Ease of Doing Business, mai exist i alte probleme care diminueaz atractivitatea investiional a Republicii Moldova, dar care nu snt reflectate n acest rating.
Corupia
Corupia este cea mai complicat problem care n mod sistematic afecteaz climatul investiional moldovenesc. Corupia distorsioneaz competiia pe pia, conduce la alocarea ineficient a resurselor investiionale i genereaz incertitudine pentru companii. Msurrile empirice arat c mita are un efect de distorsionare a activitii economice cu mult mai mare dect l au impozitele. Totodat, impactul negativ al corupiei este deosebit de mare pentru comFigura 5. Scorul i variaia scorului unor ri paniile mici i mijlocii. Dei dup Indicele de Percepie al Corupiei pn n prezent n Moldova -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 au fost adoptate o serie de Belarus 2007/2000 Kazahstan legi i strategii pentru eradi2000 Uzbekistan 2007 carea corupiei, nu se poate Armenia Ungaria vorbi nc de un progres ct Polonia de ct important n acest Rusia domeniu. Lipsa progresului Moldova Croaia este confirmat de Indicele Bulgaria de Percepie a Corupiei esAzerbaidjan Lituania timat anual de organizaia Estonia Transparency International. Romnia Cehia Pe scara de la 1 la 10 (unde Slovenia 1indic o ar cu un nivel de Ucraina Letonia corupie generalizat, iar 10 Slovacia indic o ar curat), acest Sursa: Transparency International i calculele autorului pentru variaia scorului. indice avea valoarea 2,6 n
164
anul 2000 i valoarea 2,8 n anul 2007. Dup cum este artat n Figura 5, aa ri ca Azerbaidjan, Romnia i Bulgaria, care la nceputul anilor 2000 erau percepute ca avnd cam cu aceleai tradiii n ale corupiei ca i Moldova, au reuit un progres mai important dect Moldova. Ucraina, care n unele domenii era perceput ca fiind mai corupt dect Moldova, a reuit un impresionant progres, fiind depit numai de Letonia i Slovacia n atenuarea percepiilor de rspndire a corupiei.
Imixtiuni i presiuni guvernamentale

Interferena statului (n persoana ministerelor, ageniilor guvernamentale sau organelor de control de stat) n activitatea companiilor private, de asemenea, este perceput ca fiind o problem important care submineaz cadrul de afaceri din Republica Moldova. Dup cum se constat n documente de profil foarte nalt, ocazional oficialii guvernamentali fac presiuni asupra companiilor pentru a obine ctiguri politice sau personale i aplic selectiv legislaia6. Hruirea firmelor i bncilor n vederea estorcrii de sponsorizri pentru finanarea unor proiecte sociale sau imagologice guvernamentale, de asemenea, poate fi interpretat ca imixtiune n afacerile private. n aceeai categorie se nscriu i unele manifestri ale politicii de preuri prin care companiile private au fost intimidate de organele de for s nu majoreze preurile la serviciile i mrfurile produse. Teoretic, companiile ar putea s gseasc n judecat aprare contra unor asemenea practici guvernamentale, dar la modul practic acest mecanism nu funcioneaz: n primul rnd, companiile se simt vulnerabile din cauza faptului c un control riguros din partea organelor de stat oricnd va identifica careva nclcri n activitate; n al doilea rnd, nivelul de independen a judectorilor fa de guvern este foarte mic. Licenierea afacerilor i obinerea autorizaiilor pentru desfurarea unor genuri de activitate n Moldova au fost tradiional procedurile anevoioase, corupte i lipsite de transparen. Asupra problemei legate de licenierea activitilor s-a atras atenia practic n fiecare raport anual elaborat de FMI asupra economiei moldoveneti din 2004 ncoace. n 2008 a fost adoptat un pachet de amendamente legislative care ar putea redresa situaia ncepnd cu anul 20097. O serie de modificri eseniale a suferit Legea privind reglementarea prin liceniere a activitii de ntreprinztor. n lege a fost introdus principiul de aprobare tacit prin care se consider c licena este eliberat sau reperfectat dac autoritatea de liceniere nu rspunde solicitantului de licen la declaraia pentru eliberarea licenei sau la cererea de reperfectare a licenei n termenele i n condiiile prevzute de legislaie. De asemenea, legea introduce principiul de proprie rspundere a solicitantului de licen pentru datele declarate. Este foarte important, n conformitate cu noile prevederi, ca autoritatea de liceniere s adopte decizia privind eliberarea licenei sau privind respingerea argumentat a declaraiei n
6 7
Citat din Moldova 2008: Investment climate statement, US Department of State. Legea nr. 281-XVI din 14.12.2007 publicat n MO nr. 102 (3195) din 10.06.2008 cu privire la modificarea i completarea unor acte legislative.
165
cel mult 5 zile lucrtoare de la data nregistrrii acesteia (15 zile pn la adoptarea modificrilor). Dei legea stipuleaz i principiul de proporionalitate a intereselor societii i drepturilor ntreprinztorilor la efectuarea controlului asupra respectrii condiiilor de liceniere, nu este clar cum la modul practic va putea fi asigurat respectarea acestui principiu. Nici numrul de genuri de activitate supuse licenierii nu a sczut, dei se propunea eliminarea a cel puin 7 genuri de activitate din regimul de liceniere. Implementarea prevederilor legii va depinde mult de capacitatea companiilor de a cere din partea autoritilor de liceniere respectarea acestor prevederi, inclusiv prin judecat. Pn n prezent prevederile legislaiei cu privire la liceniere au fost n repetate rnduri nclcate i interpretate arbitrar de autoritile care emiteau licene. Pentru unele genuri de activitate au fost eliberate cte una-dou licene pentru companii afiliate politic puterii, dei cereri au fost mai multe. Astfel au fost nclcate prevederile legii cu privire la protecia concurenei. Cel mai problematic rmne eliberarea licenelor n domeniul audiovizualului, unde autoritatea de liceniere nu a fost n stare s opun rezisten presiunilor politice venite din partea autoritilor centrale.
Protecia concurenei
n pofida tuturor obligaiilor asumate fa de UE, FMI i ali parteneri de dezvoltare, autoritile locale i centrale moldoveneti continu s favorizeze ntreprinderi de stat sau municipale n raport cu companiile private. Ajutoarele de stat snt acordate n condiii de transparen minimal i acestea ajung n principal la ntreprinderi de stat. Aparent, chiar i grul provenit din ajutorul umanitar acordat rii pentru a compensa daunele secetei din anul 2007 a fost repartizat la numai dou ntreprinderi de stat. Un progres formal a fost crearea Ageniei Naionale pentru Protecia Concurenei (ANPC), care este prevzut de Legea privind concurena din 2000, dar care a fost efectiv creat abia n 2007. ANPC dispune de toate competenele necesare, inclusiv capacitatea de decizie, dreptul la investigaii prin autosesizare, dreptul de eliberare de titluri executorii i dreptul de aplicare a sanciunilor. Dar ANPC a fost nvinuit de abuz i tratare incorect a unor companii crora le-a aplicat amenzi disproporionat de mari. ANPC este i ntr-un conflict evident de interese, deoarece are dreptul s rein pentru propria dezvoltare o parte din amenzile pe care le colecteaz.
LECII DE NVAT
Lecia principal pe care o are de nsuit Republica Moldova din practica sa reformatoare din ultimii ani este c reformele climatului investiional trebuie s fie mai consistente i mai rapide pentru a nu fi depit de alte ri din regiune. Pn n prezent Moldova nu a fost n stare s ias nvingtoare n cursa internaional pentru edificarea unor condiii ct mai atrgtoare pentru investitori. O remarc important este c investiiile ntr-o anu-
166
mit ar depind nu doar de starea real a climatului investiional, dar i de percepiile asupra acestui climat. Percepiile pozitive se cultiv prin propagarea informaiei despre cazurile reale de companii de succes i prin evidenierea unui progres mai rapid n ratingurile internaionale. O avansare rapid n ratinguri de tipul Ease of Doing Business poate fi atins fie prin efectuarea unor reforme profunde, dar limitate la 1-2 domenii (lucru greu de realizat n condiiile rezistenei pe care o opune birocraia fa de reforme n Moldova), fie prin reforme mai modeste ca profunzime de intervenie, dar care ar fi acoperit un spectru mai larg de domenii relevante pentru climatul investiional. Simulrile efectuate pe ratingul Ease of Doing Business pentru anul 2008 arat c Moldova ar fi putut urca n clasament de pe poziia 103 pe poziia 50 (n ipoteza c poziia altor ri ar fi fost aceeai) cu unul din urmtoarele dou scenarii:
Scenariul interveniilor profunde, dar limitate la 2 domenii problematice

reducerea numrului de proceduri aferente nregistrrii unei companii de la 9 la 3, a numrului de zile de la 15 la 3, a costurilor nregistrrii de 2 ori, iar capitalul minim pentru nregistrarea unei societi cu rspundere limitat ar fi fost stabilit la 0 lei; reducerea numrului procedurilor pentru obinerea permisului de construcie de la 30 la 10, a duratei de la 292 la 60 de zile, iar a costurilor de 5 ori.
Scenariul interveniilor modeste, dar pe un spectru larg

reducerea numrului de proceduri aferente nregistrrii unei companii de la 9 la 7, a numrului de zile de la 15 la 12, a costurilor nregistrrii cu 25%, iar capitalul minim pentru nregistrarea unei societi cu rspundere limitat s-ar fi redus de 2 ori; reducerea numrului procedurilor pentru obinerea permisului de construcie de la 30 la 25, a duratei de la 292 la 200 de zile, iar costurile ar fi sczut cu 40%; crearea birourilor de istorii creditare i asigurarea unui nivel minimal de funcionare; mbuntirea legislaiei de guvernan corporativ, astfel nct s sporeasc responsabilitatea juridic a directorilor executivi i consiliilor de directori fa de respectarea intereselor acionarilor minoritari; reducerea poverii fiscale asupra companiilor de la 42% din profit la 40% din profit; reducerea duratei de timp necesare pentru efectuarea unei tranzacii de export i de import de la 32 i, respectiv, 35 zile, la 25 zile fiecare; reducerea de la 6 la 4 a numrului de proceduri necesare pentru nregistrarea unei proprieti, iar a numrului de zile de la 48 la 44.
Alegerea unui sau altui scenariu (sau a unui intermediar) trebuie s fie fcut innd cont de constrngerile politice, financiare i instituionale existente. innd cont de rezistena biro-
167
cratic virulent care a fost opus reformelor pe parcursul ultimilor 5 ani i de constrngerile financiare, probabil c al doilea scenariu (al interveniilor relativ modeste, dar pe un spectru larg de domenii) ar fi mai indicat. n orice caz, n ambele cazuri, interveniile nu presupun careva costuri sociale foarte mari, n particular, condiiile de angajare i eliberare din munc n general nu trebuie schimbate n careva fel. Evident, ambele scenarii au nevoie de un suport politic univoc acordat reformelor. De asemenea, este necesar i mobilizarea asistenei tehnice pentru efectuarea unor schimbri n domenii deosebit de problematice (cum ar fi legislaia cu privire la societile pe aciuni i procedurile de eliberare a permiselor de construcie).
RECOMANDRI
Prima recomandare adresat Guvernului Republicii Moldova nu ine nemijlocit de climatul investiional, ci de modelarea percepiilor externe asupra acestuia. Guvernul trebuie s abordeze la modul cel mai serios problemele climatului investiional i n nici un caz s nu ignore sondajele sau ratingurile internaionale care i propun s evalueze progresul atins. Guvernul trebuie s-i mbunteasc comunicarea sa cu cteva agenii care ambiioneaz s evalueze climatul de afaceri, dar nu ntotdeauna o fac n modul cel mai corect. n particular, este vorba de Index of Economic Freedom realizat de Heritage Foundation i care este unul foarte influent din punct de vedere politic. Dei acest rating are la baz o metodologie destul de bun, cel puin n cazul Moldovei scorul este atribuit pe baza unor date statistice nvechite, iar de unele reforme importante organizaia dat n general nu a inut cont. Guvernul trebuie s stabileasc o comunicare adecvat cu toate organizaiile guvernamentale sau neguvernamentale care ntocmesc ratinguri internaionale i s furnizeze date statistice actualizate i informaii ct mai complete despre reformele care snt efectuate. Un alt exemplu de rating influent ignorat (uneori chiar ridiculizat) de Guvern este Corruption Perceived Index realizat de Transparency International. Totodat, este clar c nici o strategie de comunicare extern nu va ajuta dac investitorii moldoveni snt hruii n propria lor ar. n Republica Moldova ideea unei ameliorri radicale a climatului investiional i avansrii n ratingurile internaionale niciodat nu a primit un suport politic nalt. n lipsa acestui suport, eforturile tehnicienilor nu au adus la efectul scontat. Este necesar ca actuala sau viitoarea guvernare s-i asume la modul serios obligaia politic formulat n termeni ct mai precii posibil de a mbunti climatul investiional moldovenesc, de exemplu, de a aduce Moldova n primele 30 de ri n Ease of Doing Business ctre anul 2011 i n primele 15 ctre anul 2013. Nemijlocit n domeniile care in de climatul investiional de asemenea pot fi efectuate o serie de intervenii care ar mbunti situaia fr a impune costuri bugetare mari. Astfel, este necesar mbuntirea schimbului electronic de date i documente ntre Camera nregistrrii de Stat, Inspectoratul Fiscal Principal de
168
Stat, Biroul Naional de Statistic, Camera de Liceniere, Casa Naional de Asigurri Sociale i Casa Naional pentru Asigurri Medicale Obligatorii n vederea simplificrii de mai departe a procedurii de nregistrare i liceniere a companiei. Atribuirea codului IDNO i declararea genurilor de activitate la Camera nregistrrii de Stat trebuie s fie suficiente i s scuteasc solicitanii de necesitatea de a vizita celelalte instane pentru a obine coduri statistice, de asigurare social i medical sau pentru a deschide dosare personale. Pentru aceasta este necesar elaborarea i punerea n aplicare la Camera de nregistrri de Stat a unui formular unic standardizat, cmpurile cruia s includ toat informaia necesar, toate ageniile implicate n procesul de nregistrare. Aceast procedur trebuie pus n aplicare n ntreaga ar, nu doar n cazul oficiului central al Camerei de nregistrri de Stat. Este raional reducerea sau eliminarea integral a capitalului minim pentru nregistrarea SRL-urilor (n prezent 5400 lei). Existena clauzei cu privire la acest capital nu influeneaz nicidecum deciziile de creare a unei companii mari, dar reduce semnificativ nclinaia spre afaceri a micilor ntreprinztori. La etapa iniial a crerii unei societi comerciale aceast procedur oricum nu garanteaz nimic n termeni de onorare a obligaiilor fiscale sau contractuale. Aceasta doar creeaz costuri i proceduri n plus, fr a spori credibilitatea companiei. Spre exemplu, bncile ofer credite care pot fi garantate numai prin active, nu prin vrsmintele n capitalul social al companiei. n loc de a fora companiile s introduc vrsminte n capitalul social la etapa de nregistrare, poate fi introdus obligaia de majorare a capitalului pn la nivelul minimal stabilit de legislaie n termen de 6 lun din data nregistrrii companiei. Este necesar introducerea principiului de aprobare tacit la fiecare etap n procesul de eliberare a permiselor pentru construcii i autorizaiilor pentru desfurarea activitilor economice. n prezent aceste proceduri rmn nalt birocratizate i creeaz condiii propice pentru aranjamente corupte. Aceasta va reduce esenial posibilitile de estorcare a mitei de ctre organismele implicate n eliberarea acestor documente. Acest principiu deja a fost introdus n procedura de eliberare a licenelor. n vederea accelerrii procedurilor, poate fi preluat i experiena Cehiei, Suediei sau Marii Britanii, ri unde procedura de eliberare a permiselor a fost accelerat prin introducerea funciei de inspector autorizat, care poate fi executat i de persoane private i prin crearea unor elemente de concuren ntre inspectorii autorizai i autoritile publice cu competene n domeniul construciilor. Totodat, este clar c fr adoptarea unui Cod al Construciilor modern i eficient i fr reglementarea clar a competenelor i obligaiilor administraiilor locale n legea cu privire la administraia public local, va fi greu de atins succese majore i durabile n procedurile de eliberare a permiselor i autorizaiilor. Ministerul Economiei i Comerului, n calitate de autoritate naional suprem care formuleaz i promoveaz politicile comerciale, ar trebui s monitorizeze atent politicile adoptate la nivelul unor sectoare de diferite agenii de reglementare pentru ca aceste politici s nu aib efect advers asupra comerului, n special asupra exporturilor rii. Toate deciziile cu caracter de reglementare a
169
activitii economice trebuie s satisfac criteriilor prevzute de legea cu privire la principiile reglementrii de stat a activitii de ntreprinztor (transparen, previzibilitate, evaluarea impactului). Ar fi indicat modificarea Legii cu privire la societile pe aciuni n vederea consolidrii drepturilor acionarilor (art. 25) i obligaiilor directorilor (art. 74). n particular, acionarii, inclusiv cei minoritari, trebuie s aib acces la orice document aferent activitii societii, nu doar acces la cele prevzute n mod expres de legislaie. Directorii executivi trebuie s fie pasibili de rspundere pentru daunele comise nu doar din rea intenie, dar i din neglijen. Este necesar de evaluat posibilitatea reducerii poverii fiscale asociate cu contribuiile de asigurarea social de stat. n prezent are loc un proces de redistribuire a acestei poveri (tot mai puin pltete angajatorul i tot mai mult angajatul), dar n esen aceasta nu schimb cu nimic povara fiscal total. Or, atunci cnd are loc negocierea salariului, angajatul i angajatorul discut salariul net, nu cel brut. Reducerea gradual a poverii fiscale este necesar pentru a scoate din umbr companiile, care prefer s-i asume riscurile evaziunii fiscale n loc s plteasc contribuii de asigurare social foarte mari. Moldova se calific printre cele mai avansate ri n CSI n ceea ce privete dezvoltarea tehnologiilor informaionale, dar acestea snt nc foarte puin utilizate n e-guvernare n vederea simplificrii procedurilor administrative. Astzi majoritatea companiilor au acces la Internet sau pot s-i asigure accesul, ns nu au posibilitatea utilizrii acestei tehnologii, de exemplu, pentru a prezenta rapoartele fiscale i statistice ctre organele respective. Varianta optimal ar fi, dup cum arat exemplul Romniei, Cehiei i Bulgariei, contractarea unei companii private strine cu experien n prestarea unor asemenea servicii. Dezvoltarea tehnologiilor informaionale este propice i pentru reducerea corupiei, mai ales acolo unde interaciunile dintre persoana cu funcii de rspunde i clientul privat pot fi standardizate n cadrul unor protocoale sau proceduri. Experiena recent a rilor care au aderat la UE n anii 2004-2007 arat c instrumentele oferite de tehnologiile informaionale snt deosebit de eficiente n combaterea corupiei n achiziiile publice. Este necesar elaborarea i adoptarea ct mai urgent a unei noi legi cu privire la protecia concurenei. Legea trebuie s prevad n mod expres competenele Ageniei Naionale pentru Protecia Concurenei i s stabileasc mecanismul i criteriile de stabilire a mrimii amenzilor. La fel de important este ca legea s elimine orice conflict de interese din activitatea ANPC, iar pentru aceasta finanarea ANPC trebuie s provin integral din bugetul de stat.
Elena GORELOVA
DEZVOLTAREA REGIONAL: EVOLUIE, LECII, RECOMANDRI
INTRODUCERE
Timp ndelungat dezvoltarea regional n Moldova nu constituia un obiect separat/ specific al politicilor publice. Pentru a depi rmnerea n urm excesiv de mare a dezvoltrii regiunilor de la periferie autoritile administraiei publice au ntreprins diverse aciuni au fost realizate dou reforme administrativ-teritoriale (n anul 1999 i 2003), a fost adoptat Programul Naional Satul moldovenesc i un ir de alte programe de mbuntire a infrastructurii localitilor, de dezvoltare a sectoarelor economice tipice pentru localitile rurale etc. ns dinamica indicatorilor dezvoltrii regionale a demonstrat meninerea dezechilibrului teritorial i lipsa unor progrese pozitive importante n soluionarea problemei de depire a disparitilor de dezvoltare social-economic a capitalei i a celorlalte teritorii. Dup ieirea rii din criza anilor 90 s-a intensificat necesitatea creterii rolului i aportului regiunilor n creterea economic. De aceea, n Strategia de cretere economic i reducere a srciei din anul 2004 dezvoltarea regional a fost determinat drept una din prioritile pe termen mediu de dezvoltare a Moldovei. n Strategie au fost formulate prevederile generale privind noua politic regional, bazat pe aplicarea experienei i practicii rilor europene. n scopul implementrii noii politici regionale n 2006 a fost adoptat Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova, iar n 2008 a fost aprobat Hotrrea Guvernului cu privire la aciunile de implementare a acestei legi. n Strategia naional de dezvoltare pentru anii 2008-2011 problema dezvoltrii regionale se examineaz ca fiind una din prioritile naionale. ns procesul de formare i implementare a noii politici regionale s-a dovedit a fi destul de complex. Deocamdat, nu snt create instituiile necesare, nu snt nsuite i imple-
171
Dezvoltarea regional: evoluie, lecii, recomandri
mentate instrumentele principale ale dezvoltrii regionale, autoritile administraiei publice centrale i locale nu snt suficient de pregtite pentru realizarea unei activiti eficiente n domeniul dezvoltrii regionale. Activitatea principal privind implementarea noii politici regionale de nivel naional i regional trebuie s demareze n perspectiva cea mai apropiat. De aceea, este foarte important s se concentreze toate forele asupra soluionrii eficiente a acelor probleme normativ-legislative i instituionale principiale pentru promovarea politicii regionale i a obiectivului ei principal, formulat n Legea privind dezvoltarea regional obinerea unei dezvoltri social-economice echilibrate i durabile pe ntreg teritoriul Republicii Moldova.
1. TERMINOLOGIA I CONCEPTELE UTILIZATE

n studiile i documentele politice axate pe soluionarea problemelor de reducere a disparitilor i dezvoltrii social-economice echilibrate n cadrul naional i supranaional (de exemplu, n spaiul rilor Uniunii Europene), se utilizeaz un spectru larg de termeni: teritorial, spaial, teritorial-spaial, regional, administrativ-teritorial, dezvoltare local. Acesta vizeaz nu numai varietatea acelor aspecte care snt luate n considerare n cadrul analizei i soluionrii problemei de echilibrare, dar i particularitile conceptului selecionat pentru elaborarea sistemului de dezvoltare ntr-un anumit spaiu. De remarcat faptul c la etapa actual nu exist o terminologie unic unanim acceptat la nivel naional i supranaional. Totodat, s-a creat o anumit cultur general de utilizare a noiunilor generale. Convenional cadrul conceptual se poate diviza n trei grupe mari n funcie de acele aspecte ale problemei de dezvoltare i echilibrare asupra crora se axeaz atenia n procesul de elaborare i implementare a politicii.
Aspectul teritorial (dezvoltare teritorial, spaial, teritorial-spaial )

De obicei, sub aspect teritorial se examineaz dezvoltarea spaial i amplasarea obiectelor de producie i sociale, a reelelor comunicaionale, de transport i a altor reele, a resurselor umane etc. n cadrul unor sau altor limite teritoriale. Ca regul, aspectul teritorial se utilizeaz pentru analiza amplasrii echilibrate a diferitor factori i a condiiilor vitale n scopul amplasrii i utilizrii optime a resurselor. Aspectul teritorial se aplic pentru relevarea i soluionarea problemelor de dezvoltare la diferite nivele. Aceste nivele pot fi destul de importante de ar, regiuni frontaliere/ interstatale etc., precum i de nivel mai mic regiuni naionale, uniti administrativteritoriale, municipii, orae, teritorii depresive special delimitate etc. Drept exemple de utilizare a aspectului teritorial pot servi planurile de amenajare a teritoriului, planurile de dezvoltare a municipiilor, oraelor, schemele teritoriale de amplasare a obiectelor de infrastructur etc.
172
Aspectul regional (dezvoltarea regional)

Ca regul, aspectul regional abordeaz problemele de devansare a disparitilor interregionale i intraregionale nentemeiate i astfel realiznd o dezvoltare mai echilibrat a regiunilor i rilor. Conceptul regional este direcionat asupra echilibrrii social-economice prin relevarea punctelor vulnerabile i a prioritilor adecvate de dezvoltare a unor anumite regiuni pentru asigurarea unei dezvoltri mai echilibrate n general. Aspectul regional poate fi de nivel supranaional, precum i de nivel naional. De exemplu, n Uniunea European politica regional demareaz att n limitele ntregii Uniuni pentru apropierea parametrilor principali i a condiiilor de dezvoltare a rilor-membre, precum i n limitele fiecrei ri n parte cu scopul ameliorrii dezechilibrelor interne i dezvoltrii mai echilibrate a regiunilor i rilor. n prezent Republica Moldova utilizeaz experiena european de formare i implementare a politicii regionale ca fiind una din direciile politicii sale interne. De aceea, cadrul conceptual trebuie s fie aplicat n conformitate cu normele politicii regionale europene. Prin noiunea de regiuni se neleg uniti teritoriale special delimitate pe baza clasificatorului european, care devin obiecte ale politicii regionale, care dispun de instituii i instrumente speciale. Regiunile pot cuprinde cteva uniti administrativ-teritoriale, dar por coincide i cu limitele unitilor administrativ-teritoriale. Trecerea la implementarea experienei europene nu semnific faptul c anterior n Moldova nu s-a promovat politica regional. Dei lipseau documente programatice n domeniul politicilor regionale, se susinerea dezvoltarea regional prin intermediul acelor instrumente de care dispunea Guvernul. Instrumentele aplicate n domeniul politicilor regionale se deosebeau prin tradiionalism: strategia dezvoltrii judeelor/raioanelor, oraelor; transferuri din bugetul de stat n bugetele unitilor administrativ-teritoriale; programe sectoriale i intersectoriale cu seciuni regionale (de exemplu, programul de renovare i descentralizare a sistemului de alimentare cu energie termic a localitilor, programul de gazificare, concepia dezvoltrii durabile a localitilor, programul de alimentare cu ap i canalizare a localitilor, programul Satul moldovenesc etc.).
Totodat, prin regiuni (prin obiecte ale politicilor regionale) se nelegeau i unitile administrativ-teritoriale, i zonele mari teritorial-economice ( Sud, Sud-Est, Centru, Nord), i tipurile de localiti (sate i orae) i chiar localiti separate. De aceea, este necesar s se ia n considerare acele deosebiri dintre aspectul regional i termenii-cheie (regiuni, dezvoltare regional, politic regional), care se refer la perioade calitativ diferite de promovare a politicii regionale n Moldova.
173
Aspectul local (dezvoltare local)

n limitele aspectului local se examineaz i se soluioneaz problemele dezvoltrii socialeconomice ale diferitor uniti administrativ-teritoriale i localiti (municipii, orae, sate). Spre deosebire de aspectele sus-menionate, pentru aspectul local de dezvoltare snt foarte importante problemele autoadministrrii locale, mputernicirilor, responsabilitilor i ale competenelor autoritilor locale de administrare, de participare la administrarea comunitilor locale. Consolidarea autoadministrrii locale i relevarea sistemului optim de corelaie ntre autoritile centrale i administraiile locale constituie condiiile principiale pentru dinamica dezvoltrii locale. Bineneles, n limitele aspectului local problemele dezechilibrului i echilibrrii nu snt majore, spre deosebire de aspectul regional. Este necesar s se menioneze c deosebirile terminologice expuse mai sus snt foarte relative, deoarece, n foarte multe cazuri este justificat s se utilizeze noiunile de teritorial, regional, dezvoltare local n calitate de sinonime. De exemplu, la nivel de ar problema dezvoltrii teritoriale echilibrate a produciei, infrastructurii, resurselor umane, serviciilor sociale etc. poate fi soluionat prin delimitarea special a regiunilor i utilizarea instrumentelor i instituiilor specifice. n cazul respectiv este mult mai corect s se vorbeasc despre dezvoltare regional i promovare a politicii regionale, fapt care nu exclude utilizarea instrumentelor de dezvoltare teritorial-spaial i local. n acelai timp, problema respectiv poate fi soluionat i prin intermediul planificrii complexe a dezvoltrii unitilor administrativ-teritoriale i a localitilor existente, prin investirea cu mputerniciri mai largi a autoritilor locale, orientare a programelor sectoriale importante spre obinerea de rezultate n teritorii concrete. n cazul dat este mult mai corect s se utilizeze noiunea de dezvoltare teritorial i local, care nu exclude utilizarea conceptului regional fa de planificarea dezvoltrii. Cu alte cuvinte, aspectul teritorial, regional i local snt concepte i noiuni care nu se exclud reciproc, dar care se completeaz reciproc i care n practica real se ntreptrund strns.
2. EVOLUIA DEZVOLTRII REGIONALE N REPUBLICA MOLDOVA

Perioada crizei i reformelor din anii 90
Una dintre problemele stringente ale dezvoltrii Moldovei rmne problema dezvoltrii social-economice dezechilibrate a teritoriului rii. Pn nu demult problemele dezechilibrelor teritoriale nu se examinau cu titlu de probleme strategice i prioritare. Politicile publice erau axate pe realizarea obiectivelor care nu vizau direct reducerea dezechilibrului de dezvoltare a diferitor teritorii.
174
Astfel, reformele de mari proporii din anii 90 orientate spre trecerea la economia de pia i crearea unui nou sistem economic au fost reforme de nivel naional (privatizarea n mas, liberalizarea comerului exterior i a preurilor, reforma agrar etc.). n aceast perioad problemele dezvoltrii teritoriale i locale jucau un rol subordonat fa de obiectivele naionale de reformare a sistemului economic i a altor sfere de activitate vital. Fr ndoial c nfptuirea reformelor a influenat dezvoltarea regional i local. ns reformele s-au nfptuit de sus n jos, de aceea transformrile la nivel de teritorii au fost doar nite consecine ale reformelor de nivel naional. Astfel, sarcinile privind necesitile imperioase de dezvoltare a unor regiuni concrete i de realizare a unei dezvoltri teritoriale echilibrate a rii n ntregime n-au fost promovate cu titlu de independente. Rezultatele i consecinele reformelor care s-au manifestat la nivel local, practic, n-au fost evaluate, precum n-a fost evaluat nici amploarea problemei dezechilibrelor, n cretere, a dezvoltrii teritoriale. n acelai timp, perioada de reformare era marcat de o criz economic profund, sub influena creia au fost distruse nu numai diferite sectoare ale economiei naionale i ale sferei sociale. Criza anilor 90 a avut nu numai caracter macroeconomic i sectorial, dar i aspect regional relevant. Cele mai mari consecine negative ale crizei le-au suportat economiile regionale de la periferie, reprezentate prin economiile oraelor mici i satelor. Starea economiilor oraelor mici depindea foarte mult de rezultatele funcionrii ctorva ntreprinderi amplasate pe teritoriul acestora. Diminuarea grav a volumului produciei sau nchiderea acestor ntreprinderi a condus imediat la comprimarea economiilor oraelor mici, omajul n mas i migraia populaiei n capital sau peste hotarele rii. Economiile rurale s-au confruntat cu probleme legate de lichidarea vechiului sistem de subvenionare centralizat a sectorului agrar, cu noile corelaii dintre preurile la produsele agricole i neagricole, cu apariia concurenei pe piaa intern etc. i se transformau n domenii neproductive i nerentabile. Conform datelor recensmntului din 2004 intensitatea fenomenului plecrii populaiei apte de munc din raioanele republicii la munci peste hotarele rii a fost mai mare de 3 ori dect a celor plecai din municipiul Chiinu. n condiiile reformrii cardinale a sistemului economic, a privatizrii n mas, a liberalizrii pieei interne, dezvoltrii libere a antreprenoriatului au aprut noi genuri de activitate economic, care s-au concentrat i se dezvoltau preponderent n oraele mari, n special, n capitala republicii: bancar, de asigurri, activitate de consulting, diferite tipuri de servicii pentru business i populaie etc. Ca rezultat, s-a produs aprofundarea disparitilor interregionale n dezvoltarea social-economic, n primul rnd, ntre capitala republicii i toate celelalte regiuni. Aadar, n 2000 volumul produsului global regional pe cap de locuitor n municipiul Chiinu a fost n medie de 3,2 ori mai mare dect n celelalte regiuni, iar volumul investiiilor
175
atrase de 5,9 ori mai mare1. Dispariti destul de profunde n dezvoltare s-au constatat i ntre alte regiuni de la periferie. Produsul global regional pe cap de locuitor n judeul Taraclia era de 1,3 ori mai mare dect n medie pe judee, iar n judeele Orhei i Lpuna de 1,2 ori mai mic2. Deci, diferenierea ntre judee privind volumul produsului global regional pe cap de locuitor a fost destul de considerabil. Aprofundarea disparitilor n domeniul dezvoltrii economice a regiunilor a determinat diferenierea teritorial substanial a condiiilor, nivelului de trai i calitii vieii populaiei. La sfritul anilor 90 principalele zone ale srciei au devenit oraele mici i satele. Cota celor sraci n rndul populaiei oraelor mici i satelor, practic, era de dou ori mai mare fa de populaia oraelor mari. n anul 1999 nivelul srciei n oraele mici i n sate constituia circa 80% n timp ce n oraele mari (Chiinu, Bli) puin mai mare de 40%3. n felul acesta, problema srciei a devenit problema-cheie a dezechilibrului teritorial i a dezvoltrii social-economice a rii.
Perioada creterii economice

La nceputul anului 2000 creterea economiei Moldovei a influenat pozitiv asupra multor sectoare i asupra sferei sociale. ns problemele dezechilibrelor teritoriale n dezvoltarea social-economic rmn destul de stringente i actuale, n pofida activizrii acelor domenii ale politicilor publice, care trebuie s contribuie la ameliorarea situaiei socialeconomice n regiunile de la periferie. n ultimii ani au fost adoptate un ir de documente politice orientate i spre dezvoltarea economiei i infrastructurii regiunilor Programul naional Satul moldovenesc pentru anii 2005-2015 (2005), Programul naional de renovare i descentralizare a sistemului de alimentare cu cldur a localitilor din Republica Moldova (2003), Strategia dezvoltrii sectorului agroalimentar pentru anii 2006-2015 (2006), Programul de restabilire i dezvoltare a viticulturii i vinificaiei n anii 2002-2020 (2002), Concepia dezvoltrii durabile a localitilor Republicii Moldova (2001), Programul de alimentare cu ap i canalizare a localitilor din Republica Moldova pn n anul 2015 (2005), Strategia de dezvoltare durabil a turismului n Republica Moldova n anii 2003-2015 (2003), Concepia salubrizrii localitilor din Republica Moldova (2007) .a. n acelai timp, lipsa unei politici regionale bine determinate nu contribuie la depirea dezechilibrelor teritoriale eseniale. Acestea continu s se manifeste prin anumite dis1
2 3
Calculele autorului efectuate n baza datelor Biroului Naional de Statistic cu privire la Produsul regional global. Ibidem. Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei (2004-2006).
176
pariti i la diferite niveluri de dezvoltare ale economiei, antreprenoriatului, serviciilor sociale, precum i n diferenierea considerabil a nivelului de trai i calitii vieii populaiei, n special ntre capitala republicii (precum i municipiul Bli), pe de o parte, i celelalte regiuni, pe de alt parte. Pe plan economic, rmnerea n urm a dezvoltrii regiunilor este condiionat de predominarea produciei agrare i prelucrarea materiei prime agricole, atractivitatea investiional redus a economiilor regionale, de nedezvoltarea infrastructurii, antreprenoriatului i serviciilor pentru business. n municipiul Chiinu locuiesc doar 22% din populaia Moldovei, n celelalte regiuni 78%. Dar corelaia ntre rolul i ponderea capitalei i altor teritorii n economia rii pe parcursul a mai multor ani este hipertrofiat. Producia industrial este concentrat n special n municipiul Chiinu, unde se realizeaz peste 53% din volumul total al produciei industriale din republic i funcioneaz peste 47% de ntreprinderi antrenate n industrie. Numai n municipiul Bli indicatorii relativi de dezvoltare a industriei snt comparabili sau mai nali dect n municipiul Chiinu. n medie, disparitile ntre unitile administrativ-teritoriale cu volum maxim i minim de producie industrial (calculat pe cap de locuitor) snt de 10 ori i mai mult. Aadar, volumul de producie industrial realizat n 2007 pe cap de locuitor n municipiul Bli constituia 21,6 mii lei i n municipiul Chiinu 17,6 mii lei, acetia fiind cei mai nali indicatori ntre unitile administrativ-teritoriale. Totodat, cei mai mici indicatori ai volumului produciei industriale realizat pe cap de locuitor caracterizau raioanele oldneti 0,181 mii lei, Leova 0,404 mii lei i Teleneti 0,483 mii lei. Decalajul dintre municipiile cu indicatorul de maxim importan i raioanele cu indicatorul de minim importan n anul 2007 era mai mare de 55 ori. Este necesar de menionat c, un decalaj destul de semnificativ privind nivelul produciei industriale exist nu numai ntre municipiile mari i alte uniti administrativ-teritoriale, dar i ntre alte formaiuni nonmunicipale. n raioanele Rezina, Edine i Ungheni n anul 2007 s-a realizat producie industrial pe cap de locuitor de 27 ori mai mult dect n raioanele oldneti, Leova i Teleneti. Capitalei n revin peste 57% investiii n capitalul fix, iar celorlalte teritorii corespunztor mai puin de 43%4. Raportul dintre municipiile mari cu volumul de investiii maxime n capital fix (pe cap de locuitor) i unitile administrativ-teritoriale cu investiii minime este mai mare de 10 ori. Ponderea municipiului Chiinu n circulaia mrfurilor cu amnuntul constituie peste 56%, cota celorlalte regiuni constituie mai puin de 44%.
Numai n municipiile Chiinu i Bli cuantumul investiiilor n capital fix pe cap de locuitor depesc nivelul mediu pe republic.
177
Tabelul 1. Unii indicatori privind dezechilibrul teritorial n dezvoltarea economic 2003 Investiii n capital fix n %: pondere mun. Chiinu pondere celelalte teritorii Producie industrial: pondere mun. Chiinu pondere celelalte teritorii Numr ntreprinderi (raportoare) pondere mun. Chiinu pondere celelalte teritorii Volumul operaiilor comerciale cu amnuntul pondere mun. Chiinu pondere celelalte teritorii 52,2 47,8 2004 54,9 45,1 2005 55,0 45,0 2006 57,5 42,5 2007 48,5 51,5 2008 45,9 54,1
53,6 46,4 67,5 32,5
53,0 47,0 64,8 35,2
52,0 48,0 65,3 34,7
51,4 48,6 65,3 34,7
39,7 60,3 66,0 34,0
39,3 60,7 *
55,9 44,1
56,3 44,1
55,8 44,2
56,3 43,7
56,9 43,1
56,2 43,8
Sursa: Biroul Naional de Statistic i calculele autorului. * n momentul publicaiei nu existau date
Ca rezultat al disparitilor teritoriale n dezvoltarea economic s-au creat dezechilibre interregionale considerabile n ceea ce privete nivelul de trai i calitatea vieii populaiei, dependena puternic a posibilitilor personale de locul de trai. Exist o difereniere teritorial esenial a cuantumului salariilor. Salariile n municipiile Chiinu i Bli snt constant mai mari dect n celelalte regiuni. n municipiul Chiinu cuantumul salariului este cu 31% mai mare dect salariul mediu pe republic i de 2,2 ori mai mare dect n raioanele cu o cot a salariului mult mai mic (anul 2007). Aceasta se explic prin faptul c n economia municipiilor domin sectoare cu un cuantum mult mai nalt al salariilor (sectoarele industrial, construcii, bancar-financiar etc.) n comparaie cu economiile de la periferie, n structura crora predomin sectorul agrar i sectorul de prelucrare a materiei prime agricole conex acestuia. n perioada creterii economice nivelul srciei n rndul populaiei oraelor mari s-a redus mult mai rapid dect n rndul populaiei oraelor mici i a satelor. De aceea, disparitile n extinderea srciei ntre oraele mari, oraele mici i localitile rurale n ultimii ani nu s-au redus, dar s-au majorat. n anul 2001 nivelul srciei n sate era de 1,9 ori mai mare dect n oraele mari (Chiinu, i Bli), iar n oraele mici de 2,4 ori. n anul 2005 nivelul srciei n localitile rurale i n oraele mici era deja de 6 ori mai mare dect n oraele mari.
178
Tabelul 2. Nivelul srciei absolute n profil teritorial (% populaiei srace) 2001 Nivelul srciei absolute: - orae mari - orae mici - localiti rurale 39,0 73,1 58,2 16,5 46,8 45,1 12,8 42,4 31,1 6,9 34,9 31,2 5,9 34, 2 36,0 (20,6) (30,1) (34,1) 2002 2003 2004 2005 (2006)
Sursa: Raport final cu privire la implementarea Strategiei de cretere economic i reducere a srciei. Ministerul Economiei i Comerului, 2008. Not: indicatorii pe anul 2006 nu pot fi comparai cu indicatorii anilor precedeni din cauza modificrii metodologiei de calculare a acestora.
Stagnarea de lung durat a dezvoltrii economice a majoritii oraelor mici i a satelor provocat de lichidarea multor ntreprinderi pe baza crora ulterior s-au creat orae i de reducerea permanent a locurilor de munc, nivelul redus (inclusiv n comparaie cu municipiul Chiinu) al salariilor i veniturilor din activitatea agricol, predominante n majoritatea regiunilor rii, a condus la o migraiune extern mult mai mare din regiunile de periferie, dect din capital. Conform datelor recensmntului populaiei din 2004, 92% din migranii moldoveni care lucreaz peste hotarele Moldovei, snt locuitori ai regiunilor de periferie. Dac cota migranilor care muncesc din numrul populaiei apte de munc n municipiul Chiinu constituie numai 4,1% , atunci n medie n celelalte teritorii aceasta constituie 13,4%. n unele raioane cota celor plecai la munc peste hotare atinge 17-18% din numrul populaiei apte de munc5. Astfel, rezultatele creterii economice se repartizeaz destul de neuniform i se relev pe teritoriul rii: exist dispariti majore nefondate ntre nivelul de dezvoltare a periferiei i a capitalei republicii, precum i un dezechilibru semnificativ n descentralizarea teritorial a resurselor financiare, investiionale, infrastructurale i a altor resurse, cota minoritar a crora este concentrat n regiuni, iar majoritar n centrul administrativ al rii; srcia a obinut un caracter teritorial pregnant, aceasta este mai rspndit n localitile rurale i n oraele mici, locuitorii crora dispun de posibiliti minime de soluionare a problemelor lor materiale i acces limitat la servicii sociale de calitate.
Multe dezechilibre n dezvoltarea social-economic teritorial ori nu se reduc, ori snt depite foarte lent, n virtutea crora se menine diferenierea profund nefondat a condiiilor i posibilitilor de dezvoltare a economiei, infrastructurii, antreprenoriatului, serviciilor sociale, i diferenierea n soluionarea problemelor privind ocuparea forei de munc i veniturile populaiei.
5
Calculele autorului n baza rezultatelor Recensmntului populaiei din 2004.
179
De aceea, este o necesitate indispensabil remedierea lacunei regionale n politicile publice, care s-a creat n rezultatul unei atenii insuficiente de lung durat fa de soluionarea n complex a problemelor de dezvoltare a teritoriilor din afara capitalei i de la periferii.
3. MODERNIZAREA POLITICII REGIONALE N REPUBLICA MOLDOVA

nceputul modernizrii politicii i aciunile ntreprinse
Moldova se afl la etapa iniial de promovare a noii politici regionale, bazndu-se pe normele generale i pe experiena rilor europene. Schimbrile care urmeaz a fi ntreprinse snt att de semnificative, nct se poate vorbi despre o reformare a politicii de dezvoltare regional. Pentru prima dat prevederile noii politici regionale au fost expuse n 2004 n Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei (2004-2006), aprobat de Parlamentul RM (Legea nr. 398 din 02.12.2004). n Strategie se relev faptul c rmnerea n urm a dezvoltrii economiilor regionale, disproporia evident n nivelul de dezvoltare socialeconomic a capitalei i a celorlalte regiuni ale rii poate constitui unul din obstacole n dezvoltarea ulterioar a economiei rii. De aceea, dezvoltarea regional a fost inclus n numrul celor prioritare pentru anii 2004-2006. Se prevedea c politica dezvoltrii regionale se va baza pe experiena rilor Uniunii Europene (i a rilor n curs de aderare), care presupune implementarea unor noi principii, instituii, instrumente i mecanisme ale dezvoltrii regionale. n planul de aciuni privind realizarea Strategiei de Cretere Economic i Reducere a Srciei (2004-2006) (Strategia a fost prelungit pentru anul 2007), la capitolul nfptuire a politicii de dezvoltare regional s-a planificat realizarea urmtoarelor aciuni: adoptarea i implementarea legii cu privire la dezvoltarea regional; delimitarea regiunilor de dezvoltare; elaborarea strategiei naionale de dezvoltare regional; elaborarea principiilor instituionale pentru implementarea politicilor regionale (de nivel naional i regional); consolidarea cooperrii transfrontaliere n limitele euroregiunilor.
Aciunile planificate au fost realizate doar parial. Eforturile principale au fost axate pe elaborarea i adoptarea bazei legislativ-normative necesare. n decembrie 2006 Parlamentul a adoptat Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova (Legea nr. 438-XVI din 28.12.2006). n februarie 2008 Parlamentul a adop-
180
tat hotrrea cu privire la aciunile de implementare a acestei legi i a aprobat un ir de regulamente Cu privire la Consiliul Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale, Regulamentul-cadru cu privire la consiliul regional pentru dezvoltare, Regulamentulcadru cu privire la Agenia de dezvoltare regional , Regulamentul de formare i utilizare a mijloacelor Fondului Naional de Dezvoltare Regional. ns procesul de formare a cadrului instituional funcional i a instrumentelor dezvoltrii regionale, precum i formularea politicilor publice la nivel naional i regional s-a tergiversat excesiv. Pn n prezent nu s-au constituit agenii de dezvoltare n regiuni, n-a fost aprobat strategia de dezvoltare regional, n-au fost elaborate strategiile de dezvoltare a regiunilor, n-au fost soluionate sau au rmas confuze multe probleme de finanare a aciunilor privind dezvoltarea regional etc. Despre rezultatele insuficiente ale aciunilor ntreprinse n perioada 2004-2007 o demonstreaz i evaluarea situaiei prezentat n Strategia naional de dezvoltare pentru anii 2008-2011 (Legea nr. 295-XVI din 21.12.2007). n document se menioneaz c unul din aspectele slabe ale actualei etape de dezvoltare l constituie meninerea disparitilor interregionale profunde n nivelul de dezvoltare social-economic dezvoltarea rii rmne n continuare a fi polarizat, cele mai dezvoltate n toate aspectele fiind municipiile Chiinu i Bli. Datorit situaiei nefavorabile care s-a creat n unele localiti, exist un decalaj semnificativ ntre regiuni n ce privete veniturile, ocuparea forei de munc, accesul la serviciile medicale i educaionale i asigurarea acestora cu infrastructur fizic i social. Dei ntr-o relativ scdere comparativ cu anul 2007, decalajul intraregional ramne destul de pronunat i n 2008. Spre exemplu, la nivelul de realizare a produciei industriale decalajul era de 9 ori (14,82 mii lei pe cap de locuitor n mun. Chiinu i 1,6 mii lei n regiunea Sud), la nivelul de investiii de 4,5 ori (10,35 mii lei pe cap de locuitor n mun. Chiinu i 2,3 mii lei n regiunea Centru), la nivelul salarii 1,9 ori (3263 lei n mun. Chiinu i 1749 lei n regiunea Sud). Tabelul 3. Unii indicatori de dezvoltare a regiunilor pentru anuii 2007-2008 mun. UTA Chiinu Gguzia 2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008 1018,0 1015,9 1066,4 1065,8 543,8 543,3 785,1 785,4 159,7 159,8 Nord Centru Sud 34,97 19,1 19,17 24,9 25,04 91,3 91,26 40,3 40,21
Numrul populaiei (la 01.01.2009), mii locuitori 34,9 Cota populaiei urbane din numrul total al populaiei regiunii, n % Volumul produciei industriale 4,8 pe cap de locuitor, mii lei Investiii n capital fix pe cap de 2,0 locuitor, mii lei
6,1 2,4
2,9 2,0
3,0 2,3
1,2 2,1
1,6 2,42
13,2 9,2
14,82 10,35
3,5 1,4
3,6 2,39
181
mun. UTA Chiinu Gguzia 2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008 Salariu mediu lunar n regiune, 80,8 82,6 74,1 74,4 69,5 69,1 130,6 129,0 69,7 67,5 n % fa de salariul mediu lunar pe republic Nord Centru Sud
Sursa: Date ale Biroului Naional de Statistic i calculele autorului.
Astfel, procesul de modernizare al politicii dezvoltrii regionale pentru anii 2004-2008 demareaz lent. Adoptarea Legii privind dezvoltarea regional i hotrrile cu privire la aciunile de implementare a acesteia evident c snt insuficiente, pentru a spera n obinerea unor rezultate practice vizavi de schimbarea situaiei n regiuni i reducerea disparitilor social-economice interregionale. Este necesar activizarea realizrii unor aciuni concrete privind implementarea tuturor elementelor noii politici.
Abordarea regional a dezvoltrii social-economice

Timp ndelungat Moldova aplica ci i metode tradiionale de soluionare a problemei dezvoltrii teritoriilor. n special, acestea se bazau pe ipoteza c politicile sectoriale elaborate (agrar, industrial, infrastructural etc.) pot asigura automat rezultate eficiente la nivel regional/local. ns nu ntotdeauna rezultatele practice s-au dovedit a fi echivalente pentru diferite teritorii i nu ntotdeauna au asigurat rezolvarea acelor probleme economice, infrastructurale, ecologice, sociale i alte probleme, de actualitate major pentru anumite regiuni i comuniti locale. n abordarea sectorial a planificrii dezvoltrii social-economice i realizarea centralizat a politicilor sectoriale de sus n jos, de regul, nu snt luate n considerare particularitile, potenialul i necesitile de dezvoltare ale unor teritorii concrete, care prestabilesc obinerea unor efecte diferite la nivel regional/local. Din cauza previziunilor slabe privind influena programelor sectoriale asupra dezvoltrii uneia sau altei regiuni totdeauna exist riscuri majore de meninere sau aprofundare a disparitilor n dezvoltarea regional. De aceea, n planificarea dezvoltrii regionale abordarea sectorial trebuie s se efectueze mpreun cu abordarea regional, care se deosebete prin planificarea dezvoltrii de jos n sus. n cazul utilizrii concomitente a abordrilor sectoriale i regionale are loc coordonarea necesitilor i prioritilor de dezvoltare a diferitor regiuni cu obiectivele i prioritile naionale sectoriale, formulate n strategiile i programele corespunztoare. Ca rezultat, se asigur armonizarea necesitilor i prioritilor regionale i sectoriale, fapt care permite s se elaboreze o politic naional i o strategie de dezvoltare regional reale, precum i s se realizeze strategii mult mai adecvate i mai reale de dezvoltare a regiunilor, legate de programele naionale sectoriale adoptate.
182
Este necesar de menioFigura 1. Abordarea sectorial i regional n planificarea dezvoltrii regionale nat, c implementarea la scar larg a abordrii regionale este important nu numai pentru dezvoltarea regional i obinerea rezultatelor pozitive n domeniul dezvoltrii regiunilor, dar i pentru perfecionarea i corectarea politicilor sectoriale. Promovarea necesitilor de jos permite n cele mai multe cazuri s se detalieze i s se precizeze posibilitile i obiectivele de dezvoltare a diferitor sectoare lund n considerare potenialul i necesitile de dezvoltare a regiunilor rii.
Delimitarea regiunilor de dezvoltare

Conform legii cu privire la dezvoltarea regional pe teritoriul republicii au fost delimitate 6 regiuni Nord, Centru, Sud, municipiul Chiinu, UTA Gguzia i Transnistria, care constituie uniti teritoriale funcionale, ce reprezint cadrul de planificare, evaluare i implementare a politicii de dezvoltare regional. Regiunile de dezvoltare nu constituie uniti administrativ-teritoriale. Pentru delimitarea regiunilor de dezvoltare a fost aplicat Nomenclatorul unitilor teritoriale de statistic (NUTS), aprobat prin Regulamentul (CE) nr. 1059/2003 din 26.05.2003. n conformitate cu acest Nomenclator s-au stabilit trei categorii (niveluri) de regiuni de dezvoltare n funcie de numrul de locuitori: Niveluri NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3 3 mil. locuitori 800 mii locuitori 150 mii locuitori Numrul de populaie pe regiuni minimum 7 mil. locuitori 3 mil. locuitori 800 mii locuitori maximum
n Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova au fost delimitate: 2 regiuni de dezvoltare de nivel NUTS 2: Nord 969 mii locuitori i Centru 988 mii locuitori Sud 525 mii locuitori, UTA Gguzia 156 mii locuitori, municipiul Chiinu 712 mii locuitori, Transnistria 580 mii locuitori. 4 regiuni de dezvoltare de nivel NUTS 3:
183
Realizarea acestei delimitri a regiunilor de dezvoltare nu este una din cele mai corecte i ulterior poate complica procesul de elaborare i implementare a politicii de dezvoltare regional. n primul rnd, delimitarea teritoriului rii n 2 regiuni raportate la un nivel de clasificare NUTS 2 i 4 regiuni, raportate la alt nivel de clasificare NUTS 3, contravine Regulamentului CE sus-menionat. Potrivit art. 2 din Regulament, clasificarea NUTS este ierarhic. Conform clasificrii, teritoriul fiecrei ri-membre a UE se subdivizeaz n uniti teritoriale de nivel NUTS 1, fiecare dintre aceste uniti teritoriale la rndul su se subdivizeaz n uniti teritoriale de nivel NUTS 2, care, la rndul su, se subdivizeaz n uniti teritoriale de nivel NUTS 3. Modul de delimitare a regiunilor aplicat n Moldova contravine principiului ierarhic. Totodat, la aprobarea Legii privind dezvoltarea regional, conform creia au fost stabilite regiunile, nu s-au adus argumente ntru susinerea hotrrii adoptate. Principiul respectiv de niveluri diferite aplicat la delimitarea regiunilor n Moldova nu este utilizat n nici o ar european. De exemplu, n scopul planificrii dezvoltrii regionale n Romnia au fost delimitate 8 regiuni de nivel NUTS 2, care se constituie din 42 de uniti teritoriale de nivel NUTS 3 (din judee i municipiul Bucureti). n Slovacia au fost delimitate 4 regiuni de nivel NUTS 2, care la rndul su, se delimiteaz n 8 regiuni de nivel NUTS 36. n al doilea rnd, crearea regiunilor de niveluri diferite (2 regiuni mari de nivel NUTS 2 i 4 regiuni mai mici de nivel NUTS 3), creeaz probleme mari la compararea indicatorilor statistici privind dezvoltarea acestora. Conform normelor statisticii teritoriale europene colectarea i prelucrarea datelor se efectueaz strict conform nivelurilor NUTS. Nu se admite compararea indicatorilor privind dezvoltarea regiunilor raportate la diferite niveluri NUTS. De aceea i apare problema privind corectitudinea colectrii i prelucrrii informaiei n limitele statisticii regionale. Rmne actual i problema posibilitii utilizrii datelor statisticii regionale naionale pentru compararea indicatorilor dezvoltrii regiunilor delimitate n Moldova. Cel puin, este incorect s compari indicatorii dezvoltrii regiunilor Nord i Centru (regiuni de nivel NUTS 2) cu indicatorii privind dezvoltarea celorlalte regiuni Sud, mun. Chiinu, UTA Gguzia i Transnistria (regiuni de nivel NUTS 3). n acelai timp, lipsa posibilitilor de efectuare a unei analize corecte a disparitilor interregionale constituie un impediment pentru a urmri dinamica imaginii reale i a formula concluzii fundamentate, precum i pentru determinarea parametrilor cantitativi ai progresului scontat n dezvoltarea regional. n al treilea rnd, exist riscuri de a crea intenionat instituii de administrare ineficiente n regiunile mari (Nord i Centru) datorit particularitilor actuale de delimitare adminis-
http://eur-lex.europa.eu (nr. CELEX 52007DC0287).
184
trativ-teritorial a rii. n conformitate cu baza legislativ-normativ aprobat n fiecare regiune se instituie consilii regionale pentru dezvoltare n scopul coordonrii i soluionrii problemelor de dezvoltare a regiunii. Componena consiliilor regionale pentru dezvoltare se constituie, pe principii de paritate, din reprezentani ai autoritilor administraiei publice (preedini de raioane i primari) i din reprezentani ai sectorului privat i ai societii civile. n componena regiunilor din Moldova de nivel NUTS 2 intr un numr destul de mare de uniti administrativ-teritoriale. Regiunea Nord se constituie din 12 uniti 11 raioane (Briceni, Dondueni, Drochia, Edine, Fleti, Floreti, Glodeni, Ocnia, Rcani, Sngerei, Soroca) i un municipiu (Bli), regiunea Centru se constituie din 13 raioane (Anenii Noi, Clrai, Criuleni, Dubsari, Hnceti, Ialoveni, Nisporeni, Orhei, Rezina, Streni, oldneti, Teleneti, Ungheni). Consiliile regionale pentru dezvoltare, constituite din reprezentani ai 12-13 raioane (care reprezint autoritile administraiei publice, pe de o parte, i sectorul privat i organizaiile obteti, pe de alt parte), se pot confrunta cu multiple probleme de coordonare i organizare a activitii lor, cu probleme de gsire a compromisurilor privind adoptarea unor decizii, de necoinciden a intereselor diferitor raioane etc. n acest caz riscurile unei activiti ineficiente snt suficient de mari.
Formularea politicilor i utilizarea instrumentelor de planificare a dezvoltrii regionale

Formarea politicii regionale, ca regul, se efectueaz prin aplicarea unor instrumente speciale, precum Strategia naional de dezvoltare regional i Strategia dezvoltrii regiunilor. n Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova se definesc documentele sus-menionate: Strategia naional de dezvoltare regional este documentul principal de planificare a dezvoltrii regionale care reflect politica naional n domeniu i introduce mecanismele naionale ale acestei dezvoltri; Strategiile de dezvoltare regional snt documentele principale de planificare a dezvoltrii echilibrate i durabile a regiunilor i snt elaborate n conformitate cu prioritile Strategiei naionale. Elaborarea unor astfel de documente, de obicei, include urmtoarele elemente: efectuarea analizei sociale i economice n regiuni, relevarea problemelor i a disparitilor interregionale; efectuarea analizei punctelor slabe i forte, a posibilitilor i pericolelor (analiz SWOT);
185
formularea, propriu-zis, a strategiei dezvoltrii regionale a obiectivelor principale, a prioritilor i sarcinilor; determinarea zonelor de intervenii financiare i elaborarea planului de finanare; descrierea sistemului de management i monitorizare a implementrii strategiei.
Strategia naional de dezvoltare regional i strategiile de dezvoltare regional snt principalele instrumentele de planificare a dezvoltrii regionale. Elaborarea strategiei de dezvoltare a regiunilor, ca regul, anticipeaz elaborarea Strategiei naionale, fapt care se consider destul de logic din punct de vedere a crerii unei Strategii naionale de dezvoltare regional fundamentat i adecvat. n Moldova, deocamdat, nu a fost formulat o politic regional naional clar, expus ntr-un document de program oficial, precum politica de dezvoltare a regiunilor. Aceasta nseamn c, deocamdat, lipsesc documentele aprobate Strategia naional de dezvoltare regional i strategiile de dezvoltare a regiunilor delimitate legislativ. Se poate vorbi doar despre existena doar a unor principii privind caracterul general al politicii regionale, care au fost aprobate prin Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova i Strategia naional de dezvoltare pentru anii 2008-2011. n special, n Legea privind dezvoltarea regional au fost formulate obiectivele principale de susinere a dezvoltrii regionale: obinerea unei dezvoltri social-economice echilibrate i durabile pe ntreg teritoriul Republicii Moldova; reducerea dezechilibrelor nivelurilor de dezvoltare social-economic dintre regiuni i n interiorul lor; consolidarea potenialului financiar, instituional i uman n scopul dezvoltrii social-economice a regiunilor; susinerea activitii autoritilor administraiei publice locale i a comunitilor locale orientate spre dezvoltarea social-economic a localitilor i coordonarea interaciunii lor cu strategiile i programele naionale, de sector i regionale de dezvoltare.
Bineneles, formularea n lege a obiectivelor de susinere a dezvoltrii regionale nu exclude necesitatea elaborrii i adoptrii unui document strategic special privind politica regional. n condiiile n care un astfel de document lipsete, la elaborarea Strategiei naionale de dezvoltare pentru anii 2008-2011a aprut necesitatea enunrii politicii regionale, deoarece dezvoltarea regional a rmas una din prioritile naionale. De menionat, c n multe ri europene la elaborarea planurilor naionale de dezvoltare (Strategia naional de dezvoltare adoptat n Moldova constituie un analog indiscutabil al Planului naional de dezvoltare) se include un capitol separat dedicat politicii dezvoltrii regionale i care reflect coninutul Strategiei naionale de dezvoltare regional.
186
n Strategia Naional de Dezvoltare pentru anii 2008-2011 se prezint o caracteristic succint a situaiei n domeniul dezvoltrii regionale, obiectivul general, sarcinile i aciunile. Dar ntruct Strategia naional de dezvoltare s-a elaborat n lipsa documentului strategic privind politica regional, un ir de abordri i principii nu snt suficient de fundamentate i constructive. n capitolul Dezvoltarea regional snt incluse nu doar problemele dezvoltrii regiunilor din ar, dar i problemele dezvoltrii sectoarelor agricultura i mediul ambiant neexaminate n alte careva seciuni regionale. Adic, n problematica i politica dezvoltrii regionale snt incluse un ir de probleme care vizeaz subiecte ce in nemijlocit de politica sectorial. Obiectivul dezvoltrii regionale abordat pentru anii 208-2011 repet una din sarcinile expuse n Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova obinerea unei dezvoltri social-economice echilibrate i durabile pe ntreg teritoriul Republicii Moldova prin coordonarea eforturilor n cadrul regiunilor de dezvoltare. Pentru realizarea acestui obiectiv se prevede soluionarea urmtoarelor sarcini: participarea echilibrat a tuturor regiunilor n dezvoltarea social-economic a rii, punnd accentul pe regiunile Nord, Centru i Sud; accelerarea dezvoltrii oraelor mici ca poteniali poli de cretere a regiunilor; dezvoltarea economiei rurale i creterea productivitii n agricultur; dezvoltarea i modernizarea infrastructurii regionale i promovrii parteneriatului public-privat; prevenirea polurii mediului ambiant i utilizarea eficient a resurselor naturale n scopul creterii calitii vieii.
n numrul de aciuni orientate spre implementarea politicii regionale, snt i aciuni departe de profil, de exemplu, ncheierea procesului de creare a cadastrului bunurilor imobile, elaborarea strategiei privind managementul deeurilor, modernizarea nvmntului agrar superior i mediu de specialitate, sporirea eficienei utilizrii mijloacelor financiare publice n scopul dezvoltrii sectorului agrar, crearea infrastructurii datelor geografico-spaiale ale Republicii Moldova i integrarea n spaiul internaional etc. Faptul c obiectivul pe termen mediu privind politica regional nu este suficient de concret formulat, includerea politicilor sectoriale i a unor sarcini de dezvoltare sectorial, i nu regional, precum i a unui ir de aciuni care nu vizeaz necesitile de dezvoltare a regiunilor, constituie motivul unei atitudini pesimiste fa de rezultatele care pot fi obinute din implementarea politicii regionale, prezentate n Strategia naional de dezvoltare pentru anii 2008-2011. Probabil c pe ling Strategia naional de dezvoltare regional i strategiile de dezvoltare regional, care trebuie s fie utilizate pentru crearea politicii, exist i alte instrumente de planificare a dezvoltrii regionale, care se aplic, n special, n implementarea politicii.
187
Legea privind dezvoltarea regional stabilete n calitate de astfel de instrumente: planul anual de implementare, documentul unic de program, planul operaional, programe i proiecte. ns aplicarea n practic a instrumentelor menionate poate fi dificil din cauza definirii neclare a corelaiei dintre aceste instrumente i destinaia fiecruia. De exemplu, este neclar relaia dintre Strategia naional de dezvoltare regional, documentul unic de program, i strategiile de dezvoltare regional. Se prevede ca Strategia naional s se realizeze prin intermediul planurilor anuale de aciuni, iar Documentul unic de program (acesta constituie sinteza planurilor operaionale regionale) prin intermediul programelor, proiectelor i aciunilor prioritare, incluse n planurile operaionale pentru 3 ani de dezvoltare a regiunilor. Totodat, strategiile de dezvoltare regional, elaborate pentru apte ani, se vor realiza prin intermediul programelor i proiectelor planurilor operaionale, elaborate pentru trei ani. Caracterul confuz al problemelor vizavi de utilizarea instrumentelor de planificare a dezvoltrii regionale, va complica procesul de implementare a politicii regionale att la nivel central, ct i la nivel regional. Trebuie s se ia n considerare faptul c, politica regional n curs de implementare constituie un domeniu nou al politicilor publice i muli reprezentani ai autoritilor administraiei publice, ai sectorului privat i ai societii civile, implicai n procesul de elaborare i realizare a acestor politici, pur i simplu, nu snt pregtii pentru o astfel de activitate. De aceea, este oportun s se analizeze nc o dat experiena rilor europene i s se selecteze un sistem de instrumente de planificare a dezvoltrii regionale mult mai adecvat. Totui, trebuie s se ia n considerare i faptul c selectarea de ctre rile europene a instrumentelor de dezvoltare regional este legat de accesul acestora la fondurile i programele speciale ale Uniunii Europene, utilizate pentru realizarea obiectivelor politicii regionale. Moldova nu are i nu va avea acces la astfel de fonduri i programe. Evident c este necesar s se adapteze eficient instrumentele utilizate de rile europene la condiiile, necesitile i posibilitile Moldovei.
Crearea instituiilor de dezvoltare regional

Procesul de implementare a politicii regionale este legat de funcionarea unor structuri (instituii) speciale, care trebuie s activeze la nivel naional i regional. Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova i Hotrrea Guvernului Cu privire la aciunile de ndeplinire a Legii nr. 438-XVI din 28 decembrie 2006 privind dezvoltarea regional n Republica Moldova conin prevederi care definesc competenele, funciile, drepturile i obligaiile structurilor care particip la crearea i implementarea politicii dezvoltrii regionale. La nivel naional, obiectivele dezvoltrii regionale se afl n competenele Consiliului Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale i a Ministerului Administraiei Publice Locale.
188
Consiliul Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale, conform legii privind dezvoltarea regional, este creat n scopul aprobrii, promovrii i coordonrii la nivel naional a obiectivelor politicii de dezvoltare regional. Consiliul Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale se instituie pe principii de paritate. n componena acestuia intr 6 minitri (ai administraiei publice locale, economiei i comerului, finanelor, ecologiei i resurselor naturale, industriei i infrastructurii, agriculturii i industriei alimentare), 6 preedini ai consiliilor regionale pentru dezvoltare (ai regiunilor Nord, Centru, Sud, UTA Gguzia, municipiului Chiinu, Transnistriei) i 6 reprezentani ai sectorului privat, delegai de fiecare consiliu regional pentru dezvoltare. n Regulamentul Consiliului Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale aprobat de Guvern snt expuse detaliat atribuiile acestui organ. Activitatea Consiliului Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale se axeaz pe urmtoarele direcii principale: racordarea politicii regionale cu politicile sectoriale i cu Strategia naional de dezvoltare, determinarea i aprobarea prioritilor dezvoltrii regionale; monitorizarea procesului de implementare a Strategiei naionale de dezvoltare regional; reexaminarea i actualizarea strategiilor de dezvoltare ale regiunilor, planurilor anuale i operaionale de implementare, aprobarea Documentului unic de program; aprobarea criteriilor de evaluare a disparitilor n dezvoltarea teritorial, prezentarea ctre Guvern a propunerilor privind identificarea zonelor defavorizate; aprobarea propunerilor privind finanarea din mijloacele Fondului naional pentru dezvoltare regional, definirea criteriilor i a modului de alocare a mijloacelor, monitorizarea conturilor Fondului naional, atragerea mijloacelor financiare suplimentare.
Ministerul Administraiei Publice Locale este autoritatea care implementeaz politica regional. n Legea privind dezvoltarea regional snt prezentate atribuiile ministerului n domeniul dat, principalele dintre ele snt: elaborarea Strategiei naionale de dezvoltare regional, monitorizarea i evaluarea implementrii acesteia; gestionarea Fondului naional pentru dezvoltare regional; elaborarea i prezentarea ctre Consiliul Naional de Coordonare a Documentului unic de program; susinerea metodologic i coordonarea procesului de elaborare a strategiilor de dezvoltare regional i a planurilor operaionale; definirea criteriilor de determinare a disparitilor n dezvoltarea regional i monitorizarea indicatorilor dezvoltrii regionale.
189
Unele atribuii ale autoritilor menionate mai sus nu snt clar delimitate. Spre exemplu, implementarea Strategiei naionale de dezvoltare regional este monitorizat de ambele autoriti, pe cnd Fondul naional pentru dezvoltare regional este gestionat de Minister, iar Consiliul Naional de Coordonare ine evidena utilizrii mijloacelor financiare alocate din Fondul naional pentru dezvoltare regional. Pentru ca activitatea acestor autoriti s fie maxim eficient, este necesar s se delimiteze detaliat atribuiile lor i s se stabileasc mecanismul de corelaie i coordonare. La nivel regional pentru demararea politicii de dezvoltare regional se creeaz i funcioneaz noi instituii consiliile regionale pentru dezvoltare i ageniile de dezvoltare regional. Consiliile regionale pentru dezvoltare snt create n cadrul fiecrei regiuni. Conform Legii privind dezvoltarea regional n Republica Moldova ele se creeaz pentru coordonarea i promovarea obiectivelor politicii de dezvoltare regional la nivel local i snt responsabile de dezvoltarea general n regiune. n componena consiliului regional intr, pe principiul paritii, reprezentani ai autoritilor administraiei publice locale (preedini de raioane i primari), pe de o parte, i reprezentani ai sectorului privat i ai societii civile, pe de alt parte. n conformitate cu Legea privind dezvoltarea regional instituirea consiliilor regionale se efectueaz sub egida Ministerului Administraiei Publice Locale, care organizeaz selectarea reprezentanilor sectorului privat i ai societii civile, care vor intra n componena consiliilor regionale. Un astfel de amestec al autoritii administraiei publice centrale n constituirea consiliilor regionale este nentemeiat i contravine principiului descentralizrii administrative i dezvoltrii parteneriatului public-privat, care are o mare importan n activitatea practic eficient a partenerilor regionali. n Regulamentul-cadru privind consiliului regional pentru dezvoltare snt definite urmtoarele atribuii principale ale consiliului regional: determin obiectivele i prioritile dezvoltrii social-economice ale regiunii, aprob strategia de dezvoltare regional i planul operaional; aprob criteriile de selectare a proiectelor regionale, evalueaz modul de corespundere a proiectelor obiectivelor strategiei de dezvoltare regional i aprob proiectele regionale, monitorizeaz modul de implementare a acestora; elaboreaz i aprob propunerile privind problemele de pe ordinea de zi puse n discuie la edinele Consiliului Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale; stabilete limitele zonelor defavorizate n cadrul regiunii; aprob rapoartele privind implementarea strategiei de dezvoltare regional; colaboreaz cu instituiile publice, administraiile locale, reprezentanii sectorului privat i ai societii civile, cu alte consilii regionale pentru dezvoltare, cu organizaii strine i internaionale n scopul demarrii dezvoltrii regiunii.
190
n linii generale, atribuiile consiliilor regionale snt definite destul de amplu. ns snt probleme neclare cu privire la coordonarea competenelor i activitii acestora cu Consiliul Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale (de exemplu, n atribuiile consiliilor regionale intr evaluarea continuitii i coordonrii Strategiei naionale de dezvoltare, Strategiei naionale de dezvoltare regional, strategiilor naionale sectoriale i programelor, precum i a deciziilor politice locale n domeniul dezvoltrii regionale, care trebuie s fie de prerogativa Consiliului Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale). De asemenea, trebuie definit sfera competenelor i a colaborrii consiliilor regionale cu Ministerul Administraiei Publice n domeniul implementrii politicii regionale la nivel regional, n special, n domeniul elaborrii i monitorizrii strategiilor de dezvoltare regional i a unor anumite programe. Ageniile de dezvoltare regional snt definite n Legea privind dezvoltarea regional ca instituii necomerciale publice, subordonate Ministerului Administraiei Publice Locale, constituite pentru implementarea strategiilor de dezvoltare regional i a planurilor operaionale. Totodat, nici n Legea privind dezvoltarea regional, nici n Regulamentul-cadru privind agenia de dezvoltare regional nu snt relevate sferele de responsabilitate profesional ale ageniei fa de Ministerul Administraiei Publice Locale i rolul acestuia n calitate de autoritate public ierarhic. Agenia ndeplinete urmtoarele atribuii principale: analizeaz situaia social-economic n regiune i problemele ei de dezvoltare, elaboreaz strategia de dezvoltare a regiunii i planurile operaionale, realizeaz implementarea i monitorizarea acestora; elaboreaz programe i proiecte, coordoneaz planurile operaionale cu mijloacele financiare alocate, atrage mijloace extrabugetare; contribuie la organizarea licitaiilor i/sau concursurilor investiionale, reglementate de legislaie n domeniul achiziiilor de stat; acord asisten informaional, metodic i consultativ consiliului regional i autoritilor administraiei publice locale n vederea dezvoltrii echilibrate i durabile a regiunii de dezvoltare; ine lucrrile de secretariat ale consiliului regional.
n pofida existenei cadrului legislativ-normativ pentru funcionarea instituiilor de dezvoltare regional, este necesar o delimitare mai consecvent i clar a sferelor de competen, atribuiilor i funciilor acestora n domeniul dezvoltrii regionale, precum i soluionarea problemelor de subordonare, colaborare i coordonare a activitii acestora. n procesul elaborrii i implementrii politicii de dezvoltare regional snt atrase multe instituii i parteneri att de nivel naional, ct i de nivel regional, fapt prin care acest domeniu al politicilor publice se deosebete de celelalte. De aceea, o delimitare clar a funciilor acestora i o coordonare bine aplicat a activitii constituie premisele obliga-
191
torii ale unei activiti eficiente a fiecrei instituii i a ntregului sistem instituional de dezvoltare regional.
Finanarea aciunilor privind realizarea politicii de dezvoltare regional

Pe lista problemelor de finanare a aciunilor privind dezvoltarea regional snt dou tipuri de probleme finanarea ageniilor de dezvoltare regional i a aciunilor privind implementarea strategiilor de dezvoltare regional (a programelor i proiectelor). Legea privind dezvoltarea regional i Hotrrea Guvernului cu privire la aciunile privind realizarea acesteia conin principalele prevederi referitoare la problemele finanrii dezvoltrii regionale. n particular se prevede c finanarea cheltuielilor legate de organizarea i funcionarea ageniilor de dezvoltare regional se efectueaz n conformitate cu devizele coordonate cu consiliile regionale pentru dezvoltare i aprobate de Ministerul Administraiei Publice Locale. Sursele de finanare a activitii ageniilor de dezvoltare regional snt: bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea n cuantum de 0,15% din veniturile bugetelor pe anul respectiv; alocaiile din bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea se efectueaz prin decizia autoritilor administraiei publice locale consiliilor raionale; donaiile i granturile pentru cheltuieli operaionale; plile pentru lucrrile de implementare a programelor i proiectelor de dezvoltare regional; mijloacele obinute din prestarea serviciilor conform legislaiei; alte surse ce nu contravin legislaiei Republicii Moldova.
La adoptarea deciziei cu privire la finanarea activitii ageniilor din contul bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea nu au fost operate modificrile necesare n Legea privind finanele publice locale, n-au fost analizate posibilitile bugetelor locale privind alocarea mijloacelor pentru finanarea ageniilor de dezvoltare regional i n-a fost evaluat necesitatea alocrii transferurilor suplimentare din bugetul de stat. Sursa principal de finanare a programelor i proiectelor de dezvoltare regional este Fondul naional pentru dezvoltare regional. Mijloacele Fondului naional pentru dezvoltare regional se constituie din urmtoarele surse principale: veniturile bugetului de stat, aprobat prin legea bugetului de stat pentru anul respectiv (cel puin 1% din veniturile aprobate); mijloacele atrase din sectorul public i cel privat de nivel local, regional, naional i internaional, precum i din mijloacele oferite de donatori prin programe de asisten;
192
veniturile din dobnzile obinute din mijloacele plasate la conturile bancare; mijloacele sponsorilor i alte surse ce nu contravin legislaiei Republicii Moldova.
Fondul naional pentru dezvoltare regional este gestionat de Ministerul Administraiei Publice Locale, iar operaiile financiare de realizare a proiectelor de investiii snt derulate de ageniile de dezvoltare regional prin unitile teritoriale ale Trezoreriei de Stat. Regulamentul privind formarea i utilizarea mijloacelor Fondului naional pentru dezvoltare regional nu acoper mai multe probleme legate de procesul practic de utilizare a mijloacelor fondului. De aceea, persist necesitatea de a elabora i aproba un pachet destul de impuntor de documente normative privind modul de gestionare a fondului, de reguli operaionale, ghiduri pentru utilizatori, criteriile de selectare a proiectelor i programelor, descrierea instrumentelor de finanare (scheme de granturi, servicii, lucrri etc.), regulile de organizare a concursurilor i monitorizarea utilizrii mijloacelor financiare etc. Este necesar de remarcat i un alt aspect important. Legea privind dezvoltarea regional nu prevede constituirea fondurilor locale pentru dezvoltare regional. Astfel, procesul de finanare se va realiza centralizat. Aceasta va contribui la faptul c activitatea consiliilor regionale i a ageniilor de dezvoltare regional nu va mai fi orientat spre cutarea i atragerea de resurse financiare, spre antrenarea partenerilor locali i strini n procesul de implementare a programelor i proiectelor att de importante pentru dezvoltarea regiunilor. Totodat, se tie c una dintre funciile consiliilor regionale pentru dezvoltare i a ageniilor de dezvoltare regional o constituie activitatea de atragere a mijloacelor extrabugetare.
4. RECOMANDRI PRINCIPALE
Lund n considerare necesitatea depirii dezechilibrelor n dezvoltarea regional i majorarea aportului regiunilor la creterea economic, precum i nesoluionarea multor probleme practice privind lansarea noului sistem de administrare a dezvoltrii regionale, este oportun soluionarea consecvent a urmtoarelor probleme principale.
Delimitarea neoptim a regiunilor de dezvoltare

Aceast problem necesit o evaluare chibzuit a eficienei activitii consiliilor de proporii mari privind dezvoltarea regional (regiunile Nord i Centru) i o coordonare a activitii tuturor participanilor la sistemul de administrare a dezvoltrii regionale. Dac activitatea consiliilor regionale pentru dezvoltare se va dovedi destul de neeficient i va mpiedica realizarea obiectivelor dezvoltrii regiunilor, atunci va trebui examinat problema cu privire la schimbarea modului de abordare a delimitrii regiunilor
193
i pregtit o decizie fundamentat privind modificarea numrului i componenei regiunilor de dezvoltare.
Lipsa Strategiei naionale de dezvoltare regional i a strategiilor de dezvoltare ale regiunilor

Lipsa documentelor de program menionate nseamn de fapt lipsa politicii regionale de dezvoltare aprobat. Tot sistemul de instituii, instrumente i mecanisme de dezvoltare regional funcioneaz pentru realizarea obiectivelor politicii regionale. De aceea, n perspectiva imediat urmtoare este necesar s fie aprobat Strategia naional de dezvoltare regional i strategiile de dezvoltare regional. Dup aprobarea acestora urmeaz a fi operate modificri corespunztoare n Strategia naional de dezvoltare pentru anii 2008-2011 (la Capitolul 5, Dezvoltarea regional) i n planul de aciuni privind implementarea acesteia.
Sistemul anarhic de instrumente de planificare a dezvoltrii regionale

Setul de instrumente prevzut planul anual de aciuni, documentul unic de program, planul operaional, programele i proiectele poate s complice foarte mult activitatea de planificare a dezvoltrii regionale. Pentru ca sistemul de planificare a dezvoltrii regionale s fie concret, coordonat i neles de toi partenerii dezvoltrii regionale, este oportun s se analizeze posibilitile modificrii i simplificrii acestuia. n acest scop poate fi preluat experiena rilor europene, innd cont de particularitile condiiilor financiare de implementare a proiectelor i programelor regionale n Moldova i s fie creat un instrumentar mult mai acceptabil.
Definirea i delimitarea insuficient de clar a atribuiilor instituiilor de dezvoltare regional

Pentru ca instituiile dezvoltrii regionale (Consiliul Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale, Ministerul Administraiei Publice Locale, Consiliile regionale pentru dezvoltare, Ageniile de dezvoltare regional) s funcioneze eficient, organizat i cu succes, este necesar de specificat (precizat) rolul acestora n procesul de planificare, administrare monitorizare etc., precum i de creat un sistem de corelare i coordonare a activitii. Trebuiesc delimitate competenele i atribuiile ntre: Consiliul Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale i Ministerul Administraiei Publice Locale; Ministerul Administraiei Publice Locale i Consiliile regionale pentru dezvoltare; Consiliul Naional de Coordonare a Dezvoltrii Regionale i Consiliile regionale pentru dezvoltare; Ageniile de dezvoltare regional i Ministerul Administraiei Publice Locale.
Probleme de finanare nesoluionate ale ageniilor de dezvoltare regional

nainte de toate, este necesar de pregtit i de operat modificri n Legea finanelor publice locale, vizavi de cheltuielile anuale ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale
194
de nivelul al doilea (0,15% din veniturile bugetelor) pentru finanarea ageniilor. Este, de asemenea, necesar s fie examinat problema privind alocarea transferurilor suplimentare din bugetul de stat n scopul finanrii ageniilor de dezvoltare regional, innd cont de acoperirea bugetar a unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Lipsa pachetului de documente care reglementeaz procedurile i regulile de finanare din Fondul naional pentru dezvoltare regional
Urmeaz a fi stabilit o list a documentelor normative necesare i elaborat pachetul de documente de care vor beneficia autoritile administraiei publice centrale, instituiile de dezvoltare regional, ntreprinderile private, organizaiile obteti i ali parteneri n dezvoltarea regional. Printre aceste documente se vor numra procedurile i regulile de gestionare a Fondului naional pentru dezvoltare regional, ghidurile pentru utilizatori, criteriile de selectare a proiectelor i programelor, descrierea instrumentelor de finanare (scheme ale granturilor, serviciilor, lucrrilor etc.), regulile de organizare i desfurare a concursurilor, sistemul de monitorizare a cheltuirii mijloacelor financiare etc.
Lipsa fondurilor locale pentru dezvoltare regional

Este oportun s fie cercetate posibilitile crerii unui fond local n fiecare regiune de dezvoltare, pentru eficientizarea, din punct de vedere a descentralizrii, a sistemului de finanare, activizrii iniiativelor locale, atragerii resurselor suplimentare i dezvoltrii autonomiei locale n general. n caz contrar, ansele implementrii unor proiecte nu prea mari, dar necesare, de nivel local, vor fi destul de reduse i efectele realizrii politicii regionale n teritoriu vor fi prea puin vizibile. Ca rezultat va fi tergiversat dezvoltarea iniiativelor locale i antrenarea comunitilor locale n procesul dezvoltrii regionale.
BIBLIOGRAFIE
1. 2. 3. 4. 5. 6. Legea cu privire la aprobarea Strategiei de cretere economic i reducere a srciei (20042006), nr. 398-XV din 02.12.2004 (Monitorul Oficial nr.5-12/44 din 14.01.2005). Legea privind administraia public local, nr. 123-XV din 18.03.2006 (Monitorul Oficial nr. 49/211 din19.03.2003). Legea privind descentralizarea administrativ, nr. 435 din 28.12.2006 (Monitorul Oficial nr. 029 din 02.03.2006). Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul Oficial nr. 248-235/996 din 19.12.2003). Legea privind dezvoltarea regional n Republica Moldova, nr. 438 din 28.12.2006 (Monitorul Oficial nr. 021 din 16.02.2007). Legea cu privire la aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare pentru anii 2008-2011, nr. 295-XVI din 21.12.2007 (Monitorul Oficial nr. 18-20/57 din 29.01.2008).
195
Dezvoltarea regional: evoluie, lecii, recomandri 7. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Programului naional Satul moldovenesc (2005-2015), nr. 242 din 01.03.2005 (Monitorul Oficial, Ediie special din 17.05.2005). Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Planului de aciuni privind implementarea Strategiei naionale de dezvoltare pentru anii 2008-2011, nr. 191 din 25.02.2008 (Monitorul Oficial nr. 42-44 din 29.02.2008). Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aciunile de realizare a Legii nr. 438XVI din 28 decembrie 2006 privind dezvoltarea regional n Republica Moldova nr. 127 din 08.02.2008 (Monitorul Oficial nr. 34-36 din 19.02.2008).
8.
9.
10. Raportul final cu privire la evaluarea implementrii Strategiei de cretere economic i reducere a srciei 2004-200, Chiinu, Ministerul Economiei i Comerului, 11.04.2008. 11. EC Regulation 1059/2003 26th May 2003: Nomenclature Units of Territorial Statistics (NUTS). 12. Anuarul statistic al Republicii Moldova, Biroul Naional de Statistic, 2005, 2006, 2007, 2008.
Alexandr MURAVSCHI
PROBLEMELE I PERSPECTIVELE DEZVOLTRII SECTORULUI AGRAR
1. EVOLUIA SECTORULUI AGRAR N PERIOADA 2001-2008

Sfritul secolului XX fost marcat n Republica Moldova de semnul transformrii radicale a sistemului social-politic i a tuturor componentelor acestuia. Procesul de reformare a afectat ntr-o msur mai mare sectorul agrar, cruia i revine cel mai important rol n viaa majoritii populaiei rii. La 1 ianuarie 1992 Moldova, prima dintre rile CSI, a pus n aplicare noul Cod Funciar care a legiferat dreptul proprietii private asupra pmntului i a pus bazele juridice ale privatizrii n mas a pmntului i a reorganizrii ntreprinderilor agrare colective i de stat. Esena i obiectivul reorganizrii relaiilor economice n agricultur au constat n creterea eficienei i competitivitii sectorului agrar prin sporirea motivaiei, dezvoltarea spiritului ntreprinztor i a iniiativei, precum i responsabilitii populaiei rurale. De altfel, n concepia arhitecilor reformei agrare toate acestea urmau s se produc ntr-un interval de timp relativ scurt. ns din cauza lipsei unor mecanisme reale de promovare a reformei agrare i a inconsecvenei n realizarea unor etape ale acesteia respectivul proces s-a ntins pentru un deceniu ntreg. Privatizarea n mas a terenurilor s-a ncheiat abia spre sfritul anului 2000. Reforma agrar nu a fost nsoit de reformarea n paralel a sistemului de asigurare tehnico-material i financiar a produciei agricole, a sistemului de colectare/achiziionare, pstrare, transportare i comercializare a produselor agrare. n afar de aceasta, situaia agriculturii era agravat i de impactul unor factori politici generai de criza economic general, urmat de dezmembrarea sistemului socialist i a URSS. Primo: situaia macroeconomic de la nceputul anilor 90 a fost una extrem de defavorabil, nivelul inflaiei n anii 1992-1994 constituia 300-1200% pe an. Scderea PIB-ului n Moldova a fost cea mai ndelungat i puternic din statele CSI, reducndu-se n perioada anilor 1985-1999 cu peste 70%. Secundo: statul practic nu ntreprindea nici un fel de aciuni de creare a unui domeniu de afaceri favorabil pentru dezvoltarea antreprenoriatului privat n sectorul agrar. Potrivit estimrilor Bncii Mondiale, dup indicatorii
197
Problemele i perspectivele dezvoltrii sectorului agrar
de stare a elementelor-cheie ale reformei agrare, Moldova nregistra cele mai proaste rezultate n comparaie cu rile Europei Centrale i de Est. Drept urmare a acestor circumstane procesul de transformare a sectorului agrar era nsoit de o reducere continu a volumelor produciei agricole care s-a meninut practic pn n anul 20011. n urma scrutinului parlamentar din 25 februarie 2001, PCRM a obinut majoritatea absolut a mandatelor de deputat (71 din 101). O mare parte a analitilor i populaiei rurale ateptau c accederea PCRM la putere va fi urmat de revizuirea radical a rezultatelor reformei agrare i elaborarea unei politici agrare principial noi. Aceste ateptri erau bazate, n primul rnd, pe programul formaiunii aprobat la Congresul IV al PRCM din 21 aprilie 2001, adic imediat dup victoria covritoare n alegerile parlamentare. Punctul-cheie al capitolului economic din program era legat de prevederea potrivit creia pmntul nu poate constitui obiectul de vnzare-cumprare, nu se poate afla n proprietate privat2. Respectiva prevedere anihila toate schimbrile efectuate n sectorul agrar. Totui, aceast cerin a programului nu a fost realizat: mai mult, ea fiind chiar exclus din textul noului program aprobat la Congresul VI al PCRM din 15 martie 20083. Totodat, situaia din sectorul agrar s-a aflat n centrul ateniei PCRM i a Guvernului pe tot parcursul perioadei de referin, iar politica agrar a statului a fost orientat spre: stimularea procesului de consolidare a terenurilor; acordarea de asisten economic i administrativ ntreprinderilor corporative, n primul rnd, cooperativelor agricole de producie; reglementarea pieei produselor agricole i a resurselor prin impunerea unor interdicii provizorii la exportul/importul unor produse; reglementarea preurilor la unele tipuri de produse agricole; subvenionarea unor ramuri ale producerii agricole.
Totui, n pofida aciunilor ntreprinse, dinamica evoluiei agriculturii n perioada de referin s-a caracterizat printr-un grad sporit de instabilitate. Anii de cretere nesemnificativ erau succedai de ani de reducere drastic a volumelor de producere (Figura1)4. Figura 1 indic clar c, n pofida unei creteri constante a PIB-ului, situaia din agricultur se caracterizeaz printr-o instabilitate sporit. Seceta dezastruoas din anul 2007 s-a soldat cu reducerea volumelor produciei agricole sub nivelul anului 2000. Oricum, chiar i pn n anul 2007, ritmurile de cretere a produciei agricole au fost mai joase dect ritmurile de cretere a PIB-ului. n anul 2006, volumul produciei agricole a depit indicatorul respectiv al anului 2000 doar cu 14,7 %5.
2 3 4
Nora Dudwick, Karin Fock, David Sedik, Land reform and farm restructuring in transition countries: the experience of Bulgaria, Moldova, Azerbaijan and Kazakhstan, World Bank Report no. 94, 2007, pag. 24. Programul Partidului Comunitilor din Republica Moldova n redacia din 21 aprilie 2001. Programul Partidului Comunitilor din Republica Moldova n redacia din 15 martie 2008. Calculat n baza datelor din Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2007 i Informaie succint privind dezvoltarea social-economic a Republicii Moldova n anul 2007. Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2007, BNS, p. 324.
198
Astfel, situaia sectorului agri- Figura 1. Indicii PIB, produciei agricole globale, produciei vegetale i animaliere (anul precedent = 100 %) col moldovenesc dup anul 140 2000 poate fi descris sub dou aspecte. Pe de o parte, 120 a fost stopat reducerea pro100 duciei care durat aproape 80 10 ani, de la nceputul refor60 mei agrare. n sectorul agri40 col s-au produs schimbri 20 structurale radicale, acesta adaptndu-se n mare parte 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 la condiiile economiei de PIB Producia vegetal Producia agricol global Producia animalier pia. Pe de alt parte, dup anul 2000, ritmurile de cretere a produciei au fost att de insignifiante nct putem vorbi despre o stagnare a sectorului, iar innd cont de consecinele secetei anului 2007, chiar i de o reducere. Ritmurile joase ale produciei asociate cu o cretere constant a preurilor la resursele tehnico-materiale (carburani, fertilizani i pesticide, produse medicale veterinare) nu au permis ntreprinderilor agricole s asigure angajailor un nivel decent al salariilor, s acumuleze resursele financiare necesare implementrii unor tehnologii industriale performante n procesul de cretere a produciei agricole. Pe parcursul ntregii perioade 2001-2007 circa jumtate dintre ntreprinderile agricole (fr gospodriile de fermieri) declarau pierderi, ceea ce nu le permitea efectuarea unei reproducii extinse. Din aceast cauz, n agricultur, iar prin intermediul acesteia n spaiul rural, n general, a fost atestat cel mai nalt nivel de pauperizare. Mai mult, dup o reducere a srciei pe parcursul a ctorva ani, din anul 2005 iari s-a conturat tendina de cretere a acestui indicator printre fermieri. Anume angajaii din agricultur, inclusiv fermierii, constituie practic o jumtate din populaia defavorizat a rii6. n consecin, perioada anilor 2001-2007 a fost marcat de un exod al forei de munc din sectorul agricol (Tabelul 1). Tabelul 1. Indicatorii de baz ai ocuprii populaiei n sectorul agricol Indicatorii Populaia ocupat n economie total, mii pers. Populaia ocupat n agricultur, silvicultur, economia vnatului i pescuit total, mii pers. Proporia populaiei ocupate n sectorul agricol din numrul total al persoanelor ocupate n economie (%)
6
Anii 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1499 1505 1356 1316 1319 1257 1247 764 51,0 747 49,6 583 43,0 533 40,5 537 40,7 422 33,6 409 32,8
Raport anual de evaluare a implementrii SCERS 2006, Guvernul RM, Chiinu 2007, par. 407.
199
Indicatorii Numrul mediu anual al angajailor la ntreprinderile agricole, mii. pers.
Anii 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 158,4 153,6 130,4 125,0 115,0 95,7 84,7
Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2008, BNS.
Dup cum reiese din Tabelul 1, pe parcursul ultimilor 5 ani a avut loc o reducere constant a numrului de angajai ai ntreprinderilor agricole, dar i a numrului total al angajailor din agricultur, adic a membrilor gospodriilor familiilor de fermieri. Totodat, este necesar de menionat c reducerea brusc a indicatorilor de ocupaie a populaiei n 2003 i n 2006 s-a produs, pe de o parte, n urma definitivrii rezultatelor recensmntului populaiei din anul 2004 (astfel fiind obinute nite date mai precise cu privire la repartiia forei de munc n sectoarele economiei), iar, pe de alt parte, n urma modificrii metodei de raportare a populaiei la un anumit grup n funcie de tipul de ocupare i de sector. ns aceste schimbri nu contest tendina de baz: reducerea constant absolut i relativ a numrului celor ocupai n agricultur. Procesul de disponibilizare a unei pri a populaiei din domeniile sectorului primar de producie agricol ar putea fi apreciat ca i fenomen pozitiv pentru economia republicii, dac nu ar exista cteva circumstane. n primul rnd, ritmurile i volumele reducerii forei de munc n sectorul agrar au fost mult mai nalte dect ritmurile de creare a unor noi locuri de munFigura 2. Raportul dintre nivelul de salarizare a angajailor din agricultur i a lucrtorilor din economie, n general c n celelalte ramuri ale economiei. Astfel, doar o 35,8 2006 100 parte dintre angajaii dis40,5 2005 ponibilizai din agricultur 100 i-au gsit de lucru n alte 43,5 2004 100 ramuri, preponderent n 40,7 2003 sectorul serviciilor. Majo100 42,2 ritatea ns au fost nevoii 2002 100 s-i caute de lucru peste 44,5 2001 100 hotare cu toate consecinSalariul mediu lunar al unui angajat din agricultur ele sociale i demografice Salariul mediu lunar al unui angajat din economie=100 negative pentru perspecSursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2007. tivele de dezvoltare a rii. n al doilea rnd, reducerea numrului de angajai n sectorul agricol i creterea productivitii muncii acestora nu au contribuit la reducerea disparitilor salariale i, respectiv, a decalajului dintre nivelul de trai al populaiei rurale i urbane (Figura 2). Este necesar de precizat n acest context, c productivitatea muncii n agricultur crete nu doar n urma unei simple reduceri a numrului de angajai, dar i din contul majorrii numrului i calitii tractoarelor i altor tipuri de tehnic agricol folosit, utilizrii unor soiuri de semine noi cu o productivitate sporit, precum i din contul creterii
200
graduale a volumelor fertilizanilor minerali i a mijloacelor de protecie a plantelor care snt aplicate. Ritmurile joase de cretere a volumelor de producie agricol snt determinate de lipsa unor progrese n ceea ce privete sporirea productivitii culturilor agricole i a productivitii animalelor (Tabelul 2). Tabelul 2. Productivitatea culturilor agricole de baz (n chintale) i productivitatea animalelor Indicatori Cerealiere i leguminoase Floarea-soarelui Sfecl de zahr Tutun Legume de cmp deschis Fructe i pomuoare Struguri Producia medie anual de lapte (raportat la o vac mulgtoare), kg Adaosul mediu per zi, g La bovine La porcine Producia medie anual de ou (pe o gin outoare), buc. 2001 24,4 12,2 182,0 9,5 70,8 26,7 33,5 2447 260 134 251 2002 24,1 12,4 227,0 12,8 70,7 28,2 43,3 2710 287 147 242 2003 18,0 11,1 174,0 12,5 84,3 57,1 47,4 2443 262 136 214 2004 27,8 12,4 261,0 13,9 84,5 41,5 49,5 2561 275 166 235 2005 27,4 12,0 290,1 14,2 104,4 36,7 36,2 3018 321 187 232 2006 25,0 13,2 277,8 13,9 110,8 30,9 31,9 2913 323 200 230 2007 9,4 6,7 178,6 11,9 56,9 26,4 41,0 3000 325 210 230
Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2007. Moldova n cifre 2008, BNS.
n raport cu acest indicator, care este unul de baz n reflectarea nivelului de dezvoltare a agriculturii, Moldova este devansat cu mult de aproape toate rile Uniunii Europeane, inclusiv Ucraina (Tabelul 3). Tabelul 3. Productivitatea culturilor agricole de baz n Republica Moldova i n rile europene n anul 2005 (chintale per ha) Gru Moldova Germania Grecia Italia Bulgaria Ungaria Letonia Lituania Polonia Romnia Slovacia Slovenia Cehia 26,0 74,6 24,2 36,3 31,2 45,0 36,1 37,3 39,5 30,0 43,1 47,0 50,5 Porumb 32,7 92,1 102,9 93,7 53,1 75,6 57,3 39,8 69,7 82,9 71,7 Sfecl de zahr 291,5 601,9 636,1 559,4 191,1 570,3 385,1 381,0 416,3 291,6 521,6 514,3 533,1 Floarea soarelui 12,0 24,8 17,8 22,3 14,7 21,7 17,1 14,1 21,4 22,2 23,9 Mere 47,8 275,6 187,1 383,6 48,4 121,4 44,1 46,4 122,3 78,1 113,4 342,7 168,7 Legume 130,0 250,0 217,9 180,5 21,6 133,7 96,9 154,1 200,7 97,1 52,2 196,8 100, Struguri 36,9 134,1 109,6 113,2 20,1 57,4 29,6 41,2 73,6 43,9
201
Gru Estonia Albania Bosnia Macedonia Croaia Ucraina 30,3 31,6 30,1 30,1 41,1 28,4
Porumb 45,4 51,1 44,9 69,2 43,2
Sfecl de zahr 380,4 1653,3 359,4 363,5 455,5 248,2
Floarea soarelui 31,6 4,6 13,3 17,7 12,8
Mere 15,9 53,3 65,2 95,8 87,1 52,1
Legume 50,0 82,8 46,2 150,4 79,6 178,1
Struguri 173,4 64,6 106,3 61,1 54,9
Sursa: Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/.
2. PROBLEMELE-CHEIE ALE SECTORULUI AGROALIMENTAR

Lipsa unui potenial uman calificat
Unul din rezultatele reformei agrare a fost i apariia sutelor de mii de gospodrii de fermieri i a diferitor forme de ntreprinderi agricole de tip corporativ. Impactul pozitiv al acestor transformri rezid n formarea n sectorul agrar a unui mediu competitiv care contribuie la identificarea celor mai eficieni productori i la eficientizarea produciei agricole n general. Dar aceste transformri reprezint doar o condiie. Pentru a beneficia din plin de potenialul pe care-l ntrunete concurena este necesar prezena unei mase critice a populaiei nzestrate cu spirit ntreprinztor, cunotine i abiliti de lucru n condiiile economiei de pia. Formarea unei astfel de mase critice n sectorul agrar al Moldovei are loc mult prea lent i are totodat un caracter spontan. Majoritatea absolut a fermierilor nu dispun de minimul necesar de cunotine n domeniul afacerilor, utilizrii tehnologiilor performante de producere. Managerii ntreprinderilor agricole corporative la fel nu dein necesarul de cunotine n domeniul managementului corporativ, planificrii financiare i a marketingului. Activitatea acestora este direcionat, n principal, spre atingerea unor performane cantitative a produciei fr a ine cont n acelai timp i de necesitile reale ale pieelor intern i extern n materie de sortiment i calitate a produselor.
Parcelarea excesiv a terenurilor agricole i subdezvoltarea pieei funciare

Unul dintre factorii care torpileaz trecerea gospodriilor de fermieri i a multor dintre ntreprinderile agricole corporative la tehnologiile moderne de cretere a produciei agricole este parcelarea excesiv a terenurilor i subdezvoltarea pieei funciare. Suprafaa unei gospodrii de fermieri constituie n medie 1,8 ha, acestea fiind deseori mprite n loturi mai mici, situate unul de altul la o distan de 3 km sau chiar mai mult. Peste 40 la sut dintre terenurile agricole se afl n proprietatea pensionarilor care nu snt capabili s efectueze un proces de producie intensiv. ntreprinderile agricole corporative efectueaz activitatea de producie preponderent pe terenurile arendate. Mai bine de 80 la sut din contractele de arend a terenurilor snt ncheiate pe un termen ce nu depete 3 ani, astfel c beneficiarii nu pot implementa programe investiionale durabile.
202
Piaa funciar este slab dezvoltat, dei numrul tranzaciilor de vnzare-cumprare a terenurilor este n permanent cretere. n perioada de dup anul 2000 numrul total al tranzaciilor de acest tip a cuprins mai puin de 3 la sut din terenurile cu destinaie agricol. Dezvoltarea pieei funciare este mpiedicat de urmtorii factori: preul redus al pmntului, ndeosebi n localitile situate departe de marile centre urbane, procedura complicat i preul relativ nalt pentru perfectarea tranzaciilor funciare. Un element negativ ar fi i migrarea populaiei rurale peste hotare, iar n consecin terenurile rmase fr proprietar nu pot fi transmise altor beneficiari prin proceduri legale. Proiectele de consolidare a terenurilor implementate n Moldova n prezent snt orientate preponderent spre ntreprinderile agricole mari i prevd consolidarea terenurilor n baza fuzionrii proprietarilor n ntreprinderi de tip corporativ, n special, n ntreprinderi corporative de producie. Totodat, snt ignorate dificultile fermierilor individuali care doresc s dezvolte propria gospodrie i care necesit asisten pentru consolidarea loturilor mici dispersate n masive integre.
Accesul redus la resurse financiare

Un impediment esenial n procesul de constituire a agriculturii intensive este accesul redus la resursele financiare att a fermierilor individuali, ct i a ntreprinderilor agricole corporative. Pentru majoritatea productorilor agricoli sursa principal de finanare o constituie resursele proprii. Aceasta ns le permite s soluioneze doar probleme curente i acelea doar ntr-o anumit msur. Pentru achiziionarea tehnicii agricole noi, a instalaiilor de irigare, a raselor de animale de productivitate nalt, precum i pentru alte investiii durabile snt necesare resurse creditare oferite de bncile comerciale. ns, pentru majoritatea ntreprinderilor agricole aceste fonduri snt puin accesibile din cauza dobnzilor nalte la credite, cerinelor nalte impuse de bnci vizavi de calitatea gajului i termenelor reduse de creditare. O parte dintre necesitile financiare ale snt acoperite din contul subveniilor din partea statului, precum i a asistenei oferite de ctre instituiile financiare internaionale i donatori. Totui, volumul acestor mijloace, dei n permanent cretere, este extrem de redus. Astfel, n anul 2006 Fondul de stat pentru susinerea sectorului agrar constituia 256 mil. lei. De subvenii ale acestui fond au beneficiat cca 4 mii de productori agricoli sau ceva mai mult de 1 la sut din numrul total al acestora. Cota subveniilor investiionale n volumul total al subveniilor de stat a fost de 49%. Partea leului din acest volum a revenit productorilor mari. Sectorul individual n care este concentrat majoritatea populaiei rurale i care produce mai bine de jumtate din volumul de producie a beneficiat de doar 23,5 mil. lei sau 9,2 la sut din totalul subveniilor alocate agriculturii.7 Anume aceasta a fost una dintre cauzele care a generat creterea nivelului de pauperizare a fermierilor n anii 2004-2006. Insuficiena resurselor financiare proprii la majoritatea productorilor agricoli este cauzat de competitivitatea redus a produselor pe piaa intern, dar i extern. Situaia este
7
Raport anual de evaluare a implementrii SCERS, 2006. Guvernul Republicii Moldova, Chiinu, 2007, (par. 185).
203
agravat totodat de ritmurile reduse de modernizare a ntreprinderilor din industria prelucrtoare. Majoritatea fabricilor de conserve dispun de utilaje nvechite, producia acestora n fond nu corespunde cerinelor de pe piaa european. Situaia financiar a majoritii ntreprinderilor prelucrtoare nu le permite s asigure permanent creditarea ntreprinderilor agricole n contul viitoare recolte. n republic practic nu snt atestate sisteme integrate pe vertical care ar include din raionamente economice furnizorii de resurse, productorii agricoli i unitile de procesare a produciei agricole.
Lipsa mijloacelor performante de producie

Un factor critic care rezult din deficitul resurselor financiare i tergiverseaz dezvoltarea produciei agricole este nivelul sczut de asigurare a sectorului agricol cu mijloace performante de producie. O evoluie pozitiv se profileaz doar n asigurarea agriculturii cu tractoare i unele tipuri de tehnic agricol, lucru posibil graie realizrii cu succes a proiectului moldo-nipon 2KR. n prezent, n ar activeaz deja peste 150 staii tehnologice de maini dotate cu tractoare moderne. De menionat c, eficiena aplicrii tehnicii este redus din cauza lipsei surselor pentru achiziionarea ngrmintelor minerale i a mijloacelor de protecie a plantelor. Dac n 1990 pe un ha de suprafa cultivat erau ncorporate 136 kg de fertilizani minerali i 5,6 t de fertilizani organici, atunci ctre anul 2006 aceti indicatori au sczut pn la 22 kg i respectiv 0,1 t (Tabelul 4). n consecin, productivitatea majoritii culturilor agricole s-a redus pe parcursul a 15 ani de 2-3 ori. Se atest ritmuri lente i n procesul de extindere a suprafeelor irigate, persist o insuficien acut a sistemelor de irigare la scar mic. Tabelul 4. Aplicarea ngrmintelor minerale i organice n agricultur Indicatori ngrminte minerale (n substan activ) total, mii t Inclusiv, cu azot cu fosfor cu potasiu ngrminte organice total, mii t 1990 232,4 92,1 85,7 54,6 9740 2000 7,7 7,6 0,1 0 22,2 2004 15,3 14,2 0,8 0,3 32,7 2005 16,5 14,8 1,3 0,4 38,7 2006 15,4 12,8 1,9 0,7 6,3
Sursa: Agricultura Republicii Moldova 2003, Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2007.
Structura ineficient a sectorului agricol

Una dintre consecinele problemelor sus-menionate este structura ineficient a sectorului agricol. Cca 70 la sut dintre suprafeele nsmnate snt utilizate pentru culturile cu valoare adugat mic, n primul rnd, pentru cerealiere spicoase i porumb. Politica de susinere financiar din partea statului pentru sdirea plantaiilor multianuale a permis majorarea doar n anul 2006 a suprafeelor plantaiilor de vi de vie cu 3,8 mii ha, iar a livezilor cu 1,9 mii ha8. Totodat, aceste ritmuri snt insuficiente pentru a substitui tere8
Raport anual de evaluare a implementrii SCERS, 2006. Guvernul Republicii Moldova, Chiinu, 2007, (par. 185).
204
nurile vechi multianuale de mic productivitate i sporirea considerabil a volumelor de producie cu valoare adugat nalt. n acelai timp, extinderea rapid a suprafeelor de livezi i plantaii viticole comasate n masive mari ar putea genera ntr-o perspectiv nu prea ndeprtat anumite dificulti la recoltare, or procesul de recoltare a strugurilor i fructelor nc mult timp va fi efectuat manual. Cooptarea unui numr mare de muncitori sezonieri devine tot mai dificil n condiiile exodului crescnd al populaiei rurale i a retribuiei joase a angajailor din agricultur. Din aceste considerente este necesar diversificarea procesului de sdire anevoioas a plantaiilor perene l sporind cota gospodriilor individuale de fermieri bazate pe utilizarea muncii membrilor de familie.
Lipsa unei infrastructuri dezvoltate n spaiul rural

Eficiena sectorului agrar este redus ntr-o mare msur de lipsa unei infrastructuri sociale i de producie dezvoltate n spaiul rural. Pn la momentul actual, cca 90 la sut dintre drumurile rii snt avariate, n special cele din spaiul rural. Drumurile proaste genereaz cheltuieli sporite pentru reparaia mijloacelor de transport i pierderi mrite a produciei agricole transportate i, n consecin, creterea costurilor produciei finite. Insuficiena instalaiilor frigorifice performante nu permite extinderea duratei procesului de comercializare a produselor perisabile, precum i comercializarea acestora n perioadele cnd preurile la acestea cresc. n republic a fost acumulat a o experien pozitiv de susinere a procesului de construcie a unor refrigeratoare moderne prin suportul donatorilor (proiectul finanat de USAID i realizat de CNFA). ns aceast activitate a fost finalizat, de aceea este necesar identificarea unor noi surse de finanare i a metodelor de lucru privind crearea ntreprinderilor de stocare, transportare i comercializare a produselor agricole n baz de cooperative. Infrastructura social subdezvoltat (aprovizionare cu ap i canalizare, oportuniti de agrement etc.) genereaz migrarea tinerilor din mediul rural ceea ce genereaz un deficit al forei de munc, n primul rnd, a tinerilor specialiti, i tergiverseaz procesul de implementare a tehnologiilor moderne de producere agricol.
3. PERSPECTIVELE SECTORULUI AGRICOL: DIRECIILE DE BAZ ALE POLITICILOR AGRARE PENTRU URMTORII 10 ANI
Direciile de baz ale politicilor agrare pentru urmtorii 10 ani snt trasate de Strategia naional de dezvoltare pe anii 2008-20119 i Strategia naional de dezvoltare durabil a complexului agroindustrial al Republicii Moldova (2008-2015) 10. Putem afirma cu certi9
10
Legea Republicii Moldova nr. 295 din 21.12.2007 pentru aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare pe anii 2008-2011. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 282 din 11.03.2008 Cu privire la aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare durabil a complexului agroindustrial al Republicii Moldova (2008-2015).
205
tudine c nu trebuie s ne ateptm c n respectiva perioad s-ar putea produce careva schimbri radicale. Sectorul agricol se va menine n centrul ateniei conducerii rii n pofida eforturilor active pentru dezvoltarea industriei, n special, pentru crearea parcurilor industriale i a infrastructurii. Aceast afirmaie se bazeaz pe urmtoarele raionamente: agricultura este furnizorul de baz pentru industria prelucrtoare care asigur cele mai mari ncasri de pe urma exporturilor; n agricultur este ocupat cea mai mare parte a populaiei apte de munc (34%), care este totodat i partea cea mai activ a electoratului; majoritatea populaiei rii locuiete la sate sau n oraele mici, agricultura reprezentnd pentru aceasta nu doar un domeniu de activitate economic, dar i un mod de via.
Obiectivul principal al politicii agrare de stat, n conformitate cu Strategia naional de dezvoltare durabil a complexului agroindustrial al Republicii Moldova (2008-2015) aprobat de Guvern, const n asigurarea creterii durabile a sectorului agroindustrial, precum i ameliorarea consecvent a calitii vieii n mediul rural, prin sporirea competitivitii i productivitii sectorului. Atingerea acestui obiectiv presupune realizarea treptat a unor obiective secundare pe termen scurt i lung, principalele fiind: majorarea volumelor de producie cu valoare adugat nalt; majorarea cotei produselor agricole procesate la uniti industriale; sporirea calitii i competitivitii produciei agricole i a produselor obinute n urma procesrii acesteia; satisfacerea necesitilor pieei interne n produse autohtone; diversificarea pieelor de desfacere a produciei complexului agroalimentar i majorarea volumelor de exporturi; asigurarea industriei prelucrtoare cu necesarul de materie prim; asigurarea creterii constante a veniturilor angajailor din sectorul de producie agricol; minimizarea impactului negativ al producerii agricole asupra mediului.
Toate aceste obiective urmeaz a fi realizate, n conformitate cu Strategia naional de dezvoltare durabil a complexului agroindustrial, prin aplicarea unor mecanisme i instrumente elaborate special, principalele fiind: identificarea direciilor prioritare pentru modernizare innd cont de argumentarea tiinific i economic i n baza concluziilor dezbaterilor publice; modernizarea sectorului agrar prin consolidarea gospodriilor agricole private; aplicarea componentei naionale a lanului valoric prin orientarea produciei i vnzrilor spre producia primar i cea procesat; susinerea cooperrii i integrrii productorilor agricoli din industria prelucrtoare i comer n cadrul unor structuri asociate de nivel republican i regional;
206
promovarea unei politici motivate i bine argumentate de subvenionare cu aplicarea unor mecanisme clare i transparente de repartizare a subveniilor; suport pentru accesul productorilor agricoli la resursele financiare; intensificarea procesului de formare a capitalului uman calificat, precum i pregtirea unor cadre cu un nivel nalt de profesionalism; asigurarea tiinific a procesului de modernizare; ajustarea cadrului legislativ naional la cel european; promovarea i crearea unui sistem adecvat de producere, procesare i marketing pentru produsele agricole ecologic pure i nemodificate genetic, ceea ce urmeaz s satisfac necesitile pieei interne i externe.
Apreciind prioritile i obiectivele de baz ale politicii de stat n domeniul agriculturii pentru urmtorii 7 ani, care au fost incluse n Strategia aprobat de Guvern, vom meniona c, n general, acestea reflect necesitile i posibilitile reale ale sectorului agricol. Totodat, prezena mai multor obiective generale i secundare genereaz, pentru a cta oar, problema prioritizrii acestora. Resursele financiare i materiale reduse complic soluionarea concomitent a obiectivelor stabilite pe parcursul urmtorului deceniu. n acest context, n opinia noastr, ar fi fost oportun ca strategia s acorde o atenie sporit aspectelor ce in de investiii, precum i de stimularea procesului de selectare a celor mai eficieni productori privai. Unul dintre efectele principale a realizrii politicii agrare a statului urmeaz a fi crearea unei structuri mai eficiente a sectorului agroindustrial. Crearea unui mediu concurenial, abordarea egal a tuturor ramurilor produciei agricole vor asigura, doar din contul mecanismelor de pia, o dezvoltare mai rapid a celor mai eficiente ramuri. Anume n baza acestor principii crearea condiiilor concureniale egale pentru toate categoriile de productori i pentru toate sectoarele a fost elaborat Strategia. ns, innd cont de structura mult prea ineficient a sectorului agroalimentar al Moldovei, n prezent, respectivul proces necesit un timp mai ndelungat. n acest context, nu putem exclude definitiv abordarea sectorial la elaborarea i implementarea politicii agrare. Respectiva abordare rezid n aplicarea unor mecanisme speciale de suport i stimulare a celor mai importante sub aspect strategic ramuri de producie agricol. Criteriile de baz pentru raportarea unei sau altei ramuri la categoria celor strategice snt: volumul valorii adugate globale produse; nivelul de eficien a utilizrii resurselor naturale, de munc, financiare i materiale; corespunderea maximal tendinelor de dezvoltare de pe piaa intern i extern din punctul de vedere al cerinei existente pentru producia ramurii; gradul de impact asupra mediului.
Astfel, dei Strategia aprobat exclude abordarea sectorial, aceast abordare oricum se va manifesta ntr-o manier sau alta n cadrul politicii de subvenionare, impozitare i de investiii publice directe.
207
4. MECANISMELE DE BAZ PENTRU IMPLEMENTAREA POLITICII AGRARE

O parte dintre mecanismele de implementare a politicii agrare de stat snt reflectate n Strategia naional de dezvoltare durabil a complexului agroindustrial al Republicii Moldova (2008-2015). Totodat, n opinia noastr, n Strategie lipsesc sau nu au fost reflectate suficient unele metode i instrumente orientate spre eficientizarea sectorului agricol. Iat de ce unul dintre scopurile prezentului studiu rezid n completarea acestui vid i sensibilizarea experilor asupra necesitii de a aplica un spectru mai larg de mecanisme de management ramural.
Perfecionarea capitalului uman

Transformarea agriculturii ntr-un sector eficient, capabil s devin promotorul dezvoltrii economice a rii, va fi posibil doar cu condiia existenei unei mase critice de angajai i manageri care dispun de cunotine moderne n materie de tehnologii de cretere a produciei agricole, planificare financiar i afaceri. Un element la fel de important sau poate chiar mult mai important este nivelul de dezvoltare a spiritului ntreprinztor i al iniiativei. Anume lipsa respectivelor abiliti este, n prezent, unul dintre factorii care tergiverseaz i nu permite utilizarea eficient a resurselor disponibile. n acest context, perfecionarea capitalului uman urmeaz s devin veriga principal a politicii agrare de stat, incluznd urmtoarele aciuni de baz: crearea unei reele ramificate de centre de instruire, informare i consulting pentru pregtirea i reciclarea angajailor din agricultur. Aceast reea ar trebui s includ: baza de studii a Universitii Agrare, centrele de instruire, informare i consultan din cadrul institutelor de cercetri tiinifice cu profil agrar, centrele de afaceri ale ONG-urilor, asociaiilor productorilor agricoli i ale companiilor private. Costurile ce in de prestarea serviciilor de instruire, informare i consulting pentru angajaii din sfera de producie agricol trebuie s fie compensate parial din contul bugetului de stat, fiind achitate centrelor care presteaz o astfel de activitate, indiferent de forma de proprietate a acestora; trecerea gradual la un sistem de cerine europene fa de persoanele care activeaz n agricultur (fermieri privai, manageri ai ntreprinderilor agricole corporative) care ar include obligativitatea unor studii adecvate, unei experiene de munc n domeniu, cunotine n materie de tehnic a securitii la aplicarea mijloacelor de protecie a plantelor etc; extinderea numrului de emisiuni regulate la radio i TV consacrate problemelor de dezvoltare a businessului mic i mijlociu. Introducerea n curriculumul colilor medii i a liceelor a unui curs obligatoriu de activitate de ntreprinztor. Repartizarea unor loturi experimentale pentru efectuarea n colile din localitile rurale a leciilor practice privind tehnologia creterii unor culturi.
208
Dezvoltarea pieei funciare i consolidarea terenurilor agricole

Politica n domeniul consolidrii terenurilor agricole genereaz evaluri controversate din partea actorilor sectorului agrar i experilor n politic agrar. Pe de o parte, toi recunosc c parcelarea excesiv a terenurilor este una dintre barierele n calea implementrii tehnologiilor performante de cretere a produciei agricole i de eficientizare a sectorului agricol. n acest sens, practic toi snt adepii consolidrii terenurilor, orientate spre comasarea parcelelor mici n masive integre. Pe de alt parte, muli (dar, n primul rnd, reprezentanii fermierilor individuali) nu snt de acord cu politica de consolidare, orientat spre crearea unor ntreprinderi mari de tip corporativ i eliminarea gospodriilor individuale de fermieri. Politica de consolidare axat pe crearea unor gospodrii mari este de fapt pivotul politicii agrare promovate de PCRM-ul aflat la guvernare. Argumentul de baz invocat de adepii acestui mod de consolidare se rezum la faptul c, n opinia lor, doar n cadrul unor ntreprinderi agricole mari poate fi asigurat un proces de producie eficient i aplicate tehnologiile moderne, iar sectorul agrar poate fi raliat la standardele europene. Din pcate, unicul studiu amplu de analiz comparat a eficienei procesului de producie n gospodriile mari i mici a fost efectuat doar n anul 200411. n cadrul acestuia, a fost studiat starea a 542 de ntreprinderi corporative, diferite ca mrime, i au fost analizate datele cercetrii statistice a micilor gospodrii individuale de fermieri realizate de ctre Biroul Naional de Statistic. Potrivit datelor analizei, n prezent, n Moldova nu se atest diferene eseniale n ceea ce privete eficiena procesului de producie n funcie de forma i dimensiunile ntreprinderii. Totodat, s-a stabilit c situaia societilor cu rspundere limitat (SRL) este totui mai bun dect cea a altor tipuri de ntreprinderi corporative. SRL-urile au obinut 206,3 mii lei de pe 100 ha de suprafee convenionale, n timp ce cooperativele de producie (CP) i societile pe aciuni (SA) doar 193 mii, i respectiv 183,1 mii lei. Randamentul procesului de producie al SRL-urilor, n general, a constituit 19,4 la sut, al SA i CP 18,6 la sut i 18,4 la sut, respectiv. SRL-urile utilizeaz resursele materiale i financiare mai raional. n mediu, la 1 ha acestea au cheltuit cu aproape 1000 lei mai puin dect CP i SA. Cu referire la gospodriile individuale de fermieri este necesar de menionat c, pentru acestea este caracteristic o recolt mai nalt a culturilor agricole, dar, totodat, o productivitate mai redus a animalelor, n comparaie cu ntreprinderile corporative. n acelai timp, costurile pentru 1 ha de suprafa i o unitate de producie n gospodriile de fermieri snt mai joase dect n ntreprinderile corporative. Aceasta se realizeaz, preponderent, din contul cheltuielilor administrative mai reduse. Astfel, gospodriile individuale de fermieri nu snt cu nimic mai prejos dect ntreprinderile corporative mari dei, practic nu au acces la subveniile de stat. Dezavantajul principal al gospodriilor de fermieri rezid n
11
. (. , . , . , . , . ), . , 2004.
209
gradul redus de producie marfar care echivaleaz doar cu cca 10 la sut. Pentru a elabora un program de consolidare care ar corespunde realitilor este necesar o nou analiz a eficienei comparate a procesului de producie n gospodriile mari i mici de tip corporativ i individual. Oricum ns, consolidarea nu poate fi orientat exclusiv spre crearea de ntreprinderi mari de tip corporativ. Este necesar de acordat fermierilor individuali asisten (financiar, consultativ, organizaional) pentru consolidarea loturilor disponibile n masive integre, precum i pentru achiziionarea unor loturi de pmnt suplimentare. Unul din subiectele privind cile de dezvoltare a pieei funciare rmne admisibilitatea achiziionrii terenurilor cu destinaie agricol de ctre investitorii strini. Pentru soluionarea pozitiv a acestei chestiuni se pronun activ Asociaia investitorilor strini i majoritatea formaiunilor de poziie liberal. Adversarii anulrii acestei restricii snt, n primul rnd, Federaia Naional a Fermierilor, partidele politice de stnga (socialiste), precum i o parte dintre membrii Uniunii Naionale ale Asociaiilor Productorilor Agricoli UniAgroProtect. n aceast situaie, tranarea problemei depinde n totalitate de poziia PCRM-ului i a liderului acestuia, Preedintele V. Voronin. De menionat c poziia PCRM n aceast chestiune a evoluat foarte mult. Dac la etapa iniial, PCRM-ul nega n principiu dreptul proprietii private asupra pmntului, atunci, la momentul actual, aceast poziie a fost exclus din programul formaiunii. Totodat, n niciun document oficial al PCRM, nu a fost reflectat posibilitatea de vnzare-cumprare liber a pmntului de ctre investitorii strini. ns analiza discursurilor unor reprezentani ai PCRM care determin politica economic a partidului ne permite s conchidem c acetia nu exclud o astfel de posibilitate, doar cu condiia ntrunirii unor anumite cerine, ceea ce va necesita nu mai puin de 5 ani: elaborarea noului cadru legislativ care reglementeaz modul de exploatare a pmntului i perfecionarea celui existent. Se are n vedere, mai nti de toate, nsprirea rspunderii pentru neutilizarea sau utilizarea ineficient a terenurilor agricole, pn la sechestrarea acestora i transmiterea ctre ali agricultori. La fel, este posibil i introducerea unor norme care s stabileasc rspunderea privind respectarea normelor agrotehnice de asolament (n prezent, cota plantaiilor de floarea-soarelui la unele ntreprinderi depete 15 la sut din suprafaa total a terenurilor agricole, dei normele agrotehnice stabilesc 7 la sut). Nerespectarea acestor cerine genereaz epuizarea solurilor i chiar degradarea acestora; introducerea unei rspunderi mai serioase pentru excluderea ilegal a terenurilor din circuitul agricol i majorarea plilor compensatorii pentru astfel de operaiuni; crearea unui sistem informaional complex care s conin baze de date despre terenurile scoase la vnzare i, eventual, crearea unei burse funciare; dezvoltarea ramurilor nonagricole n mediul rural prin crearea parcurilor industriale, obiectelor de infrastructur social, precum i stimularea dezvoltrii ntreprinderilor neagricole mici i medii. Aceasta va permite plasarea n cmpul muncii a persoanelor disponibilizate din agricultur, n cazul achiziionrii terenurilor de ctre investitorii strini care implementeaz tehnologii industriale nonlaborioase (nonintensive) de cretere a produciei agricole.
210
Pentru accelerarea procesului de modernizare i intensificare a sectorului agrar de asemenea este necesar: elaborarea schemei de stimulare a companiilor care efectueaz operaiuni de transmitere, n leasing, ctre productorii agricoli a tractoarelor, tehnicii agricole, echipamentelor pentru irigare, altor active de lung durat; elaborarea mecanismului de privatizare a unor institute de cercetri tiinifice (subdiviziuni) cu scopul de a atrage importante companii strine n domeniul seleciei, producerii seminelor selecionate i noilor tehnologii de cretere a produciei agricole; implementarea mecanismului de creditare de tip venture12 a productorilor agricoli care implementeaz tehnologii noi, tiinific-intensive de cretere i procesare a produciei agricole; stimularea procesului de creare a cooperativelor de fermieri pentru prestare de servicii mecanizate, irigare, furnizare a resurselor materiale i comercializare a produciei agricole.
Facilitarea accesului la sursele financiare

Insuficiena propriilor resurse financiare a productorilor agricoli constituie bariera principal pentru modernizarea sectorului agricol. n scopul minimizrii impactului negativ al acestui factor este necesar de ntreprins urmtoarele: s fie extins practica de compensare parial a costurilor resurselor creditare din contul mijloacelor bugetului de stat, att timp ct nu va fi redus nivelul dobnzilor medii la creditele eliberate de ctre bncile comerciale; s fie asigurat acordarea unor garanii pentru fermierii care nu dispun de un gaj suficient, din contul mijloacelor de garantare a creditrii sectorului agricol; s fie simplificat i s fie reduse costurile procedurii de eliberare a creditelor prin gajarea bunurilor imobiliare, n primul rnd, a pmntului; n scopul dezvoltrii sistemului de asigurare a riscurilor de producie agricol s fie condiionat achitarea compensaiilor de stat i a subveniilor pentru productorii agricoli prin participarea obligatorie la sistemul de asigurri; s fie dezvoltat sistemul organizaiilor de microfinanare i a asociaiilor de economii i mprumut, stimulnd majorarea cotei creditelor eliberate fermierilor pentru necesiti de producie.
Un rol important n consolidarea bazei financiare a productorilor agricoli revine subvenionrii produciei agricole. Politica n acest domeniu este orientat spre creterea permanent a volumului de subvenii, modificarea structurii acestora, asigurarea unei transparene sporite a distribuirii subveniilor i sporirea eficienei utilizrii acestora. O astfel de abordare a politicii de subvenionare este apreciat neunivoc de ctre partici12
Capitalul mixt, capitalul de risc sau VENTURE CAPITAL, este o sintagm des folosit. n mod normal se refer sau la fondurile de investiii sau la parteneriate, care snt dispuse a investi n companii aflate la nceput sau ntr-o faza emergenta pe pia. De obicei investiia ntr-o astfel de companie se face pe baza obinerii unei pari din ea n schimbul banilor cedai.
211
panii la procesul de producie agricol. Era previzibil ca acetia s susin ideea privind majorarea continu a volumelor de subvenionare. Totodat, participanii atenioneaz asupra lipsei n Strategia naional de dezvoltare durabil a complexului agroindustrial a unor indicatori concrei care ar reflecta ritmurile de cretere anual a subveniilor, precum i volumul-limit a acestora (spre exemplu, drept cot n PIB). Vorbind despre modificarea structurii investiiilor, ca i despre o direcie a politicii agrare, putem indica asupra unor grupuri numeroase de adversari i susintori ai respectivei idei. Strategia presupune majorarea cotei subveniilor acordate pentru proiecte investiionale i ridicarea acesteia pn la 90 la sut din volumul total de investiii (n conformitate cu recomandrile Bncii Mondiale). Aceast propunere este susinut preponderent de ctre ntreprinderile agricole mari i destul de eficiente, care intenioneaz s efectueze investiii pentru sdirea plantaiilor perene, construcia de ferme de vite, crearea i dezvoltarea sistemelor de irigare. ns majoritatea productorilor agricoli consider c n paralel cu acordarea de subvenii pentru investiii, este necesar de majorat i volumele pentru subvenionarea direct a produciei curente. n opinia lor, acestea ar putea fi att plile directe per ha de terenuri prelucrate i per capete de vite, precum i subvenionarea indirect prin intermediul anulrii (restituirii) accizelor i TVA-ului la carburani, semine, fertilizani, mijloace de protecie a plantelor etc. O parte dintre aceste metode, n particular, restituirea TVA-ului ctre productorii agricoli, deja snt aplicate n practic. Aceast opinie este susinut de majoritatea membrilor asociaiilor productorilor agricoli i ai Federaiei Naionale de Fermieri. Respectiv, Federaia Fermierilor consider c prin promovarea unei astfel de politici de subvenionare, fermierii mici care beneficiaz i n prezent de un suport insignifiant din partea statului vor fi lipsii n totalitate de acces la subvenii. Astfel, n opinia lor, statul promoveaz o politic orientat spre lichidarea treptat a gospodriilor individuale de fermieri. Productorii agricoli (att ntreprinderile corporative, dar i fermierii individuali) indic asupra nivelului nalt de birocratizare a procesului de obinere a subveniilor, precum i asupra lipsei de transparen a acestuia. n general, acetia susin propunerea Ministerului Agriculturii privind crearea unei autoriti speciale (Agenia de Pli i Intervenie) i sper c odat cu crearea acesteia toate lacunele menionate vor fi lichidate. n paralel, urmeaz s fie efectuat o reorganizare complex a Ministerului Agriculturii i Industriei Alimentare, n general. Activitatea pe aceast dimensiune a i demarat. Astfel, n iunie 2008 prin ordonan de Guvern a fost aprobat planul de dezvoltare instituional a Ministerului Agriculturii pentru anii 2009-2011. Drept baz pentru acest document au servit rezultatele studiilor realizate n cadrul proiectului Politicii agrare finanat de USAID. Reorganizarea ministerului de resort este bazat pe adoptarea celor mai bune practici ale statelor Uniunii Europene i presupune optimizarea funciilor de control ale instituiei prin comasarea multiplelor subdiviziuni de control n nite organe ramurale mari de control i reducerea n paralel a numrului de angajai
212
n acest domeniu. Totodat, reorganizarea ministerului este orientat spre sporirea rolului acestuia i ca autoritate de planificare strategic i de gestionare a ramurii.
Politica investiional a statului n domeniul agriculturi

Aciunile enumerate mai sus snt orientate spre stimularea activitii investiionale a productorilor agricoli. ns chiar i n acest caz resursele lor proprii i mijloacele din mprumuturi snt insuficiente pentru modernizarea rapid i sporirea competitivitii sectorului agrar. n acest context, este necesar de ridicat nivelul de implicare direct a statului n realizarea proiectelor investiionale n domeniul agriculturii. Aceast implicare urmeaz a fi realizat pe urmtoarele direcii de baz: dezvoltarea infrastructurii cu destinaie dubl (de producie i social): drumuri, alimentare cu ap i canalizare, asigurarea cu electricitate i gazificarea. Realiznd proiecte investiionale n respectivele domenii statul ar putea aciona fie ca investitor unic sau ar putea asigura, prin participarea sa, atragerea de investiii din partea investitorilor particulari din ar, dar i de peste hotare; investiii de stat n crearea unei reele de piee regionale engros pentru comercializarea produciei agricole, crearea de sisteme de irigare, ntreprinderi de prestare a serviciilor mecanizate speciale etc., ulterior comercializndu-le sau transmindu-le n arend pe termen lung unor investitori privai; investiii n dezvoltarea i consolidarea sistemului de instruire i suport tiinific a sectorului agrar.
Transformrile structurale ale sectorului agrar

Cum am menionat mai sus, n prezent sectorul agroalimentar al Moldovei se caracterizeaz printr-o structur ramural ineficient, cu o cot redus a culturilor cu valoare adugat nalt i produse destinate procesrii la uniti industriale. innd cont de criteriile de selectare a ramurilor strategice, posibilitile financiare ale statului, caracterul sezonier al produciei agricole, precum i de necesitatea de a asigura eficientizarea n complex a tuturor resurselor naturale i monetar-financiare utilizate n sectorul agroalimentar, la momentul actual, n calitate de ramuri prioritare, trebuie evideniate: creterea legumelor, fructelor, strugurilor i culturilor nucifere i procesarea acestora; producerea laptelui, crnii de bovine i de porcine; cultivarea culturilor care constituie materii prime pentru producerea diferitor tipuri de combustibil biologic.
Totodat, ca i direcie prioritar n toate ramurile de producie agricol urmeaz a fi considerat creterea produselor ecologic pure. Pentru stimularea transformrii structurale a sectorului agroalimentar n scopul de a majora cota ramurilor prioritare snt necesare:
213
majorarea sumelor asistenei financiare din partea statului pentru procesul de sdire a plantaiilor perene, ridicnd cota livezilor i viilor n gospodriile individuale de fermieri; majorarea sumelor compensaiilor pentru investiii capitale n crearea fermelor mici i medii de cretere a bovinelor i porcinelor; direcionarea unei pri a investiiilor de stat pentru construcia unor instalaii frigorifice moderne de pstrare a fructelor i legumelor, comercializndu-le ulterior ctre investitorii privai; asigurarea crerii unei reele de laboratoare moderne pentru controlul calitii produselor agricole (la prima etap, n ramurile prioritare) i acreditarea acestora n instituiile europene.
Suportul financiar pentru politica agrar

Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare, mpreun cu Ministerul Finanelor, urmeaz s elaboreze un plan comun de implementare a aciunilor enumerate cu indicarea volumelor, termenilor i surselor de finanare pentru fiecare dintre ele. n conformitate cu studiile CNFA, pentru transformarea sectorului agroalimentar ntr-un sector modern, eficient i competitiv, capabil s asigure n viitor dezvoltarea durabil a economiei rii snt necesare cca 2 mld USD13. Dac inem cont c respectivul studiu a fost realizat acum 5 ani i a cuprins doar o parte a sectorului agricol (creterea produselor cu valoare adugat nalt), atunci aceast cifr trebuie apreciat drept cota minimal a necesitilor sectorului n investiii. n legtur cu aceasta urmeaz a fi reconsiderat structura cheltuielilor bugetare a statului majornd cota de finanare a programelor prioritare din agricultur. Astfel, programul de dezvoltare a sistemelor de alimentare cu ap i canalizare a localitilor rurale pn n anul 2020, aprobat de ctre Guvern, prevede alocarea n aceste scopuri a cca 30 mld lei (2,5 mld USD). ns soluionarea problemei respective n condiiile unei agriculturi subdezvoltate nu va permite populaiei s asigure din cont propriu serviciile prestate i ntreinerea reelelor tehnice ntr-o stare adecvat, ceea ce va necesita un flux permanent de mijloace publice pentru soluionarea acestei probleme. Un suport mai activ al sectorului de producere va provoca, dimpotriv, o cretere a veniturilor agenilor economici i a populaiei rurale, iar o parte dintre aceste mijloace ar putea fi orientate de ctre acetia spre dezvoltarea infrastructurii sociale n localitile rurale. Guvernul ar trebui s atrag mai activ instituiile financiare internaionale i rile donatoare n acordarea de asisten financiar pentru transformrile structurale a sectorului agrar, precum i pentru dezvoltarea infrastructurii de producie.
13
Studiu competivitatea exporturilor agricole moldoveneti de valoare nalt. Programul USAID de comercializare pentru fermierii privai. Chiinau, 2004.
Dorin VACULOVSCHI
PIAA MUNCII I FENOMENUL MIGRAIEI: EVOLUII, PERSPECTIVE, RECOMANDRI
1. EVOLUIA PIEEI MUNCII DIN REPUBLICA MOLDOVA N PERIOADA 2001-2007

Evoluia proceselor din economia Republicii Moldova din perioada 2001-2007 atest o ameliorare relativ a situaiei dup mai muli ani de criz, practic n toate domeniile vieii social-umane. ntr-adevr, pe parcursul ultimilor ani, principalii indicatori macroeconomici marcheaz o cretere economic durabil i o relativ stabilizare macroeconomic, iar indicatorii sociali indic o mbuntire modest a situaiei n domeniile sferei sociale. Pe fundalul acestor schimbri pozitive n viaa social-economic din republic, o ameliorare a situaiei ar trebui s se observe i pe piaa muncii. Or, piaa muncii, fiind o pia derivat, trebuie s reflecte pe deplin succesele sau insuccesele nregistrate de economia naional. ns, analiza evoluiilor de pe piaa muncii din Republica Moldova din ultimii ani reflect o reducere continu a principalilor indicatori ocupaionali, ceea ce nicidecum nu se leag cu creterile nregistrate n principalele ramuri ale economiei reale. Ancheta Forei de Munc, realizat de Biroul Naional de Statistic (n continuare BNS) atest o reducere, att a numrului populaiei economic active i a celei ocupate, ct i a numrului omerilor. Din 2001 pn n 2007, numrul populaiei economic active s-a redus de la 1616,8 mii pn la 1313,9 mii persoane, iar numrul populaiei ocupate i al salariailor s-a redus, respectiv, de la 1499,0 mii i 899,1 pn la 1247,2 mii i 831,9 mii persoane. Totodat, numrul omerilor calculai conform metodologiei Biroului Internaional al Muncii (n continuare BIM) s-a redus de la 117,7 mii pn la 66,7 mii persoane, n timp ce numrul omerilor nregistrai la oficiile de munc la sfritul anului s-a redus de la 27,6 mii pn la 18,9 mii persoane (Tabelul 1). Reduceri ale indicatorilor ocupaionali se observ i n 2008.
215
Piaa muncii i fenomenul migraiei: evoluii, perspective, recomandri
Tabelul 1. Indicatorii de baz ai pieei muncii Republica Moldova 2001-2007 Indicatori Populaia total Populaia economic activ Populaia ocupat Numrul salariailor Ponderea populaiei ocupate n agricultur, economia vnatului, silvicultur n totalul populaiei ocupate % omeri conform BIM omeri nregistrai la oficiile de munc la sfritul anului Populaie inactiv Persoane declarate plecate peste hotare la lucru sau n cutarea unui loc de munc Rata de activitate, % Rata de ocupare, % Rata omajului conform BIM % Rata omajului nregistrat % Locuri de munc create, mii
*
2001 3635,1 1616,7 1499,0 899,2 51,0
2002 3627,8 1615,0 1505,1 891,8 49,6
2003 3618,3 1473,6 1356,5 868,2 43,0
2004 3607,4 1432,5 1316,1 841,0 43,6
2005 3600,4 1422,3 1318,7 830,8 40,7
2006 3589,9 1357,2 1257,2 842,7 33,6
2007 3581,1 1313,9 1247,2 831,9 32,8
117,7 27,7 2022,9 172,0
109,9 24,0 2016,5 231,3
117,1 19,7 2149,5 291,0
116,5 21,0 2180,3 345,3
103,7 21,7 1963,7 394,5
99,9 25,1 2228,0 310,1
66,7 18,9 2258,8 335,6
57,9 53,7 7,3 2,2 25,4
57,2 53,3 6,8 2,1 28,0
51,6 47,5 7,9 2,0 37,9
49,7 45,7 8,1 2,0 36,0
49,0 45,4 7,3 2,0 27,3
46,3 42,9 7,4 1,9 37,2
44,8 42,5 5,1 1,4 87,1
Sursa: Biroul Naional de Statistic. Ancheta Forei de Munc. indicatorii din anul 2006 i 2007 nu snt direct comparabili cu cei din anii precedeni.
1.1. Evoluii n domeniul ocuprii forei de munc

n acelai timp, odat cu descreterea populaiei economic active, tendina de cretere a populaiei economic inactive, n special a celei care se afl n vrst apt de munc se menine stabil. n anul 2007, aceasta a nregistrat nivelul de 2263 mii persoane. Ancheta Forei de Munc arat c populaia inactiv n vrst de 15 ani i peste n anul 2007 a constituit 55,2% din totalul populaiei republicii de aceeai categorie de vrst, fiind cu 2,2% mai mare n comparaie cu anul 20061. Distribuirea populaiei inactive n vrst de peste 15 ani n funcie de sex, mediu de reedin, vrst i nivel de instruire se prezenta astfel n 2007: cea mai mare concentraie a fost n mediul rural 954,9 mii persoane sau 59,0%; cea mai mare pondere era ocupat de grupa de vrst 15-24 ani 537,7 mii sau 33,2%; cel mai rspndit nivel de instruire erau studiile gimnaziale 445,9 mii persoane sau 28,3%. Relevana cercetrii populaiei inactive pentru procesele de pe piaa muncii este determinat prin faptul c o mare parte din acestea formeaz potenialul uman al republicii. O parte din persoanele inactive n vrst de 15 ani i peste care se afl n vizorul politicilor de pe piaa muncii reprezint persoanele descurajate. Interesul sporit fa de acest grup de persoane pornete de la faptul c acestea, analogic omerilor, reprezint resurse de
1
www.statistica.md/statistics/dat/1002/ro/PiataFM_ocup_somajul_anul_2007.pdf.
216
munc neutilizate. n 2007 numrul persoanelor descurajate au constituit circa 1,6% din totalul persoanelor inactive n vrst de 15 ani i peste. Printre motivele principale ale descurajrii este menionat faptul c nu se simt pregtite profesional 57% din totalul persoanelor descurajate. n analiza populaiei inactive o atenie deosebit se atrage i persoanelor plecate peste hotare la munc sau n cutarea unui loc de munc. Pe parcursul ultimilor ani se observ o cretere stabil a acestei categorii de persoane de la 172 mii n 2001 pn la 335,6 mii persoane n 20072. Creterea populaiei inactive a condiionat o cretere a raportului de dependen economic3 care, prin consecin, poate crea probleme serioase sistemului de protecie social a populaiei republicii. n anul 2007 raportul de dependen economic a fost de 18710/00, fiind ntr-o mic cretere comparativ cu anul 2006 (18550/00). Cele mai nalte valori au fost nregistrate pentru populaia urban (19740/00) i n mediul rural 20110/00. Nivelul mare al raportului de dependen economic nu avut un impact negativ asupra sistemului de protecie social din republic n perioada 2001-2007. Restanele la plata pensiilor, care n anii precedeni erau extrem de mari, au fost lichidate, pensiile nregistrau anual creteri4, iar bugetul Casei Naionale de Asigurri Sociale se realiza cu un anumit excedent. Pe fundalul descreterii inFigura 1. Evoluia ratei de ocupare n funcie de sex dicatorilor ocupaionali au 60 Brbai Total avut loc modificri semnificative n ceea ce privete 55 structura populaiei ocupate n funcie de vrst, 50 sex, mediu, domeniu de activitate etc. Astfel, re45 ducerea ratei de ocupare a fost determinat de o 40 reducere mai puternic a 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ocuprii feminine compaSursa: Biroul Naional de Statistic, Ancheta Forei de Munc. rativ cu cea masculin i a nregistrat n 2007 nivelul de 42,5%. Ratele de ocupare feminin i masculin au marcat, respectiv nivelurile de 40,5% i 44,8% (Figura 1). Modificri semnificative n perioada de referin se observ i n structura populaiei ocupate n funcie de vrst, determinate de procesul de mbtrnire continu a potenialului uman din republic din ultimii ani. Spre exemplu, n majoritatea ntreprinderilor mari, dar i n domeniile din sfera bugetar vrsta medie a personalului este apropiat
2 3 4
Femei
2007
www.statistica.md/statistics/dat/1002/ro/PiataFM_ocup_somajul_anul_2007.pdf. Numrul persoanelor neocupate (inactive sau n omaj) ce revin la 1000 persoane ocupate. La 1 ianuarie 2007 mrimea pensiei medii a constituit 442,3 lei, cu 15,4% mai mare comparativ cu aceeai perioad a anului precedent, iar la 1 aprilie 2008 pensiile au fost din nou majorate n medie cu 17%.
217
de cea de pensionare. Totodat ncercrile persoanelor tinere, n special, a celor cu studii medii profesionale, de a se angaja n ntreprinderile date, deseori, snt ineficace. Aceasta se ntmpl din mai multe considerente, i anume: patronii nu snt dispui s angajeze persoane fr experien n domeniu; persoanele tinere nu accept salariile propuse de ntreprinderile i organizaiile respective, iar persoanele de vrst pensionar nu se grbesc s se pensioneze locul lor de munc tinerilor. Analiza distribuiei populaiei ocupate n funcie de vrst arat c ponderea populaiei tinere n totalul populaiei ocupate a cunoscut o scdere brusc Figura 2. Repartizarea populaiei ocupate pe grupe de vrst, % ncepnd cu sfritul anilor 250 90 pentru a atinge nivelul 65+ 50-64 de 9,4 % n 2005, urmat de 11,9 200 35-49 o cretere pn la 17,7 % n 25-34 56,2 2007 (Figura 2). 15-24 150 Analiznd distribuirea forei de munc ocupat pe 43,2 41,4 44,2 45,1 41,9 44,6 50 51,4 domenii de activitate, se 19,3 20,1 20,3 19 18,9 19,1 observ o reducere semnifi17,7 12,2 11,9 10,2 9,5 9,4 10,5 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 cativ a ponderii populaiei ocupate n ramurile care nu Sursa: BNS, Ancheta Forei de Munc, Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2008. pot asigura o productivitate a muncii ridicat i, prin urmare, venituri salariale mari, precum ar fi agricultura. Astfel, dac pn n anul 2002 aproape o jumtate din populaia ocupat din republic activa n sectorul agrar, pe parcursul ultimilor ani, ponderea populaiei active ocupate n agricultur s-a redus. n 2007 ea a constituit circa 32,8% din totalul populaiei ocupate, majorndu-se, n acelai timp, ponderea populaiei ocupate n sfera serviciilor (Figura 3).
100
19,5 20,6 21,6 22,7 23,8 24,4 4,9 5,3 4,2 4,2 4,6 3,6 62,6
Figura 3. Distribuirea populaiei ocupate pe domenii de activitate economic

100
35,9 35,1 35,9 41,0 43,3 43,3 48,3 48,5
80
60
2,9 10,6
2,9 11,0
3,1 11,4 3,9 12,1 4,0 12,3 3,9 12,1 5,3 12,8 6,1 12,7
40
20
50,6
51,0
49,6
43,0
40,5
40,7
33,6
32,8
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Agricultur
Industrie
Construcii
Servicii
Sursa: BNS, Ancheta Forei de Munc, Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2008.
Modificrile structurale ale ocuprii forei de munc din ultimii ani snt legate i de procesul de depopulare a localitilor rurale. Lipsa oportunitilor de angajare, precum i atractivitatea practic nul a locurilor de munc disponibile din localitile rurale impune populaia economic activ din mediul rural s emigreze fie n orae, fie peste hotare n vederea gsirii unui loc de munc mai bine pltit, care
218
le-ar asigura un venit necesar pentru ntreinerea proprie i a familiei sale. Depopularea localitilor rurale este determinat i de faptul c majoritatea tinerilor plecai la studii n localitile urbane refuFigura 4. Distribuirea populaiei ocupate n funcie z s se mai ntoarc dup de mediul de reedin absolvirea studiilor n satul 70 de batin pentru a-i conUrban 60 Rural tinua activitatea de munc. Rata total a populaiei ocupate Un factor al neatractivitii 50 localitilor rurale l repre40 zint i spectrul ngust al 30 ocupaiilor i meseriilor 20 solicitate n mediul rural. O 10 alt cauz este i infrastruc0 tura social degradat i 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 subdezvoltat din mediul Sursa: BNS, Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2008. rural, care inevitabil, determin pentru populaia rural o calitate a vieii net inferioar celei din mediul urban. Datele BNS atest o reducere puternic a ratei populaiei ocupate n mediul rural n totalul populaiei ocupate din republic de la 61,67% n 2001 pn la 56,0% n 2007 pe fundalul descreterii ratei totale de ocupare (Figura 4).
49,4 56,2 48,1 47,1 48,2 57,7 46,5 45,0 46,6 44,5 45,2 41,2 43,8
Reducerea puternic a ratei de ocupare a forei de munc din mediul rural este determinat i de calitatea acesteia. reformele din agricultur din ultimii ani, mproprietrirea lucrtorilor agricoli cu pmnt, dar, i nu n ultimul rnd, inexistena unor mecanisme i instituii viabile ale economiei de pia n sectorul agrar, au condus la creterea gradului de autoocupare a populaiei, precum i la rspndirea unor elemente de economie natural n mediul rural5. Ca urmare, se constat o larg practicare de ctre populaia ocupat din mediul rural a activitilor informale. n 2007 circa 319,6 mii persoane sau 45,7% din totalul populaiei ocupate din mediul rural aveau ocupaii informale.
1.2. Evoluii n domeniul omajului

n condiiile unei economii de pia modern omajul ca form de dezechilibru pe piaa muncii poate fi considerat drept unul din indicatorii principali ai funcionalitii pieei muncii. Anume din acest considerent scopul de baz al politicilor de ocupare se centreaz pe diminuarea omajului. Totodat, trebuie menionat faptul c omajul este un fenomen firesc al economiei de pia, iar eradicarea lui prin diverse msuri de politic de ocupare conduce, de regul, la eforturi nejustificate. Din acest considerent scopul politicilor antiomaj ar trebui s fie nu eradicarea definitiv a omajului, ci, mai degrab, gestionarea lui, adic meninerea unui nivel al omajului acceptabil pentru asigurarea
5
Dorin Vaculovschi, Ocuparea i omajul n mediul rural. Studiu statistic, Biroul Naional de Statistic, DFID, Chiinu, 2007, p. 30.
41,6
219
Figura 5. Rata omajului BIM

9 8 7,3 7 6 6,8 7,9 8,1 7,3 7,4
echilibrului economic i social, precum i evitarea formelor nedorite de omaj prin diverse msuri de protecie social a omerilor.
5,1
Pe parcursul anilor 20012007, omajul n Republi3 ca Moldova nregistra rate 2 medii i se afla ntr-o len1 t descretere, ajungnd 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 la nivelul de 4.0% n 2008 (Figura 5), ceea ce constiSursa: BNS, Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2008. tuie o trstur distinctiv a unei piee a muncii aflat n proces de formare i nu prezint o problem pentru perspectivele de dezvoltare a economiei rii. Totodat, statisticile indicau o rat destul de ridicat a omajului n rndul populaiei active, i n special n rndul tinerilor. Tinerii ntmpin dificulti n angajarea n cmpul muncii, fie din cauza cerinelor angajatorilor de a deine o careva experien de lucru sau calificare profesional (inexistent la tinerii absolveni, inclusiv din cauza sistemului de nvmnt existent n Moldova), fie din cauza salariilor foarte mici care li se ofer la angajare. n 2007 cei mai muli omeri 32,1% din total, erau concentrai n grupa de vrst 35-49 ani, n timp ce ponderea omerilor n vrst de 15-24 ani era de 30,5%6. Acest nivel este destul de nalt comparativ cu rata total a omajului, ceea ce calific tineretul drept un grup ocupaional social-vulnerabil care necesit msuri suplimentare de protecie social.
4 4,0
1.3. Evoluiile veniturilor salariale

Procesele de liberalizare ale raporturilor de munc determinate de actuala tranziie economic au condus i la o diminuare puternic a rolului statului n reglementarea salarizrii lucrtorilor. n noile condiii economice procesele din domeniul salarizrii lucrtorilor au devenit necontrolabile, iar salariul este determinat, n primul rnd, de forele pieei. Totodat, n situaia n care mecanismul pieei muncii se afl doar n proces de formare, iar forele pieei muncii nu se manifest n cel mai perfect mod, salariul ca pre de echilibru pe cea mai fragil dintre piee nu-i mai poate realiza pe deplin funciile sale economice i sociale de baz. Din acest considerent, n prezent salariul reprezint mai degrab o indemnizaie i nu un pre al forei de munc, prsind astfel sfera raporturilor de munc. Anume graie acestui fapt are loc o degradare continu a indicatorilor ocupaionali, ceea ce poate conduce n perspectiv la urmri grave pentru ntreaga economie naional7.
6 7
www.statistica.md/statistics/dat/1002/ro/PiataFM_ocup_somajul_anul_2007.pdf. Dorin Vaculovschi, The Wage An Important Element of the Market Economy, Buletinul Universitii Petrol-Gaze din Ploieti, Seria tiine Economice, vol. LIX, nr. 2/2007, p. 27-32.
220
Analiznd salariile din Republica Moldova din perioada actual se poate constata c ele snt extrem de mici. Cu toate c n ultimii ani salariile nregistreaz creteri fr ntreruperi, ele continu s fie cele mai mici din Europa (Tabelul 3). Tabelul 3. Salariul nominal mediu lunar pe tipuri de activiti economice, MDL 2001 Total, lei Din care: Agricultur i silvicultur Pescuit, piscicultur Industrie Construcii Comer cu ridicata i cu amnuntul Hoteluri i restaurante Transporturi i comunicaii Activiti financiare Tranzacii imobiliare Administraie public nvmnt Sntate i asisten social Celelalte activiti
Sursa: Biroul Naional de Statistic.
2002 691,5 393,8 455,1 1001,8 838,1 641,7 571,3 1054,5 2564,4 889,6 989,1 463,3 439,1 505,3
2003 890,8 498,6 585,7 1270,6 1194,0 794,9 827,4 1453,5 2926,4 1133,4 1049,9 610,2 578,8 671,4
2004 1103,1 642,6 860,2 1501,9 1639,1 1051,0 975,0 1786,3 3254,8 1382,0 1204,6 710,7 844,7 801,9
2005 1318,7 744,0 1043,1 1764,5 1972,8 1228,1 1150,5 2142,9 3450,6 1671,4 1363,6 881,8 1016,7 1010,9
2006 1697 915 1191 2085 2429 1555 1385 2549 3863 2052 2164 1209 1334 1302
2007 2065 1098,6 1281,0 2540,6 2967,6 2088,7 1759,5 3039,5 4648,3 2583,6 2389,0 1351,2 1703,2 1600,3
543,7 315,1 387,9 826,5 682,8 531,1 484,7 860,8 2278,4 728,1 742,3 336,9 314,6 390,9
Salariile mici i absena unor perspective reale de ameliorare a situaiei din unele domenii de activitate conduc la un exod masiv al lucrtorilor. Astfel, cu toate c pe parcursul perioadei 2006-2007 salariul mediu pe economie a crescut cu 21,7%, numrul salariailor se afl n continu scdere (Tabelul 1). Cu toate acestea, n astfel de domenii ca industria, construciile, activitile financiare etc., n care, tradiional, se menin niveluri de salarizare destul de nalte i creteri relativ nsemnate ale acestora, numrul salariailor este n cretere, pe cnd n agricultur, nvmnt, ocrotire a sntii, n care nivelul de salarizare este modest, iar creterea lui nu poate concura cu evoluia nivelurilor de salarizare din domeniile numite mai sus, se observ descreteri stabile ale numrului salariailor. n scopul redresrii situaiei create n ultimii ani guvernul a promovat o serie de msuri concrete, printre care au fost i elaborarea unei legi noi, mai liberale, privind salarizarea angajailor, indexarea periodic a salariilor lucrtorilor din sfera bugetar etc. A crescut salariul pentru prima categorie de salarizare. n 2007 acesta s-a cifrat, respectiv, n sfera bugetar pn la 400 lei, iar n sectorul real al economiei pn la 900 lei. n acelai context, guvernul republicii i-a luat angajamentul de a aduce salariul mediu lunar pe economie pn n 2009 la echivalentul de 300 USD.
221
2. FACTORII CARE INFLUENEAZ PIAA MUNCII DIN REPUBLICA MOLDOVA

Ultimele evoluii de pe piaa muncii din Republica Moldova atest o continuare a proceselor observate n ultimii ani. Dei pe parcursul anului 2008 modificri eseniale a indicatorilor ocupaionali nu s-au nregistrat8, n trimestrul I al anului 2009, populaia economic activ a nregistrat o descretere cu 3,3% fa de trimestrul I din 2008 (n mare parte din contul populaiei ocupate n agricultur), populaia ocupat o scdere cu 2,2%, n timp ce ponderea omerilor a crescut de la 5,5% la 7,7%. Reducerea indicatorilor ocupaionali este determinat de mai muli factori care influeneaz situaia de pe piaa forei de munc din Republica Moldova.
2.1. Factorul demografic

ncepnd cu anul 1990 populaia stabil a Republicii Moldova este ntr-o continu scdere (Figura 5). Totodat, populaia se confrunt i cu un proces permanent de mbtrnire. Numrul persoanelor sub vrsta apt de munc a sczut n perioada 2001-2008, de la 22,8% din totalul populaiei n 2001, la 17,6% n 2008, n timp ce numrul persoanelor peste vrsta de munc este n cretere. De asemenea, ncepnd cu 1998 (cnd a fost nregistrat pentru prima dat un spor negativ de -0,2) se menine stabil sporul natural negativ, cu preponderen Figura 6. Tendinele demografice n Republica Moldova n spaiul rural. Unicele lo(mii persoane) caliti unde se nregistreaz un spor natural pozitiv 3660 este municipiul Chiinu i 3640 suburbiile acestuia9.
3620
Aceste tendine demografice, cumulate cu fenomenul migraiei, cauzeaz descre3580 terea populaiei economic 3560 active i creterea populai3540 ei inactive i respectiv influ2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 eneaz rata de ocupare a Sursa: BNS, Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2008. forei de munc. respectiv. Din 2001 pn n 2007, populaia inactiv a crescut de la 2014 mii pn la 2263 mii persoane10. Tendine de cretere nregistreaz i populaia inactiv n vrst de peste 15 ani. n
3600
2007 ea a atins numrul de 1617,9 mii persoane, dintre care 724,8 mii brbai i 893,1 mii
8
9 10
Potrivit BNS, n 2008 numrul populaiei economic active a fost de 1302,8 mii de persoane (-0,83% comparativ cu 2007), iar a celei ocupate de 1251 mii de persoane (+0,3%). BNS, Populaia i procesele demografice n Republica Moldova, 2008. Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2008, www.statistica.md.
222
femei. Distribuirea populaiei inactive n vrst de peste 15 ani n funcie de sex, mediu de reedin, vrst i nivel de instruire se prezenta astfel n 2007: cea mai mare concentraie a fost n mediul rural 954,9 mii persoane sau 59,0%; cea mai mare pondere era ocupat de grupa de vrst 15-24 ani 537,7 mii sau 33,2%; cel mai rspndit nivel de instruire erau studiile gimnaziale 445,9 mii persoane sau 28,3%.
2.2. Calitatea potenialului uman

Ocuparea populaiei, precum i calitatea ocuprii, n mare msur, depinde de nivelul de instruire. Or, numai o for de munc calificat poate fi competitiv pe piaa muncii. Analiznd calitatea resurselor umane din Republica Moldova, se observ c, ntr-adevr, nivelul de instruire al acestora nu este destul de nalt. Potrivit datelor BNS, majoritatea persoanelor economic active posed studii secundar profesionale 23,5%, liceale 20,2% i superioare 20,2%, n timp ce populaia inactiv n vrst apt de munc posed n marea majoritate studii gimnaziale 28,3%, liceale 25,1% i primare sau fr coal 15,5%, studii ce nu le poate asigura ocuparea unui post de munc atractiv, cu perspective de carier profesional i un nivel nalt al salariului, fapt ce nu-i motiveaz s fie prezeni pe piaa muncii (Tabelul 2). Tabelul 2. Populaia de 15 ani i peste dup participarea la activitatea economic n funcie de nivel de instruire, n anul 2006, % Nivel de instruire Total (mii pers.) Superior Mediu de specialitate Secundar profesional Liceal, mediu general Gimnazial Primar sau fr coal primar Populaie economic activ 1357,2 20,2 17,0 23,5 20,2 16,9 2,2 Populaie ocupat 1257,3 20,7 17,0 23,4 19,9 16,6 2,3 omeri BIM 99,9 13,3 15,9 25,3 23,9 20,7 0,9 Populaie inactiv 2228,0 7,6 9,9 13,6 25,1 28,3 15,5
Sursa: BNS, Ancheta Forei de Munc.
Situaia calitii potenialului uman este critic pentru populaia tnr. Astfel, n trimestrul II al anului 2006 cea mai mare parte a tinerilor n vrst de 15-29 de ani posedau studii gimnaziale 36% din totalul populaiei din aceast categorie de vrst, 29,4% posedau, respectiv, studii medii generale i liceale, i numai 14,4% posedau studii superioare sau medii de specialitate. Totodat, analiznd distribuia tinerilor dup nivelul de instruire pe medii, se observ o concentraie i mai mare a persoanelor cu studii gimnaziale n mediul rural 45% din totalul tinerilor din mediul rural, comparativ cu doar 23,3% n mediul urban11. Concentraia mare a persoanelor tinere cu un nivel de studii inferior n mediul rural este determinat de motivaia slab a acestora de a investi n capitalul lor uman, reieind din specificul ocuprii din acest mediu (sectorul agricol). Pe de alt parte,
11
Tinerii pe piaa muncii, Biroul Naional de Statistic, Ancheta Forei de Munc, Chiinu, 2006.
223
lipsa unor locuri de munc care necesit un nivel nalt de calificare determin persoanele tinere din mediul rural care au plecat la studii s nu mai revin acas. De asemenea, o distribuie asimetric pe medii se observ i n ceea ce privete distribuia persoanelor cu studii superioare i medii de specialitate. Demotivarea persoanelor tinere de a-i ridica nivelul de instruire este determinat nu doar de conjunctura pieei muncii, dar i de degradarea calitii educaiei vocaionale i, parial a celei superioare. Sistemul secundar de nvmnt profesional nu a reuit s se adapteze la cerinele beneficiarilor direci ai pieei muncii. Majoritatea instituiilor de pregtire profesional se confrunt n prezent cu probleme legate de dotarea metodico-didactic i tehnico-material insuficient. n acelai timp, oferta de specializri se afl n continu scdere, iar programele de specializare snt fundamentate pe un cadru curricular depit din punct de vedere tehnologic, fr vreo legtur cu cererea existent pe piaa muncii. Dac n 1990 oferta instituiilor de nvmnt profesional era constituit din aproximativ 350 de specializri, n 2005 instituiile de nvmnt secundar profesional ofereau doar 85 de specializri12. Din acest considerent, se creeaz o impresie c colile profesionale, snt axate, n multe cazuri, pe pregtirea omerilor. Totodat, finanarea insuficient a sistemului de nvmnt i salarizarea joas a corpului didactic au determinat plecarea din sistem a unui numr considerabil de cadre didactice, fr ca acestea s fie suplinite de cadre tineri din aceleai motive financiare. Ca rezultat, calitatea studiilor este subminat i de numrul insuficient de cadre didactice. n consecin, piaa muncii s-a concentrat pe absorbia specialitilor cu studii superioare. Situaia dat poate fi explicat i prin faptul c piaa muncii din Republica Moldova, fiind o pia n formare, nc nu este capabil s semnaleze sistemul de formare profesional despre conjunctura ofertei de munc solicitate. n schimb, nivelul superior de studii este mai atractiv din considerentul c asigur oportuniti mult mai largi de integrare profesional pentru absolveni. Autoritile guvernamentale au reacionat la situaia dat printr-o ampl campanie informaional n vederea promovrii i atragerii absolvenilor nivelului de nvmnt secundar de treapta I i secundar de treapta II, precum i prin plafonarea strict a admiterii n instituiile de nvmnt superior att pentru studenii ce-i fac studiile cu finanare bugetar, ct i pentru cei cu finanare prin contract, admiterea fiind redus din an n an. Astfel, planul de admitere n instituiile superioare de nvmnt pentru 2008-2009 a constituit 25,4 mii persoane i s-a redus cu 8,6% comparativ cu 200713. Eforturile autoritilor guvernamentale nu au fost n stare s stopeze degradarea sistemului de pregtire profesional. Concursul de nmatriculare pentru studiile secundare profesionale se afl ntr-o continu scdere, iar pentru unele specializri practic nu exist concurs de nmatriculare, fapt ce se rsfrnge negativ asupra calitii procesului de formare profesional.
12
13
Republica Moldova 2007: Raport de Stare a rii, Centrul Analitic Independent Expert Grup, Chiinu, 2007, p. 50. HG nr. 673 din 6.06.2008, Monitorul Oficial nr. 103-105, Art. nr. 672, din 13.06.2008.
224
Totodat, plafonarea admiterii n instituiile de nvmnt superior poate conduce nu numai la o degradare evident a potenialului uman din republic, dar i la o nrutire a situaiei din domeniul ocuprii, or persoanele cu studii superioare se integreaz cu mult mai uor pe piaa muncii, ponderea lor n totalul omerilor din grupa de vrst 15-24 de ani fiind destul de modest (n 2007 ponderea omerilor cu studii superioare a constituit 18,7% din totalul omerilor BIM n vrst de 15-24 ani)14.
2.3. Migraia forei de munc

Unul din cei mai marcani factori care au influenat situaia de pe piaa muncii din ultimii ani a fost migraia intern i n special, cea internaional a forei de munc.
Migraia intern
n general, n Republica Moldova fenomenul migraiei interne a fost destul de intens i n perioada economiei socialiste, manifestndu-se n toate formele ei de la migraia pendulatorie, pn la emigraie. Aceasta era determinat, pe de o parte, de ponderea mare a populaiei rurale, iar pe de alt parte de supraoferta forei de munc din mediul rural care se datora densitii prea mari a populaiei. Dup 1990, motivele principale ale migraiei interne au devenit lipsa oportunitilor de angajare (ca urmare a reducerii locurilor de munc) i condiiile precare de trai din localitile rurale i oraele mici. Din acest considerent, vectorul actual al migraiei interne este orientat dinspre oraele mici i sate spre oraele mari, unde snt mai multe oportuniti de angajare i o renumerare mai bun, iar nivelul calitii vieii este mai ridicat. n prezent, migraia intern a populaiei republicii este stimulat, ntr-o msur oarecare, i de politica de ocupare a forei de munc care prevede, printre altele, stimularea mobilitii teritoriale a forei de munc prin acordarea unor faciliti omerilor plasai n cmpul muncii n alte localiti n afara locului lor de reedin15. Msura dat de politic de ocupare reduce, ntr-o oarecare msur omajul structural, ns, totodat, contribuie i la depopularea localitilor rurale, care ofer puine locuri de munc disponibile.
Migraia internaional
Ancheta Forei de Munc a nregistrat pentru anul 2007 un numr de circa 335,6 mii persoane plecate peste hotare n cutarea unui loc de munc. Alte date, mai puin oficiale privind amploarea migraiunii internaionale de munc oscileaz ntre 500 mii i 1 milion de persoane. Pe parcursul ultimilor ani se observ o cretere stabil a acestei categorii de persoane (Tabelul 1). Totodat, trebuie menionat faptul c plecarea persoanelor din mediul rural n cutarea unui loc de munc este cu mult mai intens comparativ cu
14 15
www.statistica.md/statistics/dat/1002/ro/PiataFM_ocup_somajul_anul_2007.pdf. www.anofm.md.
225
plecarea persoanelor din mediul urban n cutarea unui loc de munc, constituind n 2006 70,1% din totalul persoanelor plecate16. Analiza populaiei plecate peste hotare n cutarea unui loc de munc n funcie de vrst, sex i stare civil arat c cele mai multe persoane plecate au fost n vrst de 3549 ani 36,5% i 25-34 ani 29%17. n numrul persoanelor plecate predomin brbaii 63,8%. n ceea ce privete distribuia persoanelor plecate n funcie de starea civil, majoritatea persoanelor plecate snt cstorite 53,6%. Numrul ridicat al persoanelor din aceast categorie se rsfrnge negativ asupra instituiei familiei, i pe termen lung asupra situaiei demografice din republic. Migraia internaional de munc este influenat i de nivelul de instruire. Astfel, se constat c n 2006 cele mai multe persoane plecate peste hotare au avut studii medii liceale 27,3% i secundar profesionale 26,0% din totalul persoanelor plecate peste hotare n cutarea unui loc de munc. Cota nalt a migranilor cu studii secundare i are explicaia n activitile necalificate n care acetia snt de obicei antrenai peste hotare, i care nu necesit investiii enorme n capitalul uman. Tabelul 4. Persoane declarate plecate la munc peste hotare pe grupe de vrst, nivel de instruire, sexe medii i stare civil n anul 2006, % Total (mii persoane) Brbai Femei Urban Rural Necstorit Cstorit Vduv Divorat Superior Mediu de specialitate Secundar profesional Liceal, mediu general Gimnazial Primar sau fr coal Total 310,1 197,8 112,3 92,7 217,4 124,0 166,2 5,4 14,5 8,6 13,8 26,0 27,3 23,8 0,6 15-24 ani 87,2 59,1 28,1 15,3 71,8 63,7 4,1 1,4 8,8 4,7 4,8 16,4 29,6 42,9 1,6 25-34 ani 89,8 62,6 27,2 27,8 62,0 33,5 26,0 9,5 30,9 11,1 11,8 25,1 26,9 24,8 24,8 35-49 ani 113,3 65,1 48,2 40,2 73,1 2,0 67,1 79,7 60,1 8,2 20,6 33,8 26,7 10,7 10,7 50-64 ani 19,8 10,9 8,9 9,3 10,5 0 2,8 9,3 0,2 16,3 23,9 27,2 22,1 9,9 9,9 65+ -
Sursa: BNS, Ancheta Forei de Munc.
16
17
Dorin Vaculovschi, Ocuparea i omajul n mediul rural. Studiu statistic. Biroul Naional de Statistic, DFID, Chiinu, 2007, p. 52. Date pentru anul 2006.
226
Vorbind despre geografia migraiunii internaionale de munc din Republica Moldova nu se poate spune despre un vector concret al acestei mobiliti teritoriale. Persoanele plecate peste hotare n cutarea unui loc de munc migreaz att n rile din vest, ct i n rile din est. Un factor esenial ce faciliteaz i stimuleaz migraiunea de munc spre regiunile estice este cunoaterea limbii, psihologiei i tradiiilor locale. Totodat, deschiderea frontierelor i facilitarea posibilitilor de plecare n rile europene, a condus la diversificarea geografiei migraiunii de munc, reorientnd tot mai mult vectorul migraiunii de munc din Republica Moldova din est spre vest. n general, migraiunea internaional a forei de munc este un fenomen ce ia o amploare tot mai mare practic n toate rile lumii, fiind influenat de procesele de globalizare ce au loc n prezent n lume. Prin urmare, fenomenul dat trebuie privit ca un fenomen obiectiv, determinat de mai muli factori interni i externi. Cauza economic principal a migraiei internaionale de munc din Republica Moldova snt diferenele dintre nivelul salariului din republic i cel din rile recipiente. Anume salariile mici i lipsa unor oportuniti atractive de angajare, i nu omajul, reprezint cauza principal a creterii migraiei internaionale de munc din republic. Ali factori care stimuleaz creterea migraiunii internaionale de munc din Republica Moldova snt cei demografic i cultural. ntr-adevr, scderea natalitii i mbtrnirea populaiei dintr-un ir de ri din Europa, precum i din Rusia, au condus la un deficit de for de munc care este acoperit, de regul, de lucrtorii venii practic din toate rile lumii. n acest context, lucrtorii migrani din Republica Moldova snt mai agreabili pentru rile recipiente comparativ cu cei venii din rile din Asia i Africa, n primul rnd, datorit unor diferene minime de cultur, religie, limb, comportament, valori etc. n afar de aceasta, gradul de pregtire profesional precum i cerinele de salarizare snt destul de acceptabile pentru potenialii angajatori din aceste ri. Migraiunea internaional de munc, ca un fenomen obiectiv, are un impact att pozitiv ct i negativ asupra evoluiei potenialului de munc din Republica Moldova. n condiiile unei economii aflate n dificultate, precum cea a Republicii Moldova, migraia internaional de munc reprezint o cale optim de soluionare a problemelor de asigurare a unui trai decent. Remitenele venite n republic, ridic simitor bunstarea unei mari pri a populaiei. n acelai timp, prin creterea consumului ea stimuleaz creterea cererii agregate, asigurnd condiii favorabile de cretere economic. Totodat, aceste mijloace bneti care vin n ar, n valut forte, compenseaz, ntr-o oarecare msur, deficitul balanei comerciale, contribuind astfel la asigurarea stabilitii monedei naionale. Remitenele pentru anul 2007 snt comparabile cu volumul Bugetului de Stat. n anul 2008 volumul remitenelor a mai crescut, atngnd cifra de 1660,06 mil. USD18. Cu alte cuvinte, soldul negativ al comerului exterior, care este n permanent cretere, este com18
http://www.bnm.md/md/external_operations_via_banc_system.
227
FIgura 7. Transferuri de mijloace bneti (remiteri) din strintate efectuate de persoane fizice prin bncile comerciale din Republica Moldova
1800 1600 1400 1200 1218,23 1660,06
pensat de exportul de for de munc, care, de asemenea, poate fi considerat o valoare similar bunurilor de consum sau investiionale.
Printre efectele negative 800 ale migraiei forei de mun683,24 600 c din Republica Moldova 422,41 400 317,29 pot fi numite: migraia spe227,08 254,12 152,94 211,99 200 89,62 cialitilor de calificare nalt 0 (exodul creierilor) i trafi1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 trim.I cul de fiine umane. n priSursa: Banca Naional a Moldovei. mul caz, migraia definitiv sau temporar a persoanelor nalt calificate duce clar la o pierdere a capitalului intelectual. n cazul migraiei temporare iese n eviden nc un aspect negativ al migraiei degradarea forei de munc nalt calificate, ca urmare a prestrii de servicii necalificate peste hotare. Ca urmare, aceste persoane au anse mai mici de angajare n sectorul de calificare dup rentoarcerea acas. De asemenea, pierderea de capital uman este prezent i n cazul plecrii tinerilor la studii peste hotare i care se stabilesc definitiv acolo. Astfel, Republica Moldova se transform treptat ntr-un furnizor de for de munc calificat pentru alte ri n detrimentul su.
mil. USD 1000 854,55
Un aspect ngrijortor legat de migraia internaional de munc este extinderea migraiei ilegale. Angajndu-se, migranii ilegali completeaz piaa dubl a muncii din rile recipiente, stimulnd n aceste ri dezvoltarea sectorului subteran al economiei, iar uneori i cel criminal, de regul, legat de traficul de fiine umane.
3. POLITICI I STRATEGII DE OCUPARE A FOREI DE MUNC

Politica de ocupare promovat n ultimii ani n Republica Moldova, care se bazeaz pe un ir de documente strategice, precum programul de guvernare pentru perioada 20052009 Modernizarea rii bunstarea poporului, Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei (2004-2006) (SCERS), programul de revitalizare a localitilor din mediului rural Satul Moldovenesc, Planul de Aciuni Moldova Uniunea European, Strategia pentru tineret etc. Cu toate c eforturile autoritilor guvernamentale n ceea ce privete ameliorarea situaiei din domeniul ocuprii snt destul de semnificative, acestea poart mai degrab
228
un caracter declarativ, fr propuneri concrete i eficiente de redresare a situaiei. Acest fapt este confirmat i de evoluiile recente a principalilor indicatori ocupaionali. Nici creterea numrului de locuri noi de munc, create pe parcursul ultimilor ani19, nu a fost n stare s redreseze situaia din domeniul ocuprii i s reduc din numrul mare a persoanelor plecate peste hotare n cutarea unui loc de munc. Totodat, trebuie menionat faptul, c n aceast perioad de timp, serviciul public de ocupare din republic a nregistrat modernizri eseniale. Astfel, au fost modificate cadrul instituional i legislaia n vigoare, a fost diversificat esenial gama de servicii prestate persoanelor aflate n cutarea unui loc de munc. Actualmente, rolul principal n realizarea politicilor de ocupare a forei de munc din republic i revine Ageniei Naionale pentru Ocuparea Forei de Munc (n continuare ANOFM) i oficiilor teritoriale de ocupare a forei de munc, care i realizeaz funciile lor n baza Legii nr. 102-XV din 13.03.2003 privind ocuparea forei de munc i protecia persoanelor aflate n cutarea unui loc de munc. Printre atribuiile ANOFM se numr: elaborarea propunerilor i participarea la realizarea politicilor de stat i programelor naionale, teritoriale sau de ramur privind ocuparea forei de munc; informarea populaiei despre cererea i oferta forei de munc, precum i prestarea de servicii de orientare profesional i de susinere psihologic a persoanelor aflate n cutarea unui loc de munc; protecia social a acestora; creterea mobilitii forei de munc n condiiile schimbrilor structurale din economie etc.20 Modernizarea activitii Serviciului public de ocupare i diversificarea serviciilor oferite de acesta a adus rezultatele scontate. Astfel, pn la finele trimestrului I al anului 2008 numrul persoanelor nregistrate cu statut de omer la oficiile teritoriale de plasare n cmpul muncii s-a redus pn la 15 198 persoane. Totodat, n primul semestru al anului 2008, pn la 9 iulie 2008, prin intermediul structurilor serviciului public de ocupare au fost plasate n cmpul muncii 15 420 persoane. n evidena structurilor date mai snt nc 16 712 locuri de munc vacante21. n acelai timp, cu toate c serviciul public de ocupare nregistreaz modernizri semnificative din punct de vedere al diversificrii serviciilor acordate omerilor, nu se poate spune acelai lucru i despre calitatea acestor servicii. n prezent, n cadrul unei agenii teritoriale de ocupare a forei de munc, cu excepia celei din municipiul Chiinu, activeaz 2-3 funcionari care snt nevoii s comaseze mai multe funcii pentru asigurarea gamei largi de servicii prestate de ctre agenie, ceea ce afecteaz simitor calitatea acestora. Or, competenele lor nu snt ntotdeauna suficiente pentru aceasta. Astfel, dac serviciile de mediere a muncii sau de calculare a indemnizaiei de omaj pot fi realizate de un economist, serviciile de consiliere profesional sau de asisten psihologic acordate persoanelor descurajate trebuie efectuate de ctre un psiholog calificat.
19 20 21
n anul 2007 numrul de locuri noi de munc create a atins nivelul de cifra de 87,1 mii. (vezi Tabelul 1). HG 832 din 14.07.2003. www.anofm.md.
229
n ceea ce privete argumentul, precum c numrul mic al funcionarilor serviciului public de ocupare este determinat de numrul mic de omeri nregistrai, precum i de resursele bugetare limitate, acesta nu este relevant. Or, serviciul public de ocupare trebuie s fie axat nu numai pe plasarea n cmpul muncii i protecia social a persoanelor cu statut de omer, dar i pe msuri de cretere a ocuprii prin atragerea persoanelor apte de munc inactive sau descurajate. De asemenea, serviciul dat, ca o instituie de baz a pieei muncii din Republica Moldova trebuie s fie accesibil i pentru persoanele ocupate, aflate n cutarea unui alt loc de munc. n condiiile n care ageniile private de recrutare se afl nc ntr-o etap de afirmare pe piaa muncii, activitatea serviciului public de ocupare ar contribui la o cretere a funcionalitii pieei muncii. n mai 2007 n Republica Moldova a fost lansat Strategia naional privind politicile de ocupare a forei de munc. Noua strategie poate fi considerat drept o reacie a statului la nrutirea situaiei de pe piaa muncii din republic, precum i la realizarea obiectivelor privind integrarea european. Alte msuri semnificative, ntreprinse de ctre autoritile guvernamentale legate de ameliorarea situaiei de pe piaa muncii, n special din mediul rural, reprezint Programul Naional de abilitare Economic a Tinerilor, program lansat n contextul declarrii anului 2008 An al Tineretului. Programul presupune acordarea unor credite prefereniale i granturi persoanelor tinere care doresc s iniieze afaceri n localitile din mediul rural. Cu toate acestea, un rezultat palpabil evident al realizrii strategiei date nu se observ. Totodat, indiferent de calitatea politicilor de pe piaa muncii, trebuie menionat faptul c piaa muncii este o pia derivat. Ea reflect pe deplin succesele i insuccesele din economie. Din acest considerent, doar o cretere durabil a economiei, nviorarea afacerilor i a investiiilor pot s absoarb excesul de ofert de munc din republic concretizat fie n populaia omer, fie n populaia inactiv apt de munc i s asigure realizarea obiectivelor strategiilor i politicilor n cauz de reducere a nivelului omajului i de cretere a nivelului ocuprii forei de munc.
4. CONCLUZII I RECOMANDRI
4.1. Problemele n domeniul pieei muncii
Principalele probleme legate de situaia de pe piaa muncii din Republica Moldova snt urmtoarele: reducerea nivelului ocuprii reprezint o problem nu numai de ordin economic, dar i de ordin social pentru Republica Moldova. Or, pe lng pierderile economiei naionale, determinate de utilizarea ineficient a potenialului uman,
230
orice inactivitate a populaiei apte de munc conduce la o reducere a calitii vieii i la creterea presiunii sociale etc.; calitatea joas a ocuprii este determinat de un nivel mare al ocuprii informale, n special n mediul rural, al subocuprii, precum i de condiiile de munc necorespunztoare statutului de munc decent. n 2007 ponderea ocuprii informale n totalul populaiei ocupate a constituit 33,6%. n mediul rural ocuparea informal s-a cifrat la nivelul de 45,8%. n mare parte, acestea snt persoanele care activeaz n cadrul gospodriilor lor casnice n interes personal fcnd o agricultur de supravieuire. Totodat, este mare i ponderea celor angajai fr contract de munc. creterea omajului n rndul tinerilor determin acest grup ocupaional drept social-vulnerabil pe piaa muncii. Tinerii, n special cei care nu au lucrat vreodat, se confrunt cu probleme majore de angajare n cmpul muncii. Cauzele snt fie cerinele angajatorilor de a deine o careva experien de munc i o anumit calificare profesional (inexistent n cazul tinerilor absolveni), fie salariile mici oferite la angajare. intensificarea migraiei internaionale de munc este determinat de atractivitatea slab a locurilor de munc disponibile n republic. Salariile mici, productivitatea joas a muncii, lipsa unor perspective de carier profesional, dar nu n ultimul rnd, nlesnirea procesului de integrare profesional pe pieele muncii ale altor ri, conduc la intensificarea migraiei internaionale de munc; degradarea capitalului uman este determinat de nivelul mic al salariilor pentru locurile de munc care necesit investiii enorme n capitalul uman (educaie, sntate, cultur, administraie public) i un nivel relativ mai nalt al salariilor pentru locurile de munc care nu necesit un nivel nalt de investiii n capitalul uman. Pe de alt parte, persoanele care pleac peste hotare la munc practic, de asemenea, munci necalificate. O asemenea situaie conduce la un proces de decalificare masiv a ntregului potenial uman din republic. Totodat, decalificarea potenialului uman este determinat i de demotivarea tinerilor n formarea lor profesional, care o percep drept cheltuial nejustificat, de descreterea exigenelor n procesul de instruire att n coli, ct i n instituiile de formare profesional de nivel secundar i superior. Situaia creat poate determina n perspectiv pentru Republica Moldova un statut de ar subdezvoltat; compromiterea sistemului de protecie social reducerea nivelului de ocupare a forei de munc conduce la creterea raportului de dependen economic (n 2007 raportul de dependen economic a fost de 18710/00) i, prin urmare, la reducerea surselor necesare pentru asigurarea mecanismului de funcionare a sistemului de asigurri sociale i a sistemului de ocrotire a sntii, care se afl n strns dependen de veniturile salariale ale populaiei ocupate.
4.2. Lecii de nvat

Situaia critic de pe piaa muncii din Republica Moldova impune urmtoarele lecii de nvat:
231
reieind din caracterul derivat al pieei muncii, doar o nsntoire a economiei naionale poate ameliora situaia din domeniul ocuprii forei de munc. Prin urmare, scopurile politicii de ocupare promovate n prezent n Republica Moldova trebuie s se axeze nu pe diminuarea omajului, care, printre altele, asigur mediul concurenial pe piaa muncii, necesar pentru asigurarea condiiilor motivatorii de dezvoltare a capitalului uman existent, dar pe ridicarea nivelului ocuprii a persoanelor apte de munc, pe asigurarea unor condiii favorabile de creare n economia real a unor locuri de munc durabile i productive, care pot realmente asigura lucrtorilor un trai decent; dezvoltarea pieei muncii din Republica Moldova presupune i dezvoltarea potenialului uman existent. n acest context, miza cea mare pe formarea profesional de nivel secundar nu este cea mai reuit soluie n condiiile de globalizare i integrare european. Or, pentru a deveni competitivi n plan internaional republica are nevoie de un potenial uman bine pregtit i motivat. n acest context plafonarea admiterii n instituiile de nvmnt superior reprezint o decizie nechibzuit a actualei guvernri, care este n contradicie cu obiectivele de asigurare a unei dezvoltri durabile a economiei rii, precum i de integrare a acesteia n Uniunea European; dei problema salarizrii constituie principala cauz a nrutirii situaiei de pe piaa muncii din Republica Moldova, soluionarea acesteia necesit o perioad mai ndelungat, fiind determinat de mai muli factori. Printre acetia pot fi menionai: reminescenele vechiului sistem al economiei planificate i centralizate. Republica Moldova a motenit o economie de la fosta Uniune Sovietic, a crei productivitate a muncii la acel moment era de 2-3 ori mai mic dect n rile industrializate22. Pe parcursul primilor ani de tranziie economic productivitatea muncii s-a redus i mai mult. Reieind din faptul c nivelul salariului este legat de nivelul productivitii muncii, o ajustare a acestuia la standardele europene necesit o perioad ndelungat de timp, precum i eforturi manageriale, tehnologice i de dezvoltare a capitalului uman enorme; conjunctura pieei muncii din republic care este determinat de o pondere mare a celor ocupai n domenii de activitate (n special, agricultur) n care productivitatea muncii este mic i nu are perspective de cretere, iar investiiile n capitalul uman nu snt necesare; calitatea potenialului uman existent determinat att de conjunctura pieei muncii care nu necesit lucrtori calificai, ct i de demotivarea lucrtorilor n ridicarea nivelului de instruire sau a calificrii, din considerentul c pe piaa muncii din Republica Moldova nivelul de instruire nu reprezint un factor important pentru ridicarea salariilor.
migraia internaional de munc, care este legat n mod direct de problema gsirii unor oportuniti atractive de angajare, precum i a unui salariu necesar pentru un trai decent, va fi redus doar n cazul ameliorrii situaiei de pe piaa muncii din Republica Moldova.
22 Fapt menionat n cadrul lucrrilor congresului 27 al PCUS n 1986.
232
4.3. Recomandri
Reabilitarea i consolidarea sistemului de orientare profesional i pregtire profesional. n scopul reducerii omajului structural care este destul de rspndit, n special, printre tineri, i este determinat, n mare msur, de decalajul dintre cunotinele i abilitile profesionale solicitate de organizaii i cele extinse pe piaa muncii, apare necesitatea implementrii unui nou concept al formrii profesionale care ar corela mai strns cu exigenele pieei muncii din Republica Moldova. Noua concepie a sistemului de formare profesional ar presupune: reabilitarea institutului de orientare profesional care ar conduce la optimizarea costurilor legate de formarea ofertei de munc, proces care, de regul, dureaz i este costisitor; crearea unui nou sistem de pregtire profesional, bazat pe astfel de criterii ca diversificare (se are n vedere diversificarea formelor de pregtire profesional i reabilitarea formrii profesionale la locul de munc, aa-numita ucenicie), flexibilitate (se are n vedere colaborarea ct mai armonioas ntre agenii economici i instituiile de nvmnt n vederea adaptrii ofertelor educaionale i a programelor de nvmnt la exigenele cerute de piaa muncii), eficien (se are n vedere optimizarea costurilor legate de procesul de pregtire profesional n contextul avantajelor obinute de ntreaga societate). O nou concepie a nvmntului profesional poate reduce esenial rata omajului din rndul tinerilor, n special a celor cu studii medii de specialitate.
Revitalizarea infrastructurii sociale i diversificarea spectrului de ocupaii din mediul rural. Aceasta ar contribui la creterea nivelului ocuprii i reducerea omajului n mediul rural prin creterea atractivitii nsi a localitilor rurale. O asemenea sarcin poate fi realizat doar prin asigurarea unui mecanism viabil de atragere a investiiilor publice i private, interne i externe n localitile rurale, necesare pentru modernizarea infrastructurii sociale, crearea IMM-urilor, astfel nct localitile rurale s se apropie tot mai mult de mediul urban dup calitatea vieii i structur ocupaional. Aceasta va asigura o utilizare mai eficient a potenialului uman de la sate, va diminuai rolul activitilor agricole neproductive n totalul activitilor economice din mediul rural, precum i va reduce din intensitatea exodului forei de munc. mbuntirea mediului de afaceri i dezvoltarea sectorului IMM. Crearea unor condiii favorabile (fiscale, de creditare, legale etc.) pentru nfiinarea i dezvoltarea ntreprinderilor mici i mijlocii va permite crearea unor noi locuri de munc i ridicarea ratei de ocupare. n special, este necesar stimulare crerii IMM n mediul rural, unde rata de ocupare este mai mic. Totodat, un mediu de afaceri favorabil este atractiv i pentru investitorii strini.
233
BIBLIOGRAFIE
1. 2. 3. 4. Raportul Anual de Evaluare a implementrii Strategiei de Cretere Economic i Reducere a Srciei, 2006. Guvernul Republicii Moldova, Chiinu, 2007. Planul Naional de Dezvoltare 2008-2011. Document de Strategie (proiect). Guvernul Republicii Moldova, Chiinu, 2007. Calitatea Creterii Economice i impactul ei asupra Dezvoltrii Umane, Raportul Naional al Dezvoltrii Umane, 2006, PNUD, Chiinu, 2006. Nicolae Todera Procesul de armonizare a politicilor formrii profesionale i ocuprii din Republica Moldova cu cele ale statelor membre ale Uniunii Europene studiu al Institutului de Politici Publice, Chiinu, 2006, www.ipp.md. Ancheta forei de munc. Principalii Indicatori ai Pieei Forei de Munc (BIM/Eurosrtat) Biroul Naional de Statistic, Chiinu, 2007. Tinerii pe Piaa Muncii. Not Informativ,- Biroul Naional de Statistic, Ciinu 2006. Country Review of the Employment Policy of Moldova (CREP), document ILO, 2006. Piaa forei de munc n Republica Moldova 2007. Culegere Statistic, Biroul naional de statistic, Chiinu, 2007. Fora de munc n Republica Moldova, ocupare i omaj, 2007. Ancheta Forei de Munc,Biroul Naional de statistic, Chiinu, 2007.
5. 6. 7. 8. 9.
10. Strategia Naional Privind Politicile de Ocupare a Forei de Munc pe anii 2007-2015 Monitorul Oficial nr. 82-85/660 din 15.06.2007. 11. Raport anual 2006, Unitatea Naional de Coordonare, Ministerul Economiei i comerului al Republicii Moldova, Chiinu, 2007. 12. Raportul anului 2006, BNM, 2007, www.bnm.md.
Natalia VLDICESCU
SISTEMUL DE PROTECIE SOCIAL
INTRODUCERE
Protecia social este conceput pentru asigurarea unui standard de via de baz pentru toi oamenii, indiferent de mijloacele de care acetia dispun. Obiectivul principal al proteciei sociale l constituie diminuarea sau chiar nlturarea consecinelor unor riscuri asupra mediului i nivelului de trai ale unor persoane, segmente ale populaiei aflate n poziii dezavantajate din diferite motive. Sistemul de protecie social nglobeaz, pe de o parte beneficiile universale, garantate tuturor cetenilor, cum ar fi de exemplu: accesul gratuit i echitabil la educaia de baz, dreptul de a tri ntr-un mediu sntos etc., iar pe de alt parte, sistemul de securitate social, axat pe intervenii n cazul cetenilor dezavantajai sau aflai n situaie de risc. n vederea asigurrii proteciei sociale a persoanelor aflate n grupurile de risc, statele folosesc, de obicei concomitent, dou modaliti: sistemul de asigurri sociale, care este obligatoriu, iar principiul de baz al acestuia este c beneficiari snt cei care au contribuit. Fiind luat, de obicei, n calcul mrimea contribuiei la sistemul de asigurri sociale, populaia beneficiaz de: pensii, ajutor de omaj, ajutor pentru ngrijire medical i boal etc; sistemul de asisten social, care ofer sprijin persoanelor aflate n dificultate, vulnerabile, n dependen de necesitile lor, n vederea asigurrii unui minim necesar de trai, indiferent de contribuiile anterioare a acestora la sistemul de protecie social.
Sistemul de protecie social are un rol primordial n asigurarea securitii sociale a persoanelor. Acesta a fost prezent i n perioada sovietic prin diferite modaliti. n perioada comunist protecia social era realizat exclusiv de ctre stat, efectul acestei situaii fiind unul dublu: reducerea la minimum a serviciilor de asisten social, pre-
235
Sistemul de protecie social
cum i deprofesionalizarea complet a acestora1. Asigurrile sociale de stat garantau o acoperire universal i relativ generoas fa de unele categorii sociale (pensionari, persoane cu dizabiliti, familii cu muli copii). n acelai timp alte fenomene erau absolut ignorate i nerecunoscute oficial, cum ar fi srcia i omajul i deci lsate n afara sistemului de protecie social. Dup destrmarea Uniunii Sovietice, datorit crizei economice s-a accentuat omajul, srcia, iar intervenia instituiilor statului prin politici sociale n acest domeniu a devenit absolut necesar. n felul acesta, la nceputul anilor 90, a crescut semnificativ numrul beneficiarilor sistemului de protecie social de stat. n acest context, marcat i de alte manifestri sociale (mbtrnirea populaiei), se impunea reformarea sistemului de protecie social, s-a ncercat dezvoltarea sistemului de asisten social, proces n care Republica Moldova a beneficiat de asistena organismelor internaionale2 i continu s fie susinut de acestea.
1. ASIGURRILE SOCIALE
Conform legislaiei n vigoare, prestaiile de asigurri sociale reprezint un venit de nlocuire pentru pierderea total sau parial a veniturilor ca urmare a vrstei, invaliditii, accidentelor, bolilor, maternitii, pierderii locului de munc sau decesului3. Sistemul de asigurri sociale este finanat preponderent din bugetul asigurrilor sociale, care este diferit de bugetul de stat i este constituit, n mare parte, din cotele de asigurri sociale, dar i din transferuri din bugetul de stat i din alte venituri (din dobnzi, din majorri de ntrziere)4 (vezi Figura1). Figura 1. Evoluia bugetului asigurrilor sociale de stat
7000 6000 5000
mil. lei
venitul total al bugetului de asigurri sociale cotele de asigurri sociale alocaii din bugetul de stat
4000 3000 2000 1000 0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008*
Sursa: www.mf.gov.md, Bugetul asigurrilor sociale.
n anul 2009 pentru bugetul asigurrilor sociale snt preconizate 7,514 mld lei. Cu toate c bugetul va fi majorat, se estimeaz un deficit bugetar de circa 56,9 mil. lei. Dificitul bugetar ar putea crete ca urmare a consecinelor crizei financiare i economice globale asupra economiei naionale. Componentul principal al veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat vor
1 2 3 4
Politici sociale n Uniunea European, www.cnpas.org. UNDP, UNICEF, OIM, BM etc. Legea privind sistemul public de asigurri sociale, nr. 489 din 08.06.1999. Idem.
236
rmne contribuiile de asigurri sociale de stat, care se vor menine la nivelul de 84,3 la sut ca i n 20075, 14,7% din cheltuieli fiind acoperite din transferurile de la bugetul de stat, iar alte venituri nensemnate vor proveni din ncasrile nefiscale (dobnzi de la utilizarea mijloacelor bugetului asigurrilor sociale de stat, din majorri de ntrziere, alte dobnzi)6.
1.1. Sistemul de pensii

Structura
Sistemul de pensii reprezint unul din principalele componente ale sistemului de asigurri sociale. n Republica Moldova snt 3 tipuri principale de pensii: pensia pentru limita de vrst, pensia de urmai i pensia pentru invaliditate. La sfritul anilor 90, la cererea organismelor internaionale, s-a nceput reformarea sistemului de pensii, printr-un ir de aciuni, ns ncepnd cu anul 2003 unele din prevederile reformei au fost stopate (creterea vrstei de pensionare, mrirea stagiului de cotizare)7.
Reforme i contrareforme
ncepnd cu 1 ianuarie 1999, n cadrul reformei sistemului de pensii s-a nceput mrirea vrstei de pensionare care trebuia s se fac treptat, mrindu-se anual cu cte 6 luni, pn la atingerea vrstei de 65 ani pentru brbai i 60 ani pentru femei. Aceast procedur a durat ns pn n anul 2002, cnd s-a stabilit c ncepnd cu 2003 vrsta necesar obinerii dreptului la pensie pentru limita de vrst este de 62 de ani pentru brbai i de 57 ani pentru femei8; la acest vrsta s-a ajuns de fapt conform reformei pn n 2002. De asemenea, stagiul de cotizare9 care urma s ajung pn n anul 2008 la 35 ani, a fost stabilit ncepnd cu anul 2003 la 30 de ani att pentru brbai, ct i pentru femei. Aceast decizie a fost privit critic de ctre organismele internaionale, ns aprobat n mare parte de ctre cetenii Republicii Moldova. Exist argumente pro i contra n ceea ce privete mrirea vrstei de pensionare. Cel mai des vehiculat argument mpotriv este cel al speranei de via mici a cetenilor Republicii Moldova raportat la vrsta de pensionare. n 2007, sperana de via a brbailor
5 6 7
www.cnas.md, BASS 2008. Legea bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2008, nr. 271-XVI din 07.12.2007. A fost o promisiune electoral a Partidului Comunitilor din Republica Moldova, la alegerile din 2001. Pe fundalul nemulumirilor populaiei privind majorarea vrstei de pensionare, n special a celor ajuni aproape de aceast vrsta, ei au declarat micorarea vrstei de pensionare pentru a atrage acest electorat. Astfel, PCRM, ajuns la guvernare, a ngheat n 2002 creterea vrstei de pensionare i a stagiului de cotizare. Republica Moldova are la moment una din cele mai mici vrste de pensionare din Europa (in Romnia va ajunge pn n 2013 la 60 ani pentru femei i 65 ani pentru brbai, se face creterea treptat a vrstei de pensionare cu o lun la fiecare 4 luni (Legea nr. 19 din 17 martie 2000 privind sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale)). Dac ne raportam la ri ca Rusia, Ucraina, aici vrsta de pensionare este de 55 de ani pentru femei i 60 de ani pentru brbai. nsumare a perioadelor de activitate n care s-a pltit contribuia la fondul de pensii.
237
era 65 ani, iar pentru femei 72,6 ani. Dac lum n calcul acest indicator, ntr-adevr vrsta de pensionare de 65 de ani pentru brbai nu ar fi fost deloc stimulativ pentru ei n vederea contribuiei la sistemul de pensii de tip redistributiv. Adepii mririi vrstei de pensionare privesc ns n perspectiv. Argumentul principal ine de tendina continu de mbtrnire10 a populaiei concomitent cu scderea ponderii populaiei active. Aceste fenomene se rsfrng considerabil asupra stabilitii financiare a fondului de asigurri sociale. Datele statistice pentru perioada 2003-2008 arat o scdere a raportuFigura 2. Raportul ntre populaia ocupat lui ntre populaia ocupat i numrul pensionarilor i numrul pensionarilor (vezi Figura 2), iar dac tendina se va menine, rata de nlocuire a populaiei se va reduce n mrime ntre 0,5%-1% la fiecare 2 ani.
2,5 2,4 2,3 2,2 2,1
Un alt exemplu: prin Legea nr. 399-XVI din 14.12.2006 2 privind modificarea i com1,9 pletarea unor acte legisla2003 2004 2005 2006 2007 2008 tive s-a permis recalcularea Sursa: BNS i calculele autorului. pensiei pentru persoanele care au ieit la pensie dup anul 1999 n baza vechii metodologii, doar c coeficientul individual al pensionarului K reprezint raportul dintre suma salariului pentru oricare 60 de luni consecutive din ultimii 15 ani (pn la modificare 36 de luni consecutive din ultimii cinci ani) de munc anteriori intrrii n vigoare a noii legislaii de pensionare. n cazul n care, n urma recalculrii, cuantumul pensiei este mai mic, se va pstra valoarea pensiei stabilite anterior. ns, trebuie menionat faptul c, recalcularea se face doar persoanelor care se adreseaz, ceea ce pune n dezavantaj pensionarii mai puin informai sau care din anumite motive nu ajung s fac aceast cerere pentru recalcularea pensiei. Aceast situaie creeaz dezechilibre n sistemul de pensii i multe neclariti pentru populaie, fiind afectat nemijlocit funcionalitatea acestuia. Deci, au fost adoptate mai multe legi care conin prevederi care vin n contradicie cu obiectivele reformei iniiate sau creeaz inegaliti sociale. Acest fapt demonstreaz o lips de consecven din partea guvernrii, care se rsfrnge direct asupra funcionrii viabile a sistemului de pensii, ct i asupra ncrederii populaiei.
10
Conform unor estimri n anul 2050 persoanele cu vrsta de peste 60 de ani vor constitui 35 la sut din populaia Moldovei, fa de 14 la sut, ct constituie n prezent.
238
Surse de Finanare
Finanarea pensiilor se face preponderent din Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat11. Din fondul de pensii actual snt achitate att pensiile pentru limita de vrst, ct cele pentru invaliditate i pensia de urma. Din totalul pensionarilor n jur de 73% snt pensionarii pentru limit de vrst. Ponderea acestora de-a lungul anilor a cunoscut variaii nesemnificative ntre 70% i 75% (vezi Figura 3). Dac urmrim Figura 4 putem afirma cu certitudine c aproape tot bugetul asigurrilor sociale de stat este direcionat ctre plata pensiilor: ponderea cea mai mare revenind achitrii pensiilor pentru limita de vrst i celor de invaliditate. n contextul acesta plilor pentru indemnizaii i compensaii le revine un buget foarte restrns, acestea fiind mai degrab simbolice.
100%
Figura 3. Ponderea pensionarilor ce primesc pensie pentru limita de vrst din totalul pensionarilor
alte tipuri
80%
pensionari pentru limit de vrst
60%
40%
20%
0%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Sursa: BNS.
Figura 4. Cheltuielile totale din bugetul asigurrilor sociale vizavi de cheltuielile pentru plata pensiilor
8000 7000 6000 5000
cheltuieli totale pentru asigurri sociale de stat cheltuieli pentru plata pensiilor
mil.lei
4000 3000 2000 1000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*
Sursa: Ministerul Finanelor. * pentru 2009 snt cheltuielile preconizate
Beneficii ale sistemului actual de pensii

Principalele beneficii ale sistemului de pensii aplicat n cazul Republicii Moldova, pot fi rezumate la: posibilitatea protejrii pensiilor aflate n plat mpotriva inflaiei; existena oportunitii de a mri valoarea real a pensiilor n funcie de creterea economic, fiind posibil generarea rapid a sumelor necesare, ntruct pensiile
11
Cheltuielile pentru achitarea pensiilor pentru: deputaii n Parlament i membrii de Guvern, funcionarii publici i unii alei locali snt suportate dup cum urmeaz: 50% din mrimea stabilit a pensiei din bugetul asigurrilor sociale de stat i 50% din bugetul de stat.
239
nu se pltesc din contribuiile achitate de beneficiar, ci din cele pltite de ctre actuala for de munc12. Aceste avantaje snt ns valabile n condiiile n care exist un coraport benefic ntre numrul angajailor i cel al pensionarilor pe de o parte i dac se nregistreaz o cretere economic viabil; existena Registrului de Stat al evidenei individuale, prin care, ncepnd cu 2000, fiecrui asigurat din sistemul public al asigurrilor sociale i s-a atribuit, n mod obligatoriu, un cod personal de asigurri sociale. Acest sistem permite evidena tuturor contribuiilor angajailor pe parcursul activitii pe piaa muncii.
Probleme
n pofida ncercrilor de reformare i mbuntire a sistemului actual de pensii, acesta continu s se confrunte cu cteva probleme majore: decalajul foarte mare ntre pensiile anumitor categorii de persoane. n anul 2003 au fost operate modificri la Legea nr. 156-XIV din 1998, prin care resursele de finanare a pensiilor pentru anumite categorii de persoane (deputai, judectori, procurori, funcionari publici) se formeaz privilegiat, n mrime de 42% din venitul mediu n funcia respectiv. Iar prin modificrile din 2004 aceast cot s-a mrit pn la 75%13. Cheltuielile pentru achitarea pensiilor acestor categorii se acoper n proporie de 50% din bugetul asigurrilor sociale de stat i 50% din bugetul de stat. Acest mod de calcul preferenial plaseaz n dezavantaj celelalte categorii de persoane asigurate, crend discrepane semnificative14. Drept soluie pentru stabilirea echitii sociale n cadrul sistemului, Ministerul Proteciei Sociale, Familiei i Copilului propune aplicarea Strategiei de unificare a sistemului de pensionare, care se afl nc la etapa de examinare15; discrepanele foarte mari ntre contribuii i beneficiere, de exemplu cei care au activat n domeniul agrar beneficiaz de pensii i compensaii n mrime de 40% din bugetul asigurrilor sociale, ns angajaii din sectorul agrar contribuie doar cu 8% la buget. Un asemenea tablou nu este deloc motivant pentru angajaii din alte sectoare ale economiei. Pentru asigurarea echitii sociale pentru toi contribuabi-
12
13
14
15
Sistemul de pensionare al Republicii Moldova: expertiza actuarial, http://www.pension.md/md/publications/ps/621.html. Asiguratul care a activat cel puin 2 ani n calitate de deputat n Parlamentul permanent ori a deinut funcii remunerate n Parlamentul de legislatura a XII-a sau n Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneti, a atins vrsta de pensionare specificat la art. 41 alin. (1) i a realizat stagiul de cotizare prevzut la art. 42 alin. (1) are dreptul la pensie calculat n cuantum de 75% din suma tuturor plilor lunare ale deputatului n exerciiu n funcia (funciile) respectiv deinut n Parlament. (art. 43 al.1) comparativ cu modul de calcul pentru ceteni Baza de calcul a pensiei o constituie venitul mediu lunar asigurat din toat perioada de activitate.(art. 8 ) Cuantumul integral al pensiei pentru limit de vrst se determin din calculul a 1,4% din venitul asigurat pentru fiecare an de cotizare din stagiul necesar de 30 de ani.(art.16) (Legea privind pensiile de asigurri sociale de stat, nr. 156, din 14 octombrie 1998). n 2007 pensia efului statului era de cca 7500 lei, a deputailor 4300 lei etc., iar a profesorilor 350 lei, a agricultorilor cca 360 lei. (http://www.expert-grup.org/docs/cs/cs_25.pdf, Alexadru Gamanji, Despre reformarea sistemului de pensii din Republica Moldova...). Pensii indexate, dar i majorate, Moldova Suveran, 27 martie, 2008.
240
lii, dar i n scopul stabilitii financiare a bugetului asigurrilor sociale de stat prin Legea bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2009 s-a lsat la latitudinea proprietarilor de terenuri agricole s se asigure sau nu pentru a beneficia de pensie. Aceast decizie este riscant i nu rezolv de fapt problema, ci este doar un transfer de la sistemul de asigurare social spre mpovrarea celui de asisten social; numrul mare de persoane apte de munc care nu contribuie sau contribuie parial la sistemul public de asigurri sociale obligatorii. Ponderea cea mai mare o constituie persoanele care muncesc peste hotarele rii16. Pentru persoanele cu venituri, care ns, din mai multe considerente nu pot contribui direct la bugetul asigurrilor sociale, a fost introdus contractul individual de asigurare ncheiat cu Casa Naional de Asigurri Sociale (CNAS). Acesta permite cetenilor Republicii Moldova s contribuie individual la sistemul de pensii, ca la vrsta de pensionare s poat beneficia de pensie. Aceast oportunitate aparent binevenit nu este ns pe deplin valorificat de ctre ceteni, numrul celor care contribuie prin aceast form la fondul de pensii fiind unul redus. ncepnd cu ianuarie 2009 i proprietarii de terenuri agricole (persoanele fizice) pentru a beneficia de pensie minim pentru limita de vrst i ajutor de deces trebuie s ncheie contracte individuale cu CNAS, pltind o contribuie anual de 3621 lei. Este greu de crezut c acetia i vor putea permite achitarea acestei sume n condiiile n care salariul mediu a unui lucrtor n agricultur n primele 10 luni ale lui 2008 era de 1343,14 lei17. Efectele necontribuiei sociale a unui numr nsemnat din populaia apt de munc pot fi privite din dou perspective. Perspectiva de moment ine de mrimea sczut a acumulrilor la bugetul asigurrilor sociale de stat i respectiv, asupra poverii pe care o au angajaii raportndu-se la numrul de pensionari. Perspectiva de lung durat ine iari de povara asupra unui angajat, ct i de numrul mare de beneficiari de pensii sociale pe viitor (persoane la moment necontribuabile); efectele demografice negative, cum ar fi mbtrnirea populaiei, nsoit de scderea natalitii i migraia populaiei apte de munc. Toate acestea contribuie nemijlocit la scderea forei active de munc i duc la micorarea contribuiilor ctre bugetul asigurrilor sociale de stat. Deci, fiecare angajat n viitor va sprijini un numr din ce n ce mai mare de pensionari; mrimea pensiilor pentru marea majoritate a populaiei este sub minimul necesar de trai. Pensionarii snt fie dependeni financiar de alte persoane, fie snt nevoii s munceasc dup vrsta de pensionare18, chiar dac, uneori, starea s-
16
17 18
Recensmntul Populaiei realizat n octombrie 2004 a oferit date precum c la momentul dat peste hotarele se aflau la munc sau n cutarea acesteia 242.000 ceteni. Cercetarea sociologica OIM/ CBS AXA estimeaz 265 mii persoane aflate peste hotare n 2006, la momentul colectrii datelor i 80 mii migrani recent revenii acas, dintre care n jur de 35% muncesc ilegal. BNS, http://www.statistica.md/pageview.php?l=ro&idc=338&id=2354. n ceea ce privete asigurarea cu pensie pentru invaliditate i pensie pentru urma situaia este i mai complicat, dat fiind faptul c valoarea acesteia este mic i nu acoper nici pe departe minimul necesar de trai pentru aceast categorie de populaie, iar unii beneficiari ai pensiilor de invaliditate nu corespund criteriilor
241
ntii nu le permite acest lucru. n condiiile n care sistemul public de pensii nu face altceva dect s redistribuie la pensionari sumele adunate ntr-un an de la contribuabili, este foarte dificil s menii aceeai putere de cumprare a pensiilor, cu att mai mult s mreti valoarea acesteia. Din 1 ianuarie 2001 pn la 1 ianuarie 2008 mrimea pensiei meFigura 5. Ponderea pensiei medii lunare pentru limita de vrst dii n Republica Moldova a n raport cu salariul mediu lunar crescut de la 85,1 lei pn 32 la 546,2 lei19, adic de 6,4 30,5 30,1 30 ori. Lund n consideraie evoluia inflaiei pe parcur28 26,9 sul acestei perioade putem 26 26 conchide c mrirea real a 24,1 24,4 24 pensiei este una modest 23 i chiar n descretere dup 22 calculele unor specialiti20. 20 Pensia acoperea valoarea 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 minimului de existen penSursa: BNS. tru aceast categorie de po21 pulaie doar n proporie de 48,7 la sut . Conform standardelor Organizaiei Internaionale a Muncii, pensia trebuie s reprezinte cel puin 40 la sut din salariul ncasat n timpul muncii. Pensia medie pentru limita de vrst constituie 798,14 lei, ncepnd cu 1 aprilie 2009 fiind indexat cu 20%22. n Republica Moldova o persoan care s-a pensionat n anul 2007 primea o pensie care acoperea numai 27% din ultimul salariu, iar n perspectiv prognozele demografice snt i mai pesimiste acest indicator ar putea constitui circa 12% n anul 2050. Conform legislaiei, coeficientul de indexare constituie media dintre creterea anual a indicelui preului de consum i creterea anual a salariului mediu pe ar, de aceea salariul crete cu ritmuri mai nalte dect pensiile. Aceast discrepan printr-o accentuare a diferenei tot mai semnificative dintre salariul mediu pe economie i pensia medie pentru limita de vrst a fost redus pn n 2004, ns ncepnd cu 2004 s-a nregistrat o nou mrire a decalajului (vezi Figura 5), ceea ce reprezint nc o dovad a faptului c sistemul de pensionare din Republica Moldova este unul vulnerabil;
de includere n sistem. Au fost ntreprinse unele msuri n ceea ce privete revizuirea beneficiarilor de pensie pentru invaliditate. http://www.statistica.md/publications/189/ro/Buletin_I_2008.pdf, Buletin Statistic, ianuarie-martie 2008. Preurile pentru coul de consum al pensionarilor de la ultima indexare a crescut cu 34,2%, iar indexarea de 17% a acoperit doar jumtate din creterea lor. n 2008 pensia real pentru prima dat a czut sub nivelul anului 2001, (Veaceslav Ioni, Analize Economice (http://veaceslav-ionita.blogspot.com/2008/07/pentruprima-dat-n-ultimii-7-ani-pensia.html). Pentru primul trimestru al anului 2008 minimul de existen lunar pentru pensionari constituia 1120,7 lei (http://www.statistica.md/statistics/dat/1320/ro/Min_exist_trim_I_2008.pdf). Aceast indexare se face pe fonul crizei economice, dar i n ajunul alegerilor parlamentare. Experii avertizeaz c aceast mrire a pensiei poate pune n dificultate bugetul asigurrilor sociale. Un exemplu cert n acest sens este scderea salariului mediu pe economie n primele dou luni ale anului 2009.
19 20
21
22
242
eschivarea de la plata impozitelor, persistena remunerrii muncii n mod informal. Din mai multe motive, inclusiv cel menionat mai sus, n Republica Moldova continu s existe remunerarea muncii la nivel informal sau semiformal (doar o parte din salariu este achitat oficial). n vederea motivrii angajatorilor s achite angajailor salariul oficial integral se ncearc o redistribuire a cotei de 29% achitate ctre fondul de asigurri sociale obligatorii ntre angajatori i angajai. Contribuia de asigurri sociale a angajailor s-a mrit cu un punct procentual anual, n 2006 constituia 3% din salariu, n 2008 5%, n 2009 va fi de 6%, iar cea a angajatorilor s-a redus respectiv cu 1% anual, meninndu-se cota total de 29%. Pentru comparaie media european a contribuiilor la fondurile de pensii (pentru limita de vrst, invaliditate, de urma) este de 25,98%, dintre care 9,53% snt achitate de ctre asigurat, iar 16,44 de ctre angajator23.
Ca urmare a acestor probleme presiunea asupra sistemului public de pensii este din ce n ce mai mare. Aceasta conduce la deficitul bugetului asigurrilor de stat i limiteaz semnificativ direcionarea resurselor ctre alte necesiti, prevzute de ctre sistemul de protecie social. Diminuarea i soluionarea acestor probleme se poate realiza prin introducerea sistemelor de pensii alternative celor de stat de tip redistributiv.
Alternative pentru sistemul actual de pensii

n vederea asigurrii durabilitii sistemului de pensii trebuie s existe un parteneriat dintre public i privat, astfel ca sistemul public de pensii s acopere minimul necesar pentru trai, iar sistemul privat24 s asigure un trai decent persoanelor n etate. n afara asigurrii unei pensii mai mari pentru persoanele n etate, sistemul privat de pensii asigur un fond de investiii pe termen lung, care poate favoriza dezvoltarea economic. Necesitatea constituirii unui fond de pensii privat este indiscutabil, n condiiile cnd pe de o parte, sistemul public de pensii nu poate asigura nici minimumul necesar pentru trai, iar pe de alt parte, proporii majore ale forei active de munc ale rii snt antrenate n migraiunea de munc, rmnnd astfel n afara sistemului de asigurri sociale. Pentru aceast categorie sistemul de pensii privat ar fi mai atractiv. Comparativ cu sistemul de stat, sistemul pensiilor private se bazeaz pe capitalizarea sumelor colectate de la contribuabili, care apoi snt investite pe termen lung i foarte lung. n acest context, este
23 24
Sursa: Administraia SUA pentru Asigurri Sociale. Planurile de pensii private snt de dou tipuri: cu beneficii definite i cu contribuii definite. Planurile cu beneficii definite au mai mult caracter ocupaional (fcute de angajatori n folosul angajailor) i snt specifice, n special, rilor din Europa de Vest (Frana, Marea Britanie, Germania, Spania etc.), n cadrul acestora nivelul pensiei se cunoate n avans, un anumit procent din ultimul salariu, iar rata contribuiei se recalculeaz, de regul, anual. n timp ce cele cu contribuii definite snt specifice rilor din Europa Central i de Est (Polonia, Romnia, Bulgaria, Croaia, Ungaria, Rusia etc.). rata contribuiei este fixat la intrarea n plan, iar nivelul exact al pensiei nu se va cunoate dect la data pensionrii, fiind dependent de mrimea contribuiilor acumulate, respectiv de rata rentabilitii investiiei obinute de ctre administratorul de fond.
243
fireasc preocuparea participanilor la fondurile de pensii pentru sigurana investiiei, astfel nct la vrsta pensionarii s se poat bucura de un venit suplimentar. n Republica Moldova a fost elaborat nc din anul 1999 Legea privind fondurile private de pensii, dar aceasta practic nu a fost aplicat, cu excepia faptului c la sfritul lui 2007 a fost nregistrat primul fond privat facultativ de pensii. Activitatea acestuia s-a nceput n anul 2008 i nu ne putem nc pronuna asupra funcionalitii i eficienei lui. n acest context legea elaborat n 1999 privind fondurile de pensii private necesit revizuiri i actualizri semnificative. n condiiile actuale ale crizei economice mondiale a fost afectate grav valoarea activelor fondului de pensii la nivel mondial. Presiuni financiare snt att asupra programelor publice pentru pensii, ct i asupra fondurilor private25. Totui practica internaional demonstreaz eficiena sistemelor private de pensii, chiar i n aceste condiii.
Sistemul de pensii bazat pe 3 piloni

Cel mai eficient sistem de pensionare este considerat cel promovat de Banca Mondial, care a fost implementat recent i n Romnia. Acesta reprezint un sistem complex de pensii bazat pe 3 componente (piloni): componenta obligatorie redistributiv, care este administrat de stat, funcioneaz aproximativ dup aceleai principii ca i sistemul de pensii existent n Moldova; componenta obligatorie, bazat pe capitalizare, administrat privat. Pilonul acesta n cazul Romniei prevede ca n primul an de activitate, 2% din contribuia totala de 9,5% pentru asigurrile sociale pe care o pltete fiecare angajat va ajunge n administrare privat. Procentul va creste cu cte o jumtate de punct procentual anual, pna la atingerea valorii de 6% aplicate venitului lunar brut. Cotele acestea variaz de la ar la ar n dependen de evaluarea sistemului, funcionarea acestuia etc.; componenta facultativ, bazat pe capitalizare, administrat privat.
Actuala criza economic intensific necesitatea existenei unor sisteme diversificate de pensii cu mai muli piloni, acestea permit o mai bun diversificare a riscurilor, oferind o stabilitate mai mare sistemului de pensii n ansamblu.
Beneficiile sistemului de pensii multipilon

25
viabilitate financiar pe termen lung a sistemului de pensii pentru limit de vrst; promovarea pieei de capital i investiii pe termen lung;
Conform datelor Organizaiei pentru Cooperare i Dezvoltare Economic n cursul anului 2008, fondurile de pensii private din cele mai dezvoltate 30 de state ale lumii (statele membre ale OCDE) au nregistrat o pierdere medie (randament negativ) de -23%. Aceai surs susine c pierderile nregistrate de fondurile de pensii private reprezint de fapt o devalorizare temporar a activelor din portofoliu, iar odat cu revenirea pieelor financiare dup depirea crizei economice globale, o mare parte din aceste pierderi vor fi i ele recuperate.
244
atractivitatea sistemului fa de contribuabili, care vor fi cointeresai s contribuie mai mult etc.
Provocrile i riscurile sistemului de pensii multipilon

Provocri i bariere care pot surveni n procesul de implementare a sistemelor cumulative de pensie: nencrederea populaiei, generat n mare parte de experiena negativ a cetenilor Republicii Moldova, privind depunerile la Banca de Economii n perioada sovietic i pierderea acestora la nceputul anilor 90. O bun parte din populaie a trit aceast experien, generaiile mai tinere prelund i ele acest sentiment de fobie i nencredere fa de instituiile bancare de la prini, rude. Aceste experiene negative vor fi atribuite i gestionarilor fondurilor private de pensii prin manifestarea nencrederii, fapt ce poate pune n pericol funcionalitatea sistemului. Aceast situaie se ntmpl, de exemplu, n Federaia Rus, unde participanii la componenta de pensii cumulative din nencredere fa de instituiile nestatale au ales n proporie de 93,7% o companie administrat de stat, dei rentabilitatea acesteia este mult mai mic comparativ cu companiile private de administrare26. n aceste condiii sistemul de pensii privat din Rusia este expus unui risc enorm, n 2006 rentabilitatea companiei de stat a constituit 5,7%, iar inflaia a nregistrat o pondere de 10,9%; nivelul relativ jos de trai al populaiei, care are resurse limitate, cel mai des orientate doar spre acoperirea strictului necesar; lipsa interesului companiilor internaionale care activeaz n domeniul asigurrilor sociale private. Numrul redus al cetenilor ca poteniali beneficiari face ca Republica Moldova s fie o pia neatractiv pentru acetia; costurile ridicate ale tranziiei, determinate n primul rnd de responsabilitatea statului fa de ceilali contribuabili care au activat anterior. Boxa 1.
Sistemul polonez de pensii

Sistemul polonez la iniiere (1999) a prevzut: persoanele care aveau peste 50 de ani n momentul adoptrii noii legislaii rmneau n cadrul pilonului I (sistemul public de pensii), cei cu vrste ntre 30 i 50 de ani aveau posibilitatea de a alege intre pilonii I si II, iar cei de pn la 30 de ani erau obligai s contribuie la pilonul II, de pensii publice administrate privat. n plus, orice contribuabil avea ocazia s investeasc in pilonul III, de contribuie benevol. Rezultatul a fost c aproape 11,6 milioane de contribuabili din cei 13 mil. de salariai din economie contribuie n prezent la pilonul II de pensii.* Reforma pensiilor din Polonia a avut ca principal efect stimularea puternic a pieelor de capital din Polonia. Dup creterea exploziva a Bursei poloneze n 1993 (cnd a avut cea mai mare cretere anuala din lume), 1994 si 1995 au adus corecii majore, dup care randamentele au revenit pe cretere i s-au stabilizat. n condiiile crizei economice, fondurile de pensii private obligatorii (pilonul II) din Polonia au nregistrat n 2008 un randament negativ de 14,2%.
*
26
Reforma pensiilor: Romnia versus Polonia, Ziarul Financiar, 22 martie 2006. Analiza riscurilor sistemelor de pensionare condiional-cumulative i cumulative, www.pension.md/md/ publications/ps/pril.html.
245
Cu toate riscurile pe care le implic sistemul privat de pensii se pare c la moment acesta este cea mai oportun soluie pentru Republica Moldova, cu condiia respectrii unor criterii n procesul de planificare. n primul rnd, trebuie stabilit cota de contribuie pentru fiecare nivel, dar i consolidat efortul n vederea includerii unui numr ct mai mare de contribuabili. De asemenea, este necesar i stabilirea unor parametri viabili n ce privete tipul de garanii, cota maxim de investiie n aciuni, rentabilitatea minim, monitorizarea de ctre stat a rentabilitii investiiilor, intervenia instituiilor guvernamentale n timp util dac o anumit agenie nregistreaz randamente mult mai slabe dect competitorii si. Respectarea tuturor condiiilor enumerate mai sus atenueaz riscurile sistemului privat de pensii, dar trebuie s existe o consecven i o hotrre n realizarea reformelor27.
1.2. Indemnizaiile pentru copii

Pe parcursul anilor 2001-2007 n sistemul de acordare a indemnizaiilor pentru copii au intervenit mai multe modificri. Au fost schimbate instituiile implicate n procesul de acordare a indemnizaiilor: ntreprinderile i Oficiile Potale care se ocupau de efectuarea plilor indemnizaiilor au fost schimbate cu Banca de Economii (Hotrrea Guvernului cu privire la indemnizaiile adresate familiilor cu copii, nr. 1478 din 15.11.2002). Prin Hotrrea Guvernului cu privire la indemnizaiile adresate familiilor cu copii s-a transferat achitarea indemnizaiilor pentru ngrijirea copiilor de la ntreprinderi ctre Casa Naional de Asigurri. S-a majorat concediul pltit de ngrijire a copilului pentru persoanele asigurate de la 1,5 ani la 3 ani i de asemenea, termenul de solicitare a indemnizaiei pn la 12 luni.
Indemnizaia unic la natere

Pe parcursul anilor s-au nregistrat mai multe schimbri n mrimea indemnizaiilor pentru copii. La acordarea acestor indemnizaii se fceau cteva diferenieri, mai nti n funcie dac era sau nu persoana aflat n concediu contribuabil la sistemul de asigurri sociale, dar i n dependen de gradul copilului nscut. Astfel, la 1 ianuarie 2004 indemnizaia unic la natere a primului copil constituia 420 lei pentru persoanele asigurate i 380 lei pentru persoanele neasigurate; iar pentru fiecare copil urmtor 280 lei pentru persoanele asigurate i 250 lei pentru persoanele neasigurate. n 2005 indemnizaia unic la natere a fost de 500 de lei pentru orice copil nscut viu, indiferent de rangul acestuia, n 2006 800 de lei pentru orice copil nscut viu, n 2007 cuantumul era de
27
n Romnia, pentru anul 2009, contribuia aferent fondurilor de pe pilonul II va fi meninut la 2% din venitul brut pe care o pltete fiecare angajat, aceasta trebuia s creasc cu 0,5 puncte procentuale pe an, de la 2% n 2008, pn la 6% din veniturile brute ale participanilor n 2016, conform legii 411/2004 privind fondurile de pensii administrate privat. Guvernul Romn a justificat msura prin nevoia de a controla deficitul sistemului public de pensii. n acelai timp guvernul Argentinei a decis, n 2008, naionalizarea celor 10 fonduri de pensii private autohtone, susinnd c msura este menit s protejeze veniturile pentru pensie ale argentinienilor de efectele crizei financiare internaionale. Conform unui raport al Bancii Mondiale aceste msuri pot rezolva pe termen scurt golurile de lichiditti din bugetele de asigurri sociale, ns ele nu snt capabile s mbunteasc semnificativ raportul dintre activele i obligaiile fondurilor publice de pensii i risc s aib impact negativ pe termen lung asupra sumelor acumulate de participanii la fondurile de pensii private obligatorii n conturile lor individuale.
246
1000 de lei. ncepnd cu 1 ianuarie 2008 indemnizaia unic la natere a fost iari difereniat n dependen de rangul copilului nscut, pentru primul copil, fiind n valoare de 1200, i pentru urmtorii copii nscui de 1500 lei. Pentru 2009 este prevzut o cretere cu 200 lei a indemnizaiei unice la naterea copilului i va fi de 1400 lei pentru primul copil nscut i respectiv 1700 lei pentru urmtorii copii.
Indemnizaia lunar pentru creterea/ngrijirea copilului pn la vrsta de 3 ani n cazul persoanelor asigurate i 1,5 ani n cazul persoanelor neasigurate
De la 1 ianuarie 2004 indemnizaia lunar pentru creterea copilului pentru persoanele asigurate constituia 100 lei pn la vrsta de 1,5 ani, iar pentru persoanele neasigurate 75 lei. De la 1 ianuarie 2005 aceast indemnizaie pentru persoanele asigurate a fost n mrime de 20% din venitul mediu lunar realizat n ultimele 6 luni calendaristice (complete) premergtoare lunii producerii riscului asigurat, venit din care au fost calculate contribuiile de asigurri sociale, dar nu mai mic de 100 lei pentru fiecare copil. Iar ncepnd cu 1 ianuarie 2008 aceasta constituie 25%, dar nu mai puin de 250 lei; iar pentru persoanele neasigurate indemnizaia lunar de ngrijire a copilului este de 150 lei pentru copiii pn la 1,5 ani.
Indemnizaia lunar pentru ntreinerea copilului cu vrste ntre 3 i 16 ani n cazul persoanelor asigurate i cu vrste ntre 1,5 i 16 ani pentru persoanele neasigurate
Aceast indemnizaie se stabilete familiilor cu venituri mici. De la 1 ianuarie 2004 mrimea acestei indemnizaiei este de 50 lei (att pentru persoanele asigurate, ct i pentru cele neasigurate) i se acord dac venitul total mediu lunar pentru fiecare membru de familie n semestrul precedent nu depete suma de 54 lei. Dac raportm valoarea indemnizaiilor pentru ngrijirea copiilor la minimul de existen, constatm c aceste valori snt modice, valoarea medie a minimului de existen pentru o persoan n anul 2008 a fost de 1368,1 lei. n unele ri indemnizaiile pentru copii se acord difereniat, invers proporional cu veniturile familiei28. n concluzie remarcm c sistemul de asigurri sociale din Republica Moldova nu ofer o securitate social majoritii beneficiarilor sistemului, dat fiind faptul c pensiile, indemnizaiile, compensaiile achitate nu permit beneficiarilor s-i acopere nici minimul necesar de trai. Totodat, n forma actual sistemul de asigurri sociale nu este stimulativ pentru contribuabili. Introducerea sistemului cumulativ de pensii, administrat privat este
28
n Spania se pltete pentru copiii sub 18 ani o alocaie lunar n cuantum de 24,25 euro, iar dac venitul familiei crete peste 9 328 de euro/an atunci nu se acord nici un fel de beneficii. Italia acord beneficii n funcie de numrul membrilor familiei i de venitul familiei. Astfel, dac o familie cu patru membri are un venit anual peste 12.500 de euro, beneficiul lunar va fi de 258 de euro/lunar. n cazul n care venitul familiei este peste 25.000 de euro anual, atunci statul va acord lunar un sprijin de 121 de euro, iar dac este peste 67.000 de euro anual (venit al famililiei), nu se mai acord nici un fel de beneficiu. (Alocaii pentru copii la nivel European www.ziua.ro).
247
o necesitate. Acesta implic mai multe riscuri, dar este singura oportunitate de a crea i menine un sistem de pensii viabil. Un alt moment important este ca beneficiarii de indemnizaii neasigurai, cei care nu contribuie la fondul de asigurri sociale s fie direcionate ctre sistemul de asisten social.
2. ASISTENA SOCIAL
Sistemul de asisten social cuprinde toate ajutoarele, sub form de bani, produse sau servicii, acordate noncontributiv persoanelor, familiilor aflate n dificultate. Prin Legea nr. 547 din 25.12.2003, asistena social n Republica Moldova are un cadru juridic i este o component a sistemului naional de protecie social29. Beneficiarii sistemului de asisten social, conform legislaiei, snt persoanele i familiile care din cauza unor factori de natur economic, fizic, psihologic sau social nu au posibilitatea s-i asigure un nivel decent de via. Dat fiind percepia foarte general a conceptului nivel decent de via, vom opera cu noiunea de beneficiari ai asistenei sociale ca fiind orice persoan/familie vulnerabil aflat n situaie de risc, care nu dispune de resurse proprii pentru a depi aceast stare. Sistemul de asisten social reprezint 13 tipuri de prestaii bneti, majoritatea crora snt acordate conform principiului categorial, fr evaluarea veniturilor i strii materiale reale a beneficiarilor. Baza de date unic a beneficiarilor de protecie social, elaborarea cruea a fost prevzut n Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei a fost absolut necesar, doar c la moment nu putem vorbi despre funcionalitatea acesteia. Sistemul actual de asisten social din Republica Moldova permite aceluiai beneficiar, ntrunind mai multe criterii s beneficieze concomitent de mai multe tipuri de prestaii sociale, n dezavantajul altor categorii. Astfel, numrul prestaiilor variaz de la 15, pentru persoanele participante la lichidarea consecinelor avariei de la Cernobl, pn la 2-3 pentru copiii invalizi. n afar de aceasta, n componena familiei pot fi dou sau mai multe persoane care au dreptul la cteva prestaii bneti, ns evidena la acest compartiment practic lipsete30.
2.1. Serviciile sociale

Serviciile sociale reprezint, de asemenea, o component a sistemului de protecie social. Ele cuprind programe specializate, activiti, tehnici de intervenie social, metode de identificare a necesitilor i tipurilor specifice de disfuncionaliti aprute n societate. n Republica Moldova dezvoltarea serviciilor sociale este secvenial i
29 30
Legea Asistenei Sociale, nr. 547 din 25.12.2003. Raport privind procesul de implementare a Strategiei de Cretere Economic i Reducere a Srciei, Chiinu 2005.
248
vizeaz n primul rnd anumite categorii, cum ar fi: persoanele cu dizabiliti, vrstnicii etc. n vederea susinerii acestor categorii de populaie snt acordate servicii sociale de deservire social la domiciliu a btrnilor solitari i persoanelor cu disabiliti. n 2008 au fost deservii la domiciliu 25 510 btrni i persoane cu dizabiliti, cu 6,6 mii mai mult dect n 2001. Snt organizate cantine sociale, n 2008 funcionau 131 cantine de ajutor social, n 2001 erau doar 1131. Pe lng aceste servicii sociale mai pot fi menionate: azilurile pentru btrni i persoane cu dizabiliti (29 instituii), centrele de zi pentru diferite categorii de persoane aflate n dificultate sau situaii de risc (29 instituii), centrele de reabilitare etc. n total, n 2008 activau 79 instituii destinate persoanelor adulte i persoanelor cu dizabiliti de serviciile crora beneficiaz 3098 persoane. Un serviciu social absolut necesar n aceast perioad, n special pentru tineri, dar i alte categorii de familii, persoane cu venituri modeste, este cel al locuinelor sociale, inexistent n Republica Moldova. Dei, la nivel legislativ au fost realizate unele progrese: prin Hotrrea Guvernului nr. 1512 din 31 decembrie 2008, a fost aprobat Programul Naional privind crearea sistemului integrat de servicii sociale pe anii 2008-2012 i este dat spre avizare proiectul Legii cu privire la serviciile sociale, urmeaz s constatm nivelul de implementare i aplicabilitatea acestora.
2.2. Reformele n domeniu

n 2005 prin Hotrrea Guvernului nr. 1117 au fost aprobate Concepia privind eficientizarea sistemului de asisten social i Planul de aciuni pentru eficientizarea modului de acordare a compensaiilor normative. Principalul obiectiv al acestora era trecerea de la principiul categorial de acordare a compensaiilor nominative la principiul bazat pe evaluarea venitului global mediu lunar raportat la o familie/persoan. n februarie octombrie 2006 a fost realizat un proiect-pilot, prin care au fost testate 27 713 beneficiari de compensaii nominative. n urma acestui proiect a fost aprobat Programul de eficientizare a sistemului de asisten social pentru anii 2007-2009. ns sistemul asistenei sociale funcioneaz i n continuare dup principiul cererii i ofertei, i nu a necesitilor. Ajutoare se ofer preponderent persoanelor care cer insistent sau se distribuie echitabil produsele/serviciile tuturor din categoria vizat fr a se ine cont de necesitile i posibilitile particulare ale acestora32. Un sistem unic de eviden a tuturor beneficiarilor de protecie social este foarte important i atunci cnd vorbim de conlucrarea dintre instituiile statului din domeniu i organizaiile nonguvernamentale, organismele internaionale, pentru a evita dublarea serviciile din partea
31
32
Informaie cu privire la activitatea Ministerului Proteciei Sociale, Familiei i Copilului n 2008 i sarcinile pentru 2009, www.mpsfc.gov.md. La nivel central compensaiile pentru nclzire pentru persoanele n etate indiferent de starea material pe care o au acetia, la nivel local un exemplu n acest sens ar fi compensarea de ctre Municipiul Chiinu a plii pentru agentul termic, n perioada 2006-2007, pentru toi locuitorii, fr a se stabili categoriile de populaie care nu pot achita aceste servicii, bugetul alocat ar fi ajuns pentru civa ani pentru compensarea agentului termic pentru categoriile social-vulnerabile.
249
statului i a organizaiilor obteti. Se intenioneaz unificarea tuturor programelor de asisten social bazat pe un singur criteriu, i anume n funcie de mrimea venitului mediu pe un membru al familiei. n implementarea acestei reforme trebuie s lum n calcul faptul c nu avem n ar un mecanism viabil de testare a veniturilor, nu cunoatem, de exemplu, ci bani primete de peste hotare o familie sau ci bani snt ctigai neoficial de membrii familiei. Chiar unele din instrumentele folosite n prezent pentru evaluare n vederea oferirii de ajutor social, cum ar fi ancheta social33, nu d ntotdeauna rezultate din motive prtinitoare a celor care o aplic sau din tendina unora din cei evaluai de a exagera situaia dezastruoas n care se afl, pentru a beneficia de ajutor. n septembrie 2008 a fost publicat n Monitorul Oficial Legea cu privire la ajutorul social nr. 133-XVI din 13.06.2008 care are drept scop asigurarea unui minim garantat pentru familiile defavorizate prin acordarea unei pli lunare stabilite ca diferen ntre venitul lunar minim garantat34 al familiei i venitul global al acestuia. Prevederile acestei legi vor intra n vigoare treptat pentru diferite familii, ncepnd cu 1 octombrie 2008 pentru cel puin un membru ncadrat ntr-un grad de invaliditate, de la 1 ianuarie 2009 pentru familiile cu copii, iar de la 1 iulie 2009 pentru celelalte familii. Ca o parte component a reformei sistemului de protecie social s-a constituit Reeaua Naional de Asisteni Sociali. Ideea de constituire a acesteia prevede ca n toate primriile din ar s activeze cel puin un asistent social. Consolidarea acestei reele a avut loc n 2006, pn atunci articolul 14 din Legea privind Asistena Social stipula c consiliul local instituie, n limitele statelor de personal ale aparatului primriei i ale posibilitilor financiare existente, o unitate de asistent social. Dat fiind faptul c posibilitile financiare ale administraiei publice locale snt limitate i deseori insuficiente, dar alimentate i de dezinteres i necunoatere, acest lucru a determinat ca doar un numr limitat de asisteni sociali s fie angajai. n noiembrie 2006 aceast prevedere a fost modificat, astfel c consiliile locale snt obligate s instituie pe lng primrie uniti de asisteni sociali. n contextul n care nu s-a mai lsat la latitudinea administraiei publice locale decizia de angajare a unui asistent social, numrul acestora a crescut semnificativ35.
2.3. Problemele sistemului

n Republica Moldova avem un sistem de asisten social care genereaz dependen. Practic, nu exist activiti integre care s-ar orienta spre prevenie i includere social. Asistentul social este identificat la moment mai mult cu persoana
33
34
35
Ancheta social este un act care constat situaia material i social actual a persoanei sau a familiei, ce solicit asisten social, i care conine date referitoare la persoan sau la membrii familiei (vrst, ocupaie, venituri), la locuin i la bunurile pe care le posed, la problemele cu care se confrunt acetia, Legea Asistenei Sociale, nr. 547 din 25 decembrie 2003. Venitul lunar minim garantat se stabilete anual prin Legea bugetului de stat. Pentru anul 2009 venitul minim garantat este de 430 lei. n 2006 au fost angajai pe lng primrii, mai mult de 1000 de asisteni sociali (MPSFC).
250
care distribuie ajutoarele umanitare i perfecteaz anumite acte pentru ca persoanele s poat primi anumite alocaii. Intervenia se face sacadat i de cele mai multe ori prin oferirea unor bunuri materiale sau resurse financiare familiei/ persoanei aflate n dificultate. Un alt moment este c anumitor categorii de persoane li se ofer ajutor social fr a li se impune anumite responsabiliti sau condiii pe care trebuie s le respecte pentru a promova depirea situaiei, dei ajutoarele oferite snt mici i nu ofer de obicei posibilitate persoanelor s depeasc starea de srcie sau dificultate n care se afl; lipsa unui baze de date a beneficiarilor i a unor mecanisme clare de selecie i includere a tuturor categoriilor vulnerabile36. Exist date la direciile de asisten social privind anumite categorii de persoane dezavantajate sau aflate n situaii de risc. ns aceste date n mare parte se bazeaz pe informaiile transmise de ctre reprezentanii administraiei publice locale, n urma unor analize de birou. Informaia se bazeaz pe principiul sesizrii de ctre persoanele vizate sau cei din anturajul acestora sau n urma unui criteriu (dizabilitate, persoan n etate aflat singur etc.). n aceste condiii, pe de o parte, devin beneficiari ai programelor de asisten social persoane care de fapt nu snt din categoria celor socialmente-vulnerabile, iar de alt parte, cei care au nevoie de aceste servicii rmn n afara sistemului. Un exemplu snt familiile cu muli copii care beneficiaz doar de o singur indemnizaie; lipsa cadrelor specializate i meninerea acestora n sistem. Dei legislaia prevede ca asistentul social s aib studii n domeniu, n practic este dificil de asigurat angajarea acestora din caza salariului nemotivant. n plus este greu s motivezi agenii sociali s munceasc n mediul rural. Pentru formarea Reelei de Asisteni Sociali au fost organizate mai multe seminare de instruire37, n perioada mai-octombrie 2007, la care au participat n jur de 600 de asisteni sociali. Marea majoritate a asistenilor sociali angajai nu au studii n domeniu, iar instruirea acestora era absolut necesar. Salariul unui asistent social este foarte mic (700 lei salariul de baz, n unele localiti fiind n jur de 1000-1500 lei prin unele suplimente acordate pentru ndeplinirea unor funcii adugtoare, n calitate de secretar, de exemplu38), fr a atinge nici salariul mediu pe ar. Conform prevederilor legislaiei, la 3000 de locuitori revine un asistent social. De obicei, ns aceste posturi nu snt ocupate39 sau exist o fluctuaie foarte mare de personal,
36
37
38
39
n scopul sporirii eficienei sistemului de asisten social prin colectarea, stocarea, prelucrarea informaiei cu privire la beneficiarii, instituiile i serviciile de asisten social a fost aprobat la 3 decembrie 2008 Hotrrea Guvernului nr. 1356 cu privire la aprobarea Structurii Sistemului Informaional Automatizat Asisten social. Instruirea a fost fcut de ctre Asociaia Naional de Promovare a Asistenei Sociale, n coordonare cu UNICEF i MPSFC. BNS prezint media salariului din sntate i asisten social mpreun, aceasta a fost de 1927 de lei pentru 2008. De exemplu, n raionul Cimilia la nceputul anului 2008 activau 16 specialiti, dar raportul la populaia acestui raion trebuiau s activeze 21 de asisteni sociali.
251
dat fiind faptul c salariul oferit este foarte mic, iar munca include o mulime de responsabiliti, inclusiv contactarea cu anumite categorii de populaii mai dificile; lipsa unui mecanism clar de monitorizare i evaluare a serviciilor oferite. O asisten social plasat n comunitate, acolo unde se afl potenialii beneficiari este una foarte important. Astfel va fi posibil depistarea i preluarea cazurilor sociale nou-aprute. Fr aceast verig primar funcionarea sistemului de asisten social este practic imposibil. Autosesizarea asistenilor sociali este folosit pe larg n rile cu tradiie n domeniu i practic inexistent n Republica Moldova.
2.4. Alternative posibile

Dat fiind c resursele financiare disponibile snt limitate pentru sistemul de asisten social, se cer strategii de mobilizare i atragere a resurselor alternative existente n comunitate. De exemplu, n cazul copiilor a cror prini snt plecai peste hotare, serviciile sociale pot fi prestate cu contribuia parial a prinilor, dar este necesar un program care s inspire ncredere. Ar fi binevenite iniiative de tipul coal comunitar, dup ore i n zilele de odihn s fie organizate diverse activiti. Spaiu exist i astfel costurile pentru ntreinerea edificiului vor fi simbolice, iar cu resurse minime se poate ocupa timpul copiilor cu activiti instructiv-educative. Semnale de alarm privind vulnerabilitatea acestor copii au fost trase de ctre psihologi, cadre didactice i ali experi. Pe termen lung, statul va trebui s cheltuie mult mai multe resurse financiare pentru soluionarea acestei probleme, dect dac ar ncepe o campanie de prevenie. irul acestor exemple poate fi continuat, ns ne dm seama de disponibilitatea unor resurse limitate. De aceea, trebuie stabilite prioritile. Resursele trebuie orientate iniial spre cei care pot fi reabilitai, astfel ca s se poat descurca independent pentru a redireciona ulterior resursele ctre alte categorii de persoane vulnerabile. Organizaiile neguvernamentale au nregistrat progrese semnificative n ceea ce privete acordarea de servicii sociale, acestea ns nu pot acoperi prin programele i activitile lor ntreaga ar. Statul ar trebuie s valorifice la maximum experiena acestora n domeniu i unde este cazul s le subcontracteze sau parial s le finaneze. n situaia unor resurse de stat limitate, orice prghie trebuie utilizat pentru dezvoltarea serviciilor sociale. n acest sens, este puin explorat n ara noastr implicarea comunitilor n oferirea unor servicii sociale, sau n diferite etape ale implementrii unor programe sociale, ceea ce ar reduce cheltuielile statului. Implicaia bisericii n dezvoltarea serviciilor sociale are o tradiie istoric n majoritatea rilor UE. n Republica Moldova, cu excepia unor culte religioase, practic nu se realizeaz nimic. Biserica ortodox, care are cei mai muli enoriai, nu are o strategie clar de susinere a pturilor vulnerabile. Responsabilizarea comunitii prin diferite programe de voluntariat, care snt utilizate
252
de ctre ONG-uri, nc nu este o practic uzual. Metod participrii comunitare necesit s fie nsoit ns i de crearea condiiilor, s existe resurse necesare, deoarece descentralizarea responsabilitilor fr resurse locale accentueaz problemele din comunitate.
3. CONCLUZII
protecia social n Republica Moldova, n forma actual, nu poate oferi siguran i securitate cetenilor; bugetul asigurrilor sociale de stat se axeaz preponderent pe achitarea pensiilor pentru limita de vrst, iar resursele alocate pentru celelalte categorii asigurate snt foarte limitate; sistemul de pensii din Republica Moldova este n declin i nu poate garanta nici minimul de trai pentru pensionari, iar prognozele snt pesimiste; reforma pensiilor, nceput n ianuarie 1999, a fost stopat n mare parte ncepnd cu 2003, demonstrnd lips de consecven n realizarea reformelor; sistemul de pensii este inechitabil i preferenial pentru anumite categorii de beneficiari, att n ceea ce privete modalitatea de calcul, ct i sursele de finanare; exist practici pozitive ale funcionrii sistemelor de pensii alternative celor de stat. Preluarea i adaptarea acestora este o necesitate pentru Republica Moldova; sistemului privat de pensii are unele constrngeri (posibilitatea tratrii acestuia cu nencredere de ctre populaie, costuri de tranziie ridicate, riscuri de investiie etc.), care se diminueaz semnificativ dac snt analizate, monitorizate i se intervine n timp util; indemnizaiile pentru naterea i ngrijirea copilului nu corespund cu politica pronatalist, declarat la nivel guvernamental; n Republica Moldova exist un sistem de asisten social care genereaz dependen. Asistentul social este perceput ca o persoan care distribuie ajutor material sau condiioneaz, faciliteaz obinerea unor indemnizaii; constituirea Reelei de Asisteni Sociali, prin tendina de angajare n fiecare localitate a unui asistent social, este un pas important realizat n funcionarea real a sistemului de asisten social. Se realizeaz instruirea personalului, ns nu exist factorii motivaionali de meninere n post de munc; intervenia prin serviciile de asisten social se face sacadat i de cele mai multe ori prin oferirea unor bunuri materiale sau resurse financiare familiei/persoanei aflate n dificultate;
253
dezvoltarea serviciilor sociale este secvenial i vizeaz n primul rnd anumite categorii cum ar fi: persoanele cu disabiliti, vrstnicii.
4. RECOMANDRI
Recomandri pentru factorii de decizie
Realizarea unei distincii clare la nivel legislativ ntre sistemul de asigurri sociale i cel de asisten social Doar cei care contribuie la bugetul asigurrilor sociale pot beneficia ulterior de beneficiile acestuia, ceilali trebuie inclui n sistemul de asisten social. Aceasta va contribui la sporirea securitii sociale. Neglijarea acestui aspect se rsfrnge negativ asupra viabilitii financiare ale sistemului de asigurri sociale (deoarece categoriile asigurate ale populaiei snt ncurajate s exercite presiuni pentru beneficii fr acoperire financiar) i asupra eficienii programelor de asisten social (categoriile de populaie care nu snt eligibile snt tentate s gseasc modaliti de acces la resursele rezervate, n principiu, celor vulnerabili).
Stabilirea i identificarea unor modaliti de cretere a numrului de contribuabili i a cotei de contribuie la sistemul de asigurri sociale n acest context trebuie valorificate dou piste. n primul rnd cea a migranilor, prin acordurile de colaborare cu diferite ri, promovarea muncii sezoniere legale etc., dar i prin sensibilizarea i convingerea migranilor s contribuie benevol la sistemul asigurrii sociale i n acest sens sistemul privat de pensii ar fi mai atractiv pentru ei. Cea de a doua surs este determinat de reducerea muncii la negru i a salarizrii parial formale.
Reformarea sistemului de pensii introducerea sistemului privat de pensii (cel bazat pe 3 piloni ar fi cel mai potrivit n cazul Republicii Moldova) reforma trebuie realizat concomitent cu alte msuri: creterea vrstei de pensionare; egalarea vrstei de pensionare dup sex, n concordan cu sperana de via mult mai mare a femeilor comparativ cu cea a brbailor etc.; reducerea modelului redistributiv excesiv i plasarea accentului pe contribuie; eliminarea inegalitilor dintre diferite categorii de angajai; reducerea atractivitii de ieire anticipat la pensie, promovarea prin diferite mecanisme a faptului ca persoanele s rmn ct mai mult timp angajate n cmpul muncii.
Identificarea unor surse alternative de finanare pentru realizarea reformei n sistemul de pensii
254
Perioada de trecere de la sistemul de pensii bazat exclusiv pe administrarea fondurilor de ctre stat la un sistem complex, care va implica fonduri gestionate privat, este destul de dificil, mai ales n condiiile n care sistemul de pensii din Republica Moldova se confrunt deja cu anumite probleme. Prin trecerea la un nou sistem statul are acumulat deja o datorie latent fa de pensionarii i lucrtorii din sistemul vechi de pensionare i va fi necesar s gseasc alte surse de finanare pentru acoperirea deficitului acumulat n urma reducerii contribuiilor actualilor angajai la fondul de pensii de stat.
Necesitatea orientrii sistemului de asisten social spre prevenie i nu intervenie Un exemplu elocvent n acest sens snt copiii ai cror prini snt plecai la munc peste hotare. Dei din partea specialitilor n domeniu au fost trase semnale de alarm privind riscurile acestora, nu exist la nivel guvernamental nici o aciune concret n acest sens.
Stabilirea unor mecanisme clare de conlucrare cu toi actorii sociali care pot facilita dezvoltarea serviciilor sociale Sistemul de asisten social poate fi eficient doar prin conlucrarea dintre instituiile guvernamentale, administraia public local, societatea civil, biseric i organismele internaionale prin orientarea eforturilor i resurselor ctre persoanele vulnerabile i asigurarea continuitii programelor, serviciilor de asisten social. Pentru aceasta avem nevoie de un mecanism clar, gestionat de ctre instituiile statului n vederea delegrii responsabilitilor i a cointeresrii tuturor actorilor.
Pentru administraia public local i angajaii n domeniu

Motivarea personalului angajat n domeniul asistenei sociale pentru meninerea acestora n sistem fluctuaia excesiv de personal implic noi costuri de instruire, probleme de management. Un mecanism stimulativ pentru asistenii sociali ar fi remunerarea suplimentar a acestora n dependen de performan.
Evaluarea necesitilor trebuie s stea la baza acordrii asistenei sociale. Reducerea la maximum a asistenei n baz de apartenen la o anumit categorie serviciile trebuie personalizate pentru fiecare beneficiar n parte, pentru a eficientiza rezultatul final i distribuia resurselor.
Dezvoltarea serviciilor sociale contra plat n comuniti cei care au posibiliti financiare s poat beneficia de servicii sociale calitative i astfel resursele statului pot fi ndreptate preponderent ctre pturile vulnerabile, se va putea asigura continuitatea acestor servicii.
255
Criterii mai riguroase de includere a persoanelor n rndul beneficiarilor de protecie social nsprirea modului de acordare a gradului de invaliditate i a altor alocaii. Aceste msuri ns ar trebui realizate concomitent cu dezvoltarea unor programe de implicare socioeconomic i includere social. n caz contrar, persoanele excluse vor cdea n incidena ajutorului de omaj sau chiar n srcie extrem, ca poteniali beneficiari ai programelor de asisten social.
Pentru societatea civil i mass-media

Organizarea unor companii de sensibilizare i informare a populaie privind: elaborarea unei strategii n domeniul educaiei publice i promovarea acesteia. importana contribuiei la sistemul de protecie social. n vederea contientizrii riscurilor la care se expun pe viitor n cazul necontribuiei. necesitatea reformei sistemului de pensii.
Pentru funcionarea sistemului privat de pensii conteaz foarte mult ncredere populaiei n aceste fonduri. Diferite campanii informaionale, transmiterea mesajelor de ncredere fa de fondurile private de pensii snt doar cteva din aciunile ce trebuie ntreprinse anterior demarrii programului de pensii private, cu prezentarea beneficiilor i riscurilor acestora. Promovarea experienelor pozitive. experiena altor state n domeniul proteciei sociale, sisteme de pensii funcionale etc. Serviciile sociale de succes realizate prin diferite programe, proiecte lansate de ONG-uri.
BIBLIOGRAFIE
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Irimescu Gabriela, Protecia social a copilului abuzat, Iai 2006. Preda Marian, Politica Social Romneasc ntre srcie i globalizare, Iai 2002. Teliuc Cornelia Mihaiela, Srcia i sistemul de protecie social, Iai 2001. Anuarul statistic al Republicii Moldova 2007, Biroul naional de statistic. Raport de stare a rii Republica Moldova 2007, Politici de protecie social, Expert Grup, Chiinu 2007. Raport privind sistemul de indemnizaii pentru copii, Programul pentru Securitate Alimentar al Comisiei Europene n Republica Moldova, 2005. Raport privind procesul de implementare a Strategiei de Cretere Economic i Reducere a Srciei, Chiinu 2005. Sistemul de pensionare al Republicii Moldova: expertiza actuariala, http://www.pension.md/ md/publications/ps/621.html.
256
Sistemul de protecie social 9. Bugetul de Stat, www.mf.gov.md.
10. Raport de implementare a Programului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n perioada februarie 2005 septembrie 2007 n domeniul proteciei sociale a familie i copilului, www.mpsfc.gov.md. 11. Legea Asistenei Sociale nr. 547 din 25.12.2003. 12. Legea privind pensiile de asigurri sociale de stat nr. 156, din 14.10.1998. 13. Legea privind sistemul public de asigurri sociale nr. 489 din 08.07.1999. 14. Legea privind modificarea i completarea unor acte legislative nr. 399-XVI din 14.12.2006. 15. Legea bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2009. 16. Legea cu privire la ajutorul social nr.133-XVI din 13.06.2008. 17. Hotrre cu privire la indemnizaiile adresate familiilor cu copii, nr. 1478, din 15.11.2002.
Sergiu ROBU, Ion COMENDANT
ENERGETICA: ATINGEREA SECURITII, EFICIENEI, CALITII I COMPETIIEI PRECONIZATE
1. EVOLUIA SECTORULUI N PERIOADA 2001-2007

Republica Moldova este dependent de resursele energetice de import n proporie de cca 97%, pentru care se achit o sum echivalent cu cca 25% din valoarea PIB-ului republicii. Gazele naturale, care ocup n balana energetic cca 50% din totalul resurselor energetice consumate, snt importate dintr-o singur ar (Rusia) prin conducte care traverseaz, de asemenea, o singur ar (Ucraina). O situaie similar se atest i n cazul asigurrii cu energie electric. Cca 70% din necesarul de energie electric este importat din Ucraina, capacitatea interconexiunilor cu Romnia i Ucraina devenind pe an ce trece tot mai insuficient. Aceste circumstane, mpreun cu capacitatea slab de plat a consumatorilor rii, presiunea global de diminuare a emisiilor substanelor nocive cu efect de ser, a orientat politica energetic a rii spre atingerea a patru obiective-cheie: ridicarea securitii energetice, ameliorarea eficienii energetice, asigurarea calitii energiei electrice i asigurarea competiiei la un pre ct mai mic al resurselor energetice. n vederea atingerii acestor obiective, n perioada 2000-2007 au fost aprobate i publicate mai multe acte normative i legislative: Strategia energetic pn n anul 2010 (adoptat n 2000), Legea cu privire la conservarea energiei (2000), Legea produselor petroliere (2000), Conceptul Republicii Moldova de dezvoltare a centralelor electrice pn n anul 2010 (2003), Programul naional de conservare a energiei pentru anii 2003-2010 (2003), Programul naional de renovare i descentralizare a sistemelor de alimentare cu cldur a localitilor din R. Moldova (2003), Strategia cu privire la Creterea Economic i Reducerea Srciei (2004-2006), Strategia energetic pn n anul 2020 (2007), Legea energiei regenerabile (2007) etc. Trebuie s constatm c, n linii generale, obiectivele majore formulate n legislaia menionat nu au fost atinse la nivelul preconizat. ara continu s depind la acelai nivel de resursele energetice de import, Programul de conservare a energiei a rmas pe raft,
259
Energetica: atingerea securitii, eficienei, calitii i competiiei preconizate
fr o implementare real, calitatea energiei electrice las de dorit, iar competiia n sectorul energetic se manifest doar pe piaa produselor petroliere i combustibilului solid. Cauzele unei atare situaii rezid n calitatea reformelor sistemului energic naional din ultimii ani.
1.1. Balana energetic i nivelul de diversificare a resurselor energetice

n perioada anilor 2000-2001 a continuat scderea consumului de resurse energetice, ulterior nregistrndu-se o cretere a acestuia cu cca 2% anual, inclusiv a gazelor naturale 3% anual, produselor petroliere 2,5% Figura 1. Consumul de resurse energetice anual, energiei electrice (malul drept al Nistrului) 4% anual. Ctre anul 2007, Resurse to 3000 consumul total a nregis2500 2378 2464 2430 trat circa 2,5 milioane tep 2500 (tone echivalent petrol: 2034 2034 1985 1892 2000 1 tep = 10,5*106 kcal = 1500 12,21*103 kWh = 12,21 MWh = 10,5 Gcal), adic 1000 0,698 tep/cap de locuitor, 500 inclusiv 1000 kWh energie 0 electric pe cap de locuitor. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 n Figurile 1 i 2 snt prezenSursa: Balana Energetic a Moldovei 2000-2005, Anuarul Statistic al Republicii tate valorile consumului Moldova 2006,2007. de resurse energetice nregistrate pe parcursul anilor Figura 2. Ponderea resurselor energetice n consumul total 2000-2007, precum i pon100% Altele derea acestora n balana Energie electric 80% energetic a rii.
mii. tep
Lemne de foc
Dup cum este cunoscut, nivelului consumului de Petrol lampant 40% resurse energetice caracBenzin auto Pcur terizeaz nivelul economic 20% Motorin de dezvoltare a rii. n veCrbune 0% derea identificrii locului 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Moldovei n lume la acest capitol, n Figura 3 snt preSursa: Balana energetic a Moldovei 2000-2005, Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2006, 2007. zentate consumurile de resurse energetice i a energiei electrice revenite pe cap de locuitor, din care se observ c Moldova se situeaz pe ultimul loc ntre statele comunitii europene i rile vecine cu un consum de 1428 kWh
60%
Gaze licheate Gaze naturale
260
de energie electric pe cap de locuitor i 917 kg petrol echivalent pe cap de locuitor. Statele Uniunii Europene au un consum mediu de energie electric de 6926 kWh/locuitor i un consum de resurse energetice de 3961 kg e.p./locuitor.
Figura 3. Consumul de energie pe cap de locuitor

8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 1428 917 2342 1772 3961 3633 2826 3246 3475 3041 2000
consumul energiei electrice (kWh pe locuitor) consumul de energie (kg e.p. pe locuitor)
6926 5785 4517
7111
4180
n ce privete structura 0 Ukraina Moldova Romnia Europa & Asia Zona Euro Croaia Rusia Germania Centrala consumului pe categorii de resurse energetice, Sursa: Balana energetic a Moldovei 2000-2005, Anuarul statistic al Moldovei ponderea gazelor naturale 2006, 2007. a crescut de la 45% n 2001 pn la 50% n 2007, a produselor petroliere-de la 25% la 30%, a crbunelui de la 4% pn la 5%, a energiei electrice de la 9% la 10%, celelalte-de la 17% la 15%. Trebuie de menionat c dependena masiv de resursele energetice strine se nregistreaz nu doar n cazul Moldovei. n Tabelul 1 putem observa o situaie similar n unele ri de referin selectate de ctre autori. Observm c dependena de import nu este o raritate pe glob.
1.2. Realizarea Programului de conservare a energiei

n conformitate cu datele Bncii Mondiale1, n anul 2003 intensitatea energetic a Republicii Moldova constituia cca 528 tep/milioane USD, comparativ cu cea medie a Uniunii Europene de 204,9 toe/milioane USD, aproape de 2,6 ori mai mare dect ultima. n 2003 Republica Moldova a cheltuit pentru achiziia resurselor energetice importate cca 400 milioane USD. Astfel, dac n Republica Moldova s-ar fi nregistrat aceeai intensitate energetic ca i n UE, atunci ara economisea cca 245 milioane USD, n condiiile nregistrrii n anul 2003 a unui PIB de cca 1860 milioane USD2. Avnd n vedere c preurile la resursele energetice n ultima perioad au crescut de aproape 2,5 ori comparativ cu 2003, putem concluziona c ara ar fi economisit astzi cca 600 milioane USD (n 2007 s-a cheltuit cca 980 milioane USD), n condiiile n care Produsul Intern Brut real al rii n anul 2007 a fost de cca 4035 milioane USD3. Un asemenea potenial impresionant de economii financiare a obligat Guvernul s adopte i s publice n anul 2003 Programul de conservare a energiei pentru perioada 2003-20104.
1 2 3 4
http://www.worldbank.org.md. http://www.dfat.gov.au/geo/fs/mold.pdf. Idem. HG nr. 1078 din 05.09.2003.
261
n 2002, n vederea punerii n aplicare a viitorului Program de conservare a energiei, Guvernul constituie Fondul Naional pentru Conservarea Energiei, iar Agenia Naional Naional pentru Conservarea Energiei (n continuare ANCE) este desemnat responsabil de gestionarea acestui fond5. Tabelul 1. Dependena energetic a unor ri cu parametrii sistemului energetic apropiat de cel al Moldovei ara Albania Belgia Cambodgia Finlanda Irlanda Italia Letonia Luxemburg Portugalia Spania Moldova Nivelul dependenei energetice, % 30 76 48 67 91 82 74 99 82 71 98
ns Fondul de conservare a energie aa i nu a fost creat, iar ANCE nu a avut suportul necesar pentru valorificarea obiectivelor Programului nominalizat6. Totodat, Republica Moldova a beneficiat de mai mult suport din partea organismelor internaionale spre valorificarea potenialului de eficien energetic. n acest sens, pot fi menionate: realizarea proiectului energetic II, finanat din creditul Bncii Mondiale, soldat cu construcia a mai multe centrale termice performante n localitile republicii; suportul USAID n crearea centrului de eficien energetic Save Energy; aportul mai multor ri ale Uniunii Europene, cum ar fi a Norvegia i Suedia (SIDA) etc. Evoluia eficienii energetice n perioada 2003-2007 este prezentat n Tabelul 2, din care se observ o mbuntire a intensitii energetice (raportat la anul 2003, intensitatea energetic n 2007 s-a micorat cu 36,4%, fapt datorat n principal creterii preurilor la resursele energetice). Trebuie de menionat c cea mai eficient prghie n atingerea scopului conservrii energiei o constituie transmiterea de semnale corecte consumatorilor privind preul efectiv al combustibilului sau energiei consumate. Dac preurile la gazele naturale, combustibilul lichid i solid au corespuns relativ costurilor pe care trebuie s le suporte consumatorii finali, la energia electric i termic au fost aplicate pe toat perioada 2001-2007 compensaii centralizate sau subvenionarea ncruciat, cu consecine negative asupra stimulrii eficienii i conservrii energiei. Dat fiind c agenii economici snt principalii care suport povara subvenionrii ncruciate, mrfurile acestora devin mai puin com5 6
HG nr. 1528 din 26.11.2002. HG nr. 1528 din 26.11.2002 este abrogat prin HG nr.1498 din 28.12.2006.
262
petitive pe piaa naional i regional, n acest mod afectndu-se semnificativ economia acestora i, n consecin, economia ntregii ri. Tabelul 2. Evoluia intensitii energetice Indicatori Valoarea intensitii energetice, toe/milioane USD Diminuarea intensitii energetice fa de 2003 ( % fa de 2003) 2003 0.773 100 2004 0.780 108 2005 0.687 88,9 2006 0.579 74,9 2007 0.492 63,6
1.3. Dezvoltarea sectorului electroenergetic n perioada 2001-2007

Centralele electrice locale pot acoperi doar circa 30% din energia electric consumat pe malul drept al Nistrului, deficitul de putere fiind de circa 550 MW. Energia la centralele locale practic este produs n baza gazelor naturale. Aceast stare de lucruri n principiu nu s-a modificat pe toat perioada 2001-2007. Totodat, a crescut consumul de energie: de la 3,3 miliarde kWh n 2002 pn la 3,83 miliarde kWh n 2007. n aceast perioad, pierderile tehnologice i comerciale de energie s-au micorat de la 27,8% la 14,7%7, iar livrarea util s-a majorat de 1,42 ori, atingnd 3,16 miliarde kWh. Structura surselor de energie electric i disponibilitatea de putere a acestora este prezentat n Tabelul 3. n condiiile deficitului de putere i energie, soluia cea mai rezonabil de acoperire a cererii ar fi utilizarea capacitilor Centralei Termoenergetice Moldoveneti de la Cuciurgani (CTEM) n combinaie cu importul unei pri din energie din Est. Dar din cauza regimului secesionist din regiunea transnistrean, nu poate fi asigurat furnizarea fiabil i continu a energiei de la aceast central. n noiembrie 2005, din cauza nenelegerilor asupra preului la energia electric, CTEM a refuzat livrarea energiei electrice prii drepte a Nistrului, producnd deconectri forate. Ca urmare, energia electric a fost importat din Ucraina, dar n condiii extrem de ncordate, din cauza capacitii insuficiente a interconexiunilor cu aceast ar. n perioadele reci ale anilor ulteriori situaia s-a repetat, R. Moldova fiind n permanen ameninat de riscul unor eventuale ntreruperi forate, cu grave consecine pentru economia rii. n aceste circumstane, Guvernul a fost n permanent cutare de soluii alternative, una fiind legat de racordarea la sistemul energetic romnesc, interconexiunile cu care permit un import de doar 250 MW. Tabelul 3. Structura surselor de energie electric i disponibilitatea lor Sursele de energie electric Partea dreapt a rului Nistru CHP-1 Chiinu CHP-2 Chiinu CHP Bli HPP Costeti CET-urile fabricilor de zahr
7
Puterea instalat, MW Puterea disponibil, MW 440 218-378 66 53 240 150-210 24 15-20 16 0-16 98 0-90
Energia, ANRE, nr.1, 2008.
263
Partea stng a rului Nistru CTEM (MGRES) HPP Dubsari Ucraina (puterea este dependent de nivelul ncrcrii CTEM) Romnia (Reea insular) (capacitatea liniilor electrice de interconexiune)
2568 2520 48 500 250
948 900 48 Pn la 500 250
ns, o atare schem putea fi realizat n regim de insule, cu pierderi mari de energie i fiabilitate redus. n plus, preul energiei din Romnia era cu mult mai nalt, peste 5,5 ceni/kWh, n timp ce din Ucraina se importa cu 2,52 ceni/kWh. Totui, n anul 2007, sub influena creterii preului la gazele naturale importate din Rusia, Ucraina a aplicat o schem de majorare a preului energiei exportate ctre R. Moldova, care la finele anului 2007 a atins valoarea de 3,53 ceni/kWh, cu creteri n continuare. Alte scheme de asigurare fiabil a republicii cu energie electric presupuneau eforturi investiionale nsemnate, cu rezultate pe termene medii i lungi. n acest sens, n vederea extinderii capacitii locale de generare, Guvernul a emis cinci directive prin care a permis investitorilor construcia de centrale electrice, ns, toate acestea au rmas, n cele din urm, nevalorificate. Totui, n perioada examinat a fost construit o central electric de mic capacitate i fr o oarecare decizie la nivel de Guvern. Este vorba de minicentrala electric de termoficare CET-Ocnia cu capacitatea de 6MW energie electric i 6MW energie termic. Ctre vara anului 2007 centrala era finisat n proporie de 95%. Figura 4. Evoluia procurrilor i a consumului de energie, mlrd. kWh n ceea ce privete dezvol-
tarea interconexiunilor cu 4,5 statele vecine ndreptate 4 3.66 spre ridicarea capacitii 3.83 3.46 3,5 3.25 de transport a energiei, 3.27 3.16 3.36 3 2.69 a fost elaborat proiectul 2.98 2,5 extinderii interconexiunii 2.22 2.43 2.35 2 330 kV Kotovsk (Ucraina)1,5 Bli-Suceava, cutndu-se 1 surse de finanare i pen0,5 0 tru construcia altor linii de 2002 2003 2004 2005 2006 2007 legtur cu rile vecine. Procurri de la toi furnizorii Livrat util Alturi de problema transSursa: Energia, ANRE, nr. 1, 2008. portului energiei electrice, acut a fost i este cea legat de distribuia energiei electrice. Reelele electrice de medie i joas tensiune snt foarte nvechite, cu depreciere ajungnd la nivelul de 70% i mai mult, fapt care a influenat i continu s influeneze calitatea energiei prestate consumatorilor i cauzeaz pierderi de energie n reele electrice de distribuie (Figura 4). n vederea depirii situaiei, ntreprinderile de distribuie au depus eforturi importante pentru reabilitarea reelelor n cauz. ns problema este pe departe de a fi rezolvat.
mlrd. kWh
264
n perioada examinat, pentru toate categoriile de consumatori s-a aplicat un tarif unic (Figurile 5a i 5b). Figurile 5a, 5b. Tariful la energia electric, bani/kWh
RED statale
120
Conectai la 110kW Ali consumatori*) 108 101
RED private
100
Conectai la 110kW Ali consumatori*) 78 55 78 55 78 55 96 69 98 71
100
80
bani/kWh
bani/kWh
80 60
46 57 46 57 55
70 55
70 55
70 55
70
69
71
60
46
65 46
72
78 55
40 20 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
40 20 0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Sursa: Energia, ANRE, nr.1, 2008.
1.4. Sectorul gaze

Sectorul naional de gaze include gazoductele magistrale strategice i reeaua republican de distribuie a gazelor. Resursele de gaze naturale ale R. Moldova snt infime, cele descoperite n apropierea satelor Zagarancea-Mnzeti-Unghenii de Jos (9,2 mil. m3) snt epuizate, iar zcmintele Victorovca din raionul Cantemir (346 mil. m3) aveau un debit de 10-150 mii m3 i n perioada anilor 1995-1997 au fost valorificate de compania REDECO-MOLDOVA. n anul 2005 volumul de gaze Figura 6. Evoluia preului la gazele naturale n perioada 2000 2008 captat a fost de cca 3,0 mii m3/zi, n timp ce republica consum n mediu zilnic 3,6 mil. m3. Preurile la gazele naturale au crescut de 2,7 ori, de la 854,1 lei/1000 m3 n 2000
4500 4000 3500 lei/1000 m3, fara TVA 3000 2500 2000 1500 1000
500 pn la 2310 lei/1000 m3 0 n 2008 la staiile de distri2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2006 2007 (februarie) (iulie) buie a gazelor (SDG) ale Gazele naturale, livrate de la staiile de distribuie a gazelor (SDG) ale conductelor magistrale Gazele naturale, livrate de S.A. "Moldovagaz" consumatorilor casnici pentru volumul pna la conductelor magistrale 30 m (inclusiv) lunar la un apartament (cas) Gazele naturale, livrate de S.A. "Moldovagaz" consumatorilor casnici pentru volumul ce ctre S.A. Moldovagaz. depaseste 30 m lunar, altor consumatori finali Gazele naturale, livrate de Sursa: Datele ANRE, calculele autorilor. S.A. Moldovagaz consumatorilor casnici pentru volumul pn la 30 m3 (inclusiv) lunar la un apartament (cas), au suportat o cretere de pre de la 926 lei/1000 m3 n 2000 pn la 3414 lei/1000 m3
3 3
2008
n 2008, adic de circa 3,7 ori8. Consumatorii casnici cu un consum ce depete 30 m3

8 Tariful fr TVA, Hotrrea ANRE nr. 298 din 30.07.2008.
265
lunar au achitat 926 lei/1000 m3 n 2000 i 3813 lei/1000 m3 n 20089, nregistrndu-se o majorare de 4,1 ori. Evoluia preului la gazele naturale este reprezentat n Figura 6. Este de menionat c o cretere important a costului gazului natural a avut loc dup 2005, de la 913,49 lei/1000 m3 pn la 2991,54 lei/1000 m3 n 2008. Majorarea preurilor la gaze naturale a fost cauzat de creterea preurilor la resursele energetice pe plan mondial i regional. n vederea ridicrii securitii de alimentare cu gaze a mun. Chiinu, n perioada 20062007 a fost construit i dat n exploatare gazoductul Tocuz-Cinari-Mereni, cu lungimea de 64 km, diametrul de 500 mm i cu presiunea de 5,4 Mpa, cheltuindu-se 320 milioane lei, n loc de 250 planificate10. Ctre august 2007 n republic erau gazificate 755 localiti din 1528, nivelul gazificrii atingnd 50%11. Totui, din cauza majorrii brute a preului la gazele naturale n anul 2007 consumul gazelor naturale s-a diminuat cu 8,6% (Figura 6). De fapt, exist i o alt explicaie a acestui fenomen. n anul 2007 s-a nregistrat o temperatur medie mai nalt n perioada rece a anului. Tabelul 4. Evoluia procurrilor, livrrilor si a preului la gazele naturale Indicatori Volumul de gaze procurate, mil. m3 Volumul de gaze procurate, mil. lei Pretul mediu la la gazele procurate, lei/1000 m3 Pretul mediu la gazele procurate, USD/1000 m3 Cursul de schimb Volumul de gaze livrate, mil. m3 Volumul de gaze livrate, mil. lei Pretul mediu de livrare a gazelor, lei/1000 m3 Pretul mediu de livrare a gazelor, USD/1000 m3
Sursa: Datele ANRE, calculele autorilor.
2002 1145,3 1221,5 1067 79 13,573 1118 1001 895 66
2003 2004 2005 2006 2007 1238,1 1263 1418,6 1418,2 1305,4 1227,5 1160,2 1364,9 2473,3 2727,3 991 919 962 1744 2089 71 75 76 133 172 13,9426 12,3283 12,6003 13,1319 12,1362 1130 1141 1315 1322 1209 1159 1331 1555 2553 3148 1025 1166 1183 1931 2604 74 95 94 147 215
1.5. Utilizarea resurselor energetice regenerabile

Energia regenerabil se consider cea obinut din: biomas, sursele hidro, solare, eoliene, cu potenial termic redus (inclusiv energia geotermal). Conform Strategiei energetice ale Republicii Moldova, potenialul surselor regenerabile (SRE) de energie pe teritoriul rii se evalueaz la nivelul de 2,7 mil. tep (Tabelul 5). Din acestea snt valorificate doar o mic parte, cca 0,006 mil. tep (0,2%), inclusiv energia hidro de la centrala hidroelectric de la Costeti. Spre comparaie, anual republica consum cca 1,8 milioane tep de resurse energetice tradiionale. Utilizarea mai larg a surselor regenerabile este mpiedicat, n principal, de problemele economice; preurile nalte la energia dat fiind cauzate de instabilitatea n timp (pe parcursul zilei i al anului) a disponibilitii sursei regenerabile, fapt care, n vederea asigu9 10 11
Idem. Energia, ANRE, nr. 4, 2007. Idem.
266
rrii acoperirii cererii continue, oblig construirea i meninerea n funciune a surselor tradiionale de energie de rezerv, cu impacturi economice respective. Tabelul 5. Potenialului tehnic disponibil al principalelor tipuri de SRE N 1. 2. 3. Surse de energie regenerabile (SRE) Energia solar Energia eolian Masa biologic, total inclusiv: Deeuri agricole Lemne Reziduuri lemnoase Tescovin Biogaze Biocombustibili Energia hidraulic Potenialul total al SRE Consumul de combustibili fosili n anul 2004 Potenialul tehnic mil. t.e.p. PJ (mil. t.c.c.) 50,4 1,26 (1,8) 29,4 0,7 (1,0) 21,5 0,518 (0,74) 7,5 4,3 4,7 2,9 2,1 12,1 113,4 74,15 0,181 (0,258) 0,103 (0,148) 0,113 (0,162) 0,07 (0,1) 0,05 (0,072) 0,35 (0,5) 2,7 (4,0) 1,77 (2,53)
4. 5. 6.
Astfel, n republic au fost construite cteva centrale de prelucrare a deeurilor organice n vederea obinerii biogazului. n particular, n decembrie 2005 n satul Colonia (mun. Chiinu) a fost dat n exploatare o central electric de cca 100 kW care funcioneaz n baza biogazului (producia zilnic cca 300 m3 de biogaz) obinut n urma fermentrii deeurilor organice ale fermei de vite cornute mari. Energia electric produs depete necesitile fermei i poate fi livrat n reeaua electric. n aceeai perioad a fost construit staia de purificare a deeurilor lichide din Chiinu cu puterea de 1,97 MW. n ultimii ani, Universitatea Tehnic din Moldova a fost elaborat mostre de minihidrocentrale electrice cu capacitate de pn la 100 kW, care au fost testate pe rurile Nistru, Prut i Rut. Energia electric produs urmeaz s fie folosit n principal la irigarea suprafeelor mici (~6000 ha n bazinele rurilor nominalizate). Tot la Universitatea Tehnic din Moldova continu elaborarea hrii i rozei vntului la mari altitudini, fr de care nu pot fi efectuate lucrri de construcie a centralelor eoliene. Din pcate, din lips de finanare, hrile i rozele vntului au fost stabilite doar pentru o poriune mrginit a teritoriului rii. Conform estimrilor experilor12, pe teritoriul rii snt economic avantajoase instalaii eoliene cu puterea de 250, 600 i 1000 kW, timpul utilizrii puterii maxime ale acestora fiind n jur de 2000-3000 ore n condiiile republicii. n ce privete energia solar, n republic pot fi ntlnite instalaii, att n sectorul casnic, ct i n cel de producere, pentru nclzirea apei i producerea de aer cald pentru uscarea produselor agricole. ns, acestea ocup un loc foarte nesemnificativ n balana energe12
Todos P., Sobor I., Chiciuc A., Surse regenerabile de energie n RM: realitate i perspective, Energetica, nr. 1, 2004.
267
tic regenerabil a rii. Sistemele fotovoltaice snt rar ntlnite, cu toate c instituiile de cercetare au propus mai multe tehnologii n acest sens. n republic se produce sorgul zaharat i rapia. De pe 1 hectar de sorg se pot cpta 2,5-3 t etanol, 30 t mas uscat. De pe 1 hectar de rapi se poate recolta 2,5-3 t de semine cu un coninut de ulei 40-45%, adic 800-1000 kg ulei/hectar. Acesta fiind prelucrat i amestecat cu alte componente se poate aduga la benzin, pn la 20%. Totui, cultivarea pe termen lung a rapiei poate afecta grav calitatea solului. Acest lucru va trebui luat n considerare atunci cnd va fi iniiat cultivarea rapiei. n februarie 2006 n localitatea Chicreni (Sngerei) a fost dat n exploatare primul sistem de nclzire din R. Moldova ce produce energie termic din paie balotate. Instalaia cost 50 mii euro i este prevzut pentru nclzirea unui spaiu de 4500 m2. Instalaia asigur cu energie termic liceul din localitate, coala cu predare n limba rus i blocul locativ pentru profesorii acestor instituii. Economiile ateptate snt estimate la 90 mii lei (5500 euro) pe sezon. n august 2007 a fost dat publicitii Legea energiei regenerabile, avnd ca scop ncurajarea valorificrii surselor regenerabile de energie din ar. Pn n prezent, ns, nu a fost nc elaborat cadrul normativ necesar pentru stimularea construciei de instalaii menite s utilizeze energia resurselor regenerabile. La 25 februarie 2009 Consiliul de Administraie al Ageniei Naionale pentru Reglementare n Energetic (n continuare ANRE) a adoptat Metodologia de determinare, aprobare i aplicare a tarifelor la energia electric produs din surse regenerabile de energie i biocombustibil.
1.6. Acoperirea cererii de energie termic

Ctre anul 2000 n sistemul de alimentare cu energie termic s-a creat o situaie cu totul ieit din comun, ca urmare a procesului de restructurare a economiei rii. O bun parte a consumatorilor i pierduser sursa de energie termic tradiional, iar cei care erau nc alimentai conform schemelor vechi, obineau serviciul de energie termic la un grad foarte sczut al calitii i la preuri insuportabile pentru bugetul acestora. Centralele de producere a energiei termice funcionau, de regul, la un randament foarte sczut din cauz diminurii de aproape 7 ori a consumului total de energie, fa de anul 1990 (de la 22,2 mil. Gcal (n 1990) pn la 3,057 mil. Gcal (n 2000), valoarea nominal a randamentului fiind ntre 0,62 i 0,91. Principalii combustibili utilizai pentru cazanele de abur i ap fierbinte cu puterea termic mai mare de 10 MW (8,6 Gcal/h) erau gazele naturale i pcura, iar pentru cteva tipuri de cazane de ap cald cu puterea termic de pn la 10 MW gazele naturale, pcura i crbunii. Din cauza lipsei investiiilor pn n 2000 pentru reparaia i modernizarea sistemelor de alimentare cu cldur, reelele termice ajunseser ntr-o stare degradat. n majoritatea oraelor pierderile de cldur n reele ajungeau pn la 40%, depind
268
cu mult cele normative. Era necesar schimbarea pn la 50% din reelele termice, iar n unele din orae, cum este or. Cantemir, reelele erau distruse complet, iar exploatarea lor devenise imposibil. Staiile de pompare i punctele termice erau descompletate13. Evoluia acoperirii cererii de energie termic n perioada 2001-2007 a avut o tendin specific pentru diferite localiti. n mun. Chiinu i Bli necesitile de agent termic pentru nclzirea spaiului locativ i obinerea apei calde menajere pentru consumatorii casnici a fost preponderent acoperit din sistemele centralizate de energie termic, n calitate de surse fiind atrase n principal CET-1 i CET-2 pentru mun. Chiinu, i CET-Nord pentru mun. Bli. Centrala electric de termoficare CET-Nord deine n proprietate reele de distribuie n Bli, iar n Chiinu acestea snt gestionate separat, de ctre Termocom S.A. Tarifele la agentul termic n mun. Bli snt stabilite de ctre ANRE, iar n mun. Chiinu-de ctre Consiliul municipal (n baza Metodologiei tarifare aprobate de ANRE). Drept urmare, n Chiinu ntrebarea tarifelor pentru energia termic s-a transformat n una politic, cu grave consecine asupra situaiei financiare a ntreprinderii de distribuie a energiei termice (Termocom S.A.) i asupra calitii serviciilor prestate consumatorilor. Tabelul 6 reprezint evoluia preului la agentul termic livrat consumatorilor casnici i totodat preul de livrare a energiei termice ctre Termocom S.A. de la CET-1 i CET-2. Tabelul 6. Evoluia preurilor la agentul termic n mun. Chiinu i Bli, lei/Gcal Indicatorii Tariful de livrare catre consumatorii casnici Bli Tariful de livrare catre Consumatori casnici Chiinu Preul de livrare de la colectoarele CET-1 Preul de livrare de la colectoarele CET-2
Sursa: ANRE.
2000 233 142 134
2001 299 233 142 134
2002-2003 286 233 142 102
2004-2006 299 233 136 102
2007 540 540 322 241
Din cauza calitii insuficiente a agentului termic, muli consumatori casnici au continuat practica de instalare a sistemelor autonome de nclzire. Drept consecin, centralele electrice de cogenerare nu au putut acumula sarcina necesar pentru a funciona la parametrii optimi la care au fost proiectate, astfel nregistrndu-se pierderi majore de energie. n centrele raionale alimentarea cu enrgie termic a trecut printr-un proces de descentralizare a sistemelor de alimentare cu cldur14, acelai lucru fcndu-se i n oraele unde s-au pstrat i funcioneaz sistemele centralizate, cum snt, de exemplu, Clrai, Cimilia, Criuleni, Anenii Noi, motivul de baz fiind preurile nalte la energia termic i calitatea joas a serviciilor. Practic n toate localitile, instituiile din sfera bugetar snt asigurate cu cldur de la centrale termice autonome. Drept urmare a Hotrrii Guvernului nr. 1059 din 29.08.03 cu privire la Programul Naional de renovare i descentralizare a sistemelor
13
14
Programul Naional de renovare i descentralizare a sistemelor de alimentare cu cldur a localitilor din Republica Moldova, HG nr. 1059 din 29.08.2003. Energia, ANRE, nr. 5, 2007.
269
de alimentare cu cldur a localitilor din Republica Moldova, n republic au fost construite multe centrale de acest gen (Tabelul 7). Tabelul 7. Evoluia construciei de centrale termice pentru obiectivele sociale n perioada 2003-2007 Sursa de nanare, mii lei Anul nr. de centrale termice Altele (Proiectul energetic II, donaii i granturi 687 3.682 20.599 52.171 12.991 90.130
bugete locale 9.175 8.370 6.519 9.416 21.132 54.612
bugete raionale 4.212 7.680 5.931 22.392 42.556 82.771
Bugetul de stat 1.679 2.733 1.642 7.719 44.719 58.492
Fondul de Investiii Sociale 4.419 4.268 3.748 27.402 3.630 43.467
Total
2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL
106 154 192 250 499 1.201
20.172 26.733 38.439 119.100 125.028 329.472
1.7. Acoperirea cererii de combustibil lichid i solid

Cererea de produse petroliere, gaze lichefiate i crbune este acoperit din import, iar preurile interne la acestea depind de cele internaionale. Activitatea de comercializare a produselor petroliere i gazelor lichefiate este reglementat de ctre ANRE. n Tabelul 8 este prezentat evoluia importului de produse petroliere i a gazului lichefiat pe parcursul anilor 2001-2007, precum i preurile de achiziie ale acestora. Dup cum se observ preurile la aceste produse au fost ntr-o continu cretere, fapt ce a generat o scdere n consumul lor, mai ales n 2006, ca apoi iari s-i recapete ascendena. n perioada 2001-2007 preul mediu de achiziie a produselor examinate s-a majorat de aproape 2,7 ori (Tabelul 8). Produsele au fost aduse n ar pe cale terestr din mai multe ri ale lumii. Tabelul 8. Evoluia importului de produse petroliere Produs petrolier u.m. mii tone mil. USD USD/tona mil. lei Lei/Tona mii tone mil. USD USD/tona mil. lei Lei/Tona 2001 131 35 266 447 3411 221 52 237 672 3038 2002 168 38 227 519 3096 249 51 204 691 2776 2003 203 53 259 727 3591 285 66 233 920 3229 2004 212 81 382 994 4684 299 101 337 1233 4129 2005 214 112 522 1429 6673 312 163 521 2060 6595 2006 195 123 628 1599 8196 308 187 608 2439 7927 2007 208 144 695 1764 8497 330 217 659 2670 8104
Benzina
Motorina
270
Produs petrolier
u.m. mii tone mil. USD USD/tona mil. lei Lei/Tona mii tone mil. USD USD/tona mil. lei Lei/Tona
2001 46,3 12 251 149 3214 398,3 98,8 248 1267 3182
2002 48 10 213 138 2879 464,7 99,1 213 1349 2902
2003 56 15 263 205 3641 543,5 133,6 246 1851 3406
2004 53 19 363 236 4481 563,5 200,8 356 2463 4371
2005 54 26 482 329 6157 580 300,2 518 3818 6583
2006 50 29 582 381 7590 553 338,9 613 4419 7991
2007 51 31 608 373 7390 587,6 392,2 667 4807 8181
Gaz lichefiat
TOTAL
Sursa: Energia, ANRE; nr. 1, 2008.
1.8. Competiia pentru producerea celor mai ieftine resurse energetice

n anul 1997, n vederea deblocrii situaiei de criz n sistemul energetic naional, Guvernul Republicii Moldova, cu suportul Bncii Mondiale, a iniiat procesul de restructurare a sistemului de energie electric i gaze naturale. Scopul major al acestuia a fost att eliminarea practicii de neplat pentru resursele energetice consumate, ct i, obinerea unor preuri la energia electric i gazele naturale ct mai mici, prin intermediul competiiei pentru producerea sau importului resurselor date ntr-o pia energetic liber. Evoluia pieei energetice a Republicii Moldova n perioada anilor 2001-2007 nu a permis atingerea acestui deziderat. Doar trei surse ar fi putut concura la capitolul importul de energie electric: Centrala Electric de Termoficare Moldoveneasc din Transnistria (CTEM), importul din Ucraina (IU) i importul din Romnia (IR). Centralele electrice de termoficare autohtone (CET-1, CET-2, CET-Nord) au devenit reglementate, preul acestora fiind stabilit de ANRE. Sursa IR practic nu avea ansa de a participa n competiia respectiv, din cauza problemelor tehnice: capacitatea limitat a interconexiunilor cu Romnia i normativele privind respectarea nivelului frecvenei curentului. Ultimul aspect obliga realizarea importului de energie doar pentru insule de reea ale Moldovei conectate la sistemul electroenergetic romnesc, fapt care diminua fiabilitatea furnizrii energiei i provoca pierderi de energie sporite. n ce privete IU, acesta, de asemenea, nu putea fi valorificat la necesitile rii din cauza capacitii reduse a interconexiunilor cu Ucraina, care deveneau i mai mici n condiiile n care CTEM era mai puin ncrcat. Unica surs care putea ndestula puterea electric necesar teritoriului din partea dreapt a rului Nistru rmnea CTEM. n aceste mprejurri, totodat, au aprut mai muli furnizori de energie electric, care i-au propus s aduc energie electric n Moldova. ANRE a eliberat n acest sens cca 21 de licene. Astfel, pn la finele anului 2005 contractele de furnizare a energiei electrice de lung durat au fost semnate cu CTEM i cteva companii private, iar ulterior de ctre Energocom S.A (cu capital majoritar de stat)15 cu furnizori de energie electric
15
Energocom ntreprindere moldoveneasc fondat prin HG nr. 1467 din 30.12.2004.
271
din Ucraina, ulterior i din Rusia. n 2005 CTEM a impus majorarea preului la energia electric, fapt care a provocat o situaie de criz n aprovizionarea cu energie electric a rii n lunile noiembrie-decembrie. Drept consecin, s-a reuit substituirea sursei CTEM cu importul din Ucraina, soluia dat fiind realizat n condiii de suprancrcare a interconexiunilor cu Ucraina n iarna anului 2005-2006. O deconectare accidental a uneia dintre liniile electrice participante la transportul energiei din Ucraina ctre Moldova putea provoca o mare avarie de sistem, cu pierderea tensiunii nu numai pentru teritoriul din partea dreapt a rului Nistru, ci i pentru majoritatea regiunii Odesa. O atare situaie critic s-a pstrat i n perioada rece a anului 2006-2007. Trebuie de menionat c substituirea CTEM cu sursa Import din Ucraina a fost benefic din punct de vedere economic. Preul energiei la CTEM de 3,05 ceni/kWh la finele anului 2005 a devenit 2,52 ceni/kWh de la IU. n 2007 Ucraina a impus majorarea acestui pre, el atingnd valoarea 3,53 ceni/kWh la finele anului, continund s creasc pn n prezent. Guvernul a emis cinci Hotrri de permitere a construciei de centrale electrice pe teritoriul rii. ns toate acestea au rmas nerealizate din motivul investiiilor semnificative necesare pentru construcie de noi surse de energie, urmate de creterea nsemnat a preului energiei produse, comparabil mai mare dect cel al energiei produse de CTEM sau importate din Ucraina. n astfel de condiii, investitorii solicitau ncheierea de contracte de lung durat, lucru care nu i-l puteau permite distribuitorii de energie electric, atunci cnd pe pia exista energie mult mai ieftin.
2. SITUAIA CURENT N SECTORUL ENERGETIC

2.1. Nivelul securitii i eficienei energetice
Securitatea energetic presupune alimentarea fiabil cu energie i combustibil a rii pe scurt i lung durat la preuri suportabile pentru economie i cu respectarea exigenelor fa de mediul nconjurtor. Din acest punct de vedere, constatm c securitatea energetic a Republicii Moldova este departe de a corespunde necesitilor unui stat independent. Conform experienei occidentale o securitate energetic se asigur dac se realizeaz dou principii fundamentale: diversificarea maxim a furnizorilor i a resurselor energetice utilizate. n Republica Moldova se atest o anumit diversificare doar a furnizorilor de produse petroliere, mai ales dup construcia terminalului de la Giurgiuleti, dar mai puin a celor de gaze naturale i energie electric. n ce privete diversificarea resurselor energetice utilizate, gazele naturale ocup o pondere prea mare, fiind necesare msuri de substituire a tehnologiilor de consum bazate pe gaze cu unele mai eficiente, bazate pe alte resurse. n acest sens, putem prelua experiena bogat a rilor occidentale.
272
Spre atingerea dezideratului de securitate energetic un loc important l-ar putea juca implementarea msurilor de eficien energetic. Din pcate, la moment lipsete cadrul instituional i organizatoric necesar realizrii acestui obiectiv.
2.2. Nivelul competiiei n sectorul energetic

n prezent nivelul competiiei n sectorul energetic al republicii este determinat de genul sectorului.
Piaa produselor petroliere i de gaze lichefiate

Pe aceast pia concureaz cca 90 firme n domeniul produselor petroliere i cca 60 firme de gaz lichefiat. Pe piaa produselor petroliere domin 3 firme: Lukoil-Moldova, Petrom-Moldova i Tirex-Petrol. n anul 2007 acestora le-a revenit 73% din vnzrile cu amnuntul de benzin i 75% din cele de motorin16. La comerul cu amnuntul cu gaz lichefiat ntietatea o deine Lukoil-Moldova, Dominic i Tirex-Petrol, care au acoperit 44% din vnzri. Piaa produselor petroliere i a gazelor lichefiate se consider liber, ns preul la produsele respective snt reglementate de ANRE. Rata medie anual de rentabilitate, integral pe fiecare dintre companii competitoare, nu poate depi 10% din consumurile i cheltuielile anuale totale ale ntreprinderii aferente acestor activiti17.
Piaa energiei electrice

n prezent, vnzrile de energie electric cu ridicata i cu amnuntul pe piaa electroenergetic a Moldovei pot avea loc n cadrul: contractelor bilaterale ncheiate ntre companiile de distribuie i centralele electrice reglementate; contractelor bilaterale nereglementate ncheiate ntre companiile de distribuie i furnizori; contractelor bilaterale nereglementate ncheiate ntre consumatorii eligibili i furnizori.
Piaa energiei electrice este reglementat de mai multe regulamente. Regulamentul din 2005 privind condiiile generale de import/export i tranzitare a energiei electrice prevede ca piaa s fie deschis pentru toi titularii de licen. Totui, nici un furnizor nu ofer un pre mai mic pentru energia electric dect Energocom. Aceast situaie este determinat de: capacitatea de import limitat, mult dependent de regimul de funcionare a Centralei electrice de la Cuciurgan (MGRES);
16
17
Strategia energetic a Republicii Moldova pn n anul 2020. Monitorul Oficial nr. 141-145/1012 din 07.09.2007. Hotrrea ANRE nr. 263 din 05.10.2007 privind aprobarea Metodologiei de calculare i aplicare a preurilor la produsele petroliere.
273
reglementarea centralelor electrice locale, preul la energia produs fiind stabilit de ANRE, iar volumul energiei produse achiziionat obligatoriu de ntreprinderile de distribuie i furnizorul eligibil.
Piaa energiei electrice n Republica Moldova este considerat una limitat, de aceea nu este posibil o competiie pentru producerea energiei electrice celei mai ieftine, n sensul general acceptat.
Piaa de gaze naturale

La moment, nu exist vreo competiie pentru gazul cel mai ieftin, din moment ce concernul rus Gazprom deine monopolul asupra reelelor de transport. Rusia nu a semnat Carta Energetic European, acordnd accesul la reeaua sa magistral de gaze la propria sa discreie. Este evident c, acordarea accesului la reea i pentru ali furnizori de gaze ar fi dus la ieftinirea gazului rusesc, lucru nedorit, bineneles, de Rusia.
2.3. Nivelul liberalizrii pieei de energie i combustibil

n Republica Moldova doar consumatorii de combustibil lichid i solid snt liberi s-i aleag furnizorul de resurse respective. Nu exist vreo posibilitate de a alege furnizorul de gaze naturale, acestea fiind achiziionate de la ntreprinderea monopolist Gazprom. n viitorul apropiat nu se prevede vreo schimbare a acestei situaii, motivul fiind lipsa accesului furnizorilor la reeaua de transport a gazelor ruseti. n ce privete liberalizarea pieei energiei electrice, factorii de decizie au forat n repetate rnduri punerea n aplicare a acesteia. Cu acest scop a fost modificat de trei ori Legea cu privire la energia electric, iniial pentru liberalizarea deplin a pieei ctre martie 2005, apoi ctre vara 2007, iar ultima modificare stabilete liberalizarea deplin a pieei ctre anul 2015. Totodat, la moment, consumatorii conectai la nivelul de 35-110 kV snt liberi s-i aleag furnizorul. Deocamdat, doar un singur consumator, fabrica de ciment Lafarj S.A. din or. Rezina, s-a bucurat de aceast oportunitate.
2.4. Preurile la energie i combustibil. Reflect acestea costurile i un profit rezonabil?

Practic toate preurile la resursele energetice cu amnuntul snt reglementate. Preurile la produsele petroliere18 i gazele lichefiate snt calculate n conformitate cu Metodologia de calculare i aplicare a preurilor la produsele petroliere, profitul fiind la nivelul de maxim 10% fa de costurile i cheltuielile suportate. O majorare a preului la aceste produse nu poate avea loc fr ca titularii de licene respectivi s depun la ANRE, cu cel puin trei zile nainte de data punerii n aplicare a noilor preuri, calculele corespunztoare.
18
Hotrrea ANRE nr. 263, din 05.10.2007.
274
Tarifele la energia electric i gazele naturale snt determinate n conformitate cu Metodologiile tarifare respective. Metodologia tarifar aferent gazelor naturale a fost aprobat n 2004 pentru o perioad de 5 ani. Ea prevede includerea n tarif a tuturor costurilor rezonabile, precum i o rat de rentabilitate aplicat fa de valoarea net a activelor materiale i nemateriale. Acestea snt divizate n dou componente: existente pn la data de 1 ianuarie 2004 i cele noi create dup aceast dat. Metodologia tarifar pentru calcularea tarifului la energia electric a fost aprobat n 2007 i este unic pentru toate ntreprinderile de distribuie. Tariful aplicat consumatorilor finali include costul energiei achiziionate, costul transportului energiei, costurile de capital (amortizarea i rentabilitatea asupra investiiilor), pierderile de energie recunoscute, cheltuielile de ntreinere i exploatare a reelelor, cheltuielele comerciale, generale i administrative, taxele i impozitele, capitalul circulant. Att furnizorii de gaze naturale, precum i cei de energie electric au exprimat n permanen dezacordul asupra tarifelor aplicate de ANRE pentru aceste produse, considerndu-le prea mici. Totodat, n societate nu a ncetat exprimarea de dubii asupra corectitudinii calculrii tarifelor respective, fiind apreciate ca fiind prea mari. Bunoar, atunci cnd consumatorii deservii de compania Union Fenosa plteau un tarif de 78 bani/kWh (a. 2006) sau 6,2 ceni/kWh, pe cnd energia din Ucraina se achiziiona cu 2,52 ceni/ kWh, aprea firesc ntrebarea, cum e posibil ca compania s vnd energia la un pre de aproape 2,5 ori mai mare dect preul de achiziionare. Acest diferen are la baz urmtoarele 3 aspecte: 1. La calcularea tarifului este luat n considerare preul de achiziie la energia ucrainean, mpreun cu cel la centralele locale CET-1, CET-2, CET-Nord i CHE Costeti. Preul mediu rezultant n anul 2006 a fost de 2,63 ceni/kWh. 2. Este incorect de comparat preul de achiziie determinat la barele centralelor cu tariful la energia electric, aplicat la barele consumatorilor finali, din cauza pierderilor de energie n reeaua de transport i cea de distribuie. O atare readucere rezid n obinerea unui pre de energie de achiziie egal cu 3,19 ceni/ kWh, astfel c raportul tariful aplicat consumatorilor finali/preul de achiziie nu mai este de 2,5 ori, ci de 1,94 ori. 3. Discrepana este determinat nu doar de valoarea costurilor atribuite furnizorului n operarea reelelor sale, ci i de valoarea preului energiei achiziionate. Bunoar, dac preul de achiziie ar fi fost nu 3,19 ceni/kWh, ci 1 cent/kWh, atunci raportul dintre tariful aplicat consumatorilor finali/preul de achiziie ar deveni egal cu 4,7 ori. nseamn oare aceasta c furnizorul are supraprofituri, doar costurile proprii distribuitorului au rmas nemodificate, adic, egale cu cele luate n consideraie la determinarea raportului de 1,94 ori? Analizele au artat c costurile de ntreinere i exploatare a reelelor electrice, invers, erau insuficiente pentru condiiile n care mai bine de 70% din instalaii erau depreciate.
275
2.5. Calitatea energiei prestate

Este bine cunoscut c un produs de calitate nalt cost mai mult, dect unul de o calitate mai joas. Atunci cnd consumatorul are posibilitate de a alege marfa, responsabilitatea privind calitatea acesteia cade n mare msur asupra lui. n sectorul energetic, atare produse snt produsele petroliere i crbunii. Totodat, dat fiind c preurile la produsele petroliere snt practic egale pe teritoriul ntregii ri, calitatea produsului reprezint unica posibilitate a consumatorului s dea preferin unuia sau altui furnizor. n acest caz, competiia ntre furnizori se manifest nu prin pre, ci prin calitate, consumatorul avnd de ctigat. ns, serviciile cum snt energia electric, energia termic centralizat i gazele naturale, nu pot fi alese de ctre consumator, dat fiind c serviciile respective snt prestate de monopoluri naturale. n vederea asigurrii unei caliti acceptabile a serviciilor respective, n republic snt create i funcioneaz un sistem complex regulator i instituional. Cele mai influente prghii n respectarea parametrilor de calitate servesc contractele semnate ntre consumatorul de servicii monopoliste i furnizorul acestora. Pentru serviciile de energie electric i gaze naturale, contractele, ca regul, nu au un caracter de voin a prilor interesate, ci snt definitivate de legiuitor n form de contract-cadru19, prin care furnizorul monopolist este impus s presteze serviciile n conformitate cu normele n vigoare, aduc legiuitorul, n acest caz, se manifest ca protejator al consumatorului. nclcarea condiiilor contractuale se soldeaz cu despgubiri pltite consumatorului, cheltuieli pe care furnizorul nu este deloc interesat s le suporte, fapt care-l impune s-i mbunteasc calitatea serviciilor respective. Plus la toate, ANRE, pentru serviciul de energie electric a aprobat un regulament separat20 cu privire la indicatorii de calitate, prin care furnizorul de energie electric este penalizat n cazul cnd acesta ncalc indicatorul de calitate prestabilit. n ce privete calitatea serviciilor de energie termic, contracte de genul menionat mai sus snt semnate doar n mun. Bli, nu i n mun. Chiinu, fapt care nu poate s nu se reflecte asupra calitii agentului termic. Trebuie de menionat separat c, calitatea serviciilor prestate de monopolurile naturale depinde n mare msur de fiabilitatea reelelor acestora. Costul investiiilor anuale necesare reabilitrii reelelor electrice se estimeaz la cca 20,0 mil. euro21, sum care este anual inclus n tarif cca 1,7-2 bani. Cu alte cuvinte, dac consumatorii doresc o calitate mai nalt la energia electric, acetia ar trebui s accepte s plteasc mai mult. Tariful de astzi la energia electric nici pe departe nu este suficient pentru a asigura un serviciu de calitate superioar.
19
20
21
HG nr. 1194 din 22.11.2005 cu privire la aprobarea Regulamentului pentru furnizarea i utilizarea energiei electrice; Hotrrea ANRE nr.49 din 06.03.2002 cu privire la aprobarea Regulamentului pentru furnizarea i utilizarea gazelor naturale. Hotrrea ANRE de aprobare a Regulamentului cu privire la indicatorii de calitate pentru serviciul de furnizare a energiei electrice la tarife reglementate, MO nr. 215-217 din 17.10.2003. Strategia Energetic a Republicii Moldova pn n anul 2020.
276
2.6. Respectarea exigenelor ecologice

n general, normele ecologice privind emisiile nocive n mediul nconjurtor snt respectate n Republica Moldova. Dat fiind c cca 70% din valoarea cererii de energie electric este acoperit din import, nivelul emisiilor n sectorul energetic revenite unui kWh consumat, care este mult inferior celui nregistrat n rile care dispun de sursele proprii de energie. La arderea gazelor naturale n republic se eman anual 554,66 mii tone de CO2, 1490 tone de NOx, CO 198 tone, compuii volatili organici NMVOC circa 50 tone, CH4 aproximativ 10 tone.
2.7. Cadrul legal i instituional

Republica Moldova a fost prima ar din CSI unde s-a realizat restructurarea sectorului energetic n conceptul modern vest-european. n prezent, sectorul de energie electric, sectorul de gaze naturale, sectorul produselor petroliere, parial sectorul de energie termic snt reglementate de ctre Agenia Naional pentru Reglementare n Energetic, avnd suportul legal prin intermediul Legii cu privire la energia electric, Legii cu privire la gaze, Legii cu privire la produsele petroliere, Legii energiei regenerabile, Legii cu privire la energetic etc.22
3. PROBLEMELE SECTORULUI ENERGETIC

Experiena ultimelor aderri la UE a artat c negocierea capitolului energetic a scos n eviden mai multe chestiuni dificile n domeniul energetic, cum ar fi23: dezvoltarea politicilor energetice naionale i a capacitii instituionale de implementare; crearea pieelor de energie (gaz i electricitate) i accelerarea procesului de liberalizare a pieelor; constituirea stocurilor de petrol; eficiena energetic (standarde minime de eficien energetic pentru aparatur electrocasnic, boilere pe gaz i combustibil lichid etc) i energiile regenerabile.
Bazndu-se pe aceast experien i lund n calcul i problema existent de acoperire, cu costuri rezonabile, a cererii de energie i combustibil, la un nivel de securitate energetic i calitate a energiei acceptabile, Republica Moldova va trebui s rezolve n termen ct mai scurt cteva obiective de importan:
22
23
Implementarea sistemului regulatoriu de gestionare a companiilor din sectorul energetic s-a efectuat avnd sprijinul fundamental al Bncii Mondiale, BERD i altor organisme internaionale. http://www.ier.ro/Proiecte/Brosuri/Politica%20energie.pdf.
277
3.1. Majorarea capacitii de plat a consumatorilor vizavi de realizarea securitii energetice a rii
Ridicarea nivelului de securitate energetic i a calitii serviciilor de energie nu poate fi atins fr aplicarea de investiii masive n domeniu. Totodat, investiiile nu pot fi atrase fr ca investitorii s fie convini c banii investii vor fi recuperai n termene ct mai scurte, avnd n vedere riscul investiional nalt al rii. Odat atrase, investiiile majoreaz simitor tariful sau preul la resursa energetic produs sau prestat. Aa cum s-a menionat mai sus, doar pentru reabilitarea reelelor electrice de distribuie va trebui de majorat anual tariful cu cca 1,7-2 bani/kWh. Investirea a cca 100 milioane USD n extinderea reelelor electrice de transport, inclusiv a interconexiunilor cu rile vecine va necesita majorarea tarifului la energia electric cu nc cca 5,4 bani/kWh. Dac ara hotrte s construiasc centrale proprii de producere a energiei electrice, atunci tariful la energia aplicat consumatorilor finali va trebui majorat adiional cu cca 2-3 bani/kWh. Toate aceste majorri, n contextul creterii preului resurselor energetice din import, ar putea fi acceptate de consumator doar dac capacitatea de plat a acestora este suficient pentru a suporta cheltuielile adiionale.
3.2. Diversificarea surselor de energie

Dup cum s-a menionat mai sus, ponderea gazelor naturale de import n balana energetic a republicii este 50% i continu s creasc. Diminuarea ponderii combustibilului importat din Rusia n balana energetic poate fi produs pe dou ci: 1. participarea republicii la proiecte de construcie a magistralelor de gaze, altele dect cele ruseti. n acest sens, cel mai atractiv la moment este proiectul NABUCCO, care prevede aducerea gazelor naturale de pe teritoriul Azerbaidjanului, Turkmenistanului i probabil Kazahstanului, poate Iran via Turcia, Romnia, Bulgaria, Ungaria, Austria i Germania. Gazoductul NABUCCO va avea o lungime de 3.300 km, lucrrile de construcie urmnd sa nceap n 200924. Gazoductul ar putea livra 31 de miliarde de metri cubi de gaz anual, ncepnd cu 2012-2013; 2. substituirea gazelor naturale cu alte resurse de energie. ns, aceasta necesit o studierea detaliat a domeniilor de aplicare a gazelor naturale i a tehnologiilor bazate pe gaze naturale n vederea gsirii unor tehnologii noi bazate pe purttori de energie accesibili mai multor furnizori de energie. Circa 32% din resursele energetice consumate se atribuie produselor petroliere. Construcia terminalului de la Giurgiuleti va permite diversificarea surselor de import a acestor produse, ridicndu-se n acest mod securitatea energetic a rii25. Totodat, aa cum se subliniaz n Strategia energetic pe termen scurt, este necesar finalizarea con24
25
Rusia se opune construciei proiectului NABUCCO i ntreprinde aciuni de subminare a acestui proiect. Sub influena presiunii ruse, reprezentanii Uzbekistanului, Kazahstanului i Turkmenistanului au refuzat s semneze declaraia de susinere politic a proiectului adoptat pe 8 mai 2009, la Praga de ctre reprezentanii Uniunii Europene i statele participante n proiectul NABUCCO. Terminalul petrolier a fost dat n exploatare n octombrie 2006.
278
struciei infrastructurii de transport (drum i cale ferat) a terminalului Giurgiuleti, care va permite importul produselor petroliere pe cale fluvial, eliminnd, astfel, problemele ce pot aprea la transportarea acestora pe cale terestr. Alte perspective, care vor face posibil importul de iei n Moldova, includ construirea unui branament la conducta de petrol Odesa-Brod (Ucraina) i a unei rafinrii de petrol n zona Otaci-Soroca n partea de Nord-Est a republicii.
3.3. Aderarea la Comunitatea Energetic de Sud-Est i UCTE

Republica Moldova a depus n 2005, mpreun cu Ucraina, cererea privind aderarea sistemului energetic naional la Uniunea de Cooperare a Transportatorilor de Energie Electric (UCTE), proces care este n derulare n prezent. Devenind membr a UCTE, ara va introduce standarde mai nalte de ntreinere i gestionare a sistemului energetic naional. De asemenea, se vor majora perspectivele de creare a unei piee energetice competitive, benefice pentru consumatori, dat fiind creterea comerului cu energie electric i apariia accesului la pieele competitive de energie electric ale UE i Comunitii Energetice. Pentru atingerea acestui scop se vor cere investiii nsemnate n sector, dar ele pot fi obinute de la UE i n condiii mult mai avantajoase dect ara i-ar propune singur s revitalizeze sectorul. Problema-cheie a procesului de aderare este legat de necesitatea Moldovei a asigura acoperirea cererii de putere i energie din surse proprii. Totodat, Republica Moldova a devenit observator la Comunitatea Energetic de SudEst al Europei i continu tratativele de a obine dreptul de membru, cu consecine benefice pentru ar, exprimate n principal prin accesul la importante investiii pentru dezvoltarea reelei electrice de transport. Trebuie, totodat, de menionat c extinderea capacitii interconexiunilor Est-Vest va duce inevitabil la scumpirea energiei, deoarece n competiia pentru energia cea mai ieftin n spaiul Sud-Est se va include i Ucraina. ntrebarea dat trebuie de studiat cu atenie astfel ca o eventual scumpire s se produc treptat, cu impacturi minime asupra economiei i populaiei. La moment, Foile de parcurs pentru aderarea Republicii Moldova la Comunitatea Energetic au fost deja transmise de ctre Secretariatul Comunitii Energetice pentru ambele sectoare electric i de gaze.
3.4. Subvenionarea ncruciat la stabilirea tarifelor i preurilor la resursele energetice

Spre deosebire de rile vesteuropene, membre ale UE, la care Moldova tinde s adere, legislaia Republicii Moldova din domeniu energetic nu specific expres interzicerea subvenionrii ncruciate. Situaia dat se cere a fi schimbat ntr-un termen ct mai
279
scurt, deoarece nu contribuie deloc la progresul economic, aplannd doar parial problema incapacitii de plat a consumatorilor casnici.
3.5. Tarife difereniate

Tarifele difereniate au ca obiective majore ridicarea eficienii funcionrii surselor de energie i combustibil, cilor de transport i distribuie, precum i a consumului. Dup cum s-a subliniat mai sus, n Republica Moldova se aplic un tarif unic, spre deosebire de alte ri, unde tarifele snt mult difereniate, dependente nu doar de energia consumat, ci i de puterea de consum declarat, nivelul de tensiune la care consumatorul este conectat, zona de consum a zilei, nivelul energiei consumate. Este necesar aplicarea tarifelor difereniate ct mai curnd.
3.6. Sursele regenerabile de energie

Prin aprobarea Legii energiei regenerabile n 2007 s-a deschis calea spre atragerea mai larg a resurselor regenerabile n balana energetic a rii. Totodat, legislaia secundar, care reglementeaz piaa energiei regenerabile, tarifele, preurile etc. nu este nc creat. ANRE, fiind nsrcinat prin lege s asigure cadrul regulator menionat, urmeaz s stabileasc i un sistem de stimulente adecvat, astfel ca investiiile n sectorul dat s fie atrgtoare. Totodat, Legea n discuie stabilete Agenia pentru Eficien Energetic n calitate de autoritate de stat n domeniul energiei regenerabile, dar care, de facto, nu este funcional. Crearea unui organ de gestionare a eficienii energetice este un imperativ al rii. Experiena Marii Britanii, Franei i altor ri a demonstrat c prin intermediul unui organism responsabil de eficiena energetic n ar pot fi obinute rezultate extraordinare.
3.7. Alinierea la acquis-ul comunitar n domeniul energiei i politicii energetice a UE

n Foile de parcurs pentru sectorul electroenergetic i de gaze, transmise Republicii Moldova de ctre Secretariatul Comunitii Energetice la sfritul anului 2006 snt enumerate aciunile ce trebuie efectuate de ctre Republica Moldova n vederea implementrii Tratatului Comunitii Energetice. n acest sens se cere revizuirea legislaiei i elaborarea unui plan detaliat de pai concrei, a graficului de implementare a planului i elaborarea de proiecte a tuturor revizuirilor legislative necesare, proiecte de amendamente i/sau completri ale legislaiei primare i secundare existente. Se cere, de asemenea, elaborarea Codului Reelei de Transport, care este o cerin primar pentru accederea Republicii Moldova la Comunitatea Energetic i UCTE.
280
3.8. Liberalizarea pieei energiei electrice

Obinerea beneficiilor liberalizrii pieei energetice n Republica Moldova va fi posibil doar dac se vor crea condiii adecvate n care consumatorul va putea alege ntre mai multe oferte de achiziie a energiei. Aceasta, n linii mari, este posibil doar dac n ar vor fi mai multe surse de energie nereglementate, interconexiunile cu rile vecine vor fi suficiente pentru a transporta energia necesar, rile vecine vor avea o legislaie prin care exportul de energie va fi n competiie, iar cadrul regulator din republic va fi unul s stimuleze competiia pentru producerea sau furnizarea celei mai ieftine energii. Dup cum observm, nu totul depinde de condiiile interne a rii, ci i de cele externe.
4. PROPUNERI DE ALTERNATIVE
4.1. Dezvoltarea surselor de energie electric
n ultimii ani s-au produs schimbri eseniale a factorilor, care determin opiunile de dezvoltare a surselor de energie electric pentru Republica Moldova: a crescut substanial preul la gazele naturale, Ucraina majornd preul energiei exportate pn la 6 i mai muli ceni/kWh; a crescut substanial cererea de energie i putere, 5,6% n 2006, 4,5% n 2007. O asemenea tendin se va menine i n viitor, fapt, care va pune n dificultate acoperirea cererii chiar din import. n aceste circumstane, a devenit stringent determinarea celor mai rezonabile variante de dezvoltare a surselor pentru Republica Moldova i a fezabilitii construciei unei centrale nucleare pe teritoriul rii. n acest sens, Institutul de energetic a efectuat un studiu26 care a examinat trei scenarii de acoperire a cererii interne de energie electric: 1. Acoperire din sursele proprii; 2. Pur import; 3. O variant mixt dintre scenariile 1 i 2, obinndu-se urmtoarele rezultate:
la capitolul investiii i cheltuieli

opiunea 2 (pur import) presupune cele mai mici cheltuieli total actualizate (CTA) pentru toate preurile la gaze i energia de import selectate de autori. Aceast opiune asigur i cel mai mic efort investiional actualizat: cca 110 milioane USD raportat la cca 400 milioane USD pentru opiunea 1 (acoperirea cererii din sursele proprii), i 273 milioane USD n opiunea 3 (acoperirea mixt a cererii); ambele variante, 1 i 3, se bazeaz pe utilizarea centralelor electrice tip ciclu combinat i a celor de capacitate mic, care ar putea fi utilizate i n alte tehnologii, ns doar a celor orientate spre utilizarea gazelor naturale, fapt care va
26
I. Comendant, A. Sula, S. Robu, Iu. Dupleva, Dezvoltarea surselor de energie electric n Republica Moldova, inclusiv cu posibila participare a centralei nucleare, Institutul de Energetic al AM, Revista Problemele energeticii regionale, nr. 2, 2007.
281
menine dependena masiv de sursele de gaze din Est, n acest mod afectnd substanial securitatea energetic a rii; introducerea unui grup nuclear nu este profitabil pentru Moldova din mai multe considerente: n primul rnd, un grup nuclear presupune o mare putere, iar n cazul ieirii acestuia din funciune ar fi fost nclcat limita tehnic a parametrului LOLP (Lost of Load Probability Probabilitatea pierderii puterii)27. Conform normativelor CSI, consumatorii pot fi lipsii de energie pe ntreg anul nu mai mult de 2 zile (conform normativelor occidentale 2 ore). n cazul impunerii grupului nuclear, aceast durat depete 10 zile. Totui, fcnd abstracie de aceast limitare, a fost calculat opiunea n care grupul nuclear ar fi intrat n funciune n anul 2015. Conform rezultatelor obinute, opiunea unui grup nuclear s-a dovedit a fi mai ieftin dect opiunea 1 (acoperirea cererii din sursele proprii) fr grup nuclear; n al doilea rnd, construcia unui grup nuclear necesit mai multe investiii dect celelalte variante: 1689 milioane dolari (grup nuclear 1500 USD/ kW) i 2450 milioane dolari (grup nuclear 2000 USD/kW), fa de maxim 970 milioane dolari (ne actualizate) n variantele fr participarea grupului nuclear. n cazul grupului nuclear, grosul investiiilor revine celor 6 ani de construcie a acestuia i este egal cu aproape 1 miliard USD (n cazul grupului nuclear 1500 USD/kW) i 1,4 miliarde USD (411 USD/cap de locuitor), n cazul grupului nuclear 2000 USD/kW. n acelai timp, investiiile n construcia altor tipuri de uniti de producere a energiei snt repartizate aproximativ uniform pe perioada de exploatare. n ambele cazuri, aceste sume snt extrem de mari pentru o aa ar mic, cum este Republica Moldova; n al treilea rnd, innd cont de riscul investiional pronunat al Moldovei este de ateptat c att creditele, ct i investiiile vor fi eliberate cu termene restrnse de recuperare, fapt care va duce la scumpirea substanial a energiei. n plus, perceperea unui credit din partea statului de cca 1 miliard de dolari pentru construcia grupului nuclear de 633 MW va face ara i mai riscant, ca urmare a sumei mari, capacitii reduse de ntoarcere a creditului la timp. n calcule autorilor, a fost luat rata de rentabilitate a investiiilor de 10%, iar perioada de amortizare 30 ani (aproximativ perioada de activitate a grupului nuclear). n realitate, ns, un credit sau o investiie de nivelul unui miliard de dolari nu vor fi eliberate, presupunem, dect cu o perioad de amortizare nu mai mare de 15 ani, fapt care i va duce la scumpirea substanial a energiei.
la capitolul preul energiei produse

Preul energiei produse de grupul nuclear este mai mic dect cel aferent ciclului combinat doar atunci, cnd preul la gaze constituie mai mult de 250 USD/1000 m3.
27
n primele 10 luni ale anului 2006 n Ucraina, la cele 4 centrale atomice au avut loc 30 de opriri ale blocurilor nucleare, fapt care a dus la diminuarea producerii de energie cu aproape 2 miliarde kWh (aproximativ atta livreaz anual Union Fenosa n Moldova consumatorilor si).
282
opiunea construciei unor uniti de producere a energiei pe baz de crbune a fost respins ca fiind prea scump att din considerentul preului la crbune, ct i a tehnologiilor ecologice care urmeaz a fi aplicate n corespundere cu standardele UE. ns, energia produs de grupurile pe crbune ar putea fi mai ieftin dect cea produs de grupurile ciclu combinat la preul gazului de 250 USD/1000 m3. ns, avantajul grupurilor pe crbune e c acestea pot fi construite astfel ca s poat funciona pe mai multe tipuri de combustibil, inclusiv pe gaz i pcur, fapt care permite ca ar s nu fie dependent doar de un singur tip de combustibil.
la capitolul surse de energie de preferat

Republica Moldova este o ar mic, fr resurse energetice, suprapopulat pe ntreg teritoriu, cu o economie srac, cu o cretere a puterii anuale necesare de cca 40, maxim 60 MW n urmtorii 25 ani. Aceste caracteristici impun a da preferin centralelor: a) de mic capacitate, maxim de 200 MW; b) care cer ct mai puine investiii iniiale; c) care permit a utiliza mai multe genuri de combustibil; d) care permit a scoate din folosin ct mai puine terenuri i resurse de ap; e) care se construiesc n perioade de timp restrnse; f ) care asigur un pre ct mai mic pentru energia produs; g) cere au un impact ecologic ct mai mic.
4.2. Fezabilitatea centralelor nucleare, pe gaze i crbune

Niciunul din grupurile examinate de autori (nuclear, ciclu combinat pe gaze, grup pe crbune) nu satisface cerinele sus-menionate. Totui, grupul nuclear este cel mai probabil s ndeplineasc cerinele naintate, cu condiia c ar fi fost construit nu n R. Moldova, ci, s zicem, la CNE Cernavoda, iar cota-parte a investiiilor nu ar fi acoperit ntreg grupul nuclear de 633 MW, ci doar o parte cca 200 MW. Totui, construcia unei centrale nucleare pe teritoriul rii, cu grupuri de cca 633 MW ridic mai multe probleme: semnarea unor contracte de lung durat pentru puterea de rezerv de cca 700 MW, necesar n cazul ieirii grupului nuclear din funciune pe parcursul iernii. Acest lucru este extrem de greu de asigurat, avnd n vedere c rile vecine de unde va fi importat energia necesar ar putea fi nsele deficitare; va fi necesar dispunerea de capacitate suficient a interconexiunilor cu rile vecine, egal cu cca 700 MW, inut ngheat doar pentru cazurile de refuz a grupului nuclear. Din moment ce va fi semnat un asemenea acord, republica va trebui s plteasc adiional pentru puterea de rezerv meninut (cca 1-1,5 ceni/kWh raportat la energia produs de grupul nuclear discutat), fapt care va mri preul energiei nucleare; va trebui soluionat problema deeurilor;
283
va fi necesar acumularea de resurse financiare pentru nchiderea i conservarea centralei (pentru aproximativ 800 ani) dup expirarea perioadei de via a acesteia. Conform mai multor surse, pentru acumularea resurselor financiare necesare acestor scopuri se cere majorarea preului energiei produse pe perioada de funcionare a centralei cu pn la 10%. Este adevrat, faptul c centrala nuclear nu este productoare de CO2, aceasta permite de a vinde carbonul neprodus i astfel de compensat scumpirea energiei atomice menionate; apare riscul unei catastrofe nucleare, imposibil de depit n cazul unei explozii necontrolate la unul din grupurile acesteia, aa cum a avut loc la CNE Cernobl n 1986. n legtur cu aceasta, societatea civil ar putea protesta mpotriva ideii construciei centralei, fie la faza iniierii construciei acesteia, fie ulterior.
Al doilea tip de centrale care ar putea satisface cerinele enunate mai snt cele pe baz de crbune. Resursele existente de crbune, conform estimrilor specialitilor, pot asigura consumul pe o perioad de cca 400 ani. n pofida faptului c investiiile n grupurile pe crbune snt nsemnate i financiar s-ar putea egala cu cele pentru centralele atomice, posibilitatea construciei de grupuri la capaciti relativ mici, de 150-200 MW, permite diminuarea impactului ratei de rentabilitate asupra investiiilor, comparativ cu cel nuclear, i o mai mare ncrcare a grupurilor pe crbune pe parcursul perioadei de via a acestora. Centralele electrice bazate pe ciclu combinat i utilizarea gazelor naturale, fiind n trecutul apropiat cele mai solicitate pe pia, ncep s-i piard preferina datorit creterii preului la gaze. Acest lucru se complic, n cazul Moldovei, i prin faptul c combustibilul dat este livrat, practic dintr-o singur surs, ceea ce nu contribuie deloc la ridicarea securitii energetice a rii. Totodat, trebuie recunoscut c din toate sursele de energie electric, ciclul combinat are cel mai mic impact investiional n preul energiei produse, egal cu 10-20%, fa de 50-76% n cazul grupurilor nucleare i 15-60% n cel pe crbune. Aceasta este determinat att prin investiiile specifice, aproape de 2 ori mai mici, ct i prin perioada mult mai scurt de construcie a acestor centrale, n jur de 2-3 ani (5-6 ani grupurile nucleare, 4-5 ani grupurile pe crbune). Grupurile combinate mici productoare de energie electric i termic ar putea fi rentabile n cazul Moldovei, cu condiia c timpul utilizrii puterii termice maxime a acestora depete 4300 ore pe an.
5. RECOMANDRI
Paii imediat urmtori spre ridicarea nivelului de securitate energetic:
construcia de interconexiuni electrice puternice cu rile vecine; aderarea la Comunitatea Energetic European (n calitate de membru cu drepturi depline) i la UCTE; crearea i fortificarea Ageniei pentru Eficien Energetic, precum i a Fondului pentru eficien energetic;
284
crearea cadrului regulatoriu de stimulare a surselor regenerabile de energie; pregtirea i depunerea de proiecte energetice viabile spre finanare la donatori i creditori; punerea n aplicare a tarifelor difereniate la energia electric, adic tarifelor zonale i binoame (plata pentru putere i energie).
Investiii n sector
Problemele-cheie a dezvoltrii energeticii naionale la momentul de fa rezid, pe de o parte, n lipsa de resurse financiare necesare, iar pe de alt parte n incapacitatea economiei i a consumatorului de rnd de a suporta investiiile necesare n sector. Depirea acestor probleme este posibil, la moment, prin intermediul asistenei UE, SUA i altor state, care i-au declarat deja disponibilitatea n acest sens. Asistena dat ns poate fi acordat doar atunci cnd statul-donatar vine cu proiecte bine gndite i fezabile, nu doar n sensul justificrii lor, ci i valorificrii eficiente a resurselor financiare alocate pentru realizarea proiectelor respective, lucru care necesit resurse umane calificate. Cum a dovedit experiena altor ri, lipsa ateniei cuvenite pentru aspectele date face ca investiiile efectuate s bat pasul pe loc, astfel pierzndu-se timpul i ocazia de a face pai rapizi spre dezvoltarea i consolidarea sectorului energetic naional.
Un Program executiv de scurt i medie durat

Aprobarea la nivel de Guvern a Schemei de dezvoltare a sectorului energetic pentru urmtorii 4-5 ani, avnd o detalizare ulterioar anual. Este bine tiut c dezvoltarea sistemului energetic este foarte inert. Bunoar, de la luarea unei decizii privind construcia unei centrale electrice de capacitate pn la punerea ei n funciune trec 5-7 i mai muli ani. Acesta este motivul care oblig ca schema de dezvoltare a surselor de energie, precum i a liniilor de nalt tensiune, inclusiv interconexiunile cu statele vecine, s fie elaborat, supus discuiilor i aprobat periodic, de obicei, la fiecare 4-5 ani. Schema dat va trebui s rspund la multe ntrebri legate de acoperirea cererii de energie i combustibil cu costuri minime, printre care cele mai importante ar fi: determinarea obiectelor de importan ce urmeaz a fi construite pe parcursul anilor de studiu; ordinea acestora n lista prioritilor; caracterul politicii investiionale necesare de aplicat pentru realizarea efectiv a proiectelor de dezvoltare a surselor energetice; ce sistem de reglementare va fi aplicat fa de sursele date n condiiile pieei energiei electrice n evoluie etc.
O Agenie de Eficien Energetic puternic i viabil

Tergiversarea de mai muli ani a crerii unei Agenii de eficien energetic puternice i viabile face ca Programul de conservare a energiei, precum i obiectivele de atragere a energiei regenerabile n balana energetic s bat pasul pe loc, republica pierznd sute
285
de milioane de euro n consumul de energie i combustibil. Nu putem nega c eficiena energetic se mbuntete i fr prezena Ageniei. Preurile crescnde la energie i combustibilul tradiional i fac lucrarea. Totui, implicarea unei Agenii de eficien energetic cu atribuirea de funcii de nivelul celor occidentale ar favoriza considerabil realizarea scopurilor de conservare a energiei.
Construcia propriilor surse de energie electric

Preul energiei electrice de import este ntr-o permanent cretere. La un moment dat s-ar putea ntmpla c preul dat s fie egal sau mai mare dect preul energiei produse la centralele electrice proprii, dac acestea ar fi fost construite la timp. Un asemenea scenariu ar trebui luat n calcul de ctre autoriti, care ar trebui s elaboreze un set de msuri pentru evitarea unor pli exagerate pentru energie. n condiiile n care preul gazelor naturale de import depete nivelul de 250 USD/1000 m3, este avantajoas construcia centralelor electrice pe crbune. Avnd n vedere c rezervele de gaze naturale snt limitate pe glob (conform estimrilor, acestea ar ajunge cel mult nc pentru 30-40 ani), preul acestora va continua s creasc, fapt care face ca grupurile pe crbune s fie preferate n faa ciclului combinat pe gaze. Mai mult dect att, grupurile pe crbune pot fi construite astfel ca ele s poat funciona pe mai multe tipuri de combustibil, inclusiv pe gaz i pcur, fapt care permite ca ar s nu fie dependent doar de un singur tip de combustibil. ns, construcia grupurilor pe crbune va ridica probleme de natur ecologic. Acestea ar putea fi depite prin aplicarea unor tehnologii ecologice la construcia centralelor pe crbune, cu creterea inevitabil a costurilor de construcie. Resursele suplimentare ar putea fi solicitate de la donatori internaionali, inclusiv UE.
Scheme alternative de alimentare cu gaze naturale

Cei 17 ani de independen au demonstrat c arterele energetice, n special cele de gaze naturale, constituie prghii importante n obinerea de ctiguri politice. Iat de ce, avnd n vedere ponderea nalt a gazelor naturale n balana energetic, precum i prezena unui furnizor monopolist de gaze, este necesar ca ara s fac pai mai insisteni spre participarea la proiectul NABUCO. Discuiile la nivel diplomatic s-au intensificat n special, dup cel de-al doilea rzboi al gazelor din luna ianuarie 2009 dintre Federaia Rus i Ucraina.
Subvenionarea ncruciat
n vederea stimulrii eficienii energetice i ridicrii competitivitii produselor agenilor economici pe piaa regional i mondial este stringent necesar eliminarea subvenionrii ncruciate la stabilirea preurilor i tarifelor la resursele energetice. n acest sens se cer introduse modificri corespunztoare n Legea cu privire la energetic. Exist deja un proiect al legii cu privire la energia electric pe site-ul Parlamentului.
286
BIBLIOGRAFIE
3. 4. 5. 6. Programul Naional de renovare i descentralizare a sistemelor de alimentare cu cldur a localitilor din Republica Moldova. Hotrrea Guvernului nr. 1059 din 29.08.2003. Hotrrea Guvernului nr.1194 din 22.11.2005 cu privire la aprobarea Regulamentului pentru furnizarea i utilizarea energiei electrice. Hotrrea ANRE nr. 49 din 06.03.2002 cu privire la aprobarea Regulamentului pentru furnizarea i utilizarea gazelor naturale. Hotrrea ANRE de aprobare a Regulamentului cu privire la indicatorii de calitate pentru serviciul de furnizare a energiei electrice la tarife reglementate. Monitorul Oficial nr. 215-217 din 17.10.2003. Hotrrea ANRE nr. 263 din 05.10.2007 privind aprobarea Metodologiei de calculare i aplicare a preurilor la produsele petroliere. Strategia energetic a Republicii Moldova pn n anul 2020. Monitorul Oficial nr. 141145/1012 din 07.09.2007. Programului de conservare a energiei pentru anii 2003-2010. Monitorul Oficial nr. 200203/1133 din 19.09.2003.
7. 8. 9.
10. Todos P., Sobor I., Chiciuc A., Surse regenerabile de energie n RM: realitate i perspective, Energetica, nr. 1, 2004. 11. I. Comendant, A. Sula, S. Robu, Iu. Dupleva, Dezvoltarea surselor de energie electric n Republica Moldova, inclusiv cu posibila participare a centralei nucleare, Institutul de Energetic al AM, Revista Problemele energeticii regionale, nr. 2, 2007. 12. Balana energetic a Moldovei 2000-2005, Anuarul Statistic al Republicii Moldova 2006, 2007. 13. Energia, ANRE, nr. 4, 2007. 14. Energia, ANRE, nr. 5, 2007. 15. Energia, ANRE, nr. 1, 2008. 16. http://www.worldbank.org.md. 17. http://www.dfat.gov.au/geo/fs/mold.pdf. 18. http://www.ier.ro/Proiecte/Brosuri/Politica%20energie.pdf.
Adrian LUPUOR
COMERUL EXTERIOR I COMPETITIVITATEA ECONOMIEI NAIONALE
INTRODUCERE
n perioada 2001-2008 comerul exterior al Republicii Moldova s-a caracterizat printr-o cretere exponenial a deficitului balanei comerciale (de peste 10 ori) determinat de creterea importurilor cu ritmuri superioare creterii exporturilor. Creterea deficitului balanei comerciale a mai fost cauzat de competitivitatea sczut a economiei naionale, fapt atestat de mai multe ratinguri internaionale. De asemenea, au fost remarcate i unele tendine pozitive caracterizate de anumite schimbri structurale ale comerului exterior pe grupuri de mrfuri i destinaii. Astfel, a avut loc diminuarea dependenei exportatorilor de piaa ruseasc, Uniunea European devenind principalul partener comercial al R. Moldova. Prin urmare, n prezent mai mult de jumtate din exporturile moldoveneti snt orientate ctre piaa comunitar. Totodat, a avut loc diversificarea moderat a exporturilor i importurilor. Astfel, dac n 2001 ponderea produselor alimentare, buturilor alcoolice i nealcoolice, tutunului n totalul exporturilor constituia 44,5%, n prezent aceast cifr s-a diminuat de 2 ori. Totui, mari ngrijorri trezete calitatea exporturilor moldoveneti, grav afectat de ponderea ridicat i n cretere permanent a operaiunilor lohn. Acestea snt caracteristice n special relaiilor comerciale cu principalele ri partenere din UE. Ponderea operaiunilor lohn n totalul de exporturi a crescut de la circa 19% n 2005 la circa o treime din totalul exporturilor moldoveneti n 2008. Sporirea competitivitii economiei naionale este declarat de ctre Guvern ca fiind una din cele 5 prioriti indicate n Strategia Naional de Dezvoltare pentru anii 2008-2011. Cu toate acestea caracterul superficial cu care au fost enumerate msurile ce urmeaz a fi ntreprinse n vederea creterii competitivitii, precum i insuficiena de resurse fi-
289
Comerul exterior i competitivitatea economiei naionale
nanciare i de timp, creeaz dubii n ceea ce privete realizarea obiectivelor stabilite n acest document strategic. n cadrul prezentului studiu au fost evaluate tendinele comerului exterior al R. Moldova, factorii eseniali ce erodeaz competitivitatea economiei rii noastre, cadrul juridic ce reglementeaz relaiile comerciale ale R. Moldova, au fost identificate un ir de probleme ce in de subiectele menionate i propuse spre examinare recomandri n vederea ameliorrii acestor probleme.
1. EVOLUIA COMERULUI EXTERIOR N PERIOADA 2001-2008

Principala caracteristic a evoluiei comerului exterior al Republicii Moldova ncepnd din 2001 i pn n prezent este creterea tot mai accelerat a deficitului balanei comerciale care n perioada 2001-2008 a cunoscut o cretere de peste 10 ori. Aceast explozie s-a datorat n primul rnd creterii gradului de deschidere a economiei naionale i incapacitii acesteia de a valorifica oportunitile oferite de aceast tendin, n mare parte din cauza competitivitii modeste a economiei rii noastre. Astfel, n pofida existenei unui cadru juridic adecvat ce reglementeaz comerul exterior al R. Moldova i n special a oportunitilor pentru dezvoltarea unui comer asimetric cu Uniunea European, exportatorii moldoveni continu s aib dificulti n comercializarea mrfurilor autohtone pe pieele strine. Aceasta determin ara noastr, din ce n ce mai vizibil, s-i piard avantajele competitive la mai multe produse de importan strategic, R. Moldova devenind astfel un net importator a unor astfel de produse. Avansarea tot mai accentuat a gradului de deschidere a economiei naionale1 a dus la o cretere difereniat a exporturilor i importurilor. Astfel, n urma majorrii gradului de deschidere al economiei naionale de la 125,2% n anul 2000 pn la 143,5%2 n anul 20073, exporturile au avut o cretere practic de 2 ori mai lent dect cea a importurilor: exporturile au crescut de aproximativ 2,4 ori (de la 565,5 milioane USD n 2001 i pn la 1597,3 milioane USD n 2008), pe cnd importurile au marcat o cretere exponenial de aprox. 4,2 ori (de la 892,2 milioane USD n 2001 i pn la 4898,9 milioane USD n 2008)4. Aceasta a dus la explozia deficitului balanei comerciale care a crescut de la 326,7 milioane USD n 2001 i pn la 3301,6 milioane USD n 20085.
1 2 3 4 5
Raportul dintre volumul comertului exterior cu bunuri si servicii si volumul PIB nominal. Volumul comerului exterior/PIB*100%. Sursa BNM Sursa BNS Sursa BNS
290
O asemenea evoluie a comerului exterior este calificat drept negativ, deoarece scoate n eviden mai multe probleme ce in de competitivitatea economiei naionale i integrrii neavantajoase a economiei rii noastre n fluxurile comerciale regionale. Creterea deficitului balanei comerciale are, la prima vedere, un efect straniu asupra economiei rii. n mod normal, o cretere a importurilor cu ritmuri mai mari dect cea a exporturilor ar trebui s duc la deprecierea valutei naionale. n realitate, leul moldovenesc pe parcursul ultimilor 2 ani a cunoscut o apreciere n raport cu principalele valute de referin. Aceasta a afectat exportatorii, care la repatrierea veniturilor din urma comercializrii bunurilor peste hotare nregistreaz pierderi la convertire n valut naional. Cauza esenial a acestui fenomen bizar const n creterea volumului remitenelor de peste hotare.
Figura 1. Evoluia importurilor, exporturilor i a balanei comerciale, mil. USD

6000
Exporturi
5000 4000 3000 2000 1000 0 -1000 -2000 -3000 -4000
Importuri Balana comercial
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Sursa: BNS.
Figura 2. Evoluia exporturilor, importurilor i a balanei comerciale n Romnia

80000
Exporturi
60000
Milioane USD
40000 20000 0
-20000 -40000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Sursa: Comtrade.
Figura 3. Evoluia exporturilor, importurilor i a balanei comerciale n Ucraina

70000
Exporturi
60000 50000
Milioane USD
40000 30000 20000 10000 0
E adevrat c R. Moldova -10000 nu este singura ar din re-20000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 giune care nregistreaz un Sursa: Comtrade. deficit crescnd al balanei comerciale. Astfel, n Romnia evoluia acestui indicator este similar cu cea din R. Moldova (aproximativ de 7 ori din 2001 pn n 2007), iar Ucraina a trecut cu ritmuri extrem
2007
291
de accelerate din poziia de proficit al balanei comerciale n 2001 n cea de deficit al balanei comerciale n 2007. Din graficele de mai sus se observ o tendin clar de cretere mai mare a importurilor n raport cu cea a exporturilor6. Totui, dei evoluia comerului exterior al R. Moldova se ncadreaz parial n tendinele regionale, nu putem afirma c situaia este similar. Drept dovad servete indicele de performan comercial conform cruia ara noastr a nregistrat cea mai puternic contracie comercial n raport cu toate statele n tranziie. Aceasta nseamn c ritmurile de cretere a exporturilor au fost inferioare ritmurilor de cretere a importurilor n ultimii 10 ani. Aceast tendin doar accentueaz i mai mult problemele ce in de competitivitatea modest a economiei naionale, determinat n primul rnd de o insuficien acut de investiii de capital menite s valorifice potenialul de export al rii. O explicaie a creterii att de vertiginoase a importurilor rezid n creterea veniturilor populaiei. Dei este n aparen un factor pozitiv, mbogirea populaiei nu este condiionat de o evoluie pozitiv n economie, ci de creterea remitenelor de peste hotare. Volumul remitenelor a cunoscut o cretere de circa 7,8 ori ori din anul 2001 i pn n 2008, cnd Figura 4. Evoluia balanei comerciale n rile Baltice au nregistrat un nivel de 1897,5 milioane USD7, pe 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 cnd volumul exporturilor a crescut n aceeai perioad de numai 2,8 ori. Aceast comparaie este una destul de sugestiv care scoate n eviden faptul c principala categorie de export la care R. Moldova este destul de competitiv este exportul forei de munc.
-1.000 -2.000
Milioane USD
-3.000 -4.000 -5.000 -6.000 -7.000

Estonia Letonia Lituania
-8.000
Sursa: BERD.
Prin urmare, situaia R. Moldova este una foarte dificil, fiind similar cu situaia unei economii afectate de aa numita boala olandez. Conform acesteia statul ncepe a nregistra pierderi semnificative drept urmare a creterii accelerate a exporturilor unor anumite grupuri de mrfuri. Aceasta duce la supraaprecierea valutei naionale, ceea ce
6
Indicele de performan comercial se calculeaz n baza raportului dintre rata de cretere a exporturilor i cea a importurilor pe parcursul unei anumite perioade de timp. Contracie comercial presupune c ritmul de cretere a importurilor prevaleaz cel al exporturilor. Trebuie s remarcm i faptul c aceast situaie este caracteristic i rilor baltice unde deficitul comercial per ansamblu a cunoscut o continu cretere: Letoniei revenind cea mai pronunat cretere i Estoniei cea mai moderat. Sursa: BNM.
292
afecteaz negativ exporturile altor grupuri de mrfuri. Astfel, R. Moldova se afl n situaia n care export de facto for de munc, iar ncasrile vin sub forma transferurilor de valut strin de peste hotare, care fiind convertit n lei moldoveneti contribuie la aprecierea monedei naionale. ntr-o situaie similar se afl acum multe state n curs de dezvoltare exportatoare de petrol (n special Brazilia) care i-au sporit ncasrile de pe urma aprecierii preurilor la iei. Acest fapt a condiionat aprecierea valutelor naionale ale acestor state i pierderi semnificative pentru exportatorii altor grupuri de produse, nu mai puin importante. O alt latur negativ a evoluiei comerului exterior i n special al exporturilor este creterea ponderii exporturilor de mrfuri dup prelucrare (operaiuni lohn) n total exporturi. Figura 5. Evoluia ponderii bunurilor pentru n total exporturi Ponderea acestora a crescut mai ales ncepnd cu 2005 1600 Exporturi Bunuri pentru prelucrare i continu pn n prezent. 1400 Astfel, dac n 2005 ponde1200 rea bunurilor pentru pre1000 lucrare n total exporturi a 800 constituit 19,73%, n 2007 600 acestea reprezentau o ptri400 me din total exporturi. Cre200 terea brusc cu 5 puncte 0 procentuale a ponderii bu2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 nurilor pentru prelucrare n Sursa: BNM. total exporturi ncepnd din 2005 a avut loc odat cu devenirea Uniunii Europene drept principal partener n derularea exporturilor moldoveneti. De aceea, putem concluziona c, n mare parte, aceasta s-a datorat creterii exporturilor ctre principalele ri partenere din Uniunea European (Italia, Germania, Polonia, Frana, Romnia i Bulgaria). Situaia a devenit i mai ngrijortoare odat cu continuarea acestui trend i n 2008. Acesta este un motiv temeinic de scepticism n privina calitii exporturilor moldoveneti. Exportul de bunuri dup prelucrare presupune importul materiilor prime, procesarea acestora i reexportul produselor finite pe baza unor contracte i cu marca companiei comanditare. Prin urmare, ntreprinderile care produc n lohn nu fac nimic altceva dect s presteze servicii de prelucrare a materiei prime n schimbul unei remuneraii. Aceste companii nu snt productoare, ci prestatoare de servicii, respectiv profiturile obinute din urma comercializrii acestor produse snt ncasate de ctre companiile comanditare i nu de ntreprinderile locale care au executat produsul finit.
Milioane USD
293
Principalele grupuri de mrfuri exportate/importate i principalele ri partenere

O analiz mai detaliat a comerului exterior al R. Moldova axat pe concentrarea exporturilor i importurilor pe grupuri de mrfuri i principalele ri partenere, scoate n eviden i unele tendine pozitive. Astfel, n perioada 2001-2008 s-a nregistrat o performan relativ pozitiv la capitolul diversificrii comerului exterior att pe grupuri de mrfuri, ct i pe structura geografic a comerului. Astfel, dac n 2001 R. Moldova depindea de CSI n proporie de 60% din total exporturi, atunci n 2007 ponderea exporturilor destinate CSI s-a diminuat pn la 39,3%. Prin urmare a avut loc o schimbare principial a structurii geografice a comerului exterior al R. Moldova cu 180 de grade: de la Est spre Vest. Ca rezultat, din 2006 i pn n prezent principalul partener comercial al R. Moldova n derularea exporturilor l constituie Uniunea European, care n 2008 a absorbit puin peste jumtate din totalul exporturilor moldoveneti. Figura 6. Evoluia exporturilor spre CSI, UE i alte ri, mil. USD
900
CSI UE Alte ri
800 700 600 500 400 300 200 100 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Sursa: BNS.
Figura 7. Evoluia importurilor spre CSI, UE i alte ri, mil. USD

1500
CSI UE Alte ri
n ceea ce privete structura geografic de derulare a importurilor n R. Moldova, aceasta a cunoscut de asemenea o modificare radical similar cu cea a exporturilor, ns a avut loc puin mai devreme. Astfel, dac n 1995 peste 70% din importuri proveneau din rile CSI, atunci deja n 2001 aceast pondere a constituit 38%, partenerul principal n derularea importurilor n R. Moldova devenind Uniunea European. n principiu, aceast reorientare a comerului exterior al R. Moldova de la Est, n special CSI, spre Vest i anume spre piaa UE, este apreciat drept fiind una pozitiv graie capacitii mai mare
2000
1500
1000
500
0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Sursa: BNS.
294
de absorbie a acestei piee i tangenelor mai pronunate cu mecanismele economiei de pia.
Evoluia gradului de concentrare a comerului exterior al Republicii Moldova potrivit indicelui Herfindahl-Hirschman
Calculele gradului de concentrarea a comerului exterior al R. Moldova n baza indicelui Herfindahl-Hirschman (HH)8 pe parcursul perioadei 2001-2008 atest o tendin de diminuare a gradului de concentrare pe principalele grupuri de mrfuri i structura geografic, fapt ce are o legtur direct cu diversificarea crescnd a comerului. Aceast tendin este considerat a fi pozitiv, din moment ce o diversificare accentuat a comerului diminueaz gradul de dependen fa de alte economii. n asemenea situaie sistemul economic este mai protejat de ocurile macroeconomice ce pot avea loc n principalele ri partenere. Cel mai elocvent exemplu a fost impunerea de ctre Federaia Rus a embargoului vinicol n 2006, fapt ce a determinat o diminuare al ntregului volum al exporturilor cu 3,6%. Din 2001 pn n prezent, Indicele Herfindahl-Hirschman a indicat o diminuare a concentrrii exporturilor astfel inct acesta a cobort de la 0,5530 puncte din 2001 pn la 0,5233 puncte n 2007. O asemenea micorare a concentrrii exporturilor, se datoreaz n primul rnd sporirii diversificrii exporturilor i micorrii constante a ponderii exporturilor spre piaa rus. Astfel, dac n 2001 Rusia asimila 43,7% din totalul exporturilor moldoveneti, atunci n 2008 aceast pondere s-a diminuat pn la 19,9%. Odat cu aceasta s-a micorat practic de 3 ori dependena exportatorilor autohtoni de piaa Rusiei, fapt ce constituie un moment mbucurtor pentru economie. Prin urmare, evoluia comerului exterior al R. Moldova ncepnd din 2001 i pn n prezent a cunoscut un caracter ambiguu de dezvoltare. Pe de o parte, creterea gradului de deschidere al economiei naionale n comun cu evoluia modest a competitivitii economiei a dus la explodarea deficitului balanei comerciale, care de rnd cu contracia comercial i indi8
Figura 8. Evoluia indicelui de concentrare a exportului pe destinaii

0,56 0,555 0,55 0,545 0,54 0,535 0,53 0,525 0,52 0,515 0,51 0,505 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Indicele Herfindahl-Hirschman reflect nivelul de concentrare a comerului, astfel nct o diminuare a acestui indic diminuarea concentrrii exporturilor sau importurilor pe grupe de produse sau destinaii. Indicele a fost calculat pe baza sumei ptratelor ponderilor pe care le dein primele 10 produse/ri n total exporturi/importuri.
295
cele inferior al performanei comerciale calific evoluia comerului R. Moldova drept fiind una negativ i chiar ngrijortoare. n acelai timp, schimbrile structurale ce au avut loc n exportul pe grupuri de mrfuri i structura geografic i schimbarea radical a comerului exterior odat cu devenirea UE ca principal partener comercial al R. Moldova aduce note de optimism n ceea ce ine de evoluia ulterioar a acestuia. Totui, trebuie s recunoatem c calitatea exporturilor spre UE este afectat negativ de creterea ponderii operaiunilor lohn n total exporturi, fapt ce cauzeaz unele erori n balana de pli, pentru c dei veniturile ncasate de companiile ce lucreaz pe baza de contracte lohn snt nregistrate ca fiind exporturi, acestea de facto nu factureaz mrfurile vndute peste hotare dup ce au fost prelucrate n ar, ci snt remunerate doar pentru prestarea de servicii. De aceea, o mare parte a exporturilor spre UE (unde se direcioneaz majoritatea livrrilor n lohn) reflectate n balana comercial nu aduc companiilor, dar i ntregii economii, beneficiile caracteristice exporturilor propriu-zise, ci snt doar pli pentru prestarea de servicii.
2. SITUAIA I PERSPECTIVELE EVOLUIEI COMPETITIVITII ECONOMIEI NAIONALE

Sporirea competitivitii economiei naionale constituie una din prioritile declarate ale Guvernului inclus n Planul Naional de Dezvoltare (2008-2011). Cu toate acestea, R. Moldova nu a nregistrat performane la acest capitol, pe alocuri chiar regresnd n principalele ratinguri internaionale de evaluare a competitivitii9. n principiu, competitivitatea modest a economiei naionale este cauza major a situaiei economice dificile a rii. Aceasta scoate n eviden imperativul de sporire a competitivitii pentru autoriti nu doar prin elaborarea cadrului juridic favorabil, ci prin implementarea eficient a acestor iniiative.
Situaia competitivitii economiei moldoveneti

prin prisma Indicelui Global al Competitivitii
Conform Indicelui Global al Competitivitii Economice evaluat pentru anii 2008-2009 de ctre Forumul Economic Mondial de la Geneva (World Economic Forum)10, R. Moldova ocup locul 95 din totalul de 134 de ri. Din toate statele n tranziie, competitivitatea economiei rii noastre este superioar doar celei a Armeniei i a Tadjikistanului11. n acelai timp state ca Kenya, Nigeria sau Libia ocup poziii superioare poziiei R. Moldovei. Analiznd evoluia Indicelui Global al Competitivitii nu putem urmri o tendin
9
10 11
Indicatorul Doing Business calculat de Banca Mondial i Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare; Indicatorul Competitivitii Globale calculate de The World Economic Forum. www.weforum.org n acelai timp Romnia ocup locul 68, Ucraina 72, Letonia 54, Lituania 44, iar Estonia 32.
296
conturat de ascensiune a R. Moldova. Astfel, n 2005, de cnd acest indicator a nceput s fie calculat i pentru ara noastr, R. Moldova a ocupat locul 82 din totalul de 117 state, n 2006 a cobort 4 trepte pn la locul 86 din totalul de 125 de ri, ca n 2007 s ajung pe locul 97 din total 131 de ri. Evoluia comparativ a Indicelui Global al Competitivitii relev o calificare inferioar pentru economia rii noastre n raport cu rile indicate n histogram12, fapt ce nu poate s nu trezeasc ngrijorri. Figura 9. Evoluia comparativ a Indicelui Global al Competitivitii
6
R. Moldova Romnia Ucraina Letonia Lituania Estonia
5 4 3 2 1
Indicele Global al Competi0 tivitii este calculat n baza 2005 2006 2007 influenei a 12 domenii (InstiSursa: The World Economic Forum. tuiile, Infrastructura, Stabilitatea Macroeconomic, Sntate i Educaie Primar, Studiile Superioare, Eficiena Pieei de Bunuri, Eficiena Pieei Forei de Munc, Piaa Financiar, Pregtirea Tehnologic, Mrimea Pieei, Mediul de Afeceri i Inovaiile)13. Cele 12 domenii cuprind toate sferele economiei rii noastre, iar evoluia acestora n particular scoate n eviden cauzele diminurii competitivitii economiei naionale. Astfel, este necesar de remarcat c n 2008 pilonii care au cunoscut cele mai inferioare calificative au fost: infrastructura, mrimea pieei, inovaiile i pregtirea tehnologic. Aceti factori, care au influenat cel mai mult diminuarea competitivitii economice scot n eviden urmtoarele probleme-cheie care afecteaz negativ economia rii noastre: insuficiena acut de investiii n capital fix, precum i de investiii strine directe productive ce ar condiiona transferul de tehnologii i know-how din statele dezvoltate n R. Moldova i ar valorifica potenialul de export; lipsa unor mecanisme viabile caracteristice unei economii adevrate de pia; lipsa de condiii favorabile garantrii drepturilor pentru proprietatea intelectual, fapt ce creez bariere pentru dezvoltarea unei economii a cunoaterii i inovaiilor. n plus, potrivit raportului organizaiei The World Economic Forum, competitivitatea economiei moldoveneti este erodat i de alte probleme, cum ar fi: nivelul redus de acces la finanare, nivelul nalt al corupiei, indicele nalt al inflaiei, infrastructura srac i instabilitatea politicilor promovate de
12 13
2008
The Global Competitiveness Reports 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008, 2008-2009. Experii (un grup de savani din cadrul Columbia University, a Reelei Competitivitii Globale, ct i experi independeni membri a echipei de elaborare a Indicatorului Competitivitii Globale), fiind ghidai de ctre Directorul Institutului de Strategie i Competitivitate din cadrul Universitii Harvard, profesorul Michael E. Porter, atribuie celor 12 domenii o ierarhizare de la 1 (pentru situaia cea mai proast) i pn la 7 (situaia ce mai bun). n baza mediei aritmetice a acestor valori se formeaz Indicele Global al Competitivitii.
297
Guvernare. Printre probleme cu urmri pe termen lung a fost menionat insuficiena sau chiar lipsa unei colaborri constructive ntre instituiile de cercetare i sectorul privat, fapt ce micoreaz gradul de aplicativitate a inveniilor i proiectelor tiinifice n sectorul real al economiei.
prin prisma indicelui Doing Business

Conform publicaiei anuale a Bncii Mondiale Doing Business14, R. Moldova a nregistrat o regresie n ceea ce privete mediul de afaceri din ar. Astfel, n 2008 a cobort cu 10 trepte n rankingul Ease of Doing Business de la 125 n 2007 pn la 135 n 2008. Analiza componentei indicatorului ce ine de comerul exterior relev un ir de probleme de natur birocratic care a mpiedicat sau chiar au inhibat substanial valorificarea potenialului de export al rii. Analiznd evoluiile pozitive ale statelor din regiune la acest capitol, putem contata c Moldova are doar de pierdut din excesul de birocraie. n particular, o problem major constituie nivelul de birocratizare a procedurii de export, pentru care n Moldova se solicit un set de 6 documente, pe cnd n Romnia snt necesare 5 acte, iar n Estonia doar 3 documente. De asemenea, timpul necesar procedurii de export este prea lung (32 zile), pe cnd n Romnia acest indicator este aproape de 2 ori mai mic (12 zile), n Lituania 10 zile, iar n Estonia doar 5 zile. Acest fapt accentueaz nc o dat birocraia nalt din cadrul instituiilor ce elibereaz documentele necesare pentru export i gradul sczut de dezvoltare a infrastructurii (n special a drumurilor) ce ncetinete livrarea fizic a bunurilor de la productor (exportator) ctre frontier. Totui, influena esenial asupra deprecierii indicelui de competitivitate a economiei moldoveneti o are creterea puternic a costurilor de export i import. Astfel, dac n 2007 costurile de export constituiau 1425 USD per container, atunci n 2008 acestea s-au ridicat pn la 1775 USD per container, depind media din rile Europei de Est i a Asiei Centrale. Pentru comparaie, n Romnia costurile aferente exporturilor constituiau 1275 USD, n Ucraina 1230 USD, iar media n rile Baltice este de 833 USD per container. Cauza primordial a unor costuri unitare att de ridicate la procedurile de export const n faptul c exportatorii opereaz cu loturi relativ mici de marf, iar caracterul sezonier al multor produse, n special a produselor agroalimentare, nu permite exportatorilor ncheierea unor contracte avantajoase pe termen lung sau mediu cu companiile de transport.
14
Doing Business Reports (2007, 2008), Grupul Bncii Mondiale, www.doingbusiness.org. Indicatorul Doing Business reflect reglementrile ce afecteaz i creeaz constrngeri mediului de afaceri. Este elaborat pe baza mai multor indicatori cantitativi ce se refer la reglementarea mediului de afaceri i a proteciei drepturilor de proprietate, ce pot fi comparate ntre 181 de ri.
298
Sporirea competitivitii naionale

prin prisma Planului Naional de Dezvoltare (2008-2011)
n anul 2008 au expirat termenele de implementare a 2 documente primordiale de planificare strategic ale R. Moldova: Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei (SCERS) i Planul de Aciuni Uniunea European-Republica Moldova (PAUERM). Respectiv, a aprut necesitatea de a continua reformele ncepute i de a promova politici noi spre a atinge obiectivele enunate n cadrul actului strategic Planul Naional de Dezvoltare (2008-2011). Acesta prevede un capitol aparte destinat sporirii competitivitii economiei naionale. Fcnd referin la toate documentele strategice ale R. Moldova, inclusiv cele de cooperare cu organismele internaionale (n special cu UE), caracterul politic i chiar electoral al acestor iniiative, creeaz mari ngrijorri, drept dovad fiind semnarea acestora fie n ani preelectorali, fie n imediata apropiere a alegerilor parlamentare. Astfel, Planul de Aciuni Uniunea European-Republica Moldova (PAUERM) a fost adoptat la data de 22 februarie 2005, Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei (SCERS) a fost adoptat de Parlament n decembrie 2004 n imediata apropiere de alegerile parlamentare din martie 2005. Exact acelai lucru pare s se repete odat cu adoptarea Planului Naional de Dezvoltare 2008-2011 din decembrie 2007. n ceea ce privete sporirea competitivitii naionale unul din obiectivele primordiale indicate n PAUERM din start atrage atenia felul n care este descris acest obiectiv i n special caracterul de abordare a programelor i msurilor de realizare a acestuia. Astfel, dei planul de aciuni menionat n Strategie rspunde problemelor majore ce in de competitivitatea economic a Moldovei, rmne neclar modalitatea de monitorizare a implementrii acestor iniiative. Astfel, dei n document este indicat tabela cu indicatorii de monitorizare, acesta nu conine nici o referin despre constituirea unei anumite comisii reprezentative15 de monitorizare i evaluare a planului de aciuni propriu-zis. Totodat, este salutabil interaciunea dintre Planul Naional de Dezvoltare i documentul privind Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu 2008-201016 care conine referine directe la PND i este racordat la necesitile indicate n acest document. n linii generale, setul de programe i msuri, prevzute n document, rspund necesitilor economiei i abordeaz cele mai stringente domenii care afecteaz competitivitatea economiei naionale: mbuntirea mediului de afaceri, promovarea IMM-urilor, sporirea eficienei ntreprinderilor, dezvoltarea sectorului de cercetare i inovare i a infrastructurii. Pe lng aceasta, PND conine i anumite iniiative destul de progresive i interesante de stimulare a competitivitii economice. Printre acestea pot fi enumerate dezvoltarea facto15
16
Aceasta trebuie s includ reprezentani ai societii civile de resort, ai mediului de afaceri, experi independeni. CCTM 2008-2010, Ministerul Finanelor al Republicii Moldova.
299
ringului pentru intensificarea exporturilor, dezvoltarea fondurilor nestatale de pensii, investiionale i venture sau crearea parcurilor tehnico-tiinifice. n pofida acestui fapt, documentul conine formulri vagi i generale privind implementarea acestor msuri. De exemplu, dei este menionat necesitatea de a spori accesul IMM-urilor la sursele financiare, n document nu este indicat vreun mecanism concret de mobilizare a resurselor financiare pe termen lung, acordarea unor credite n regimuri prefereniale sau dezvoltarea unui sistem viabil de garantare a creditelor contractate de IMM-uri. De asmenea, nu este prevzut crearea unui organ reprezentativ de monitorizare a implementrii PND. Acest organ ar fi evaluat obiectiv n ce msur fondurile destinate PND au fost mobilizate i alocate pentru atingerea obiectivelor propuse. Totui, per ansamblu msurile indicate n document poart un caracter superficial, pentru realizarea crora Guvernul nu dispune nici de resurse financiare, nici de timp. Acest lucru poate fi dedus din nsi formularea scopului general al prioritii PND privind competitivitatea economic unde se menioneaz despre trecerea de la competitivitatea bazat pe costuri la competitivitatea bazat pe eficien i calitate, ceea ce este practic imposibil de realizat ntr-o asemenea perioad scurt de timp (2008-2011).
prin prisma Strategiei de atragere a investiiilor i promovare a exporturilor pentru anii 2006-2015
Este cert faptul c investiiile exercit o influen crucial asupra creterii competitivitii naionale a oricrei economii. Acest fapt este atestat i de ctre experiena rilor din regiune, care au reuit restructurarea economiilor prin atragerea investiiilor productive ceea ce a generat valorificarea potenialului de export. Prin urmare, exist o relaie de interdependen ntre creterea exporturilor, atragerea investiiilor productive (n capital fix) i sporirea competitivitii economiei naionale. n R. Moldova, principalul document care prevede atingerea acestor obiective este Strategia de atragere a investiiilor i promovare a exporturilor pentru anii 2006-201517. Obiectivul Strategiei const n atragerea investiiilor productive ce vor permite sporirea competitivitii produselor autohtone pe pieele interne i externe, precum i valorificarea potenialului de export al rii18. Un alt coeficient de natur investiional ce influeneaz competitivitatea economiei naionale este formarea brut de capital fix (investiii brute) care reprezint valoarea bunu17 18
HG nr. 234 din 13.10.2006. Cnd vorbim de investiii productive ne referim la investiiile n capital fix care au impact direct asupra restructurrii economiei naionale. Acestea presupun totalitatea cheltuielilor efectuate pentru crearea, modernizarea i procurarea mijloacelor fixe (construcii i reconstrucii, reutilarea tehnic, procurarea mainilor, uneltelor i altor utilaje industriale, mijloace de transport etc.). Anume aceste investiii alimenteaz competitivitatea produselor autohtone i valorific pe deplin potenialul de export.
300
Evoluia acestor indicatori pe parcursul perioadei 2001-2008 este ambiguu, deoarece reflect att tendine pozitive, ct i negative n materie de structur a investiiilor n capital fix.
19052
22556
27619
32032
36755
44069
PIB Formare brut de capital x Investiii n capital x
53354 2003 5127 3622 2004 6787 5003 2005 8954 7189 2006 12295 9580 2007
rilor i serviciilor de producie utilizate pe o durat mai mare de un an de ctre ntreprinderile productoare.
Figura 10. Evoluia PIB, formrii brute de capital fix i a investiiilor n capital fix (mil. MDL)
2001
3190 2315
2002
Astfel, diagrama reflect Sursa: BNM. evoluia comparativ a produsului intern brut (PIB), formrii brute de capital fix i investiiilor n capital fix (mil. MDL). Pe parcursul perioadei se atest o cretere a tuturor indicatorilor, fapt ce constituie o tendin pozitiv. Faptul c ponderea investiiilor n capital fix au nregistrat o cretere practic de dou ori din 2001 pn n 2007, este un moment pozitiv, ins o analiz structural a acestor investiii denot o evoluie mai puin favorabil. Observm c ponderea investiiilor pentru procurarea mainilor, utilajului i mijloacelor de transport urmeaz o constant scdere. Aceasta nseamn c dei volumul investiiilor n capital fix crete de la an la an, acesta nu este suficient pentru acoperirea gradului de uzur fizic i moral a utilajului industrial n cadrul ntreprinderilor autohtone. Aceasta este i cauza diminurii ritmurilor de cretere a produciei industriale n economie, precum i a competitivitii produselor autohtone att pe piaa local, ct i pe pieele strine. Figura 11. Structura specific a investiiilor n capital fix, % Prin urmare, este necesar o atenie sporit din partea Statului asupra acestei tendine care trezete ngrijorri subminnd competitivitatea i potenialul de export a productorilor rezideni din R. Moldova. n prezent este prematur a face vreo evaluare de impact
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 2006 2007 2008
3682 2804
Altele Procurarea mainilor, utilajului i mijloacelor de transport Construcia cldirilor de locuit Construcia cldirilor i ediciilor
Sursa: BNS.
17767 14936
301
a Strategiei de atragere a investiiilor i promovare a exporturilor din motiv c a trecut prea puin timp din momentul aprobrii acesteia (octombrie 2006). La moment putem analiza doar dac s-au creat premise favorabile ameliorrii climatului de afaceri din ar i dezvoltrii potenialului de export. Analiznd obiectivele menionate n prezenta Strategie, putem afirma c acestea corespund necesitilor reale economiei rii noastre. Cu toate acestea, tendinele din ultimii 2 ani relev o ndeprtare vizibil de unul din obiective eseniale a Strategiei: asigurarea unei balane de pli pozitive din contul extinderii exporturilor i fabricarea mrfurilor substituibile celor importate. n ceea ce privete celelalte obiective menionate n document, acestea ating soluionarea celor mai stringente probleme ce in de domeniul vizat, iar orientarea strategic n aceste direcii este salutabil, pe msura implementrii politicilor viabile n vederea atingerii acestor obiective. Printre acestea se enumer: atragerea i majorarea volumelor de investiii n economia naional; reducerea disproporiilor structurale i regionale n dezvoltarea economiei naionale; maximizarea utilizrii resurselor financiare locale; modernizarea i restructurarea economiei naionale i integrarea acesteia n economia mondial.
3. CADRUL JURIDIC AL RELAIILOR COMERCIALE EXTERNE ALE REPUBLICII MOLDOVA

Cadrul juridic extern al relaiilor comerciale ale R. Moldova este unul suficient de variat, ara noastr fiind parte la un ir de acorduri i tratate de importan mondial i regional care asigur condiii prielnice pentru dezvoltarea schimburilor comerciale cu principalii actori de pe piaa internaional. n prezent, relaiile externe a R. Moldova cu restul lumii snt reglementate de un ir de 38 de acorduri bilaterale de colaborare i 16 acorduri de comer liber cu statele CSI i Pactului de Stabilitate n Europa de Sud-Est.
Acordul ATP i evoluia comerului cu Uniunea European

Relaiile comerciale dintre ara noastr i Uniunea European au fost reglementate de mai multe acorduri care au evoluat de la Acordul de Parteneriat i Cooperare (semnat la 1998), la Sistemul Generalizat de Preferine (GSP i GSP+, intrat n vigoare la 1 ianuarie 2006), iar din martie 2008 R. Moldova beneficiaz de acordul ATP (Preferine Comerciale Autonome) care presupune o evoluie la un nivel mai avansat al relaiilor comerciale cu UE. Prin urmare, dac Sistemul Generalizat de Preferine (GSP+) oferea acces liber fr aplicarea taxelor vamale la importul n UE pentru circa 7200 de gru-
302
puri de produse provenite din R. Moldova, atunci Acordul de Preferine Comerciale Autonome (ATP), intrat n vigoare n martie 200819, presupune o deschidere mai larg a pieei comunitare pentru produsele moldoveneti, dar ceea ce este esenial ofer scutiri de taxe vamale la import pentru produsele de importan strategic pentru R. Moldova. Ca rezultat, mai multe produse agricole (produsele animaliere, vinuri din struguri proaspei, zahr alb, gru, porumb, orz) vor putea fi exportate pe piaa UE fr aplicarea unor taxe vamale la import, ns n limitele contingenelor tarifare comunitare stabilite pentru R. Moldova. Este necesar de remarcat faptul c pe parcursul perioadei 2001-2008 au avut schimbri structurale eseniale n comerul exterior al R. Moldova pe destinaii, UE devenind n acest rstimp principalul partener comercial al rii noastre. Astfel, valoarea exporturilor din R. Moldova spre Uniunea European a crescut de circa 3,7 ori, iar cea a importurilor de 3,9 ori. Aceasta a favorizat creterea deficitului balanei comerciale care a nregistrat o cretere de circa 4 ori n perioada 2001-2007. Totui, este ngrijortor fapFigura 12. Evoluia comerului exterior cu UE, mii USD tul c o pondere major n 3500 structura exporturilor destiExport Import Volumul comerului Balana comercial 3000 nate UE o dein operaiunile 2500 lohn (bunuri dup prelucra2000 1500 re), care a cunoscut un trend 1000 ascendent foarte pronunat 500 n special din 2005. Spre 0 exemplu, ponderea mrfu-500 rilor procesate n lohn n to-1000 -1500 talul de exporturi spre Ro2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 mnia, care din mai 2008 a Sursa: BNS. devenit principalul partener comercial n derularea exporturilor moldoveneti, a constituit 55,7% n primul trimestru a anului curent. Aceast pondere n total exporturi spre Italia, care este a doua ar partener din UE n derularea exporturilor, a constituit 89,7%, n Marea Britanie 81,4%, Belgia 61,1%, Olanda 43,3%, Germania 35,5%. Aceste date nu relev deloc o tendin pozitiv i scot n eviden problemele exportatorilor moldoveni legate de barierele netarifare de penetrare pe piaa comunitar European. De aceea, este esenial de a atrage o deosebit atenie asupra crerii de prghii viabile ce ar permite ntreprinderilor autohtone ce activeaz pe baza de contracte n lohn s treac treptat la fabricarea i procesarea pe cont propriu, n paralel cu operaiunile de prelucrare i livrare n lohn.
19
Regulamentul de introducere a unor preferine comerciale autonome pentru Republica Moldova, adoptat de ctre Consiliul de Minitri UE la 21 ianuarie 2008 i introducerea modificrile la Regulamentul (CE) nr. 980/2005 i a Deciziei 2005/924/CE a Comisiei Europene.
303
Acordul CEFTA i evoluia comerului exterior cu rile din Europa Central

n 2006 Republica Moldova a semnat acordul de comer liber cu statele Europei centrale, numit Acordul Central European de Comer Liber (CEFTA)20. Acordul prevede un grad extins de liberalizare a schimburilor comerciale ntre rile membre CEFTA21. Din moment ce ponderea comerului cu statele CEFTA a constituit n 2007 doar 0,25% din volumul total al comerului, avantajul esenial al acestui acord nu este de a elimina barierele tarifare pentru exporturile moldoveneti, ci de atragere a investiiilor strine directe i stabilirea de parteneriate pentru realizarea acestui scop. Aceast idee rezid n nsi obiectivele formulate n cadrul Acordului CEFTA: consolidarea ntr-un singur acord a nivelului existent de liberalizare a comerului realizat prin sistemul acordurilor bilaterale de comer liber deja ncheiate ntre pri; mbuntirea n continuare a condiiilor pentru promovarea investiiilor, inclusiv a investiiilor strine directe; creterea comerului cu mrfuri i servicii i impulsionarea investiiilor.
O analiz a evoluiei comerului exterior cu statele membre CEFTA denot o tendin pozitiv manifestat prin creterea volumului de exporturi i importuri, precum i trecerea balanei comerciale a rii noastre de la una negativ, la una pozitiv ncepnd cu 2007. Dei n proporii relativ modeste, n perioada 2001-2007 se observ o cretere pozitiv 14000 a volumului comerului, nreExport Import Volumul comerului exterior Balana comercial 12000 gistrndu-se o performan 10000 comercial care a determinat 8000 creterea balanei comerci6000 4000 ale pn la valori proficitare. 2000 Aceasta subliniaz impactul 0 pozitiv al Acordului CEFTA -2000 pentru R. Moldova. La mo-4000 ment exist toate premisele -6000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 pentru continuarea acestei Sursa: BNS. tendine, lund n consideraie faptul c rile participante, conform Acordului, au nfiinat ntr-o perioad de tranziie o zon de comer liber care urmeaz se ncheie pn cel trziu la 31 decembrie 2010. Figura 13. Evoluia comerului exterior cu statele Europene centrale, mii USD
20
21
Legea nr. 120-XVI din 04.05.2007 pentru ratificarea Acordului de amendare i aderare la Acordul Central European de Comer Liber (CEFTA). Monitorul Oficial nr. 70-73/330 din 25.05.2007. Statele membre ale acordului CEFTA: Republica Albania, Bosnia i Heregovina, Republcia Croaia, Republica Macedonia, Serbia, Muntenegru i Misiunea Administrativ Interimar a Organizaiei Naiunilor Unite n Kosovo, din partea Kosovo.
304
Evoluia comerului exterior al Republicii Moldova cu statele CSI

n perioada 2001-2008 comerul exterior dintre R. Moldova i statele CSI s-a caracterizat prin creterea volumului acestuia de circa 2,7 ori. Totodat, se atest o cretere exponenial a deficitului balanei comerciale. Din 2001 i pn n prezent balana comercial cu statele CSI a trecut de la un sold pozitiv pn la unul negativ, deficitul acesteia nregistrnd o cretere de peste 13 ori. Prbuirea soldului balanei comerciale a fost determinat de creterea volumul importurilor (de circa 5 ori) cu un ritm net superior creterii volumului de exporturi, care a crescut doar cu 80% n aceast perioad. Totui, o asemenea evoluFigura 14. Evoluia comerului exterior al R. Moldova cu statele CS ie a comerului exterior cu 2000 Import Export Balana comercial statele CSI este explicat 1500 de unele tendine pozitive 1000 din comerul exterior al R. 500 Moldova. i anume, pe parcursul perioadei 2001-2008 0 au avut loc modificri prin-500 cipiale n structura comer-1000 ului pe principalele ri -1500 partenere, unde statele CSI 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 au pierdut constant teren Sursa: BNS. n raport cu rile Uniunii Europene, iar din anul 2005 principalul partener n derularea comerului exterior al rii noastre a devenit UE, plasnd CSI pe locul secund. Observm o orientare prioritar a comerului exterior spre piaa comunitar, fapt ce constituie o tendin pozitiv. Piaa UE se caracterizeaz printr-o capacitate de absorbie net superioar celei din statele CSI i prin calitatea mai nalt a mecanimelor de funcionare a economiei de pia. Analiza indicelui HH, prezentat anterior, relev creterea gradului de diversificare a exporturilor cauzat de micorarea ponderii exporturilor ctre CSI. Din graficul prezentat n putem remarca o descretere esenial a ponderii exporturilor moldoveneti ctre CSI din total exporturi. Diminuarea Figura 15. Evoluia volumului comerului exterior cu statele CSI, UE i alte state
3500
CSI UE Alte state
3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Sursa: BNS.
305
Figura 16. Evoluia ponderii exporturilor spre CSI n total exporturi, i a importurilor din CSI n total importuri
70 60 50 40 30 20 10
acesteia de la 60,9% n 2001 i pn la 39,3% n 2008 indic asupra micorrii gradului de dependen a exportatorilor autohtoni de piaa CSI i orientarea acestora ctre alte piee, n special cea a UE.
Vectorul occidental al exportatorilor moldoSursa: BNS. veni mai este alimentat i de ocurile exogene parvenite din statele CSI, i n special de precedentele neplcute legate de embargoul vinicol impus R. Moldova de ctre Federaia Rus. De aceea, orientarea strategic a productorilor autohtoni spre piaa occidental este salutabil.
0
Export Import
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Cadrul juridic care reglementeaz comerul exterior al Republicii Moldova cu statele CSI
Principalul document care reglementeaz n mod direct relaiile comerciale ntre statele membre CSI este Acordul privind crearea zonei de comer liber, adoptat la data de 15 aprilie 1994, la Moscova, i intrat n vigioare pentru R. Moldova din 30 decembrie 1994. La etapa iniial un asemenea Acord a permis accesul exportatorilor moldoveni pe piaa statelor CSI, fiind perioade n care soldul balanei comerciale a rii noastre cu CSI a nregistrat valori pozitive. Totui, acesta sa dovedit a fi ineficient, mai ales pe parcursul perioadei 2001-2008, cnd deficitul balanei comerciale a nceput s creasc exponenial. Schimbarea vectorului comerului exterior spre pieele occidentale de ctre cteva state membre CSI, a determinat apariia asociaiei de state GUAM, format din Georgia, Ucraina, Azerbaidjan, Moldova. Aceasta a fost creat prin semnarea a 3 declaraii politice (la 10 octombrie 1997 la Strasbourg, la 24 aprilie 1999 la Washington i la 6 septembrie 2000 la New York) i are drept scop primordial promovarea cooperrii n domeniul problemelor de securitate european i regional. Obiectivul de aderare la aceast iniiativ a rii noastre a inut strict de realizarea unor proiecte n domeniul facilitrii comerului i dezvoltrii reelei de transport euroasiatice n regiune. De aceea, o importan deosebit n cadrul acordurilor semnate n cadrul GUAM l au 2 acorduri: Acordul cu privire la crearea zonei de comer liber ntre statele GUAM din 20.07.2002 i Protocolul privind Regulile temporare de determinare a rii de origine a mrfurilor statelor-membre GUAM n vederea realizrii n continuare a Acordului cu privire la crearea zonei de comer liber ntre statele-membre ale GUAM22.
22
Protocolul a fost adoptat la Kiev, la data de 22.05.2006 i a intrat n vigoare pentru R. Moldova din 22.05.2006.
306
Impactul acordurilor din cadrul GUAM sa reflectat asupra creterii volumului comerului ntre statele membre. Acesta a crescut de circa 2 ori n perioada 2005-2007 i a constituit aproximativ 3 miliarde USD, iar pentru anul curent se anticipeaz s ating nivelul de 4 miliarde USD.
4. PROBLEMELE IDENTIFICATE I RECOMANDRI

Pe parcursul perioadei 2001-2008 comerul exterior a nregistrat o tendin negativ, Moldova nregistrnd cea mai modest performan comercial din toate rile n tranziie. Cauza acestei stri de lucruri rezid n competitivitatea sczut a economiei naionale prin prevalarea importurilor asupra exporturilor, ceea ce a determinat creterea puternic a deficitului balanei comerciale.
Problem
Lipsa de competitivitate a produselor autohtone ce nu permite un acces i o poziionare a acestora pe piaa comunitar European. Aceasta scoate n eviden faptul c adevratele bariere cu care se confrunt exportatorii autohtoni la accesul pe piaa UE nu snt de ordin tarifar, ci netarifar, legat de corespunderea cu standardele relativ dure sanitare i alimentare impuse de UE, n timp ce Acordul de Preferine Comerciale Autonome, intrat n vigoare n martie anul curent, nu poate avea un impact definitiv asupra sporirii competitivitii mrfurilor autohtone pe piaa comunitar. Prin urmare, principalele produse la care R. Moldova posed avantaje comparative snt private de avantajele competitive pe piaa UE. Acestea snt produsele tradiionale moldoveneti, exportul crora scade pe piaa comunitar (lactate, uleiuri, produse animaliere, produse vegetale, conserve de legume), pe cnd ponderea esenial n produsele exportate n UE snt materialele textile i articolele confecionate din acestea produse care servesc obiectul procesrilor n lohn.
Recomandri
1. acordarea unei prioriti mbuntirii infrastructurii calitii, n special prin modernizarea laboratoarelor de control i cele fitosanitare, racordarea acestora la standardele europene, introducerea sistemului de trasabilitate a animalelor; 2. reevaluarea statutului companiilor rezidente din cadrul zonelor de antreprenoriat liber care i livreaz producia preponderent pe piaa intern a R. Moldova, i acordarea prioritii ntreprinderilor orientate spre export.
Problem
Ponderea nalt i n continu cretere a bunurilor dup prelucrare (operaiunile lohn) n totalul de exporturi. Lund n consideraie faptul c operaiunile lohn snt caracteristice n
307
special pentru exporturile n UE i sectoarelor cu o valoare adugat redus, se poate deduce c creterea exporturilor cu aceast destinaie nu posed o baz calitativ solid. Prin urmare, companiile autohtone care activeaz pe baz de contracte lohn nu efectueaz activiti de export propriu-zise; acestea proceseaz materia prim importat i o livreaz companiei comanditare care ulterior este comercializat sub marc strin. Acest fapt creeaz 2 probleme majore: n primul rnd ntreprinderile ce activeaz n lohn snt totalmente dependente de compania comanditar care a achiziionat utilajul, a transferat tehnologia i know-how-ul. Respectiv, o eventual reziliere a acestor relaii contractuale ar aduce companiile autohtone n prag de faliment. A doua problem este de ordin statistic: operaiunile lohn snt reflectate n balana de pli ca fiind exporturi, fapt ce nu este ntocmai aa. Respectiv, informaia furnizat de BNM i BNS despre volumul exporturilor este una eronat.
Recomandri
1. crearea prghiilor de natur fiscal i administrativ care s stimuleze ntreprinderile ce activeaz n baza contractelor lohn s treac gradual la procesarea i comercializarea produselor pe cont propriu n paralel cu operaiunile lohn. n aa mod, aceste companii vor putea s exploreze avantajul primordial oferit de companiile comanditare, care const n transferul de tehnologii i know-how din Occident; 2. dezvoltarea factoringului menit s stimuleze n special ntreprinderile care ncep a produce i a exporta pe cont propriu n paralel cu contractele lohn, astfel nct acestea s poat oferi credite comerciale importatorilor de produse moldoveneti din alte state.
Problem
Barierele netarifare interne n calea exporturilor moldoveneti. n special este vorba de nivelul nalt de birocratizare a procedurii de export care determin i un nivel nalt al corupiei n cadrul organelor abilitate cu eliberarea documentelor necesare pentru export. Aceasta cauzeaz i creterea duratei de derulare a unei proceduri de export care n R. Moldova constituie n mediu 32 zile, pe cnd n Romnia acesta dureaz n mediu 12 zile.
Recomandri
1. eliminarea barierelor netarifare interne: optimizarea numrului de documente necesare procedurii de export; continuarea reformei serviciului vamal prin crearea ghieelor unice n toate birourile vamale; implicarea societii civile n strategiile de eradicare a corupiei din instituiile de resort; 2. perfecionarea mediului de afaceri prin optimizarea mainriei birocratice care creeaz impedimente n special pentru tinerii antreprenori, implementarea politicilor de eradicare a corupiei n instituiile ce reglementeaz activitatea de an-
308
treprenoriat i implicarea reprezentanilor societii civile de resort n comisiile de elaborare i monitorizare a acestor iniiative.
Problem
Existena procedurii, impuse de Guvern, de restituire a sumelor TVA la exportul mrfurilor produse pe baza utilajului importat anterior.23 Acest lucru contravine intereselor exportatorilor i favorizeaz companiile care nu ntmpin probleme financiare.
Recomandare
elaborarea unui mecanism prin care ntreprinderile i pot restitui taxa TVA la export imediat dup repatrierea mijloacelor financiare i nu la o anumit dat fix stabilit de Guvern.
Problem
Creterea exodului masiv al populaiei peste hotare care duce la diminuarea forei de munc active i alimenteaz procesul brain-drain. Prin urmare, aceast tendin cauzeaz creterea influxurilor valutare de peste hotare sub forma de remitene, care are efecte ambigue asupra economiei: pe de o parte aceasta duce la creterea veniturilor populaiei, a consumului i a economiilor sub forma de depozite bancare; pe de alt parte creeaz procese contradictorii n economie, manifestate prin presiuni inflaioniste i aprecierea valutei naionale.
Recomandri
1. elaborarea i implementarea Legii cu privire la piaa de valori mobiliare (n varianta nou) care s prevad eliminarea mai multor bariere birocratice care limiteaz accesul persoanelor la aceast pia i ngreuneaz activitatea pe piaa de valori mobiliare. De asemenea, este necesar lansarea unei campanii de informare a populaiei despre avantajele activitii pe piaa de valori mobiliare, precum i stimularea interesului cetenilor pentru aceast pia; 2. stimularea cererii pentru valut naional prin crearea facilitilor pentru dezvoltarea sistemului fondurilor de investiii i a fondurilor de pensii.
Problem
Accesul limitat la finanare constituie o problem de baz pentru mediul de afaceri, potrivit Raportului Competitivitii Globale 2008 publicat de ctre organizaia The World Economic Forum. Aceast problem este una foarte acut n special pentru ntreprinderile Mici i Mijlocii care au nevoie de anumite faciliti la contractarea de credite bancare n con23
Instruciunea privind restituirea sumelor TVA, Ordinul IFPS nr. 188 din 17.11.2005.
309
diiile n care costul capitalului n economie este unul superior ratei de rentabilitate a ntreprinderilor.
Recomandare
facilitarea accesului ntreprinderilor Mici i Mijlocii la surse de finanare cu costuri optime (inferioare ratei rentabilitii economice a ntreprinderilor) prin crearea unui parteneriat public-privat prin care s fie creat un Fond destinat acoperirii din contul bugetului de Stat a unei cote din rata dobnzii pentru creditul bancar sau preluarea asupra Fondului a riscului de falimentare a debitorului n faa bncii.
BIBLIOGRAFIE
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) 2008-2010, Ministerul Finanelor al Republicii Moldova. Indicatorii de Modificare Structural i Instituional pentru anii 2001-2007, Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare. Legea nr. 295 din 21.12.2007 pentru aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare pe anii 2008-2011. Raporturile Competitivitii Globale pentru anii 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008, 20082009, The World Economic Forum. Raporturile Doing Business pentru anii 2007 i 2008, Grupul Bncii Mondiale. Regulamentul de introducere a unor preferine comerciale autonome pentru Republica Moldova, adoptat de ctre Consiliul de Minitru UE. Studiul Evoluia exporturilor Republicii Moldova n Uniunea European: Rolul Regimurilor Comerciale, Expert-Grup, 2008. Raportul privind implementarea Planului de Aciuni Republica Moldova-Uniunea European, Februarie 2005-Februarie 2008, Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene. Regulament al Consiliului Uniunii Europene de introducere a preferinelor comerciale autonome pentru Republica Moldova, Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene.
10. http://www.bns.md. 11. http://www.bnm.md. 12. http://www.comtrade.un.org/. 13. http://www.doingbusiness.com. 14. http://www.ebrd.com/. 15. http://www.imf.org. 16. http://www.pca.md. 17. http://www.weforum.com. 18. http://www.wto.org.
Maia SANDU
ASISTENA EXTERN
1. ANALIZA EVOLUIEI ASISTENEI EXTERNE ACORDAT REPUBLICII MOLDOVA N PERIOADA 2001-2007

1. Rolul asistenei externe n depirea problemelor rilor n dezvoltare face subiectul unor discuii fierbini la nivel global de mai mult timp, acestea lund amploare n ultimul deceniu odat cu adoptarea Obiectivelor de dezvoltare a mileniului (ODM), urmat de sporirea angajamentelor de finanare din partea donatorilor, dar i n contextul rezultatelor modeste n realizarea agendei de dezvoltare pe plan mondial. n Republica Moldova problema eficienei i relevanei asistenei externe este mai puin discutat. Interesul sczut pentru acest subiect poate avea mai multe explicaii: statistica deficient a asistenei externe1, interesul redus fa de utilizarea banilor publici n general i capacitatea sczut a societii civile de evaluare a proiectelor de dezvoltare. 2. Aceast analiz vizeaz doar asistena extern oficial. Conform definiiei Organizaiei pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OECD), asistena oficial pentru dezvoltare (ODA2) cuprinde granturi i mprumuturi pentru rile n dezvoltare care: (a) snt destinate sectorului oficial; (b) au ca obiectiv principal promovarea dezvoltrii economice i bunstrii; i (c) snt oferite la condiii financiare concesionale (n cazul mprumuturilor au un element de grant de cel puin 25%)3. Asistena extern se clasific n asisten financiar i asisten tehnic. Asistena tehnic (cooperarea tehnic) reprezint transfe1
2 3
Date generale despre volumul i tipul asistenei externe oficiale pentru perioada ncepnd cu anul 1997 pot fi gsite pe pagina web a OECD. Guvernul nu deine o baz de date cu informaie despre toat asistena de care a beneficiat ara de la declararea independenei. Informaia publicat pe paginile web ale donatorilor nu este complet, sufficient de detaliat sau comparabil (diferite valute, anul financiar nu corespunde cu anul calendaristic etc.). Abrevierea vine de la denumirea englez Official Development Assistance. Glosar DAC, http://www.oecd.org/glossary/0,3414,en_2649_33721_1965693_1_1_1_1,00.html#1965580.
311
Asistena extern
rul de cunotine care poate fi sub form de personal, training, cercetri i costurile asociate cu acestea4. Asistena financiar poate fi sub form de mprumuturi sau granturi i se acord pe programe (pentru acoperirea deficitului bugetar n general) sau pentru finanarea proiectelor investiionale n sectoare specifice. 3. n perioada anilor 2001-2007, Republica Moldova a beneficiat de asisten extern n valoare de aproximativ 1,2 miliarde USD5, din care 77% asisten nerambursabil (granturi) i 23% credite concesionale6. Distribuia pe ani a asistenei este neregulat (Figura 1). Chiar dac Guvernul instaurat n anul 2001 nu avea iniial o poziie clar vizavi de necesitatea proiectelor Figura 1. Total asisten extern realizate cu suport extern, 300 n primii doi ani de guvernare, volumul asistenei a cres250 cut uor. n urmtorii doi ani 200 (2003-2004), ns, volumul suportului a sczut n speci150 al din contul reducerii asis100 tenei financiare care este 50 mai sensibil la dialogul pe politici dintre Guvern i par0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 tenerii de dezvoltare (n parCredite Granturi ticular instituiile financiare Sursa: OECD. internaionale). n aceast perioad, progresul insuficient n promovarea reformelor a determinat FMI i Banca Mondial s suspendeze programele de cooperare7 cu Republica Moldova. Volumul asistenei tehnice, care depinde mai puin de politici, s-a meninut la nivelul anilor precedeni. Perioada 2005-2007 a fost marcat de creterea volumului asistenei, determinat n special de spoririea surselor alocate de Comisia European i instituiile financiare internaionale (IFI).
mil. USD
4. Pentru a aprecia ct de abile au fost autoritile n atragerea asistenei externe vom analiza datele pentru Moldova n comparaie cu cele ale rilor din regiune cu un nivel similar de dezvoltare. Fugura 28 prezint volumul asistenei externe cumulativ pe peri4
7 8
Glosar DAC, http://www.oecd.org/document/19/0,3343,en_21571361_39494699_39503763_1_1_1_1,00. html#M. Estimrile autorului n baza datelor OECD, http://stats.oecd.org/wbos/Index.aspx?DatasetCode=ODA_RECIPIENT. Pentru comparaie, n perioada 1992-2000, Republica Moldova a beneficiat de asisten concesional n valoare de 420 mil. dolari USD i asisten neconcesional de aproximativ 1.5 miliarde de USD. Mai mult de jumtate din sursele primite la condiii neconcesionale au fost de la FMI, Banca Mondial, Comisia European i BERD. ncepnd cu anul 1999 Banca Mondial i FMI acord Moldovei asisten la condiii concesionale. n cazul Bncii Mondiale, a fost suspendat doar suportul bugetar. Calcule n baza datelor OECD.
312
Asistena extern
oada 2001-2007 pe cap de Figura 2. Asistena ODA per capital cumulativ 2001-2007 locuitor pentru un grup de Azerbaidjan ri. Moldova, cu o valoare Tadjikistan de 328 de dolari per capita, Rep. Kirgh. devanseaz doar RepubliMoldova ca Kirghiz, Azerbaidjanul Georgia i Tadjikistanul, n timp ce ri ca Albania, Armenia i Armenia Georgia au beneficiat de Albania volume semnificativ mai Macedonia mari de asisten. n acelai 0 100 200 300 400 500 600 700 800 USD timp, dup ponderea asistenei externe n Produsul Figura 3. Asistena ODA la PNB, 2007 Naional Brut (PNB), n anul 2007, Moldova se situa pe 10% locul 3 dup Republica Kir8% ghiz i Tadjikistan (Figura 3). Este interesant c ri cu 6% un nivel mai nalt al PNB pe 4% cap de locuitor au beneficiat de volume mai mari de 2% asisten. n acest sens, n conformitate cu clasificarea 0% ODA, Moldova, mpreun cu Republica Kirghiz i Sursa: datele OECD. Tadjikistanul, care au valori mai reduse ale volumului asistenei, fac parte din grupul alte ri cu venituri sczute, pe cnd celelalte ri din Figurile 2 i 3 aparin de grupul rilor cu venturi medii de nivel inferior9. O analiz mai detaliat a structurii asistenei pe ri denot c Moldova a beneficiat de asisten nerambursabil n aceleai proporii ca i alte ri10, dar a obinut asisten financiar
Al ba ni a or gi a ol do va an ia ia h. on en irg ist ac ed m p. K Ar Ge M Ta d
sub form de mprumuturi concesionale comparativ mai puin din cauza suspendrii temporare a cooperrii cu IFI. 5. La 12 decembrie 2006, n vederea sporirii volumului asistenei externe, Guvernul a convocat edina Grupului Consultativ al donatorilor pentru Moldova11. Scopul foru9
10
11
n conformitate cu clasificarea OECD, rile beneficiare de asisten extern se clasific n 4 grupuri: (I) ri cel mai puin dezvoltate; (II) alte ri cu venituri sczute (PNB per capita < 825 USD); (III) ri cu venituri medii de nivel inferior (PNB per capita ntre 826 i 3,255 USD); i (IV) ri cu venituri medii de nivel superior (PNB per capita ntre 3,256 i 10,068 USD). Cu excepia Georgiei, care a beneficiat de asisten nerambursabil substanial mai mare (1.3 mil. USD sau de dou ori mai mult ca Moldova). Aceasta reprezint un instrument de mobilizare i coordonare a asistenei externe. Asemenea edine se
Az er
Re
ba
jik
id
ja
313
Asistena extern
mului a fost de a obine asisten suplimentar ca rspuns la ocurile externe pentru acoperirea deficitului de finanare, estimat de FMI la 61 milioane USD pentru anul 2007 i 57.5 milioane USD pentru anul 200812. Donatorii i-au exprimat sprijinul pentru planurile Guvernului i au promis un suport financiar n valoare de aproximativ 1,2 miliarde USD pentru perioada 2007-2009, din care 25% pentru susinerea bugetului i a balanei de pli. Angajamentele noi constituie mai puin de jumtate (43%) din toat suma, restul revenindu-le resurselor pentru proiecte deja aprobate la acel moment. Oricum, n situaia n care toat suma promis va fi obinut, volumul anual al asistenei va crete de la 150 mil. USD (n mediu pe perioada 2001-2006) pn la 400 mil. USD (pentru anii 2007-2009). 6. Asistena extern oficia1600 500 l (n special cea financiar) ISD se acord statelor cu acces Asisten extern 400 Remitene 1200 limitat la alte surse externe de finanare. Pn n anul 300 2007, investiiile strine di800 200 recte (ISD) n Moldova au crescut mn-n mn cu 400 100 ODA (Figura 4). n 2007 valoarea acestora a depit 0 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 substanial valoarea asisSursa: OECD, BNM tenei externe. Remitenele, care au crescut mult mai repede i n 2007 depeau de cteva ori volumul ISD i ODA, luate mpreun, au devenit o surs important pentru compensarea deficitului balanei comerciale, reducnd presiunea pentru contractarea creditelor externe destinate susinerii balanei de pli. Sporirea accesului la alte surse de finanare extern, n contextul creterii PIB per capita, n mod normal, trebuie s conduc la reducerea volumului asistenei oficiale pentru Moldova. Totui, pornind de la nivelul sczut de asisten din trecut i innd cont de angajamentele recente fcute de donatori, volumul asistenei externe, cel mai probabil, va crete pe termen mediu13.
ODA, ISD
Figura 4. Asistena extern, ISD i remitene, mil. USD
7. n perioada de referin asistena financiar a constituit n jur de 40% din totalul asistenei externe14. Aceasta, de regul, este reflectat n bugetul public naional15 i
convoac, de obicei, odat la 3-4 ani, n contextul lansrii unui nou program de dezvoltare a rii. edina precedent pentru Moldova a avut loc n anul 1997, pauza ndelungat fiind determinat n special de dialogul precar cu IFI n primii ani de guvernare comunist. Donors Conference for Moldova: Statement by the staff of the International Monetary Fund. Sporirea volumului asistenei va avea loc n special din contul surselor Comisiei Europene i Corporaiei Provocrile Mileniului (Guvernul SUA). Ali donatori au anunat reducerea treptat a asistenei lor pentru Moldova din motive explicate mai sus. Delimitarea strict a resurselor pentru asisten financiar este complicat pe motiv c proiectele investiionale conin i elemente de asisten tehnic care nu ntotdeauna snt artate separat. Cu excepia surselor alocate de FMI.
12 13
14
15
314
Remitene
Asistena extern
poate avea dou destinaii: pentru suport bugetar i pentru realizarea proiectelor investiionale. Fondurile destinate bugetului snt oferite pentru susinerea implementrii programelor Guvernului care se axeaz pe promovarea creterii economice i reducerea srciei i snt utilizate folosind sistemele naionale de management financiar i achiziii. Asistena financiar poate fi acordat i pentru finanarea unor proiecte investiionale. n acest caz, destinaia banilor este stabilit strict n cadrul negocierilor cu donatorul, iar realizarea proiectului se face, de obicei, n conformitate cu sistemele financiare i de procurri ale acestuia sau ale altei organizaii internaionale. 8. n deceniul precedent, una din criticile majore la adresa autoritilor i donatorilor se referea la ponderea nalt a suportului bugetar n volumul total al asistenei i utilizarea acestor resurse pentru consum. ncepnd cu anul 2001 resursele pentru finanarea proiectelor investiionale au fost mai mari dect cele pentru susinerea bugetului (Figura 5)16. Aceast situaie se explic prin accesul redus al Guvernului la aceste resurse (n contextul rcirii relaiilor cu IFI), dar i creterii veniturilor interne ale bugetului public naional. Volumul suportului bugetar a crescut semnificativ n anul 2007 din contul resurselor alocate de Comisia European i Banca Mondial. Iniiativele internaionale recente, care vizeaz sporirea eficienei asistenei externe, formuleaz ca sarcin important majorarea gradului de utilizare a sistemelor naionale (financiare i de procurri). n acest sens, pe termen mediu, pondeFigura 5. Distrubuia asistenei externe financiare rea asistenei financiare 70 pe programe urmeaz s Proiecte investiionale Suport bugetar 60 creasc. Aceasta nseamn c Guvernul va avea o flexi50 bilitate mai mare n utiliza40 rea resurselor, dar va trebui 30 s sporeasc i gradul de 20 implicare/responsabilitate 10 a autoritilor publice n 0 elaborarea i implementa2001 2002 2003 2004 2005 2006 rea proiectelor cu finanare Sursa: datele FMI, GRM. extern.
mil. USD
2007
9. Cu toate c volumul asistenei financiare externe a fost n cretere, fluxul net a fost negativ pe aproape toat perioada, relfectnd o valoare mai mare a plilor de rambursare a datoriei externe dect debursrile (Figura 6)17. Aceast tendin a fost reversat doar n anul 2007. Situaia se explic prin gradul nalt de ndatorare a rii la condiii comerciale n deceniul precedent.
16
17
Datele din figur se refer doar la asistena recepionat de Ministerul finanelor (exclud suportul FMI care este destinat sporirii rezervelor internaionale ale Bncii Naionale a Moldovei). La calcularea fluxului net de asisten financiar au fost exluse sursele FMI i incluse plile de rambursare a datoriei contractate la condiii neconcesionale n trecut (de la BIRD, BERD etc.).
315
Asistena extern
10. Chiar dac asistena tehnic reprezint mai mult 1200 de jumtate din volumul 800 asistenei externe, aceasta, 400 de regul, nu este reflec2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 tat n bugetul public na0 ional i este mai dificil de -400 urmrit. Asistena tehnic -800 se realizeaz, de obicei, n cadrul unor proiecte de di-1200 mensiuni mici, acest lucru Sursa: Calcule in baza datelor FMI. determinnd existena unui numr enorm de proiecte peste 250 n 2006. Respectiv, activitatea de coordonare i supraveghere a implementrii acestor proiecte necesit eforturi relativ mai mari dect n cazul asistenei financiare.
mil. lei
Figura 6. Fluxul net de asisten financiar
11. n perioada de referin, volumul anual al asistenei externe a constituit ntre 6 i 8% din PIB, (16% din bugetul public naional). Comparativ cu alte ri din regiune cu condiii similare de dezvoltare, Moldova a beneficiat de asisten financiar extern relativ mai puin. Pe de alt parte, acest lucru a contribuit la temperarea ritmurilor de acumulare a datoriei externe. Oricum, raportat la resursele interne, volumul asistenei externe este important i va continua s creasc n urmtorii ani.
2. RACORDAREA ASISTENEI EXTERNE LA PRIORITILE STRATEGICE DE DEZVOLTARE A REPUBLICII MOLDOVA

12. Fr a diminua importana mrimii asistenei externe, relevana i eficacitatea acesteia snt, totui, variabile mai importante. n acelai timp, ambele dimensiuni snt destul de dificil de evaluat. De obicei, asistena extern se acord n baza strategiilor individuale de asisten (parteneriat) ale donatorilor care se elaboreaz cu participarea Guvernului, iar mai recent, i cu consultarea altor pri interesate. Pe plan global, necesitatea racodrii asistenei externe la prioritile naionale a fost formulat explicit doar la nceputul anilor 2000, cnd, ca rspuns la acuzaiile de impunere a programelor de reform din exterior, FMI i Banca Mondial au lansat iniiativa elaborrii de ctre ri a strategiei de reducere a srciei (PRSP). n Republica Moldova documentul preliminar PRSP18 a fost aprobat la sfritul anului 2000, iar documentul complet a fost finalizat doar n anul 2004. Odat cu aprobarea Strategiei de Cretere Economic i Reducere a Srci18
Documentul preliminar a fost necesar pentru a asigura continuitatea finanrii pe perioada elaborrii documentului final.
316
Asistena extern
ei (SCERS), mai muli donatori i-au exprimat intenia de a-i alinia programele de suport la acest document. 13. Cele apte prioriti SCERS (sectorul privat, administraie public, protecie social, sntate i nvmnt, infrastructur, dezvoltare regional, mediu ambiant) au oferit un spaiu larg pentru manevre i practic nu au determinat modificri serioase n strategiile de asisten ale donatorilor. Probabil singura dimensiune pe care a influienat-o SCERS (la etapa de implementare deja) a fost infrastructura drumurilor, care, printr-un mesaj consecvent al autoritilor, a fost prezentat ca prioritate, mai muli donatori iniiind proiecte investiionale n acest sector (Banca Mondial, BERD, Banca European pentru Investiii, Corporaia Provocrile Mileniului). Programul Guvernului Modernizarea rii bunstarea poporului pentru perioada 2005-200919 a formulat, n mare, aceleai prioriti ca i SCERS20. Totodat, Programul a anunat un interes mai mare al autoritilor pentru realizarea reformei administraiei publice centrale, determinnd o cretere a volumului suportului pentru aceast reform (de la DFID, SIDA i PNUD). Tabelul 1. Asistena extern distribuit pe prioriti SCERS, 2005-2007, mil. USD Sectorul agricol* Protecie social Mediu ambiant 1.0 0.2 1.0 3.2 0.2 6.0 Suport bugetar Sectorul public Sectorul privat Infrastructur
Banca Mondial Comisia European Statele Unite Olanda SIDA DFID Japonia Elveia Turcia IFAD PNUD GEF**
10.0 73.0
2.8 14.5 13.7 3.5
7.6 2.7 20.0
8.9 24.0
49.5
5.0 4.7 2.0
6.4 6.0 0.7 0.8 0.3 3.6
6.0 2.9 4.5 2.0 0.2 2.9
4.0 1.8 1.0 4.5 1.6 0.2 6.8 4.0 4.9 6.4 1.0
6.0
5.2 2.5 0.1
3.4
0.2
0.2
19 20
Programul a expirat nainte de termen, fiind nlocuit cu programul actualului Guvern. Programul coninea un amestec de mai multe obiective i domenii prioritare, denaturnd astfel noiunea de prioritate: integrarea european; modernizarea economic i social; reducerea srciei; integritatea teritorial; consolidarea statului de drept i a democraiei; garantarea i dezvoltarea proprietii private; stimularea spiritului de ntreprinztor; stimularea investiiilor i mbuntirea climatului investiional; ajustarea politicilor monetar-creditare i fiscal-bugetare la normele i standardele Comunitii Europene; respectarea drepturilor minoritilor; asigurarea libertilor individuale; sporirea siguranei ceteanului i a familiei; egalitatea anselor.
Dezvoltare regional 1.6
Sntate
Educaie
317
Asistena extern
Sectorul agricol*
Protecie social
Total Gap original SCERS***
89.0 -
45.8 15
36.4 10.5
40.9 31.5
64.2 141
19.3 9.6
17.8 26
19.0 138
Dezvoltare regional 5.9 0
7.0 48.7
Surs: Raport de asisten tehnic 2007,Ministrul Economiei i Comerului, SCERS, alte surse. * Sectorul agricol nu figureaz ca prioritate separat n SCERS dar se prezint distinct n tabel pe motiv c e un sector prioritar pentru partenerii de dezvoltare. ** Fondul Global de Mediu dup abrevierea englez Global Environment Facility. *** n cadrul procesului de implementare au fost revizuite unele aciuni i, respectiv, costurile acestora. De asemenea, Strategia a fost extins pentru anul 2007. Cifrele din tabel referitoare la gapul financiar nu in cont de aceste modificri.
14. Tabelul 1 reprezint o tentativ de ilustrare a alocrii resurselor externe pe prioriti SCERS. Departe de a fi exacte (din cauza statisticii deficiente cu privire la alocrile reale pe sectoare), cifrele din acest tabel ofer, totui, un tablou general asupra domeniilor de interes din partea donatorilor. La acestea se refer infrastructura, sectorul public, sectorul privat i agricultura. De o mai mic atenie a avut parte protecia mediului i dezvoltarea regional (lucru justificat n situaia lipsei politicii de dezvoltare regional). Diferene serioase pentru anumite sectoare au fost nregistrate ntre resursele efectiv alocate i estimrile iniiale ale deficitului. n acelai timp, ultimele trebuie tratate cu precauie, dat fiind capacitatea redus a autoritilor de estimare a costurilor la etapa de elaborare a SCERS i modificrile survenite ulterior n planul de aciuni SCERS. 15. Donatorii majori, ntre care Banca Mondial, Comisia European i Guvernul Statelor Unite, au susinut activiti n majoritatea sectoarelor prioritare. Suportul Bncii Mondiale a fost probabil cel mai bine aliniat la prioritile SCERS pe motiv ca aceasta a fost elaborat n special pentru a ghida asistena Bncii. O mare parte a suportului Bncii a fost pentru infrastructur (energetic, ap i canalizare). Comisia European a fcut cele mai mari investiii n sectorul public Figura 7. Distribuia pe sectoare a ODA, 2005-2007 i a alocat cele mai multe resurse pentru suport bugetar. USAID a oferit asisten important pentru sectoarele agricol, privat i public. Ceilali donatori au finanat proiecte mai mici n diverse domenii.
Sectorul energetic Protecie social Ap i canalizare Sistemul judiciar Piaa muncii Educaie Ocrotirea sntii Infrastructura social Tineret Dezvoltare regional Mediu
5%
15%
Sectorul public
Suport bugetar
Sectorul privat
Agricultura si dez. rural
Altele
36%
5%
7%
7%
3% 2% 3% 3% 3% 3% 3% 2% 1% 1%
16. n total, asistena extern n perioada 2005-2007 a fost alocat preponderent
318
Mediu ambiant
Suport bugetar
Sectorul public
Sectorul privat
Infrastructur
Sntate
Educaie
Asistena extern
n urmtoarele domenii (Figura 7): sectorul privat (7%), agricultura i dezvoltarea rural (7%), sectorul public (5%), sectorul energetic (5%), justiie (3%), protecie social (3%), educaie (3%), ap i canalizare (3%), ocrotirea sntii (3%), infrastructur social (2%). Suportul bugetar a alctuit 15% din asistena total. 17. O analiz la prima vedere denot c asistena extern a corespuns prioritilor SCERS, chiar dac distribuirea pe sectoare a fost inegal. Totui, pentru a aprecia mai corect gradul de relevan, trebuie studiat mai detaliat legtura dintre activitile concrete formulate n SCERS i programele i proiectele realizate cu suport extern. n situaia n care planul de aciuni pentru implementarea SCERS nu a oferit un cadru foarte clar (legtura dintre strategie i plan fiind slab) iar angajamentul Guvernului pentru realizarea unor activiti era sczut, alinierea la activiti concrete ar fi fost dificil chiar dac donatorii i-ar fi propus acest lucru. 18. Planul de Aciuni UE-RM (PAUEMR) adoptat n anul 2005 reprezint un alt document de mobilizare a suportului extern, n special din partea Uniunii Europene. Planul stabilete un set de prioriti n domenii care se nscriu n scopul Acordului de parteneriat i cooperare semnat n anul 1994. n comparaie cu SCERS, PAUEMR pune un accent mai mare pe necesitatea fortificrii instituiilor ce garanteaz democraia i funcionarea statului de drept, combaterea corupiei, asigurarea libertii presei, reforma judiciar, soluionarea conflictului transnistrean. n special, PAUEMR a sporit interesul partenerilor de dezvoltare pentru sectorul justiiei, ignorat aproape n totalitate n trecut datorit angajamentului redus al autoritilor de a realiza reforme n acest sector. Pe plan economic i social, PAUEMRi reitereaz domenii prioritare din SCERS pentru realizarea creterii economice sustenabile i reducerea srciei. 19. Strategia naional de dezvoltare pentru anii 2008-2011 (SND) ofer i ea un cadru larg de activitate, dar este nsoit de un plan de aciuni concret i relevant i presupune o legtur mai strns cu cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM), lucru care permite o estimare mai exact a necesitilor de finanare extern pe activiti. Comunitatea partenerilor de dezvoltare mpreun cu Guvernul au convenit s elaboreze un document coordonat de asisten n contextul SND. n acest sens, a fost creat un grup de lucru comun al Guvernului i donatorilor care s elaboreze Strategia comun de asisten a donatorilor (SCAD). Grupul de lucru i-a propus nu doar s defineasc direciile de suport, dar i s instituionalizeze un cadru comun de monitorizare i evaluare a agendei de armonizare i aliniere, s asigure mbuntirea planificrii fluxurilor de asisten, s perfecioneze procesul de monitorizare a asistenei comune. E necesar de menionat c eforturi similare au fost ntreprinse i n trecut, fr a se obine rezultate palpabile21. n acest sens, este important ca iniiativa s nu se transforme ntr-un proces prea complicat i solicitant pentru autoritile publice, devenind mai degrab o formalitate dect un instrument util.
21
La acestea se refer Cadru de parteneriat ntre Guvern i un grup de donatori pentru mbuntirea eficacitii ajutorului extern din 2006.
319
Asistena extern
20. n continuarea acestei idei, n procesul de aliniere a suportului la prioritile naionale, donatorii trebuie s se asigure c nu pun prea mare accent pe proces n detrimentul coninutului i c in cont de capacitile i necesitile reale ale actorilor locali. Un exemplu relevant este procesul de elaborare a Cadrului Naiunilor Unite de asisten pentru dezvoltare pentru perioada 2007-2011, care a durat tocmai doi ani, timp n care a fost solicitat participarea unui numr mare de reprezentani ai autoritilor publice i societii civile. Cea mai mare nedumerire a trezit-o prima parte a procesului Evaluarea comun de ar, care a fost realizat imediat dup ncheerea procesului de elaborare a SCERS (n cadrul unui solicitant proces participativ) i a avut aceleai scopuri identificarea problemelor i constrngerilor de dezvoltare a rii.
21. Racordarea nseamn nu doar alinierea la prioritile naionale, dar i la instituiile i sistemele naionale. n contextul monitorizrii implementrii Declaraiei de la Paris22, pentru determinarea gradului de aliniere a asistenei se folosesc civa indicatori: existena sistemelor naionale credibile de management financiar i procurri i folosirea acestora, gradul de reflectare a asistenei n bugetul public, realizarea proiectelor n cadrul sistemului instituional existent. Msurat ca nivelul asistenei reflectate n bugetul public naional, asistena extern era aliniat la sistemele naionale n mrime de 70% n anul 2005 i doar 54% n 200723. Cooperarea tehnic este cea mai puin racordat 26% n 2005 i 29% n 2007. Sistemul naional de management al finanelor publice (proceduri de executare a bugetului, de raportare financiar i de audit) era apreciat cu 3,5 pe o scar de 6 puncte n anul 2005, media pe rile membre ale Bncii Mondiale fiind de 3,2. Reforme n acest domeniu se realizeaz n cadrul proiectului Managementul finanelor publice implementat cu suportul Bncii Mondiale. Totui, folosirea de ctre donatori a sistemului naional este limitat la programele de suport direct bugetului. Utilizarea sistemului naional de procurri a crescut uor, dar rmne la un nivel foarte sczut n continuare (25% n 2005 i 39% n 2007). 22. n cazul unor organizaii internaionale, care dispun de resurse mai puine i se specializeaz n acordarea serviciilor de administrare a resurselor altor donatori, obiectivul de sporire a gradului de utilizare a sistemelor naionale vine n contradicie cu politicile lor interne. Deciziile donatorilor de a utiliza sau nu sistemele naionale snt ntr-o
22
23
Declaraia de la Paris despre eficacitatea asistenei externe din martie 2005, semnat de 129 ri i 26 organizaii donatoare, reprezint o iniiativ de reformare a modalitilor de acordare i management a asistenei. Angajamentele majore ale partenerilor Declaraiei includ: (a) sporirea rolului autoritilor naionale n elaborarea strategiilor de dezvoltare i traducerea acestora n programe operaionale reflectate n CCTM i cadrul bugetar, (b) alinierea suportului la aceste strategii, (c) utilizarea sistemelor, instituiilor i procedurilor naionale n procesul de acordare a asistenei, (d) implementarea aranjamentelor comune i simplificarea procedurilor donatorilor, asigurarea complementaritii activitii lor; (e) administrarea asistenei orientat la rezultate i utilizarea informaiei pentru mbuntirea procesului de luare a deciziilor, (f) sporirea responsabilitii mutuale i transparenei n folosirea resurselor externe. Iniiativa formuleaz indicatori de progress pentru fiecare angajament n parte. Republica Moldova a aderat la Declaraie n 2006. Surs: Sondaj de monitorizare a Declaraiei de la Paris. n contextul monitorizrii implementrii Declaraiei de la Paris au fost realizate dou sondaje (n 2006 i 2008). n 2008, n Moldova 20 de donatori au participat la acest exerciiu, ceea ce reprezint 60% din ODA. http://www.oecd.org/document/20/0,3343,en_2649_32 36398_38521876_1_1_1_1,00.html.
320
Asistena extern
anumit msur subiective. n aceleai condiii, unii donatori decid transferarea resurselor direct Guvernului, iar alii prefer sisteme de alternativ. Un exemplu elocvent este suportul pentru depirea consecinelor secetei din 2007, cnd o parte din mijloace au fost transferate direct pe conturile trezoreriale ale Ministerului finanelor, iar altele au fost alocate prin intermediul altor instituii donatoare. n aceast situaie, nici autoritile publice nu au fost suficient de convingtoare c pot s administreze corect banii (n special c procedura de alocare a ajutoarelor pentru populaie nu a fost foarte complicat), nici donatorii nu au dorit s-i complice viaa, n rezultat sporind cheltuielile de administrare a ajutoarelor24. 23. Un alt aspect al alinierii este realizarea programelor de suport n cadrul instituional existent. La momentul iniierii activitilor partenerilor de dezvoltare n Moldova s-a stabilit c capacitile autoritilor publice nu erau suficiente pentru a permite administrarea eficient a resurselor alocate de acetia. n aceast situaie s-a decis crearea temporar a unitilor de implementare a proiectelor (UIP). Aceste structuri temporare continu s existe i dup 15 ani, iar numrul lor este n cretere n anul 2005 erau 43 de UIP, iar n 2007 deja 6025. n anul 2007 cele mai multe structuri paralele de implementare a proiectelor reveneau Bncii Mondiale 16 i ageniilor Naiunilor Unite 14. Existena acestor uniti separate conduce la reducerea gradului de implicare a autoritilor publice n procesul de implementare i monitorizare a proiectelor. n acelai timp, preluarea deplin a funciilor acestor uniti de ctre ministere nu este real atta timp ct donatorii nu vor fi gata s adopte sistemelele naionale. 24. Dup cum am menionat mai sus, problema eficienei asistenei externe este la fel de important ca i relevana acesteia i, de asemenea, foarte dificil de apreciat. Eficiena asistenei externe poate fi analizat pe programe i proiecte n parte sau pe sectoare, cu aprecierea evoluiilor generale n sector, msurarea gradului de realizare a obiectivelor proiectelor i estimarea efectului acestora asupra dezvoltrilor generale vizavi de resursele investite. Evident, studiul de fa nu poate s analizeze problema eficienei pentru toat asistena. n continuare se prezint o analiz scurt a proiectelor de fortificare a capacitilor n administraia public ca exemplu de asisten cu grad redus de eficien. 25. Fortificarea capacitilor instituiilor publice reprezint o condiie important pentru realizarea agendei de dezvoltare a rii. n acest sens, o mare parte din proiectele de cooperare tehnic au fost destinate acestui obiectiv. n acelai timp, efectul acestor proiecte este discutabil. n situaia fluctuaiei nalte a cadrelor n instituiile publice, determinat de managementul deficient al personalului (inclusiv motivaia proast), investiiile n capaciti au efect minim, n cel mai bun caz, sau chiar negativ. n multe cazuri, proiectele de fortificare a capacitilor se transform n proiecte de substituire a
24
25
n cazul unui proiect de 10 milioane de USD (ct a constituit proiectul de ameliorare a consecinelor secetei), costurile de administrare pot varia ntre 300,000 i 900,000 USD, costuri care puteau fi evitate dac proiectul era implementat de instituiile publice responsabile. Obiectivul fixat n Declaraia de la Paris este de a reduce numrul acestora pn la 14 n 2010.
321
Asistena extern
capacitilor, situaie care determin reducerea interesului funcionarilor publici pentru anumite funcii. Surprinztor, unii donatori continu s acorde acelai tip de asisten pentru aceeai instituie n decurs de mai muli ani n absena unor rezultate tangibile. 26. Spre exemplu, pentru fortificarea capacitilor Unitii de reform a administraiei publice centrale timp de doi ani au fost cheltuii 300 mii USD (proiectul PNUD), rezultatele fiind discutabile. Alte instituii care au beneficiat de asisten tehnic important au fost Ministerul finanelor, Ministerul proteciei sociale, familiei i copilului (MPSFC), Ministerul economiei i comerului (MEC), Biroul naional de statistic (BNS), Ministerul administraiei publice locale (MAPL). Doar n ultimii apte ani, Ministerul finanelor a beneficiat de 3 proiecte (3,7 mil. USD) pentru mbuntirea administrrii datoriei externe26 din partea SIDA, 3 proiecte (2,2 mil. USD) pentru elaborarea cadrului de cheltuieli pe termen mediu (Banca Mondial i DFID) i un proiect investiional al Bncii Mondiale (n valoare total de 14 mil. USD cofinanat de Guvernul Olandei i SIDA) pentru mbuntirea managementului financiar. Chiar dac aceste proiecte au produs anumite rezultate (ministerul n cauz se deosebete prin capaciti relativ mai bune), costurile au fost totui destul de mari iar sustenabilitatea acestor realizri nu este evident. n cazul MPSFC efectele au fost i mai mici, capacitatea instituiei fiind apreciat de mai muli experi ca sczut27. ntre timp, ministerul a beneficiat de un numr impuntor de proiecte, ntre care: 2,7 mil. USD pentru mbuntirea capacitilor de formulare a politicilor (DFID), 5,8 mil. USD pentru reforma asistenei sociale (DFID si SIDA)28, 2,8 mil. euro pentru crearea sistemului de ngrijire alternativ a copiilor (TACIS), 2 mil. USD pentru politici de protecie a copilului (SIDA), 2 mil. USD pentru fortificarea sistemului de protecie a btrnilor (SIDA), 0,3 mil. USD pentru mbuntirea politicii sociale (SIDA), 0,3 mil. USD pentru promovarea egalitii genurilor (SIDA). Pentru fortificarea capacitilor MAPL, proiectul PNUD Dezvoltare local integrat prevede o sum impresionant de peste un milion de dolari. Ministerul economiei a beneficiat de suport important pentru fortificarea capacitilor de formulare, monitorizare i evaluare a politicilor, inclusiv monitorizarea srciei (peste 1,5 milioane USD), implementarea reformei regulatorii, politici de piaa muncii. n unele cazuri, concluzia despre nivelul redus de rezultativitate a unui proiect e uor de dedus din obiectivul proiectului urmtor, care l repet n totalitate pe primul. n acest sens, n perioada 2000-2002, TACIS a susinut un proiect de 1,6 milioane euro destinat fortificrii capacitii Ageniei de promovare a exporturilor i asigurarea sustenabilitii acesteia. n anul 2006 a fost lansat un alt proiect de 3 milioane de euro cu exact aceleai obiective. Vorbind despre eficiena proiectelor de fortificare a capacitilor, o decizie recent a Aparatului Guvernului de a expulza toate proiectele cu suport extern din cldirea Guvernului va diminua i mai mult posibilitile funcionarilor publici de a beneficia de transferul de cunotine n cadrul acestor proiecte.
26 27
28
Este curios faptul c suportul a continuat i dup ce problema datoriei externe nu a mai fost att de stringent. Reorganizrile frecvente ale instituiei au avut o contribuie important la reducerea efectelor proiectelor n domeniu. n cadrul acestui proiect ca beneficiari mai apar i administraia public local i ONG-urile din domeniu.
322
Asistena extern
27. n ultimii ani au fost ntreprinse eforturi importante n direcia alinierii suportului extern la prioritile naionale. A aprut noiunea de prioriti naionale ca atare, autoritile lansndu-se ntr-un proces complex de perfecionare a planificrii strategice, inclusiv asigurarea unei legturi mai bune ntre politici i buget. n acest sens, Strategia Naional de Dezvoltare ofer un cadru destul de bun pentru ghidarea asistenei. Pe de alt parte, comunitatea partenerilor de dezvoltare, inspirat de iniiativele la nivel global, a artat mai mult deschidere pentru definirea asistenei n consultare cu actorii locali. Realizrile pe dimensiunea alinierii la sistemele i procedurile naionale au fost mai modeste. Progresul n aceast direcie depinde ntr-o mare msur de implementarea reformei administraiei publice centrale. Preluarea de ctre funcionarii publici a responsabilitilor de elaborare i supraveghere a implementrii proiectelor realizate cu suport extern presupune sporirea capacitilor acestora i revizuirea funciilor instituiilor respective. Foarte important este asigurarea progresului continuu n mbuntirea sistemului managementului financiar i mai ales a celui de achiziii publice. De asemenea, sporirea credibilitii pe intern i pe extern fa de modul de utilizare a banilor publici presupune un grad mai mare de transparen a acestor procese.
3. COORDONAREA, MONITORIZAREA I EVALUAREA ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

28. Istoric, funciile de planificare, eviden i coordonare a asistenei externe erau mprite ntre Ministerul economiei (pentru cooperarea tehnic) i Ministerul finanelor (pentru asistena financiar). Acest aranjament se caracteriza printr-un ir de deficiene: eviden proast a asistenei (n special a celei tehnice), solicitri necoordonate de suport din partea autoritilor, legtur slab cu programele naionale. n anul 2005 cadrul instituional a fost modificat. A fost format Comitetul naional pentru asisten extern sub conducerea prim-ministrului i creat secia de coordonare a asistenei tehnice n cadrul Aparatului Guvernului. Comitetul este abilitat cu funcii de planificare, monitorizare i evaluare a suportului extern, inclusiv aprobarea solicitrilor de asisten. Coordonarea de nivelul doi a continuat s se realizeze la nivelul celor dou ministere. La nivel sectorial, dialogul cu donatorii se face prin intermediul comitetelor ministeriale. 29. Totui, noul aranjament a rezolvat doar parial problemele de coordonare insuficient. Acest lucru s-a datorat delimitrii ambigue a responsabilitilor celor trei instituii, dar i capacitii tehnice reduse a unitii de coordonare din Aparatul Guvernului29. Odat cu instaurarea noului Guvern, n martie 2008, a fost aprobat structura nou a Aparatului Guvernului, care presupune, ntre altele, combinarea funciilor de coordonare a
29
Pn n 2008 aceasta era format doar din trei persoane.
323
Asistena extern
politicilor i asistenei externe. Aceast fuziune urmeaz s asigure o mai bun aliniere a aistenei la prioritile naionale. Creterea numrului personalului implicat n aceste activiti este ncurajatoare, dar construirea unei uniti funcionale va necesita investiii serioase n sporirea capacitilor tehnice ale personalului. De asemenea, au fost fcute ncercri de a combina funciile Comitetului naional pentru asisten extern cu cele ale Consiliul naional pentru participare, acestea ns au euat. Aceast fuziune ar fi contribuit la implicarea unui numr mai mare a reprezentanilor societii civile n dialogul cu privire la asistena extern30. 30. Modificrile instituionale recente pot fi apreciate ca pozitive, totui efectul lor n timp risc s fie limitat. Sistemul actual de gestionare a ajutorului extern este caracterizat printr-un grad nalt de centralizare. Noua direcie din cadrul Aparatului Guvernului trebuie i poate avea un rol important n determinarea necesitilor de asisten la nivel macro (asigurarea racordrii la prioriti), promovarea agendei de armonizare, mbuntirea mecanismelor de coordonare pe intern i extern. n acelai timp, asigurarea implementrii eficiente a proiectelor i asigurarea coordonrii n cadrul sectoarelor poate fi fcut doar la nivel de ministere i alte agenii guvernamentale. n acest sens, sporirea capacitilor dar i a responsabilitii acestor instituii este indispensabil realizrii obiectivului de mbuntire a eficienei i eficacitii asistenei externe. n mare parte, activitile realizate cu suport extern snt vzute de funcionarii publici ca lucru supraprogram. Mai mult, instituiile beneficiare au capaciti reduse de a formula termeni de referin i de a aprecia calitatea produselor (n special a studiilor). Uneori asemenea capaciti nu exist nici n oficiul donatorului i atunci nu poate fi asigurat nici un nivel minim de control al calitii. 31. Tradiional, partenerii de dezvoltare asigur coordonarea asistenei prin convocarea edinelor lunare pentru a discuta probleme de interes comun i a edinelor tematice. Reprezentanii Guvernului snt invitai ocazional la edinele lunare pentru a discuta subiecte specifice. Convocarea edinei Grupului consultativ n ar sau n afara ei este, de asemenea, un instrument de coordonare, cei drept folosit mai rar n cazul Moldovei. Inspirai de iniiativele la nivel global, n mai 2006, un grup de donatori a semnat cu Guvernul Cadrul de parteneriat pentru dezvoltare. n baza Cadrului a fost elaborat un plan de aciuni i a fost decis crearea unui Secretariat pentru susinerea prilor n implementarea documentului. Planul de aciuni presupunea, ntre altele, elaborarea mecanismului de stocare a datelor despre asistena extern i plasarea informaiei pe pagina web; dezvoltarea unui cadru de schimb informaional ntre donatori i guvern; mbuntirea cadrului normativ n domeniul asistenei externe; elaborarea programelor comune, inclusiv SWA-puri31; elaborarea TOR (termen de referin) standard pentru audit; implementarea programelor de instruire pentru gestionarea asistenei; publicarea rapoartelor analitice pe pagina web. Secretariatul, finanat de
30 31
Pn acum Comitetul includea un singur reprezentant al societii civile. De la abrevierea englez Sector Wide Approach.
324
Asistena extern
PNUD, a existat doar cteva luni32, iar planul de aciuni, n cea mai mare parte, nu a fost realizat. Astfel, n contextul SCAD se presupune elaborarea unui nou document, axat pe aceleai probleme. 32. n pofida acestor eforturi coordonarea continu s fie deficient, acest lucru fiind susinut prin cteva dovezi importante. Numrul de misiuni necoordonate ale donatorilor este destul de mare: n 2007 doar 20% din cele 229 de misiuni erau coordonate ntre ele33. Guvernul a creat o pagin web unde donatorii pot plasa informaii despre misiunile lor i se pot informa despre cele ale altor parteneri, dar utilizarea portalului rmne a fi limitat. Numrul mare de misiuni reprezint o problem att pentru administraia public, ct i pentru experii locali, care snt nevoii s aloce o parte important din timpul lor pentru ntrevederi. Aceste ntrevederi se repet cu regularitate de fiecare dat cnd se schimb echipa (n cazul celei internaionale acest lucru se ntmpl destul de des); se creeaz impresia c instituiile donatoare nu-i prea folosesc memoria instituional. O alt prob a coordonrii insuficiente este numrul mare de consultani (n special internaionali) care snt finanai i raporteaz diferitor donatori, dar care lucreaz la aceleai subiecte. n situaiile cnd proiectele finanate de diferii donatori se succed, nu ntotdeauna se asigur continuitatea aciunilor, multe din aciuni fiind luate de la nceput. Acest lucru este adevrat n special pentru modificarea cadrului legislativ i normativ care este o activitate preferat n cadrul tuturor proiectelor, indiferent de necesitatea real a acesteia. n cazul coordonrii lucrului analitic, anumite progrese au fost nregistrate n ultimii ani (n 2007 61% era coordonat). n ceea ce privete calitatea i utilitatea acestuia, unii donatori produc studii foarte bune, dar continu s se mai produc i studii cu valoare adugat neglijabil. Un alt exemplu de coordonare deficient snt trainingurile pentru administraia public central i local organizate de diferii parteneri de dezvoltare, care n marea majoritate nu snt coordonate ntre ele. 33. De rnd cu alinierea la prioritile i sistemele naionale, mbuntirea predictibilitii asistenei, armonizarea i sporirea transparenei aciunilor donatorilor, precum i administrarea resurselor axat pe rezultate reprezint obiective importante definite n Declaraia de la Paris34. Planificarea asistenei se face n contextul procesului bugetar pentru asistena reflectat n buget i n cadrul planurilor bienale aprobate de guvern pentru asistena tehnic. Sporirea realismului predictibilitii asupra volumului i termenului de debursare depinde n egal msur att de donatori, ct i de guvern. Armonizarea presupune trecerea la utilizarea procedurilor i practicilor simplificate din partea donatorilor, realizarea n comun a lucrului analitic, focusarea pe rezultate, utilizarea aranjamentelor comune pentru programe sectoriale i suport budgetar.
32
33 34
Abordarea de alocare a cte un consultant pentru fiecare din cele trei instituii (Aparatul Guvernului, Ministerul economiei i Ministerul finanelor) nu a fost cea mai reuit pe motiv c conlucrarea ntre aceste instituii nu era suficient. Datele Sondajului de monitorizare a implementrii Declaraiei de la Paris, 2008. Republica Moldova a aderat la Declaraie n anul 2006.
325
Asistena extern
34. Declaraia de la Paris pune accent pe monitorizare i evaluare ca instrumente de determinare a relevanei i eficacitii, gradului de realizare a obiectivelor, impactului i sustenabilitii. n Moldova evaluri ale programelor individuale ale donatorilor au loc periodic, la sfrit de an sau la momentul finalizrii strategiilor de asisten. n aceste evaluri snt implicai donatorii i autoritile publice centrale responsabile de realizarea proiectelor i reprezentani ai societii civile. n mare parte, ns, evalurile individuale au caracter formal i nu contribuie la identificarea i soluionarea unor deficiene majore n implementarea programelor realizate cu suport extern. Mai mult, donatorii nu fac publice rapoartele de evaluare extern a proiectelor lor i n cel mai bun caz prezint rapoarte narative elaborate pe intern din care nu este clar ce a fost realizat i ce nu i din ce motiv. Banca Mondial e singura organizaie care public pe pagina sa web rapoartele de implementare a proiectelor35. Unii donatori se limiteaz la enumerarea rezultatelor fr a face o evaluare serioas, iar alii n general nu public nimic. Aceast lips de transparen nu se nscrie n angajamentele formulate n Declaraia de la Paris. 35. Pe de alt parte, majoritatea donatorilor au nceput s investeasc n sisteme sofisticate de monitorizare i evaluare pe intern. n unele cazuri, donatorii au mers prea departe de la monitorizarea modest a activitilor i rezultatelor pe proiecte specifice la monitorizarea unor outcomes care se gsesc n afara influienei programelor lor (n special n contextul volumului redus de asisten pe care l ofer). n acelai timp, acetia doresc o implicare tot mai mare a autoritilor n procesul de monitorizare i evaluare a programelor lor. Nu este clar cum Guvernul poate s fac acest lucru innd cont de multitudinea i diversitatea mecansimelor de monitorizare i evaluare ale donatorilor. Or, chiar dac sarcinile de aliniere i armonizare se refer i la sistemul de monitorizare i evaluare, donatorii nu se arat disponibili s-i modifice regulile interne la acest capitol. n general, monitorizarea dup rezultate (outcomes) este destul de complicat i se face la nivel de guvern doar n cteva ri dezvoltate din lume. Autoritile moldovene ar trebui susinute n instituionalizarea unui sistem simplu i accesibil de monitorizare i evaluare folosit att pentru proiectele i programele realizate cu resurse interne, ct i externe.
4. CONCLUZII I RECOMANDRI
36. n ultimii ani, volumul asistenei externe oficiale pentru Moldova a sporit esenial i aceast tendin, cel mai probabil, se va menine pe termen mediu. Sporirea eficacitii asistenei n aceast perioad nu este la fel de evident. i Guvernul i donatorii snt destul de secretoi n ceea ce privete rezultatele proiectelor realizate cu suport extern. Proiectele de asisten extern continu s se implementeze cu implicarea marginal a instituiilor Guvernului. Se creeaz impresia c resursele din asistena extern (n special
35
Totui nu pentru toate proiectele.
326
Asistena extern
din asistena tehnic) snt apreciate de autoriti ca bani uori care pot fi consumai fr a se preocupa prea mult de utilitatea i eficiena lor. Pe de alt parte, donatorii permit (sau chiar impun) demararea unor activiti pentru care interesul autoritilor lipsete cu desvrire, astfel, compromind din start rezultatele. Asistena rmne a fi foarte dispersat, lucru care face dificil evaluarea impactului real al acesteia i care submineaz, ntr-o anumit msur, eforturile de fortificare a capacitilor naionale. 37. Cu toate c impedimentele n calea utilizrii mai eficiente a asistenei externe snt identificate i apreciate de ambele pri, progresul n depirea lor este nesemnificativ. O condiie important pentru realizarea agendei de sporire a eficacitii asistenei externe este implementarea reformei administraiei publice centrale. Sporirea transparenei alocrii i modului de utilizare a resurselor externe oficiale este o alt condiie necesar, iar ndeplinirea acesteia trebuie s nceap prin identificarea, ntrun final, i punerea n aplicare a unui instrument de eviden cuprinztoare a asistenei externe, de care s poat beneficia i publicul larg. Costurile nu pot fi o scuz n acest caz: raportat la volumul asistenei, costul unui asemenea instrument nu poate fi prea mare. Alinierea la sistemele naionale este o alt sarcin important care va permite soluionarea unui ir de probleme legate de eficientizarea asistenei i sporirea gradului de apartenen. n acest sens, e necesar ca Guvernul s se axeze pe fortificarea celor dou dimensiuni (managmentul finanelor publice i achiziiile publice) pentru a asigura progres real. 38. Rolul decisv n coordonarea asistenei trebuie s-l aib instituiile guvernamentale. Donatorii, n pofida inteniilor pozitive, nu vor reui s asigure o coordonare suficient doar la nivelul lor (din cauza competiiei ntre unele instituii donatoare, lipsei unei delimitri stricte ntre mandatele acestora, presiunilor pe intern de a mobiliza fonduri din afara instituiei etc.). Modificrile instituionale recente vor contribui la sporirea rolului Guvernului n procesul de coordonare a asistenei. n acelai timp, se contureaz tot mai mult tendina de centralizare excesiv a funciilor de coordonare. La nivel central, guvernul trebuie sa asigure o mai bun aliniere a asistenei, s mbunteasc mecanismele de eviden i de planificare, s promoveze agenda de armonizare. ns, pentru ca sistemul s funcioneze, sporirea rolului i capacitilor ministerelor este idispensabil. La nivel ministerial trebuie s se asigure o mai bun coordonare cu politicile sectoriale i, cel mai important, trebuie s se asigure monitorizarea implementrii proiectelor i s se evalueze impactul acestora. 39. Societatea civil trebuie s se implice mai plenar n procesul de evaluare a eficacitii asistenei externe. Este adevrat c o bun parte din ONG se regsete printre beneficiarii de asisten i acest lucru ar putea s demotiveze reprezentanii societii civile de a se include n acest proces. De asemenea, societatea civil nu dispune de suficiente capaciti pentru efectuarea unor evaluri de calitate. Aceste capaciti merit a fi cultivate (inclusiv cu suportul donatorilor), ns, pentru a fi utilizate pe viitor nu doar
327
Asistena extern
la evaluarea proiectelor realizate cu suport extern, dar i a celor cu resurse publice interne. ntre timp, donatorii trebuie s fac publice evalurile pe care le produc pentru uz intern.
REFERINE
1. Declaraia de la Paris cu privire la eficacitatea asistenei externe, Forum de nivel nalt, Paris 2005. Hotrrea Guvernului nr. 302 din 21.03.2005 Cu privire la Programul naional de asisten tehnic pentru anii 2005-2006 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr. 51-54, art. 538). Hotrrea Guvernului nr. 322 din 28.03.2006 cu privire la implementarea Programului naional de asisten tehnic pentru anii 2005-2006 i instituirea Comitetului naional pentru asistena extern acordat Republicii Moldova. Hotrrea Guvernului nr. 302 din 21.03.2005 cu privire la Programul naional de asisten tehnic pentru anii 2005-2006.
2.
3.
4.

Prioritati Guvernare 2009

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Prioritati Guvernare 2009

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

PRIORITI DE GUVERNARE 2009

Protecia i afirmarea drepturilor omului

1. SITUAIA DREPTURILOR OMULUI N ANII 2000-2001

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

2. EVOLUIA DREPTURILOR OMULUI N PERIOADA 2001-2009

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

2.3. Libertatea individual i securitatea persoanei

Cazurile la CEDO: Meriakri, 2005, Iordachi, 2006.

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

2.4. Accesul liber la justiie i dreptul la un proces echitabil

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

2.5. Dreptul la libera exprimare i accesul la informaie

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

2.6. Libertatea ntrunirilor

Protecia i afirmarea drepturilor omului

3. MECANISMELE NAIONALE DE REALIZARE A DREPTURILOR OMULUI

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

3.1.1. Finanarea precar a sistemului de justiie comparativ cu statele europene

Protecia i afirmarea drepturilor omului

3.1.2. Suprancrcarea judectorilor i a executorilor judectoreti

3.1.3. Carenele de profesionalism i competen a personalului din sistemul judiciar

Protecia i afirmarea drepturilor omului

3.2. Contenciosul administrativ

3.3. Centrul pentru Drepturile Omului din Moldova (CDOM)

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

107 108 109

Protecia i afirmarea drepturilor omului

4. PROTECIA I PROMOVAREA DREPTURILOR OMULUI N DOCUMENTELE STRATEGICE (DE POLITICI)

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Anun disponibil la http://www.justice.gov.md/index.php?cid=225. Strategia Naional de Dezvoltare, Introducere.

Protecia i afirmarea drepturilor omului

4.2. Strategia Naional de Dezvoltare (SND)

Aprobat prin Legea nr. 295-XVI din 21.12.2007.

Protecia i afirmarea drepturilor omului

4.3. Planul de Aciuni UE-RM (PAUERM)

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Raport de progres Moldova 2009, http://ec.europa.eu.

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

Pentru asigurarea accesului la informaie

Pentru asigurarea accesului la justiie

Pentru consolidarea mecanismelor i politicilor de realizare i protecie a drepturilor omului

Protecia i afirmarea drepturilor omului

2. ABORDARE STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL

3. CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

Numirea judectorilor i rolul Consiliului Superior al Magistraturii

CSM i Departamentul de Administrare Judectoreasc

Calitatea actului de justiie

Transparena i publicitatea justiiei

Personalul auxiliar al instanelor

105 106 107 108 109