Modulul 1 Curs introductiv. Continutul si obiectivele cursului. Clarificari conceptuale.

Dimensiunea politica a administratiei

Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. Astfel, politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate, fiecare avind propria sa logica : functiile lor, diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata). In acelasi timp, datorita principiului democratic, relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). Cu toate acestea, daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata, in practica, autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice. Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen, numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca, birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate, arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari, adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel, obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). Mai concret, cursul va fi centrat pe temele urmatoare : Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice, administratia si puterea legislativa, analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni, birocratie reprezentativa, etc).

Administratie si politica Adesea opunem politica si administratia, sau, altfel spus politica si tehnica. Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic, dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice, ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim, sistem politic). Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia, concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor. Dimensiunea politica a administratiei

Doctrina neutralitatii politice a administratiei care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie - sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate. Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta, in schimb, se limiteaza la rolul sau de executant fidel. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. Deci, administratia este neutra in raport cu politicul. Or, in realitate, lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica, niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. Astfel, doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. In realitate, ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri, printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ, independenta tribunalelor, libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie. Administratia, independenta fata de luptele politice, se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. Protejata de variatiile puterii, administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. O functie publica oferita tuturor, supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. Aceasta doctrina a neutralitatii este, in masura diferita, baza legitimitaii administratiei. In teorie ne referim la ea, dar in practica ne indepartam, mai mult sau mai putin, de ea. Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. In principiu, este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare. In concluzie, neutralitatea administratiei este o conceptie, o viziune politica a Statului si servicului public. Si, in masura in care politicul defineste puterea in sens larg, administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu, o zona a relatiilor de putere. Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. Astfel, desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic, ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative, al finantelor publice sau al gestiunii personalului, al regulilor birocratice, al tehnocratiei si controlului institutional, sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor. Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate, a retelelor de comunicare, a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare. La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela.

La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. La acest nivel, functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare, in timp ce interesul lor este, in general, cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari, angajari, conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune. La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. De asemenea, ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea Statului angajator. O conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. Or, relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret, o lege speciala sau o noua legislatie. In acelasi timp, administratia este o organizatie birocratica si, in aceast sens, o descriem ca un instrument rational, pur tehnic si distinct de puterea politica. In fapt, trasaturile ei birocratice ierarhie, specializare, formalizarea regulilor nu sint numai probleme tehnice, ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. Pentru a reduce rigiditatile birocratice, alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica, derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila, atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza, la virful Statului, in relatiile dintre ministri si inaltii functionari, acolo unde se concentreaza responsabilitatile. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba, vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei. Chiar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult, alesii conserva totusi numeroase atuuri. In plus, functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje care traduc diversitatea de opinii. Pe planul controlului, in aparenta, controlul administrativ, al carui obiect este, prin definitie, verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice, tehnice sau financiare, trebuie sa fie, tot prin definitie, apolitic. Cu toate acestea, in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul, se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul mizei pe care il reprezinta controlul. Deci controlul, implicind colaborare si verificare, trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari. Ea se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. Prin insasi functia ei, administratia ofera un serviciu public populatiei, in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. O intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci, rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. In general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii, dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor, a contribuabililor. Echilibrul precar intre prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila.

Exista mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai, autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor, a normelor, a regulilor concurentei. La polul celalalt, teoriile societatii planificate: Statul trebuie sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala, initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. Administratia influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri, dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. Vedem deci in ce masura administratia, cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de functionare, este integrata in sistemul politic. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica. Ea implica de asemenea dimensiuni economice, de gestiune, juridice. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. Vom analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie. Clarificari conceptuale Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica, intre functia publica si puterea politica. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. In primul rind, termenul politica are mai multe sensuri. Unul dintre ele desemenaza lupta pentru putere, concurenta dintre fortele politice (partide, grupuri de interes), lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati, al unei tari, pe piata electorala sau in procesul de decizie. In engleza acest sens corespunde termenului politics. O alta semnificatie a termenului politica este cea care corespunde in engleza cuvintului policy si se refera la cadrul de orientare pentru actiune, la un program sau o perspectiva de activitate. Astfel, spunem ca un guvern are o politica economica, sau industriala, sau culturala, adica el opereaza un ansamblu de interventii, alege (decide) sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr-un domeniu specific, in aceste cazuri in domeniile economic, industrial sau cultural. In acest sens, vorbim de politici publice, adica de acte angajate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. Politicile publice sint produsul activitatii autoritatii publice. Deci, fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere, concurenta intre fortele politice, aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic; b) actiune publica. Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. El cuprinde nu numai Statul, partidele politice, grupurile de interes, dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. Statul este in centrul sistemului politic. Daca politicile publice (adica substanta, continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica) sint un proces politic de luare a deciziei, administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic, procesul politic (policy-making) si administratia publica. Deci, orice

analiza a sistemului politic, al procesului politic (de policy-making), a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul, in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic, domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod concret. Administratia se refera la regului, norme, ierarhii care regleaza activitatea sociala. In ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii, ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere, de confruntare si de conflicte. Or, puterea trimite la politic. Ea este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. Astfel, ca obiect de studiu, administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu tehnic, un actor, un proces, si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. Dupa ce am definit politica si admnistratia, putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite, autonome, de activitate si de studiu. Modelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii : 1) seraparea neta intre birocratie si mediul politic ; 2) subordonarea birocratiei fata de alesi ; 3) principiul neutralitatii birocratice. Deci, modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica, ale caror sarcini si functii, de natura diferita, sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi) care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. Foarte pe scurt, acest model se caracterizeaza prin : a) prin esenta sa, birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate, de permanenta si de competenta necesara ; b) in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor, fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie ; c) rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este ; d) puterea politica raspunde de decizii, admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind in acelasi timp avize obiective (expertiza); e) alesii evita sa poliotizeze administratia si, in schimb, aceasta se limiteaza la rolul ei de executant fidel. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. Altfel spus, administratia este neutra in raport cu politicul. Activitati individuale de verificare a cunostintelor : specificati sensurile conceptului politica identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica/ administratie

Modulul 2 Specificitatea functiei publice.

A) Birocratia Ambiguitatea conceptului Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic: a) Puterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private. b) Organizatiile de mari dimensiuni Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne. c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera. d) reglementarea Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul birocratie in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc. e) Administratia publica Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. Spunem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica guvernului. f) Puterea functionarilor Utilizam in mod curent termenul birocratie pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de tehnocratie este preferat celui de birocratie. f) cresterea Statului (interventionismul Statului) Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic. g) Oligarhia Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels, conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a

organizatiilor de orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor. h) Regimul comunist In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de birocratie pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul, sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune. 2) Birocratia ca principiu. Principalele trasaturi ale birocratiei Ca principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. Modelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de Max Weber, dar si de alti autori. Weber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. Organizatia rationala ideala (birocratia in viziunea weberiana) prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierarhizarea. Weber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public). a) Formalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. Toate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante). Pentru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. O buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. Trebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. Scrisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. El este intr-un fel memoria organizatiei birocratice. Fara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice. b) Specializarea O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea. c) Ierarhia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor) inferioare fata de cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor superioare si inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin

regulamente sau legi. Se evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. Principiul ierarhiei are doua avantaje : el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte cimpul de competenta recunoscut permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate. d) Cariera Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu : elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ; permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ; securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ; stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post. e) Codificarea relatiilor cu exteriorul Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avantajele acestui principiu sint : Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ; Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa. Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului. Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare. 3) Birocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica

Birocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. Spunem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. Ea nu-si mai poate atinge obiectivele si sa-si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. In teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierarhiei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile) independente fata de indivizii care le aplica. Cu toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private) se indeparteaza de modelul idel-tipic weberian si aceasta chiar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. Birocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului weberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierarhia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze schimbarilor exterioare. Explicarea imperfectiunilor birocratiei : a) factori tehnici In tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur tehnici. Se presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. In realitate, pe plan tehnic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. Intr-adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan tehnic. El presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, ajustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierarhice etc. Combinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este quasi-imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice) conduc la disfunctiuni. b) factori sociali si umani Birocratia este nu numai un fenomen tehnic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. Organizarea muncii nu este numai o chestiune tehnica. Eficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierarhica. Astfel, modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse, consecinte nedorite, contrare obiectivelor. Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice. Modelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui. Astfel de disfunctiuni sint, de exemplu, cele legate de formalizare si specializare. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. Pentru ca o birocratie sa fie eficace, trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti, membrii) sa fie conforma modurilor de actiune prescrise. Deci, organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei, metodei, prudentei.

B) Agentii functiei publice. Cine sint functionarii ? Se considera in general ca salariatii civili ai Statului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica. Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr-un post politic, judecatorii curtilor judiciare, militarii, politistii, angajatii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati, comisii scolare). Definitia este deci arbitrara si restrictiva. Se elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. Este vorba de fapt de personal chemat sa-i conduca pe acestia din urma. Judecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. Desi pot fi numiti de guvern (ca in Canada), ei nu se supun guvernului. Militarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta. In cele din urma, angajatii retelelor descentralizate au angajatori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru Stat, ei sint angajatii unor societati de Stat, ai municipalitatilor, al spitalelor. Subliniind aceasta, putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. In primul rind, este vorba de angajati civili, deci militarii si politistii sint exclusi. In al doilea rind, este vorba de angajati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. Apoi, legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre angajatii municipalitatilor, a scolilor, a spitalelor si a intreprinderilor publice si a angajatilor lor. Un ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica, veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. In cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice, autonomia lor financiara este in mare parte justificarea autonomiei lor politice si administrative. Functia publica este deci compusa din angajati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament. Ei sint mai politici decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale. Chiar in cadrul administratiei centrale a Statului exista anumite diferente in statutul angajatilor. Astfel, exista mai multe categorii : 1.La virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica). In afara postului de ministru este vorba de posturile de sub-ministrii si de membrii ai cabinetului. Sub-ministrul, ca si minsitrul, este numit la recomandarea primului ministru. Membrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. Aceste numiri sint politice, fara consurs, si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire. 2.Exista apoi functionarii permanenti care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. Ei se afla in regimul functiei publice. Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare. Categoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. 3.O alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (angajati sezonieri, de inlocuire) si contractual (consultanti sau avocati angajati pentru a pleda o cauza care implica Statul). Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patronaj) cit priveste numirea lor.

Nu exista deci profesiunea de functionar in sensul strict al termenului, deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii. C) Rolul functionarilor Ca si alesii, functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. Existenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice. Functionarii sint agenti numiti, ei pun in aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de decizie politica, si de a pune in practica deciziile. Deci, rolul functionarilor este de consiliere, de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni, singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. Rolul lor este dpendent de puterea politica. Functia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. Functionarii nu au initiativa, ei actioneaza intr-un cadru juridic dat. Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice, functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general. D) Legitimitatea birocratiei a) absenta de legitimitatea democratica In modelul clasic bazat pe separatia puterilor, functionarii nu dispun decit de o legitimitatea mediata. Astfel, in tarile democratice, in virtutea principiului separarii puterilor, functionarii nu sint nici alesi nici responsabili, ei nu dispun de o legitimitate proprie. Ei sint total subordonati alesilor politici, singurii reprezentanti directi ai societatii, singurii care pot sa decida. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. In virtutea autonomiei lor in raport cu politicul, ei nu au o legitimitatea directa. b) legitimitatea birocratica In ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica, in practica ea si-a dezvoltata propria legitimitate birocratica contra puterii politice. Altfel spus, ea dispune de alte surse de legitimitate. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu-si nici o responsabilitate directa. Cu toate acestea, profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii, in virtutea garantiilor statutare conferite, functia publica si-a intarit progresiv coeziunea interna. Ea a dezvoltat un spirit de corp care i-a permis sa-si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. Astfel, chiar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor, nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice, puterea birocratiei nu este mai putin reala. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe : a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice In virtutea apolitismului lor, functionarii se considera aparatorii interesului general, alesii nereprezentind decit interese partizane, particulare.

Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii. Identificindu-se Statului, functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si devalorizeaza politicul, aceasta este o viziun anti-democratica. b) permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate, functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. Pentru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste, imediate, sub presiunea jocului electoral si al cererilor electoratului, guvernantii sint supusi compromisului. Spre deosebire de acestia, functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice. c) competenta Functionarii poseda arta de a administra, de a gestiona. Profesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. Competenta tehnica, specializata, este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice. d) reprezentativitatea Punind accentul pe apolitism, pe permanenta, pe competenta, functionarii si-au dobindit o legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. In acelasi timp ei s-au dotat de o dimensiune reprezentativa, deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. Administratia nu este un bloc monolitic, omogen, ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune, intr-un domeniu particular, de competente particulare. Fiecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. De asemenea, fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. Ea devine purtatoarea lor de cuvint. Astfel, aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social, intarindu-si astfel pozitia in raport cu alesii. Altfel spus, birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic. e) apararea valorilor specifice Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii, specifice. Aceste valori sint : apararea interesului general (al binelui comun) - nu se reduce la suma intereselor particulare al carui garant este Statul. Functionarii, ca agenti (servitori) ai Statului sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv. Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor sociale, al antagonismelor de clasa. Astfel, administratia are rolul de arbitru, de a echilibra interesele particulare de grup. In acelasi timp, neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta,a sigura stabilitatea sociala, raportul de forte sociale existent. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative. In concluzie, autoritatea birocratiei, puterea ei, sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de legitimare. E) Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. politizare

Toate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal, tehnici de gestiune, politici si practici de recrutare, avansare, promovare, cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate, de selectie, de tratament, planificarea efectivelor, dar si relatiile de munca politici salariale, drepturi si oblgatii ale functionarilor, arbitrajul, deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este, alaturi de resursele materiale si financiare, obiectivele gestiunii functiei publice, toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice, bazate pe judecati de valoare si cunostinte practice. Cele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. Ea este mai degraba o exceptie. In democratiile liberale, aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea, de-a lungul secolului al XIXlea, a doua elemente cheie : statutul si concursul. Cele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. Concursul, in special, reduce sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii. Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. In 1794, ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice, care a fost adopata de Germania in momentul crearii sale in 1870. In Franta, practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890, unul din momentele importante fiind creare, in 1872, a Scolii libere de stiinte politice, predecesoarea Scolii nationale de administratie creata in 1945. In Marea Britanie, sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape, in 1850 si 1870, iar in SUA, legea din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani. Meritul Ca principiu de selectie a functionarilor, regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. De mai multi ani, aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). In principiu, regimul de merit implica recrutarea prin concurs. Concursul este norma unei recrutari in functie de merit. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. Regimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. In acest sistem, in principiu, toti candidatii pentru un post sint egali, competenta lor fiind singura baza a discriminarii. Cu toate acestea, in realitate, concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora. Notiunea de merit este strict individuala, ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii. B) Functia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice. Este conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia In aceasta perspectiva se invoca necesitatea, pentru partidele politice, de a putea sa-si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. Este o conceptie care s-a dezvoltat odata cu sufragiul universal. Ea si-a gasit expresia cea mai clar formulata in 1892 in alegerile din SUA. Acesta este sistemul numit spoil system (sau de dpouilles in franceza).

Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea, in America de nord, patronaj. In aceasta logica, argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. In aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. Se refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii juridice. In democratiile liberale, incompetenta functionarilor numiti prin patronaj a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. In acest sistem, obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli: functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent trebuie sa ramina in afara luptelor partizane in caz de dezacord cu directia politica, ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele prevazute de statut In concluzie, in tarile democratice, modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic, in virtutea principiului democratic al separarii puterilor, dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice. Acesta este un model, o situatie ideal-tipica. In practica, acest model are configuratii diferite. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii: a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a tehnocratiei nealese dar foarte puternica. In societatea occidentalea post-industriala, procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. Chiar daca acestia din urma legitimeaza deciziile, aceastea sint formulate de birocrati. b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. In acest caz, Statul este acaparat de interese partizane. Functia publica nu-si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun.