Subsidiaritatea principiu sau instrument ?

Prof. univ. dr. Bianca Maria Carmen Predescu Universitatea din Craiova Facultatea de Drept i tiine Administrative

Motto Rdcinile nu reprezint doar trecutul arborelui ci factorii de supravieuire PF Christodoulos, vol. Europa nostra, p. 18

Gndirea modelului complex al integrrii europene a fcut apel de-a lungul timpului la acumulrile culturale ale diverselor popoare de pe continent i a valorizat tot ceea ce i-a dovedit eficiena peste secole, tot ceea ce a dat un impuls dezvoltrii globale a societii la un moment dat. Privind n aceti termeni Uniunea European, putem uor s ne dm seama c sub aspect economic este cea de-a doua mare soluie de progres n Europa gsit dup revoluia industrial de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului XX, ce a schimbat ca strategie de organizare a societii nu doar Marea Britanie i Germania, ci ntregul continent i, evident, omenirea n ansamblul su, iar, din punct de vedere politic, poate asistm la desvrirea gndirii democratice a societii, astfel cum ncepuse revoluia francez n secolul al XIX-lea. Construcia pas cu pas a Uniunii Europene este o confruntare permanent, nu doar de interese economice i politice, ci i de idei, de soluii teoretice fundamentate juridic i filosofic, a cror legitimitate este dat permanent de examenul critic al practicii. Pentru ai regla mecanismul existenei i funcionrii sale, construcia comunitar a fcut necesar fundamentarea unor concepte unanim mprtite, care s reziste celor mai severe critici i, astfel, s susin validitatea modelului sui generis de organizare multilateral a continentului. n acest sens, la sfritul deceniului trecut i-a gsit o aezare n termeni, direct n tratatele comunitare, conceptul de subsidiaritate. Termenul l gsim n gndirea rezidual a europenilor, cu un coninut semantic foarte bogat, traductibil att filosofic, ct i politic, pentru diverse situaii ce privesc relaia existent ntre individ i societate, ct i pentru raporturile dintre dou sau mai multe comuniti umane, i astfel a fost asociat cu noiunile de libertate, necesitate, solidaritate social, economie social, coordonare funcional a sistemelor .a., iar de cele mai multe ori termenul nu a aprut ca atare n vorbirea curent. Poate c n aceeai situaie s-au aflat i cei care au gndit tratatele constitutive de la Paris i de la Roma, care, prin modul de ordonare a raporturilor dintre Comuniti i Statele membre, au avut n vedere subsidiaritatea fr a o arta n termeni. n timp, adncirea integrrii europene i buna funcionare a mecanismelor sale de decizie a impus clarificri i n aceste condiii, gndit iniial prin Proiectul Spinelli, ulterior n condiiile negocierii Tratatului de la Maastricht, s-a impus soluia german a nscrierii subsidiaritii ca principiu ce regleaz exerciiul puterii de reglementare pentru Statele membre i Uniune n adoptarea dreptului comunitar, ca instrument fundamental al 1

integrrii. Din acest moment, subsidiaritatea vine n centrul ateniei tehnocrailor europeni, a mediului academic, a mediilor politice i de decizie economic, sociologi, juriti, filosofi, teologi fiind chemai s se pronune asupra nelesului noiunii, att n cadrul Uniunii Europene, dar i ntr-un sens mai larg, privind societatea n diferitele sale ipostaze de funcionare. Multitudinea de nelesuri ce poate fi dat noiunii de subsidiaritate a i atras divergenele de opinii i las cmp deschis interpretrilor, fiecare bucurndu-se de justee, dar fiind i susceptibil de critic. Dup mai bine de un deceniu de exploatare a subsidiaritii, din punctul nostru de vedere ne punem ntrebarea care sunt limitele pn la care subsidiaritatea poate fi folosit benefic ntr-un cadru dat, de unde ncepe manipularea sa n vederea obinerii unor efecte nedorite n prezent dar urmrite poate n perspectiv, care este nelesul cel mai specific la momentul actual i care rmne astfel n cultura european, iar din punctul de vedere al dezbaterii prezente, care este valoarea ce poate fi dat acestui concept, privit att din perspectiva dreptului, ct i din perspectiva religiei cretine. Termenul de subsidiaritate i are originea n subsidiarius, subsidior din limba latin, care desemna la origine liniile sau trupele de rezerv chemate s ntreasc armata n caz de nevoie. Avem n vedere n acest sens : - subsidiarius, a, um (subsidium) = care formeaz rezerva; - subsidiarii, orum, m = trupe de rezerv; - subsidiar, ari (subsidium), int. = a forma rezerva; - subsidium, ii, n (subsidio) = 1. linie de rezerv, ordin de lupt; rezerv, trupe de rezerv; 2. susinere, ntrire, ajutor (a aduce trupe proaspete pentru ntrire), a trimite ntrire; 3. fig. ajutor, susinere, asisten; 4. loc de refugiu, azil1. n limba romn gsim urmtoarele nelesuri: subsidiar = adj., care se adaug, ca element secundar, la argumentele pentru susinerea unui raionament, a unei teorii; complementar, auxiliar, secundar; loc. adv. n subsidiar = n al doilea rnd, pe lng acesta, pe deasupra; din fr. subsidiaire, lat. subsidiarius2; - subsidiu, subsidii = ajutor bnesc acordat n unele ri unei persoane, unei instituii, din fr. subside, lat. subsidium3; - subsidiar (fr. lat.) = adj., care este adugat ca element secundar pentru ntrirea argumentelor principale; care este n al doilea plan, complementar, auxiliar, secundar; loc. n subsidiar = n al doilea rnd, pe lng acesta, pe deasupra; - subsidiu(lat. fr.) = n unele state, subvenie subsidiar = adj., care nsoete un argument principal ntr-o discuie; care vine, care se adaug la ceva n al doilea rnd, ca element secundar; n subsidiar = n al doilea rnd, pe lng

*Lucrarea, n varianta n limba italian : La sussidiariet : principio oppure strumento ? a fost susinut la Conferina internaional : Diritto e Religione tra passato e futuro organizat n cadrul Cursurilor colii Doctorale de Universit Roma Tor Vergata, Facolt di Giurisprudenza, Dipartimento di Storia e Teoria del Diritto, 27-29 nov. 2008, Roma. 1 A se vedea : Felix Gaffiot, Dictionaire abrj Latin Franais ilustr, ed. Hachette, Paris, 1963, lucrare citat n Bianca Maria Carmen Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, Principiul subsidiaritii, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p. 39. 2 A se vedea : Dicionarul explicativ al limbii romne (DEX), Bucureti, 1975, lucrare citat n Bianca Maria Carmen Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, Principiul subsidiaritii, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p. 38. 3 Ibidem.

acesta, din fr. subsidiaire, cf. lat. subsidiarius, subsidium = ajutor4 ; subsidiu = ajutor, subvenie n bani dat unei persoane, unei instituii, cf. fr. subside, lat. subsidium5. Trimiterile dese fcute n limba romn nu numai la termenul originar din latin, dar i la sensul din limba francez ne impun ca s artm nelesul gsit n limba francez, n plus fa de cele din dicionarele explicative de limba romn, i anume: subsidiar = adj. (lat. subsidium, rezerv), 1. care vine accesoriu pentru a sprijini un lucru principal; chestiune subsidiar, complementar, care servete s departajeze concurenii; 2. drept. destinat s suplineasc, de ex., cauiune subsidiar, concluzii subsidiare; subsidiaritate = drept administrativ. principiul subsidiaritii principiul delegrii verticale a puterii, mai ales n federaii6. Sensul din limba romn i francez l gsim i n limba german, cu aceleai referiri de origine din limba latin i ulterior din francez, adugndu-se i un neles din politic i sociologie de subsidiarism = ntr-o ordine social, de a sta dup 7, ct i unul juridic, de subsidiaritate, cu nelesul deja artat.8 n limba englez subsidiaritate = subs. principiul conform cruia o autoritate central nu ar trebui s fie foarte puternic i ar trebui doar s controleze lucrurile care nu pot fi controlate de organizaiile locale ; subsidiar = adj. legat de ceva, dar mai puin important dect acesta ; subiect subsidiar = care nu este studiat n aceeai msur; despre o companie = o companie comercial care este deinut sau controlat de o alt companie mai mare. 9 n limba spaniol, cuvntul subsidiaritate = tendina favorabil participrii subsidiare a statului privind activitile private sau comunitare; subsidiar = (din lat. subsidiarius), adj., ceea ce se d sau se cere n urma a altceva; se aplic unei aciuni sau responsabiliti care privete sau ntrete pe o alta principal; subsidiu = (din lat

A se vedea : Florin Marcu, Constant Maneca, Dicionarul de neologisme, Bucureti, 1978, , lucrare citat n Bianca Maria Carmen Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, Principiul subsidiaritii, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p. 38. 5 Ibidem. 6 A se vedea : Le Petit Larousse en couleurs , Paris, 1995, , lucrare citat n Bianca Maria Carmen Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, Principiul subsidiaritii, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p. 39. Subsidiu s.m. rezerv, susinere, sum de bani vrsat cu titlu de ajutor, de subvenie; aciune pe care o poate intenta un copil natural a crui filiaie nu este stabilit mpotriva tatlui prezumat, pentru a obine o pensie alimentar; Subsidiar adj., cu caracter accesoriu pentru a veni n sprijinul a ceva principal, complementar, care servete la departajarea concurenilor; Subsidiaritate principiu de delegare vertical a puterii, n federaii sau n Uniunea European, care este competent pentru domeniile n care o intervenie comunitar a fost prevzut sau pentru care aceasta este considerat preferabil, competena de drept comun aparinnd autoritilor naionale. Le Petit Larousse et son cd-rom, ed. 2006, p.1015. 7 Subsidiar = fr.subsidiaire, lat. subsidiarius, = servind ca ajutor, la subsidiu; acordnd ajutor; auxiliar, servind ca ajutor; subsidiar = n subsidiar; subsidiaritate = principiu, dup care se unitile sociale supraordonate (mai ales Statul) pot prelua numai acele sarcini pe care nu sunt n situaia s i le asume unitile subordonate (mai ales familia) principiul subsidiaritii = mijloacele bnei puse la dispoziie ca un ajutor dat de un stat ce poart un rzboi pentru un aliat; asisten, sprijin. Duden, Deutsches Universal Wrterbuch, Dudenverlag, 1989, p.1495. 8 Subsidiaritate = n sensul filosofiei statale i sociale este principiul conform cruia o unitate social mai mare trebuie atras la ndeplinirea unei funcii sociale numai dac aceasta nu poate fi ndeplinit de o unitate mai mic. Principiul subsidiaritii este unul dintre fundamentele federalismului. Ideea subsidiaritii joac un rol deosebit i n privina dezvoltrii europene, n sens juridic, n domeniul ajutorului social (), Carl Creifelds, Rechtswrterbuch, CH Beck, Mnchen, 1994, p. 1155. 9 Oxford Advanced Learners Dictionary, 7th edition.

subsidium), susinere, ajutor extraordinar cu caracter economic; despre Adevratul ajutor acordat de Scaunul apostolic regatelor sale; contribuie impus comerului i industriei.10 n limba italian ntlnim termenii de : a subsidia = v, a acorda un ajutor n bani; subsidiar = ce are funcie auxiliar; staie a mijloacelor de transport public alturat celei normale; manuale n uzul colilor elementare care cuprind toate materiile ce se studiaz n timpul anului; subsidiator = cel care acord un ajutor n bani; subsidiu = ajutor n bani dat de o persoan particular altei persoane particulare sau oricui; ajutor dat de trupe trimise n sau medie; arc. trupe de rezerv.11

Natura juridic a Uniunii Europene Cele mai sensibile discuii privind Uniunea European, sunt cele privitoare la natura sa juridic. Foarte multe teze au fost avansate i fiecare dintre ele conine argumente i critici suficiente ce-i pot fi aduse. Integrarea este un proces complex, ce se realizeaz n primul rnd prin intermediul dreptului, al puterii normei juridice cu for obligatorie erga omnes. Ea este un proces evolutiv, dinamica de peste o jumtate de secol punnd n lumin caracterul difereniat i preponderent funcional, ceea ce explic dificultile aprute n conturarea naturii. n acest demers considerm c trebuie evitat riscul de a merge dincolo de ceea ce statele vor s stabileasc ntre ele, pentru c orice teorie este valid doar dac este ct mai fidel realitii. O prim concepie este cea relativ la natura cert de organizaie internaional12. Pornind de la condiiile constituirii Comunitilor Europene prin tratate internaionale ce au fost ncheiate, negociate i semnate de ctre statele participante, iar ulterior au intrat n vigoare prin procedura ratificrii, dup regulile constituionale ale statelor devenite membre, formal s-au pus bazele unor organizaii internaionale. Vznd dispoziiile Conveniei de la Viena din anul 1969 privind dreptul tratatelor, constatm c regulile dreptului internaional public n materie de constituire a organizaiilor internaionale, ca subiecte de drept derivat, au fost ntocmai respectate. Comunitile Europene se bucur de competene atribuite de state prin tratate i construcia comunitar nu aduce atingere identitii statelor membre i suveranitii lor. n cadrul Uniunii Europene, ansamblul relaiilor dintre statele membre nu se rezum doar la cooperare, aa cum ntlnim n cazul restului organizaiilor internaionale, dup cum nici toate raporturile dintre statele membre nu sunt de integrare. Vznd construcia pe cei trei piloni, raporturile de integrare sunt specifice doar Comunitii, n timp ce al doilea pilon dat de Politica Extern i de Securitate Comun i cel de-al treilea
10 11

Dicctionario de la Lengua Espaola, Real Academia Espaola, tome II, 1992. Giacomo Deveto e Gian Carlo Oli, Il Dizionario della lingua italiana, Le Monier, Firenze, 1993. 12 A se vedea: Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. JurisClasseur, Paris, 2004, p.36, Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p.39-44, Manuel Diez de Velasco Vallejo, Les organizations internationals, ed. Economica, Paris, 1999,p. 19-21, p.74-86, Mattias Herdegen, Europarecht, Verlag C.H.Beck, Mnchen, 2003, p.58-61, Peter Fischer, Heribert Franz Kck, Margit Maria Karollus, Europa Recht, Linde Verlag, Wien, 2002, p. 330-331.

dat de Cooperarea n materie de Justiie i Afaceri Interne se realizeaz n exclusivitate prin raporturi de cooperare. O serie de particulariti date de aplicarea direct a dreptului comunitar i ntietatea acestuia n raport cu sistemele juridice naionale, moneda unic euro i competenele Bncii Centrale Europene n elaborarea politicii monetare comune, prevzut ca o competen exclusiv a Uniunii Europene, pun n lumin caracterul de organizaie de integrare sau supranaional, ce derog de la regulile comune organizaiilor internaionale, fiind singurul exemplu ce poate fi studiat n acest sens i se bucur de un succes aparte fa de restul subiectelor de drept derivat . Teoria diametral opus este de structur federal13. Federaia este stricto sensu un stat, bucurndu-se de competena competenelor Kompetenzkompetenz14 i nu se poate contesta c Uniunii Europene i lipsesc n mod absolut elementele constitutive ale statului, ct i unitatea de cultur, limb, istorie, tradiii, religie i contiina naional. Uniunea European rmne un spaiu eterogen, de mare o diversitate, care, n pofida acestei realiti, a cunoscut cele mai spectaculoase realizri n crearea unei solidariti de fapt, n aproape toate domeniile vieii sociale, economice i politice. Acest stadiu al dezvoltrii globale la nivel regional a fost posibil, n mare parte, datorit particularitilor construciei europene, date de raportul dintre competenele atribuite Comunitilor i cele originare exercitate de statele membre, consacrarea principiului subsidiaritii, funcia legislativ exercitat de Consiliu i Parlamentul European asemntoare modelului Bundesrat-Bundestag, sistemul de drept comunitar integrat n sistemele naionale prin principiul aplicrii directe i cu ntietate a actelor comunitare, instituirea Bncii Centrale Europene i atribuiile sale de politic monetar comun, noile competene n domeniul politicii externe i de securitate, toate punnd n lumin modelul federal. Scopul construciei nu este dat de construirea unui stat, ca n cazul Statelor Unite ale Americii, ci o dezvoltare dinamic i multilateral a statelor europene, n condiiile mondializrii. Ideea unei structuri de acest tip la nivelul Europei apruse nc din perioada interbelic, iar dup rzboi ea a fost relansat n diveri termeni, regsind-o n cuvntarea primului ministru britanic Winston Churchill de la Zurich15 i n concepia fondatorilor Comunitilor Europene, Jean Monnet i Robert Schuman, dei ei nu au pus niciodat n discuie dispariia statului naiune16. Concepia federalist se vede i n actele ce au

13

A se vedea: Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. JurisClasseur, Paris, 2004, p. 36-37, Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p.56-57, Claude-Albert Colliard, Institutions des relations internationals, Dalloz, Paris, 1990, p. 93-108, Margot Horspool, European Union Law, Oxford University Press, 2003, p. 8-9, Peter Fischer, Heribert Franz Kck, Margit Maria Karollus, Europa Recht, Linde Verlag, Wien, 2002, p. 40-41, Tony Storey, Chris Turner, Unlocking EU Law, Hodder Arnold, 2005, p. 30-31. 14 Cu privire la noiunea de Kompetenzkompetenz a se vedea : Peter Fischer, Heribert Franz Kck, Margit Maria Karollus, Europa Recht, Linde Verlag, Wien, 2002, p. 352-353. 15 n cuvntarea susinut de primului ministru britanic Winston Churchill la Yurich n anul 1945, acesta arta: Trebuie s construim un fel de State Unite ale EuropeiStructura Statelor Unite ale Europei, dac aceasta se va construi, trebuie s fie n asemenea mod nct s nu fac din puterea singular a unui stat, una mai puin important. din : I Ward, A Critical Introduction to European Law, Butterworths, 1996, p6-7, citat n Tony Storey, Chris Turner, Unlocking EU Law, Hodder Arnold, 2005, p. 3. 16 Cu privire la Comunitile nou constituite, Robert Scuman nota : Frontierele politice i etnice sunt nscute dintr-o evoluie istoric i etnic respectabil, dintr-un lung efort de unificare naional; nu ne putem gndi s le tergemNu este vorba de a fuziona State, de a crea un super statcci Statele europene sunt o realitate istoric i este psihologic imposibil s le facem s dispar., din Pour lEurope, d.

premers adoptarea tratatelor modificatoare dup anul 1986, cum sunt proiectul Spinelli17 i documentele Conferinelor Interguvernamentale. Nefiind mprtit de state, ea nu ia gsit o prevedere expres nici n Tratatul de la Maastricht i cu att mai mult n reformele post-Laeken, date prin Tratatul instituind o constituie pentru Europa i Tratatul de la Lisabona. Teza structurii federaliste este criticabil, datorit lipsei unei Constituii ca act fundamental de drept intern, statele bazndu-se i n prezent pe ncheierea unor tratate internaionale, respectarea identitii statelor membre, ceea ce este practic mai mult dect suveranitatea i calitatea de subiect de drept n relaiile internaionale, lipsa unicitii organelor centrale, a contiguitii teritoriale i a unicitii puterii, ceea ce ne arat c drumul pn la o federaie este nc lung. Spre deosebire de statul federal, unde avem o uniune de drept constituional, Uniunea European rmne o uniune de drept internaional, teza constituionalizrii chiar i de ordin funcional rmnnd departe de realiti18. Elementele de federalism au dat natere unor teze noi precum federalismul parial, prefederalismul, federalismul funcional sau federalismul multinaional, iar pe de alt parte ele ne permit s descriem mai mult un proces dect s definim o entitate juridic. O a treia tez ce are n vedere, ca i primele dou, structuri politico-juridice clasice, recunoscute astfel pe planul dreptului internaional i al dreptului intern al statelor, este cea a confederaiei19. Din punct de vedere istoric, confederaia i-a dovedit o mic stabilitate, structurile iniial aprute n Elveia, Germania i America de Nord evolund spre un stat federal. n cazul confederaiei, statele participante i pstreaz ansamblul drepturilor suverane, mai puin cele privind politica extern i aprarea, care se exercit la nivelul confederaiei. Din acest punct de vedere, Comunitile Europene i cu att mai mult, Uniunea European, constituit azi din cei trei piloni, procedeaz de o manier invers, ntruct n domeniile n care puterea se exercit la nivelul confederaiei avem strict raporturi de cooperare, iar n domenii importante ale vieii interne, statele exercit n comun puterea de reglementare, adoptndu-se acte obligatorii cu efect direct fa de
Nagel Paris, 1990 citat n Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p. 58. 17 Altiero Spinelli,(1907-1986), om politic i scriitor italian, considerat printele federalismului n Europa prin nfiinarea Micrii Federaliste Europene n anul 1943, prin contribuia sa politic n calitatea de membru al Parlamentului italian, al Comisiei i al Parlamentului European, proiectul ce-i poart numele stnd la baza adoptrii Actului Unic European. 18 Teza constatuionalizrii funcionale cu evitarea aspectului instituional a fost susinut n cadrul dezbaterilor celui de-al XXIII-lea Congres al Federaiei Internaionale de Drept European desfurat n luna mai a.c. la Linz de ctre Raportorul instituional Pieter van Nuffel, consilier juridic Serviciul juridic al Comisiei Cu privire la lucrrile Congresului FIDE 2008 Linz i n special ale primei seciuni unde s-au dezbtut problemele instituionale, a se vedea : Heribert Franz Koeck, Margit Maria Karollus, Preparing the European Union for the Future?, FIDE XXIII Congress Linz 2008, ed. Nomos, Wien, 2008. Cu privire la problemele de drept european dezbtute i opiniile exprimate de unii participani, a se vedea : Bianca Maria Carmen Predescu, tefan Deaconu, -Uniunea European la orizontul Mileniului III- Lucrrile celui de al XXIII-lea Congres al Federaiei Internaionale de Drept European (FIDE), n Pandectele Romne, nr. 7 / 2008, p.243-254. 19 A se vedea : Claude-Albert Colliard, Institutions des relations internationals, Dalloz, Paris, 1990, p. 8594, Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. Juris-Classeur, Paris, 2004, p. 37-38, Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p. 57-58.

acestea i resortisanii lor. Doar extinderea competenelor cu domeniul politicii externe i de securitate comun i votul cu unanimitate dat n aceast materie comport o asemnare cu sistemul confederativ. Procedura legislativ complicat ce reunete Comisia, Consiliul i Parlamentul European, organe alese dup alte criterii dect dieta ce reunea efii de state sau ambasadorii, votul cu majoritate calificat dat la adoptarea actelor obligatorii, aplicarea cu ntietate a dreptului comunitar, moneda unic i politica monetar comun ne arat c Uniunea European, prin modul cum a fost construit, depete cu mult modelul confederal, la care se referise Franois Mitterand20 i oricum orice referire la acest tip de dezvoltare asociativ a statelor, istoric depit, este lipsit de interes. O a patra teorie avansat e aceea a uniunii de state21. Ca forme asociative ntre state, se cunosc uniunea personal i uniunea real. Uniunea personal a dobndit un caracter strict istoric, fiind specific secolelor trecute, consecin a devoluiunii succesorale monarhice i nu ntlnim niciun punct de convergen cu Uniunea European, ntruct lipsete att marea discontinuitate de ordin statal i funcional dat de pstrarea n totalitate a prerogativelor sub toate aspectele de ctre statele membre ale structurii asociative, iar pe de alt parte lipsete i singurul element de comunitate dat de persoana identic a suveranului, care este de esena uniunii personale. Prezidarea Consiliului European se realizeaz prin rotaie, iar instituia aparine unui sistem complex, gndit n primul rnd funcional i dup principiul echilibrului intereselor n prezen. Concepia cooperrii interguvernamentale din Planul Fouchet22 poate s ne duc la ideea de uniune real. Aceasta se caracterizeaz printr-un grad ridicat de integrare, o contiguitate teritorial, unicitatea efului statului i a instituiilor, a sistemului de drept i o personalitate juridic proprie, cu pstrarea personalitii juridice a statelor componente. Asemnrile par evidente, mai ales n termenii tratatelor modificatoare de o uniune ct mai strns, o uniune real crescut. Substana acestei forme asociative de state d ns diferena specific. Competenele se exercit mai ales pe planul relaiilor internaionale, fiind o construcie pur interstatal ce nu antreneaz popoarele i indivizii ntr-un proces democratic comun, iar istoria ne arat c toate cazurile de uniune real nu ofer un bun mod de dezvoltare global.
20

A se vedea : Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p.58. Autorul arat c preedintele Mitterand evea n vedere mai mult situaia Consiliului Europei cnd fcea aceste afirmaii, vocaia sa federal fiind evident mai restrns. Personal observm c responsabilii politici ai statelor membre evit orice referire la modelul federal i poate n acest context s-a i nscut comparaia cu o confederaie de state, tip asociativ de drept internaional ce prezint ns cele mai puine asemnri cu structura Uniunii Europene. 21 A se vedea: Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. JurisClasseur, Paris, 2004, p. 38-39, Claude-Albert Colliard, Institutions des relations internationals, Dalloz, Paris, 1990, p. 78-82, Mattias Herdegen, Europarecht, Verlag C.H.Beck, Mnchen, 2003, p.66-69. 22 Christian Fouchet, om politic francez, apropiat al Preedintelui Charles de Gaulle, a elaborate Proiectul pentru o Uniune politic european, prezentat ntr-o prim variant la 2 noiembrie 1961 i o a doua la 18 ianuarie 1962, construcie puternic supranaional, adresat partenerilor europeni de la acea dat: Germania, Italia, Belgia, Olanda i Luxemburg. Proiectul a fost respins datorit opoziiei ferme a Belgiei i Olandei, dar a stat la baza adoptrii n anul 1963 a Tratatului Franco-German ce a instituit cooperarea indisolubil dintre aceste dou ri. Sunt memorabile cuvintele Preedintelui Charles de Gaulle rostite la semnarea Tratatului la lyse Europa nu se va putea construi fr o nelegere direct ntre Frana i Germanian rezumat sunt de acord cu dvs. asupra necesitii de a uni politica Europei, adic politica federal i cea a Republicii franceze, un contact permanent, organic pentru a stabili politica noastr comun. Nutresc ca aceast politic s fie a noastr i ca ea s se manifeste de o manier independent fa de Americani, n problemele mondiale i europene.

Definirea naturii Uniunii Europene este foarte dificil, n msura n care se folosesc categorii juridico-politice dezvoltate de dreptul internaional public i dreptul constituional. Aceast realitate a dus la avansarea unor soluii sui generis care vor s rspund particularitilor construciei comunitare de tip hibrid, chiar un obiect politic neidentificat, dup cum se exprima fostul preedinte al Comisiei Jacques Delors, i care apar i datorit multilateralismului23 su, sub aspectul statelor participante, al domeniilor de aciune i al mijloacelor de aciune, ce fac dificil stabilirea naturii sale. O prim soluie vrea s pun n acord tendinele federaliste cu dispoziiile tratatelor ce prevd respectarea identitii statelor naiuni i propune federalismului multinaional24. Ideea respectrii statelor naiuni ntr-o structur ce urmeaz modelul federal nu a fost strin fondatorilor Jean Monnet i Robert Schuman, a fost susinut constant de Jacques Delors n termenii de federaie a statelor naiuni, ct i de fostul ministru de externe german Joschka Fischer25. De notat c juxtapunerea sintagmei state naiuni dup termenul federaie are rolul de a anula orice concepie federalist asupra Europei, soluie politico-juridic mprtit permanent de toate statele membre. De la divizarea dezbaterii ntre interguvernamental i supranaional, noi orizonturi n termeni de neofuncionalism i neorealism apar n privina procesului integrrii europene26. Teoria funcionalist i neofuncionalist pornete de la ideea c suntem n prezena unei cooperri strnse funcionale ntre state, n care sunt angrenate resursele i instituiile acestora, tehnocraii gestionnd raional o organizare specific funcional, ce reunete state naiuni de dimensiuni politice i economice foarte variate. Urmrindu-se prosperitatea n beneficiul colectiv, avem o construcie social, n principal n domeniul economic, ce asigur pacea i securitatea, adic un scop politic cerut de noile realiti. Referindu-ne la aceast teorie, nu trebuie s uitm c de multe ori n istorie ea a fost susinut pentru legitimarea unor regimuri totalitare i a expansiunii teritoriale27, ceea ce ne determin s invocm cu mult pruden ideile funcionalismului, chiar dac sub aspectul strii de fapt surprins, pare s corespund construciei comunitare. Cu alte cuvinte, scopul folosirii teoriilor funcionaliste ne ndeamn la pruden. n condiiile evoluiilor post-Maastricht i ale extinderii Uniunii Europene cu 12 state, se vorbete tot mai mult de o integrare difereniat, de o Europ la carte cu o geometrie variabil ce se poate dezvolta n mai multe viteze, ce are un nucleu dur i toate aceste consideraii au aprut pe fondul reglementrii cooperrii ntrite coopration renforce i ale aplicrii clauzei de flexibilitate28.
23

Cu privire la noiunea de multilateralism n sensul construciei comunitare i particularitile sale, a se vedea : Peter Fischer, Heribert Franz Kck, Margit Maria Karollus, Europa Recht, Linde Verlag, Wien, 2002, p. 40.42. 24 A se vedea : Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p. 58-59. 25 Ideile sale despre o Europ federal, dup modelul Germaniei i particularitile unei astfel de construcii au fost expuse n discursul de la Humboldt Universitt, din mai 2000. 26 A se vedea: Paul Craig, Grinne de Brca, EU Law text, cases and materials, Oxford University Press, 2003, p.4-7. 27 Avem n vedere pactele militare ncheiate ntre Austria i Prusia, formarea Reich-ului German, situaii analizate n : Peter Fischer, Heribert Franz Kck, Margit Maria Karollus, Europa Recht, Linde Verlag, Wien, 2002, p.6. 28 A se vedea : Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p. 61-63.

Formula german a nucleului dur ca i cea a evoluiei cu mai multe viteze a fost perceput de rile ce au aderat dup anul 2004 ca fiindu-le destinat, dup cum nu a fost bine primit nici de statele din Sud. Ea este mpotriva principiilor comunitare i risc deturnarea scopului Uniunii Europene, ceea ce face s nu fie mprtit. Formula avansat n anul 1965 de Preedintele CECO, Louis Armand i preluat de britanici, a unei Europe la carte, poate fi reinut doar n privina acordurilor pariale practicate n : industrie Airbus, Ariane, cercetare aplicat Eurka, liber circulaie Schengen, monetar Tratatul euro i n limitele clauzei de flexibilitate, dar nu i n msura n care susine o geometrie variabil a dezvoltrii europene, tez strin scopului su. Natura Uniunii Europene nu poate fi discutat dect n raport de textul Tratatelor i n limitele interpretrii teleologice, dat de Curtea de Justiie i acceptat de statele membre. Comunitile Europene au fost gndite ca organizaii de integrare, concepie meninut i prin Tratatul asupra Uniunii Europene29, iar pe msura adncirii integrrii, respectarea identitii statelor membre devine tot mai explicit30, ceea ce denot c statele membre nu vor s depeasc acest stadiu. Instituie cu puternic caracter integrator, Curtea de Justiie de la Luxemburg nu a depit voina statelor n privina naturii Comunitii, ci doar a adus precizri, mai cu seam privind natura dreptului su. nc de la nceput ea a artat c avem o organizaie interstatal autonom31, dotat cu un sistem de drept propriu, diferit de sistemele naionale i de dreptul internaional, Tratatele de la Roma punnd bazele unei exercitri n comun a puterii de reglementare de ctre state, privit de Curtea de Justiie ca un transfer de atribuii de la State la Comunitate32, puterea de care se bucur Comunitile i Uniunea fiind ntotdeauna privit de state ca un act de atribuire de competene33.
29

Cele mai importante dispoziii privind natura Uniunii le ntlnim n art. 6 TUE, n care dup dispoziii integratoare, n al treilea alineat introdus prin Art. F al Tratatutui de la Maastricht arat pentru prima dat c Uniunea respect identitatea naional a statelor membre, ale cror sisteme de guvernare se ntemeiaz pe principiile democratice, ceea ce nltur orice intenii federaliste. 30 Cnd facem afirmaia avem n vedere Articolul 3a introdus prin Tratatul de la Lisabona n care se arat : (1) n conformitate cu articolul 3b, orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre. (2) Uniunea respect egalitatea statelor membre n raport cu tratatele, precum si identitatea lor naional, inerent structurilor lor fundamentale politice si constituionale, inclusiv n ceea ce privete autonomia local si regional. Aceasta respect funciile eseniale ale statului si, n special, pe cele care au ca obiect asigurarea integritii sale teritoriale, meninerea ordinii publice si aprarea securitii naionale. n special, securitatea naional rmne responsabilitatea exclusiv a fiecrui stat membru. (3) n temeiul principiului cooperrii loiale, Uniunea si statele membre se respect si se ajut reciproc n ndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele membre adopt orice msur general sau special pentru asigurarea ndeplinirii obligaiilor care decurg din tratate sau care rezult din actele instituiilor Uniunii. Statele membre faciliteaz ndeplinirea de ctre Uniune a misiunii sale si se abin de la orice msur care ar putea pune n pericol realizarea obiectivelor Uniunii. 31 CJCE, 5 februarie 1963, Van Gend en Loos, caz 26/62. 32 CJCE, 15 iulie 1964, Costa c. ENEL, caz 6/64 . 33 Modificnd Tratatul CEE, Art. 3b al Tratatului de la Maastricht mprtete aceast calificare n termenii Comunitatea acioneaz n limitele competenelor care i sunt conferite i ale obiectivelor care i sunt atribuite prin prezentul tratat. n domeniile care nu sunt de competena sa exclusiv, Comunitatea nu intervine, n conformitate cu principiul subsidiaritii, dect n cazul i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi realizate ntr-un mod satisfctor de statele membre, ns pot fi realizate mai bine la nivel comunitar datorit dimensiunilor sau efectelor aciunii preconizate. Voina statelor se vede mult mai clar n tratatele de reform ,Art. 3b din Tratatul de la Lisabona artnd c : (1) Delimitarea competenelor Uniunii este guvernat de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competene este reglementat de principiile subsidiaritii si proporionalitii.

Pstrndu-se identitatea i suveranitatea statelor, integrarea d natere unui interes general comunitar, un interes comun34, iar statele au obligaia de a ine cont n mod plenar de interesul comunitar35. Clauza de flexibilitate introdus prin Tratatul de la Maastricht i cooperarea consolidat, ce primesc o reglementare din ce n ce mai explicit36 au deschis orizontul unei evoluii dinamice, Uniunea European fiind cmpul unor soluii novatoare politice i juridice, n contextul intensificrii relaiilor de solidaritate i integrare dintre popoarele i statele europene37. n acest context, statele membre nu se pot hazarda n privina naturii construciei comunitare, ideea de organizaie internaional de integrare fiind comun tuturor prevederilor constituionale i interpretrilor date de Curile constituionale europene. Constituia Germaniei, revizuit n anul 1992 n condiiile reformelor Tratatului de la Maastricht, a dat o reglementare ampl privind participarea pe principii federative, sociale i democratice la construcia comunitar38. Curtea Constituional de la Karlsruhe
(2) n temeiul principiului atribuirii, Uniunea acioneaz numai n limitele competenelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre. 34 CJCE, 26 iunie 1958, Camera sindical a siderurgiei franceze, caz 9/57 i CJCE, 10 iulie 1980, Comisie c. Regatul Unit, caz 32/79. 35 CJCE, 20 septembrie 1990, Comisie c. Germania, caz 5/89. 36 Tratatul de la Lisabona, modificnd Tratatul Uniunii Europene prin Art. 10 dispune n aceast privin : (1) Statele membre care doresc s stabileasc ntre ele o form de cooperare consolidat n cadrul competenelor neexclusive ale Uniunii pot recurge la instituiile acesteia si i pot exercita aceste competene prin aplicarea dispoziiilor corespunztoare ale tratatelor, n limitele si n conformitate cu procedurile prevzute la prezentul articol, precum si la articolele 280 A-280 I din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. Formele de cooperare consolidat urmresc s favorizeze realizarea obiectivelor Uniunii, s apere interesele acesteia si s consolideze procesul su de integrare. Acestea sunt deschise n orice moment tuturor statelor membre, n conformitate cu articolul 280 C din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. (2) Decizia care autorizeaz o form de cooperare consolidat se adopt de Consiliu n ultim instan, atunci cnd acesta stabilete c obiectivele urmrite prin aceast cooperare nu pot fi atinse ntr-un termen rezonabil de Uniune, n ansamblul su, si n condiiile n care cel puin nou state membre particip la aceasta. Consiliul hotrte n conformitate cu procedura prevzut la articolul 280 D din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. (3) Toi membrii Consiliului pot participa la dezbateri, dar la vot particip numai membrii Consiliului care reprezint statele membre participante la o form de cooperare consolidat. Modalitile de vot sunt prevzute la articolul 280 E din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. (4) Actele adoptate n cadrul unei forme de cooperare consolidat sunt obligatorii numai pentru statele membre participante. Acestea nu sunt considerate ca fiind acquis care trebuie acceptat de statele candidate la aderarea la Uniune. 37 Cu privire la o caracterizare a UniuniiEuropene n etepa actual , a se vedea: Araceli Mangas Martin, Diego J. Lin Nogueras, Instituciones y Derecho de la Unin Europea, Editorial Tecnos, Madrid, 2006, p.68-71. 38 Constituia Republicii Federale Germania a dedicat un articol redactat n 7 alineate, ce se completeaz cu alte dispoziii ample privind participarea la Uniunea European. Redm coninutul art.23 alin.1. Constituia Republicii Federale Germania, art. 23 Uniunea European, Protecia drepturilor fundamentale, Principiul subsidiaritii (1) Pentru realizarea unei Europe unite, Republica Federal Germania particip la dezvoltarea Uniunii Europene, care i-a sumat obligaia s respecte principiile democratice, ale statului de drept, sociale i federative i principiu fundamental al subsidiaritii i care asigur o protecie a drepturilor fundamentale comparabil n esen cu cea garantat de Constituie. Federaia, poate n acest sens s transfere unele drepturi suverane, prin lege, cu aprobarea Parlamentului federal. Pentru nfiinarea Uniunii Europene, ct i pentru modificarea bazelor ei contractuale i a reglementrilor comparabile prin care aceast lege fundamental este modificat sau completat n privina coninutului su, sau prin care astfel de modificri sau completri devin posibile, se aplic art. 79 alin 2 i 3. textul este conform site-ului Bundesrat.

10

a dat o interpretare minimalist, calificnd Uniunea European drept o asociere de state Staatenverbunden de drept internaional39, ce nu se bucur de competena competenelor, pentru a o putea considera structur federativ. Curtea a pronunat mai multe decizii privind natura dreptului comunitar, iar n cele trei cunoscute prin termenul solange se arat c, atta timp ct acesta nu asigur o protecie suficient a drepturilor fundamentale, instana suprem german i rezerv dreptul de a controla actele comunitare din perspectiva dreptului german40, dar i ct timp dreptul comunitar asigur o protecie la nivel global a drepturilor fundamentale 41, sau doar printr-o cooperare judiciar cu Curtea European42. Observm c Tribunalul Federal Constituional atenueaz concepia monist a sistemelor naionale de drept privind raportul dintre acestea i dreptul comunitar, n acest sens procednd majoritatea curilor constituionale, ce instituie ierarhia : constituie tratate comunitare lege.

39

Cu privire decizia din 12 octombrie 1993 a Curii de la Karlsruhe, a se vedea: Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion Europenne, ed. Juris-Classeur, Paris, 2004, p.39. Aceast decizie a dat natere unei teorii conturat n dreptul german, n care se arat c suntem mai curnd n prezena unei asocieri de state sui generis Staatenverbindung sui generis, cu un coninut distinct de restul organizaiilor internaionale, tocmai datorit modelului integrator urmat n parte.n privina acestei teorii i a noiunii de Staatenverbund sau de Staatenbund a se vedea : Peter Fischer, Heribert Franz Kck, Margit Maria Karollus, Europa Recht, Linde Verlag, Wien, 2002, p. 332-333. 40 n hotrrea cunoscut sub denumirea Solange I pronunat de Tribunalul Federal Constituional n anul 1974 se arat : Atta timp ct procesul de integrare a Comunitii Europene nu este att de avansat, nct dreptul comunitar s conin i un catalog (o tabl de materii) cu drepturile fundamentale n vigoare, adoptate de un parlament i care s corespund catalogului (tablei de materii a) drepturilor fundamentale din Constituie, () n aceste condiii este admisibil i necesar aciunea n justiie n faa unei instane federale germane dat de Tribunalul Federal Constituional, n cadrul procedurii de control al legii aplicabile n caz de conflict, dac instana consider ca fiind inaplicabil interpretarea dat de Curtea de Justiie a Comunitilor Europene cu privire la norma de drept comunitar relevant pentru spea n cauz, ntruct i n msura n care aceast norm intr n conflict cu unul din drepturile fundamentale prevzute de Constituie. BVerfGE 37, 271 Sonange I. 41 n hotrrea cunoscut sub denumirea Solange II din anul 1986, Curtea precizeaz: Ct timp Comunitiile Europene, n special jurisprudena Curii de Justiie a Comunitiilor Europene, asigur n general o protecie eficace a drepturilor fundamentale care sunt de competena Comunitilor, n aceeai msur dreptul fundamental prevzut astfel i de Constituia German ca drept absolut, trebuie respectat esenialmente, garantnd ndeosebi coninutul condiiilor constitutive ale drepturilor fundamentale, iar Tribunalul Federal Constituional nu-i va mai exercita n spe propria sa competen privind aplicabilitatea unui drept comunitar derivat, drept ce constituie baza juridic pentru competena tribunalelor i autoritailor germane din sfera de suveranitate a Republicii Federale Germania i, prin urmare, nu-l va mai examina conform celor prevzute n Constituie; astfel de cereri, conform art. 100 al. 1 C. sunt aadar inadmisibile. BVerfGE 73, 339 (387) Solange II. 42 n hotrrea cunoscut sub denumirea Solange III sau Maastricht, din anul 1986 Curtea Constituional arat : i actele unei autoriti publice ale unei organizaii supranaionale separat de autoritarea statal a Statelor membre privesc pe cei ndreptii de a se bucura de drepturile fundamentale din Germania. Astfel, ele sunt similare cu garaniile date prin Consituie i competenele Tribunalului Federal Constituional, care au ca obiect protecia drepturilor fundamentale n Germania i n aceast msur nu numai fa de organele de stat germane ( ca excepie de la art. 58 alin. 1 pct. 27 din Constituie). Tribunalul Federal Constituional i exercit jurisdicia n legtur cu aplicabilitatea dreptului comunitar derivat n Germania printr-o relaie de cooperare cu Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, relaie n cadrul creia instana european garanteaz protecia drepturilor fundamentale n fiecare caz particular pentru ntreg teritoriul Comunitii Europene, Tribunalul Federal Constituional putndu-se limita la garantarea general a standardelor drepturilor fundamentale inalienabile (cum este cazul art.73, 339, 387 din Constituie). BVerfGE 89, 155 (175) Maastricht.

11

Constituia Franei, revizuit n anul 2008 n condiiile Tratatului de la Lisabona43 pstreaz o evident concepie interstatal, pe care o regsim i n deciziile Consiliului Constituional, ce calific Uniunea drept organizaie internaional dotat permanent cu personalitate juridic i investit cu puteri de decizie ca urmare a transferului de competene consimit de statele membre44, ce nu se confund cu transferul de suveranitate, care nu a operat n temeiul tratatelor. n condiiile reglementrilor date prin Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa, instana francez arat c actul supus ratificrii este un tratat, iar constituionalizarea este nlturat prin dispoziiile art.1-5 ce stabilesc relaiile dintre Uniune i Statele membre.45 Constituia Romniei, revizuit n octombrie 2003 n condiiile elaborrii Tratatului constituional i a finalizrii negocierilor de aderare, mprtete o puternic concepie interstatal46, natura de organizaie internaional degajndu-se att din primul alineat, ct i din economia ntregului text al art. 148.
43

Art. 88-1 dispune: (1)Republica particip la Comunitile Europene i la Uniunea European, constituite de Statele care au ales liber, n temeiul tratatelor ncheiate, s exercite n comun unele dintre competenele lor. (2) Ea poate participa la Uniunea European n condiiile prevzute de Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului asupra Uniunii Europene i a Tratatului de instituire a Comunitii Europene, semnat la 13 decembrie 2007. Textul redat a fost preluat de pe site-ul Curii Constituionale a Republicii Franceze. 44 Cu privire decizia Consiliului Constituional, a se vedea: Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion Europenne, ed. Juris-Classeur, Paris, 2004, p. 39-40. 45 Consiliul Constituional, la 19 noiembrie 2004, cu privire la Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa a decis : Considernd mai nti c rezult din prevederile tratatului supus Consiliului Constituional, intitulat Tratatul constituind o Constituie pentru Europa, i mai ales din cele relative la intrarea lor n vigoare, la revizuirea i la posibilitatea de denunare, c el conserv caracterul de tratat internaional adoptat de Statele semnatare ale Tratatului de instituire a Comunitii Europene i a Tratatului privind Uniunea European; / considernd, mai ales, c nu privete aprecieri de constituionalitate denumirea acestui nou tratat; c n fine, rezult mai ales din art.I-5, relativ la Uniune i Statele membre, c aceast denumire este fr inciden asupra Constituiei franceze i a locului su n vrful ierarhiei ordinii juridice interne; / considernd n al doilea rnd c, n termenii art. 88-1 din Constituie Republica particip la Comunitile Europene i la Uniunea European, constituite de Statele care au ales n mod liber, n virtutea tratatelor pe care le-au instituit, s exercite n comun unele din competenele lor ; c astfel constituantul a existena unei ordini comunitare integrat n ordinea juridic intern i distinct de ordinea juridic internaional. 46 n Titlul VI Integrarea euroatlantica, Art. 148 - Integrarea n Uniunea Europeana se dispune : (1) Aderarea Romniei la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, n scopul transferrii unor atribuii ctre instituiile comunitare, precum i al exercitrii n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute n aceste tratate, se face prin lege adoptat n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate de doua treimi din numrul deputailor i senatorilor. (2) Ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. (3) Prevederile alineatelor (1) si (2) se aplic, n mod corespunztor, i pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. (4) Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul i autoritatea judectoreasc garanteaz aducerea la ndeplinire a obligaiilor rezultate din actul aderrii i din prevederile alineatului (2). (5) Guvernul transmite celor dou Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu nainte ca acestea sa fie supuse aprobrii instituiilor Uniunii Europene. Constituia Romniei, n forma iniial, a fost adoptat n edina Adunrii Constituante din 21 noiembrie 1991, a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 i a intrat n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991. Ea a fost modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, republicat de Consiliul Legislativ, n temeiul art. 152 din Constituie, cu reactualizarea denumirilor i dndu-se textelor o nou numerotare. Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003 a fost aprobat prin referendumul naional din 18-

12

Sistemul de drept romn mprtete concepia monist, astfel cum se prevede n art.11 alin.2 din Constituie, de principiu actele internaionale la care Romnia este parte, ratificate conform ordinii constituionale romne, fac parte din dreptul intern47. n aceast situaie se afl i Tratatul de aderare a Romniei i Bulgariei, semnat la 25 aprilie 2005, ratificat de Parlamentul Romniei, n Camere reunite n edina solemn din 24 mai 2005, prin legea nr. 157 i intrat n vigoare la 1 ianuarie 2007. Legea fundamental respect ierarhia Constituie tratat lege i introduce prin art. 20 regula legii mai favorabile n privina drepturilor i libertilor cetenilor, caz n care legea romn prevaleaz n concurs cu orice alt norm juridic48. Curtea Constituional a Romniei nu s-a pronunat nc asupra naturii Uniunii Europene, dar vznd textul foarte clar nici nu poate s dea o alt interpretare. Curtea s-a pronunat asupra actelor de implementare a directivelor49 i constat c normele naionale sunt conforme reglementrilor comunitare50, iar n unele cazuri face o aplicare direct a dispoziiilor art. 87 i 88 CEE i dezleag pe fond excepia de neconstituionalitate cu care a fost sesizat51, reinnd astfel tratatele ca acte de drept intern. Constituia Italiei, elaborat dup rzboi i n condiiile dobndirii calitii de membru al Organizaiei Naiunilor Unite, n art. 11 mprtete concepia constituirii unei organizaii internaionale, ce presupune n acelai timp i o limitare a exerciiului drepturilor suverane, fr de care scopul urmrit n relaiile internaionale nu poate fi
19 octombrie 2003 i a intrat n vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003 a Hotrrii Curii Constituionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituiei Romniei. 47 Art. 11 din Constituie, n intergalitatea sa dispune: (1) Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun-credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte. (2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. (3) n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde dispoziii contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei. 48 Textul Constituiei dispune : (1) Dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile cetenilor vor fi interpretate i aplicate n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care Romnia este parte. (2) Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile. 49 n sensul Constituiei Romniei, acestea sunt msuri legislative ce rezult din aplicarea tratatelor la care ara noastr este parte, i n acest sens cu privire la sesizarea Camerelor art. 75 alin 1 dispune. Se supun spre dezbatere i adoptare Camerei Deputailor, ca prim Camer sesizat, proiectele de legi i propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaionale i a msurilor legislative ce rezult din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum i proiectele legilor organice prevzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), l), n), o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) i (3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) i (5) i articolul 142 alineatul (5). Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii i adoptrii, ca prim Camer sesizat, Senatului. 50 A se vedea n acest sens Decizia nr. 191 din 28 febr. 2007, Decizia nr. 1199 din 19 dec. 2007,Decizia nr. 277 din 11 martie 2008 i Decizia nr. 547 din 15 mai 2008, ce pot fi consultate pe site-ul oficial al Curii Constituionale. 51 Este cazul Deciziei nr. 59 din 17 ianuarie 2007, cnd n rezolvarea sesizrii de neconstituionalitate privind dispoziiile art. 1i 3 din Legea privind aprobarea unor msuri financiare pentru ntreprinderile mici i mijlocii din industria berii, Curtea face aplicare pe fond a dispoziiilor art.87i 88 CEE. Considerentele soluiei pot fi consultate pe site-ul oficial al Curii Constituionale.

13

atins52. n sentina Frontini din anul 1973, Curtea Constituional s-a pronunat att asupra caracterului de organizaie internaional53, ct i a ntietii ordinii constituionale interne n raport cu cea comunitar54. Expresia limitazioni di sovranit a fost interpretat ca o condiie a colaborrii internaionale la ncheierea Tratatelor de la Roma i Paris, n timp ce normele comunitare se aplic n dreptul intern ca acte executive ce aduc la ndeplinire dispoziiile tratatelor, ceea ce rezult i din cuprinsul art. 117 alin.1 al Constituiei55. Dispoziii constituionale asemntoare ntlnim i n art. 93 din Constituia Spaniei56, cu privire la care Tribunalul Constituional a artat c suntem n prezena unui proces de atribuire de competene i nicidecum de cedare sau de extindere de drepturi 57, acest sistem de drept mprtind concepia monist58, cu recunoaterea autonomiei dreptului comunitar. n sistemul de drept austriac o reglementare foarte amnunit59 de ordin constituional fixeaz participarea rii la structurile Uniunii Europene. Dreptul englez, n care suveranitatea se exercit de Parlament, mprtete n mod foarte clar concepia dualist i astfel a acceptat cu greu decizia Curii de Justiie
52

Art. 11Italia respinge rzboiul ca instrument care aduce atingere libertii altor popoare i ca mijloc de a rezolva nenelegerile internaionale; consimte, n condiii de egalitate cu celelalte State, la limitrile de suveranitate necesare unei ordini care asigur pacea i justiia ntre naiuni; care promoveaz i favorizeaz organizaiile internaionale constituite n acest scop. 53 n acest sens n sentina Frontini c. Amministrazione delle Finanze se arat : Aceast formul legitimeaz limitrile puterilor Statului n privina exercitrii funciei legislative, executive i jurisdicionale, care apar ca fiind necesare pentru instituirea unei Comuniti ntre Statele europene, sau ca o nou organizaie internaional, de tip intrastatal, cu caracter permanent, cu personalitate juridic i capacitate de reprezentare internaional. Cos deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1973. Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1973. 54 n sentina Frontini precizndu-se: c n temeiul art. 11 din Constituie au fost consimite limitri de suveranitate doar pentru a fi obinut finalitatea astfel artat; i trebuie n acest caz exclus c aceste limitri, n mod concret artate n Tratatul de la Roma astfel adoptat de ri a cror organizare se inspir din principiile statului de drept i garanteaz libertile fundamentale ale cetenilor oricum, nu pot s dea organelor C.E.E. o putere inadmisibil de a nclca principiile fundamentale ale ordinii noastre constituionale, sau ale drepturilor inalienabile ale persoanei umane. Cos deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1973. Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1973. 55 Art. 117. (1) din Constituia Italiei dispune: Puterea legislativ este exercitat de Stat (70 i urm.) i de regiuni cu respectarea Constituiei i nu prin raporturile derivate din ordinea comunitar i din obligaiile internaionale. 56 Constituia Spaniei, dispunnd cu privire la actele internaionale, art. 93 arat : Prin lege organic se poate ncuviina ncheierea tratatelor prin care se atribuie unei organizaii sau unei instituii internaionale exercitarea competenelor derivate din Constituie. Este de competena Parlamentului sau a Guvernului, dup cum este cazul, garantarea aplicrii acestor tratate i a rezoluiilor adoptate de organizaiile internaionale sau supranaionale titulare ale cesiunii. 57 A se vedea sentina 28/14 febr.1991 a Tribunalului Constituional i comentariu, n : Araceli Mangas Martin, Diego J. Lin Nogueras, Instituciones y Derecho de la Unin Europea, Editorial Tecnos, Madrid, 2006, p. 492-493. 58 Conform art. 96 alin.1 din Constituia Spaniei : Tratatele internaionale valabil ncheiate, odat publicate oficial n Spania, sunt parte a dreptului intern. Dispoziiile lor pot fi nlturate, modificate sau suspendate, n forma prevzut chiar n tratat i n acord cu normele generale de drept internaional. 59 Constituia Republicii Federale Austria dedic o seciune de mare cuprindere participrii la Uniunea European, dimensiunile fcnd mposibil citarea sa de la art.23a la 23f. , de menionat c i n alte articole, la care acestea fac trimitere avem norme ce privesc raporturile cu structurile comunitare, ceea ce ne face s apreciem c raglementarea constituional austriac este cea mai ampl din Europa.

14

pronunat n cazul Factortame60, c i fr un Act al Parlamentului care s produc efecte n dreptul intern, odat cu aderarea la Comuniti, actele obligatorii adoptate n cadrul instituiilor se aplic direct n statele membre61. Hotrrea a fixat competena instanelor britanice de a judeca cu precdere dup dreptul comunitar, chiar dac aceasta ar nsemna nlturarea aplicrii legii engleze, ceea ce era de neconceput n common law, iar n timp a dus la erodarea puterii supreme a Parlamentului, ca principiu constituional fundamental.

Subsidiaritatea Noiunea de subsidiaritate a fost introdus explicit pentru prima dat prin Tratatul de la Maastricht62, n timp fiind caracterizat ca un principiu, considerat chiar fundamental63, de funcionare a Uniunii Europene. Judectorul luxemburghez a precizat c reglementarea este aplicabil doar pentru viitor64, ceea ce face ca orice referiri la

60

Judgment of the Court of 19 June 1990. - The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others. - Reference for a preliminary ruling: House of Lords - United Kingdom. Rights derived from provisions of Community law - Protection by national courts - Power of national courts to grant interim relief when a reference is made for a preliminary ruling. - Case C-213/89. n importanta totrre Factortame din 19 iunie 1990, Curte de Justiie se pronun mpotriva unui principiu de common law conform cruia judectorul nu era obligat s ia msuri provizorii interlocutory injuctions mpotriva Guvernului, afirmnd c judectorul naional este inut s nu aplice acele norme emise de autoritatea naional, care, n confruntarea cu o norm comunitar, ar produce un prejudiciu, chiar i cu titlu provizoriu. n acest mod este introdus n sistemul juridic englez un tip de tutel anterior inexistent, ce privete suspenrarea aplicrii actelor administrative naionale contrare dreptului comunitar, n sensul ex art. 177 CE. 61 A se vedea : Margot Horspool, European Union Law, Oxford University Press, 2003, p. 169-171. 62 n Tratatul de la Maastricht, n art. B se arat c : Obiectivele Uniunii sunt ndeplinite n conformitate cu dispoziiile prezentului tratat, n condiiile i la termenele prevzute de acesta, cu respectarea principiului subsidiaritii, aa cum este definit n articolul 3b din Tratatul de instituire a Comunitii Europene., iar nou introdusul articol 3b dispune: Comunitatea acioneaz n limitele competenelor care i sunt conferite i ale obiectivelor care i sunt atribuite prin prezentul tratat. n domeniile care nu sunt de competena sa exclusiv, Comunitatea nu intervine, n conformitate cu principiul subsidiaritii, dect n cazul i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi realizate ntr-un mod satisfctor de statele membre, ns pot fi realizate mai bine la nivel comunitar datorit dimensiunilor sau efectelor aciunii preconizate. Acest articol a devenit n redactarea Tratatului Uniunii Europene art.5. 63 Aceast considerare de principiu fundamental este dat prin Tratatul de instituire a unei constituii pentru Europa, ulterior prin Tratatul de la Lisabona fiind abandonat i se introduce un articol 3b, care nlocuiete articolul 5 din Tratatul de instituire a Comunitii Europene, cu textul urmtor: Articolul 3b (1) Delimitarea competenelor Uniunii este guvernat de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competene este reglementat de principiile subsidiaritii i proporionalitii. (2) n temeiul principiului atribuirii, Uniunea acioneaz numai n limitele competenelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre. (3) n temeiul principiului subsidiaritii, n domeniile care nu sunt de competena sa exclusiv, Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional i local, dar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii. Instituiile Uniunii aplic principiul subsidiaritii n conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii si proporionalitii. Parlamentele naionale asigur respectarea principiului subsidiaritii, n conformitate cu procedura prevzut n respectivul protocol. 64 Tribunalul de Prim Instan, cazul 29/92, sent., 21 febr. 1995.

15

tratatele constitutive i nelegerea implicit a subsidiaritii n textele iniiale s fie doar evocativ, o analiz a literaturii de specialitate65, fr relevan juridic. Gndit n perioada elaborrii Actului Unic European i consacrat doar n privina proteciei mediului66 i implicit a cercetrii i dezvoltrii tehnologice67, subsidiaritatea i-a gsit ulterior un loc central n concepia funcional a Uniunii Europene datorit particularitilor sale. Pn la Tratatul de la Maastricht nu aveam niciun criteriu de ordonare a exerciiului puterii de reglementare, i n aceste condiii doar principiul aplicrii cu prioritate a dreptului comunitar, instituit de Curtea de Justiie n privina raportului dintre acesta i sistemele naionale de drept ne ddea o soluie, ce nu era ns cea mai adecvat. Pe de o parte, rezolvarea Curii privete doar momentul ulterior legiferrii, adic aplicarea normei comunitare cu ntietate i suspendarea efectelor actului normativ naional dat n acelai domeniu. Pe de alt parte, principiul prioritii produce un efect centralizator n favoarea Comunitilor, ce nu poate fi acceptat atta timp ct ele exist n baza i n limitele voinei statelor membre, iar competenele de care se bucur sunt n cea mai mare parte concurente cu cele ale statelor. n aceste condiii se impunea un principiu reglator al exercitrii puterii de reglementare, ceea ce este de esena funcionrii i implicit de viabilitatea integrrii europene. n construcia comunitar, noiunea de subsidiaritate a fost preluat din modelul federal german68, cu caracter istoric de organizare a statului i dreptului, chiar dac nici n prezent raportul dintre competenele legislative ce revin federaiei Bund i cele care se exercit de ctre landuri Lnder nu este explicit guvernat de principiul subsidiaritii. Paradoxal, n Constituia Germaniei, subsidiaritatea este reglementat la revizuirea adus
65

n aceste condiii apar discuiile legate de art. 308 CEE i art.94 CEE, considerate ca o nelegere implicit a subsidiaritii. A se vedea n acest sens : Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. Juris-Classeur, Paris, 2004, p. 262-269, Bianca Maria Carmen Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, Principiul subsidiaritii, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p. 55-68 , Jean-Louis Clergerie, Le principe de subsidiarit, ed. Ellipses, Paris, 1997, p. 42-55. 66 Art. 130R introdus prin AUE n privina proteciei mediului dispune: (4) Comunitatea ia msuri privind mediul n msura n care obiectivele menionate la alineatul (1) pot fi ndeplinite mai bine la nivel comunitar dect la nivelul statelor membre luate individual. Fr a aduce atingere anumitor msuri de natur comunitar, statele membre finaneaz i pun n aplicare celelalte msuri. 67 Art. 130G, introdus prin AUE, n privina cercetrii i dezvoltrii tehnologice dispune : n urmrirea acestor obiective, Comunitatea realizeaz urmtoarele activiti, n completarea activitilor realizate n statele membre: (a) punerea n aplicare a programelor de cercetare, dezvoltare tehnologic i demonstraie, prin promovarea cooperrii ntre ntreprinderi, centre de cercetare i universiti; (b) promovarea cooperrii n domeniul cercetrii, dezvoltrii tehnologice i demonstraiei la nivel comunitar cu ri tere i organizaii internaionale; (c) propagarea i valorificarea rezultatelor activitilor de cercetare, dezvoltare tehnologic i demonstraie la nivel comunitar; (d) stimularea formrii i mobilitii cercettorilor n cadrul Comuniti. 68 Cu privire la aceast soluie, n literatura de specialitate s-a artat c, la data adoptrii sale, unele state au considerat c a fost gsit un panaceu n remedierea exerciiului puterii de reglementare, n care intervenia statelor trebuie s fie prioritar, dar n realitate aceast cerin nu a fost satisfcut, instrumentul federal german nefiind cel mai adecvat pentru construcia comunitar. A se vedea : Paul Craig, Grinne de Brca, EU Law text, cases and materials, Oxford University Press, 2003, p. 132-136. n literatura de specialitate francez, italian, romn, preluarea nu este privit critic, ci favorabil; a se vedea : Philippe Brault, Guillaume Renaudineau, Franois Sicard, Le principe de subsidiarit, La documentation Franaise, Paris, 2005, p. 55-69, Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. JurisClasseur, Paris, 2004, p. 262, Claudio Zangh, Instituzioni di diritto dellUnione Europea, G. Giappichelli Editore, Torino, 2005, p. 62, Bianca Maria Carmen Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, Principiul subsidiaritii, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p. 69-73.

16

n anul 1992, doar cu privire la funcionarea Uniunii Europene69, la cererea landurilor, dei ea a stat dintotdeauna la baza filosofiei exercitrii puterii ntr-o structur federal. n ultimele decenii, Germania a cunoscut o ampl dezbatere pornit de landuri, privind tendinele de centralizare a puterii n stat, ce se opun reglementrilor constituionale din art. 30 i 70 care las puterea legislativ n primul rnd landurilor70. De fapt, aceast tendin de centralizare o ntlnim n toate statele federale i este justificat datorit puterii puterii de a fi absolut, iar conjunctura politic intern i internaional din ultimele dou secole a dus la o evoluie constant a acestui fenomen, n sensul centralizrii puterii, cu particulariti ntre modelul constituional al SUA i cel al statelor europene : Germania, Elveia, Austria, Belgia. Chiar dac este de neles tendina de centralizare, ce se suprapune contiinei naionale consolidat n ultimele dou secole, totui tradiiile parlamentare din statele federale opun rezisten n sensul meninerii modelului iniial, ceea ce a i fcut ca landurile s gseasc noi soluii juridico-politice de conservare a puterii. ntre acestea observm dreptul de veto exercitat de Bundesrat fa de o lege adoptat de Bundestag, ceea ce conserv puterea landurilor, reprezentate la nivel guvernamental. Din modelul constituional german observm c dou mari soluii funcionale au fost mprumutate de construcia european n ultimii ani: subsidiaritatea i controlul politic dat parlamentelor naionale n procedura decizional a Uniunii Europene. Diferene notabile rmn deoarece delimitarea competenelor, conform Constituiei germane se realizeaz n mod strict printr-o list de materii71 i un coninut concret72 dat subsidiaritii n art. 72, n timp ce n cadrul Uniunii Europene partajul de competene i intervenia concurent StateUniune, de principiu este gndit de o manier funcional, ceea ce las un cmp foarte larg interpretrii. Pe de alt parte, rolul parlamentelor
69 70

Avem n vedere dispoziiile art. 23 alin. 1 ce au fost redate n nota 31. Art. 30 - Drepturile suverane ale Landurilor - Exercitatea competenelor statale i ndeplinirea atribuilor Statului este de competena Landurilor, n msura n care legea fundamental nu stabileste o alt reglementare. Art. 70 - Repartizatea competenelor ntre Federaie i Landuri (1) Landurile au dreptul de a legifera n msura n care Constituia nu confer dreptul de a legifera Federaiei. (2) Delimitarea competenelor dintre Federaie i Landuri se apreciaz dup dispziiile Constituiei, n raport cu reglementarea excluiv i concurent. 71 Art. 73 reglementeaz competenele exclusive ale federaiei printr-o list de materii, la fel procedndu-se i n art. 74 cu privire la competenele concurente federaie land. Cu privire la sistemul constituional german, a se vedea : Philippe Brault, Guillaume Renaudineau, Franois Sicard, Le principe de subsidiarit, La documentation Franaise, Paris, 2005, p. 55-61. 72 Art. 72 Competene concurente - (1) n domeniul legiferrii concurente Landurile au competena de legiferare atta timp i n msura n care Federaia nu face uz de dreptul su de legiferare. (2) n domeniile prevzute de art. 74 alin 1 pct. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25 i 26, Federaia are dreptul de a legifera, dac i n msura n care realizarea unor condiii de via echivalente pe teritoriul federal sau unitii juridice ori economice, n interesul ntregului Stat, necesit o reglementare prin legi federale. (3) Dac Federaia a fcut uz de compena sa de a legifera, Landurile pot stabili prin lege reglementri ce derog de la aceasta, n legtur cu : 1. vntoarea (fr dreptul permiselor de vntoare), 2. protecia naturii i ngrijirea peisajului (fr principiile generale ale proteciei speciilor sau ale proteciei naturii mrilor), 3. mprirea teritoriului, 4. organizarea teritoriului, 5. gospodrirea apelor (fr reglementrile referitoare la resurse i amplasamente), 6. admiterea n nvmntului superior i eliberarea diplomelor. Legile federale n aceste domenii intr n vigoare la 6 luni dup publicare, n msura n care nu se hotrate altfel de Parlamentul federal. n domenille prevzute la pct. 1 are proiritate legea adoptat mai trziu. Prin lege federal se poate hotr c o reglementare dat prin lege federal pentru care nu mai exist necesitate n sensul alin. 2, s poat s fie nlocuit printr-o lege a Landului.

17

landurilor a sczut, crescnd cel al guvernelor locale reprezentate n Bundesrat, n timp ce n Uniunea European puterea legislativ se exercit n primul rnd la nivel executiv, prin Consiliu iar rolul parlamentelor naionale este doar instituit de principiu, fr a avea o procedur european reglementat prin tratate, ceea ce de fapt slbete intervenia acestora n procesul legislativ comunitar73. Subsidiaritatea a fost gndit prin Tratatul de la Maastricht ca i mod de reglare a exerciiului puterii de reglementare State Uniune, avnd n vedere c majoritatea competenelor de care se bucur aceasta din urm sunt competene concurente cu cele exercitate n continuare de state. Ca domeniu de aplicare, ea privete doar Comunitile, primul pilon fiind susceptibil de raporturi de integrare, n privina politicii externe i de securitate comune, ct i n domeniul justiiei i afacerilor interne, unde avem strict raporturi de cooperare, decizia rmnnd la nivelul statelor membre. Subsidiaritatea este un principiu reglator al exerciiului puterii de reglementare i nu unul de atribuire de competene i de aceea nu poate fi prevzut printr-o list de materii, cu att mai mult cu ct privind competenele partajate ce sunt circumscrise doar scopului tratatelor, o astfel de list nici nu poate fi stabilit. Subsidiaritatea este un concept dinamic, ce nu stabilete o linie strict ntre puterea de decizie a Statelor i a Uniunii, n materiile ce nu in de competena exclusiv, ci permite exercitarea puterii de reglementare n funcie de circumstane i necesitile existente la un moment dat, punnd astfel n discuie criterii de eficien i valoare adugat construciei comunitare74. n aceste condiii apare i riscul folosirii sale n sensul contrar reglementrii, adic n scopul creterii puterii legislative a Uniunii. Consiliul European de la Edimbourg din decembrie 1992, vznd ambiguitatea juridic a subsidiaritii, a scos n eviden caracterul su reversibil, de concept dinamic, ce permite lrgirea aciunii Comunitii, atunci cnd mprejurrile o cer i invers de restrngere, atunci cnd nu se mai justific i a considerat necesar un acord interinstituional ntre Consiliu, Parlamentul European i Comisie, care s fixeze reguli de folosire a principiului. Acordul adoptat la 29 octombrie 1993 arat c : n exercitarea propriului drept de iniiativ, Comisia ine cont de principiul subsidiaritii() Parlamentul European i Consiliul urmeaz aceeai linie(...) n motivarea oricrei propuneri, Comisia este inut s se justifice cu privire la principiul subsidiaritii(...) n lumina acestor proceduri interne, cele trei Instituii accept n mod sistematic conformitatea aciunii prevzut cu

73

n ciuda diferenelor vizibile, reinem mprumutarea soluiilor europene n cele dou privine de la unul dintre statele membre, situaie care, dei poate fi considerat just n lipsa unei alternative de soluionare a unor probleme de construcie instituional i funcional a Uniunii Europene, n acelai timp justific atitudinea altor state de a mprti mai puin aceast soluie, ce se ntemeiaz nu doar pe orgolii, ci i pe ideea egalitii de tratament. Dac am privi rezolvarea european doar din acest punct de vedere este firesc s nu fim n prezena unui argument imbatabil, atta timp ct statele unitare nu pot oferi un model propriu, verificat n timp sub aspectul eficienei sale n rezolvarea unei chestiuni funcionale specifice unei structuri n care se pune problema relaionrii ntre dou entiti ce dispun de competene distincte n problema puterii de reglementare. 74 Cu privire la caracterul dinamic al subsidiaritii, a se vedea : Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p. 210-211, Mattias Herdegen, Europarecht, Verlag C.H.Beck, Mnchen, 2003, p. 80-83.

18

dispoziiile n materie de subsidiarietate, adic msura n care instrumentele juridice alese corespund coninutului propunerii. 75 Astfel cum a fost prevzut n tratatele de la Maastricht i Amsterdam, principiul subsidiaritii nu mai las pe picior de egalitate Statele i Uniunea, ci instituie o ierarhie n favoarea celor dinti, ceea ce satisface natura Comunitilor, de a fi o construcie ntre state cu tendine integratoare76. Uniunea European poate interveni doar n al doilea rnd, de o manier subsidiar, dac i n msura n care obiectivele aciunii urmrite nu pot fi realizate de o manier satisfctoare de ctre statele membre iar pe de alt parte doar dimensiunile i efectele aciunii urmrite fac preferabil legiferarea la nivel comunitar77, ceea ce impune o comparare a aciunii comunitare cu cea a statelor membre pentru fiecare situaie n parte. Articolul 5 al Tratatului de la Maastricht i ulterior Protocolul anex la Tratatul de la Amsterdam introduc un criteriu negativ, ce presupune o evaluare obiectiv a capacitii statelor de a reglementa n domeniul comunitar i un criteriu pozitiv, care implic o apreciere subiectiv n privina oportunitii Uniunii de a interveni prin norme obligatorii78. Aceste criterii nseamn aplicarea efectiv a principiului subsidiaritii i ele implic instrumente de msur cantitativ i calitativ, ce nltur n parte caracterul su politic79, iar pe de alt parte privesc i un aspect executiv, atta timp ct normele comunitare trebuie s lase o arie ct mai mare de opiune statelor n momentul punerii lor n aplicare80, aparte de preferarea reglementrii prin directive n concurs cu
75

Bull. CE 10/93, p. 2.2.2. iar cu privire la analiza textului a se vedea : Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p. 212-213 i Claudio Zangh, Instituzioni di diritto dellUnione Europea, G. Giappichelli Editore, Torino, 2005, p. 64-65. 76 n preambulul Tratatul de la Maastricht artndu-se expres c se ncepe o noua etap n procesul de creare a unei uniuni mereu mai strnse ntre popoarele Europei. n preambulul Tratatul de la Amsterdam precizndu-se c aceste decizii vor fi luate n modul cel mai transparent posibil i ct mai aproape de ceteni. 77 A se vedea art. 5 TUE al crui coninut este redat n nota 56. 78 Cu privire la aceste criterii, calificarea lor i eficiena practic dovedit, a se vedea: Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. Juris-Classeur, Paris, 2004, p. 264-268. 79 Art. 4 al Protocolului de la Amsterdam dispune : Pentru orice propunere de text legislativ comunitar, motivele pe care aceasta se bazeaz fac obiectul unei declaraii justificative care s demonstreze conformitatea propunerii respective cu principiile subsidiaritii i proporionalitii; motivele care conduc la concluzia c un obiectiv comunitar poate fi mai bine realizat la scar comunitar, trebuie s se bazeze pe indicatori calitativi i cantitativi, ori de cte ori este posibil. Criteriile se continu n art. 5: Pentru a fi justificat, o aciune a Comunitii trebuie s se conformeze celor dou aspecte ale principiului subsidiaritii: obiectivele aciunii propuse s nu poat fi realizate ntr-un mod satisfctor prin aciunea statelor membre n cadrul sistemului constituional naional i, n consecin, s poat fi mai bine realizate printr-o aciune a Comunitii. Pentru a stabili dac se ndeplinete condiia menionat anterior trebuie respectate urmtoarele linii directoare: 1 problema examinat s prezinte aspecte transnaionale care nu pot fi rezolvate n mod satisfctor prin aciunea statelor membre; 2 o aciune realizat doar la nivel naional sau lipsa unei aciuni a Comunitii s fie contrar cerinelor tratatului (precum necesitatea de a corecta distorsionarea concurenei, de a evita restriciile mascate n schimburi comerciale sau de a consolida coeziunea economic i social) sau s lezeze grav, ntr-un alt mod, interesele statelor membre; 3 o aciune realizat la nivel comunitar s prezinte avantaje evidente, datorit dimensiunilor sau efectelor acesteia, n raport cu o aciune realizat la nivelul statelor membre. 80 Art 7 al Protocolului de la Amsterdam dispune : n ceea ce privete natura i importana aciunii comunitare,msurile Comunitii trebuie s permit o marj de decizie ct mai mare posibil n plan intern, aceasta trebuind s fie compatibil cu realizarea obiectivului msurii respective i s respecte cerinele tratatului. Fr a aduce atingere legislaiei comunitare, trebuie respectate practicile naionale bine stabilite

19

regulamentele, soluie de principiu a Protocolului81 ce vine n sprijinul statelor, pentru o mai bun legiferare. ntruct ine de exerciiul puterii de reglementare, ca natur suntem n prezena unei soluii politice, ce rmne definitorie pentru caracterizarea subsidiaritii. Pentru ca soluia politic s prind via, trebuie reglementat juridic i din acest punct de vedere principiul politic al subsidiaritii, din punct de vedere juridic, poate fi privit ca un instrument82 de reglare a exercitrii puterii legislative, fie chiar de statele membre, creatoare i beneficiare ale construciei comunitare, fie de Uniune, ca entitate nou creat prin voina statelor. Respectarea principiului subsidiaritii este susceptibil de un control politic a priori, astfel cum a fost fixat prin Protocolul adiional de la Amsterdam 83 i ntrit n viitor prin rolul dat parlamentelor naionale n procedura decizional comunitar, propus de Protocolul adiional la Tratatul de la Lisabona, dar i un control jurisdicional a posteriori, recunoscut Comitetului Regiunilor i pe viitor parlamentelor naionale, un control de oportunitate ce poate fi exercitat pe calea unui recurs n anulare, dar i n faa instanelor naionale, cu aprecierea obligatorie a Curii de la Luxemburg asupra validitii actului comunitar84. Aplicarea principiului subsidiaritii evideniaz efectul util al aciunii comunitare, att n termenii mai bine realizati de o manier suficient, ct mai ales prin completarea sa de principiul proporionalitii, art. 5 alin.3 CE preciznd c aciunea Comunitii nu depete ceea ce este necesar pentru realizarea scopurilor urmrite prin prezentul Tratat. Proporionalitatea a fost consacrat de jurispruden ca un principiu general de drept85, ce privete Comunitile i statele n adoptarea msurilor prin care se atinge scopul tratatelor. Susceptibil de aplicare general n toate materiile i categoriile de competene86, principiul primete un control jurisdicional a posteriori,
precum i organizarea i funcionarea sistemelor juridice ale statelor membre. Dac este cazul, i sub rezerva necesitii unei executri adecvate, msurile comunitare trebuie s ofere statelor membre soluii diferite pentru a realiza obiectivele msurii respective. 81 Art. 6 din Protocolul anex la Tratatul de la Amsterdam arat c : Forma aciunii comunitare este att de simpl pe ct o permit realizarea adecvat a obiectivului msurii respective i necesitatea unei puneri n aplicare eficiente. Comunitatea nu legifereaz dect n msura necesar. Dei sunt la fel de importante, directivele sunt preferabile regulamentelor, iar directivele-cadru msurilor detaliate. Dei directivele oblig orice stat membru destinatar n ceea ce privete rezultatul care trebuie atins, directivele prevzute la art. 189 din tratat las la latitudinea autoritilor naionale alegerea formei i a mijloacelor. 82 Acest sens este dat uneori n literatura juridic englez, subsidiaritatea fiind studiat ca un instrument prin care se realizeaz scopul urmrit prin tratate. A se vedea : Paul Craig, Grinne de Brca, EU Law text, cases and materials, Oxford University Press, 2003, p. 111-138. Ali autori studiaz subsidiaritatea n cadrul sistemului de drept comunitar, ca procedeu specific statelor federale de reglare a exerciiului puterii n cazul competenelor concurente. A se vedea : Margot Horspool, European Union Law, Oxford University Press, 2003, p. 79-112. 83 n art. 12 din Protocolul anex la Tratatul de la Amsterdam arat c : Parlamentul European, n cadrul procedurilor prevzute la articolele 189b i 189c din tratat, este informat despre poziia Consiliului n ceea ce privete punerea n aplicare a articolului 3b din tratat prin expunerea motivelor care au determinat Consiliul s adopte poziia comun. Consiliul comunic Parlamentului European motivele pentru care consider c o propunere a Comisiei nu este, parial sau total, conform cu articolul 3b din tratat. 84 rivire la controlul jurisdicional al aplicrii principiului subsidiaritii a se vedea : Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p. 214-215. 85 CJCE, sent. 20 febr. 1979, caz SA Buitoni c./ Forma. 86 A se vedea, cu privire la domeniul de aplicare al proporionaliti, : Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. Juris-Classeur, Paris, 2004, p. 272.

20

ntruct privete doar rezultatul normei juridice adoptat de legiuitor i nu nsi exercitarea puterii de reglementate, ca n cazul subsidiaritii. Vznd particularitile construciei comunitare, proporionalitatea apare ca un principiu funcional general87, ce privete sistemul instituional i juridic, funcionarea pieei unice, politicile din diverse domenii, cu alte cuvinte el este un mod de gndire i aciune ce d optimul integrrii europene, neles i aplicat dup valorile comune ale statelor membre. Privindu-le comparativ, subsidiaritatea i proporionalitatea sunt dou principii distincte, reciproc autonome, cu portan proprie i care privesc situaii diferite ale construciei comunitare, fr ca unul dintre ele s aib valoarea de instrument n realizarea celuilalt. n urma ntregului demers, ne punem n mod legitim ntrebarea dac subsidiaritatea este un principiu sau un instrument? Pentru a da un rspuns adecvat trebuie s pornim de la natura construciei comunitare. Analiza iniial a evideniat caracterul complex i sui generis, din care pot fi desprinse dou dominante : se opereaz permanent cu dou entiti statele membre i comunitatea (uniunea) iar soluiile adoptate sunt preponderent funcionale, cu un caracter dinamic, ce se raporteaz permanent la stadiul integrrii multilaterale i conjunctura internaional. Ceea ce nu poate fi contestat niciodat este caracterul de structur ntre state i de aceea natura de organizaie internaional este cea mai mprtit de statele membre, fr a se exclude caracterul integrator, dat cu precdere de specificul dreptului comunitar. n acest punct se ajunge la exerciiul puterii de reglementare n realizarea scopului Tratatelor constitutive, cu toate modificrile ulterioare i observndu-se c n majoritatea situaiilor ce in de atingerea obiectivelor urmrite, att Statele membre, ct i Uniunea se bucur de putere legislativ, se pune problema relaionrii ntre cele dou categorii de subiecte. Cum Uniunea nu este o federaie, aceast relaie nu poare fi realizat de o manier explicit, prin stabilirea unei liste de materii i astfel singura soluie este a prioritii n intervenie. Cum Uniunea European este o creaie a Statelor, existnd n baza i limitele voinei statelor membre, prioritar nu poate fi dect intervenia statelor. Ultimele reforme aduse construciei comunitare, constatnd apariia unei culturi pro-europene, evideniaz tendina de transferare a puterii de decizie la state, n viitor ele devenind principalul responsabil al integrrii. Exerciiul puterii de reglementare este de natur esenialmente politic i se unete cu atribuirea de competene Uniunii, derivnd din aceasta. El evideniaz acordul de voin al statelor membre de a exercita puterea suveran, uneori, n comun, n cadrul instituiilor, pentru a obine finalitatea prevzut de ele prin tratatele comunitare. Aceast problem fundamental de ordin politic nu poate fi tranat dect prin norme obligatorii tuturor subiectelor de drept, cu valoare de principiu. Din aceste considerente politico-juridice, subsidiaritatea, ca soluie reglatoare a exerciiului puterii de reglementare State Uniune, poate primi doar valoarea de principiu fundamental de drept comunitar. Valoarea evideniat de noi a fost dat prin Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, proiectul su fiind remis de Convenia european ntr-o prim variant Consiliului European de la Salonic, din iunie 3003, iar ulterior Consiliului European de la
87

Bianca Maria Carmen Predescu, Ion Predescu, Aristide Roibu, Principiul subsidiaritii, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p. 32-36.

21

Roma, din iulie 3003. n Titlul al III-lea privind competenele Uniunii, la art.9 din proiect88 i la art.I-11din varianta supus ratificrii89, Tratatul constituional prevedea c atribuirea de competene, subsidiaritatea i proporionalitatea sunt principii fundamentale ale Uniunii Europene, primul fiind reglementat ca un principiu de ordin constitutiv i subsecventele de ordin funcional. Ulterior, prin Tratatul de la Lisabona, calificarea expres de principiu fundamental a fost abandonat, statele limitndu-se s arate la dispoziii generale, art.3b care sunt principiile ce guverneaz delimitarea competenelor i exerciiul lor90. Vznd c la reuniunea din 15-16 octombrie 2008 de la Bruxelles, n privina reformelor aduse prin Tratatul de la Lisabona, Consiliul European a aprobat alctuirea Grupului de reflecie asupra viitorului Uniunii91, sub preedinia fostului premier spaniol Felipe Gonzlez Mrquez, considerm c o nou form revizuit va fi propus n viitor, n care probabil se vor regsi dezlegrile prezente, inclusiv prevederea subsidiaritii ca principiu funcional, fr caracterizarea sa ca fiind unul fundamental, cunoscut fiind opinia britanic privind reinerea sa ca un simplu instrument. Particularitile Uniunii Europene fac imposibil reglementarea subsidiaritii prin stabilirea unei liste de materii n cazul competenelor concurente, singura soluie fiind prioritatea n intervenie, care datorit caracterului su dinamic, dat de oportunitate, las loc interpretrilor, i de aici temerea rsturnrii ordinii de prioritate n favoarea Comunitii, situaie ce a dus la prevederea prin Protocolul anex la Tratatul de la Amsterdam a criteriilor cantitative i calitative de msurare a efectului util, ce fac preferabil intervenia statelor n concurs cu Uniunea. Aceste criterii fixeaz aplicarea subsidiaritii, iar valoarea ce le poate fi dat de instrument de lucru nu nltur calificarea dat mecanismului reglator al exerciiului puterii de reglementare, ca fiind un principiu funcional ce privete optimul construciei comunitare.

88 89

CONV 850/03, p. 9-10. n Romnia, tratatul a fost dat publicitii cu traducerea, revizia lingvistic i juridic realizat de Institutul European din Romnia, 2004, iar textul cercetat este la p. 48-49. 90 n Romnia, Tratatul de la Lisabona a fost ratificat prin Legea nr. 13 din 7 febr. 2008, coninutul art.3b fiind : (1) Delimitarea competenelor Uniunii este guvernat de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competene este reglementat de principiile subsidiaritii i proporionalitii. (2) n temeiul principiului atribuirii, Uniunea acioneaz numai n limitele competenelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre. (3) n temeiul principiului subsidiaritii, n domeniile care nu sunt de competena sa exclusiv, Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional i local, dar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii. Instituiile Uniunii aplic principiul subsidiaritii n conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. Parlamentele naionale asigur respectarea principiului subsidiaritii, n conformitate cu procedura prevzut n respectivul protocol. (4) n temeiul principiului proporionalitii, aciunea Uniunii, n coninut i form, nu depete ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor. Instituiile Uniunii aplic principiul proporionalitii n conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. 91 A se vedea : Concluziile Preediniei Bruxelles, 15 i 16 octombrie 2008, 14368/08 RO.

22

Fondul cultural i religios Vznd nelesul dat principiului subsidiaritii n funcionarea Uniunii Europene, ne punem n mod legitim ntrebarea dac originea sa conceptual vine direct din sistemul politic german, dac n cultura acestui popor termenul are alt sorginte, dac l ntlnim i n cultura altor popoare i care este sensul uzual reinut de europeni, indiferent de ara n care triesc i cultura creia i aparin. Toate aceste ntrebri fieti pornesc de la sensul dat subsidiaritii n preambulul Tratatului de la Maastricht de creare a unei uniuni din ce n ce mai strnse ntre popoarele Europei, n care deciziile s fie luate ct mai aproape de ceteni, n conformitate cu principiul subsidiaritii modificat prin Tratatul de la Amsterdam n forma o uniune mereu mai strns ntre poarele din Europa, n care deciziile vor fi luate n modul cel mai transparent posibil i ct mai aproape de ceteni. De cele mai multe ori, analiza principiului subsidiaritii debuteaz prin enunul afirmrii originii sale filosofice n doctrina social a Bisericii Catolice92, astfel cum a fost expus de ctre Papa Leone al XIII-lea, n enciclica Rerum novarum din anul 1891 i de ctre Papa Pius al XI-lea, n enciclica Quadragesimo anno sau Non abbiamo bisogno din anul 1931. Doctrina social a Bisericii Catolice s-a nscut n timpul revoluiei industriale, la sfritul secolului al XIX-lea, pentru a da un rspuns i mai ales pentru a rezolva marile probleme de nedreptate social, ce apar acum i care dezvolt mari curente politice i micri sociale, precum socialismul, iar mai trziu nazismul. Tezele principale sunt date prin enciclice papale ce dezvolt un model de aciune al Bisericii, care preia funciile statului n unele privine, ntruct l observ incapabil s mai rspund n mod real nevoilor oamenilor. Referindu-ne la operele susmenionate, n afara ideii de solidaritate social, lectura lor integral i las impresia unor puternice documente programatice, de lupt mpotriva fascismului i mai ales a socialismului. Azi, cnd dup dou decenii de la cderea zidului Berlinului, Europa n integralitate este democratic, iar China ne dovedete c pot convieui cu succes o economie de pia modern cu o structur politic socialist, ne dm seama de ce enciclicele sunt citate doar n partea care ne relev ideea de solidaritate social. Adecvat problemelor din zile noastre, Papa Benedict al XVI-lea, n decembrie 2005 (ianuarie 2006) d enciclica Deus Caritas Est, n care ne ndeamn s nelegem c Dumnezeu este iubire, i nicidecum rzbunare i violen, iar Biserica, fr a mprti idei politice, este datoare s vin n sprijinul celor aflai n nevoie, iar acesta este un mod de via pentru toate generaiile, trecute, prezente i viitoare93. Rerum novarum i Quadragesimo anno pun n eviden conceptul de subsidiaritate94, neles ca ajutor dat de societate persoanei aflat n nevoie. Principiul
92

A se vedea : Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, ed. JurisClasseur, Paris, 2004, p. 262, Jean-Marc Favret, Droit et pratique de lUnion europenne, Gualino diteur, Paris, 2003, p. 210, Margot Horspool, European Union Law, Oxford University Press, 2003, p. 108. 93 Construcia unei ordini sociale i statale drepte prin care fiecruia i revine ceea ce i cuvine ca fiind al su este o atribuie fundamenal pe care trebuie s i-o asume fiecare generaie de fiecare dat. Papa Benedict al XVI-lea, enciclica Deus Caritas Es, nr. 222. Cu privire la comentariul su, a se vedea : Herbert Schambeck, Katholische Sotiallehre und Solidaritt der Generationen, Vanishing youth? Solidarity with Children end young People in an Age of Turbulence, Acta 12, Pontifical Academie of Sozial Science, Acta 12, Vatican City , 2006, p. 507-514. 94 Principiul subsidiaritii este o noutate a secolului XX pentru nvtura tradiional a Bisericii Catolice n materie social. Aceast noutate vine din dezvoltarea actual a vieii moderne, n timp ce coninutul su

23

subsidiaritii susine c structurile cele mai apropiate de om, adic cele considerate inferioare n raport cu altele superioare pe o scar social, trebuie s intervin, fr a se substitui acestora, dar pentru a rezolva de o manier mai adecvat nevoile oamenilor. Familia, asociaiile de ceteni, grupurile religioase sau culturale, administraiile locale, asociaiile economice, antreprenoriale, sindicale i politice, trebuie s se coordoneze ca structuri inferioarecare se ajut reciproc n realizarea funciilor cu care au fost investite, a autonomiei de care dispun i a responsabilitilor ncredinate. Conceptul de subsidiaritate dezvoltat de Biserica Catolic pornete i pune n lumin sensul latin de subsidium, n acest sens conturndu-se trei idei de baz. n primul rnd comunitatea are ca scop s ajute persoanele care, neputnd s aib grij de ele singure, au nevoie s li se asigure aceste condiii mai nti, pentru c orice om i orice societate trebuie s dispun de autonomie, n condiiile drepturilor subiective pe statul le reglementeaz. Pe de alt parte, structurile considerate majore sau superioare trebuie s ajute structurile considerate minore sau inferioare, cu respectarea naturii activitii acestora i fr a le nclca atribuiile, dar ajutndu-le s se emancipeze. n acest sens, principiul este valabil pentru orice societate i comunitate, indiferent de natura sa i condiiile istorice n care se afl. Doctrina social a Bisericii Catolice are n vedere o societate participativ, n care persoanele i grupurile sunt solidare i responsabile n egal msur, iar n acest sens subsidiaritatea nu poate fi separat i nici opus solidaritii. Subsidiaritatea este unul din cele zece principii fundamentale ale doctrinei sociale dezvoltate de Biserica Catolic, dar pe care nu l gsim printre principiile fundamentale de drept ecleziastic, astfel cum au fost date prin Concordatul din 1929 i prin noul Concordat din 1984(1985)95. Catolicismul social, doctrin inspirat de ideile politice ale Revoluiei franceze i cele economice ale Revoluiei industriale, promoveaz o politic social, n nelesul propriu al Bisericii, din care se degaj un profund umanism cretin. Suntem de multe ori tentai s facem o legtur ntre ideile catolicismului social i tezele fundamentale din welfare state, ltat-providence, Sozialstaat, Stato sociale, estado del bienestar. n opinia noastr o astfel de analiz este duntoare Bisericii, cci ea este Hristos i, dei viaa laic dezvolt teorii, teze, concepte ce i au sorgintea n Evanghelie, credina rmne distinct de politic, iar n tentaia mediului politic i economic de a se ntemeia pe religie nu exist nicio complicitate a Bisericii, cel mult doar un apel al lumii laice, pentru a se legitima pe sine prin Iisus Pantocrator. n acest moment suntem tentai s intrm ntr-un discurs de teologie politic, privit ca form a sociologiei conceptelor juridice ce vrea s demonstreze c toate conceptele mai pregnante din doctrina modern a statului sunt concepte teologice secularizate96 i un astfel de studiu marcheaz opera multor oameni de tiin97. Dac
deja prezent , chiar i n mod implicit, n gndireasocial a lui Tommaso dAquino. De la enciclica Rerum novarum a Papei Leone XIII, statul a fost chemat s respecte iniiativa privat, autonomia familiei i mai ales a sindacatelor, adugnd, cnd situaia o cere, tutela i protecia. 95 Cu privire la principiile de drept ecleziastic i raportul dintre Republica Italia i Vatican a se vedea : Compendio di Diritto Ecclesiastico, GEE Simone, Napoli, 2008, p.5-58. 96 C. Schmitt, Politische Theologie. Vier Kapitel zur Lehre von der Souvranitt, Berlin, 1934, p.50, citat n : Armin Adam, Teologia politica, ed. Claudiana, Torino, 2008, p. 142. 97 Putem afirma, exempli grazia, c ntreaga oper a profesorului Herbert Schambeck este dedicat unei astfel de analize, i cu privire la stat i drept n general, i cu privire la particularitole i fundamentele sistemului austriac, dar i n privina dreptului comunitar, inclusiv principiul subsidiaritii : Verfassungsrecht, Religion und Gesichte, Die Verantwortung des Christen in der Politik, Christian Faith in

24

privim ntreaga organizare a statului i dreptului, a societii n ansamblul su, nu este greu s observm c Evanghelia este cea mai important surs de fundamentare a raporturilor sociale, nvturile sale regsindu-se n mai toate marile soluii juridice, politice, economice, iar cele care s-au ndeprtat mai mult de Sfnta Scriptur, n timp au fost repudiate de societate. Sistemul axiologic n care trim i cultura european sunt cretine, ntemeindu-se pe viaa i opera lui Iisus. Desprins n secolul al XVI-lea de Biserica Romano-Catolic pentru a da via imperativului cuius regio, eius religio i cerinelor maselor populare ca Biserica s rspund nevoilor comunitii, cci ea este societas fidei et spiritus sancti in cordibus (Confesione Augustina, 1530)98, religia protestant i-a elaborat propria doctrin, intrat n cultura fidelilor si, i poate c soziale Marktwirtschaft din epoca bismarckian, bazat pe solidaritatea socio-profesional finanat prin cotizaiile sociale99, este un reflex al spiritualitii confesionale germane. Autoritatea landurilor, rolul central al comunitii, solidaritatea oamenilor ntr-o societate cldit pe i prin munc, disciplina venit din respectarea normei juridice, sunt o stare de spirit n care este greu s distingi laicul de religie. Din fond cultural profund dat de credin se formeaz un anumit mod de gndire i fiecare dintre noi operm, ntr-o lume divers, n mod firesc prin intermediul conceptelor n care am fost educai i n care trim. De aceea diversitatea d farmec oricrei noi construcii, iar modelul nu poate fi dect unul compozit, de aceea Europa din ce n ce mai unit nseamn dialog, cunoatere, nelegere, toleran. Fiecare venim cu o zestre cultural complex, care inevitabil ne marcheaz atitudinile. Astfel este uor de neles de ce Biserica Anglican, n care Regele este primul ierarh, afirmat ca o Biseric a Statului, suveran i mult timp n disput cu autoritatea ecclesial a Vaticanului, a generat un mod propriu de filtrare a conceptelor i politicilor specifice Uniunii Europene. De aceea, pentru cei 19 milioane de credincioi ortodoci romni, locuitori ai fostei Sciii, ce a primit credina ntru Hristos de la Sfntul Apostol Andrei, n urm cu aproape dou mii de ani100, integrarea european primete o maxim importan, ntruct lucrarea de construcie a Europei unite devine pentru Ortodoxie o provocare nou i o ans pentru a exprima, ntr-un mod nou, fidelitatea noastr fa de Evanghelia Iubirii divine pentru umanitate ntr-un context nou, n care coexist i, uneori, se confrunt laicitatea secularizat i pluralismul religios, ameninare permanent a fragmentrii i dorina unitii, tensiunea ntre unirea statelor fondat pe principii juridice i comuniunea existenial trit de persoane i de popoare diferite.101

Politics, its Exigencies and Challanges, Kirche, Staat und Demokratie, La destine europenne de lAutriche, Katholische Sotiallehre und Solidaritt der Generationen, Das Subsidiarittprinzip, u.s.w. 98 Die Bekenntnisschriften der Evanghelisch Lutheranischen Kirche, Gottinga, 1976, p.234, citat n : Armin Adam, Teologia politica, ed. Claudiana, Torino, 2008, p. 108. 99 Cu privire la conceptul de soziale Marktwirtschaft, raportul dintre acesta i cel n materie constituional a se vedea : Philippe Brault, Guillaume Renaudineau, Franois Sicard, Le principe de subsidiarit, La documentation Franaise, Paris, 2005, p. 61-62. 100 Cu privire la primele mrturii cretine, predicarea despre Evanghelie i documentele ce atest prezena Apostolului Andrei n Dacia, originea latin a principalelor cuvinte religioase, ncepnd cu Dumnezeu = Deus, evoluia cretinismului i specificul la romni, a se vedea : Mircea Pcurariu, Istoria Bisericii Ortodoxe Romne, ed. Andreiana, Sibiu, 2007. 101 PF Daniel, Patriarhul Bisericii Ortodoxe Romne, Biserica Ortodox i noua Europ, n : Biserica Ortodox i Europa contemporan, Editura Mitropoliei Oltenia, Craiova, 2007, p.46.

25

n Declaraia Comun semnat de Sanctitatea Sa Papa Ioan Paul al II-lea i Preafericitul Printe Teoctist, Patriarhul Bisericii Ortodoxe Romne, la Vatican, n octombrie 2002 se arat : Cu ct vor fi mai unii n mrturisirea Unicului Dumnezeu, cu att ei vor da expresie, consisten i spaiu sufletului cretin al Europei, sfineniei vieii, demnitii i reconcilierii, valorilor familiei, aprrii creaiei. Europa ntreag are nevoie de bogie cultural creat de Cretinism. Biserica Ortodox Romn, centru de ntlnire i de schimburi ntre tradiiile bogate slave i bizantine ale Rsritului, i Biserica Romei, care, n componenta sa latin exprim vocea occidental a unicei Biserici a lui Hristos, trebuie s contribuie mpreun la o misiune care caracterizeaz cel de al treilea mileniu102. n aceast lucrare de construire a Europei unite, drumul Bisericii este de sine stttor, fr a servi drept sprijin conceptual diverselor doctrine laice. Biserica are contiina c spiritualitatea cretin constituie mediul cel mai propice pentru desfurarea vieii umane. Ea este, n acelai timp, contient c valorile sale nu se pot impune prin alte mijloace dect prin mrturisire, prin convingere103. Sensul dezvoltat de Biserica Catolic n privina subsidiaritii a produs dezbateri ample n ultimii ani n Italia, sussidiariet ed educazione, sussidiariet e riforme instituzionali fiind teme analizate de o manier foarte complex de fundaia constituit n acest sens104. Reformele instituionale puse n discuie privesc sistemul constituional i electoral, modelul actual al statului social, federalismul, inclusiv n domeniu fiscal, punnd n discuie cunoaterea termenul i nelesul uzual reinut de oameni. Lectura crii scoate n eviden c o majoritate semnificativ a populaiei dorete reforme profunde n societate, i vede n subsidiaritate o eventual soluie, de unde i opiunea mai nti pentru sensul orizontal dat de Biseric, dar care n mod inevitabil, n privina organizrii publice, indiferent de nivel, implic i forma vertical specific federaiilor. Lectura relev c subsidiaritatea orizontal poate primi doar valoarea de instrument de lucru, n timp ce n forma vertical este inevitabil un principiu de organizare a unui sistem. Pe de alt parte, o demarcaie net ntre diferitele nelesuri nu poate fi fcut, de cele mai multe ori aflndu-se n conexiune logic, i astfel implicnduse reciproc. Aceast implicare aduce n discuie validitatea opiunii unui stat unitar pentru implementarea subsidiaritii n modul de organizare a puterii, chiar i local, pentru c nu poi s negi ceea ce afirmi. Sintetiznd ntreaga analiz a dezbaterii politico-juridice din Italia i raportndune la specificul construciei comunitare, reiese clar c Uniunea European a mprtit sensul vertical al subsidiaritii, n timp ce meniunea din preambul, ce face trimitere la forma orizontal de sorginte religioas are doar valoarea de asimilare a termenului, pe fondul general de percepie i cultural, comun unei pri a continentului nostru.
102

Declaraia Comun semnat de Sanctitatea Sa Papa Ioan Paul al II-lea i Preafericitul Printe Teoctist, Patriarhul Bisericii Ortodoxe Romne, la Vatican, octombrie 2002, citat de IPS Teofan, n : Biserica Ortodox i Europa contemporan, Editura Mitropoliei Oltenia, Craiova, 2007, p. 52. Preafericitul Printe Teoctist a trecut la cele venice n vara anului 2007, din toamna aceluiai an Patriarh al Bisericii Ortodoxe Romne fiind Preafericitul Daniel, fost Mitropolit al Moldovei. Din luna iunie 2008, IPS Teofan este uns Mitropolit al Moldovei i Bucovinei, dup ce timp de opt ani a slujit ca Mitropolit al Olteniei i Arhiepiscop al Craiovei. 103 IPS Teofan, ,,Sufletul Europei unite, n Biserica Ortodox i Europa contemporan, Editura Mitropoliei Oltenia, Craiova, 2007, p. 55. 104 A se vedea lucrarea : Sussidiariet e riforme instituzionali, Rapporto sulla sussidiariet 2007, Mondadori Universit, Milano, 2008.

26

Ne punem n mod legitim ntrebarea dac, pentru Biserica Catolic are doar sensul de solidaritate105, sau subsidiaritatea este neleas i ca un principiu de relaionare ntre Sfntul Scaun i Bisericile naionale, componente ale Bisericii Universale. Din secolul al V-lea pn n secolul al XIV-lea, Sfntul Printe a exercitat att funcia de ef spiritual al Bisericii Catolice, ct i un rol politic n raport cu guvernrile rilor catolice106, mai pronunat ntre secolele XI-XIV. Chiar dac Imperiul catolic carolingian a rmas o mrturie istoric, Primatul Papal nu poate fi contestat, rmnnd specific organizrii Bisericii Catolice, iar raporturile sale cu structurile ecclesiale naionale se explic doar prin subsidiaritate, ca mod de relaionare ntr-un sistem de tip federal. Vznd particularitile construciei comunitare i organizarea Bisericii Catolice, putem spune c elementele de structur federal sunt mult mai puternice la entitatea religioas, aa nct pentru o parte dintre europeni, subsidiaritatea este un model tradiional de organizare a unui sistem social. Dar acest sens al subsidiaritii nu a fost acceptat de comunitile religioase ce s-au desprins de sub Autoritatea Suprem Papal, dnd natere diferitelor forme ale Reformei. De aici i nelesul de solidaritate, ce este dat subsidiaritii, de Biserica Catolic, ncepnd cu secolul al XIX-lea107. Biserica Ortodox Romn, n mod tradiional este autocefal, ca toate Bisericile Ortodoxe i cunoate n dreptul canonic principii cu fond dogmatic i juridic, ct i principii cu fond simplu juridic, printre care nu ntlnim niciodat subsidiaritatea108. Biserica Ortodox Romn are propriul Statut de organizare i funcionare, opozabil statului i organizrii sale laice, politice, juridice, economice i sociale, ntruct a fost recunoscut prin Hotrre de Guvern109, dup aprobarea sa de ctre Sfntul Sinod. Statutul pentru organizarea i funcionarea Bisericii Ortodoxe Romne d o reglementare exhaustiv, n continuarea tradiiilor religioase i cu o privire ampl asupra dezvoltrii prezente a vieii110.

105

n lucrri teologice germane ntlnim doar conceptul de solidaritate, ceea ce denot c acesta este un termen mai rspndit dect cel de subsidiaritate. A se vedea : Taschenlexikon Religion und Theologie (SZ), Vandenhoeck & Ruprecht, 1993, p. 61. 106 Cu privire la aceast analiz, a se vedea : Jean-Louis Clergerie, Le principe de subsidiarit, ed. Ellipses, Paris, 1997, p. 12-15. 107 Cu privire la o analiz a acestui aspect a se vedea : Jean-Louis Clergerie, Le principe de subsidiarit, ed. Ellipses, Paris, 1997, p. 16-20. 108 A se vedea : Ioan N. Floca, Drept canonic ortodox, Editura Institutului biblic i de misiune al Bisericii Ortodoxe Romne, Bucureti, 1990, p. 191-206, Alexandru Stnciulescu, Drept canonic, ed. Sitech, Craiova, 2006, p. 107-121. 109 H. G. nr. 53 din 16 ianuarie 2008. 110 Prin Dispoziiile cu caracter general ale Statutului B.O.R. se arat : Art.1 Biserica Ortodoxa Romna este comunitatea cretinilor ortodoci, clerici, monahi i mireni, constituii canonic n parohii i mnstiri din eparhiile Patriarhiei Romne aflate n interiorul i n afara granielor Romniei, care mrturisesc pe Dumnezeu n Sfnta Treime,Tatl, Fiul i Duhul Sfnt, pe temeiul Sfintei Scripturi i al Sfintei Tradiii i particip la viaa Bisericii prin aceleai Sfinte Taine, slujbe liturgice i rnduieli canonice. Art.2 (1) Biserica Ortodoxa Romn, de origine apostolic, este i rmne n comuniune i unitate dogmatic, liturgic i canonic cu Biserica Ortodox universal. (2) Biserica Ortodox Romn este autocefal i unitar n organizarea i n lucrarea sa pastoral, misionar i administrativ. Art.3 (1) Biserica Ortodox Romn are conducere sinodal ierarhic, potrivit nvturii si canoanelor Bisericii Ortodoxe i tradiiei sale istorice. (2) Biserica Ortodox Romn se administreaz n mod autonom prin organisme proprii reprezentative, constituite din clerici i mireni, potrivit Sfintelor Canoane, dispoziiilor prezentului Statut i altor dispoziii ale autoritii bisericeti competente.

27

n terminologia ortodox ntlnim termenul de comuniune, iar Biserica dezvolt o misiune social-filantropic. Viaa ntru Hristos () este mrturia Bisericii propus Europei, propus lumii. Fundamentat pe aceast mrturie care o definete i o oblig la lucrare, Biserica propune contiinei europene criterii de via inspirate de Evanghelie. Ea ofer europenilor ceea ce este mai necesar pentru viaa lor normal i anume comuniune n cadrul comunitii ecclesiale () Acest dinamism centrat pe credina n Dumnezeu i pe o relaie spiritual interactiv cu semenii aduce profunzime de via Europei i, prin aceasta, fundament de unitate i dinuire n timp111. ntr-o construcie ambiioas, fr precedent n istoria multimilenar a continentului nostru, valorile libertii, egalitii i solidaritii, democraia i domnia legii, care stau la fundamentul Uniunii Europene se bucur de consideraiunea Bisericii.() toate valorile amintite stabilesc doar un minim necesar de convieuire ntre oameni () Constrngerile legale i drepturile omului nu pot nlocui nevoia omului de comuniune, de bogie sufleteasc, de via112. Fundamentele existenei umane vin din credina ntiului nceput Dumnezeiesc i Biserica are contiina c spiritualitatea cretin constituie mediul cel mai propice pentru desfurarea vieii umane. Ea este, n acelai timp, contient c valorile sale nu se pot impune prin alte mijloace dect prin mrturisire, prin convingere113. n lucrarea prezent am ncercat s evideniem mprumutarea din concepte religioase a sensului politic i juridic de subsidiaritate, mai ales n cadrul Uniunii Europene, pentru c realitatea nu poate fi contestat. Asumarea cu discernmnt a culturii vremii n sensul artat de Sfntul Pavel Toate s le ncercai ; inei ce este bine (I Tes. 5,21) este un imperativ al lucrrii Bisericii. Fr o atitudine de acest gen, Biserica nceteaz s fie ceea ce, de fapt, este n esena ei : prelungire n istorie a Pogorrii Sfntului Duh asupra umanitii114. Cu certitudine, termenul latin de subsidiarius, subsidior a dat natere n timp unor construcii variate semantic, nc din epoca roman, prin care oamenii i-au exprimat reprezentri diverse, n funcie de nevoile vremurilor fiind mai folosite unele dintre ele, i percepute astfel ca dnd sensul de baz. Marea diversitate ce caracterizeaz viaa n zile noaste ne mpiedic s dm verdicte, s postulm enunuri universale. Pentru organizarea i funcionarea Bisericii Catolice, subsidiaritatea este primit n primul rnd cu valoare de principiu, att n sens vertical, cu privire la relaia dintre Suveranul Pontif i Bisericile naionale, dar i cu valoare de instrument, ridicat la rangul de principiu ecclesial pentru aciunea permanent a cultului n relaia cu oamenii.
Art.4 (1) Biserica Ortodoxa Romn este autonom fa de Stat i fa de alte instituii. (2) Biserica Ortodox Romn stabilete relaii de dialog i cooperare cu Statul i cu diferite instituii pentru mplinirea misiunii sale pastorale, spiritual-culturale, educaionale i social-filantropice. Art.5 (1) Biserica Ortodox Romn cuprinde pe cretinii ortodoci din ar i pe cretinii ortodoci romni din afara granielor rii, precum i pe cei primii canonic n comunitile ei. (2) Biserica Ortodox Romn este naional i majoritar potrivit vechimii apostolice, tradiiei, numrului de credincioi i contribuiei sale deosebite la viaa i cultura poporului romn. Biserica Ortodox Romn este Biserica neamului romnesc. 111 IPS Teofan, Sufletul Europei unite, n Biserica Ortodox i Europa contemporan, Editura Mitropoliei Oltenia, Craiova, 2007, p. 51. 112 IPS Teofan, Sufletul Europei unite, n Biserica Ortodox i Europa contemporan, Editura Mitropoliei Oltenia, Craiova, 2007, p. 52. 113 Ibidem, p.55. 114 Ibidem, p. 55.

28

Solidaritatea este un instrument intrinsec Bisericii Lutherane, ce a intrat astfel n cultura fidelilor. Comuniunea ine de esena Bisericii Ortodoxe Romne i universale, iar subsidiaritatea este un termen nefolosit, urmare neadecvrii lui dogmatice i diferenelor conceptule ce exist ntre cele dou Biserici Cretine. n ultimele decenii, pentru a rezolva o problem esenial a existenei i funcionrii sale, Uniunea European instituie subsidiaritatea ca principiu intrinsec exercitrii puterii de reglementare, ce ordoneaz intervenia statelor membre i a Comunitii n cazul competenelor concurente. Caracterul su puternic filosofic i politic este atenuat prin aplicarea criteriilor cantitative i calitative de msurare a oportunitii interveniei celor dou entiti, astfel subsidiaritatea primind i o valoare instrumental. Importana dat n zilele noaste subsidiaritii d natere unor mari dezbateri n Italia, privind oportunitatea implementrii n organizarea intern a statului i societii, ce scot n eviden multiplele implicaii ale conceptului i anun posibila sa deturnare n scopuri nedorite. Suntem pe un drum nou, comun, ce ridic mereu alte i alte provocri, n faa crora europenii sunt chemai s dea un rspuns nelept, n buna tradiie multimilenar, ce a deschis calea spre prosperitate i pace. Rdcinile nu reprezint doar trecutul arborelui ci factorii de supravieuire spunea Preafericitul Christodoulos. Europa prezentului este a naintailor i a urmailor notri, aa cum a prefigurat Charles de Gaulle necesitatea de a uni politica Europei, (...) un contact permanent, organic pentru a stabili politica noastr comun. (...) i ca ea s se manifeste de o manier independent (...) n problemele mondiale i europene.

29