Sunteți pe pagina 1din 13

2.1.

CARACTERISTICI GENERALE ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE


Administratia publica are ca obiect realizarea valorilor politice care exprima interesele generale ale societatii organizate in stat si care sunt formulate in legi de catre organele puterii legiuitoare, precum si executarea hotararilor judecatoresti, date in temeiul legii. Caracterizand administratia publica drept o activitate in principal organizatorica, desprindem pozitia sa de intermediar intre planul conducerii politice si planul in care se realizeaza valorile politice, deciziile politice Fara a le detalia, redam caracteristicile generale ale administratiei publice, astfel cum au fost ele formulate de Henry Puget[1]. a) Administratia constituie un corp intermediar, creat in vederea actiunii, ea este facuta pentru a actiona si de aceea este subordonata; In calitate de corp intermediar creat pentru actiune, administratia este subordonata. Iata prima caracteristica: ea este totdeauna subordonata guvernului, care ii prescrie ce trebuie sa faca, ii numeste sefii si ii furnizeaza mijloacele. Intr-o societate veritabil civilizata, ea este subordonata dreptului, legii, care ii stabileste obiectivele, ii fixeaza limitele, ii impune respectul unor garantii. Ea traieste sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai bine spus, administratia nu este in intregime un organism autonom. Cu toate acestea, chiar subordonata, administratia pastreaza, asa dupa cum am mai spus, o parte din putere, care ii este proprie. Legile, regulamentele, stavilesc arbitrariul administratiei, ea este supusa legilor generale. Peste tot exista reguli care stabilesc organizarea si determina principiile de functionare a serviciilor, peste tot exista un drept administrativ descriptiv. Administratia, instrumentul Statului, respectiv al colectivitatilor locale, poseda totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechizitie asupra oamenilor si lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere. Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variaza, rigoarea controlului este diferita. Insa administratia pastreaza totdeauna o marja de libertate, ea are aprecierea oportunitatii, trebuie sa se conformeze legii, dar ii apartine si aprecierea daca, in circumstantele care se prezinta, ea trebuie sa actioneze sau sa se abtina. Ori de cate ori nu are prescriptii imperative si ori de cate ori survin evenimente exceptionale, posibilitatile sale se largesc. Administratia se misca intr-o retea de legi. Ea are totusi o anumita initiativa si o competenta decizionala limitata. Administratia indeplineste doua mari categorii de sarcini: unele de executie, altele de elaborare.

Executarea implica interpretarea unor texte, cautarea mijloacelor si executarea, coordonarea intre activitatile diverse si procedee diferite, adaptarea mijloacelor si procedurilor la imprejurari. Elaborarea comporta pregatirea de catre administratie a textelor care devin obligatorii pentru aceasta administratie, odata ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea pregateste texte apoi, in cadrul dispozitiilor in vigoare, stabileste liniile generale fata de care isi conformeaza actiunea, pregateste alegerea unei politici administrative. In sferele sale superioare, administratia orienteaza activitatea de executare pe care ansamblul autoritatilor si agentilor sai trebuie sa o realizeze. In orice caz, administratia este supusa legii, ea este dependenta de guvern, ea trebuie sa se conformeze optiunilor Parlamentului, posedand totusi o autoritate secundara; nu este numai subordonata, ci si puternica. Administratia da un ajutor tehnic sefului Statului, Parlamentului, ministrilor, colaborand cu acestia; ea face cunoscute nevoile si posibilitatile si poate contracara, in mediul sau de actiune, excesul. Ea trebuie tinuta in mana de puterea politica, prin vigilenta cetatenilor si gratie jocului contradictiilor si libertatilor publice. Cand administratia inceteaza sa serveasca si vrea sa domine, se ajunge la abuz. Astfel, administratia are ca prima caracteristica aceea de a fi subordonata si nu de a se dovedi puternica. b) A doua caracteristica pe care o prezinta administratia este aceea de a fi ierarhizata si ordonat 959h77j a; Administratia este ierarhizata, adica divizata pe verticala si in transe orizontale, in grade sau etaje; organul situat la unul din aceste etaje exercita o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare si este, la randul sau, supus autoritatii organului superior, daca acesta exista. Ierarhia administrativa, care imita ierarhia militara, este un procedeu pentru a asigura coeziunea si disciplina administratiei; ea permite guvernului sa conduca administratia iar, in interiorul administratiei, faciliteaza transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilitatilor si supravegherea executarii. In acest cadru ierarhic se exercita puterea de comandament, de control si disciplina. Aceste puteri derivate din ierarhie se manifesta mai energic asupra functionarilor numiti. Exista si agenti ai administratiei care sunt alesi. Puterile autoritatilor superioare sunt exercitate uneori asupra personalului, dar de cele mai multe ori puterea autoritatii superioare se manifesta asupra actelor emise de autoritatea inferioara. Aceasta putere ierarhica, prin intermediul controalelor, care sunt o consecinta si o manifestare a ei, tinde spre asigurarea unitatii de actiune a aparatului administrativ. Controlul care se exercita asupra administratiei este de natura diferita; el poate fi pur administrativ, operat din interiorul administratiei insasi si direct legat de puterea ierarhica, dar el poate fi executat si de un judecator, caz in care se ataseaza de ideea puterii suverane de control si justitie, care apartine suveranului sau poporului si este delegata tribunalelor.

c) In toate tarile, administratia nu este numai subordonata si ierarhizata ea este, de asemenea, remunerata, civila, laica, egalitara; Administratia este remunerata. Exista doar putini agenti ai administratiei care nu primesc o retributie, un salariu din bugetul public. Functiile publice gratuite sunt o exceptie. Administratia este in mare parte civila. Exista, insa, in toate tarile o armata si o administratie militara, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata. Nevoile publice, altele decat cele pe care le implica fortele armate, sunt rezolvate prin administratia civila. In societatile moderne nu exista decat in mod exceptional o confuziune intre functiile civile si cele militare. In cazuri exceptionale, autoritatea militara intervine legalmente in materie civila, in urma unei relatii deschise de autoritatea civila, sau dupa proclamarea starii de urgenta. Unii militari sunt insarcinati cu functii civile, in special in functii de autoritate, in perioadele de criza sau de dictatura. Administratia este laica, pentru ca ea foloseste un personal care nu este clerical si care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. Exista, totusi, inca, tari in care laicitatea nu se manifesta in intregime, unde cultul are un caracter de serviciu public, chiar de invatamant. In Anglia, biserica anglicana este recunoscuta ca biserica de Stat. Italia si Spania au un organ concordiar. Administratia este egalitara, in sensul ca ea furnizeaza servicii tuturor, fara a face distinctie de origine, de rasa, de partide politice, principiu care nu este intotdeauna si pretutindeni aplicabil. d) Administratia este in toate tarile formalista, scrisa si birocratica; Administratia actioneaza dupa anumite proceduri, conform unor precedente. Exista un traditionalism administrativ care poate antrena rutina si care duce la un ritm lent. Administratia este scrisa, ea are la baza documente, fapte, decizii, consemnate in documente conservate in scris. Administratia actioneaza din birourile sale, adica din interiorul localurilor unde este instalata si unde personalul sau este instalat in mici grupe, denumite birouri. Formalismul si birocratismul sunt proprii, fie ca vrem sau nu, oricarei administratii dezvoltate; este variabil numai gradul si trebuie evitate exagerarile care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic. e) Administratia este permanenta, ea necesita, din ce in ce mai mult, cunoastere si tehnicitate; Administratia face loc reprezentantilor alesi ai populatiei, ea foloseste auxiliari, agenti temporari, dar foloseste, mai ales, functionari permanenti; prin aceasta permanenta a functionarilor, administratia are o continuitate, formeaza corpuri. Deoarece sarcinile administratiei au devenit din ce in ce mai delicate, necesitatea cunoasterii, a competentei, a tehnicitatii speciale este imperioasa.

Administratia, cu multiplele sale specialitati, trebuie sa foloseasca veritabili tehnicieni; ingineri, medici, juristi, economisti, psihologi etc., dar chiar personalul pur administrativ trebuie sa aiba, cel putin la esaloanele superioare, o formatie extrem de solida si trebuie sa-si insuseasca in serviciul pe care-l ocupa o parte din tehnicitate. f) Administratia este compartimentata vertical si orizontal; Dupa cum vom vedea in partea de analiza destinata structurilor, administratia este divizata in grupe de servicii, astfel: pe ministere, in fiecare minister pe directii si in cadrul directiilor pe birouri; alaturi de ministere sunt stabilimente publice, agentii independente, societati nationale sau corporatii publice, cu serviciile din cadrul lor, cu birourile lor. Administratia este impartita apoi prin transe orizontale, administratii centrale, servicii exterioare sau "in-the-field", serviciile colectivitatilor locale. Aceasta compartimentare si aceste diviziuni verticale si orizontale face sa se nasca mari probleme de coordonare si comunicare, de centralizare si descentralizare, de concentrare si desconcentrare. g) Administratia publica este intr-o continua expansiune Alaturi de aspectele esentiale ale administratiei publice insasi, se produce un fenomen de ordin general: administratia se dilata, ea este in expansiune. De peste o jumatate de secol, in toate tarile lumii, administratia se dezvolta, se extinde: exista o crestere a serviciilor publice. Pretutindeni Statul intervine din ce in ce mai mult in viata natiunii. S-a trecut de la Statul-jandarm la Statul-providenta; corelativ, serviciile publice au crescut in numar si in volum. Vechile servicii publice se largesc, se amplifica, asa, de exemplu, apararea nationala, posta, transporturile. Anterior secolului XX, nu exista, practic, un serviciu public de invatamant sau de asistenta. Acum au aparut servicii publice noi, servicii publice de aviatie civila si militara, servicii de cercetare atomica. Multe alte domenii, care in trecut erau o chestiune particulara, astazi s-au organizat in servicii publice. In fine, au aparut noi servicii sociale si servicii economice. Alaturi de serviciile publice ale Statului, exista numeroase servicii ale colectivitatilor locale. Expansiunea administrativa rezulta dintr-o tendinta interna a administratiei, o tendinta naturala de a se extinde, de a prolifera; este tendinta generala pe care o semnala Spinoza: "totul tinde a persevera in eul sau si de a mari acest eu". Orice sef de birou aspira sa devina sef de serviciu, seful de serviciu sa devina director, mareste numarul functionarilor publici, largeste campul activitatilor, pentru a justifica marirea serviciilor, avansarea conducatorilor acestora. Aceasta este insa o cauza accesorie si o explicatie insuficienta. Cauza vine din tendinta Statului de a face fata unor noi nevoi sociale, de a oferi conditii de viata mai bune membrilor sai, impotriva diferitelor riscuri ale vietii.

Lumea intreaga a parvenit la o "varsta administrativa". Aceasta varsta se caracterizeaza prin numarul si volumul serviciilor publice si prin complexitatea administratiei. De altminteri, procedeele administrative proprii nu sunt singurele utilizate. Administratia, si mai ales administratia economica, recurge la procedee de drept privat. Dezvoltarea serviciilor publice are consecinte majore. Numarul agentilor, numarul functionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut si, deci, trebuie gasite resurse, trebuie extinse serviciile financiare. Contactele administratiei cu cei administrati s-au multiplicat prin faptul ca administratia sia asumat noi sarcini si interventii in viata particularilor. Buna functionare a administratiei, a serviciilor publice, a devenit un element de liniste, dupa cum proasta stare si mersul defectuos al serviciilor publice este la originea multor crize politice si chiar revolte populare. Statul trebuie sa se preocupe din ce in ce mai mult de numarul mare de agenti si, in acelasi timp, nu trebuie sa uite ca atunci cand administratia este prea dezvoltata, ea constituie o putere si cauta sa obtina avantaje. Statul modern, prevazut cu un aparat administrativ enorm, trebuie sa fie tare, sa nu piarda controlul administratiei, sa nu fie lovit de neputinta, in ciuda gigantismului sau, sau tocmai din cauza acestuia. Mai mult ca oricand, in lumea actuala trebuie sa fie asigurate caracterul egalitar si neutralitatea administratiei.

2.2. FUNCTIILE ADMINISTRATIEI PUBLICE IN STATUL DE DREPT


Administratia publica fiind o activitate in principal organizatorica, aceasta are, asa cum am mai aratat, pozitia de intermediar intre planul conducerii politice si planul unde se realizeaza valorile politice, deciziile politice. Aceasta caracteristica nu exclude activitatea de conducere in administratia publica - ca activitate creatoare - ci, dimpotriva, o presupune la anumite dimensiuni si in cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia ca activitatea de conducere realizata de catre administratia publica se desfasoara la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaza la nivelul regiilor autonome sau societatilor comerciale care au drept obiect activitati productive de prestari servicii sau social-culturale, in calitate de producatori directi ai valorilor materiale si spirituale. Pornind de la asemenea observatii de ordin general, vom descifra urmatoarele functii ale administratiei publice in cadrul sistemului social global[2]: a) In prim plan (determinata de pozitia pe care o are administratia in raport cu puterea politica) se afla functia de mecanism intermediar de executie, ce are menirea de a organiza si a asigura executia - in ultima instanta folosind autoritatea sa sau chiar constrangerea. Aceasta functie primara are mai multe laturi, si anume: . functia de pregatire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;

. functia de organizare a executarii deciziilor politice; . functia de executare directa, in concret a deciziilor politice; . functia de asigurare a executarii deciziilor politice, care se realizeaza fie prin convingere, fie la nevoie, folosind forta de constrangere; . functia de purtator al cererilor, dorintelor si necesitatilor membrilor societatii in fata autoritatilor competente sa adopte decizii asupra acestora. Toate aceste functii, care nu reprezinta altceva decat demultiplicari ale functiei primare pe care o are administratia publica, de mecanism intermediar de executie al valorilor politice, subliniaza rolul administratiei publice de colaborator al puterii politice in organizarea societatii si reglementarea functionarii ei. b) Pe un plan mai indepartat, pot fi conturate functiile derivate ale administratiei publice, care se refera la scopurile actiunilor desfasurate de aceasta. In conditiile statului de drept administratia publica are drept scop infaptuirea deciziei politice, reflectata in legi si celelalte acte normative ale autoritatilor statului si ale colectivitatilor locale. In acest plan putem distinge: - functia de instrument de conservare a valorilor materiale si spirituale ale societatii. Aceasta functie asigura continuitatea si perenitatea societatii. Prin aceasta functie, teoretic, administratia poate fi supusa unei anumite inertii si tendinte de imobilism, in sensul ca poate manifesta spirit refractar fata de nou, fiind favorabila mentinerii ordinii stabilite; - functia de organizare si coordonare a adaptarilor ce se impun datorita transformarilor ce se produc inerent in evolutia diferitelor componente ale societatii, in special, in structura economica a acesteia. Problematica functiilor administratiei publice a fost si poate fi abordata din multiple puncte de vedere[3]. Ceea ce credem ca se degaja din toate aceste analize este faptul ca administratia publica indeplineste importante functii cu caracter politic, legate de existenta, organizarea si functionarea statului si a colectivitatilor locale, fara de care nu se poate concepe o societate moderna; in epoca contemporana, mai ales - ea are functii cu un pronuntat caracter de ocrotire a colectivitatilor umane, in ultima instanta, a fiecarui membru al societatii. Dupa unii autori, functia administrativa a ocrotirii existentei omului duce la posibilitatea unei antropologii a administratiei[4]. Pentru a-si realiza functiile sale, in continutul procesului de conducere din administratia publica, se regasesc - in proportii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administratiei respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativa a lui Henri Fayol, care afirma ca "administrer c'est prvoir, commander et contrler"[5], vom observa ca si administratia publica, in realizarea functiilor sale, trebuie sa prevada si sa programeze; sa organizeze procesul de executie; sa decida, dar sa si pregateasca variante de decizii pentru decidentul politic; sa coordoneze procesul de executie si, in sfarsit, sa controleze intreaga activitate de punere in executare si realizare a valorilor politice. Atributiile administratiei publice privind previziunea si programarea sau planificarea se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregatirea proiectelor, decizia in aceasta materie fiind atributul puterii politice. In practica sociala se poate remarca insa, de la etapa la etapa, si in functie de regimul politic si forma de guvernamant, o influenta mai mare sau mai mica a administratiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt.

Asa dupa cum spuneam, administratia publica este supusa regulilor continuitatii, una din functiile ei fiind asigurarea continuitatii si perenitatii societatii. De aceea, putem afirma ca - in mare masura si datorita mijloacelor material-tehnice si umane de care dispune, administratia publica influenteaza stabilirea prognozelor si a programelor. Trebuie, de asemenea, avuta in vedere tentatia administratiei de a prezenta optiunea pentru viitor intr-o varianta unica, considerata ca fiind optima. Atributiile administratiei publice in materie de organizare reprezinta in mod indiscutabil din punct de vedere cantitativ si calitativ - una din cele mai importante laturi prin care administratia isi realizeaza functiile sale in cadrul sistemului social[6]. Cunoscut fiind faptul ca limitele si continutul activitatii administrative deriva din atributiile autoritatilor publice stabilite prin Constitutie si alte acte normative si observand natura acestora, vom putea constata ca, in cadrul administratiei publice, activitatile ce tin de latura organizatorica au o pondere mai mare in raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere[7]. In acest sens, Constitutia Romaniei precizeaza in art.101(1) ca principala atributie a Guvernului este asigurarea realizarii politicii interne si externe a tarii si exercitarea conducerii generale a administratiei publice, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament. Legea pentru organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor nr. 90/2001, precum si Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 prevad, de asemenea, importante atributii de organizare pentru autoritatile administratiei publice centrale de specialitate si pentru autoritatile administratiei publice locale. Atributul de comanda se regaseste in activitatea administratiei publice in doua planuri: . administratia publica colaboreaza la adoptarea deciziilor politice prin pregatirea acestora; . administratia publica adopta deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric si a conditiilor concrete in vederea implementarii deciziilor politice. In legatura cu primul aspect este necesar sa mentionam mai intai ca administratia publica are sarcina de a informa sistematic, ritmic si complet, puterea politica asupra starii sistemului in ansamblul sau. Informatiile trebuie - datorita cantitatii si complexitatii lor - sa fie prelucrate si transformate in informatii utilizabile. Culegerea si prelucrarea informatiilor trebuie sa se desfasoare potrivit exigentelor stabilite de cei care le intrebuinteaza, insa in orice caz administratia publica, realizand acest atribut, nu trebuie sa se transforme intr-un filtru-obstacol in fata efortului puterii politice de a cunoaste realitatile mediului social[8]. Informatia realizata de administratie trebuie sa faciliteze puterii politice optiuni documentate. Informatia colectata si prelucrata de administratia publica - cu scopul de a o face utilizabila, accesibila - trebuie sa fie pusa la dispozitia intregii societati (a se vedea art.31 din Constitutie). Mai ales, in conditiile declansarii unei reforme politice si administrative, fiecare cetatean are dreptul de a cunoaste cum se deruleaza procesul de organizare a executarii si de executare in concret a optiunilor politice, transpuse in legi si alte acte normative. Avem astfel in vedere ca Romania este un stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme si sunt garantate (art.1 din Constitutie). Referindu-ne la cel de-al doilea aspect, pe care il reprezinta atributul de comanda in activitatea administratiei publice, consemnam ca aceasta adopta decizii administrative care au drept obiect crearea cadrului organizatoric si a conditiilor concrete in vederea finalizarii deciziilor politice.

Coordonarea ca atribut al conducerii in cadrul administratiei publice se regaseste aproape la toate nivelurile structurilor administrative si consta in armonizarea si sincronizarea actiunilor desfasurate in vederea organizarii executarii si de executare in concret a deciziilor politice transpuse in legi si alte acte normative. Fara coordonare nu este posibila actiunea eficienta a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea functiilor administratiei ar fi periclitata, lucru ce ar avea repercusiuni asupra intregului sistem social. Coordonarea asigura integrarea dinamica a actiunilor diferitelor elemente ale administratiei publice, in scopul realizarii acestora in mod ritmic, proportional si eficient. Controlul constituie, de asemenea, un aspect important al activitatii administrative; el are menirea de a masura rezultatele actiunii administrative in aplicarea deciziilor politice si de a reprograma activitatile, facand corectiile necesare. Controlul trebuie sa determine o intensificare a realizarii actiunilor administrative de natura a asigura indeplinirea functiilor administratiei publice[9].

2.3. RAPORTURILE DINTRE ADMINISTRATIA PUBLICA SI PRINCIPALELE ELEMENTE ALE SISTEMULUI SOCIAL
Administratia publica, constituind un proces continuu, este supusa regulilor actualizarii functiilor, ca o garantie a adaptarii sale la conditiile permanent dinamice oferite de mediul social. De aceea, administratia publica - nu trebuie sa constituie un scop in sine, ea trebuie sa serveasca realitatile sociale in dinamica lor. De aici, observatia ca administratia publica nu inseamna oriunde sau oricand acelasi lucru. Avand in vedere vastitatea problematicii influentelor reciproce intre administratia publica si celelalte elemente ale sistemului social, ne vom limita a sublinia, pe de o parte, raporturile intre administratia publica si principalele elemente ale sistemului politic iar, pe de alta parte, raporturile administratiei publice cu mediul juridic. A. Analizand raporturile dintre administratia publica si principalele elemente ale sistemului politic incercam a descifra cateva repere ce pot particulariza modalitatile de realizare a functiilor administratiei publice in Romania contemporana, in conditiile reconstructiei democratice a statului de drept. a) Fara a intra in prezentarea detaliata a sistemului politic, ne vom opri mai intai asupra raporturilor dintre administratia publica si partidele politice, astfel cum acestea sunt reflectate in Constitutie si celelalte acte normative ce guverneaza organizarea si functionarea administratiei publice. Este de mentionat mai intai ca suveranitatea nationala apartine poporului roman si ca acesta o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum si ca nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu (art.2 Constitutie). In conditiile in care pluralismul reprezinta o garantie si o conditie a democratiei constitutionale, partidele politice se constituie si isi desfasoara activitatea numai in conditiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor, respectand cu strictete suveranitatea nationala, integritatea teritoriala, ordinea de drept si principiile democratiei (art.2 din Constitutie). Daca mai amintim si prevederile art.29 din Constitutie, potrivit carora libertatea gandirii si a opiniilor nu poate fi ingradita si ca nimeni nu poate fi constrans sa adopte o opinie contrar convingerilor sale, precum si prevederile art.37 din Constitutie, care consacra dreptul de asociere

libera in partide politice, mai putin pentru unele partide care militeaza impotriva pluralismului politic, vom putea formula o prima observatie importanta, si anume aceea ca partidele si formatiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaza administratiei publice, asa cum se petreceau lucrurile in statul totalitar. Desi se declara in textele Constitutiei ca intreaga putere politica apartine poporului, se preciza apoi rolul conducator al clasei muncitoare si al partidului unic in conducerea intregii societati, situatie in care intreaga activitate a administratiei avea drept obiectiv realizarea vointei politice a partidului unic. Asadar, vointa partidelor politice nu se poate impune administratiei publice decat filtrata prin sita prevederilor Constitutiei, a legilor si celorlalte acte normative, din care reiese tehnologia transformarii optiunilor politice in decizii politice iar apoi in norme juridice, acestea din urma fiind singurele obligatorii pentru administratia publica. In ipoteza in care un partid devine prin alegeri majoritar in Parlament si, prin urmare, se poate forma un guvern monocolor, optiunile politice ale acestui partid pot relativ usor sa se metamorfozeze in norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administratia publica, dar va trebui sa nu se uite ca prin norma imperativa Constitutia stabileste ca deputatii si senatorii, in exercitarea mandatului, sunt in serviciul poporului (art.66 Constitutie) si nu doar a partidului din care provin (este vorba de un mandat reprezentativ si nu unul imperativ). Primul-ministru si membrii Guvernului nu-si pierd calitatea de deputati sau senatori (art.68 Constitutie), prin urmare nu sunt doar in slujba partidului lor, ci a intregului popor, asa cum rezulta, de altfel, si din textul juramantului pe care sunt obligati a-l depune pentru a fi validati (art.103 raportat la art.82 din Constitutie). In mod similar, consilierii locali si primarii sunt validati dupa depunerea juramantului, potrivit caruia slujesc Constitutia, legile si binele locuitorilor care i-au ales. Toate aceste reguli juridice care se constituie, alaturi de altele, in principii fundamentale ale statului de drept, trebuie cu sfintenie respectate pentru a se obstacula tentatia pe care ar putea-o avea un partid politic, devenit majoritar in Parlament si constituind un guvern monocolor, de a-si transforma "alesii" in "activisti ai partidului" sau structurile administratiei publice centrale sau locale in "organe de partid", centrale sau locale. b) Relatiile dintre administratia publica si sistemul politic includ insa, pe langa relatia partid-administratie publica si relatiile dintre aceasta si puterea legislativa. In conditiile statului de drept, asa dupa cum aratam mai sus, puterea apartine poporului, care o exercita suveran prin organele sale reprezentative si prin referendum (art.2 Constitutie). Organul reprezentativ suprem si unica autoritate legiuitoare a tarii este Parlamentul, alcatuit din Camera Deputatilor si Senat, astfel ca, din punct de vedere functional, putem aprecia ca administratia publica se subordoneaza autoritatii legiuitoare, administratia publica fiind chemata sa execute legea nemijlocit sau sa organizeze executarea acesteia. Pentru aceasta, legislativul este autorizat sa stabileasca structurile organizatorice si modul de functionare al administratiei, alegand sau numind autoritatile administratiei publice, conducerile acestora; adopta norme de organizare si functionare pentru toate autoritatile administratiei publice, in masura a raspunde scopurilor pentru care fiinteaza administratia, functiilor acesteia. In acest fel, puterea legislativa se comporta ca un element prin care se realizeaza integrarea tuturor sferelor administratiei publice. Actiunea legislativului asupra administratiei se poate exprima in diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementari directe, forma unor interdictii, recomandari etc..

Ceea ce se poate constata - si experienta a demonstrat - este faptul ca intarirea puterii legislative constituie o conditie esentiala a realizarii unei administrari eficiente a treburilor statului si societatii. B. Raporturile dintre administratia publica si grupele de presiune. Grupele de presiune sunt grupuri sociale organizate, care urmaresc realizarea unor obiective proprii. Cand autoritatile componente ale sistemului administratiei publice iau anumite decizii care privesc aceste grupari sociale, acestea exercita o anumita presiune asupra lor. C. Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administratia publica si mediul juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administratiei publice, ne va permite sa caracterizam si mai exact modul in care se realizeaza functiile administratiei in cadrul statului de drept[10]. Pornind de la ideea - potrivit careia limitele si caracterul administratiei, reflectate in functiile sale, depind in mod necesar atat de regimul politic si forma de guvernamant, cat si de nivelul dezvoltarii relatiilor economice, vom observa mai intai ca administratia publica nu poate fi conceputa in afara organizarii statale a societatii. Pentru acest motiv, este imposibil ca administratia publica sa fie separata de drept. Abordarea sistemica presupune cuprinderea cvasiintegrala a tuturor verigilor administratiei publice in cadrul unei structuri relativ unitare, amenajata in functie de colectivitatea umana pe care o serveste. Astfel stand lucrurile, se poate aprecia ca in statul de drept administratia publica poate determina crearea unor conditii favorabile de gestionare a tuturor colectivitatilor locale, a serviciilor social-culturale si economice, potrivit intereselor si nevoilor celor administrati. Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizeaza organizarea si functionarea administratiei publice si prin care se stabileste in primul rand sistemul principial-juridic ce guverneaza intreaga administratie publica[11]. Avand in vedere ca administratia publica este prin esenta sa o actiune indreptata spre un anumit scop, iar scopurile - prin urmare si functiile ei - se stabilesc constient pe baza legitatilor dezvoltarii sociale si a intereselor cetatenilor, vom observa ca acestea (scopurile, functiile) primesc de cele mai multe ori o confirmare juridica. Mai mult, dreptul este chemat sa stabileasca cu precizie modul de derulare a actiunii administratiei publice in vederea atingerii scopurilor, deci cadrul normativ ce statueaza tehnologiile, procedurile potrivit carora administratia publica actioneaza in vederea realizarii functiilor, scopurilor sale. Astfel, administratia publica, actionand in vederea realizarii functiilor sale, trebuie sa prevada si sa programeze, sa organizeze procesul de executie, sa decida, dar sa si pregateasca variante de decizii pentru decidentul politic, sa coordoneze procesele de executie si, in sfarsit, sa controleze intreaga activitate de realizare a valorilor politice transpuse in norme juridice; toate acestea constituie un proces administrativ unic, intre actiunile administratiei existand o riguroasa succesiune si interactiune, stabilite prin norme juridice. Rezulta astfel ca, in intreaga sa activitate, administratia publica se subordoneaza normelor juridice, ratiunea existentei sale fiind organizarea executarii si asigurarea infaptuirii acestora.

Fata de multitudinea si complexitatea problematicii posibile intr-o analiza detaliata a raporturilor dintre administratia publica si mediul juridic, optam in acest cadru pentru prezentarea sistematica a principiilor de baza ce se desprind din legislatia noastra cu privire la amenajarea si functionarea administratiei publice, principii care stau la baza intregii activitati administrative a statului si a colectivitatilor locale. Principiul suveranitatii nationale, trebuie inteles in sensul ca puterea politica apartine si trebuie sa apartina poporului[12]. Daca primele doua elemente definitorii ale statului - teritoriul si populatia - au un caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esential, si anume suveranitatea nationala, are un caracter subiectiv-volitional si inseamna ca dreptul de comanda apartine poporului. Asa cum se precizeaza in art.2(1) din Constitutie, "Suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum". Daca in cazul referendumului suntem in prezenta unei forme de comanda directa, de guvernare directa de catre popor, in cazul exercitarii suveranitatii nationale prin organele sale reprezentative putem vorbi de o guvernare indirecta sau reprezentativa, ceea ce inseamna ca poporul, deleaga dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativa, puterea executiva si puterea judecatoreasca. Separatia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el deducandu-se din intreaga economie a textelor din Constitutie si legile organice, din distribuirea competentelor, a atributiilor intre autoritatile publice[13]. In virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autoritati publice, si anume: puterea legislativa se exercita prin Parlament; puterea executiva prin Presedinte, Guvern, autoritati administrative centrale si locale, iar puterea judecatoreasca prin Curtea Suprema de Justitie, Curti de apel, tribunale si judecatorii. Diviziunea tripartita, in cele trei puteri, respectiv in cele trei categorii de autoritati publice, nu trebuie apreciata ca avand caracter rigid, in sensul ca activitatea fiecareia are loc separat, rupta total de celelalte. Dimpotriva, intre ele exista zone de interferenta, de colaborare sau de control reciproc. Formele si modalitatile de realizare a acestui principiu in activitatea administratiei publice sunt prevazute in Constitutie si legile organice. Principiul suprematiei Constitutiei sau legalitatii, fixeaza cadrul activitatii autoritatilor statului in limita legilor, asigura stabilitatea juridica, drepturile si libertatile omului si inseamna subordonarea tuturor activitatilor autoritatilor publice, vointei supreme a poporului, consemnata in principiile si normele pactului fundamental statuat in Constitutie. Daca pentru puterea legiuitoare vointa juridica suprema in care trebuie sa se incadreze propria activitate este Constitutia, pentru celelalte activitati ale statului exercitate prin puterea executiva si cea judecatoreasca, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, il constituie atat Constitutia cat si legile. Asadar, statul insusi isi ingradeste activitatea sa. Actiunea statului trebuie sa fie conforma regulilor de drept, statul legal fiind acela in care activitatea diferitelor autoritati este subordonata legilor.

Ca o garantie a principiului suprematiei Constitutiei si a legii, pot fi amintite alte doua principii derivate si anume acela alcontrolului constitutionalitatii legilor, exercitat prin Curtea Constitutionala (art.140 din Constitutie) si principiul controlului jurisdictional al actiunii administratiei publice[14]. O ultima problema ce dorim sa o mentionam in legatura cu aplicarea principiului suprematiei Constitutiei sau al legalitatii, de natura a explica continutul acestuia, formele de concretizare a lui in activitatea administrativa a statului, este aceea a publicitatii actelor normative si realizarii cerintelor de tehnica legislativa in redactarea lor. Prin publicitatea acestor acte trebuie sa intelegem nu numai aducerea la cunostinta cetatenilor, ci si explicarea detaliata si competenta a acestor acte normative tuturor celor chemati sa le transpuna in viata. Cerinta publicitatii actelor normative este reglementata atat prin art.78 din Constitutie, cat si prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practica ilegala si se poate transforma intr-un obstacol in calea aplicarii eficiente a legii. Asigurarea publicarii actelor normative constituie o garantie a aplicarii prezumtiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate invoca necunoasterea legii). Prin urmare, necunoasterea legii nu poate fi invocata drept cauza a incalcarii normei de drept. Egalitatea in drepturi a cetatenilor in fata legilor si a autoritatilor publice, fara privilegii si discriminari, este un principiu prin care se stabileste ca nimeni nu este mai presus de lege (art.16 din Constitutie) si, de aceea, in intreaga lor activitate, autoritatile administratiei publice, alaturi de celelalte autoritati publice, sunt chemate sa asigure deplina egalitate in drepturi in toate domeniile vietii economice, politice, juridice, sociale si culturale pentru toti cetatenii tarii, fara deosebire de rasa, de nationalitate, de origine etnica, de limba, de religie, de sex, de opinie, de apartenenta politica, de avere sau de origine sociala. In acest fel se garanteaza posibilitatea participarii tuturor cetatenilor la viata politica, economica, sociala si culturala. Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generata de egalitatea intre cetateni si consacrarea pluralismului in societatea romaneasca, ca o conditie si in acelasi timp o garantie a democratiei constitutionale, formeaza un alt principiu ce se degaja din prevederile Constitutiei (art.4 si 8 din Constitutie). Asadar, manifestarea pluralismului si activitatea partidelor politice trebuie sa se desfasoare in conditiile legii, Partidele sunt acele forme de asociere politica chemate sa contribuie la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor, dar numai in conditiile respectarii suveranitatii nationale, a integritatii teritoriale, a ordinei de drept si principiilor democratiei[15]. Activitatea partidelor politice, ca de altfel si a altor forme de asociere politica sau apolitica, trebuie sa contribuie la asigurarea unitatii poporului, ca fundament al statului; in caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstitutionala, este supusa rigorilor legii, de a carei aplicare este raspunzatoare administratia publica, potrivit prerogativelor sale de putere executiva. Aplicatii: . Precizati caracteristicile administratiei publice. . Gasiti argumente in favoarea necesitatii apropierii administratiei publice de cetatean.

. Identificati elementele prin care se poate realiza informarea cetatenilor de catre administratie, precum si cele prin care acestia pot fi consultati si se pot implica in activitatea comunitatii. . Comentati urmatoarea afirmatie a administra inseamna a conduce cu oameni, o activitate determinata in folosul altor oameni (Pierre Escoube) . Care este relatia dintre administratia publica si puterea politica? . Caracterizati administratia publica in ipostaza de mecanism intermediar de executie. . Prezentati principiul permanentei administratiei publice. . Precizati atributiile administratiei publice in materie de organizare. . Prezentati principiile de baza ce se desprind din legislatia noastra cu privire la amenajarea si functionarea administratiei publice.