Ion Deleanu, Drept Constituţional Şi Instituţii Politice - Tratat I

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE
SISTEME CONSTITUTIONALE CONTEMPORANE
Sectiunea 1 Criterii de identificare a sistemelor constitutionale Este bine cunoscut faptul ca n cadrul sistemului institutiilor constitutionale juridice si politice, seful de stat ocupa un rol si o pozitie dintre cele mai importante. n conditiile separatiei puterilor, seful statului poate fi nsusi titularul puterii executive (cum este, de pilda, n S.U.A.), poate fi un arbitru ntre puterile statului, detinnd totodata si unele prerogative ce apartin puterii executive (cum ar fi, de pilda, n Franta) sau poate sa reprezinte un simbol al statului, o emanatie a puterii legiuitoare, fiind responsabil fata de aceasta (de pilda, n Germania si Italia). n tarile care au pastrat forma de guvernamnt monarhica, seful statului monarhul ereditar nu detine nsa responsabilitati politice. n aceste state, Guvernul este de fapt titularul puterii executive, monarhul pastrnd numai anumite prerogative legate de reprezentarea statului pe planul relatiilor externe, pastrarea echilibrului ntre puterile statului si continuitatea autoritatilor statale. Lundu-se n considerare n special locul si pozitia sefului de stat, regimurile constitutionale au fost de fapt clasificate n regimuri prezidentiale, semiprezidentiale, parlamentare si directoriale.1
Sectiunea a 2-a Regimuri prezidentiale n regimurile prezidentiale, cum este de pilda cel american, seful de stat, care dispune de considerabile atributii, este ales direct de popor, dar puterea sa este contracarata de aceea a forumului legislativ Congresul pe care nu l poate dizolva. n sistemul american presedintele nu are dreptul de initiativa legislativa, aceasta apartinnd n exclusivitate membrilor puterii executive, el fiind totodata obligat sa obtina asentimentul Congresului pentru ncheierea unor acorduri internationale si avizul comisiilor de specialitate ale forumului legislativ pentru confirmarea unor nalti demnitari. Congresul dispune nsa de posibilitatea de a -l demite pe presedinte si a-l trage la raspundere penala n cadrul unei proceduri destul de complicate care se numeste impeachment. Puterea judecatoreasca absolut independenta, desi membrii Curtii supreme sunt numiti de presedintele
Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Drept constitutional comparat. Tratat, editia III-a, vol.I, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, pag.91.
PARTEA I CAPITOLUL I CONSIDERATII TEORETICE GENERALE ALE DISCIPLINEI DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE
S.U.A.- are dreptul sa ia n discutie legalitatea si constitutionalitatea chiar a actelor Guvernului. Potrivit prevederilor Constitutiei S.U.A., presedintele american dispune de numeroase puteri, dar el este ales n baza unei proceduri democratice si ct se poate de eficiente de consultare a poporului, iar odata ales nu este cu nimic n afara sistemului de responsabilitati. Adoptarea si aplicarea regimului prezidential nu este, prin urmare, att de mult influentata de tipul de atributii pe care le detine presedintele, de prerogativele mai mari sau mai mici ce apartin acestuia, ci de modul n care se ncadreaza aceasta putere considerabila, desigur n mecanismul de control democratic. Sistemul prezidential permite, deci, o autentica nfaptuire a aspiratiilor democratice, dar numai cu conditia ca el sa fie raportat la un ntreg sistem de norme si mecanisme, de institutii si forme de control care sunt menite sa-i garanteze eficienta si stabilitatea. Faptul ca un presedinte american a putut fi tras la raspundere n 1974, cum a fost cazul Watergate, demonstreaza forta si vitalitatea democratiei americane, bazata pe traditii, pe drepturile omului, dar si pe un sistem eficient de guvernare, care permite sefului de stat sa exercite un numar extrem de mare de responsabilitati, dar numai cu conditia de a le folosi corect si n serviciul ntregii natiuni. Mai mult, n regimul prezidential al Statelor Unite ale Americii de Nord, sistemul de frne si contragreutati opereaza uneori chiar n cadrul aceleiasi puteri. Alcatuirea Congresului pe baza bicamerala nu urmareste numai ca prin crearea Senatului sa se asigure o reprezentare paritara a statelor ce formeaza federatia nordamericana ci, si ca, fractionndu-se puterea legiuitoare, aceasta sa nu fie concentrata n minile unei singure adunari care, nempartindu-si atributiile cu nimeni, ar putea dobndi un rol politic excesiv. 2 Sectiunea a 3-a Regimuri semiprezidentiale Spre deosebire de regimurile prezidentiale, regimurile semiprezidentiale pastreaza alegerea directa a presedintelui de catre popor, dar confera presedintelui o serie de importante atributii politice. Desi n sistemul semiprezidential seful statului nu este n acelasi timp si prim ministru functia de prim ministru fiind separata de aceea de presedinte -, el poate prezida lucrarile Cabinetului, poate sesiza Curtea Constitutionala si dispune de o prerogativa importanta dreptul de veto legislativ pe care l are, desigur, si presedintele american. Regimul semiprezidential cauta sa suplineasca o serie de dezavantaje ale sistemului prezidential, dar si de imperfectiuni ale regimului parlamentar la care ne vom referi n continuare. ntre un sistem care acorda presedintelui prerogative 2
Tudor Draganu, op.cit., pag.8-9.
foarte largi si un sistem care nu i acorda deloc, regimul semiprezidential imagineaza o cale de mijloc n care presedintele, ales de ntregul popor, devine un arbitru ntre puterile statului, nsa puterea executiva apartine de fapt Guvernului, n fruntea caruia se gaseste primul ministru. Aceasta reprezinta, de fapt, prima si cea mai importanta deosebire ntre regimul semiprezidential si cel prezidential, deoarece n regimurile prezidentiale presedintele este totodata si seful puterii executive. Ca element comun ntre regimurile prezidentiale si cele semiprezidentiale este posibilitatea de punere sub acuzare a presedintelui n anumite situatii grave dar, n timp ce n regimurile semiprezidentiale presedintele poate dizolva Parlamentul, acest lucru nu-l poate face niciodata presedintele ntr-un sistem prezidential. Desigur, sunt si unele puncte de asemanare, care nu respecta pe deplin aceasta demarcatie de puteri. Asa, de pilda, n regimurile semiprezidentiale presedintele republicii prezideaza Consiliul de Ministri, fie de regula (cum este n Franta), fie numai n anumite situatii. Implicarea sa directa n viata politica nu este posibila n regimurile semiprezidentiale unde, desi presedintele este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate desfasura totusi o activitate politica relevanta, deoarece prin definitie el trebuie sa adopte o pozitie echidistanta fata de diferitele forte politice care participa la competitie pentru guvernare. Att n regimul prezidential ct si n regimul semiprezidential, presedintele nu are initiativa legislativa, dar el poate opri adoptarea unor proiecte de legi, exercitnd dreptul de veto, si sa dispuna trimiterea lor pentru o noua discutare Camerei (sau Camerelor), n scopul reexaminarii proiectului pe care nu l considera acceptabil. Atributiile de politica externa sau cele privind functiile militare ale Presedintelui n diverse sisteme sunt, n general, aceleasi. La fel si cunoscutele prerogative ce privesc amnistia si gratierea, care n regimul anumitor constitutii, solicita nsa si un aviz din partea Ministerului Justitiei. Exemplul clasic al regimului semiprezidential l constituie r egimul politic francez consacrat de Constitutia Frantei din 4 octombrie 1958. n legatura cu sistemul semiprezidential francez, mai trebuie subliniat ca, potrivit art.16 din Constitutia citata, presedintele dispune de dreptul de a lua masuri exceptionale cnd institutiile republicii, independenta natiunii, integritatea teritoriului sau executarea angajamentelor sale internationale sunt amenintate ntrun mod grav si imediat. Spre deosebire de sistemul romn, unde presedintele poate sa prezideze sedintele Consiliului de Ministri, art.9 din Constitutia franceza din 1958 mentioneaza numai ca presedintele conduce sedintele Consiliului de Ministri, de unde concluzia ca aceasta reglementare este obligatorie. n sistemul francez, Presedintele Republicii poate sa pronunte dizolvarea Adunarii Nationale, dar nu si a Senatului. Dizolvarea Adunarii Nationale este pronuntata nsa numai dupa consultarea primului ministru si a presedintilor celor doua Camere, desi parerea acestora nu este obligatorie. n afara acestor atributii, n Franta, presedintele ales n prezent pe cinci ani, ca urmare a celei mai recente reforme constitutionale este comandantul suprem al armatei, are dreptul de gratiere, adreseaza mesaje celor doua Camere ale
Parlamentului, desemneaza pe primul ministru, iar actele sale cu exceptia unor masuri printre care Decretul de aplicare a art.16 necesita semnatura primuluiministru sau a ministrilor responsabili. Sectiunea a 4-a Regimuri parlamentare Un al treilea regim constitutional este cel parlamentar. Acest regim acorda o nsemnatate considerabila Parlamentului, care devine de fapt adevaratul forum de guvernare. Guvernul condus de un prim ministru eficient si cu largi puteri este obligat sa dea socoteala Parlamentului, care i poate retrage oricnd ncrederea, fara prea mari dificultati, n conditiile n care apreciaza ca nu-si ndeplineste mandatul. Presedintele republicii este, n asemenea conditii, o figura mai mult decorativa, avnd atributii de reprezentare si protocol, un rol politic minor, ce este depasit de departe de pozitia proeminenta a primului ministru. Presedintele republicii poate actiona nsa cu succes n situatii de criza, n care el este de fapt cel ce va conferi mandatul viitorului premier; o asemenea optiune nu poate fi facuta nsa nici ea discretionar, deoarece presedintele va recurge la o anumita nominalizare numai dupa ce va avea girul fortelor politice si se va confrunta cu acestea. Asa cum s aratat, exemplele clasice de regimuri parlamentare n Europa -a sunt Germania si Italia, iar dintre fostele tari socialiste Cehia, Slovacia, Ungaria, Croatia, Slovenia si Albania. n Germania, potrivit Constitutiei din 1949, presedintele reprezinta federatia si ncheie tratate, acrediteaza si primeste trimisii diplomatici. Printre atributiile presedintelui se pot mentiona: numirea si revocarea judecatorilor, a functionarilor federali, precum si a ofiterilor si subofiterilor, exercitarea dreptului de gratiere presedintele putnd delega unele din aceste prerogative altor autoritati. Pentru abuzuri grave, Constitutia instituie procedura punerii sub acuzare a Presedintelui. Bundestag-ul sau Bundesrat-ul poate pune sub acuzare Presedintele Republicii n fata Tribunalului Constitutional Federal pentru violare voluntara a legii fundamentale sau a unei alte legi federale. Cererea de punere sub acuzare trebuie nsa prezentata de cel putin o patrime din membrii Bundestag-ului sau o patrime din membrii Bundesrat-ului. Decizia de punere sub acuzare trebuie luata cu o majoritate de doua treimi din membrii Bundestag-ului sau doua treimi din Bundesrat. Acuzatia va fi sustinuta n fata Tribunalului Constitutional de un reprezentant al Adunarii care a votat punerea sub acuzare. n Italia, potrivit Constitutiei din 1947, presedintele republicii este ales de ambele Camere ale Parlamentului pe termen de 7 ani. Presedintele republicii este seful statului si reprezinta unitatea nationala. El poate trimite mesaje celor doua Camere. El fixeaza alegerile si stabileste prima ntrunire a Parlamentului. Presedintele autorizeaza prezentarea proiectelor de lege apartinnd initiativei Guvernului, promulga legile si emite decretele cu valoare de lege, ca si regulamentele; fixeaza referendum-ul popular n cazurile prevazute de Constitutie;
el numeste, n cazurile prevazute de lege, functionarii de stat; acorda decoratii; acrediteaza si primeste reprezentantii diplomatici; ratifica tratatele internationale, dupa autorizarea prealabila a Camerelor, daca acest lucru este prevazut de lege; este comandantul fortelor armate si prezideaza Consiliul Suprem al Apararii, constituit conform legii. n atributiile sale intra si declararea starii de razboi, dupa deliberarea Camerelor. Presedintele prezideaza Consiliul Superior al Magistraturii. El are dreptul de gratiere si poate comuta pedepsele. Presedintele republicii poate, dupa nstiintarea presedintilor celor doua Camere, sa dizolve una sau ambele Camere. El nu poate exercita nsa acest drept n ultimele sase luni ale mandatului sau. Nici un act al Presedintelui republicii nu este valabil daca nu este contrasemnat de ministrii care l au propus si care si asuma responsabilitatea. Actele care au valoare legislativa si celelalte acte de competenta Presedintelui sunt, de asemenea, contrasemnate de presedintele Consiliului de Ministri. Presedintele republicii nu raspunde de actele savrsite n exercitiul functiilor sale dect n cazurile de nalta tradare sau atentat contra Consiliului. n aceste cazuri el este pus sub acuzatie de catre Parlament n sedinta comuna, cu majoritatea absoluta a membrilor sai. n conditiile profundelor transformari politice care au avut loc n anii 90 n Europa centrala si de rasarit, fostele tari comuniste care au abolit sistemul monopartid si economia planificata au transformat structural cadrul lor legislativ si constitutional, preocupndu-se de elaborarea unor noi legi fundamentale care sa garanteze drepturile si libertatile cetatenilor, pluralismul politic, o functionare armonioasa a institutiilor statului, controlul constitutionalitatii si aplicarea efectiva si imediata a angajamentelor internationale n ordinea interna a statelor respective. Din acest punct de vedere este de remarcat ca unele state foste socialiste s -au orientat spre modelul american (Rusia), altele spre modelul francez (Romnia) iar altele spre modelul german (Slovenia, Croatia, cehia, Slovacia, ungaria). Integrarea noilor democratii n ordinea de drept europeana s-a facut, fireste, respectndu-se traditiile si institutiile nationale, n unele cazuri folosindu-se chiar fostul cadru constitutional, vechile constitutii fiind numai partial aprobate si pastrate mult timp n vigoare cu anumite modificari (Ungaria, Polonia). Indiferent de optiunile pe care aceste state le-au manifestat fata de unul sau altul dintre sistemele constitutionale pe care leam mentionat, institutia sefului de stat a ramas una dintre institutiile cheie, de care depinde edificarea, n aceste tari, a unui nou cadru democratic. 3 Sectiunea a 5-a Regimul directorial O varietate a regimurilor ntemeiate pe principiul pluralismului politic o constituie regimul directorial. Acest regim se caracterizeaza prin aceea ca puterea 3
Ibidem, pag.35.
executiva este detinuta de un colegiu ales de catre legislativ, pe un anumit termen, pna la expirarea caruia nu poate fi revocat. Un asemenea sistem se deosebeste n mod evident de regimul parlamentar, ntruct guvernul (executivul) nu poate fi revocat de Parlament pna cnd nu si va fi terminat mandatul. Dupa cum s-a remarcat n literatura noastra de specialitate, regimul directorial nu cunoaste institutia responsabilitatii politice a ministrilor. Dar acest fapt nu este menit sa duca la o consolidare a pozitiei executivului pentru ca, n locul unui executiv numit de seful statului, ca n regimul parlamentar, regimul directorial cunoaste un executiv ales de puterea legiuitoare pe un termen determinat. Un important element de specificitate n cadrul regimului directorial este nsa acela ca desi puterea legiuitoare nu poate revoca executivul nainte de expirarea mandatului lui, i poate anula sau modifica actele. Elementele mentionate deosebesc regimul directorial si de regimul prezidential, caci pe cnd acesta creaza un executiv puternic, care se bucura, n principiu, de aceeasi autoritate ca si puterea legiuitoare, fiind ales ntocmai ca ea de corpul electoral, executivul regimului directorial este, prin chiar originea sa, dependent de legislativ. Este de remarcat, n acelasi timp, ca executivul, nefiind concentrat n minile unei singure persoane, ci fiind un executiv colegial, va fi necesara ntotdeauna realizarea unei unitati de vointa ntre cei care fac parte din executivul colegial. Executivul, fiind colegial, presupune o dezbatere n cadrul sau a principalelor acte pe care le emite, ceea ce face ca sa existe totusi o posibilitate de a diminua sau de a evita excesele unei puteri care pe tot timpul mandatului sau devine independenta fata de legislativ. n Elvetia, unde functioneaza acest sistem, potrivit parerii autorilor de specialitate, se constata totusi o puternica influenta a executivului asupra legislativului. Dupa cum observa Maurice Duverger, stabilitatea membrilor Consiliului Federal unii ramnnd n functie timp de peste 25 de ani le confera acestora o mare autoritate asupra adunarilor, dar si o cunoastere aprofundata a problemelor, determinata de bogata practica pe care au acumulat-o n decursul timpului fiecare dintre membri si Consiliul Federal n totalitatea sa. 4 Sectiunea 6-a Sistemul constitutional romn n tara noastra, traditia regimului politic a fost aceea de regim parlamentar dar n cadrul formei de guvernamnt monarhic, care a fiintat n tara noastra pna n 1947. n perioada anilor 1938-1940 a existat tendinta transformarii monarhiei parlamentare ntr-o monarhie cu prerogative foarte largi, iar n perioada 1940-1944 Romnia a cunoscut un regim autoritar condus de Maresalul Ion Antonescu, n care monarhia detinea de fapt numai unele atributii protocolare si reprezentative. 4
Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol. I, editia II-a, Paris, pag.174, citat de Tudor Draganu, Drept constitutional si institutii politice, vol.I, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2000, pag.274.
Dupa instaurarea republicii (n 1947) si pna la Revolutia din Decembrie 1989, regimul republican existent n Romnia a fost de fapt subordonat unor circumstante de ordin politic legate de existenta unui singur partid si de promovarea unei singure doctrine, ca doctrina oficiala a statului. Dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost mentinuta forma republicana de guvernamnt, validata de prevederile Constitutiei din Decembrie 1991. Numerosi autori de specialitate care au analizat regimul politic din Romnia l-au caracterizat ca fiind un regim semiprezidential inspirat n buna masura din regimul francez. Desi au existat n literatura de specialitate si anumite punct de vedere care considera regimul existent n Romnia ca fiind parlamentar, estimam cu tot respectul pentru argumentele aduse ca nu poate fi pus semnul identitatii ntre un regim parlamentar de tipul celui german si italian, n care presedintele depinde exclusiv de Parlament, si sistemul existent n Romnia, n care presedintele este totusi ales de popor, dispune de atributii importante, inclusiv aceea de a dizolva Parlamentul, n anumite conditii, fara a se ridica nsa la nivelul prerogativelor de care dispune seful statului ntr-o republica prezidentiala. Prin urmare, desi categoria de republica semiprezidentiala a fost calificata de unii autori ca o notiune artificiala, ea este totusi preferabila, dupa parerea noastra, aceleia de a ignora elementele de specificitate si de a clasa Romnia fara o analiza suficienta fie n categoria republicilor prezidentiale, fie n categoria republicilor parlamentare. n ceea ce priveste libertatea optiunilor, trebuie subliniat ca n epoca contemporana formele autocratice de guvernamnt s dovedit pretutindeni nu -au numai n contradictie cu interesele propriilor lor popoare, dar si cu imperativele generale ale pacii si stabilitatii n lume, cu marile principii ale dreptului constitutional, care dupa cum aratam n alta parte a acestei lucrari au devenit astazi principii acceptate si recunoscute pe plan international. n Documentul final al reuniunii de la Viena din 1986, reprezentantii statelor participante la Conferinta pentru Securitate si Cooperare n Europa subliniau n aceasta ordine de idei ca n virtutea principiului egalitatii n drepturi si dreptului popoarelor de a dispune de ele nsele si n conformitate cu prevederile corespunzatoare ale Actului final, toate popoarele au n mod permanent dreptul de a determina n deplina libertate, atunci cnd doresc si cum doresc, statutul lor politic intern si extern, fara nici un amestec din afara, si de a urmari, conform dorintei lor, dezvoltarea lor politica, economica, sociala si culturala. Aprofundnd ideea democratiei politice, Carta de la Paris pentru o noua Europa din 1990 preciza si ea ca Guvernul democratic se ntemeiaza pe vointa poporului, exprimata periodic prin alegeri libere si corecte. Democratia are ca fundament respectarea persoanei umane si a statului de drept. Democratia reprezinta cea mai buna garantie a libertatii de expresie, a libertatii de expresie, a tolerantei fata de orice grupuri ale societatii si a egalitatii sanselor pentru fiecare persoana.
Principiile democratice de conducere a societatii constituie astazi un drept cstigat, de la care nu se pot face drogari sau abateri, deoarece renuntarea la democratie ar fi mpotriva oricaror principii ale dreptului constitutional modern. O importanta realizare a gndirii si practicii politice contemporane este, de aceea, acceptarea pluralismului ca o conditie indispensabila pentru asigurarea progresului societatii, pentru desfasurarea activitatii politice si elaborarea normelor cu caracter juridic care trebuie sa guverneze conduita oamenilor n societate. Asa cum subliniaza un Dictionar de analiza politica, ca filosofie politica pluralismul firma ca diversitatea este de dorit, fiind o premisa a democratiei 5. n Romnia de astazi nici o forta politica, indiferent de orientarea sa, nu contesta valoarea pluralismului care si-a dobndit, n prezent, un prestigiu bine meritat, devenind nu numai o regula valabila pentru relatiile politice, dar si o norma ce decurge din respectul diversitatii, la fel de prezent pe toate treptele vietii sociale. Asa cum arata Jacques Lacroix, Pluralismul implica dreptul inalienabil al omului de a apartine oricaror comunitati de ordin moral, cultural, intelectual si spiritual, singurele care permit dezvoltarea persoanei. Pericolul pentru libertatea personala nu vine din constituirea grupurilor multiple si puternice, ci din predominanta unuia dintre ele; de ceea ce trebuie sa ne temem nu este grupul puternic, ci grupul mic 6. n opinia aceluiasi autor, Diversitatea spirituala este un drept, ea nu putea sa dauneze unitatii nationale7. Asa cum este unanim, recunoscut, lupta politica este un fenomen specific pentru societatea de azi, cum a fost si pentru societatile anterioare, deoarece politica este un aspect inevitabil al convietuirii sociale8. Lupta politica constnd n confruntarea dintre doctrine, programe, ideologii se desfasoara n conditii diferite de la o epoca la alta, ea implica o multitudine de forme, unele pasnice altele nu, determinate de fizionomia si traditiile societatii, de raporturile de forte, de circumstantele speciale care fac ca n anumite conditii sa prevaleze anumite metode sau optiuni strategice. Nu trebuie uitat ca nsasi functia sistemului politic este aceea de a rezolva conflicte si de a promova solutii de cooperare. Ar fi, de aceea, absurd sa ne imaginam societatea civila n termenii unei uniformitati care ar anihila confruntarea politica. Dupa cum remarca, pe buna dreptate, Georges Burdeau, orice viata este o lupta si orice istorie a societatilor atesta ca viata politica nu scapa acestei legi 9. Nu trebuie uitat ca, nca la timpul sau, Aristotel se ridica cu vigoare mpotriva pretinsei unitati absolute a societatii civile, relevnd pericolul unei asemenea uniformizari n urmatorii termeni: Este evident ca natura societatii civile nu admite unitatea, cum pretind anumiti oameni politici si, ceea ce ei numesc cel mai mare bine pentru stat este n mod precis ceea 5
Jack C.Plano, Robert E.Riggs, Helenan S.Robin, Dictionar de analiza politica, Editura Ecce Homo, Bucuresti, 1993, pag.114. 6 Citat de Georges Burdeau, Trait de Science politique, tome VII La Dmocratie gouvernante, soin, assise sociale et sa philosophie politique, Paris 1973, Librairie
Gnrale de Droit et de Jurisprudence, p.560. 7 Idem, p.561. 8 Jack C.Plano s.a., op.cit. p.115. 9 Georges Burdeau, Trait de science politique, tome III, La Dynamique politique, Paris 1968, L.G.D.J., pag.575.
ce tinde spre pieirea sa 10. Din toate cele aratate mai sus rezulta cu evidenta ca lupta politica, fenomen inevitabil pentru orice societate, se desfasoara ntr-o multitudine de forme si circumstante. n competitia pentru putere ntre diversele forte politice o nsemnatate cu totul hotartoare o prezinta desfasurarea n conditii democratice a competitiei electorale. Mecanismele electorale la diverse nivele trebuie concepute ntr-un mod democratic, conferind organelor alese un element de autentica reprezentativitate populara. Dupa cum observa autorii romni Ioan Muraru si Simina Tanasescu, Relatiile sociale care privesc alegerea prin vot a deputatilor, senatorilor, sefului de stat si autoritatilor locale sunt reglementate de dreptul constitutional, deoarece prin continutul lor sunt relatii constitutionale, adica apar n procesul instaurarii, mentinerii si exercitarii puterii. Normele juridice care reglementeaza aceste relatii sociale formeaza o institutie distincta a dreptului constitutional, ele gasindu-se nscrise att n Constitutie ct si n legea electorala. Aceste norme juridice, denumite si norme electorale, sunt amanuntit cercetate n literatura juridica, consecinta fireasca a importantei lor n sistemul de drept si faptul ca indica cel mai direct si eficient caracterul democratic sau nedemocratic al unui sistem constitutional 11. n legatura cu diversele moduri de concepere a scrutinului, cu alegerea si desemnarea parlamentarilor, precum si a sefului statului, au fost enuntate diverse sisteme n literatura de drept constitutional. Astfel, amintim sistemul majoritar, sistemul proportional si diferite sisteme intermediare, printre care sistemul Hondt, care este consacrat, printre alte legislatii, si de legislatia electorala romna actuala. n ce priveste scrutinul, acesta poate fi uninominal sau scrutin de lista. n tara noastra, potrivit reglementarilor n vigoare, fiinteaza, pentru ambele Camere ale Parlamentului, un sistem de alegeri pe baza de liste, desi numerosi oameni politici si organizatii neguvernamentale au criticat acest mecanism, avansnd propuneri de perfectionare a lui. Mentionam, astfel, numai cu titlu de exemplu, propunerea Organizatiei Pro Democratia privind alegerea Camerei Deputatilor printr-un sistem mixt, aproximativ 70% dintre deputati urmnd sa fie alesi prin sistemul uninominal majoritar absolut n circumscriptiile uninominale, si 30% prin scrutin de lista, la nivelul fiecarui judet si al Municipiului Bucuresti. Aceeasi organizatie a mai propus ca alegerea senatorilor sa se faca, n toate cazurile, prin vot uninominal. Se cuvine a fi semnalata si initiativa legislativa a cetatenilor, privind Codul electoral (potrivit Legii nr.189 din 1999) 12. n esenta, se are n vedere reducerea numarului de parlamentari prin cresterea normei de reprezentare si un scrutin asemanator celui din Republica Federala Germania. 13 Fiecare alegator ar avea 10 11
Aristotel, La politique,III, paragraf 7 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia VIII, revazuta si adaugita, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2001, pag.388. 12 Monitorul Oficial nr.336 din 21 mai 2002 13 Tudor Draganu, O problema veche, dar ntotdeauna noua a
dreptului electoral scrutinul uninominal sau cel de lista, n Fiat Justitia, Universitatea Crestina Dimitrie Cantemir, Facultatea de Drept, Cluj-Napoca, nr.1, 1997, pag.33 si urm.
10
dreptul la doua voturi, unul pentru un candidat n colegiul uninominal si unul pentru o lista la nivelul circumscriptiei electorale. Deputatii ar urma sa fie alesi printr-un sistem mixt cu compensatie, iar senatorii la nivelul colegiilor uninominale n care sunt alesi si doua treimi din deputati, prin scrutin uninominal majoritar, cu doua tururi de scrutin. nfaptuirea optiunii democratice pe calea alegerii libere reprezinta, n actualele conditii istorice, o conditie indispensabila a democratiei. Ea presupune pe de o parte asigurarea posibilitatii tuturor fortelor politice de a-si desfasura campania electorala, iar pe de alta parte, un sistem electoral democratic, care sa permita o reprezentare corecta a fortelor politice, fara a duce nsa la farmitarea spectrului electoral. Mentionam ca, desi n cursul dezbaterilor privind revizuirea Constitutiei s-au facut si unele propuneri de modificare a sistemului electoral, acestea nu au fost retinute si inserate n Constitutie, reglementarea regimului electoral urmnd a fi facuta, n continuare, printr-o lege organica.
11
CONSTITUTIA ROMNIEI DIN 1991
CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE
Sectiunea 1 Optiunile democratice dupa Revolutia din Decembrie 1989 Primul document al Revolutiei romne Comunicatul catre tara al Consiliului Frontului Salvarii Nationale, din 22 decembrie 1989, a consacrat abolirea dictaturii dar nu a specificat n mod expres regimul constitutional al tarii si nici forma de guvernamnt a statului. n document se arata ca Din acest moment se dizolva toate structurile de putere ale clanului Ceausescu, Guvernul se demite, Consiliul de Stat si institutiile sale si nceteaza activitatea. ntreaga putere n stat este preluata de Consiliul Frontului Salvarii Nationale. Lui i se vor subordona Consiliul Militar Superior, care coordoneaza ntreaga activitate a armatei si a unitatilor Ministerului de Interne. Toate ministerele si organele centrale, n actuala lor structura, si vor continua activitatea normala subordonndu-se Frontului Salvarii Nationale, pentru a asigura desfasurarea normala a ntregii vieti economice si sociale. n teritoriu se vor constitui consilii judetene, municipale, orasenesti si comunale ale Frontului Salvarii Nationale ca organe ale puterii locale 14. Inexistenta unor prevederi clare cu privire la forma de guvernamnt a statului si regimul constitutional aplicabil a generat n rndul specialistilor o diversitate de interpretari cu privire la semnificatia acestui Comunicat. S-a sustinut, de pilda, ca Revolutia din decembrie 1989 nu a abrogat dect partial prevederile Constitutiei din 1965, ramnnd n vigoare toate acele dispozitii ale sale care nu priveau structurile de putere ale fostei dictaturi. Acest punct de vedere s-a reflectat si n Tezele cu privire la elaborarea noii Constitutii a Romniei, care au prevazut, n forma initiala, ca de la data intrarii n vigoare a noii Constitutii, Constitutia din 21 august 1965 este abrogata. O asemenea interpretare a generat pe drept cuvnt obiectii, pe de o parte datorita faptului ca nu numai prevederile vadit incompatibile ale Constitutiei din 1965 cu ideile Revolutiei din Decembrie 1989 nu mai erau aplicabile, dar si alte numeroase dispozitii ale vechii Constitutii, care puteau fi considerate depasite n raport cu noile structuri. Pe de alta parte, acceptarea tezei potrivit careia Constitutia din 21 august 1965 nu a fost expres abrogata putea duce, practic, la interpretari dezavantajoase pentru ordinea ce fusese instaurata n 14
A se vedea, pentru dezvoltari: Dumitru Mazilu, Proclamatia Revolutiei romne, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1999.
12
stat. S-ar putea sustine, astfel, ca toata activitatea ulterioara, inclusiv activitatea Parlamentului ales la 20 mai 1990, ar fi fost neconstitutionala, deoarece contravenea evident principiilor Constitutiei din 21 august 1965. n cadrul amplelor dezbateri ce s-au purtat pe aceasta tema s-a mai sustinut ca ar putea fi invocate si normele generale de drept cu privire la desuetudine, pentru a demonstra ncetarea fortei juridice a constitutiei din 1965. S-a argumentat ca scurgerea timpului nu este necesarmente un element de esenta desuetudinii, atunci cnd un act normativ, fara a fi abrogat formal, este totusi desconsiderat intentionat si pe fata de toate cele trei puteri existente n stat: legislativa, executiva si judecatoreasca. n doctrina a mai fost invocat si argumentul potrivit caruia revolutiile au un efect abrogator asupra constitutiilor existente n momentul ncheierii lor victorioase. n orice caz, teza subzistentei Constitutiei din 1965 a fost larg contestata, deoarece era de natura sa puna sub semnul ntrebarii ntreaga ordine juridica postrevolutionara, inclusiv o serie de legi importante care au fost adoptate dupa constituirea noului Parlament, ale carui principii erau vadit contrare Constitutiei din 21 august 1965. Ar fi fost, deci, preferabil consideram noi ca primul document al Revolutiei romne Comunicatul catre tara al Consiliului Frontului Salvarii Nationale sa precizeze expres situatia Constitutiei din 1965, cerinta indispensabila pentru definirea cadrului n care urma sa fie edificat ulterior noul stat de drept. Mai trebuie mentionat si faptul ca n primele zile ale Revolutiei din Decembrie au fost abrogate o serie de acte normative emise de fostul regim. Aceasta mprejurare ar putea fi folosita, desigur, ca argument de cei care sustin ca din moment ce nu s-a produs o abrogare expresa a Constitutiei din 1965, aceasta ar fi ramas totusi, partial, n vigoare. Se poate concepe nsa si explicatia ca noile autoritati revolutionare nu au mai abordat problema Constitutiei tarii, fiind convinse ca ea fusese deja solutionata prin primul act al Revolutiei romne Comunicatul catre tara al Frontului Salvarii Nationale. La cteva zile dupa victoria Revolutiei, la 27 decembrie 1989, a fost emis Decretul-lege nr.2 privind constituirea, organizarea si functionarea Consiliului Frontului Salvarii Nationale. Nici acest act normativ nu cuprinde referiri la mentinerea sau abrogarea Constitutiei din 21 august 1965. Este de observat ca n acest act normativ se mentioneaza, pentru prima data, ca forma de guvernamnt a tarii este republica, idee ce nu fusese enuntata initial n Comunicatul din 22 decembrie 1989. 15 Adunarea Constituanta, compusa din membrii celor doua forumuri legislative, care a dezbatut si adoptat noua Constitutie, a functionat pe baza Decretului-lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului si a Presedintelui Romniei. Potrivit acestui decret, Adunarea Deputatilor si Senatul, reunite n sedinta comuna, urmau sa se constituie de drept n Adunare Constituanta, pentru adoptarea Constitutiei.
15
Dan Ciobanu, Victor Duculescu, Drept constitutional romn, Editura Hyperion, Bucuresti, 1993, pag.54.
13
Prin Hotarrea Constituantei nr.1 din 11 iulie 1990 s-a stabilit ca sedintele sa fie prezidate, prin rotatie, de presedintele Senatului si de presedintele Adunarii Deputatilor, Adunarea functionnd pe baza unui Regulament. A fost constituit, totodata, Comitetul Adunarii Constituante, compus din presedintii, vicepresedintii si secretarii celor doua Camere. S-a stabilit, prin aceeasi hotarre, alegerea unei Comisii pentru redactarea proiectului Constitutiei Romniei, formata din deputati, senatori si specialisti n domeniul dreptului constitutional si al altor stiinte socio-umane, acestia din urma dispunnd, n cadrul comisiei, numai de un vot consultativ. S-a mai convenit, totodata, ca propunerile de deputati si senatori membri ai Comisiei sa fie astfel facute pentru a se respecta, pe ct posibil, configuratia politica a celor doua Camere. Metodologia 16 urmata pentru adoptarea noii Constitutii a fost urmatoarea: Comisia pentru redactarea proiectului de Constitutie, creata n baza Hotarrii nr.1 din 11 iulie 1990, a trecut mai nti la elaborarea unor Teze, care cuprindeau de fapt, ntr-o forma concisa, ideile esentiale ale textelor constitutionale, unele teze fiind astfel redactate nct au putut fi transformate cu usurinta n articole ale noii Constitutii. Au fost situatii n care, neconvenindu-se anumite teze, ele au fost retrimise Comisiei pentru elaborarea proiectului de Constitutie. n unele situatii s-a recurs la ntlniri ale sefilor grupurilor parlamentare, n special pentru a se pune de acord asupra unor probleme politice, care erau destul de spinoase si care implicau realizarea unui consens. Partea a doua a lucrarilor Adunarii Constituante s-a desfasurat sub sabia lui Damocles a dizolvarii Adunarii Constituante, potrivit Decretului lege nr.92/1990, n ipoteza n care ea nu putea sa elaboreze textul Constitutiei n termenul fixat. Data fiind ncetineala cu care se realizau progresele n prima faza a lucrarilor Adunarii Constituante, unele organe de presa erau de parere ca o asemenea perspectiva a dizolvarii Adunarii Constituante, n cazul nendeplinirii mandatului sau, nu ar fi fost deloc exclusa. A urmat, n consecinta, accelerarea ritmului lucrarilor, Regulamentul de desfasurare a lucrarilor fiind modificat la 10 septembrie 199117 n sensul limitarii duratei interventiilor la maximum 5 minute si al renuntarii de a se mai pune n discutie acele probleme asupra carora Constituanta se pronuntase cu prilejul discutarii Tezelor. n ce priveste modalitatea de adoptare a Constitutiei, au fost acceptate, n final, propunerile care vizau votul nominal al parlamentarilor cu prilejul adoptarii Constitutiei. Totodata, au fost validate si doua prevederi noi, care nu figurau n regulamentele anterioare. Astfel, a fost acceptata ideea ca acei deputati sau senatori care nu-si puteau exercita votul fiind retinuti n alte probleme importante, o puteau face prin corespondenta. O a doua inovatie a constituit-o masura decaderii din calitatea de deputat sau senator a parlamentarului care, cu prilejul sedintei pentru adoptarea Constitutiei, nu ar fi votat nici direct, nici prin corespondenta. Singurul 16 17
Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice, vol.II, Editura Fundatiei Chemarea, Iasi, 1992, pag.63. Hotarrea Adunarii Constituante nr.2 din 10 septembrie 1991, publicata n Monitorul Oficial al Romniei, nr.184 din 13 septembrie 1991.
14
caz nregistrat a fost acela al senatorului Karoly Kiraly (U.D.M.R), care nu a participat la sedinta de adoptare a Constitutiei si nici nu si-a exercitat votul prin corespondenta, fiind decazut, ca urmare, din calitatea de senator, prin Hotarrea adoptata de Adunarea Constituanta. Momentul urmator legat de adoptarea Constitutiei, supunerea ei spre aprobare n cadrul unui referendum, a constituit, de asemenea, obiectul unor vii dezbateri si confruntari de pareri. Mai multi deputati si senatori din partidele de opozitie au apreciat ca fiind inutil referendumul, din momentul n care Adunarea Constituanta adopta legea fundamentala. Intrarea n vigoare a noii Constitutii ca urmare a referendum-ului din 8 decembrie 1991 nu a constituit nsa punctul terminus al schimbarilor constitutionale din tara noastra. Dupa cum arata nsusi textul Constitutiei, urmau sa fie nfiintate o serie de institutii noi, printre care Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, si sa fie numiti din nou membrii Curtii Supreme de Justitie 18. n ceea ce priveste situarea Constitutiei romne din 1991 n contextul reglementarilor constitutionale moderne, trebuie precizat ca noua Constitutie a fost elaborata pe baza unui studiu atent al constitutiilor tarilor democratice, ca si a valorificarii celor mai bune traditii din trecutul gndirii constitutionale romnesti. Consideram necesar sa precizam totodata ca, cu prilejul pregatirii Tezelor pentru Constitutia Romniei, au fost ntreprinse studii si vizite n numeroase tari, au fost adunate documente privind experienta si viata politica a altor state, s-a facut apel la specialisti din alte tari, care au prezentat expuneri, conferinte etc. n cadrul lucrarilor Adunarii Constituante n care s-au discutat diferite texte constitutionale, nu odata membrii Comisiei pentru redactarea proiectului de Constitutie sau parlamentari au facut referinte la institutii din dreptul constitutional comparat. Rezulta, deci, ca elaborarea noii Constitutii a Romniei avut n vedere ca un obiectiv primordial racordarea Constitutiei ce urma sa fie elaborata la standardele internationale, cautndu-se a se adopta n toate cazurile numai acele solutii sau redactari de texte care s-au dovedit eficiente si sigure n practica altor state. Constitutia romna, consacrnd un sistem semi-prezidential, a avut n vedere, desigur, n cel mai nalt grad, Constitutia franceza din 1958. Aceasta nu a constituit nsa singura sursa de inspiratie. Curtea Constitutionala de pilda, institutie nou creata n Romnia prin Constitutia din 1991, a avut n vedere institutia Consiliului Constitutional francez, fara a prelua nsa absolut toate aspectele de competenta ale acestei institutii. De altfel, ntr-o prima varianta, Comisia pentru elaborarea proiectului de constitutie preconizase si pentru Romnia aceeasi denumire de Consiliu Constitutional, nsa pna la urma a fost preferat termenul de Curte Constitutionala, folosit si n alte tari, tocmai spre a da si mai bine expresie ideii nfaptuirii unei justitii constitutionale. Dintre institutiile nou create, institutia Avocatului Poporului are o filiatie mult mai complexa, ea folosind att practica daneza, suedeza, germana, ct si 18
Ion Deleanu, Op.cit., vol.II, pag.66
15
institutia spaniola corespunzatoare. Cu toate ca Romnia a adoptat sistemul semiprezidential francez, nu toate atributiile Presedintelui francez se regasesc n Constitutia Romniei din 1991. Asa, de pilda, daca n Franta presedintele republicii prezideaza sedintele de guvern, n Romnia, potrivit art.87 din Constitutie, presedintele poate lua parte la sedintele de guvern n care se dezbat probleme de interes national, situatie n care prezideaza sedintele la care participa. O importanta inovatie a Constitutiei din 1991, care de fapt preia o dispozitie ce s-a afirmat cu putere n ultimele decenii n dreptul constitutional comparat, este aceea a superioritatii ordinii juridice internationale fata de ordinea juridica interna si a aplicarii tratatelor n ordinea interna din Romnia. Aceste importante prevederi marcheaza o schimbare fundamentala de conceptie fata de vechea optica existenta nainte de 1989, care refuza acceptarea instrumentelor internationale n masura n care nu fusesera acceptate expres de tara noastra n virtutea propriei suveranitati. O inovatie deosebit de interesanta este reintroducerea sistemului bicameral, care a constituit o traditie a vietii parlamentare romnesti. Constitutia din 1991 nu numai ca a reintrodus institutia Senatului, urmnd practica unor tari democratice, dar a stabilit totodata cu precizie si claritate mecanismul procedurii legislative, statutul deputatilor si senatorilor, renuntnd la ideea mandatului imperativ si consacrnd teoria mandatului de reprezentare, specifica tuturor constitutiilor moderne democratice. Desigur, sirul exemplelor poate fi continuat, deoarece n Constitutia romna din 1991 se ntlnesc foarte multe elemente de originalitate si noutate, unele preluate din dreptul constitutional comparat evident, nu toate din aceeasi sursa , altele prelucrate si adaptate, nsa, n functie tocmai de specificul national al tarii noastre. Este cert ca functionarea n bune conditii a tuturor mecanismelor prevazute de noua Constitutie implica un grad sporit de ntelegere a separatiei puterilor n stat, evitarea amestecului unei puteri n treburile celeilalte, un respect sporit fata de norma de drept, fata de reglementarile internationale la care tara noastra a devenit parte. Integrarea Romniei n noua ordine juridica europeana revendica un rol sporit pentru drepturile si libertatile omului care se cer a fi respectate cu strictete, cultivarea respectului fata de lege trebuind sa devina o ratiune a nsasi existentei si a functionarii organelor statului. Este nendoielnic ca asemenea transformari de substanta vizeaza nsusirea nu numai a literei noilor reglementari constitutionale, dar si a spiritului lor, a cerintei respectarii principiilor si normelor juridice pe care trebuie sa se ntemeieze statul de drept. Edificarea ntregii vieti politice romnesti pe ideile de drept si legalitate a devenit si devine tot mai mult o conditie a acceptarii Romniei ca membru cu drepturi depline al comunitatii statelor europene, al unor organisme internationale. n acest amplu efort, juristilor le revine un rol esential, ei trebuind sa fie primii care sa contribuie la promovarea respectului pentru statul de drept, sa aplice cu consecventa si cu dreptate legile, dar sa contribuie, totodata, n mod direct la constientizarea ntregii opinii publice romnesti n legatura cu valoarea normelor juridice, cu cerinta respectarii neabatute a dreptului n relatiile dintre indivizi, n ntregul mecanism de functionare a organelor si organismelor statului nostru.
16
Sectiunea a 2-a Cai si directii de actiune Constitutia Romniei din 1991 stabileste un regim de guvernare semiprezidential si fundamenteaza organizarea bicamerala a Parlamentului, compus din Camera Deputatilor si Senat 19. Puterile statului (desi nu se consacra expres principiul separatiei puterilor) sunt exercitate de Guvern (puterea executiva), de Parlament (puterea legislativa) si de instantele judecatoresti (puterea judecatoreasca), Presedintele tarii avnd rol de arbitru ntre puterile statului. Constitutia instituie un mecanism democratic de functionare a organelor statului, garanteaza pe larg drepturile si libertatile si consacra mecanisme eficiente de garantare a drepturilor si libertatilor cetatenilor. Aceste prevederi ale Constitutiei reprezinta tot attea directii de actiune pentru promovarea valorilor statului de drept, pentru eliminarea oricaror vestigii ale arbitrariului din viata societatii noastre, pentru faurirea unei democratii durabile. Pe parcursul timpului, prevederile Constitutiei Romniei s-au dovedit fie n general adaptate conditiilor dezvoltarii tarii n anii de tranzitie, prevederile constitutionale fiind apreciate de numerosi specialisi straini, ca si de Comisia de le Venetia, organism al Consiliului Europei constituit pentru a da asistenta noilor democratii, spre a se ncadra n marea familie a popoarelor europene. Cu toate acestea, revizuirea Constitutiei a devenit o cerinta imperioasa n ultimii ani, ca o consecinta a necesitatii de a se valorifica experienta acumulata n perioada care a trecut de la adoptarea actualei Constitutii din 1991 ca si a imperativului de a fi nscrise n Constitutie probleme si aspecte noi, decurgnd din practica. De altfel, ideea unei reforme constitutionale a fost avansata mai de mult de majoritatea partidelor politice, de organizatiile societatii civile, ca si de lucrarile de specialitate publicate n ultimii ani. Programul de guvernare, adoptat de Parlamentul Romniei la 28 decembrie 2000, preciza ca "se impune cu necesitate efectuarea unui proces de atenta revizuire si adaptare a unor prevederi constitutionale n raport cu actualele realitati social-politice ale tarii, precum si cu exigentele procesului aderarii Romniei la Uniunea Europeana" 20. n anul 2002 a fost adoptata Hotarrea Parlamentului Romniei nr.23 din 25 iunie 2000 privind constituirea Comisiei pentru elaborarea propunerii legislative privind revizuirea Constitutiei. n acelasi an, sub egida Camerei Deputatilor si a Asociatiei Pro Democratia, s-au desfasurat lucrarile "Forumului constitutional", importanta forma de participare a societatii civile, a opiniei publice, organizatiilor stiintifice, culturale si profesionale, la adaptarea si perfectionarea prevederilor Constitutionale.
19 20
Ion Deleanu, Op.cit., pag.138. Monitorul Oficial al Romniei, Anul XII, nr.700, Partea I-a, Legi, decrete, hotarri si alte acte, Joi 28 decembrie 2000.
17
Din initiativa Comisiei pentru elaborarea propunerii legislative privind revizuirea Constitutiei, n care au fost reprezentate toate partidele parlamentare, un grup de 233 deputati si 94 senatori au semnat Propunerea legislativa de revizuire a Constitutiei, care a obtinut avizul Consiliului Legislativ si pe marginea caruia Curtea Constitutionala a emis Decizia nr.148 din 16 aprilie 2003 privind constitutionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei Romniei. n esenta, propunerea legislativa a avut n vedere o mai buna definire a pozitiei si rolului organelor de stat, o eficienta sporita a prevederilor prin care sunt aparate, respectate si garantate drepturile cetatenesti, ntarirea principiului autonomiei locale, a independentei justitiei, a rolului Consiliului Superior al Magistraturii, ca si al Curtii Constitutionale. Propunerea legislativa a fost votata de Camera Deputatilor la 30 iunie 2003 si de Senat la 1 septembrie 2003, si validata n urma referendumului popular la 18 - 19 octombrie 2003, dupa efectuarea procedurii de mediere si aprobarea Raportului de mediere de catre cele doua Camere.
CAPITOLUL III DREPTURILE, LIBERTATILE SI NDATORIRILE FUNDAMENTALE ALE CETATENILOR ROMNIEI
Sectiunea 1 Notiunea si natura juridica a drepturilor si libertatilor fundamentale Respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti constituie unul dintre domeniile esentiale n care dreptul constitutional a actionat n decursul timpului si de care este legata nsasi configuratia moderna a acestei discipline. Dupa cum este bine cunoscut, drepturile cetatenesti au aparut pentru prima data sub forma unor declaratii de drepturi, care au dat expresie traducerii n viata a unor mari conceptii si idei umaniste, ce s-au constituit n adevarate pledoarii pentru recunoasterea drepturilor omului n societate si apararii demnitatii sale mpotriva oricarui arbitrar21. Privind retrospectiv se poate aprecia ca declaratiile de drepturi au reprezentat att la timpul respectiv, ct si mai ales dupa trecerea unor secole documente fundamentale, de o incomparabila relevanta pentru definirea continutului politic si juridic al institutiei drepturilor omului. Ele au fundamentat ideea egalitatii oamenilor att n domeniul drepturilor civile, ct si n domeniul politic, definind o viziune elaborata cu privire la raporturile dintre individ si stat, dintre om si autoritate. Trebuie amintit ca nca din 1215 Magna Charta definea, 21
Tudor Draganu, Declaratiile de drepturi ale omului si repercusiunile lor n Dreptul international public, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998, pag.65 si urm.
18
pentru prima oara, o regula de maxima importanta: aceea ca ori de cte ori guvernul unei tari vrea sa aduca o anumita limitare bunului plac al indivizilor, aceasta limitare nu poate fi justa si legala dect daca se ntemeiaza pe o regula de drept, preexistenta si impartial interpretata. Toate documentele elaborate, la timpul lor, n Anglia, Franta si S.U.A. au reprezentat, privite prin perspectiva istoriei, manifestari curajoase ale tendintei de a proteja drepturile legitime ale cetateanului mpotriva tentativelor puterii de a-si extinde prerogativele n pofida drepturilor oamenilor si n detrimentul acestora. Doctrina liberala a demonstrat, de altfel, cu argumente temeinice, obligatia statului de a nu ntreprinde nimic n masura sa mpiedice libera dezvoltare a activitatilor pe care omul le desfasoara, exercitarea drepturilor ce-i sunt recunoscute si garantate individului de legi si de Constitutie. O examinare chiar si sumara a conceptiilor elaborate n decursul timpului cu privire la drepturile omului arata c ncarcatura filosofica a acestui a concept s-a reflectat nemijlocit n definirea trasaturilor politice si juridice ale conceptului nsusi. Consideram demn de subliniat faptul ca elaborarea conceptului de drepturi ale omului a constituit, n fond, o operatiune de sinteza, constnd din generalizarea unor idei consacrate n diferite tari n documente juridice cu un bogat continut moral si politic, redactate de juristi de mare prestigiu, care au rezistat timpului. Conceptul n sine de drepturi ale omului a reprezentat, asa dar, o generalizare si o abstractizare a tot ceea ce gndirea umana a avut mai bun, ridicnd pe trepte noi principiile filosofice umaniste, relund elemente din gndirea religioasa si din nazuintele generale de libertate care se facusera cunoscute cu atta vigoare n secolele XVII si XVIII. Pe planul dreptului constitutional, conceptul de drepturi ale omului s-a regasit si se regaseste n special sub forma notiunii de drepturi si libertati cetatenesti 22. Sfera drepturilor omului este, evident, mult mai larga dect aceea de drepturi ale cetateanului, deoarece drepturile omului includ n egala masura, n mod necesar, si protectia strainilor si a apatrizilor. Cu toate acestea, toate constitutiile efectueaza diferentieri n ceea ce priveste drepturile, libertatile si ndatoririle fundamentale ale cetatenilor proprii, care sunt direct corelate cu obligatiile de fidelitate si loialitate, si obligatia generala de protectie a drepturilor omului, care actioneaza si atunci cnd este vorba de straini si apatrizi. n ceea ce priveste conceptul propriu zis de drepturi, libertati si ndatoriri fundamentale ale cetateanului romn, acestea, dupa cum apreciaza prof.Ioan Muraru sunt acele drepturi subiective apartinnd cetatenilor, esentiale pentru viata, libertatea si demnitatea acestora, indispensabile pentru libera dezvoltare a
22
Drepturile cetatenesti sunt denumite si libertati publice, fiind studiate, sub aceasta denumire, n numeroase Facultati de drept din tarile occidentale. Profesorul Paul Negulescu clasifica libertatile publice n primordiale sau primare (ex.libertatea individuala, inviolabilitatea domiciliului) si
secundare sau complementare (ex.libertatea presei, a asociatiunii, a ntrunirilor). A se vedea Paul Negulescu, Curs de Drept constitutional romn, editat de Alex.Th.Doicescu, Bucuresti, 1927, pag.518).
19
personalitatii umane, drepturi stabilite prin Constitutie si garantate prin Constitutie si legi23. Notiunea de drepturi fundamentale se refera, prin urmare, la drepturi subiective si la drepturi esentiale ce apartin cetateanului, prezentnd o importanta primordiala att pentru cetatean, ct si pentru stat si societate, si care sunt n fond determinante pentru definirea statutului juridic al cetateanului. Pe de alta parte, rolul si nsemnatatea deosebita a drepturilor fundamentale au facut ca acestea sa fie nscrise n acte deosebite, cum ar fi constitutii, legi fundamentale sau declaratii de drepturi. Sectiunea 2 Principiile reglementarii drepturilor si libertatilor fundamentale Titlul II din Constitutia Romniei, intitulat Drepturile, libertatile si ndatoririle fundamentale, constituie unul dintre domeniile cele mai importante ale reglementarilor constitutionale. El cuprinde nu numai o enumerare clara si corespunzatoare a drepturilor, libertatilor si ndatoririlor fundamentale dar, n acelasi timp, enunta garantii de natura sa asigure respectul ferm al acestora. Elaborarea textelor a avut n vedere n primul rnd conventiile internationale privind drepturile omului, Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cele doua Pacte internationale ale drepturilor omului (Pactul privind drepturile civile si politice si Pactul privind drepturile economice si sociale). Totodata, au fost avute n vedere modul n care aceste drepturi sunt enuntate n constitutiile principalelor state democratice. Titlul II cuprinde de fapt patru capitole, respectiv Capitolul 1 Dispozitii comune (articolele 15-21), Capitolul 2 Drepturile si libertatile fundamentale (articolele 22-53), Capitolul 3 ndatoririle fundamentale (articolele 55-57) si Capitolul 4 Avocatul Poporului (articolele 58-60). n ceea ce priveste Dispozitiile comune ale Titlului II, cu alte cuvinte prevederile constitutionale care sunt n egala masura aplicate tuturor drepturilor, libertatilor si ndatoririlor sunt de remarcat o serie de dispozitii esentiale, definitorii pentru modul n care noua Constitutie concepe interpretarea si traducerea n viata a reglementarilor cu caracter umanitar. n rndul acestor dispozitii sunt enuntate: a) universalitatea drepturilor si libertatilor (art.15 alin.1); b) principiul neretroactivitatii legilor (art.15 alin.2); c) egalitatea n drepturi a cetatenilor n fata legii si autoritatilor publice (art.16); d) protectia, de catre statul romn, a cetatenilor romni aflati n strainatate (art.17); e) cetatenia romna, regimul strainilor si apatrizilor, cu toate consecintele lor, inclusiv problemele pe care le ridica extradarea si expulzarea (art. 18 si 19); f) relatia dintre dispozitiile constitutionale si tratatele internationale privitoare la drepturile omului (art.20); g) accesul liber la justitie pentru apararea drepturilor si libertatilor. 23
Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, Editia VIII-a, revazuta si cmpletata, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag.162.
20
Sub titulatura dispozitiilor comune sunt enuntate, deci, o serie de principii cu caracter general, considerate indispensabile pentru ntelegerea ntregii problematici a drepturilor, libertatilor si ndatoririlor. Astfel, este de retinut de la nceput ideea universalitatii, n sensul ca toti cetatenii tarii beneficiaza de drepturile si libertatile consacrate prin Constitutie si prin legi, asumndu-si totodata si obligatiile pe care acestea le prevad. Corelata acestui aspect se nfatiseaza ideea accesului la justitie, specifica pentru statul de drept, care ntregeste, n mod fericit ideea de universalitate. Ideea de universalitate se coroboreaza si cu principiul egalitatii n drepturi, care statorniceste egalitatea tuturor cetatenilor n fata legii, fara privilegii si discriminari. Reforma constitutionala din 2003 a adus precizarea importanta ca statul romn garanteaza egalitatea de sanse ntre femei si barbati pentru ocuparea unor functii sau demnitati publice. Este de remarcat si prevederea expresa cuprinsa n articolul 16 alineatul 2, care dispune ca nimeni nu este mai presus de lege, ntelegnd prin aceasta sa puna capat pentru totdeauna unor practici care au facut ca n trecut anumite persoane ocupnd functii importante n stat sa ncalce n mod voit prevederile Constitutiei si ale altor legi. Constitutia diferentiaza regimul cetatenilor romni de acela al cetatenilor straini. Functiile si demnitatile publice, civile si militare, pot fi ocupate numai de persoanele care au cetatenia romna si domiciliaza n tara. Apare, n felul acesta, o deosebire ntre doua categorii de cetateni romni: cetatenii romni care au domiciliul n tara, si cetatenii romni care au domiciliul n strainatate. Cetatenii romni aflati n strainatate se bucura de protectia statului romn, trebuind sa ndeplineasca obligatiile ce le revin, cu exceptia acelora care nu sunt compatibile cu absenta lor din tara. Astfel, de pilda, cetatenii romni aflati n strainatate nu sunt obligati sa efectueze serviciul militar. Este de remarcat ca actele normative aparute dupa Revolutia din Decembrie 1989 au permis cetatenilor romni care si-au pierdut cetatenia din diferite motive, sa o redobndeasca, pastrndu-si totodata cetatenia straina pe care au dobndit-o ntre timp. Pe de alta parte, modificarile aduse Legii cetateniei romne, n forma sa republicata n anul 2000, permit cetatenilor romni sa beneficieze de o dubla cetatenie. Aceste prevederi normative ntregesc cadrul diviziunii pe care am enuntat-o, ceea ce face ca n momentul de fata sa avem practic trei categorii de cetateni romni: a) cetateni romni care traiesc pe teritoriul tarii; b) cetateni romni aflati n strainatate cu domiciliul; si c) cetateni romni care beneficiaza si de cetatenia unui alt stat. Drepturile si ndatoririle cetatenilor romni sunt, evident, aceleasi, cu mentiunea nsa ca n ceea ce priveste cetatenii romni aflati n strainatate, acestia nu beneficiaza de anumite categorii de drepturi. Cu referire la regimul strainilor si apatrizilor, Constitutia prevede ca acestora li se poate acorda sau retrage dreptul de azil n conditiile legii, respectndu-se tratatele si conventiile internationale la care Romnia este parte. Aceasta prevedere este vadit insuficienta, deoarece dupa Revolutia din Decembrie 1989 s-a produs o schimbare a opticii fata de continutul si natura dreptului de azil. n regimul trecut,
21
n fostele tari comuniste s-a acordat de multe ori azil politic unor persoane care desfasurasera activitati teroriste sau care contribuisera la destabilizarea vietii politice ntr-o serie de tari din Occident, participnd la activitatea unor organizatii clandestine, interzise, sprijinite din afara. Este cert ca noua orientare a politicii romnesti, de prietenie cu toate statele si de respectare a principiilor statului de drept, nu mai face posibila n viitor acordarea de azil pentru asemenea motive. n legatura cu regimul cetatenilor romni, strainilor si al apatrizilor mai trebuie precizat si faptul ca pna la modificarea din 2003 a Constitutiei, cetateanul romn nu putea fi nici extradat si nici expulzat, n timp ce strainii si apatrizii puteau fi extradati, n baza unei conventii internationale sau n conditii de reciprocitate. Neexistnd o mentiune expresa n Constitutie cu privire la expulzarea strainilor, este clar ca aceasta poate fi efectuata n conditiile n care ei ar fi indezirabili pe teritoriul statului romn. Prin urmare, se contura o mare deosebire de principiu ntre cetatenii romni (de toate categoriile) si straini, primii neputnd fi nici extradati si nici expulzati, iar cei de al doilea fiind pasibili de ambele masuri. Amintim ca expulzarea constituie o masura administrativa, luata de organele Ministerului de Interne, masura ce se confirma de justitie, prin care un cetatean strain este ndepartat de pe teritoriul Romniei. Extradarea reprezinta remiterea strainului catre o alta tara (tara sa de origine, statul mpotriva caruia a comis o infractiune sau statul pe teritoriul caruia a savrsit o fapta deosebit de grava) pentru a executa o pedeapsa privativa de libertate. Mentionam ca ntruct Romnia a desfiintat pedeapsa cu moartea, un strain sau apartid nu poate fi extradat n conditiile n care statul catre care ar urma sa fie extradat ar trebui sa-i aplice pedeapsa cu moartea. Consideratii umanitare mpiedica asemenea proceduri. Prin faptul ca att expulzarea ct si extradarea se hotarasc de justitie, sunt eliminate masurile arbitrare sau discriminatorii, luate la nivelul unor autoritati administrative, care ar putea viza un strain sau apartid. Justitia este cea care va hotar si n caz de extradare si n caz de expulzare, tinnd seama de toate elementele concrete si de argumentele care pledeaza n favoarea sau mpotriva aplicarii acestor masuri. O prevedere deosebit de importanta se refera la tratatele internationale privind drepturile omului. Sediul materiei se gaseste n articolul 20 din Constitutie, care initial avea urmatorul cuprins: (1) Dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor vor fi interpretate si aplicate n concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romnia este parte. (2) Daca exista neconcordanta ntre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romnia este parte si legile interne, au prioritate reglementarile internationale 24. Din analiza acestui text rezulta ca el ridicau doua categorii de probleme: a) problema interpretarii dispozitiilor constitutionale privind drepturile si libertatile 24
Reforma constitutionala din 2003 a adaugat la acest text sintagma cu exceptia cazului n care Constitutia sau
legile interne contin dispozitii mai favorabile.
22
cetatenilor; si b) situatia unei eventuale neconcordante ntre pactele si tratatele internationale referitoare la drepturile omului si dispozitiile legislative interne. n ceea ce priveste prima dintre cele doua probleme, este de semnalat ca prin articolul 20 din Constitutie se consacra n mod expres teza prioritatii dreptului international fata de dreptul intern. Dispozitiile constitutionale urmeaza sa fie interpretate n concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romnia este parte. Desi textul este, fara ndoiala, generos si da expresie principiilor noi care trebuie sa calauzeasca statul de drept, referirea din text potrivit careia dispozitiile constitutionale vor fi interpretate si aplicate suscita unele probleme. Daca este de nteles ca textele constitutionale pot fi interpretate n spiritul documentelor internationale, este mai greu de vazut cum vor fi aplicate n concordanta cu acestea. n ceea ce priveste cea de a doua problema, solutia optima pare a fi o Decizie a Curtii Constitutionale, ale carei atributiuni au fost considerabil extinse, mai bine precizate n urma reformei constitutionale din 2003, prin care s-ar constata incompatibilitatea sau neconcordanta, ceea ce ar face legea n cauza inaplicabila. Ar fi, desigur, de imaginat si solutia adaptarii prealabile a legislatiei interne, anterior aderarii sau ratificarii unui tratat international. Mentionam ca asemenea modificari legislative s-au operat n momentul n care Romnia a devenit parte la Conventia internationala mpotriva torturii si altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante, adoptata la New York la 10 decembrie 1984. Ratificnd conventia n cauza, Parlamentul Romniei a adoptat si o lege prin care au fost aduse unele completari Codului penal, introducndu-se n legislatia penala, ca fapte sanctionate prin lege, situatiile la care se referea conventia mentionat 25. O ultima mentiune cu privire la dispozitiile comune ale Titlului II priveste principiul neretroactivitatii legilor. Acest principiu a fost consacrat sub forma unei reguli cu caracter general n articolul 15 alineatul 2. Trebuie amintit ca n cadrul dezbaterilor Adunarii Constituante au fost ridicate obiectii n legatura cu consacrarea principiului n cauza ca principiu constitutional. S-a aratat, de pilda, ca acest principiu functioneaza numai n materie civila, articolul 1 din Codul civil ncepnd cu enuntul Legea dispune numai pentru viitor. Ea nu are putere retroactiva. n materie penala s-a aplicat n toate cazurile si se aplica nca principiul legii mai blnde (mitior lex). Cu alte cuvinte, n situatia n care o persoana a comis o infractiune si, mai trziu, n timpul urmaririi sau judecarii, ar apare o lege noua, care este mai favorabila infractorului, se va aplica aceasta lege. Situatia este valabila si n cazul n care, dimpotriva, pentru o fapta care era initial sanctionata cu o pedeapsa grava, apare o lege care prevede o pedeapsa mai usoara sau chiar dezincrimineaza fapta respectiva. n toate aceste situatii, dreptul penal a recunoscut ca infractorul trebuie sa beneficieze de legea cea mai blnda, n situatia n care fapta sa este afectata de doua sau mai multe legi care reglementeaza 25
Legea nr.20 din 9 octombrie 1990 pentru modificarea si completarea unor dispozitii din Codul penal si Codul de procedura penala (Monitorul Oficial al Romniei nr.112 din 10 octombrie 1990).
23
succesiv materia n cauza. n cadrul dezbaterilor constitutionale s-a ridicat problema daca consacrarea principiului neretroactivitatii legii, ca un principiu general, nu ar vrea sa nsemneze o abrogare a principiului mitior lex. Desi textul nu face exceptii, este greu de imaginat ca el ar putea sa se refere si la faptele penale unde exista reglementari statornice, aplicate de o ndelungata practica, n directia recunoasterii principiului aplicarii legii mai blnde. n legatura cu neretroactivitatea legilor se pune si problema legilor exceptionale, care au fost edictate numai pentru anumite perioade speciale, sau care se aplica pe un anumit termen. Asemenea legi consacrau, fireste, exceptii de la principiul mitior lex. Uneori era ncalcat nsusi principiul neretroactivitatii, fiind ncriminate fapte savrsite cu multi ani n urma etc. Este evident ca aceasta categorie de legi este afectata de principiile Constitutiei, ceea ce nsemneaza ca nu ar fi posibile legi cu caracter exceptional, care sa ncrimineze fapte din domeniul trecutului. n aceasta privinta prevederile Constitutiei sunt categorice si trebuie interpretate ca atare.
Sectiunea 3 Clasificarea drepturilor si libertatilor fundamentale 3.1. n ceea ce priveste enumerarea, clasificarea si interpretarea prevederilor legate de drepturile fundamentale, n literatura de specialitate au fost emise puncte de vedere autorizate de catre specialistii romni care au analizat aceasta institutie. Pornind de la triada structurii romne, de la faptul ca omul este o fiinta bio-psihosociala, prof.Ion Deleanu clasifica drepturile si libertatile n: a) drepturi si libertati care ocrotesc fiinta umana ca valoare n sine, ca entitate biopsihica si b) drepturi care proteguiesc fiinta umana ca persoana, ca relatie sociala sau ca molecula sociala 26. n opinia profesorului Ioan Muraru, drepturile si libertatile s-ar clasifica n: a) inviolabilitati, adica acele drepturi si libertati care, prin continutul lor, asigura viata, posibilitatea de miscare libera, siguranta fizica si psihica, precum si siguranta domiciliului persoanei fizice; b) drepturi si libertati social-economice si culturale, adica acele drepturi si libertati care, prin continutul lor, asigura conditiile sociale si materiale de viata, educatia si posibilitatea protectiei; c) drepturi exclusiv politice care, prin continutul lor, pot fi exercitate de cetateni numai pentru participarea la guvernare; d) drepturi si libertati socialpolitice care, prin continutul lor, pot fi exercitate de cetateni la alegere, fie pentru rezolvarea unor probleme sociale si spirituale, fie pentru participarea la guvernare; si e) drepturi garantii, drepturi care, prin continutul lor, joaca n principal rolul de garantii constitutionale 27. 26
Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice. Tratat, vol.II, Editura Europa Nova, Bucuresti, 1996, pag.131. 27 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, op.cit., pag.181.
24
Capitolul 2 din Titlul II al Constitutiei se ocupa de enuntarea propriu zisa a drepturilor si libertatilor fundamentale, pe parcursul a 28 de articole. Fiecare dintre aceste articole, cu exceptia articolului 49, care se refera la posibilitatea restrngerii exercitiului unor drepturi sau libertati, trateaza un drept distinct. ncercnd sa sistematizam multitudinea de drepturi si libertati pe care le consacra Constitutia Romniei, apreciem ca acestea ar putea fi subsumate celor doua mari diviziuni ale drepturilor omului consacrate de altfel de cele doua pacte adoptate de Organizatia Natiunilor Unite, n 1966, si anume: drepturile civile si politice si drepturile economice si sociale. a) n ce priveste drepturile civile si politice sunt enuntate: dreptul la viata si la integritatea fizica si psihica (art. 22), libertatea individuala (art.23), dreptul la aparare (art.24), libera circulatie (art.25), dreptul la viata intima, familiala si privata (art.26), inviolabilitatea domiciliului (art.27), secretul corespondentei (art.28), libertatea constiintei (art.29), libertatea de exprimare (art.30), dreptul la informatie (art.31), dreptul la nvatatura (art.32), accesul la cultura (art.33), dreptul de vot (art.36), dreptul de a fi ales (art.37), libertatea ntrunirilor (art.39), dreptul de asociere (art.40), interzicerea muncii fortate (art.42), dreptul de petitionare (art.51), dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica (art.52). b) n categoria drepturilor economice si sociale pot fi ncadrate dreptul la munca si protectie sociala (art.41), dreptul la ocrotirea sanatatii (art.34), dreptul la greva (art.43), protectia proprietatii private (art.44), dreptul la mostenire (art.46), dreptul de protectie sociala (art.41), protectia copiilor si a tinerilor (art.49), protectia persoanelor cu handicap (art.50), dreptul la mediul sanatos (art.35). 3.2. n ce priveste drepturile din prima categorie drepturi civile si politice ele vizeaza, asa cum o arata nsasi denumirea acestei categorii, doua mari idei: drepturile legate organic de persoana omului (drepturile civile) si drepturile ce vizeaza participarea sa la viata politica (drepturile politice). n ce priveste drepturile civile propriu zise, acestea sunt: dreptul la viata si integritatea fizica si psihica si libertatea individuala (art.22). O serie de drepturi apar ca o consecinta fireasca a dreptului la viata si a libertatii persoanei ca, de pilda, libera circulatie (art.25), inviolabilitatea domiciliului (art.27), secretul corespondentei (art.28). Unele drepturi privesc protectia acestui drept pe plan judiciar (cum este cazul dreptului la aparare articolul 24: altele se refera la viata particulara a persoanei - articolul 26; la raportarea libertatii individului fata de mediul n care omul traieste prin recunoasterea dreptului de a cunoaste informatii de interes public articolul 31. Alte drepturi vizeaza mplinirea unor deziderate firesti de autoperfectionare, cum este cazul dreptului la nvatatura (art.32). Drepturi politice propriu zise sunt dreptul de vot (art.36), dreptul de a fi ales (art.37), libertatea ntrunirilor (art.39), dreptul de asociere (art.40) etc. n legatura cu drepturile din aceasta categorie dorim sa atragem atentia numai asupra unor elemente de noutate pe care le ofera actuala Constitutie. Astfel, n ceea ce priveste libertatea individuala remarcam prevederile deosebit de importante ale articolului 23, care are urmatorul cuprins:
25
(1) Libertatea individuala si siguranta persoanei sunt inviolabile. (2) Perchezitionarea, retinerea sau arestarea unei persoane sunt permise numai n cazurile si cu procedurile prevazute de lege. (3) Retinerea nu poate depasi 24 de ore. (4) Arestarea preventiva se dispune de judecator si numai n cursul procesului penal. (5) n cursul urmaririi penale arestarea preventiva se poate dispune pentru cel mult 30 de zile si se poate prelungi cu cte cel mult 30 de zile, fara ca durata totala sa depaseasca un termen rezonabil, si nu mai mult de 180 de zile. (6) n faza de judecata instanta este obligata, n conditiile legii, sa verifice periodic, si nu mai trziu de 60 de zile, legalitatea si temeinicia arestarii preventive si sa dispuna, de ndata, punerea n libertate a inculpatului, daca temeiurile care au determinat arestarea preventiva au ncetat sau daca instanta constata ca nu exista temeiuri noi care sa justifice mentinerea privarii de libertate. (7) ncheierile instantei privind masura arestarii preventive sunt supuse cailor de atac prevazute de lege. (8) Celui retinut sau arestat i se aduce de ndata la cunostinta, n limba pe care o ntelege, motivele retinerii sau ale arestarii, iar nvinuirea, n cel mai scurt termen; nvinuirea se aduce la cunostinta numai n prezenta unui avocat, ales sau numit din oficiu. (9) Punerea n libertate a celui retinut sau arestat este obligatorie, daca motivele acestor masuri au disparut, precum si n alte situatii prevazute de lege. (10) Persoana arestata preventiv are dreptul sa ceara punerea sa n libertate provizorie sub control judiciar sau pe cautiune. (11) Pna la ramnerea definitiva a hotarrii judecatoresti de condamnare, persoana este considerata nevinovata. (12) Nici o pedeapsa nu poate fi stabilita sau aplicata dect n conditiile si n temeiul legii. (13) Sanctiunea privativa de libertate nu poate fi dect de natura penala. Textul prevede o serie de termeni si modalitati n care se pot aduce limitari ale libertatii individuale. Sunt de retinut astfel prevederile care dispun ca arestarea se poate face numai n temeiul unui mandat emis de judecator, pe o durata de cel mult 30 de zile, mpotriva caruia arestatul se poate plnge judecatorului. Remarcam si prevederile potrivit carora celui retinut trebuie sa i se aduca de ndata la cunostinta, n limba pe care o ntelege, motivele retinerii sau arestarii, dreptul persoanei arestate preventiv de a solicita punerea sa n libertate provizorie, sub control judiciar sau pe cautiune. n sfrsit, remarcam valoarea prezumtiei de nevinovatie, potrivit careia pna la ramnerea definitiva a unei hotarri judecatoresti de condamnare, o persoana este considerata nevinovata. Aceste masuri sunt de natura a garanta drepturile individuale ale cetatenilor mpotriva oricarui abuz sau arbitrar. Ele sunt de natura a conferi ideii statului de drept o dimensiune ct se poate de reala si concreta, facnd sa dispara definitiv arbitrarul si abuzurile, frecvente n trecut, din partea unor autoritati chemate tocmai sa respecte ordinea.
26
n legatura cu drepturile civile remarcam valoarea prevederilor privind libera circulatie n tara si strainatate o noutate pentru sistemul nostru constitutional. Aceasta masura reprezinta si ea o cucerire a Revolutiei din Decembrie 1989, stiut fiind ca n trecut dreptul de circulatie peste hotare fusese supus unor numeroase restrictii. Elemente noi aduce si articolul 26, referitor la viata intima, familiala si privata. Se nfaptuieste astfel un deziderat al constitutiilor moderne actuale, care fac din protectia vietii intime un element esential decurgnd din respectul personalitatii. Situatiile n care se poate deroga de la inviolabilitatea domiciliului sunt precis enumerate n articolul 27 alineatul 2, nefiind posibile patrunderea sau ramnerea n domiciliul unei persoane n alte situatii dect cele prevazute de lege (executarea unui mandat de arestare sau a unei hotarri judecatoresti, nlaturarea unei primejdii, apararea sigurantei nationale, prevenirea raspndirii unei epidemii). Elemente demne de analiza sunt aduse de articolul 31, care se refera la dreptul la informatie, exprimat n primul rnd n dreptul unei persoane de a avea acces la orice informatie de interes public. Pe de alta parte, autoritatile sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal, ceea ce constituie o importanta inovatie a legii. n legatura cu dreptul la nvatatura subliniem valoarea prevederilor de la articolul 32 alineatul 5, unde se statueaza ca Institutiile de nvatamnt, inclusiv cele particulare, se nfiinteaza si si desfasoara activitatea n conditiile legii, ca si a prevederii de la punctul 6 al aceluiasi articol, prin care se garanteaza autonomia universitara. nvatamntul de stat este gratuit potrivit legii. Reforma constitutionala din 2003 a adus o completare, n sensul ca statul acorda burse sociale, de studii, copiilor si tinerilor proveniti din familii defavorizate si celor institutionalizati, n conditiile legii. Ct priveste dreptul de petitionare, sunt relevante posibilitatile inedite pe care le ofera textul constitutional al articolului 51. n conditiile acestuia, persoanele vatamate ntr-un drept al lor de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea n termen legal a unei cereri, au dreptul sa se adreseze instantelor judecatoresti pentru a obtine recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. Desi o asemenea prerogativa a existat, ntr-o anumita forma, n Constitutia din 1965, fiind legiferata prin Legea nr.1/1967, ea nu si-a gasit o aplicatie practica n conditiile regimului de dictatura, care prefera sa ndrume cetatenii sa ia calea sesizarilor catre organele de stat, care aveau nevoie de un numar ct mai mare de solicitari, spre a-si manifesta democratismul. n conditiile vechiului regim, prevederile Legii nr.1/1967, care dadeau posibilitatea cetatenilor sa atace n justitie actele administrative ilegale, nu au fost aplicabile. Conditiile si limitele exercitarii dreptului persoanei vatamate de a se adresa justitiei sunt stabilite, n prezent, prin Legea contenciosului administrativ. n legatura cu aspectele politice ale exercitarii drepturilor cetatenesti subliniem importanta prevederilor legate de libertatea ntrunirilor si dreptul de
27
asociere. Cu privire la dreptul de asociere trebuie observat ca, potrivit Constitutiei, Partidele sau organizatiile care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militeaza mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranitatii, a integritatii sau a independentei Romniei sunt neconstitutionale. O asemenea prevedere se coreleaza cu dispozitiile legii sigurantei nationale, care interzic activitatile de natura a pune n pericol cuceririle statului de drept, principiile pluralismului politic, precum si orice actiuni de sorginte totalitarista, fascista sau comunista. Cu privire la partidele politice, este de observat ca nu pot face parte din partidele politice judecatorii Curtii Constitutionale, avocatii poporului, magistratii, membrii activi ai armatei, politistii si alte categorii de functionari publici, stabilite prin lege organica. n categoria persoanelor care nu pot face parte din partidele politice se afla si Presedintele Romniei care, odata ales, trebuie sa pastreze o atitudine de echidistanta fata de toate fortele politice, devenind garantul independentei nationale, al unitatii si integritatii teritoriale a tarii. Restrngerea dreptului de a face parte din partidele politice mai exact interdictia pentru unele persoane de a fi membri ai unor partide sau altora nu reprezinta o masura de natura a aduce restrictii dreptului de asociere. Ea este determinata de ratiuni bine justificate. Este lesne de nteles ca judecatorii Curtii Constitutionale, magistratii, politistii etc., prin functiile pe care le ndeplinesc si pe care ei le exercita n interesul ntregii populatii, al tuturor categoriilor sociale, nu pot sa adopte o atitudine partizana, ci numai o atitudine de deplina obiectivitate, aceasta fiind o conditie a exercitiului functiei lor. 3.3. Cu referire la drepturile economice si sociale trebuie amintit ca n noile conditii social-economice rolul statului n economie s-a restrns si se va restrnge n continuare, ca urmare a diversificarii agentilor economici si a trecerii la masurile de privatizare. n aceste conditii si rolul statului trebuie regndit, n concordanta cu noile realitati. Statul romn nu mai poate sa garanteze dreptul la munca n conditiile desprinderii de regimul centralizat. n schimb, el va trebui sa ia masuri de protectie, sa instituie un salariu minim n economie, sa vegheze la respectarea stricta a legilor de catre toti factorii economici. O importanta prevedere o constituie recunoasterea dreptului la greva. Articolul 43, care constituie sediul acestei materii, dispune n primul sau alineat ca Salariatii au dreptul la greva pentru apararea intereselor profesionale, economice si sociale. O asemenea prevedere exclude greva cu caracter politic, care nu se ncadreaza n textul constitutional. Este de mentionat ca legea conflictelor colective de munca detaliaza situatiile n care dreptul la greva poate fi exercitat, stabilind o procedura prealabila declansarii grevei, care trebuie respectata de partile n conflict. Este reafirmat principiul ca dreptul la greva nu poate fi exercitat pentru motive politice si nici n sprijinul unor cazuri individuale, cum ar fi, de pilda, desfacerea contractului de munca al unui anumit salariat. Importante prevederi sunt legate de protectia proprietatii private, care este ocrotita de lege si nu poate fi supusa exproprierii dect n cazuri de utilitate publica, pe baza unei drepte si prealabile despagubiri.
28
Este de remarcat, ca o prevedere comuna tuturor categoriilor de drepturi la care ne-am referit, dispozitia din articolul 53 al Constitutiei, referitoare la restrngerea exercitiului unor drepturi sau libertati. Aceasta nu poate fi efectuata dect prin lege, n situatii deosebite, cum ar fi apararea sigurantei nationale, a ordinii, prevenirea unei calamitati, a unui sinistru etc. Trebuie semnalata si dispozitia potrivit careia restrngerea trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, neputndu-se aduce atingere existentei nsasi a dreptului sau a libertatii n cauza. O privire de ansamblu asupra modului n care sunt reglementate drepturile si libertatile n noua Constitutie a Romniei atesta preocuparea de a se da acestora un continut real si concret. Sistemul drepturilor si libertatilor cetatenesti se nfatiseaza, prin urmare, ca un tot armonios, unitar, n care, pornindu-se de la declaratii de drepturi, de la tratate internationale, statul romn a configurat un adevarat catalog corespunzator de drepturi si libertati asigurnd totodata posibilitatile juridice ale garantarii acestora, precum si mijloacele ce pot fi utilizate pentru restabilirea situatiilor ncalcate si repararea prejudiciilor. Sectiunea 4 ndatoririle fundamentale ale cetatenilor n capitolul 3 din Titlul II al Constitutiei Romniei sunt nscrise ndatoririle fundamentale (art.54-57). ndatoririle fundamentale constau n fidelitatea fata de tara respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, dreptul si obligatia de a apara tara, contributia prin impozite si taxe la cheltuielile publice. n ce priveste ndatoririle fundamentale, acestea constituie, evident un corolar al drepturilor, n rndul lor fiind nscrise prevederi normale, firesti n orice stat democratic. n legatura cu ndatoririle fundamentale trebuie observat ca unele dintre acestea privesc exclusiv pe cetatenii romni, ca de pilda fidelitatea fata de tara, apararea tarii ori prestarea unor contributii financiare. Respectarea legilor este nsa obligatorie att pentru cetatenii romni, ct si pentru straini si apatrizi, care trebuie, n conformitate cu prevederile articolului 57 din Constitutie, sa-si exercite drepturile si libertatile constitutionale cu buna credinta, fara a aduce atingere drepturilor si libertatilor celorlalti. Capitolul despre ndatoririle fundamentale ntregeste prevederile legate de drepturi si libertati, deoarece ntr-un stat de drept, ntr-o societate democratica, este firesc ca sa fie recunoscute, n primul rnd, drepturile si libertatile omului, enuntndu-se nsa, totodata, si un anumit sistem de ndatoriri. ntruct n conditiile moderne cetateanul nu mai poate fi abordat n mod izolat, desprins de societate, ci devine el nsusi o componenta a marelui mecanism al societatii, aceasta este datoare sa-i asigure un numar de drepturi si libertati, de care sa se bucure, fara nici un fel de discriminari sau oprelisti, avnd, n schimb, si el o serie de ndatoriri fata
29
de societate, ndatoriri care reprezinta, ntr-un fel, o alta fateta, un alt aspect al drepturilor si libertatilor cetatenesti. Este de mentionat ca n legatura cu ndatorirea cetatenilor romni de a efectua serviciul militar exista si posibilitatea efectuarii unor servicii alternative pentru persoanele care nu presteaza serviciul militar obligatoriu din motive religioase sau de constiinta. Sectiunea 5-a. Noi dimensiuni ale drepturilor cetatenesti ca urmare a reformei constitutionale. Reforma constitutionala din anul 2003 a avut n vedere o actiune de precizare si de concretizare a unora dintre drepturile si libertatile fundamentale pe care le-am precizat n cuprinsul prezentului capitol. Astfel, ca urmare a pregatirii conditiilor necesare aderarii Romniei la Uniunea Europeana au fost efectuate mai multe modificari ce vizeaza conceptia privind sistemul electoral, extradarea nationalilor si dobndirea de catre cetatenii Uniunii Europene a dreptului de proprietate asupra terenurilor. n ceea ce priveste posibilitatea unor cetateni ai Uniunii Europene de a alege si de a fi alesi pentru constituirea autoritatilor administratiei publice locale, a fost introdus un text special la art.16, care are urmatorul continut: "n conditiile aderarii Romniei la Uniunea Europeana, cetatenii Uniunii care ndeplinesc cerintele legii organice au dreptul de a alege si de a fi alesi n autoritatile administratiei publice locale". Cu privire la extradare s-a specificat ntr-un nou aliniat al art.19, ca printr-o derogare de la cunoscutele prevederi ale art.19 alin.1, n concordanta cu care cetateanul romn nu poate fi extradat sau expulzat din Romnia, "cetatenii romni pot fi extradati n baza conventiilor internationale la care Romnia este parte, n conditiile legii si pe baza de reciprocitate. Cu privire la proprietatea cetatenilor straini au fost intoduse modificari corespunzatoare n art.44 din Constitutie, a carui formulare a devenit urmatoarea: "(2) Proprietatea privata este garantata si ocrotita n mod egal de lege, indiferent de titular. Cetatenii straini si apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privata asupra terenurilor numai n conditiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea Europeana si din alte tratate internationale la care Romnia este parte, pe baza de reciprocitate, n conditiile prevazute prin lege organica, precum si prin mostenire legala." Reforma constitutionala a avut n vedere, totodata, si alte aspecte ce vizeaza ntarirea drepturilor si libertatilor cetatenesti n concordanta cu prevederile internationale. Textul art.20, care a fost considerat de unii comentatori ca nesuficient de clar, a fost modificat, alin.2 al art.20 avnd astfel urmatorul cuprins: "Daca exista neconcordante ntre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, si legile
30
interne, au prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului n care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile". n felul acesta se stabileste n mod clar ca exista o superioritate a reglementarilor internationale, dar n situatiile n care Constitutia si legile Romniei contin dispozitii mai favorabile, acestea vor fi aplicate . Importante prevederi au fost introduse pentru a da o garantie mai buna respectarii standardelor europene n materie procesuala. La art.21 din Constitutie, care se refera la accesul liber la justitie, au fost introduse doua alineate noi, respectiv alin.3 si 4, care dispun ca: "(3) Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor ntrun termen rezonabil. "(4) Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite". O importanta prevedere, n concordanta cu standardele europene este si aceea prin care art.23 pct.4 a fost modificat, specificndu-se ca "arestarea preventiva se dispune numai de judecator si numai n cursul procesului penal". Vechiul text facea numai precizarea ca arestarea se face "n temeiul unui mandat emis de magistrat", ceea ce a suscitat controverse, daca acest drept apartine numai judecatorilor sau si procurorilor. Sunt de retinut si o serie de alte prevederi legate de arestarea sau lipsirea de libertate a unei persoane. O serie de texte noi introduse la art.23 aduc precizari importante. Astfel, n cursul urmaririi penale, arestarea preventiva se poate dispune pentru cel mult 30 de zile si se poate prelungi cu cte cel mult 30 de zile, fara ca durata ei totala sa depaseasca un termen rezonabil si nu mai mult de 180 de zile. Pe de alta paarte, este de remarcat ca activitatea de cercetare a politiei judiciare trece sub conducerea si supravegherea parchetelor de pe lnga instantele de judecata. n faza de judecata, instanta este obligata, n conditiile legii, sa verifice periodic, si nu mai trziu de 60 de zile, legalitatea si temeinicia arestarii preventive. Ea va dispune, de ndata, punerea n libertate a inculpatului, daca temeiurile care au determinat arestarea preventiva au ncetat sau daca instanta constata ca exista temeiuri noi care sa justifice mentinerea privarii de libertate. ncheierile instantei privind masura arestarii preventive sunt supuse cailor de atac prevazute de lege. O prevedere extrem de importanta este si aceea care dispune ca sanctiunea privativa de libertate nu poate fi dect de natura penala (art.23 alin.13). n legatura cu inviolabilitatea domiciliului se aduce precizarea ca de la principiul inviolabilitatii domiciliului nu se pot admite exceptii dect n baza unui mandat de arestare si a unei hotarri judecatoresti, pentru nlaturarea unei primejdii privind viata, integritatea fizica sau bunurile unei persoane, pentru apararea securitatii nationale sau ordinii publice, sau pentru prevenirea raspndirii unor epidemii. Si aci ntlnim o importanta precizare, n sensul ca perchezitia se dispune numai de judecator, n formele prevazute de lege. Sunt demne de relevat si alte prevederi, cum ar fi introducerea unui text aparte cu privire la libertatea economica (art.45), nscrierea unui articol nou
31
(art.35 alin.1) privind "dreptul la un mediu de viata sanatos", introducerea - de asemenea - a unui alt text nou, potrivit caruia n conditiile aderarii Romniei la Uniunea Europeana, cetatenii romni au dreptul de a alege si de a fi alesi n Parlamentul European. Importante prevederi vizeaza accesul la cultura (art.33). Constitutia garanteaza accesul la cultura si libertatea persoanei , dreptul persoanei de a-si dezvolta spiritualitatea si de a accede la valorile culturii nationale si universale. Se prevede, n mod expres, ca statul trebuie sa asigure pastrarea identitatii spirituale, sprijinirea culturii nationale, stimularea artelor, protejarea si conservarea mostenirii culturale, dezvoltarea creativitatii contemporane, promovarea valorilor culturale si artistice ale Romniei n lume. Dintre celelalte modificari mai semnalam anumite precizari legate de protectia speciala a persoanelor cu handicap, n legatura cu care statul asigura o politica de egalitate a sanselor, precizarea ca raspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare nu nlatura, n conditiile legii, raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea credinta (art.52 alin.3), nserarea unei prevederi de principiu n art.53, care se ocupa de restrngerea exercitiului unor drepturi sau libertati, n sensul ca restrngerea poate fi dispusa numai daca este necesara ntr-o societate democratica, mentinndu-se n continuare prevederile ca masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata n mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau libertatii. Sectiunea 6-a Avocatul Poporului Institutia Avocatul Poporului a fost introdusa n Constitutia Romniei dupa modelul tarilor scandinave si al altor state n care exista un organ independent, avnd prerogativa sa exercite un control asupra actelor de guvernamnt. Asa, de pilda, n Danemarca, Ombudsman-ul este ales de Folketing pentru a controla administratia civila, militara si municipala, avnd dreptul sa procedeze la anumite anchete, ce pot avea loc ca urmare a initiativei serviciilor sale sau a unei plngeri individuale. n Finlanda, Ombudsman-ul este numit de Eduskunta, are atributii asemanatoare cu cel danez, avnd n plus dreptul de a controla respectul legalitatii de catre tribunale. n Suedia, Ombudsman-ul, care este ales de Rikstag, asigura supravegherea tuturor functionarilor publici si a magistratilor, pentru a se asigura ca ei respecta legile si se achita de functiile lor. n Germania exista un comisar parlamentar pentru fortele armate, ales de Bundestag, n competenta caruia revine apararea drepturilor membrilor fortelor armate, avnd si dreptul de a asista Bundestag-ul n controlul fortelor armate. Comisarul parlamentar poate efectua anchete la sesizarea comisiei pentru aparare a Bundestag-ului, a membrilor fortelor armate, dar si din proprie initiativa. n Franta, un mediator numit de Consiliul de Ministri are dreptul de a face anchete n legatura cu plngerile ce privesc functionarea administratiei si relatiile acesteia cu particularii, dar el nu poate fi sesizat de catre parlamentari. n Marea Britanie exista un comisar parlamentar
32
pentru administratie, numit de regina la propunerea primului ministru, care examineaza plngerile cu care este sesizat de catre Camera Comunelor, actionnd pentru interesele particularilor. n Zambia exista o comisie de investigatii, iar n Israel un controlor de stat etc. n tara noastra, introducerea institutiei Avocatul Poporului a suscitat vii discutii n rndul specialistilor, care au ridicat problema oportunitatii nscrierii n Constitutie a unei asemenea institutii, ce nu avea precedent n traditia constitutionala romna, unde prevederile legale cu privire la contenciosul administrativ fusesera considerate suficiente pentru a permite cetatenilor sa declanseze o procedura avnd ca scop anularea actelor administrative ilegale. n final, institutia Avocatul Poporului - care avea sa-si demonstreze din plin utilitatea - si-a gasit consacrarea n doua texte constitutionale si ulterior n Legea nr.37/1997, care cuprinde reglementarile de baza ce privesc activitatea ei. Art.58 al Constitutiei, modificat ca urmare a reformei constitutionale din 2003, prevede ca Avocatul Poporului este numit pe o durata de cinci ani pentru apararea drepturilor si libertatilor persoanelor fizice. Adjunctii Avocatului Poporului sunt specializati pe domenii de activitate. Avocatul Poporului si adjunctii sai nu pot ndeplini nici o alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din nvatamntul superior. Exercitarea atributiilor Avocatului Poporului este reglementata de art.59 din Constitutie. Textul acestui articol prevede ca Avocatul Poporului si va exercita atributiile att din oficiu, ct si la cererea persoanelor lezate. Cel de al doilea alineat al art.59 nscrie obligatia generala a autoritatilor publice sa asigure Avocatului Poporului tot sprijinul necesar n exercitarea atributiilor sale. Dispozitia nu poate fi nsa considerata cu totul satisfacatoare, deoarece nu sunt prevazute sanctiuni pentru refuzul de a se acorda sprijinul solicitat de Avocatul Poporului. Raporturile dintre Avocatul Poporului si Parlament sunt definite de art.60 din Constitutia Romniei. Textul articolului respectiv prevede obligatia prezentarii de catre Avocatul Poporului a unor rapoarte catre Parlament, anual sau la cererea acestuia. Rapoartele pot cuprinde recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, pentru ocrotirea drepturilor si libertatilor cetatenilor, ceea ce ridica valoarea constatarilor Avocatului Poporului la un nivel mai general. Este de remarcat, nsa, ca Avocatul Poporului nu dispune de initiativa legislativa, potrivit art.74 din Constitutie. n ipoteza n care el ar estima necesar fie sa se modifice o lege existenta, fie sa se initieze un proiect de lege, va trebui sa recurga n toate cazurile la factorii ndrituiti, potrivit Constitutiei, sa declanseze procedura legislativa. n schimb, potrivit modificarii constitutionale din 2003 Avocatul Poporului a capatat dreptul de a adresa sesizari de neconstitutionalitate Curtii Constitutionale n legatura cu legile, nainte de promulgarea acestora, precum si de a ridica n mod direct exceptii de neconstitutionalitate. O reforma partiala fusese efectuata prin Legea nr.181/2002 care prevazuse posibilitatea consultarii Avocatului Poporului de catre initiatorii unor proiecte de legi sau ordonante care s fi referit la drepturile cetatenilor si obligatia Curtii -ar
33
Constitutionale de a solicita un punct de vedere al Avocatului Poporului n cazul unor exceptii de neconstitutionalitate pe probleme de profilul sau. Detaliind prevederile constitutionale, Legea nr.37/1997 prevede ca institutia Avocatul Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor n raporturile acestora cu autoritatile publice, n activitatea sa Avocatul Poporului fiind independent fata de orice autoritate publica. Legea mai precizeaza ca n exercitarea atributiilor sale Avocatul Poporului nu se substituie autoritatilor publice. El nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ, nimeni neputnd obliga Avocatul Poporului sa se supuna instructiunilor sau dispozitiilor sale. n continuare, Legea nr.37/1997 precizeaza ca poate fi numit Avocat al Poporului orice cetatean romn care ndeplineste conditiile de numire prevazute pentru functia de judecator la Curtea Constitutionala. n ceea ce priveste incompatibilitatile, legea prevede ca Avocatul Poporului si adjunctii acestuia nu pot fi membri ai unui partid politic si nici nu pot ndeplini o functie publica sau privata. Incompatibilitatile prevazute sunt n egala masura aplicabile personalului care ndeplineste functii de executie de specialitate, fiind exceptate numai functiile didactice din nvatamntul superior. Legea mai prevede - dezvoltnd dispozitiile constitutionale - posibilitatea revocarii din functie a Avocatului Poporului. Alte situatii n care mandatul sau nceteaza nainte de termen pot fi demisia, decesul, incompatibilitatea cu alte functii publice sau private, precum si imposibilitatea de a ndeplini atributiile -si mai mult de 90 de zile, constatata prin examen medical de specialitate. Avocatul Poporului si adjunctii sai nu raspund juridic pentru opiniile exprimate sau pentru actele pe care le ndeplinesc n exercitarea atributiilor prevazute de lege. Potrivit prevederilor legale, Avocatul Poporului primeste si repartizeaza cereri privind ncalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice, urmareste rezolvarea lor, solicitnd autoritatilor sau functionarilor administratiei publice n cauza ncetarea ncalcarii drepturilor si libertatilor, repunerea n drepturi a petitionarilor si repararea pagubelor. Nu fac obiectul activitatii Avocatului Poporului cererile care se refera la acte emise de Camera Deputatilor, de Senat sau de Parlament, actele si faptele deputatilor si senatorilor, ale Presedintelui Romniei si Guvernului, precum si ale Curtii Constitutionale, ale Presedintelui Consiliului Legislativ si ale autoritatii judecatoresti. n exercitarea atributiilor sale, Avocatul Poporului emite recomandari, care nu pot fi supuse controlului parlamentar si nici controlului judecatoresc. Prin recomandarile emise, el sesizeaza autoritatile administratiei publice asupra unor ilegalitati, ale unor acte sau fapte administrative, totodata fiind semnalate acestora refuzul organelor administrative de a rezolva anumite situatii ori emiterea tardiva a actelor. Avocatul Poporului are si dreptul de a face anchete proprii, solicitnd informatii si documente. Daca constata ca plngerea persoanei lezate este ntemeiata, el va cere revocarea actului ilegal si repararea pagubelor. Autoritatile n
34
cauza vor lua de ndata masurile necesare pentru nlaturarea ilegalitatilor constatate. n conformitate cu prevederile legii, persoanei care a adresat cererea i vor fi comunicate rezultatele, care vor putea fi facute publice prin mijloacele de informare n masa. Daca Avocatul Poporului constata, cu prilejul cercetarilor ntreprinse, lacune n legislatie si cazuri grave de coruptie, ori de nerespectare a legilor tarii, va prezenta un raport cuprinznd cele constatate, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului sau, dupa caz, primului-ministru. Legea mai precizeaza ca rapoartele ntocmite de Avocatul Poporului sunt prezentate n sedinta comuna a celor doua Camere ale Parlamentului, anual sau la cererea acestora. Ele pot contine informatii, dar si recomandari privind modificarea legislatiei sau alte masuri de natura sa asigure ocrotirea drepturilor si libertatilor cetatenilor.
CAPITOLUL IV PARLAMENTUL
Sectiunea 1 Rolul Parlamentului n sistemul politic si cel institutional al puterii de stat Institutia Parlamentului are origini ndepartate. Islanda nainte de anul 1000, Sicilia n 1130 si Anglia n jurul anului 1300, cunosteau existenta unor adunari care aveau sa constituie, n secolul urmator, modelul unor Adunari deliberative. n secolul al XVIII-lea, Parlamentul britanic profitnd de slabiciunea unor monarhi a impus ca model de guvernare regimul parlamentar, care introducea pentru prima data responsabilitatea Guvernului fata de Adunarea deliberativa. Acest model a fost adoptat ulterior n Franta si Belgia. Constitutia S.U.A. a creat un Parlament bicameral (Congresul), care echilibreaza si astazi puterea prezidentiala. Create la origine cu misiunea unica de a consimti asupra stabilirii unor impozite, parlamentele au ajuns cu timpul - nu numai sa controleze modul n care erau utilizate fondurile statului, dar si ntreaga activitate guvernamentala. n anumite situatii, parlamentele au ajuns chiar sa dispuna de ntreaga politica a tarii, asa cum a facut, de pilda, Conventia revolutionara franceza prin comitetele sale (Le Rgime des Assembles). Pe masura nsa ce principiul separatiei puterilor s afirmat ca o creatie a -a gndirii liberale, parlamentele au nceput sa-si asume atributii tot mai importante legate de alegerea unor demnitari, a judecatorilor, iar n unele tari chiar a sefului statului. Regimurile parlamentare sunt cele care astazi controleaza cel mai eficient activitatea guvernelor, si permite sa le nlocuiasca atunci cnd comit greseli si
35
chiar sa traga la raspundere pe seful statului, n cadrul unei procedurii care, evident, comporta o serie de trepte si garantii. Forta sistemului parlamentar consta nsa n principiul suveranitatii nationale, n ideea ca Parlamentul reprezinta poporul nsusi, iar parlamentarii sunt delegatii sai, care nu pot delega, n nici un caz, prerogativele lor unor functionari ai statului. Cunoscutul principiu din drept roman delegata potestas non delegatur se opune transmiterii oricaror prerogative parlamentare catre alte institutii alese sau numite. Principiul autonomiei parlamentului garanteaza forumului legislativ plenitudinea de actiune si decizie n orice domeniu, Parlamentul fiind, totodata, n unele state, singurul organism n masura sa traga la raspundere pe membrii sai. Puterea exceptionala ce revine parlamentelor si calitatea cu totul aparte a celor care le alcatuiesc au determinat elaborarea unor statute, a unui regim de imunitati si inviolabilitati, chemate tocmai sa garanteze exercitarea mandatului parlamentar. Acesta a devenit tot mai mult un mandat reprezentativ, parlamentul reprezentnd nu o particica din suveranitatea natiunii, ci nsasi aceasta suveranitate, de unde fundamentul drepturilor si prerogativelor parlamentarilor, independenta de care ei se bucura pentru a-si putea nfaptui mandatul n conditii optime. Asa cum sublinia la timpul sau, n mod inspirat, filosoful si omul politic irlandez Edmund Burke (1729-1797): Parlamentul nu este un congres de ambasadori care exprima interese diferite si ostile, pe care fiecare urmareste sa le pastrezeParlamentul este adunarea deliberativa a unei singure natiuni, avnd un singur interes, ca un ntreg.28. Conditiile istorice au facut ca n anumite state configuratia parlamentelor sa fie nca de la nceput bicamerala. Lucrul acesta s-a petrecut n special n statele federale si n numeroase tari din America Latina. n alte state, bicameralismul are o ratiune istorica (Franta, Anglia). Drepturile si relatiile reciproce ntre cele doua Camere, acolo unde exista un sistem bicameral, nu au fost si nici nu sunt pretutindeni aceleasi. n unele state s-a acceptat ideea egalitatii Camerelor, cu unele nuante desigur , n timp ce n altele, cea de a doua Camera nclina sa devina tot mai mult o Camera consultativa, avnd un rol ponderator. mpotriva parlamentarismului au fost formulate fel si fel de critici. Exacerbarea dezbaterilor, confruntarea de idei, uneori imposibilitatea gasirii unor solutii, au fost invocate ca argumente de catre adeptii regimurilor antiparlamentare de toate nuantele, care au teoretizat suprematia executivului si au redus pna la anihilare rolul factorului reprezentativ. Revigorarea ideii democratice si esecul tuturor formelor de guvernare totalitara au demonstrat nsa, fara putinta de tagada, forta si viabilitatea institutiei Parlamentului ca exponent al suveranitatii nationale. A devenit general recunoscuta ideea ca parlamentele nu reprezinta astazi n lume numai cele mai largi forumuri democratice nationale, dar si laboratoare eficiente de elaborare a legilor, factori de raspundere ai vietii publice, elemente de contrapondere fata de orice tentative de a diminua drepturile democratice si valoarea institutiilor statului de drept. 28
Robert Andrews, The Concise Columbia Dictionary of quotations, Columbia University Press, New York, 1989, pag.189.
36
n literatura de specialitate a fost subliniat faptul ca desi Parlamentul a fost desemnat, n mod traditional, prin expresia de putere legiuitoare, n fond, atributiile si competentele sale sunt mult mai largi, propunndu-se pentru definirea mai corecta si mai exacta a rolului si functiei Parlamentului n stat termenul de putere deliberativa. Aceasta denumire exprima clar importanta competentei parlamentului de a decide n toate problemele fundamentale ale statului, dar si realitatea ca parlamentul are si alte functii dect cea legislativa, cum ar fi, de exemplu, functia de control. Ca atare, puterea legislativa este doar o componenta a competentei parlamentului 29. Ca putere deliberativa, parlamentul are mai multe functii, a caror enumerare implica o ordine fireasca si anume: a) functia legislativa (legiferarea); b) functia de stabilire a directiilor principale ale activitatii social-economice, culturale, statale si juridice; c) functia de alegere, formare, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale; d) functia de control; e) functia de conducere n politica externa; f) functia de organizare interna a sa.30 Reforma constitutionala din 2003 si precizarea unor atributii viznd competentele celor doua Camere si desfasurarea procesului legislativ. Cu prilejul dezbaterilor ce au privit revizuirea Constitutiei Romniei au fost avansate numeroase propuneri de catre partidele politice, de catre reprezentanti ai societatii civile, privind mbunatatirea activitatii Parlamentului si o mai buna precizare a pozitiei acestuia n sistemul organelor statului. O idee esentiala la care ne-am mai referit, a reformei constitutionale din 2003, a constituit-o stabilirea expresa a principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - n cadrul democratiei constitutionale. Totodata, au fost operate o serie de modificari privind departajarea atributiilor celor doua Camere si perfectionarea procesului legislativ. Propunerea legislativa de revizuire a Constitutiei a avut n vedere introducerea unui nou articol (75), potrivit caruia se supun spre dezbatere si adoptare Camerei Deputatilor, n prima lectura, proiectele de legi si propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internationale si a masurilor legislative ce rezulta din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum si proiectele legilor organice ce privesc serviciul de radio si televiziune, persoanele care nu pot face parte din partidele politice, exceptarea de la serviciul militar a cetatenilor romni, legile organice ce privesc regimul starii de asediu si a celei de urgenta, statutul functionarilor publici, regimul juridic al proprietatii si mostenirii, raporturile de munca, sindicatele, nfiintarea si organizarea Consiliului Legislativ, organizarea Guvernului, incompatibilitatile cu functia de membru al Guvernului, nfiintarea autoritatilor administrative autonome, structura sistemului national de aparare, a serviciilor de informatii si celorlalte componente ale fortelor armate, 29 30
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept Parlamentar romnesc, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1999, pag.119. Idem, pag.120.
37
competenta instantelor judecatoresti, conditiile n care se efectueaza rennoirea periodica a membrilor Curtii Constitutionale. Propunerea legislativa prezentata Camerei Deputatilor nu a retinut alte elemente de diferentiere ntre cele doua Camere, cu exceptia obligatiei sesizarii primei Camere cu anumite proiecte de lege sau propuneri legislative ce privesc domenii specifice. Mentionam ca, cu prilejul dezbaterilor care s-au purtat n ultimii ani cu privire la revizuirea Constitutiei Romniei, au existat si alte variante ce aveau n vedere stabilirea unor competente specifice si pentru Senat, spre a-l diferentia mai mult sub aspectul competentei de Camera Deputatilor. Reformele constitutionale au avut n vedere suprimarea institutiei medierii si a concilierii dintre cele doua Camere n cazul n care procedura de mediere nu ar fi putut duce la un rezultat. Asa cum s-a aratat mai sus, n anumite domenii pe care le-am mentionat, proiectele de legi si propunerile legislative se supun spre dezbatere si adoptare Camerei Deputatilor n prima lectura. Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii si adoptarii Senatului n prima lectura. Camera sesizata n prima lectura urmeaza a se pronunta ntr-un termen de 30 de zile, termen care pentru coduri si alte legi de complexitate deosebita este de 45 de zile. n cazul depasirii acestor termene, se considera ca proiectul de lege sau propunerea legislativa au fost adoptate tacit. Dupa adoptarea sau respingerea legii de catre prima Camera sesizata, proiectul sau propunerea legislativa se trimite pentru a doua lectura la cealalta Camera, care urmeaza a decide definitiv. Aceste modificari au avut n vedere sporirea operativitatii procesului legislativ, evitndu-se situatiile n care anumite legi au fost adoptate numai dupa o perioada destul de ndelungata de timp datorita cerintei de a fi respectate toate etapele obligatorii ale procedurii de mediere si de conciliere, n cazul unor divergente ntre textele legislative adoptate de fiecare din cele doua Camere. Sectiunea 2 Structura, componenta, modul de alegere a parlamentarilor. Organele de lucru ale Parlamentului n legatura cu structura Parlamentului dorim sa remarcam ca Parlamentul Romniei este un parlament bicameral, alcatuit din Camera Deputatilor si Senat. n perioada premergatoare elaborarii noii Constitutii a tarii si chiar n perioada anterioara, cnd se puneau de abia bazele viitoarelor institutii ale statului dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost luata n discutie problema daca Parlamentul Romniei trebuie sa fie alcatuit dintr-o singura Camera sau din doua. n sprijinul ideii bicameralismului au fost invocate argumente istorice, necesitatea unei dezbateri temeinice n cadrul a doua forumuri distincte a proiectelor de legi, pentru a fi convenit cele mai bune solutii, precum si experienta altor state democratice europene. S-a mai relevat ca sistemul unicameral a fost folosit de statul totalitar, ducnd la o simplificare nedorita a procesului legislativ si la adoptarea unor masuri ce n-au corespuns n toate cazurile asigurarii suprematiei legii. n final, dupa ce au
38
fost confruntate toate argumentele pro si contra, pentru fiecare optiune, a fost aleasa solutia bicamerala dar si aici s-a ivit o a doua problema: daca ntre cele doua Camere urma sa existe o specializare sau daca ele vor avea aceeasi competenta. Tezele pentru elaborarea proiectului noii Constitutii prevazusera initial o anumita specializare ntre cele doua Camere, Camera Deputatilor fiind competenta, de pilda, sa adopte bugetul, motiunile de cenzura, sa aprobe compunerea si programul Guvernului etc., iar Senatul sa ratifice tratatele, sa numeasca Avocatul Poporului, pe directorul Serviciului Romn de Informatii s.a. Pe parcursul dezbaterilor parlamentare s renuntat nsa la aceasta specializare, -a consacrndu-se ideea plenitudinii de competenta a celor doua Camere, n absolut toate problemele. Singura atributiune care a revenit exclusiv Senatului, pna la reforma constitutionala din 2003, a fost alegerea Avocatului Poporului. n ceea ce ne priveste, respectnd optiunea bicameralista, nu putem sa nu observam ca experienta functionarii pna n prezent a celor doua Camere cu atributiuni identice a relevat ca dezbaterea n doua rnduri a aceluiasi proiect de lege s-a dovedit, n anumite cazuri, contra-productiva, consumnd foarte mult timp, fara a mai vorbi de procedura de mediere uneori deosebit de dificila n cazul adoptarii unor texte diferite de catre cele doua Camere ale Parlamentului. n consecinta, o anumita specializare a Camerelor si o oarecare departajare a atributiunilor ce le revin ar fi fost preferabila. Cu referire la modalitatea de alegere a parlamentarilor, indiferent daca este vorba de deputati sau de senatori, subliniem ca aceasta modalitate este aceeasi vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Reforma constitutionala din 2003 a redus vrsta pentru alegerea senatorilor de la 35 la 33 ani, mentinnd vrsta de 23 ani pentru persoanele care candideaza pentru a fi alesi n Camera Deputatilor. O propunere care viza alegerea Senatului prin vot indirect, de catre consiliile colectivitatilor locale, si care recunoaste existenta unor senatori de drept, nu a fost retinuta de catre Constituanta. Nu a fost retinuta nici acea propunere, avansata cu prilejul dezbaterii legii electorale, care preconiza ca, spre deosebire de deputati, senatorii sa fie alesi nu pe liste, ci prin scrutin uninominal. n consecinta, practic ntre cele doua Camere ale Parlamentului nu exista nici un fel de diferenta din punct de vedere al prerogativelor, ele actionnd absolut n aceleasi materii si fiind alese pe aceeasi baza. Trebuie retinut ca reforma constitutionala din 2003 la care ne-am referit nu a diferentiat competentele ci a stabilit numai o procedura mai eficienta de sesizare si de desfasurare a fluxului legislativ. Este de remarcat ca n Camera Deputatilor, pentru a se asigura o reprezentare a minoritatilor care nu ntrunesc n alegeri numarul de voturi pentru a fi reprezentate n Parlament, s-a acceptat principiul unor locuri suplimentare pentru reprezentantii acestor minoritati, prin derogare de la principiile de reprezentare stabilite. Aceasta inovatie, pe care a consacrat-o pentru prima data Decretul-lege nr.92/1990, a fost apreciata pozitiv de o serie de comentatori internationali si
39
oameni de stiinta care ne-au vizitat tara, ea constituind o posibilitate de exprimare a punctelor de vedere ale minoritatilor care nu ar fi avut altfel dreptul sa fie reprezentate n Parlamentul Romniei. n ceea ce priveste numarul deputatilor si al senatorilor, acesta este stabilit prin legea electorala, existnd un numar superior de deputati fata de cel de senatori. n actualul Parlament, Camera Deputatilor cuprinde 327 deputati, la care s-au adaugat un numar de 18 reprezentanti ai minoritatilor nationale, iar Senatul are 140 de senatori. n ceea ce priveste durata mandatului celor doua Camere, aceasta este, n principiu, de 4 ani. Mandatul Camerei Deputatilor si al Senatului poate fi nsa prelungit, prin lege organica, n caz de razboi sau de catastrofa. O prevedere interesanta, care este consacrata de articolul 63 alineatul 4 din Constitutie, este aceea care dispune ca Mandatul Camerelor se prelungeste pna la ntrunirea legala a noului Parlament. n aceasta perioada nu poate fi revizuita Constitutia si nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice. Ratiunea acestui text constitutional a fost aceea de a se evita un vacuum juridic n perioada dintre cele doua parlamente (vechiul parlament si parlamentul nou ales). De altfel, Constitutia prevede ca alegerile pentru Camera Deputatilor si pentru Senat urmeaza sa se desfasoare n cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului, Parlamentul nou ales ntrunindu-se la convocarea Presedintelui Romniei n cel mult 20 de zile de la alegere. Proiectele de legi sau propunerile legislative nscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent si continua procedura n Parlamentul nou. Dupa cum se vede, a existat preocuparea de a se asigura continuitatea lucrarilor Parlamentului si de a nu lasa tara fara organul reprezentativ dect pentru o perioada foarte scurta. De altfel, asa cum s-a aratat, n aceasta perioada mandatul Camerelor este nca valabil, putnd fi adoptate orice legi care se considera necesare, dar neputndu-se revizui Constitutia ori adopta, abroga sau modifica legi organice. Trebuie sa mentionam ca ntr-o varianta a textului Constitutiei, ce a fost supusa Constituantei n toamna anului 1991, figurase o institutie intermediara, denumita, Delegatia temporara, care ar fi trebuit sa functioneze din momentul dizolvarii Camerelor pna la ntrunirea noului Parlament. Ea urma sa fie alcatuita potrivit configuratiei politice a Parlamentului, avnd competenta de a exercita prerogativele acestuia, cu exceptia revizuirii Constitutiei, adoptarii, modificarii si abrogarii unor legi organice. n final s-a renuntat nsa la aceasta institutie care ar fi constituit, de fapt, un hibrid, deoarece pe de o parte, din punct de vedere conceptual ea nu ar mai fi avut aceleasi caracteristici de reprezentativitate pe care le avea vechiul Parlament, iar pe de alta parte, ntruct raportul de forte ntre diferitele partide este supus schimbarilor, componenta Delegatiei temporare, axata pe vechiul raport de forte dintre partide nu ar fi reprezentat imaginea reala a fortelor politice romnesti aflate n competitie. Organizarea si functionarea fiecarei Camere se stabileste prin Regulamentul sau de lucru. Fiecare Camera si alege un birou permanent la nceputul fiecarei sesiuni. Presedintele Camerei Deputatilor si Presedintele Senatului sunt alesi nsa pe durata ntregului mandat al Parlamentului. Exista si
40
posibilitatea ca membrii birourilor permanente sa fie revocati nainte de expirarea mandatului. Deputatii si senatorii se pot organiza n grupuri parlamentare, daca exista cel putin 10 deputati sau 5 senatori apartinnd aceluiasi partid. Se pot constitui nsa si grupuri mixte ale deputatilor din partide mai mici, care au vederi apropiate. Pentru desfasurarea lucrarilor, fiecare Camera si constituie comisii permanente. Se pot constitui nsa si comisii de ancheta sau comisii speciale, pe anumite probleme. Exista si posibilitatea constituirii unor comisii comune ale celor doua Camere. Camera Deputatilor si Senatul si desfasoara lucrarile n sedinte separate sau n sedinte comune. Ele se ntrunesc n doua sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune ncepe n luna februarie si nu poate depasi sfrsitul lunii iunie, iar cea de a doua ncepe n luna septembrie si nu poate depasi sfrsitul lunii decembrie. Att Camera Deputatilor ct si Senatul pot sa se ntruneasca nsa si n sesiuni extraordinare, la cererea Presedintelui Romniei, a birourilor permanente ale fiecarei Camere sau a cel putin unei treimi din numarul deputatilor sau senatorilor. Convocarea Camerelor se face de catre presedintii acestora. Sectiunea 3 Competenta Parlamentului Sunt de competenta Parlamentului o serie de activitati ca: adoptarea actelor normative, exercitarea controlului asupra modului cum si desfasoara activitatea Guvernul si chiar Presedintele tarii, n anumite situatii, desemnarea unor nalti demnitari etc. n ceea ce priveste legiferarea, asa cum am aratat, nu exista nici o diferenta de competenta ntre cele doua Camere. Initiativa legislativa apartine Guvernului, deputatilor, senatorilor, precum si unui numar de cel putin 100.000 de cetateni cu drept de vot n urma recentei modificari constitutionale. Cetatenii care si manifesta dreptul la initiativa legislativa trebuie sa provina din cel putin un sfert din judetele tarii, iar n fiecare dintre aceste judete sau n Municipiul Bucuresti sa fie nregistrate cel putin 5.000 de semnaturi n sprijinul acestei initiative. Prevederea initiala (250.000 semnaturi) era, evident, destul de severa, nefiind de natura sa stimuleze initiativa legislativa a cetatenilor. Pe de alta parte, trebuie sa mentionam ca nu pot face obiectul initiativei legislative a cetatenilor problemele fiscale, cele cu caracter international, amnistia si gratierea. Parlamentul are importante atributii legate de controlul membrilor Guvernului sau al Guvernului n ntregul sau, asupra felului n care si ndeplineste ndatoririle. Parlamentarii pot sa adreseze ntrebari orale, dar si interpelari, care se depun n scris cu cel putin 10 zile nainte. Parlamentul are nsa dreptul sa adopte si motiunea de cenzura, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor care, daca este adoptata, duce la angajarea raspunderii Guvernului.
41
Motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor. Ea se comunica Guvernului la data depunerii si se dezbate dupa trei zile de la data cnd a fost prezentata n sedinta comuna a celor doua Camere. Asa cum s aratat, daca motiunea de cenzura este adoptata, este -a angajata raspunderea Guvernului, dar daca ea a fost respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia o noua motiune de cenzura n aceeasi sesiune. Daca motiunea de cenzura este acceptata, Guvernul este considerat demis. Guvernul poate sa-si angajeze singur raspunderea n fata Camerei Deputatilor si a Senatului, n sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. Daca mpotriva acestei angajari se emite o motiune de cenzura, exista doua posibilitati: motiunea de cenzura sa fie respinsa, si atunci programul prezentat de Guvern se considera adoptat sau motiunea de cenzura sa fie acceptata, situatie n care Guvernul va fi obligat sa-si prezinte demisia. Rezulta, asa dar, ca exista doua posibilitati: aceea ca o patrime din numarul deputatilor sau senatorilor sa initieze ei o motiune de cenzura la adresa politicii Guvernului, si o a doua posibilitate, ca motiunea de cenzura sa fie depusa pentru a contracara un program, o declaratie de politica generala sau un proiect de lege. n toate aceste situatii, Parlamentul dispune de prerogative deosebit de importante, deoarece retragerea ncrederii acordata Guvernului l obliga pe acesta sa demisioneze. n competenta Parlamentului revine si acordarea votului de ncredere asupra programului si tregii liste a Guvernului, care se dezbate de ambele Camere n n sedinta comuna, alegerea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii de catre ambele Camere n sedinta comuna, desemnarea a trei judecatori ai Curtii Constitutionale de catre Camera Deputatilor si a trei judecatori de catre Senat, ceilalti trei fiind desemnati de Presedintele Romniei. Desi nu este ales de Parlament, ci n mod direct de catre popor, Presedintele Romniei poate fi suspendat din functie n cazul savrsirii unor fapte grave prin care ncalca prevederile Constitutiei, de catre Camera Deputatilor si Senat, reunite n sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, dupa consultarea Curtii Constitutionale. Sectiunea 4 Modalitati de lucru Dupa cum s-a vazut, exista doua modalitati de lucru: a) sedinte comune ale celor doua Camere si b) sedinte separate. Sedintele comune ale Camerei Deputatilor si Senatului au loc pentru a audia si dezbate mesajele Presedintelui tarii, pentru a aproba bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat, pentru a declara mobilizarea generala sau partiala, starea de razboi, suspendarea sau ncetarea ostilitatilor militare, pentru a examina rapoartele Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si ale Curtii de Conturi, pentru a numi la propunerea Presedintelui Romniei pe directorul Serviciului Romn de
42
Informatii si a exercita controlul asupra activitatii acestui serviciu, precum si pentru ndeplinirea altor atributii care, potrivit Constitutiei sau regulamentelor, se exercita n sedinte comune. n afara sedintelor comune, Camerele lucreaza n sedinte separate. Ele si desfasoara lucrarile n prezenta majoritatii membrilor lor. n ceea ce priveste adoptarea legilor si hotarrilor, se disting doua situatii: a) legile organice, pentru care este necesar votul majoritatii membrilor fiecarei Camere; si b) legile ordinare, care se adopta numai cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera. Printre legile organice mentionam pe cele care reglementeaza sistemul electoral, organizarea si functionarea partidelor politice, organizarea si desfasurarea referendumului, regimul starii de asediu si al starii de urgenta, statutul functionarilor publici, organizarea generala a nvatamntului, organizarea administratiei locale, precum si regimul general privind autonomia locala etc. Parlamentul poate adopta si legi constitutionale, nsa aceasta prerogativa a sa trebuie raportata la prevederile Titlului VII, referitoare la revizuirea Constitutiei (articolele 150-152). n cadrul activitatii sale, Parlamentul adopta nu numai legi, dar si hotarri si motiuni, n prezenta majoritatii membrilor fiecarei Camere. O modalitate importanta de lucru a Parlamentului o reprezinta dezbaterea proiectelor de legi sau a propunerilor legislative n cadrul comisiilor. Comisiile pot invita la lucrarile lor specialisti sau chiar demnitari din componenta Guvernului. Comisiile permanente sesizate n fond cu anumite proiecte de lege elaboreaza rapoarte, solicitnd totodata avizul unor alte comisii de specialitate si directiilor legislative din cele doua Camere. Lucrarile comisiilor se desfasoara n prezenta majoritatii membrilor acestora. Comisiile pot adopta hotarri. n timp ce sedintele celor doua Camere au caracter public, sedintele comisiilor nu au caracter public dect daca se hotaraste n mod expres acest lucru. Camerele pot hotar si ele ca anumite sedinte sa nu fie publice, pentru ratiuni bine ntemeiate. Ca modalitati importante de lucru, pna la reforma constitutionala din 2003, mai trebuie amintite si comisiile de mediere. Asa cum am aratat, proiectele de lege sau propunerile legislative puteau fi discutate si adoptate mai nti n oricare din cele doua Camere ale Parlamentului. n cazul n care existau diferente ntre textele adoptate, se constituie o comisie de mediere, formata din sapte deputati si sapte senatori, care se va convoca din initiativa celui mai vrstnic dintre ei, la sediul Camerei din care el face parte (Camera Deputatilor sau Senatul). Comisiile de mediere adoptau hotarri cu votul majoritatii membrilor lor. Raportul comisiei de mediere era supus n mod separat n discutia fiecareia dintre cele doua Camere. Daca nu se ajungea la un acord, se initia procedura de conciliere. n acest scop erau convocate cele doua Camere n sedinta reunita, adoptndu-se legile cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere, daca era vorba de legi organice, sau cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera daca era vorba de o lege ordinara.
43
Sectiunea 5 Statutul deputatilor si al senatorilor
5.1. nceputul mandatului de deputat si senator. Deputatii si senatorii si ncep mandatul la data ntrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub conditia validarii alegerii si a depunerii juramntului. Calitatea lor nceteaza la data ntrunirii legale a Camerelor nou alese, sau n caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces. Nimeni nu poate fi n acelasi timp deputat si senator. Calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricaror functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului. n urma reformei constitutionale din 2003, deputatii si senatorii pot fi urmariti si trimisi n judecata penala pentru fapte care nu au legatura cu voturile sau cu opiniile exprimate n exercitarea mandatului, dar nu pot fi perchezitionati, retinuti sau arestati fara ncuviintarea Camerei din care fac parte, dupa ascultarea lor. Urmarirea si trimiterea n judecata penala se pot face numai de catre Parchetul de pe lnga nalta Curte de Casatie si Justitie. Competenta de judecata apartine, n toate cazurile, naltei Curti de Casatie si Justitie. n cazul savrsirii unor infractiuni flagrante, deputatul sau senatorul poate fi retinut si supus perchezitiei, dar ministrul justitiei va informa nentrziat pe Presedintele Camerei asupra retinerii si perchezitiei, Camera avnd dreptul, daca apreciaza ca nu exista temei de retinere, sa dispuna imediat revocarea acestei masuri. Deputatii si senatorii nu pot fi trasi la raspundere pentru modul n care au votat sau pentru opiniile exprimate n exercitarea mandatului. O asemenea explicatie se gaseste n principiul potrivit caruia n exercitarea mandatului deputatii si senatorii se afla n serviciul poporului. Este de remarcat si ideea, consacrata ntr-un text constitutional, potrivit careia orice mandat imperativ este nul. O asemenea prevedere este fireasca, deoarece deputatii si senatorii, odata alesi, dobndesc o anumita autonomie fata de cei care i-au ales si chiar fata de formatiunile politice din care fac parte. n numele unei discipline de partid, un deputat sau senator nu poate fi obligat sa actioneze mpotriva propriilor sale convingeri. n cadrul fostei si chiar a actualei legislaturi au existat numeroase cazuri de deputati si senatori care au parasit formatiunile politice carora le apartineau, prefernd mai curnd sa renunte la calitatea lor de membri ai unor anumite partide, dect la modalitatea independenta de exercitare a mandatului lor. Ideea de mandat imperativ este, fireste, inacceptabila, neputndu-se concepe ntrun stat de drept ca un deputat sau senator sa fie obligat, n mod expres, nici de alegatorii sai, la sustinerea unei anumite pozitii sau revendicari. Evident, n cazul n care deputatii sau senatorii se ndeparteaza cu totul de la pozitiile de principiu
44
dictate de apartenenta lor la un anumit partid, acesta este, desigur, n drept de a nui mai considera printre aderentii sai. 5.2. Regimul imunitatii parlamentare. Membrii Parlamentului, n exercitarea mandatului lor, sunt n serviciul poporului (art.66 alin.1 al Constitutiei). Acest text constitutional consacra mandatul reprezentativ, n opozitie cu mandatul imperativ, pe care l declara nul (art.66 alin.1 al Constitutiei). Deoarece mandatul constituie expresia vointei populare, liber exprimate, legiuitorul constituant a nteles, n esenta, sa protejeze originea si scopul acestuia, garantnd prin regulile privitoare la imunitati, independenta parlamentarului n exercitarea mandatului sau si apararea lui de acte sau fapte abuzive ori sicanatorii ale autoritatilor administrative, judiciare, sau ale persoanelor fizice 31. Modalitatile prin care se realizeaza imunitatea parlamentara constau n: a) lipsa raspunderii juridice; b) inviolabilitatea parlamentarului. Aceste protectii functionale (lipsa raspunderii juridice) si personale (inviolabilitate) au caracter obiectiv si de ordine publica, ele fiind instituite n favoarea stabilitatii adunarii reprezentative si nu create n interesul parlamentarului32. Regimul imunitatii parlamentare nu trebuie interpretat ca un privilegiu al deputatilor si senatorilor, ntruct aceasta ar contraveni principiului constitutional al egalitatii cetatenilor n fata legii 33. Lipsa raspunderii juridice si inviolabilitatea sunt prevazute de Constitutia noastra n articolul 72, care reglementeaza imunitatea parlamentara. Lipsa raspunderii juridice sau neresponsabilitatea 34 reprezinta o trasatura a mandatului parlamentar, n virtutea careia deputatul sau senatorul si poate exercita prerogativele specifice, n limitele statutului sau legal si constitutional, fara a putea suferi consecinte nefavorabile pentru votul sau pentru opiniile sale politice. Astfel, potrivit art.72 din Constitutie, Deputatii si senatorii nu pot fi trasi la raspundere juridica pentru voturile sau opiniile lor politice exprimate n exercitarea mandatului. Sintetic, imunitatea parlamentara, n ipostaza neresponsabilitatii, asigura libertatea de expresie si de decizie a Parlamentarului. Justificarea constituirii acestui tip de protectie, ca o imunitate de fond, consta n specificul activitatii parlamentare, care impune participarea la dezbateri, 31
A se vedea I. Deleanu, Drept constitutional si institutiile publice. Tratat, vol.II, Editura Europa Nova, Bucuresti, 1996, pag.236-237. 32 n practica noastra parlamentara au fost cazuri cnd unii deputati au declarat n Camera ca renunta la beneficiul imunitatii parlamentare. Demersurile sau declaratiile parlamentarilor de renuntare la imunitate sunt nule n raport cu regimul de ordine publica al imunitatilor. 33 A se vedea P.Avril, J.Gicquel, Droit parlementaire, 2-e dition, Montchrestien, Paris, 1995, pag.45. 34 Neresponsabilitatea, ca modalitate (forma) a imunitatii parlamentare este o protectie traditionala, stabilita de Constitutia franceza de la 1791.
45
exprimarea de opinii, luari de atitudine, uneori critice, implicarea n adoptarea unor decizii prin vot, etc. Pentru ca aceasta participare sa fie reala, parlamentarul trebuie sa aiba siguranta ca pozitia sa deschisa, pro sau contra, nu-l va expune unor urmari judiciare 35. Neresponsabilitatea prezinta un dublu caracter: este absoluta si permanenta sau perpetua. Caracterul absolut se refera la imposibilitatea nlaturarii ei, ct si la faptul ca aceasta protectie vizeaza toate actele de exercitare a mandatului parlamentar si toate formele de raspundere juridica. Caracterul permanent sau perpetuu se refera la apararea parlamentarului de orice consecinte ale vreunei forme de raspundere juridica si dupa ncetarea mandatului, iar nu numai n timpul efectiv al exercitarii acestuia. Protectia parlamentarului, prin intermediul neresponsabilitatii, se realizeaza n considerarea actelor savrsite n exercitiul mandatului sau, cum sunt votul, amendamentele, luarile de cuvnt, ntrebarile si interpelarile, rapoartele si avizele prezentate din partea comisiilor etc. Actele si faptele parlamentarului care exced, sunt extrinseci mandatului, nu intra sub incidenta acestei imunitati36. Pe cale de consecinta, actele si dispozitiile parlamentarului care nu sunt savrsite sau exprimate n limitele mandatului sau pot atrage raspunderea lui juridica, n formele stabilite de dreptul comun. n ce cadru poate fi considerat legal mandatul parlamentar ? Literatura de specialitate 37 este unanima n a considera ca exercitarea mandatului se realizeaza n cadrul institutionalizat al Parlamentului, n organele sale de lucru, la tribuna acestuia, n ndeplinirea unei misiuni stabilite de Camere etc. Depasirea acestui cadru de manifestare, cum ar fi opiniile exprimate n presa, televiziune, radio, discursuri la reuniunile publice, incitarea la violenta, la greva, manifestari n scopul violarii ordinii publice, proferarea de insulte s.a.m.d., l situeaza pe parlamentar n afara protectiei constitutionale prevazute de art.70 din legea fundamentala. Se considera, de asemenea, ca neresponsabilitatea protejeaza deputatii si senatorii si n privinta informarii asupra celor petrecute n Parlament, dar numai n masura n care o fac cu buna-credinta si nu cu scop de agitatie, prin reluarea tendentioasa a unor dezbateri si deformarea lor. Imunitatea sub forma neresponsabilitatii, prin ratiunea ei constitutionala, nu poate forma o garantie a independentei opiniilor politice a membrilor Parlamentului daca acestia si exercita mandatul lor chiar n incinta Parlamentului ntr-un mod abuziv.
35 36
A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, pag.350. Ibidem, pag.364. 37 A se vedea P.Avril, J.Gicquel, op.cit., pag.46-47; Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op.cit., pag.97.
46
Astfel, de exemplu, daca un parlamentar, de la tribuna Parlamentului, profereaza insulte sau calomnii ori ncalca regulamentele, demonstrnd o conduita antiparlamentara, de natura sa aduca prejudicii unor valori publice sau personale, atari acte nu ar putea fi ncadrate n exercitiul firesc al mandatului, iar autorii unor astfel de manifestari risca a-si atrage sanctiuni diciplinare. Nu putem fi nsa ntru totul de acord cu teza circumscrierii activitatii si exercitiului mandatului deputatilor si senatorilor n mod restrictiv numai n incinta Parlamentului, asa cum au sustinut unii specialisti si acordarii, n consecinta, a protectiei neresponsabilitatii doar n acest cadru. n realitate, activitatea parlamentarilor este mai complexa, ea nerezumndu-se la un exercitiu functionaresc si birocratic realizat stricto sensu n cadrul institutiei Parlamentului. Deputatii si senatorii, de regula membri ai unor partide care sustin anumite curente politice existente n societate, au rolul de a promova si fixa n constiinta politica a electoratului programe, idei politice si solutii exprimate n Parlament prin intermediul unei competitii si confruntari loiale. De aceea, credem ca activitatea, inclusiv unele atribute ale mandatului parlamentar, nu se pot rezuma n mod strict numai n cadrul institutiei Parlamentului sau la posibilitatea unei informari pure si simple a celor ntmplate n Parlament. Activitatea parlamentarului, exprimarea opiniilor si pozitiilor sale politice n afara Parlamentului, constituie o prelungire (o reverberare) naturala a exercitarii mandatului sau care, n opinia noastra, daca sunt ndeplinite exigentele buneicredinte si ale unei conduite neabuzive, de natura sa nu lezeze valorile sociale proteguite legal, ar putea sa se bucure de protectia neresponsabilitatii. Reforma constitutionala din anul 2003 a departajat n mod clar imunitatea politica a parlamentarilor de situatia comiterii unor fapte care nu au legatura cu voturile sau opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului. Explicatia faptului ca pentru asemenea situatii se cere totusi ncuviintarea Camerei din care face parte parlamentarul n cauza (pentru perchezitie, retinere sau arestare) iar urmarirea si judecata se fac de organe la un anumit nivel (respectiv Parchetul de pe lnga nalta Curte de Casatie si Justitie si nalta Curte de Casatie si Justitie) se datoreste cerintei de a se lua n considerare, cu maturitate si chibzuinta, toate elementele cauzei, pentru a se evita masuri pripite, vexatorii sau determinate de rivalitati politice. n orice caz, ceea ce trebuie retinut este ca prin aceasta reforma s-au clarificat definitiv o serie de confuzii n legatura cu institutia imunitatii parlamentare, exprimate n articole de presa si chiar n lucrari de profil, ramnnd fara obiect chiar si distinctia pe care unii autori o faceau ntre imunitate si inviolabilitate, pentru a putea justifica situatiile n care parlamentarii nu puteau fi trimisi n judecata pentru fapte ce nu aveau legatura cu calitatea lor dect dupa ncetarea mandatului.
47
Ct priveste situatia speciala a infractiunilor flagrante38 aceasta se justifica mai ales prin faptul ca n astfel de mprejurari concrete si evidente, dubiile privind manoperele politice oculte sunt mai putine, aceasta nensemnnd nsa ca indiciile sau chiar elementele probatorii ale unei infractiuni flagrante nu trebuie examinate si apreciate de Parlament cu circumspectia si scrupulozitatea corespunzatoare. Sectiunea 6 Relatiile Parlamentului cu societatea civila, cu diverse organisme politice si profesionale Parlamentul reprezinta, asa cum este bine cunoscut, numai una dintre institutiile fundamentale ale statului, dar si o institutie politica prin excelenta, deoarece exprima vointa cetatenilor care au ales forumul reprezentativ, identificnd un anumit spectru de optiuni politice. n mod firesc, Parlamentul nu este o institutie izolata de manifestarile societatii civile, de toate formele prin care aceasta polarizeaza anumite revendicari ale cetatenilor, supunndu-le factorilor de decizie, n vederea elaborarii unor reglementari. Daca Parlamentul este independent n exercitarea mandatului sau, daca nimeni nu poate impune un mandat imperativ, aceasta nu nsemneaza ca este izolat de ntreaga viata economica si sociala, ca actioneaza n exercitarea mandatului sau fara a cunoaste framntarile sociale, nevoile populatiei, probleme care ntr-un fel sau altul solicita un anumit interes din partea cetatenilor. De aceea, exercitarea mandatului parlamentar este indisolubil legata de cunoasterea realitatilor din teren, de contacte cu diverse categorii sociale, cu profesii, ndeletniciri, astfel nct un parlamentar sa poata realiza pe deplin importanta adoptarii unei anumite politici sau alteia, n special cu privire la anumite probleme care sunt de interes general. n consecinta, att la nivelul ntregului Parlament, ct si la nivelul fiecarui parlamentar exista o preocupare spre a cunoaste problemele ce framnta anumite categorii de cetateni, exista interesul de a cunoaste aceste preocupari si nu mai putin de a adopta masuri eficiente pentru solutionarea lor. De aceea, att la nivelul birourilor permanente pentru Senat si Camera Deputatilor, ct si la nivelul celor doua Camere, al comisiilor permanente, parlamentarii recepteaza permanent semnalele ce se emit la nivelul societatii civile pentru a se putea adopta decizii ntr-adevar corespunzatoare, care sa dea satisfactie cerintelor pe care alegatorii le exprima la un moment dat. Toate Parlamentele din lume dispun de un sistem de informare, de contacte - directe si indirecte - cu masele de cetateni, sunt studiate materialele ce apar n presa legate de activitatea parlamentara, este evaluata experienta altor Parlamente si, n final, se elaboreaza chiar studii legate de modalitatile optime de nfaptuire a mandatului parlamentar. 38
Infractiune flagranta este aceea descoperita n momentul savrsirii ei sau nainte ca efectele ei sa se fi consumat.
48
Parlamentul Romniei cunoaste, de pilda, un sistem de consultari si informare organizat sub forma Consiliului Economic si Social, constituit prin Legea nr.109 din 2 iulie 1997, care - printre altele semnaleaza Guvernului aparitia unor fenomene economice si sociale care impun elaborarea unor noi acte normative, formuleaza avize la proiecte de hotarri, ca si la proiectele de legi ce urmeaza a fi prezentate spre adoptare Parlamentului. Comisiile parlamentare ntretin relatii organizate cu diferite organizatii neguvernamentale, sindicate, asociatii ale patronatului, asociatii care promoveaza drepturile omului si alti reprezentanti ai societatii civile. O expresie a relatiilor dintre Parlament si societatea civila a constituit-o Forumul constitutional, care si-a desfasurat activitatea n perioada iulieoctombrie 2002, organizat de Camera Deputatilor mpreuna cu Asociatia Pro Democratia, n cadrul caruia au fost formulate peste 4.000 de opinii de catre vizitatorii site-ului pe Internet si n cadrul caruia au fost organizate mai multe dezbateri att n Bucuresti ct si n alte orase ale tarii (Timisoara, Cluj, Craiova, Iasi). n S.U.A. exista un sistem original de legatura cu societatea civila, cu diverse asociatii profesionale, sub forma activitatii de "lobby". Dictionarul Webster defineste "lobbying"-ul ca fiind o actiune "de influentare si obtinere a votului legislativului n favoarea sau mpotriva unei masuri legislative". O definitie asemanatoare este adoptata si de Enciclopedia Encarta, care precizeaza ca lobbystii actioneaza fie pentru, fie mpotriva adoptarii unei masuri legislative, acest termen derivnd din mijloacele pe care lobbystii le folosesc discutnd cu parlamentarii pe culoare sau n afara salilor n care acestia si desfasoara sedintele. Istoric, termenul "lobby" nseamna coridor sau culoare, loc n care parlamentarii discuta cu ziaristii, cu diverse alte persoane, si iau n considerare opiniile care li se prezinta. Potrivit autorilor de specialitate, acest termen a fost folosit pentru prima data n 183039. n S.U.A., activitatea de lobby a fost reglementata initial n 1946, cnd a fost adoptata Legea cu privire la reglementarea activitatii de lobby, prin care s-a dispus nregistrarea celor care desfasoara o asemenea activitate, precum si a veniturilor lor. Ulterior, n 1995, Congresul a adoptat o noua lege, prin care a extins definitia lobistilor si a instituit obligatia prezentarii de catre acestia a unor semi-rapoarte anuale cu privire la activitatile desfasurate n domeniile specifice, inclusiv implicarea lor n sprijinul unor activitati ale unor cercuri din afara S.U.A. La serviciile lobistilor recurg un numar foarte larg de persoane cre au "interese speciale". Grupurile de interese ale diverselor categorii solicita serviciile lobistilor pentru promovarea intereselor lor fie n favoarea, fie n defavoarea adoptarii unor reglementari. Astfel, recurg la serviciile lobiurilor organizatiile de veterani, cele care actioneaza pentru drepturile copiilor, ale femeilor, organizatiile 39
Liliana Mihut, Despre pluralismul american, Editura Enciclopedica, Bucuresti, 1997, pag.132.
49
religioase, organizatiile pentru protectia mediului, pentru drepturile consumatorilor, ca si persoane apartinnd celor mai diverse profesii, artisti, oameni de stiinta, prezentatori de emisiuni TV, fermieri etc. Activitatea lobistilor consta nu numai n sustinerea propriu-zisa a intereselor acestor categorii pe lnga senatori sau reprezentanti, dar si n culegerea de informatii, analiza propunerilor legislative, consultarea unei mari cantitati de materiale scrise, dezvoltarea unor strategii politice, dezvoltarea si atragerea suportului public, contactele cu presa, contactele directe cu senatorii, reprezentantii si staff-ul acestora, constituind punctul final al unei activitati deosebit de ample. Dupa cum se arata ntr-un studiu al unui specialist american, Wright J.Andrews Jr., "Activitatile de lobby si relatii guvernamentale: ce, cine, cum si de ce", "Grupurile de interese folosesc de regula lobisti profesionisti care sa monitorizeze demersurile legislative si sa i ajute n sustinerea punctului de vedere n fata oficialitatilor, deoarece aceasta este metoda cea mai eficace si eficienta de a-si atinge scopurile. Din punct de vedere practic, multe organizatii care au interese guvgrnamentale foarte mari duc lipsa de timp, expertiza, resurse legislative sau de reglementare, contacte personale care sa duca la influentarea deciziilor guvernamentale"40. De regula, lobistii sunt persoane specializate care poseda cunostinte juridice, economice, au de multe ori experienta n activitatea guvernamentala sau n alte domenii importante, astfel nct ei pot exercita un rol nsemnat n asistarea membrilor Parlamentului, pentru ca acestia sa nteleaga ct se poate de clar interesele diverselor categorii ce pot fi afectate printr-un act normativ, adoptnd n consecinta decizia cea mai corecta si mai eficienta. n ce masura n tara noastra ar putea fi avuta, n viitor, n vedere elaborarea unui act normativ care sa reglementeze n mod practic activitatea de lobby, aceasta este o problema care poate fi luata n considerare numai pe masura accentuarii complexitatii fenomenelor sociale si economice, a desavrsirii procesului de privatizare, a afirmarii tot mai puternice a libertatii economice, elemente care ar favoriza, desigur, n perspectiva, o asemenea reglementare. Sectiunea 7-a Consiliul Legislativ Consiliul Legislativ functioneaza pe lnga Parlamentul Romniei, avnd profilul unui organ de specialitate, compus din cadre de nalta calificare n domeniul juridic. Printre atributiile cele mai importante ale Consiliului Legislativ, nscrise n articolul 2 din Legea nr.73 din 3 noiembrie 1993 pentru nfiintarea, organizarea si functionarea Consiliului Legislativ, sunt: 1) analizarea si avizarea proiectelor de legi, propunerilor legislative si proiectelor de ordonante si hotarri cu caracter 40
n Simpozion cu privire la Importanta lobby-ului si a lobistilor n relatiile cu Parlamentul, Guvernul si cu societatea, 9-10 iunie 1998, Senatul Romniei, Bucuresti, pag.5.
50
normativ emise de Guvern, n vederea propunerii lor spre legiferare sau adoptate; si 2 ) analizarea si avizarea, la cererea presedintelui comisiei parlamentare sesizate n fond, a amendamentelor supuse dezbaterii comisiei, precum si a proiectelor de legi sau propunerilor legislative primite de comisie, dupa adoptarea lor de catre una din Camerele Parlamentului. Din analiza prevederilor legii rezulta n principal urmatoarele: a) avizarea de catre Consiliul Legislativ se face att cu privire la proiectele de legi si propunerile legislative care se supun dezbaterii celor doua Camere ale Parlamentului, ct si cu privire la proiectele de ordonante si de hotarri cu caracter normativ, emise de Guvern; b) solicitarea avizului este, de regula, obligatorie, dar si facultativa n anumite situatii (de pilda, n cazul amendamentelor supuse dezbaterii comisiilor, cnd sesizarea Consiliului Legislativ ramne la latitudinea presedintelui comisiei parlamentare sesizata n fond); c) avizul are numai valoare consultativa, nefiind obligatoriu pentru cei carora le este adresat, chiar n acele situatii n care solicitarea lui este obligatorie art.3 alin.(3). Avizul emis de Consiliul Legislativ vizeaza n principal concordanta cu Constitutia a reglementarilor propuse, precum si natura legii; nlaturarea contradictiilor sau necorelarilor si respectarea normelor de tehnica legislativa. De asemenea, avizele au n vedere prezentarea implicatiilor noii reglementari asupra legislatiei n vigoare prin identificarea dispozitiilor legale care, avnd acelasi obiect de reglementare, urmeaza sa fie abrogate, modificate sau unificate, precum si evitarea reglementarii unor aspecte identice n acte normative diferite. n afara acestor atributii principale, de fond, legate de nfaptuirea procesului curent de legiferare, Consiliului Legislativ i mai revine sarcina de mare raspundere a elaborarii unor proiecte de Coduri sau de legi de complexitate deosebita, a unor studii de sistematizare a legislatiei, organizarea evidentei actelor normative, editarea de repertorii legislative s.a. Mai trebuie remarcat si faptul ca, n conformitate cu prevederile art.2 lit.(e) din lege, Consiliul Legislativ mai ndeplineste doua atributii foarte importante si anume: a) examineaza conformitatea legislatiei cu prevederile si principiile Constitutiei, atributiune n legatura cu care sesizeaza birourile permanente ale Camerelor Parlamentului si, dupa caz, Guvernul, asupra cazurilor de neconstitutionalitate constatate; b) prezinta, n cel mult 12 luni de la nfiintare, propuneri pentru punerea de acord a legislatiei anterioare Constitutiei cu prevederile si principiile acesteia. Dupa Revolutia din Decembrie 1989, viata parlamentara si-a regasit ntreaga sa bogatie si personalitate din epoca interbelica. Desi dezbaterile n cadrul Parlamentului Romniei, respectiv al celor doua Camere, nu s-au soldat ntotdeauna cu rezultatele scontate, desi a fost consumat mult timp cu dezbateri sterile, iar lipsa de la lucrari a unor deputati sau senatori a pus uneori Parlamentul n situatii delicate, pe ansamblu se poate spune ca viata
51
parlamentara revine n drepturile sale, nregistrndu-se dezbateri vii, schimburi de pareri, argumente n favoarea unor teze sau altora si nu rareori critici la adresa unor organe centrale sau locale. O apreciere de ansamblu asupra vietii parlamentare, care n general a nsemnat foarte mult din punctul de vedere al reasezarii institutiilor democratice si al edificarii statului de drept, permite cteva constatari. Urmnd practica parlamentelor democratice, activitatea parlamentara ar spori n eficienta si operativitate daca ar fi acordata o mai mare pondere activitatii comisiilor permanente. Pe de alta parte, pentru optimizarea lucrarilor forumului legislativ, sar putea lua n considerare ideea exprimarii votului prin corespondenta, procedura unor sedinte speciale de votare la care toti parlamentarii sa fie prezenti, renuntarea la conditiile de cvorum pentru simplele sedinte de dezbateri, un mai mare rol acordat grupurilor parlamentare n definirea prioritatilor si a ordinii de zi s.a. De asemenea, urmnd practica unor numeroase tari democratice, s-ar putea perfectiona procedura ntrebarilor si interpelarilor, n anumite state interpelarile fiind urmate n mod necesar de dezbateri asupra problemelor ridicate. Consideram, totodata, un fapt pozitiv, ca n ultimii ani au fost aduse mbunatatiri si regimului imunitatii parlamentare, care a fost corelata n mod esential cu cerintele exercitarii mandatului, iar procedura ridicarii imunitatii parlamentare sa fie corelata si ea cu modalitatile de vot prin care se adopta de regula toate celelalte hotarri ale Camerelor Parlamentului, adica majoritatea numarului deputatilor sau al senatorilor, renuntndu-se la vechea conditie de doua treimi pe care o preconizasera regulamentele n anterioare ale celor doua Camere ale Parlamentului. CAPITOLUL V PRESEDINTELE ROMNIEI
Sectiunea 1 Rolul si locul Presedintelui Republicii n sistemul organelor statului
Constitutia Romniei din 1991 reglementeaza n mod detaliat institutia prezidentiala, careia i sunt consacrate 21 de articole, respectiv capitolul 2 din Titlul III al Constitutiei, care se ocupa de Autoritatile publice. Modul n care sunt reglementate prerogativele si atributiile Presedintelui Romniei evidentiaza acceptarea conceptiei cu privire la Romnia ca republica semiprezidentiala. Mentionam ca republicile pot fi: a) prezidentiale, cum este de pilda S.U.A. sistem n care presedintele este si seful executivului, dispune de largi prerogative si este ales direct de popor; b) parlamentare, n care presedintele este ales de parlament, poate fi destituit tot de parlament, si exercita un numar limitat de
52
atributii, principalele competente politice fiind concentrate n minile primului ministru (cum este, de pilda, n Germania sau n Italia); si c) semiprezidentiale, reprezentnd o forma intermediara ntre aceste doua variante, inspirata din modelul francez. n acest sistem, presedintele este ales direct de popor, nefiind sef al executivului, ci exercitnd o functie de mediere ntre puterile statului. n sistemul semiprezidential presedintele poate fi demis n urma unei proceduri relativ complicate, implicnd ca o prima etapa suspendarea sa din functie de catre parlament, si ca o etapa ulterioara organizarea unui referendum, dupa care hotarrea de demitere ramne definitiva. n sistemul semiprezidential presedintele are totusi posibilitatea de a dizolva parlamentul, daca acesta nu a putut, ntr-un anumit termen, sa acorde votul de ncredere pentru constituirea Guvernului; d) exista si o singura republica care a adoptat sistemul directorial de guvernare (Elvetia). Acolo exista un executiv colegial, care nu poate fi revocat de Parlament si nici nu poate sa dizolve Parlamentul, a carui presedintie este asigurata prin rotatie. n cadrul dezbaterilor parlamentare, problema formei de guvernamnt a Romniei a fost una dintre cele mai controversate. O serie de partide si formatiuni politice au facut propunerea ca sa se lase deschisa problema formei de guvernamnt, aceasta urmnd sa fie stabilita ulterior adoptarii Constitutiei. Alti parlamentari au sustinut ca este necesar sa se organizeze un referendum prealabil pentru a se stabili cu exactitate optiunea electoratului, respectiv pentru monarhie sau republica. ntruct amendamentele de mai sus nu au fost acceptate, n cadrul Parlamentului s purtat ample discutii n legatura cu forma de guvernamnt a -au tarii, respectiv daca Romnia trebuie sa fie republica semiprezidentiala sau republica parlamentara. S-a mai aratat ca n functie de optiunea ce se va face pentru o republica prezidentiala sau parlamentara, urmeaza a se stabili si mecanismul de revocare a presedintelui, n cazul comiterii unor fapte deosebit de grave. Daca se accepta ideea republicii semiprezidentiale si presedintele demis de parlament va fi totusi confirmat printr-un referendum, care va infirma hotarrea Parlamentului, acesta va fi pus ntro situatie neta de inferioritate fata de presedinte, chiar ntr-un fel de nelegitimitate. n schimb, n cazul n care presedintele este ales de Parlament, mecanismul situatiei de exceptie al revocarii presedintelui este mult mai simplu, deoarece parlamentul care l alege pe presedinte este si forumul care i poate retrage nalta functie care i-a conferit-o. n final, Adunarea Constituanta a adoptat formula republicii semiprezidentiale, inspirata dupa modelul Constitutiei franceze din 1958, care confera presedintelui un numar important de atributii dar consacra, n acelasi timp, si posibilitatea nlaturarii presedintelui din functie, n cazul n care acesta ar ncalca Constitutia. n ceea ce priveste profilul institutiei presedintelui, aceasta este definita de articolul 80 al Constitutiei, care precizeaza ca:
53
(1) Presedintele Romniei reprezinta statul romn si este garantul independentei nationale, al unitatii si al integritatii teritoriale a tarii. (2) Presedintele Romniei vegheaza la respectarea Constitutiei si la buna functionare a autoritatilor publice. n acest scop, Presedintele exercita functia de mediere ntre puterile statului, precum si ntre stat si societate. Din analiza textului constitutional se desprinde constatarea ca presedintele are o pozitie specifica n sistemul organelor statului, el neconfundndu-se cu nici una din puterile statului. Pe de o parte, Presedintele tarii reprezinta statul pe plan extern, fiind garantul independentei, unitatii si integritatii statului, iar pe de alta parte, vegheaza la buna functionare a autoritatilor publice si exercita functia de mediere ntre puterile statului, precum si ntre stat si societate. Aceasta pozitie deosebita a Presedintelui tarii face ca el sa nu poata fi membru al nici unui partid politic, deoarece el trebuie sa pastreze o pozitie de echidistanta fata de toate fortele politice. Rolul presedintelui nu este nsa numai acela de a veghea la buna desfasurare a activitatii autoritatilor publice; el are posibilitatea sa intervina n mod direct n anumite situatii, exercitnd un rol deloc neglijabil n solutionarea unor probleme controversate sau n dezamorsarea unor crize politice. Cu prilejul dezbaterilor ce au avut loc n tara noastra n legatura cu revizuirea Constitutiei, cu privire la institutia presedintelui Romniei au fost exprimate diverse puncte de vedere si opinii legate de mbunatatirea activitatii acestei institutii. Au existat puncte de vedere care au considerat necesar ca Romnia sa renunte la sistemul "semiprezidential" de organizare constitutionala de tip francez si sa treaca la un sistem parlamentar n care presedintele sa fie ales si sa fie demis de Parlament, dispunnd de un numar redus de prerogative, existnd n schimb n structurile statului un guvern puternic, dotat cu puteri largi, condus de un prim ministru puternic, care sa-si asume majoritatea problemelor guvernarii. Au existat, pe de alta parte, opinii care au preconizat sporirea prerogativelor prezidentiale, ntarirea pozitiei presedintelui, dotarea sa cu mai multe atributii dupa sistemul prezidential american. n final, dezbaterile asupra revizuirii Constitutiei nu au afectat institutia prezidentiala care, n esenta, a ramas neschimbata n conceptia si structurile ei. Au fost aduse totusi anumite precizari legate de punerea sub acuzare a presedintelui, privind dreptul sau de a ncheia tratate internationale, specificnduse totodata ntr-un alineat distinct la art.107, ca "presedintele Romniei nu l poate revoca pe primul ministru". Ct priveste mandatul prezidential, acesta a fost marit la cinci ani, considerndu-se ca este preferabil ca alegerile parlamentare sa nu coincida cu alegerile prezidentiale, astfel nct componenta forumului legislativ sa nu fie influentata n nici un fel de opiniile alegatorilor pentru unul sau altul dintre candidatii n cursa prezidentiala. Potrivit recentei modificari constitutionale, presedintele Romniei a primit dreptul de a sesiza Curtea Constitutionala pentru solutionarea conflictelor juridice dintre autoritatile publice.
54
Sectiunea 2 Alegerea Presedintelui Romniei n ce priveste modalitatea de alegere a presedintelui, potrivit prevederilor Constitutia presedintele va fi ales pe termen de cinci ani, prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Este considerat ales candidatul care a ntrunit la primul tur de scrutin majoritatea de voturi ale alegatorilor nscrisi n listele electorale. n cazurile n care nici unul dintre candidati nu a ntrunit aceasta majoritate, va fi organizat un al doilea tur de scrutin ntre primii doi candidati, n ordinea numarului de voturi obtinute la primul tur de scrutin. n urma celui de al doilea tur de scrutin, va fi declarat ales candidatul care a obtinut cel mai mare numar de voturi. Constitutia prevede ca nimeni nu poate ndeplini functia de presedinte dect pentru cel mult doua mandate. Rezultatul alegerilor va fi validat de Curtea Constitutionala, dupa care candidatul va depune n fata Parlamentului juramntul, care are urmatoarea formula: Jur sa-mi daruiesc toata puterea si priceperea pentru propasirea spirituala si materiala a poporului romn, sa respect Constitutia si legile tarii, sa apar democratia, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor, suveranitatea, independenta, unitatea si integritatea teritoriala a Romniei. Asa sa-mi ajute Dumnezeu! (art.82 pct.2). Sectiunea 3 Durata mandatului Presedintelui Romniei Durata mandatului prezindential este de cinci ani, potrivit modificarii ce a fost adusa Constitutiei n anul 2003, si se exercita de la data depunerii juramntului pna la depunerea juramntului de catre presedintele nou ales. Mandatul presedintelui poate fi nsa prelungit prin lege organica n caz de razboi sau de catastrofa. n redactarea sa initiala, Constitutia Romniei din 1991 a prevazut un mandat de patru ani, prevalnd ideea ca durata mandatului prezidential trebuie sa coincida cu cea a mandatului Parlamentului. n literatura de specialitate si n dezbaterile parlamentare au fost aduse argumente att pentru, ct si mpotriva simultaneitatii celor doua tipuri de alegeri. Astfel, n primul rnd, s-a aratat ca daca alegerea Presedintelui Republicii ar avea loc concomitent cu alegerea Parlamentului, cheltuielile substantiale legate de organizarea unei a doua alegeri ar putea fi evitate. n al doilea rnd, s-a relevat ca, n cazul n care Presedintele Republicii este ales cu sprijinul unui partid politic, alegerile concomitente, fiind expresia
55
spectrului politic existent n momentul tinerii lor, vor face cu putinta ca acelasi partid care a cstigat alegerile parlamentare sa detina si functia de Presedinte al Republicii. Ori de cte ori aceasta situatie se va produce, Guvernul, ca emanatie a majoritatii parlamentare, va putea, sigur de sprijinul Presedintelui Republicii, sa-si puna n aplicare programul prezentat n alegeri fara sa ntmpine vreo opozitie semnificativa. n acest caz, coordonarea actiunii guvernamentale cu cea parlamentara va fi cu usurinta realizata. n al treilea rnd, s-a relevat ca alegerile concomitente pot contribui substantial la polarizarea optiunilor alegatorilor n directia a doua curente de opinie principale, dat fiind ca dezbaterile publice desfasurate n vederea alegerii Presedintelui republicii se vor concentra pna n cele din urma n jurul celor doua personalitati politice care vor ramne n competitie la cel de al doilea scrutin. Stabilirea de catre Constitutie a aceleiasi durate att pentru mandatul Presedintelui Republicii ct si pentru cel al Parlamentului, nu a fost nsa de natura sa asigure ntotdeauna functionarea armonioasa n timp a acestor organe. Pe de o parte, este posibil ca, desi concomitente, alegerile prezindentiale si cele parlamentare sa nu dea rezultate favorabile pentru acelasi partid politic si, ca urmare, Presedintele Republicii sa nu fie exponentul partidului care are majoritatea n Parlament. n aceasta ipoteza, unitatea de actiune a executivului risca sa fie pusa n cumpana. Pe de alta parte, mandatul Presedintelui Republicii poate nceta nainte de expirarea celor cinci ani pentru care a fost ales, prin demisie, demitere din functie, deces sau ca urmare a condamnarii pentru nalta tradare. O ncetare a mandatului Presedintelui Republicii din oricare din aceste motive nu are nsa nici o consecinta asupra functionarii Parlamentului si, prin urmare, nici asupra duratei de cinci ani a mandatului acestuia, ceea ce va duce la o decalare n timp a acestor mandate. n sfrsit, s-a mai aratat ca n conditiile prevazute de art.89 al Constitutiei, Parlamentul poate fi dizolvat anticipat. Este suficienta o asemenea dizolvare pentru ca acea coincidenta n timp a mandatului Presedintelui Republicii cu cel al Parlamentului, prezumata de Constitutie, sa fie rasturnata si, odata cu aceasta, avantajele ei sa dispara. n legatura cu durata mandatului Presedintelui Republicii trebuie sa se mai observe ca functia lui devine vacanta numai n caz de demisie, de demitere, de imposibilitatea definitiva a exercitarii atributiilor sau de deces. Abia atunci cnd una din aceste situatii se produce si este constatata n conditiile prevazute de Constitutie, va deveni operanta dispozitia art.96 al Constitutiei, potrivit careia Guvernul este obligat sa organizeze alegeri pentru un nou Presedinte al Republicii. Ca atare, organizarea de noi alegeri pentru functia de Presedinte al Republicii nu va putea avea loc n cazul n care el este suspendat din functie printr-un vot al Parlamentului (art.95 al Constitutiei) dect din momentul n care suspendarea este aprobata prin referendum. Sectiunea 4 Incompatibilitatile functiei de Presedinte al Romniei
56
n legatura cu incompatibilitatile, Constitutia precizeaza ca pe durata mandatului sau, presedintele tarii nu poate fi membru al nici unui partid politic si nici nu poate ndeplini o alta functie publica sau privata. O prima incompatibilitate consta n faptul ca, n conformitate cu art.84 alin.1 al Constitutiei, Presedintele Republicii nu poate fi membru al unui partid politic. Consacrarea prin Constitutie a acestei incompatibilitati tinde sa sublinieze ca, ntruct Romnia este un stat pluralist, functia de Presedinte al Republicii trebuie sa fie echidistanta fata de partidele politice. Binenteles ca ori de cte ori viitorul Presedinte al Republicii se prezinta n alegeri ca exponentul unui partid politic sau al unei coalitii de partide, regula constitutionala va ramne mai curnd un deziderat. Avnd n vedere ca ntreaga campanie electorala pentru functia de Presedinte al Republicii, al carei personaj principal a fost, s-a axat pe programul unui partid politic, candidatul, o data ales, va fi fara doar si poate pus n situatia de a trebui sa-si respecte angajamentele si, prin urmare, sa actioneze n acord cu linia politica a formatiunii pe listele careia a fost ales. O alta incompatibilitate consta n interdictia adresata Presedintelui Republicii de a ndeplini orice alta functie publica sau privata. Aceasta incompatibilitate este formulata n termeni mai categorici dect cea care priveste, conform art.71 lit.b) al Constitutiei, pe senatori si deputati. n timp ce deputatilor si senatorilor li se interzice numai ocuparea functiilor de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului, Presedintele Republicii nu poate ocupa nici o alta functie, fie ea publica sau privata. Sectiunea 5 Atributiile Presedintelui Romniei 5.1. n ceea ce priveste puterea legislativa, Presedintele are dreptul sa adreseze acesteia mesaje cu privire la principalele probleme politice, iar n cadrul procedurii de legiferare poate sa retrimita textul unei legi spre a fi dezbatut de catre Parlament nainte de a promulga legea n cauza. n cazul n care Parlamentul mentine legea n forma n care a fost, promulgarea este obligatorie. Tot n legatura cu Parlamentul, Presedintele tarii mai are si posibilitatea exceptionala de a-l dizolva, n ipoteza n care acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare si dupa respingerea a cel putin doua solicitari de nvestitura. Constitutia precizeaza ca n cursul unui an, Parlamentul nu poate fi dizolvat dect o singura data si, n nici un caz, n ultimele 6 luni ale mandatului Presedintelui Romniei, n timpul starii de asediu sau al starii de urgenta. 5.2. n ceea ce priveste relatiile dintre Presedinte si Guvern, acestea sunt stabilite cu exactitate de Constitutie, care prevede ca Presedintele va desemna un candidat pentru functia de prim ministru si va numi Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. n cazul remanierii guvernamentale sau de vacanta a postului, Presedintele revoca si numeste, la propunerea primului ministru, pe unii
57
membri ai Guvernului. Este de remarcat nsa ca, potrivit modificarii constitutionale din 2003, daca prin propunerea de remaniere se schimba structura sau compozitia politica a Guvernului, Presedintele Romniei si va putea exercita aceasta atributie numai pe baza aprobarii Parlamentului, acordata la propunerea primului ministru. Presedintele Romniei poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente si de importanta deosebita. El poate lua parte la sedintele Guvernului n care se dezbat probleme de interes national privind politica externa, apararea tarii, asigurarea ordinii publice, precum si n alte situatii, la cererea primului ministru. n cazurile n care Presedintele participa la sedintele Guvernului, el are dreptul sa prezideze aceste sedinte. Potrivit modificarii constitutionale din 2003, Presedintele nu poate demite pe primul ministru, deoarece prin aceasta ntregul Cabinet ar trebui sa-si dea demisia, ceea ce ar dauna stabilitatii politice, provocnd o criza de guvern. 5.3. n ceea ce priveste puterea judecatoreasca, Presedintele are si unele atributii care sunt legate de activitatile judecatoresti. Astfel, el are dreptul sa acorde gratierea individuala unor condamnati. El dispune de prerogativele numirii n functie a magistratilor, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Presedintele mai dispune de prerogativa de a numi trei judecatori ai Curtii constitutionale din cei noua care compun acest organism. 5.4. Presedintele are, asadar, o gama larga de atributii dintre care am examinat pna acum o serie de prerogative care privesc colaborarea sa cu diferite puteri ale statului. Printre atributiile prezidentiale, un rol important l ocupa nsa si atributiile n domeniul politicii externe. Astfel, Presedintele are dreptul sa ncheie tratate internationale n numele Romniei, care vor fi supuse spre ratificare Parlamentului n termen de 60 de zile, la propunerea Guvernului41; el acrediteaza si recheama reprezentantii diplomatici ai Romniei si aproba nfiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Reprezentantii diplomatici ai statelor straine sunt acreditati pe lnga Presedintele tarii. 5.5. Presedintele exercita importante atributii si n domeniul apararii. El este comandantul fortelor armate si ndeplineste functia de presedinte al Consiliului Suprem de Aparare a Tarii. El poate declara, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, mobilizarea generala sau partiala a fortelor armate. n asemenea cazuri exceptionale, hotarrea Presedintelui va fi supusa ulterior aprobarii Parlamentului, n termen de 5 zile de la adoptare. n caz de agresiune armata ndreptata mpotriva Romniei, Presedintele are dreptul sa ia masuri pentru respingerea agresiunii, aducnd nentrziat la cunostinta Parlamentului masurile luate printr-un mesaj. n cazul n care Parlamentul nu se afla n sesiune, el va fi convocat de drept n termen de 24 de ore de la declansarea agresiunii. Este de mentinat ca, potrivit modificarii constitutionale din 2003, n caz de mobilizare sau razboi, Parlamentul si continua activitatea pe toata durata acestor stari. 5.6. Tot n cadrul atributiilor prezidentiale se nscrie si instituirea starii de asediu sau starii de urgenta n ntreaga tara sau n anumite localitati. n asemenea 41
Modificarea constitutionala din 2003 a adus urmatoarea precizare : celelalte tratate si acorduri internationale se ncheie, se aproba sau se ratifica potrivit procedurii stabilite prin lege.
58
cazuri, Presedintele va solicita Parlamentului ncuviintarea masurii adoptate, n termen de 5 zile de la luarea acesteia. n cazul n care Parlamentul nu se afla n sesiune, el va fi convocat de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si va functiona pe toata durata acesteia. Aceasta prevedere este deosebit de importanta deoarece n trecut, n practica unor state, au existat situatii n care starea de asediu sau starea de urgenta a dus practic la paralizarea activitatii forumului legislativ, ntreaga putere concentrndu-se n minile executivului, Parlamentul nemaifiind informat n legatura cu masurile adoptate si uneori dizolvat chiar, n mod arbitrar. n legatura cu dispozitiile acestui articol sunt de semnalat si prevederile articolului 49, potrivit carora restrngerea unor drepturi sau libertati nu va putea fi efectuata dect n cazuri anume specificate, restrngerea trebuind sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o si neputnd atinge existenta dreptului sau a libertatilor. Urmeaza, asa dar, a opina ca n situatiile deosebit de grave, cum sunt cele care privesc starea de asediu sau starea de urgenta, garantarea libertatilor este asigurata n primul rnd prin aceea ca Parlamentul nu va putea fi dizolvat, el functionnd mai departe n asemenea situatii, iar pe de alta parte, prin aceea ca drepturile si libertatile democratice nu vor putea fi limitate sau restrnse dect n cazuri speciale, si numai prin lege, daca o asemenea restrictie se impune. 5.7. O importanta atributie a Presedintelui, care marcheaza implicarea sa directa n problemele fundamentale ale tarii, este si dreptul de a se adresa poporului si de a-i solicita sa-si exprime, prin referendum, vointa cu privire la probleme de interes national. Aceasta prerogativa se coreleaza cu cea din articolul 88, potrivit careia Presedintele are dreptul sa adreseze Parlamentului mesaje cu privire la problemele politice ale natiunii. Potrivit articolului 90, consultarea poporului prin referendum se poate efectua numai dupa consultarea Parlamentului, neexistnd nsa obligativitatea aprobarii declansarii procedurii referendumului de catre Parlament. Din lectura textului se desprinde concluzia ca Presedintele se poate adresa natiunii solicitndu-i sa si exprime vointa numai dupa ndeplinirea acestei formalitati, pe care o reprezinta consultarea Parlamentului, formalitate care nu are nsa semnificatia unei aprobari date de cele doua Camere. Remarcam ca ntregul sistem al relatiilor dintre Presedinte si Parlament este axat pe ideea ca Presedintele, care este un factor de echilibru, n viziunea Constitutiei, ntre toate puterile statului, trebuie sa tina seama de punctul de vedere al Parlamentului, fie sub forma consultarii sale, cum este situatia prevazuta de articolul 90, fie sub forma ratificarii ulterioare a unora dintre masurile sale, cum este, de pilda, cazul mobilizarii partiale sau generale, instituirii starii de asediu sau a starii de urgenta. 5.8. Dupa cum am mai aratat, ca urmare a reformei constitutionale din 2003, presedintele Romniei se poate adresa Curtii Constitutionale pentru solutionarea conflictelor juridice dintre autoritatile publice. Sectiunea 6 Raspunderea politica si penala a Presedintelui Romniei
59
Constitutia din 1991 stabileste si unele prevederi deosebit de importante n legatura cu raspunderea pe care Presedintele o are si modalitatile prin care el poate fi ndepartat din functia pe care o exercita. Sunt necesare de examinat, nsa, din acest punct de vedere, doua situatii: a) ipoteza punerii sub acuzare a Presedintelui pentru nalta tradare; si b) suspendarea din functie, n cazul savrsirii unor fapte grave, prin care a ncalcat prevederile Constitutiei. a) n primul caz, al punerii sub acuzare pentru nalta tradare, este necesar sa existe o hotarre n acest sens de punere sub acuzare a Camerei Deputatilor si Senatului, reunite n sedinta comuna, cu votul a cel putin doua treimi din numarul deputatilor si senatorilor. ntr-o asemenea situatie, competenta de judecata apartine naltei Curti de Casatie si Justitie. La data ramnerii definitive a hotarrii de condamnare, Presedintele este considerat demis de drept din functia sa. Reforma constitutionala din 2003 a adus precizarea ca, de la data punerii sub acuzare si pna la data demiterii, Presedintele este suspendat de drept. b) n cazul savrsirii unor fapte grave, prin care se ncalca prevederile Constitutiei (deci altele dect nalta tradare), Presedintele poate fi suspendat de cele doua Camere reunite n sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, dar numai dupa consultarea Curtii Constitutionale. Presedintele poate da Parlamentului, cu prilejul dezbaterilor, explicatii n legatura cu faptele ce i s-au imputat. n ce priveste declansarea propunerii de suspendare din functie, aceasta poate fi initiata de cel putin o treime din numarul deputatilor si senatorilor, urmnd a fi adusa nentrziat la cunostinta Presedintelui. n cazul n care propunerea de suspendare din functie este aprobata de Parlament n conditiile aratate, va fi organizat un referendum, n termen de cel mult 30 de zile, pentru demiterea Presedintelui. Daca acest referendum se pronunta n sens afirmativ, Presedintele va fi considerat demis. Dupa cum se vede, deci, din analiza celor doua situatii, procedura este mult mai simpla n cazul punerii sub acuzare pentru nalta tradare dect n cazul savrsirii unor fapte grave prin care se ncalca prevederile Constitutiei. n primul caz, fiind vorba de o situatie exceptionala, procedura este mult mai rapida, Parlamentul functionnd si ca organ de acuzare, ceea ce se ndeparteaza de la principiul separatiei puterilor n stat, dar este o masura ce poate fi nteleasa tinnd seama de gravitatea faptelor. Astfel, cum este redactat textul constitutional, el este totusi incomplet, deoarece prevede competenta de judecata si dreptul Parlamentului de a hotar punerea sub acuzare, dar nu precizeaza cine va face cercetarile, uneori complexe si ct se poate de delicate, pentru a stabili daca Presedintele s-a facut vinovat de nalta tradare. n ceea ce priveste procedura suspendarii din functie a Presedintelui tarii, aceasta marcheaza asa cum am mai aratat o procedura n doua etape. Ipotetic vorbind, n situatia n care Presedintele ar fi fost suspendat din functie de catre Parlament dar poporul, prin referendum, nu ar fi aprobat hotarrea Parlamentului, Presedintele ar ramne n functie, fiind obligat sa guverneze cu un Parlament ostil. O asemenea situatie nu ar putea fi solutionata dect prin dizolvarea Parlamentului si convocarea unor noi alegeri.
60
Constitutia prevede ca n cazul n care functia de Presedinte devine vacanta prin demisie, demitere din functie, imposibilitatea definitiva a exercitarii atributiilor sau prin deces, se vor organiza, n termen de trei luni de la data constatarii vacantei, noi alegeri pentru ocuparea functiei de Presedinte al Romniei. n cazul n care functia de presedinte este vacanta, pna la noile alegeri, interimatul functiei de presedinte se asigura n ordine de presedintele Senatului sau presedintele Camerei Deputatilor. Acestia exercita prerogativele prezidentiale, neavnd nsa dreptul sa adreseze mesaje sau sa consulte poporul prin referendum. Raspunderea Presedintelui interimar n cazul savrsirii unor fapte grave este reglementata de aceleasi prevederi ce sunt aplicabile Presedintelui. Sectiunea a 7-a Actele emise de Presedintele Romniei n exercitarea atributiilor sale, Presedintele emite decrete, care se publica n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea decretelor n Monitorul Oficial atrage inexistenta lor. Aceasta masura a fost luata pentru a se evita situatii de genul celor ntlnite n fostul regim, cnd anumite decrete prezindentiale - care au adus atingere drepturilor si libertatilor cetatenilor nu au fost publicate. n ce priveste o serie de decrete ale Presedintelui ca, de pilda, supunerea unor tratate Parlamentului spre ratificare, numirea reprezentantilor diplomatici, decretarea mobilizarii partiale sau generale, masurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate, decretarea starii de asediu sau a starii de urgenta, conferirea decoratiilor si titlurilor de onoare, acordarea gradelor de maresal, de general si de amiral, precum si acordarea gratierii individuale, este obligatorie contrasemnarea decretelor respective de catre primul ministru. CAPITOLUL VI ADMINISTRATIA PUBLICA CENTRALA
Sectiunea 1 Rolul si locul Guvernului n sistemul separatiei puterilor 1.1. Institutia Guvernului ocupa un loc dintre cele mai importante n toate Constitutiile lumii, stiut fiind faptul ca el este, de regula, titularul puterii executive. n unele sisteme constitutionale se specifica chiar dualitatea puterii executive, aceasta apartinnd sefului statului si Guvernului (exemplu, Grecia). n altele, seful statului este n acelasi timp si reprezentantul puterii executive (ex.S.U.A., Luxemburg) dar, n imensa majoritate a cazurilor reglementarile constitutionale confera Guvernului o pozitie distincta n sistemul separatiei puterilor. Dupa cum s-a relevat n literatura de specialitate, Izvoarele istorice ale <<Guvernului>>, ca
61
institutie publica, de putere a statului, se regasesc n perioada absolutismului, n asa-numitele curia regis, ntlnite n multe dintre tarile europene, iar n Tarile Romne <<Sfatul Domnesc>>. Aceste institutii au capatat nsa rolul si semnificatii mai apropiate de ceea ce nseamna Guvernul din epoca moderna, pe masura ce la nivelul administratiei centrale au nceput sa se contureze departamentele, ca forme organizatorice statale, responsabile pentru administrarea unor domenii de activitate pe ntreg teritoriul tarii. Am putea spune chiar ca mai nti au fost create ministere conduse de ministri care, o buna perioada de timp au functionat ca atare, fara ca ei sa alcatuiasca Guvernul, ca institutie politica si juridica a statului, cu rolul si semnificatia de astazi 42. Se releva faptul ca daca n Tarile Romne ministerele au fost create prin Regulamentele Organice (respectiv n 1831 n Moldova si n 1832 n Muntenia), conceptul de Guvern ca atare apare abia dupa Unirea Principatelor. Constitutiile din 1866, 1923 si 1938 consacrau rolul Guvernului ca titular al puterii executive, alaturi de prerogativele suveranului. Astfel, Constitutia din 1923 specifica n mod expres ca Guvernul exercita puterea executiva n numele regelui. Constitutia din 1948 foloseste pentru prima data termenul de Consiliu de Ministri, ca fiind similar cu acela de Guvern. Autorii de specialitate au relevat nsa ca cele doua notiuni nu sunt absolut identice. n timpul regimului totalitar, functia de presedinte al Consiliului de Ministri a fost nlocuita cu aceea de prim-ministru al Guvernului, pentru a nu se diminua nici macar terminologic autoritatea fostului sef al statului. Dupa Revolutia din Decembrie 1989, structurile totalitare ale regimului comunist au fost dizolvate. La 31 decembrie 1989 a fost adoptat Decretul-lege nr.10 privind constituirea, organizarea si functionarea Guvernului Romniei. n articolul 2 al acestui act normativ se precizeaza ca Guvernul Romniei exercita conducerea generala a activitatii administrative pe ntreg teritoriul tarii, avnd obligatia de a ndeplini obiectivele cuprinse n programul Consiliului Frontului Salvarii Nationale, asigurnd executarea masurilor stabilite prin decretele adoptate de acesta. Printr-un Decret-lege ulterior, Decretul-lege nr.104 din 30 martie 1990, au fost specificate activitatile pentru care Guvernul adopta hotarri. Retine atentia n mod deosebit formularea cuprinsa n preambulul acestui act normativ care se refera la principiul separatiei puterilor n stat si la necesitatea asigurarii conditiilor pentru ca guvernul, organ suprem al administratiei de stat, sa realizeze puterea executiva ce-i revine n temeiul legii. Printre domeniile n care Guvernul urma sa emita hotarri se mentiona aprobarea programelor de dezvoltare economicosociala pe ramuri de activitate, a balantei comerciale si de p1ati externe, organizarea rea1izairii sarcinilor economico-financiare si de comert exterior, aprobarea initierii si ncheierii de tratate, realizarea reglementarilor referitoare la salarizare, aprobarea de norme n domeniul nvatamntu1ui, culturii, stabilirea structurii organizatorice si a numarului de posturi la ministere si celelalte organe centrale etc. 1.2. Organizarea si functionarea Guvernului Romniei a fost stabilita initial prin Legea nr.37 din 7 decembrie 1990, nlocuita ulterior prin Legea nr.90 din 2001. 42
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1996, pag.329.
62
Potrivit prevederilor Constitutiei (art.101), Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice. El este alcatuit din primul ministru si alti membri, stabiliti prin legea organica. Constitutia prevede ca n ndeplinirea atributiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, ceea ce confera o mai larga deschidere functiilor sale, obligndu-l sa intre ntr-un anumit sistem de re1atii implicnd contacte de lucru cu exponentii principalelor categorii sociale, sa caute mpreuna cu acestea formule pentru depasirea unor situatii de criza. Prin colaborarea cu organismele sociale, masurile luate de Guvern capata un surplus de eficienta, deoarece fiind luate cu consultarea unor factori dintre cei mai diversi evita riscul unor solutii unilaterale, care ar fi inacceptabile pentru anumite categorii sau organisme sociale. Prevederile Constitutiei legate de organizarea Guvernului si pozitia sa n sistemul organelor statului au fost dezvoltate prin prevederile Legii nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romniei si a ministerelor. De retinut sunt cteva idei esentiale, pe care le cuprinde noua lege, n special sub aspectul precizarii pozitiei pe care Guvernul o ocupa n sistemul organelor statului. Astfel, se precizeaza ca Guvernul este autoritatea publica a puterii executive care functioneaza n baza votului de ncredere acordat de Parlament si care asigura realizarea politicii interne si externe a tarii, exercitnd totodata conducerea generala a administratiei publice. Se mai precizeaza ca Guvernul are menirea sa asigure functionarea echilibrata si dezvoltarea sistemului national economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial, n conditiile promovarii intereselor nationale. Legea nr.90/2001 precizeaza pentru prima oara functiile pe care le ndeplineste Guvernul pentru realizarea programului sau: functia de strategie, functia de reglementare, functia de administrare a proprietatii statului, functia de reprezentare si functia de autoritate de stat. n lege este subliniata pozitia deosebita a primului ministru, care conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia, prezentnd rapoarte si declaratii n fata celor doua Camere ale Parlamentului si raspunznd ntrebarilor ori interpelarilor care i sunt adresate de catre deputati sau senatori. Sectiunea a 2-a nvestitura Guvernului
2.1. Fazele nvestiturii Guvernului n ceea ce priveste nvestitura Guvernului, trebuie precizat ca ea comporta mai multe faze:
63
a) n primul rnd, Presedintele Romniei va desemna un candidat pentru functia de prim-ministru, n urma consultarii partidului care are majoritatea n Parlament, sau daca nu exista o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. Astfel cum este redactat textul constitutional al articolului 103, nu rezulta ca primul ministru trebuie sa fie neaparat un membru al Parlamentului. Presedintele Romniei dispune de o larga arie de posibilitati pentru desemnarea primului ministru, acesta putnd fi, n anumite situatii, o persoana independenta, care sa nu apartina nici unui partid, dar care sa fie acceptabila tuturor formatiunilor politice. b) Dupa ce primul ministru va fi fost desemnat, el urmeaza sa solicite, n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului si a ntregii liste a Guvernului. Referirea pe care o face textul la ntreaga lista a Guvernului trebuie interpretata n sensul ca toti membrii Guvernului, fara exceptie, trebuie sa fie aprobati de Parlament. Asa cum se cunoaste, dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost reintrodusa n Romnia institutia secretarilor de stat. Unii dintre acesti secretari de stat sunt membri ai Guvernului, altii nu au aceasta calitate. Acei secretari de stat care sunt membri ai Guvernului, fiind inclusi n componenta acestuia, trebuie sa fie cuprinsi n lista membrilor Guvernului care este supusa Parlamentului spre aprobare. c) Un al treilea moment l reprezinta dezbaterea programului si a listei Guvernului de catre Camera Deputatilor si Senat, reunite n sedinta comuna. Potrivit prevederilor Constitutiei, Parlamentul acorda ncrederea Guvernului cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. d) Un al patrulea si ultim moment este acela n care primul ministru, ministrii si ceilalti membri ai Guvernului depun n mod individual juramntul n fata Presedintelui Romniei. Momentul acesta este deosebit de important, deoarece Guvernul, n ntregul sau, si fiecare membru al acestuia, n parte, ncep sa-si exercite mandatul numai din acest moment. 2.2. Incompatibili tati Constitutia prevede ca functia de membru al Guvernului este incompatibila cu exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau senator. Se prevede, totodata, ca functia de ministru este incompatibila cu exercitarea unei functii de reprezentare profesionala salarizata n cadrul organizatiilor cu scop comercial. Prin legi organice pot fi nsa stabilite si alte incompatibilitati. n ceea ce priveste ncetarea calitatii de membru al Guvernului, aceasta are loc n urma demisiei, a revocarii, a pierderii drepturilor electorale, a starii de incompatibilitate, a decesului, precum si n alte cazuri prevazute de lege.
64
2.3. Seful executivului O pozitie speciala n cadrul Guvernului o ocupa primul ministru, care conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia. El prezinta celor doua Camere ale Parlamentului rapoarte si declaratii cu privire la politica Guvernului, care urmeaza sa fie dezbatute cu prioritate. n ipoteza n care primul ministru se afla n imposibilitate sa-si exercite functiile ori a demisionat, a decedat sau se gaseste ntr-o stare de incompatibilitate, Presedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atributiile sale. Acest interimat va nceta daca primul ministru si reia activitatea ntr-un termen de cel mult 45 de zile. Termenul de 45 de zile este valabil si pentru cazul altor ministri care nu-si pot exercita temporar functiile. 2.4. Actele Guvernului n ndeplinirea atributiilor care i revin, Guvernul adopta hotarri si ordonante. Hotarrile se emit pentru organizarea executarii legilor n timp ce ordonantele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele si n conditiile prevazute de aceasta. Att hotarrile ct si ordonantele vor fi semnate de primul ministru si contrasemnate de ministrii care au obligatia punerii lor n executare. Ele urmeaza sa fie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, nepublicarea atragnd inexistenta hotarrii sau ordonantei. Sectiunea a 3-a Raspunderea membrilor Guvernului 3.1. Constitutia mai prevede si raspunderea membrilor Guvernului. Astfel, se admite n mod unanim ca exista n primul rnd o raspundere politica, pe care Guvernul o are n totalitatea sa n fata Parlamentului, pentru ntreaga activitatea desfasurata de Guvern. Exista nsa si posibilitatea unei raspunderi penale, numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele Romniei avnd dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savrsite n exercitiul functiei lor. n cazul n care s-a cerut urmarirea penala, Presedintele Romniei poate dispune suspendarea din functie a respectivului membru al Guvernului. Trimiterea n judecata a unui membru al Guvernului atrage nsa, de drept, suspendarea lui din functie, iar competenta judecarii sale apartine naltei Curti de Casatie si Justitie. Constitutia a prevazut ca raspunderea membrilor Guvernului si sanctiunile ce le pot fi aplicate, eventual, acestora urmeaza a fi reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministeriala, lege care a fost adoptata n 1999 (Legea nr.115 din 1999).
65
Trebuie mentionat ca, din punct de vedere istoric, Romnia are o traditie democratica pe care consideram util sa o subliniem atunci cnd ne referim la raspunderea ministeriala. Doctrina romneasca de drept constitutional, sub imperiul Constitutiilor din 1866, 1923 si 1938 a facut ntotdeauna diferentierea n conditiile inviolabilitatii suveranului monarhic ntre responsabilitatea politica, responsabilitatea penala si responsabilitatea civila a ministrilor. Daca n ceea ce priveste responsabilitatea politica, aceasta se exercita n regimul parlamentar fata de Parlament iar sanctiunea era tot politica, responsabilitatea penala era conditionata de punerea sub urmarire a ministrilor pentru fapte savrsite n exercitiul functiunii lor, naintea Sectiunilor Unite ale naltei Curti de Casatie si Justitie. Spre deosebire de alte tari n care organul jurisdictional n asemenea situatie era un organ politic, cum ar fi de pilda n Marea Britanie Camera Lorzilor, iar n Franta Senatul, Constitutia belgiana din 1831 si Constitutia romna din 1866 au conferit competenta pentru examinarea unor asemenea fapte Curtii de Justitie, compusa din Sectiunile Unite ale naltei Curti de Casatie. Un important act normativ Legea asupra responsabilitatii ministeriale din 2 mai 1879 dezvolta prevederea art.101 din Constitutia din 1866, referitoare la punerea sub acuzare a ministrilor si trimiterea lor n judecata naintea naltei Curti de Casatie si Justitie. Legea mentionata stabilea ca un principiu general ca toate dispozitiile legilor penale ordinare relative la infractiunile comise de functionarii publici n exercitiul functiilor lor sau de particulari, se aplicau si ministrilor. Un articol special al legii (art.2) prevedea nu numai detentia penala pentru anumite fapte, dar si interdictia de la 3 ani pna la interdictia pe viata de a ocupa functii publice pentru ministrul care ar fi semnat sau contrasemnat decrete ori ar fi luat dispozitii care ncalcau un text expres al Constitutiei. Aceeasi raspundere ar fi revenit si celui care prin violenta sau frauda ar fi mpiedicat, sau ar fi ncercat sa mpiedice, liberul exercitiu al dreptului electoral al cetatenilor, chiar si n cazul n care asemenea fapte ar fi obtinut aprobarea ulterioara a corpurilor legiuitoare. Un text distinct al Legii (art.3) stabilea pedeapsa interdictiei de la 3 ani pna la maximum pe viata de a ocupa functii publice pentru ministrul care ar fi semnat sau contrasemnat dispozitii care ncalcau texte exprese ale unor legi existente, sau care cu rea credinta si n prejudiciul intereselor tarii amagesc reprezentatiunea nationala asupra situatiei afacerilor statului. Articolul 4 stabilea raspunderea civila a ministrului, n cazul ca acesta cu rea credinta ar fi cauzat daune statului sau particularilor. n asemenea caz, litigiul urma sa se judece conform dreptului comun, dar autorizarea corpurilor legiuitoare era necesara. Legea mai stabilea ca raspunderea ministrilor acopera o perioada ce ncepe cu depunerea juramntului pna la ncetarea lor de fapt din functie (art.5). Membrii Cabinetului erau solidar raspunzatori din punct de vedere penal, att pentru faptele savrsite n comun, ct si pentru acelea care le-ar fi dat o sustinere intentionata. Totodata, legea mai stabilea si raspunderea functionarilor care ar fi executat dispozitii sau ordine al caror obiect nu era de resortul ministrului sau a caror ilegalitate era evidenta. Asemenea functionari erau considerati complici ai
66
ministrului, dar judecatorul putea sa le aplice beneficiul circumstantelor atenuante, potrivit dreptului comun. Dupa 1990, n rndul juristilor parerile au fost mpartite, daca legea responsabilitatii ministeriale din 2 mai 1879 este nca n vigoare (ea nu a fost expres abrogata) sau daca a cazut n desuetudine. n prezent, responsabilitatea ministeriala este reglementata prin Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministeriala, modificata prin Legea nr.253/2002. n esenta, aceasta lege dezvolta principiul responsabilitatii ministeriale, facnd distinctie ntre raspunderea politica a Guvernului n totalitatea sa si a fiecarui membru n parte si celelalte forme de raspundere. Legea ncrimineaza o serie de fapte care daca sunt savrsite de membrii Guvernului n exercitiul functiei lor constituie infractiuni (de pilda, prezentarea cu rea credinta de date inexacte Parlamentului sau Presedintelui Romniei, refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputatilor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora informatiile solicitate, emiterea de ordine normative sau instructiuni cu caracter discriminatoriu). Numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele Romniei au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savrsite n exercitiul functiei lor. Urmarirea penala se efectueaza de catre o comisie speciala, cu aprobarea Presedintelui Romniei. Membrul Guvernului condamnat printr-o hotarre judecatoreasca va fi demis din functie de Presedintele Romniei, la propunerea primului ministru. Sectiunea a 4-a Durata mandatului n ceea ce priveste durata mandatului, Constitutia prevede ca Guvernul si exercita mandatul pna la data validarii alegerilor parlamentare generale. Guvernul este considerat demis la data retragerii de catre Parlament a ncrederii acordate sau daca primul ministru se afla n imposibilitate de a-si exercita atributiile mai mult de 45 de zile, ori daca acesta a demisionat, a decedat, si-a pierdut drepturile electorale etc. n asemenea situatii, potrivit articolului 107 din Constitutie, Presedintele Romniei va trebui sa desemneze un candidat pentru functia de prim ministru, urmnd sa se treaca la nfaptuirea tuturor etapelor procedurii de desemnare a Guvernului. O prevedere de natura sa asigure continuitatea activitatii Guvernului este aceea care dispune ca Guvernul al carui mandat a ncetat si ndeplineste n continuare actele curente necesare pentru administrarea treburilor publice pna la depunerea juramntului de catre membrii noului Guvern.
67
Sectiunea a 5-a Raporturile legislativ-executiv 5.1. Constitutia mai prevede un sistem de legaturi ntre Guvern si Parlament care actioneaza n ambele sensuri. Guvernul, ca si celelalte organe ale administratiei publice, n cadrul controlului parlamentar, este obligat sa prezinte informatiile si documentele pe care le solicita Camera Deputatilor si Senatul, ori comisiile parlamentare. n afara de aceasta, deputatii sau senatorii pot cere, prin intermediul presedintilor Camerei din care fac parte, ca Guvernul sa solicite de la organele centrale ale administratiei de stat orice acte sau dosare, precum si alte informatii utile pentru activitatea lor. n cazul n care o initiativa legislativa presupune modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale, solicitarea informarii este absolut necesara. Constitutia prevede ca membrii Guvernului au acces la lucrarile Parlamentului, participarea lor fiind obligatorie numai daca li se solicita prezenta. Un mijloc pe care l au parlamentarii pentru a se informa n mod public asupra stadiului solutionarii unor anumite probleme l constituie procedura ntrebarilor si interpelarilor. 5.2. ntrebarea consta ntr-o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul ntelege sa comunice acte si informatii care i au fost solicitate sau daca are intentia de a lua o hotarre ntr-o problema determinata. ntrebarile sunt adresate verbal fie Guvernului n totalitatea sa, fie unui anumit membru al Guvernului. n aceeasi sedinta, sau daca nu este posibil, la o sedinta urmatoare a Camerei Deputatilor sau Senatului, urmeaza sa se dea raspuns ntrebarilor formulate. 5.3. Procedura interpelarilor este ceva mai complicata si implica un text scris. Ea consta ntr-o cerere scrisa adresata Guvernului, prin care se solicita explicatii asupra politicii sale, n probleme interne sau externe. Interpelarile se nscriu n ordinea prezentarii lor ntr-un registru special si se afiseaza n sala de sedinte. La Camera Deputatilor interpelarile se fac numai n numele grupurilor parlamentare, n timp ce la Senat ele se fac individual, n numele senatorilor. n sedinta consacrata sustinerii si dezbaterii interpelarilor, se da cuvntul mai nti interpelatorului si apoi reprezentantului Guvernului sau ministerului. Exista nsa solutie consacrata si n dreptul parlamentar comparat si posibilitatea adoptarii unei motiuni, prin care una sau alta dintre cele doua Camere, pe baza dezbaterilor purtate, si exprima pozitia n legatura cu problema care a facut obiectul interpelarii. Printre modalitatile cele mai importante de care dispune Parlamentul de a actiona n raporturile sale cu Guvernul se numara motiunea de cenzura. Aceasta poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor, trebuind sa fie comunicata Guvernului la data depunerii. Motiunea de cenzura se dezbate dupa trei zile de la data cnd a fost prezentata, n sedinta comuna a celor
68
doua Camere. n cazul n care a fost adoptata cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, se considera ca ncrederea Guvernului a fost retrasa. Daca motiunea de cenzura a fost nsa respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia o noua motiune de cenzura n cadrul aceleiasi sesiuni. 5.4. n conformitate cu prevederile Constitutiei Romniei din 1991, exista si posibilitatea angajarii raspunderii Guvernului, n cazul n care acesta apreciaza ca este necesar sa-si angajeze direct raspunderea n fata Camerei Deputatilor si a Senatului reunite n sedinta comuna, n legatura cu un program, o declaratie de politica generala sau un proiect de lege. n legatura cu programul prezentat de Guvern sau proiectul de lege, poate fi introdusa o motiune de cenzura, n termen de 3 zile de la prezentarea lor. Daca motiunea de cenzura este adoptata cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, Guvernul este considerat demis. n cazul n care nu s-a ntrunit majoritatea ceruta, proiectul de lege se considera adoptat, iar programul sau declaratia de politica generala devin obligatorii pentru Guvern. Sectiunea a 6-a Delegarea legislativa 6.1. O modalitate speciala a desfasurarii raporturilor dintre Parlament si Guvern o constituie delegarea legislativa. Prin delegare legislativa se ntelege transferarea unor prerogative ale Parlamentului catre Guvern. Aceasta implica o lege speciala de abilitare, de natura sa mputerniceasca Guvernul pentru a emite ordonante. Ea trebuie sa specifice domeniul, dar si termenul pna la care asemenea ordonante pot fi emise, cu precizarea ca nu pot fi emise ordonante n probleme care formeaza obiectul unor legi organice (de pilda, n legatura cu functionarea partidelor politice, statutul functionarilor publici, regimul proprietatii, organizarea nvatamntului etc.). 6.2. O alta modalitate a delegarii legis1ative o constituie ordonantele de urgenta. Acestea vor intra n vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament. n cazul n care Parlamentul nu se afla n sesiune, el urmeaza sa fie convocat n mod obligatoriu. Parlamentul urmeaza sa aprobe sau sa respinga ordonantele respective printr-o lege care va specifica n mod expres acest lucru. Aceasta so1utie este explicabila deoarece, potrivit Constitutiei Romniei, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn si unica autoritate legiuitoare a tarii. Potrivit punctului de vedere exprimat de autorii de specialitate, Parlamentul are o competenta nelimitata deoarece a primit direct de la popor mputerniciri ce tin de exercitiul suveran al puterii. Acest principiu, care s-a ncetatenit n practica constitutionala, nu este limitat dect de conditia de a nu se contraveni nsesi prevederilor Constitutiei, sau de a substitui Parlamentul unor alte organe, fapt ce ar contraveni principiului separatiei puterilor. Este evident ca Parlamentul nu se poate substitui, de pilda Guvernului n exercitarea functiei sale
69
executive si sa emita acte cu caracter executiv, deoarece aceasta ar reprezenta o ncalcare a Constitutiei, dar el poate - fara a ncalca cu nimic principiile Constitutiei si regulile generale de drept sa intervina pe calea unor legi chiar n problemele ce privesc administratia publica. Parlamentul poate reglementa asemenea domenii fara a-si atribui functii executive, care ar fi contrare pozitiei si atributiilor pe care le are sistemul general al organelor statului de drept. n masura n care Parlamentul si exercita functia normativa, care nu cunoaste limitari, el actioneaza n concordanta cu interesele generale si, prin urmare, nu i se poate reprosa o abatere de la spiritul Constitutiei sau o depasire a atributiilor sale. n ceea ce priveste Guvernul, este normal deci ca orice abilitare a acestuia de a emite acte normative sa fie limitata n timp si supusa unor anumite circumstantieri privitoare la domeniile la care ea trebuie sa se refere. Este firesc, de aceea, ca legile de abilitare sa defineasca toate modalitatile n care competenta legislativa a Guvernului - competenta de exceptie - sa poata fi exercitata. Pe plan teoretic, conceptual, se cuvine a preciza si faptul ca, prin simplul ei continut, o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonante nu poate fi considerata ea nsasi ca fiind neconstitutionala, ci doar ordonantele ce s-ar emite n baza legii, n cazurile n care, fireste, acestea sar ndeparta de la principiile constitutionale. De altfel, jurisprudenta Curtii Constitutiona1e n aceasta materie a stabilit cu deosebita claritate care sunt sensurile si limitele actiunii de abilitare a Guvernului. n Decizia Curtii Constitutiona1e nr.75 din 13 iulie 1994 s-a precizat ca Tinnd seama de prevederile art. 114 alin.(1) din Constitutie, potrivit carora legea speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante nu poate privi domeniile ce fac obiectul legii organice, rezulta ca sensul abilitarii este acela al investirii Guvernului cu competenta stabilirii unor masuri legislative care nsa sa nu afecteze, n nici un fel, aceste domenii. De aceea, sub aspect material, abilitarea are un caracter limitat nu numai de scopul prevazut n legea de abilitare, dar si de interdictia constitutionala de a depasi sfera legii ordinare printr-o ingerinta n domeniul legii organice". Spre deosebire de sistemul romn, sistemul constitutional francez cunoaste posibilitatea exercitarii unei competente ,,reglementare" , care apartine exclusiv Guvernului, abilitat a emite acte normative cu caracter primar n unele domenii specifice de activitate. n legatura cu acest aspect, Constitutia franceza din 1958 stabileste chiar o diferenta neta ntre materiile care sunt de domeniul legii" specificate de art.34, printre care drepturile civile, nationalitatea, stabilirea infractiunilor si a pedepselor, regimul impozitelor, al monedei, regimul electoral etc., si domeniile care au un caracter reglementar" si care sunt de fapt toate cele care nu sunt enumerate ca fiind de domeniul legii. Aceasta situatie se deosebeste de regimul ordonantelor" pe care le prevede Constitutia Romniei, deoarece acestea se iau - n Franta ca si n Romnia - pe baza unei abilitari din partea Parlamentului de a emite acte normative, deci si n domeniul care apartine legii, evident, pe un timp limitat. n sistemul francez exista, prin urmare, n afara de dreptul de a emite regulamente n aplicarea legilor",si posibilitatea emiterii unor acte normative primare, de exercitare a unei competente delegate", pentru anumite domenii specifice. Delimitarea de competenta este att de puternica nct daca
70
Parlamentul ar intentiona sa elaboreze un proiect ntr-un domeniu care tine de competenta reglementara, Guvernul are dreptul sa se adreseze Consiliului Constitutional. Reforma constitutionala din 2003 si-a propus, printre altele, sa precizeze mai bine raporturile dintre Parlament si Guvern, precum si situatiile n care Guvernul poate emite ordonante de urgenta. n aceasta privinta, pentru a evita orice nentelegeri n legatura cu situatiile n care executivul adopta Ordonante de Urgenta, au fost preconizate modificari si completari ale unor texte de lege. Astfel, potrivit noului text al alin.4 al art.115 "Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai n situatii extraordinare, a caror reglementare nu poate fi amnata, avnd obligatia motivarii urgentei n cuprinsul acestora. Alineatul 5, nou introdus, precizeaza ca Ordonanta de urgenta intra n vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere n procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata si dupa publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, daca nu se afla n sesiune, se convoaca n mod obligatoriu n 5 zile de la depunere sau, dupa caz, de la trimitere. Daca n termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei, aceasta este considerata adoptata ?i se trimite celeilalte s Camere, care decide, de asemenea, n procedura de urgenta. Ordonanta de urgenta cuprinznd norme de natura legii organice se aproba cu majoritatea prevazuta de articolul 76 alineatul (1)". Totodata, a fost introdus si un alt alineat (6), n conformitate cu care "Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate n domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si ndatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri n proprietatea publica". De mentionat mai sunt si alte prevederi nscrise respectiv n alin.7 si alin.8 nou introdus la art.114. n conformitate cu alin.7, "Ordonantele cu care Parlamentul a fost sesizat se aproba sau se resping printr-o lege n care vor fi cuprinse si ordonantele ale caror efecte au ncetat potrivit alineatului (3)". n ce priveste alin.8, acesta dispune ca "Prin legea de aprobare sau respingere se vor reglementa, daca este cazul, masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonantei". Modificarile care se nscriu pe linia unor propuneri formulate n mod constant n ultimii ani n lucrarile de specialitate vor fi de natura sa asigure o mai corecta delimitare ntre atributiile Parlamentului si ale Guvernului, evitndu-se situatiile n care ordonantele de urgenta ar fi adoptate fara luarea n considerare a unor situatii care determina ntr-adevar recurgerea la aceasta procedura. Mentionam ca problema ordonantelor de urgenta a fost relevata nu numai n lucrarile de specialitate, dar si n rapoartele anuale de monitorizare ale Comisiei Europene, care au solicitat ca prioritatea reglementarilor legislative sa revina Parlamentului, conform rolului si pozitiei sale constitutionale, procedura "legislatiei delegate" urmnd sa fie folosita numai n situatii de exceptie care
71
justifica ntr-adevar o derogare de la procedura normala de adoptare a actelor normative cu valoare generala de catre Parlament. Sectiunea a 7-a Structura administratiei publice centrale 7.1. Administratia publica centrala de specialitate cuprinde ministerele si alte organe de specialitate, care pot fi n subordinea Guvernului. Ministerele se nfiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii adoptate de Parlament. Guvernul si ministerele, cu avizul Curtii de Conturi, pot fiinta nsa organe de n specialitate n subordinea lor, cu conditia ca legea sa le fi recunoscut n mod expres aceasta competenta. Sectiunea a 8-a Autoritati autonome ale administratiei publice centrale de specialitate Constitutia prevede ca este posibila si nfiintarea unor autoritati administrative autonome deci nesubordonate Guvernului dar numai printr-o lege organica. Consiliul Suprem de Aparare a Tarii n cadrul administratiei publice centrale de specialitate, un loc important revine Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, care organizeaza si coordoneaza n mod unitar activitatile care privesc apararea tarii si siguranta nationala, participarea la mentinerea securitatii internationale si la apararea colectiva n sistemele de alianta militara, precum si la actiuni de mentinere sau de restabilire a pacii. n legatura cu Consiliul Suprem de Aparare a Tarii trebuie relevate prevederile Legii nr.39 din 13 decembrie 1990 privind nfiintarea, organizarea si functionarea Consiliului Suprem de Aparare a Tarii. Aceasta lege defineste atributiile Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, preciznd ca acesta propune spre aprobare Parlamentului conceptia fundamentala de aparare a tarii, structura sistemului national de aparare, declararea starii de razboi, suspendarea - n caz de razboi - a ostilitatilor, ncheierea armistitiului sau ncetarea starii conflictuale. Consiliul analizeaza situatiile de natura sa impuna declararea starii de urgenta, precum si declararea mobi1izarii generale. El analizeaza si aproba, printre altele, organizarea generala a fortelor armate si a celorlalte componente ale sistemului national de aparare, masurile necesare pentru respingerea unui atac armat, dislocarea si redislocarea n timp de pace, pe teritoriul national, a Marilor Unitati, de la brigada n sus, programele de perspectiva privind nzestrarea cu tehnica militara a fortelor armate, planul de cooperare ntre Ministerul de Interne si Ministerul Apararii Nationale, planul de interventie al unitatilor Ministerului Apararii Nationale si ale Ministerului de Interne, orientarile de baza n domeniul relatiilor internationale militare etc.
72
CAPITOLUL VII ADMINISTRATIA PUBLICA LOCALA
Sectiunea 1 Principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice n organizarea si functionarea administratiei publice locale Procesul constituirii unor organe ale administratiei locale este la fel de vechi ca si procesul de constituire a statelor, uneori fiind chiar mai vechi dect acesta, deoarece primele colectivitati au fost acelea care au grupat oameni constituiti n comune, sate, mici asezari care se bucurau de o deplina autonomie. Pe masura ce sau constituit statele centralizate, atributiile organelor locale au suferit limitari. Instaurarea unor regimuri centralizate puternice a nsemnat, n acelasi timp, slabirea puterii locale si guvernarea de catre centru". Atunci cnd n majoritatea tarilor lumii regimurile totalitare au facut loc unor regimuri democratice, problema relatiilor dintre administratia centrala si cea locala s-a pus n mod cu totul nou. Sunt de remarcat, n aceasta privinta, prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, adoptata de Consiliul Europei la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, care defineste si precizeaza o serie de importante principii indispensabile organizarile oricaror state democratice. Carta Europeana a Autonomiei Locale mentioneaza ca existenta colectivitatilor locale investite cu responsabilitati efective permite o administratie n acelasi timp eficace si apropiata de cetateni". Preambulul documentului mentionat subliniaza si ideea ca apararea si ntarirea autonomiei locale n diferite tari ale Europei reprezinta o contributie importanta la edificarea unei Europe ntemeiate pe principiile democratiei si ale descentralizarii puterii". n opinia Consiliului Europei, exprimata n preambulul Cartei, ntarirea autonomiei locale presupune existenta unor colectivitati locale puternice, dotate cu organe de decizie, constituite n mod democratic si beneficiind de o larga independenta att n ceea ce priveste competentele, dar si n ceea ce priveste modalitatile de exercitare a acestora si mijloacele de care dispun pentru ndeplinirea lor. n teoria dreptului administrativ exista mai multe sisteme de modelare a relatiilor dintre comunitatile locale si administratia centrala a unei tari. Exista, n primul rnd, un sistem centralizat si altul descentralizat, dupa cum elementul preponderent n luarea deciziilor este factorul central sau cel local. ntre acestea exisa nsa si o serie de sisteme intermediare: deconcentrarea (sistem n care autoritatile locale dispun de importante puteri, dar titularii lor nu sunt alesi, ci numiti de centru) si tutela administrativa (ce implica un anumit drept de control de catre autoritatile centrale asupra autoritatilor administratiei publice locale descentralizate).
73
Prevederile constitutionale sunt menite, n orice sistem, sa asigure un echilibru corespunzator ntre organele centrale si cele locale, ntre capacitatea de decizie a unora si a celorlalte. Sub acest aspect, Constitutia Romniei din 1991 si Legea nr.69/1991 (cu modificarile ulterioare) au consacrat principiul autonomiei locale, cu dreptul inerent al organelor centrale de a asigura un anumit control, n limitele cerintei de a se garanta la nivelul ntregii tari nfaptuirea obiectivelor generale. Realizarea unor asemenea obiective implica, totodata, recunoasterea posibilitatii pentru factorii locali de a dispune de o deplina competenta, asigurnd realizarea obiectivelor si masurilor ce se cer nfaptuite la nivel local n contextul prevederilor generale de aplicabilitate nationala, menite sa asigure independenta tarii, dezvoltarea sa economica, garantarea drepturilor si libertatilor cetatenilor. Dupa cum observa, la timpul sau, marele jurist romn Paul Negulescu, n orice tara sunt doua categorii de interese: unele care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetatenilor, ntreaga colectivitate, cum bunaoara: facerea legilor, raporturilor Tarii cu strainatatea, supravegherea si distribuirea justitiei, organizarea armatei, ordinea publica si siguranta statului; altele nsa sunt speciale unei anumite localitati, spre exemplu: ndestularea comunei cu articole alimentare de prima necesitate, nfrumusetarea comunei, facerea unui pod peste un ru, facerea de parcuri si gradini, aducerea apei, a luminii, ridicarea gunoaielor si curatitul strazi1or, canalizarea, buna stare sanitara a comunei, ngrijirea de saracii din comuna, dezvoltarea simtului artistic prin crearea de muzee locale, orchestre comunale, dezvoltarea culturala prin crearea de scoli de adulti, de biblioteci, crearea de scoli de meserii etc. Este incontestabil ca interesele comune ntregii colectivitati nu pot fi ncredintate dect puterii centrale. Numai astfel putem avea unitatea Statului, numai astfel un stat poate fi puternic si n masura de a se impune inamicului din afara sau dinauntru 43. Pe de alta parte, trebuie mentionata si parerea unui alt mare specialist romn n dreptul administrativ, profesorul E.D.Tarangul, care opina ca O i dependenta n completa a autoritatilor descentralizate ar aduce anarhia n stat. Autoritatile centrale au dreptul si chiar datoria sa aiba un control asupra activitatii si autoritatilor descentralizate 44. Autorii de specialitate care au examinat sistemul existent n Romnia au ajuns, de aceea, la concluzia ca sistemul administrativ actual cuprinde o mbinare a sistemelor clasice de fundamentare a relatiilor dintre autoritatile centrale si cele locale. S-a subliniat ca n administratia publica din Romnia ntlnim att elemente (de centralizare, n masura n care acest lucru este necesar, dar si elemente foarte puternice de autonomie locala si unele elemente de tutela administrativa, cadrul general fiind nsa acela al realizarii unui sistem democratic, de natura a permite o larga manifestare a creativitatii si posibilitatilor de actiune ale unei administratii locale eficace. Dupa cum a subliniat autorul romn, conf.dr. Mircea Preda, legislatia romna n materie poate fi apreciata ca profund democratica, instituind 43 44
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1934, vol.1, pag.621. E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernauti, 1944, pag.82.
74
pentru autoritatile locale, autonome, un regim de larga autonomie, care raspunde pe deplin exigentelor si principiilor statului de drept si se racordeaza n totul la legislatia statelor europene cu administratie publica eficienta. Ramne numai ca si n activitatea practica aceasta sa fie aplicata n mod corect, n consens cu scopul si finalitatile dorite de legiuitor, deoarece realizarea n concret a acesteia este, poate, elementul definitoriu n a statua sau nu existenta n Romnia a unui regim accentuat de autonomie administrativa 45. n ceea ce priveste administratia publica locala, Constitutia Romniei din 1991, n formularea sa initiala, a precizat ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se ntemeiaza pe principiul autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice. Reforma constitutionala din 2003 se refera la principiile descentralizarii, al autonomiei locale si al deconcentrarii serviciilor publice, adaugnd ideea de deconcentrare la principiile descentralizarii (considerate a fi mai multe) si la autonomia locala. Prevederile constitutionale privind autonomia locala au fost dezvoltate prin Legea nr.215 din 23 aprilie 2001 privind administratia publica locala. Acest importnt act normativ aduce precizari privind nsasi notiunea de autonomie locala, aratnd ca prin aceasta se ntelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona treburile publice, n numele si n interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, n conditiile legii. Legea aduce precizari n sensul ca acest drept se exercita de consiliile locale si primari, precum si de consiliile judetene autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Prin aceasta nu se aduce atingere posibilitatii de a se recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alte forme de participare directa a cetatenilor la treburile publice, n conditiile legii. Legea aduce dezvoltari si precizari principiului autonomiei locale stabilind cu strictete atributiile primarilor, ale consiliilor, definind cu exactitate mecanismul relatiilor dintre primar si prefect, care este reprezentantul autoritatii centrale, stabileste garantii mpotriva demiterii abuzive a primarilor. Totodata, sunt nscrise anumite prevederi speciale pentru unitatile administrativteritoriale n care cetatenii apartinnd unei minoritati nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor. n asemenea unitati, hotarrile cu caracter normativ se aduc la cunostinta publica si n limba materna a cetatenilor apartinnd minoritatii respective (art.51), iar inscriptionarea denumirii localitatilor si a institutiilor publice se face si n limba respectiva (art.90 alin.4). n localitatile mentionate, cetatenii la care face referire legea se pot adresa autoritatilor, oral sau n scris, si n limba materna, primind raspuns att n limba romna ct si n limba materna (art.90 alin.2). Prevederea n cauza a fost ridicata la rangul de norma constitutionala, fiind reprodusa n art.120 alin.(2) din Constitutie, dupa modificarea din 2003, care face referire la prevederile legii organice. 45
Mircea Preda, op.cit., Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1996, pag.286.
75
n localitatile mentionate, cetatenii la care face referire legea se pot adresa autoritatilor oral sau n scris si n limba materna, primind raspuns att n limba romna ct si n limba materna (art.90 alin.2 din lege). Sectiunea a 2-a Autoritati prin care se realizeaza autonomia locala n conformitate cu prevederile Constitutiei, autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza si autonomia locala la nivelul comunelor si oraselor sunt consiliile locale alese si primarii alesi n conditiile legii. Att consiliile locale, ct si primarii, functioneaza n conditiile legii ca autoritati administrative autonome, avnd competenta de a rezolva treburile publice din comune si din orase. Exista posibilitatea ca autoritati de genul celor mentionate (consiliile locale alese si primarii alesi) sa fie constituite si n cadrul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, cum este cazul Municipiului Bucuresti. Consiliile sunt compuse din consilieri alesi prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, numarul acestora fiind stabilit n raport de numarul locuitorilor comunei sau orasului. Consiliul are o multitudine de atributii, printre care alegerea viceprimarilor, aprobarea statutului comunei sau orasului, aprobarea bugetului local, stabilirea de impozite si taxe locale, nfiintarea unor institutii si agenti economici de interes local etc. 2.1. Primarul nu este ales de consiliul local, ci direct de cetateni. El este seful administratiei publice locale si raspunde n fata consiliului de buna functionare a acesteia. Primarul poate delega exercitarea unora dintre atributiile sale viceprimarilor, secretarilor sau altor functionari din serviciile consiliului. n exercitarea atributiilor sale, el emite dispozitii, care devin executorii dupa ce-au fost aduse la cunostinta persoanelor interesate. Primarii n exercitarea functiei lor sunt ocrotiti de lege. Prefectul poale dispune suspendarea din functie a primarului, dar numai pe timpul unei anchete judiciare. mpotriva acestei masuri, primarul se poate adresa instantei n conditiile Legii contenciosului administrativ. Este de observat ca primarul nu poate fi demis sau destituit de catre consiliile locale, deoarece el este ales direct de catre cetateni. Singurul organ abilitat sa dispuna suspendarea din functie a primarului este prefectul, dar asa cum s-a aratat, numai pe durata unei anchete judiciare. 2.2. n ceea ce priveste consiliile judetene, acestea reprezinta, potrivit Constitutiei, autoritatile administratiei publice carora le revine competenta de a coordona activitatea consiliilor comunale si orasenesti, spre a se putea realiza serviciile publice de interes judetean. Ele se aleg si functioneaza n conditiile legii. Legea nr.69/1991 pentru administratia pub1ica locala precizeaza componenta si constituirea consiliului judetean, atributiile sale si modul n care acesta functioneaza. Consiliul judetean se compune din consilieri alesi, n raport cu populatia judetului. Numarul consilierilor este de 37 n cazul n care populatia
76
judetului este inferioara cifrei de 350.000 de locuitori, de 39 cnd populatia se nscrie ntre 350.001 si 500.000 locuitori si de 45 cnd populatia judetului depaseste 500.000 locuitori. Printre atributiile consiliului judetean figureaza coordonarea activitati consiliilor locale, organizarea si conducerea serviciilor publice judetene, adoptarea bugetului judetean, stabilirea orientarilor generale privind organizarea si dezvoltarea urbanistica a localitatilor, precum si amenajarea teritoriului, administrarea domeniului public si privat al judetului, stabilirea de impozite si taxe judetene, nfiintarea de institutii si agenti economici de interes judetean etc. 2.3. Mandatul consiliilor judetene este de patru ani, consilierii exercitndusi mandatul de la data depunerii juramntului pna la ntrunirea consiliului nou ales. Consiliul judetean se ntruneste n sedinte ordinare trimestrial, dar se poate ntruni si n sedinte extraordinare, ori de cte ori este necesar. n exercitarea atributiilor ce-i revin, consiliul judetean adopta hotarri. Pe durata mandatului el alege din rndul membrilor sai o delegatie permanenta, compusa din 5-7 consilieri, presedintele si vicepresedintii consiliului. Este de remarcat ca presedintele consiliului judetean este, totodata, si seful administratiei publice judetene. El nu se suprapune cu prefectul; el poate asista la sedintele delegatiei permanente sau sa-si trimita un reprezentant. 2.4. Presedintele consiliului judetean conduce sedintele consiliului, asigura executarea hotarrilor consiliului, exercita functia de ordonator principal de credite, ntocmeste proiectul de buget judetean, numeste si elibereaza din functii personalul administratiei publice judetene, cu exceptia secretarului, care este numit de catre Departamentul pentru administratia publica locala. 2.5. Prefectul are dreptul sa exercite un control cu privire la legalitatea actelor adoptate de autoritatile administratiei publice judetene, atacnd actele pe care le considera ilegale, n fata instantei de contencios administrativ. Atacarea actelor administrative judetene are ca efect suspendarea lor de drept. n ceea ce priveste prefectul, trebuie precizat ca el ocupa o pozitie distincta n sistemul administratiei publice locale. Prefectii sunt reprezentantii Guvernului n judete sau n municipiul Bucuresti si conduc serviciile publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale. Asa cum s-a vazut mai sus, prefectul poate sa atace n fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului local sau al primarului, n situatia n care considera actul n cauza ca fiind ilegal. ntr-o asemenea ipoteza, actul atacat va fi considerat suspendat de drept. Aceasta situatie specifica a prefectului trebuie bine nteleasa, deoarece prefectul nu mai dispune de prerogativele fostilor presedinti ai consiliilor populare judetene din perioada anterioara anului 1989. ntre prefecti, pe de o parte, si consiliile locale si judetene si primari, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare. Prefectul este seful serviciilor publice ale ministerelor si
77
ale celorlalte autoritati ale administratiei centrale organizate n unitatile administrativ-teritoriale. Ca reprezentant al Guvernului, prefectul asigura realizarea intereselor nationale, respectarea legilor si a ordinii publice, controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritatilor publice locale si judetene, dispune luarea masurilor corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor etc. O importanta precizare a fost adusa prin reforma constitutionala din 2003, care a specificat, n mod expres, ca ntre prefect, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii acestora, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare (art.123 alin.4). n legatura cu prefectul mai trebuie subliniat ca raporturile sale cu primarii si consiliile locale au fost minutios examinate n perioada premergatoare elaborarii Legii privind administratia publica locala. Dificultatea cea mai mare a constat n sincronizarea activitatii unui organ numit de catre Guvern si activitatea primarului, care este ales direct de populatie. Daca sar fi recunoscut prefectului dreptul de a-l demite sau destitui pe primar, s-ar fi adus atingere principiului autonomiei locale, primarul fiind un organ ales direct de electoratul local. S-a acceptat, de aceea, n final, ideea ca prefectul are numai posibilitatea de a ataca n fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, daca considera actul n cauza ca fiind ilegal. ntr-o asemenea situatie, actul atacat este suspendat de drept. Prefectul dispune, dupa cum am mai aratat, si de posibilitatea de a-l suspenda pe primar, dar numai n cazul n care acesta este anchetat pe plan judiciar. n toate celelalte situatii, activitatea primarului si cea a prefectului se desfasoara paralel, dar cu anumite interferente, fiecare dintre aceste organe avnd competenta sa bine determinata. Legea cu privire la administratia publica locala prevede ca prefectul, pentru ndeplinirea atributiilor ce-i revin, emite ordine, n conditiile legii. Ordinele care stabilesc masuri cu caracter tehnic si de specialitate sunt emise dupa consultarea organelor sau serviciilor de specialitate si sunt contrasemnate de conducatorii acestora. Ordinul prefectului devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica, prin afisare si publicare cnd contine dispozitii normative, sau de la data comunicarii, n toate celelalte cazuri. Legea nr.69/1991 cu privire la administratia pub1ica locala a dezvoltat, dupa cum am vazut, prevederile constitutionale, aducnd totodata importante precizari indispensabile ntelegerii autonomiei locale n tara noastra. Legea a fost modificata la 12 aprilie 1996, cu care prilej a fost specificat continutul autonomiei locale, a fost definit cu mai multa precizie, profilul prefectului si prerogativele sale, au fost operate reduceri ale numarului membrilor consiliilor locale, au fost aduse elemente suplimentare n legatura cu incompatibilitatile ce exista ntre functia de consilier si alte functii. Totodata, au fost aduse completari si n ce priveste constituirea consiliilor locale, ncetarea mandatului de consilier s.a. Cele mai importante prevederi ramn nsa cele legate de ocrotirea consilierilor locali si garantiile privind demiterea din functie a primarului pentru motive nejustificate. Astfel, s-a precizat ca demiterea primarului bazata pe hotarri definitive ale instantei de judecata se face prin hotarre a Guvernului, la
78
propunerea motivata a prefectului. Ct priveste hotarrile si motivele care au stat la baza emiterii, acestea se aduc la cunostinta primarului de catre prefect, n termen de 5 zile de la publicarea hotarrii n Monitorul Oficial al Romniei, hotarrea de demitere putnd fi atacata nsa de catre primarul demis, la instanta de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la data aducerii la cunostinta O importanta prevedere este si aceea ca ntr-un asemenea caz, introducerea actiunii suspenda executarea masurii de demitere. Prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.22 din 26 mai 1997 pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr.69/1991 au fost introduse noi prevederi de natura a conferi o si mai mare pondere autonomiei locale. Astfel, s-a precizat ca Autoritatile administratiei publice centrale nu intervin n domeniile care nu tin de competenta lor exclusiva, dect daca, si n masura n care, obiectivele actiunii nu pot fi realizate de autoritatile administratiei publice locale datorita dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma sa le produca46. Au fost operate numeroase alte modificari care precizeaza aplicarea practica a autonomiei locale, precum si unele dispozitii care stabilesc ca mandatul primarului sau al consilierului se suspenda n cazul numirii ca membru al Guvernului, perioada de suspendare neputnd fi nsa mai mare n asemenea situatii dect durata mandatului. De asemenea, s-a mai precizat ca n situatia n care nceteaza calitatea de primar sau de consilier a celui n cauza, mandatul de primar respectiv cel de consilier va fi reluat.
CAPITOLUL VIII AUTORITATEA JUDECATOREASCA
Sectiunea 1 Justitia si statul de drept Ideea statului de drept este indisolubil legata de rolul justitiei, de promovarea legalitatii n activitatea organelor de stat, de apararea ferma a drepturilor si libertatilor cetatenilor. Referindu-se la adevarata semnificatie si la implicatiile profunde ale conceptului de stat de drept, profesorul Ion Deleanu sublinia, ntr-o apreciere ct se poate de reusita, ca printr-un original circuit feedback, dreptul odata creat se impune statului el nsusi subiect de drept asemenea altor subiecte. Pentru a avea forta de a se impune, cteva minime conditii sunt indeniabile: postularea prin normele dreptului a unor valori morale si politice autentice si persuasive pentru societatea civila globala si pentru individ; instaurarea 46
Monitorul Oficial al Romniei, anul II, nr.18, Partea II, 16 mai 1991
79
unei ambiante democratice; consolidarea principiului responsabilitatii statului; institutionalizarea unor mijloace de control eficiente asupra activitatii lui; instituirea unei ordini juridice coerente si stabile; promovarea stricta a principiului legalitatii si a principiului constitutionalitatii; transformarea omului n reper axiologic cardinal47. n sistemul separatiei puterilor n stat, puterii judecatoresti i revin o serie de atributii esentiale n garantarea bunei functionari a tuturor mecanismelor statului, a garantarii drepturilor si libertatilor cetatenilor. Actionnd ca un factor de echilibru ntre puterea legislativa si puterea executiva, puterea judecatoreasca este chemata sa repare orice eventuale disfunctionalitati n sistemul separatiei puterilor, sa permita, prin mijloacele sale specifice, repararea unor nedreptati, eliminarea oricaror abuzuri nedorite de putere, garantnd totodata suprematia legii si contribuind la faurirea unei imagini cu adevarat convingatoare cu privire la valorile democratiei. Este bine cunoscut faptul ca, nca din antichitate conceptul de justitie a fost asociat cu ideea de dreptate, cu lichidarea oricaror abuzuri, cu posibilitatile de a i se asigura cetateanului simplu accesul la mpartirea corecta a dreptatii. Jus est ars aequi et boni postula un vechi adagiu latin care s-a pastrat. Regimurile totalitare de toate nuantele au cautat sa umbreasca rolul puterii judecatoresti si sa o transforme ntr-o simpla anexa a puterii executive, sa constrnga judecatorii, sub pretexte ideologice sau ale unei ratiuni de stat, sa se abata de la ndatoririle lor firesti si sa pronunte dreptatea n spiritul anumitor interese politice. n tarile democratice, rolul justitiei este nsa covrsitor n garantarea institutiilor statului de drept, n promovarea libertatilor, n eliminarea oricaror vestigii ale politicii de coruptie si arbitrar. O inscriptie aflata pe frontispiciul cladirii Departamentului Justitiei din Washington, atribuita lui Platon, glasuieste astfel: Justitia n viata si conduita statului este posibila numai daca salasluieste mai nti n inimile si sufletele cetatenilor48. Independenta judecatorilor corect nteleasa si nfaptuita este menita sa aiba un rol exceptional n garantarea tuturor institutiilor statului de drept. mpartirea corecta a dreptatii reprezinta n fond o dovada esentiala a atasamentului unei tari sau alteia fata de marile principii ale democratiei internationale. Pe de alta parte, este de constatat ca rolul cu adevarat eficace al puterii judecatoresti este conditionat de garantarea inamovibilitatii judecatorilor, de mecanisme clare si eficace de garantare a drepturilor procesuale, de accesul fara discriminari al tuturor la instantele judecatoresti, de posibilitatile recunoscute oricarui cetatean care se simte nedreptatit sa apeleze la serviciile justitiei. Imixtiunea arbitrara a executivului n treburile justitiei a constituit ntotdeauna o piedica n calea exercitarii functiilor instantelor judecatoresti. Amestecurile de orice fel si sugestiile date judecatorilor de a judeca ntr-un fel sau altul au umbrit ideea de dreptate, diminund valoarea uneia dintre cele mai importante ale statului 47
Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice, Tratat, vol. I, Europa Nova, Bucuresti, 1996, pag.113; a se vedea pentru o temeinica fundamentare a rolului justitiei n statul romn: Gavril Iosif
Chiuzbaian, Sistemul puterii judecatoresti, Editura Continent XXI, Bucuresti, 2002, 429 pag. 48 Respectfully Quoted, A Dictionary of Quotations requested from the Congressional Research Service, Washington, 1989, pag.184.
80
si reducnd pe slujitorii sai la pozitia modesta a unor simpli functionari. Revitalizarea ideilor statului de drept si garantarea unei autentice democratii sunt, prin urmare, de nedespartit de restabilirea prestigiului puterii judecatoresti, de garantarea eficientei mecanismelor sale, de nlaturarea oricaror conditii care ar stirbi, ar impieta sau ar diminua prestigiul judecatorilor, de a-i face dependenti de anumite forte politice. Sub acest aspect este de mentionat ca toate constitutiile democratice acorda un rol esential puterii judecatoresti, se refera la suprematia legilor, garanteaza inamovilibilitatea judecatorilor, stabilesc mecanisme clare si eficiente pe care cetatenii le pot folosi spre a se adresa justitiei si a obtine din partea acesteia garantarea respectarii drepturilor lor. A devenit un adevar cu valoare de axioma, care deci nici nu ar trebui sa mai fie repetat, acela ca unul dintre mijloacele cele mai importante si mai eficiente pentru asigurarea protectiei si respectului drepturilor omului l constituie justitia. Aceasta, prin definitie, trebuie sa garanteze drepturile cetatenilor mpotriva oricaror abuzuri, sanctionnd pe cei vinovati de ncalcarea legii si restabilind n toate cazurile drepturile ce au fost ncalcate. Cu toate ca aceste lucruri par astazi firesti, nu ntotdeauna justitia a avut att de clar stabilit profilul activitatilor sale, al sarcinilor pe care trebuia sa le ndeplineasca. Ideea implicarii justitiei n apararea drepturilor omului este, evident, o creatie moderna legata de nsusi conceptul existentei acestor drepturi. n antichitate a avut, la un moment dat, o larga circulatie principiul fiat justitia pereat mundus (sa se faca dreptate chiar de ar fi sa piara lumea). Originea acestui principiu este ndepartata. Filosoful Seneca povesteste ca la Roma exista un pretor, Piso, celebru prin constiinciozitatea, dar si prin rigiditatea sa. Piso condamnase pe un cetatean pentru crima de omor, dar n momentul n care cel condamnat a fost adus n piata publica spre a fi executat, i-a facut aparitia nsusi omul care se credea ca ar fi fost victima asasinatului. Centurionul a suspendat atunci executia si a trimis lui Piso un curier, asteptnd noi ordine din partea acestuia, dar fiind caracterul iesit din comun al cazului Piso, nsa, i-a condamnat pe toti trei la moarte: persoana deja condamnata, pentru ca mpotriva sa exista o sentinta definitiva, care trebuia executata; pe centurion, fiindca n-a executat ordinul, ier pe presupusa victima, deoarece a constituit cauza mortii a doi oameni nevinovati. Evident, o asemenea conceptie absurda despre justitie nu are nimic comun cu apararea drepturilor omului. Mare diplomat romn Nicolae Titulescu, care era n acelasi timp si un mare jurist, a aratat cu multa claritate ca Sub abstractiunea legilor se misca oameni si, a-i sacrifica unui exces de logica, nseamna a zice Omul este facut pentru lege, iar nu legea pentru om, ceea ce e o absurditate 49. La rndul sau, marele profesor Mircea Djuvara, care releva ideea ca n practica se poate produce o ndepartare a institutiilor juridice de rolul lor firesc, preciza ca prima sarcina a dreptului constitutional si n special a legiuitorului n asemenea materie, este sa caute ca o asemenea deosebire ntre institutiuni si
49
Nicolae Titulescu, Reflectii, Editura Albatros, Bucuresti, 1985, pag.5.
81
realitati sa fie ct se poate de mica, fara nadejde nsa ca vreodata sa poata ajunge a acoperi acest abis, care prin natura lucrurilor exista n orice institutiune de drept 50. Sectiunea a 2-a Instantele judecatoresti 2.1. Potrivit prevederilor Constitutiei, justitia se realizeaza prin nalta Curte de Casatie si Justitie si prin celelalte instante judecatoresti, care sunt abilitate de lege. Este interzisa nfiintarea de instante extraordinare. n legatura cu acest aspect, n cadrul Constituantei s-a ridicat problema instantelor militare, existnd si propuneri privind desfiintarea lor. Dupa o analiza temeinica s-a considerat nsa ca tribunalele militare nu sunt tribunale extraordinare, ci tribunale speciale. 2.2. Dezbaterile sedintelor de judecata sunt publice, cu exceptia unor cazuri speciale, n care legea permite ca ele sa nu aiba un asemenea caracter (moralitate, securitate publica etc.). Procedura judiciara se desfasoara n limba romna. Cetatenii romni apartinnd minoritatilor nationale au dreptul sa se exprime n limba materna n fata instantelor de judecata. Modalitatile de exercitare a acestui drept urmeaza sa fie stabilite astfel nct sa nu mpiedice buna administrare a justitiei si sa nu implice cheltuieli suplimentare pentru cei interesati. Ct priveste cetatenii straini si apatrizii, care nu nteleg sau nu vorbesc limba romna, acestia au dreptul de a lua cunostinta de toate actele si lucrarile dosarului, de a vorbi n instanta si de a pune concluzii, prin interpret; n procesele penale, acest drept este asigurat n mod gratuit. Potrivit reglementarilor procesuale democratice, mpotriva hotarrilor judecatoresti, partile interesate si Ministerul Public pot sa exercite caile de atac n conditiile legii. Pentru a pastra ordinea si disciplina n timpul desfasurarii dezbaterilor judiciare si a evita incidente nedorite, Constitutia prevede ca instantele judecatoresti dispun de o politie care este pusa n serviciul lor. Utilitatea acestei prevederi este evidenta, deoarece au existat dupa cum se stie o serie de procese importante n care s exprimat puncte de vedere diferite si chiar aprecieri de -au ordin politic care au suscitat reactii ale participantilor, fiind nevoie, de aceea, ca instanta sa ia masuri corespunzatoare pentru asigurarea ordinii. n afara de unele prevederi cu caracter principial, pe care le-am semnalat, privind independenta judecatorilor, nfaptuirea egala a justitiei, folosirea limbii romne n procedura judiciara cu corectivul unor exceptii care, dupa cum vom vedea, au fost aduse prin recenta modificare constitutionala actuala Lege de organizare judecatoreasca stabileste categoriile de instante judecatoresti si anume: a) judecatoriile; b) tribunalele; c) curtile de apel; d) nalta Curte de Casatie si Justitie. 50
Mircea Djuvara, Puterea legiuitoare n noua Constitutie a Romniei si Noile constitutii europene, Institutul Social Romn, Editura Cultura Nationala, pag.90.
82
2.3. a) Judecatoriile constituie instantele ordinare care functioneaza n fiecare judet si n municipiul Bucuresti, numele si localitatile de resedinta ale judecatoriilor fiind prevazute n Anexa nr.1 a legii organice; b) Tribunalele functioneaza numai n localitatile resedinta de judet si n municipiul Bucuresti, n circumscriptiile acestora fiind cuprinse toate judecatoriile din judet sau din municipiul Bucuresti. Ele judeca n prima instanta o serie de procese care le sunt date expres n competenta, iar ca instante de apel, toate apelurile declarate mpotriva hotarrilor pronuntate de judecatorii n prima instanta. Ca instante de recurs, tribunalele judeca recursurile mpotriva hotarrilor pronuntate de judecatorii si care, potrivit legii, nu sunt supuse apelului. c) Curtile de apel si exercita fiecare competenta ntr-o circumscriptie ce cuprinde mai multe tribunale. Prin noua lege de organizare judecatoreasca au fost nfiintate 15 Curti de apel, respectiv la Alba Iulia, Pitesti, Bacau, oradea, Suceava, Brasov, Bucuresti, Cluj, Constanta, Craiova, Galati, Iasi, Trgu Mures, Ploiesti si Timisoara. Curtile de apel judeca n prima instanta cauzele ce sunt date n competenta lor prin lege. Ca instante de apel, ele judeca apelurile declarate mpotriva hotarrilor pronuntate n prima instanta de tribunale, iar ca instante de recurs, recursurile declarate mpotriva hotarrilor pronuntate n apel, precum si alte cauze prevazute de lege. 2.4. O noutate o constituie consacrarea unui ntreg Titlu distinct Ministerului Public, care este inclus n sistemul organelor judecatoresti. Principalele atributii ale Ministerului Public constau n efectuarea urmaririi penale sau supravegherea acesteia, sesizarea instantelor judecatoresti, exercitarea actiunii civile n cazurile prevazute de lege, participarea la judecarea cauzelor, exercitarea cailor de atac, supravegherea respectarii legii n activitatea de punere n executare a hotarrilor judecatoresti. Desi parchetele sunt independente fata de instantele judecatoresti, dispozitiile ministrului justitiei date n mod direct sau prin Procurorul general de pe lnga Curtea Suprema de Justitie, n vederea respectarii si aplicarii legii, sunt obligatorii. Parchetele functioneaza pe lnga judecatorii, tribunale si curti de apel, fiind conduse de catre un prim procuror. Parchetul General de pe lnga Curtea Suprema de Justitie este condus de un procuror general, ajutat de mai multi adjuncti. Procurorul general de pe lnga Curtea Suprema de Justitie participa la sedintele Curtii supreme de Justitie n Sectiuni Unite si desemneaza procurorii ce vor participa, n conditiile prevazute de lege, la sedintele Curtii Constitutionale. Sectiunea a 3-a Statutul judecatorilor 3.1. n sistemul separatiei puterilor, propriu unui stat de drept, judecatorii, pentru a-si putea ndeplini sarcinile de mare raspundere ce le revin, trebuie sa fie independenti si sa se supuna numai legii.
83
Constitutia Romniei din 1991 precizeaza, de aceea, statutul judecatorului, aratnd ca judecatorii sunt numiti de Presedintele Romniei; ei sunt inamovibili, potrivit legii. n ceea ce priveste judecatorii Curtii Supreme de Justitie, Constitutia consacra inamovibilitatea lor numai pe termenul pe care sunt numiti, respectiv pe o perioada de sase ani. Ei pot fi nsa reinvestiti dupa terminarea mandatului lor. n legatura cu statutul judecatorilor trebuie precizat ca, potrivit prevederilor constitutionale, functia de judecator este incompatibila cu orice alta functie publica sau privata, exceptndu-se functiile didactice din nvatamntul superior. Ratiunea acestei prevederi consta n dorinta de a asigura conditii pentru nfaptuirea independentei persoanelor care functioneaza n magistratura. Daca s-ar fi acceptat sistemul ca judecatorul poate sa ndeplineasca alte functii, ar fi persistat dubii asupra obiectivitatii sale depline n judecarea cauzelor, ntruct asupra lui s fi -ar putut exercita presiuni sau influente. Prin consacrarea incompatibilitatii functiei de judecator cu orice fel de alte functii publice sau private sunt create conditiile pentru asigurarea unei obiectivitati si reale independente a judecatorilor n exercitarea responsabilitatilor ce le revin. Ocupndu-se n mod detaliat de statutul judecatorilor, legea pentru organizarea judecatoreasca reglementeaza pe larg conditiile pentru admiterea, numirea si avansarea n corpul magistratilor, preciznd totodata n ce consta drepturile si ndatoririle acestora. 3.2. Ideea nscrisa n Constitutie potrivit careia judecatorii sunt inamovibili, este detaliata de prevederile Legii. Astfel, se prevede ca magistratii nu pot fi cercetati, retinuti sau arestati fara avizul ministrului justitiei. Ministerul de Interne are obligatia sa acorde, la cerere, protectie magistratilor si familiilor lor, n acele cazuri n care viata, integritatea lor corporala sau avutul lor ar fi supuse unor amenintari. Magistratii nu pot fi eliberati din functie dect n caz de demisie, pensionare, daca instanta sau parchetul se desfiinteaza ori se schimba localitatea de resedinta a acestora iar magistratul refuza postul oferit, daca mpotriva magistratului s-a luat masura ndepartarii din magistratura fie ca sanctiune disciplinara, fie pentru vadita incapacitate profesionala ori pentru boala psihica, ori daca magistratul a fost condamnat definitiv pentru o fapta prevazuta de legea penala. O importanta prevedere a legii este aceea care dispune ca daca mpotriva unui magistrat se pune n miscare actiunea penala, el va fi suspendat din functie pna la ramnerea definitiva a hotarrii, dar daca se va constata nevinovatia sa, el va fi repus n toate drepturile, platindu-i-se drepturile banesti de care a fost lipsit. O alta idee demna de retinut este si aceea potrivit careia avansarea sau transferarea magistratilor se poate face numai cu consimtamntul acestora. Magistratii care ndeplinesc conditiile pentru a fi avansati dar care nu doresc sa schimbe functia si instanta ori parchetul, pot fi avansati pe loc. 3.3. n spiritul prevederilor constitutionale care impun judecatorilor un anumit statut, legea interzice magistratilor sa faca parte din partide politice sau sa desfasoare activitati cu caracter politic. Functia de magistrat este incompatibila cu orice alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din
84
nvatamntul superior. Magistratilor le este interzisa exercitarea direct sau prin persoane interpuse a activitatilor de comert, participarea la administrarea sau conducerea unor societati comerciale sau civile. Numirea magistratilor n diverse comisii sau comitete prevazute de lege se face numai de ministrul justitiei, n afara de cazurile n care legea prevede un alt mod de numire. Prin Legea nr.142/1997 au fost aduse importante modificari si completari Legii nr.92/1992 pentru organizarea judecatoreasca. Aceste modificari si completari se nscriu tocmai pe linia unei ct mai corecte implicari a activitatii judecatoresti n garantarea respectarii legilor, stabilind totodata si o serie de masuri organizatorice de natura sa ridice nivelul administrarii justitiei. Se cuvine a fi mentionate, n primul rnd, o serie de dispozitii principale nscrise n lege, ca de pilda aceea ca orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime, nici o lege neputnd ngradi exercitarea acestui drept. 3.4. Pe planul organizarii justitiei atributii sporite revin ministrului justitiei pe linia organizarii si functionarii justitiei ca serviciu public. Ministrul justitiei are dreptul sa exercite controlul asupra tuturor procurorilor, sa ceara informari si chiar sa dea dispozitii scrise, n mod direct sau prin procurorul general, procurorului competent sa nceapa, n conditiile legii, procedura de urmarire penala. Denumirile de parchet general si procuror general au fost nlocuite n lege cu Parchetul de pe lnga Curtea Suprema de Justitie si Procurorul general al Parchetului de pe lnga Curtea Suprema de Justitie. n afara de procurorul general al Parchetului de pe lnga nalta Curte de Casatie si Justitie s-a stabilit ca si parchetele de pe lnga curtile de apel vor fi conduse de procurori generali. Procurorul general al Parchetului de pe lnga nalta Curte de Casatie si Justitie exercita, direct sau prin procurorii inspectori, controlul asupra tuturor parchetelor dar, asa cum s-a aratat, importante atributii de control revin si ministrului justitiei, care va putea efectua asemenea controale din proprie initiativa sau la cererea Consiliului Superior al Magistraturii, prin inspectori generali sau prin procurori detasati n Directia de relatii cu Ministerul Public si coordonarea strategiei antiinfractionale din cadrul Ministerului Justitiei. 3.5. n ce priveste magistratii, legea mai stabileste ca n cauzele date, potrivit legii, n competenta de prima instanta a judecatoriilor, tribunalelor si curtilor de apel, judecata se va face de un singur judecator, urmndu-se exemplul unor alte state democratice si lichidndu-se sindromul nencrederii fata de posibilitatea administrarii eficiente a justitiei de catre un singur judecator. Sunt precizate mai bine conditiile de stagiu, sunt diminuate termenele minime de vechime pentru obtinerea unor functii de conducere n magistratura, se fac precizari n legatura cu drepturile absolventilor Institutului National al Magistraturii precum si n legatura cu organizarea acestui institut. Totodata, sunt introduse dispozitii stimulative legate de drepturile magistratilor, de acordarea
85
asistentei medicale, a concediilor de odihna, a unor gratuitati n ce priveste transportul, pensiile ce se acorda magistratilor, sprijinirea n construirea sau cumpararea unor locuinte proprietate personala, instituirea ordinului si medaliei Meritul judiciar, avnd implicatii n ce priveste reducerea impozitelor, precum si majorarea pensiilor. De asemenea o mai mare grija este acordata problemei abaterilor sanctiunilor, introducndu-se posibilitatea magistratilor de a se adresa Curtii Supreme de Justitie cu plngeri n cazul refuzului numirii lor n functie, precum si mpotriva hotarrilor de ndepartare din magistratura. Toate aceste masuri si prevederi se nscriu n cadrul unei viziuni noi, de reconsiderare a rolului judecatorilor, asigurndu-se acestora conditiile optime pentru a se putea dedica n exclusivitate profesiei lor. Referindu-ne la rolul sporit al justitiei n statul de drept, nu putem sa nu remarcam si preocuparile viznd implicarea tot mai puternica a justitiei n combaterea fenomenelor antisociale. Asa, de pilda, dupa cum este bine cunoscut, alaturi de masurile privind o mai buna administrare a justitiei, n ultimii ani au sporit preocuparile pentru perfectionarea legislatiei penale si procesual penale, a legislatiei civile si a altor numeroase domenii n care justitia poate aduce o contributie importanta la respectarea drepturilor cetatenilor si la eliminarea oricarei disfunctionalitati n ce priveste modul n care actioneaza mecanismele sociale. Vom aminti, astfel, numai cu titlu de exemplu, noile prevederi legislative adoptate dupa Revolutia din Decembrie 1989 privind urmarirea penala, asigurarea apararii n aceasta faza a procesului penal, dispozitiile noi privind eliberarea pe cautiune, garantiile procesuale pe care le prevede legislatia procesual penala, protectia martorilor, redefinirea recursului n anulare, cale extraordinara de atac care a suscitat foarte multe discutii etc. Nu n ultimul rnd se cuvin a fi mentionate preocuparile meritorii pentru elaborarea unui nou Cod penal, la nivelul standardelor Uniunii Europene. Rezulta, deci, ca alaturi de masurile privind ntarirea rolului justitiei si asigurarea unei mai bune administrari a actului de dreptate, n tara noastra este nca n curs un proces de perfectionare continua a legislatiei, n masura sa garanteze respectarea nestirbita a principiilor statului de drept, garantarea eficienta si asigurarea respectarii tuturor drepturilor cetatenilor. Sectiunea a 4-a Reforma constitutionala din 2003 si ntarirea rolului justitiei. Reforma constitutionala din 2003 a introdus o serie de prevederi noi de natura a puncta si mai clar rolul justitiei n statul de drept, n consonanta cu principiile si standardele acceptate pe plan international. Astfel, n art.124 a fost introdus un alineat deosebit de important care precizeaza ca "justitia este unica, impartiala si egala pentru toti". Au fost aduse importante precizari si completari legate de numirea judecatorilor si pozitia naltei Curti de Casatie si Justitie n sistemul instantelor judiciare din Romnia.
86
n ceea ce priveste numirea judecatorilor s-a precizat ca acestia sunt numiti de presedintele Romniei si sunt inamovibili n conditiile legii. Propunerile de numire, precum si promovarea, transferarea si sanctionarea judecatorilor sunt de competenta Consiliului Superior al Magistraturii n conditiile legii sale organice. Titulatura celei mai nalte instante judiciare a fost schimbata din "Curtea Suprema de Justitie" n "nalta Curte de Casatie si Justitie", potrivit traditiei sistemului judiciar romnesc. Legea privind reforma constitutionala mai precizeaza ca numai prin lege poate fi stabilita competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata. n ceea ce priveste nalta Curte de Casatie si Justitie se precizeaza ca aceasta asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti, potrivit competentei sale, compunerea naltei Curti de Casatie si Justitie si regulile de functionare a acesteia fiind stabilite prin lege organica. Se mentine prevederea constitutionala n vigoare cu privire la interdictia nfiintarii de instante extraordinare. Este adaugata nsa precizarea ca prin lege organica pot fi nfiintate instante specializate n anumite materii, cu posibilitate participarii - dupa caz - a unor persoane din afara magistraturii. n Constitutie a fost introdusa o prevedere importanta privind controlul judecatoresc al actelor autoritatii publice. Se precizeaza ca un asemenea control pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu exceptia actelor ce privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar. Instantele de contencios administrativ sunt competente, potrivit Constitutiei, sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale. A fost instituita raspunderea patrimoniala a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare de orice fel, prevazndu-se totodata si raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea credinta sau grava neglijenta (art.52 alin.3). Articolul privind "dreptul la interpret" (art.128) la care ne-am mai referit este modificat total, acesta fiind reformulat n "folosirea limbii materne si a interpretului n justitie". Noua reglementare distinge ntre situatia cetatenilor romni apartinnd minoritatilor nationale care au dreptul sa se exprime n limba materna n fata instantelor de judecata, n conditiile legii organice, si cetatenii straini si apatrizii care nu nteleg sau nu vorbesc limba romna. Acestia au dreptul de a lua cunostinta de toate actele si lucrarile dosarului, de a vorbi n instanta si de a pune concluzii prin interpret n procesele penale, acest drept fiind asigurat n mod gratuit. n legatura cu Ministerul Public se introduce o importanta precizare, potrivit careia parchetele conduc si controleaza activitatea politiei judiciare. Un important organ care primeste atributii noi si deosebit de importante n sistemul judiciar este Consiliul Superior al Magistraturii. n vechea reglementare, anterioara modificarii constitutionale, Consiliul Superior al
87
Magistraturii era alcatuit din magistrati alesi pe o durata de patru ani, de Camera Deputatilor si Senat, n sedinta comuna. Atributiile Consiliului Superior al Magistraturii erau diferentiate. Astfel, el putea propune presedintelui Romniei numirea n functie a judecatorilor si a procurorilor, cu exceptia celor stagiari, situatie n care lucrarile sale erau prezidate fara drept de vot de ministrul justitiei. ntr-o a doua ipostaza, Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinea rolul de consiliu de disciplina al judecatorilor, situatie n care lucrarile sale erau prezidate de presedintele Curtii Supreme de Justitie. Potrivit noii reglementari constitutionale, se precizeaza n primul rnd baza principiala a acestuia. Astfel, un text special al Constitutiei aduce urmatoarea precizare: "Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independentei justitiei" (art.133 alin.1). Se precizeaza, n chiar textul Constitutiei, componenta acestuia (19 membri), dintre care 14 sunt alesi n adunarile generale ale magistratilor si validati de Senat n cadrul a doua sectiuni - una pentru judecatori si alta pentru procurori -, precum si doi reprezentanti ai societatii civile, specialisti n domeniul dreptului, care se bucura de nalta reputatie profesionala si morala. Acestia din urma sunt alesi de Senat, avnd dreptul de a participa numai la lucrarile n plen. Dupa cum am vazut, Consiliul Superior al Magistraturii este mpartit n doua sectiuni, una pentru judecatori si alta pentru procurori, tocmai pentru a pastra specificul acestor doua categorii de magistrati. Din Consiliul Superior al Magistraturii mai fac parte ministrul justitiei, presedintele naltei Curti de Casatie si Justitie, precum si procurorul general al Parchetului de pe lnga nalta Curte de Casatie si Justitie. O inovatie a reformei constitutionale ete ca presedintele Consiliului Superior al Magistraturii nu mai este nici seful statului si nici ministrul justitiei, ci unul dintre magistratii alesi n cadrul adunarilor generale. De notat este si prelungirea mandatului membrilor Consiliului de la patru ani la sase ani. Constitutia precizeaza ca hotarrile Consiliului Superior al Magistraturii se adopta prin vot secret. Acestea sunt definitive si irevocabile, cu exceptia situatiilor cnd acesta exercita prerogative de jurisdictie disciplinara. n situatiile n care presedintele Romniei participa la unele lucrari ale Consiliului, el prezideaza sedintele acestuia. n ceea ce priveste competentele Consiliului Superior al Magistraturii, ele sunt precizate si diferentiate. Prerogativa de propunere, numire n functie a judecatorilor si procurorilor, cu exceptia celor stagiari, a ramas neschimbata. n schimb, au fost aduse importante precizari si dezvoltari prerogativelor sale n domeniul jurisdictiei disciplinare. n vechea reglementare se specifica numai ca el poate ndeplini "rolul de Consiliu de disciplina al magistratilor". n noua reglementare, adoptata n 2003, se specifica faptul ca rolul de instanta de judecata se ndeplineste de Consiliul Superior al Magistraturii n sectiuni. n asemenea situatie, nu vor participa la vot
88
ministrul justitiei, presedintele naltei Curti de Casatie si Justitie, si nici procurorul general al Parchetului de pe lnga nalta Curte de Casatie si Justitie. Spre deosebire de reglementarea anterioara, care nu vorbea de posibilitatea unui dublu grad de justitie, modificarea constitutionala dispune ca hotarrile Consiliului Superior al Magistraturii n materie disciplinara pot fi atacate la nalta Curte de Casatie si Justitie. Modificarea constitutionala mai prevede ca este posibil ca acest organism, caruia i s-au conferit - dupa cum se vede - prerogative noi, deosebit de importante, sa ndeplineasca si alte atributii stabilite printr-o lege organica, n realizarea rolului sau de garant al independentei justitiei.
CAPITOLUL II PRINCIPIILE GENERALE ALE CONSTITUTIEI DIN 1991 Noua Constitutie a Romniei consacra n Titlul I o serie de principii generale, indispensabile pentru ntelegerea institutiilor ce sunt reglementate ulterior prin textele constitutionale. Este de mentionat ca n forma definitiva a Constitutiei a fost retinut termenul de principii generale, spre deosebire de formularea initiala pe care au folosit-o Tezele pentru elaborarea proiectului de Constitutie, care faceau referire la principii fundamentale. nlocuirea termenului de principii fundamentale cu principii generale se explica tinnd seama de caracterul de maxima generalitate al principiilor enuntate. Constitutia fiind, prin definitie, o lege fundamentala a statului, ar fi aparut ca o tautologie sa se enunte principii fundamentale pentru o lege care este ea nsasi fundamentala. Prevederile Titlului I, care cuprind reglementari cu caracter general, ar putea fi grupate n jurul a patru idei principale: 1) trasaturile fundamentale ale statului; 2) sistemul politic al Romniei; 3) cetatenii romni si romnii aflati n strainatate; 4) statul romn si relatiile internationale. 1) n ceea ce priveste prima categorie de prevederi cu caracter general, care privesc n mod direct statul romn, sunt de semnalat dispozitiile articolelor 1, 2, 3, 12, 13 si 14. Aceste texte se refera, respectiv, la trasaturile statului romn, suveranitatea sa asupra teritoriului acestuia, simbolul national, limba oficiala si capitala tarii. Retine atentia, n primul rnd, prevederea potrivit careia Romnia este stat national, suveran si independent, unitar si indivizibil. La fel de importanta este si precizarea potrivit careia forma de guvernamnt a statului este republica. O deosebita importanta o are caracterizarea Romniei ca fiind stat de drept, democratic si social, n care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, n spiritul traditiilor democratice ale poporului romn si idealurilor Revolutiei din Decembrie 1989 si sunt garantate (art.1 alin.3).
89
Caracteristicile statului romn enuntate n articolul 1 sunt deosebit de importante deoarece pun n lumina mai multe idei: a) suveranitatea si independenta tarii; b) unitatea si indivizibilitatea statului romn; c) caracterul de stat national; d) forma republicana de guvernamnt; e) ideea ca Romnia este un stat de drept, ce promoveaza drepturile omului; f) trasaturile statului romn ca fiind un stat democratic si social. Dintre caracteristicile mentionate mai sus consideram necesar sa insistam asupra a doua dintre acestea, deoarece ni se pare ca ele solicita explicatii suplimentare: a) ideea de stat national, ntruct aceasta idee a fost viu discutata n cadrul lucrarilor Adunarii Constituante; si b) ideea de stat de drept. a) n ceea ce priveste caracterul national al statului, n cadrul dezbaterilor purtate n Adunarea Constituanta, mai multi parlamentari membri ai U.D.M.R. au propus ca sa se renunte la termenul de stat national, sustinere care a fost reiterata de altfel cu prilejul recentelor dezbateri ce au avut loc n anul 2003 n Camera Deputatilor si Senat. Ei au argumentat ca aceasta mentiune se ntlneste numai n constitutiile mai vechi, din secolul trecut si ca nscriind n Constitutia Romniei ca Romnia este un stat national, aceasta ar avea drept consecinta fie excluderea celor care nu sunt de nationalitate romna, fie asimilarea minoritatilor nationale. S-a mai relevat ca un parlament n care figureaza reprezentanti a sapte minoritati nationale este cea mai buna dovada ca Romnia nu poate fi considerata un stat national, n acceptia cea mai exacta a termenului. Acestor sustineri li s-a raspuns ca ideea de stat national reflecta traditiile tarii, continuitatea poporului romn pe teritoriul nauntrul caruia si exercita suveranitatea, iar referirea la statul national nu este ndreptata mpotriva nici unei minoritati, d eoarece ntr-o acceptie larga, natiunea romna cuprinde si minoritatile nationale. n final, termenul national a fost nscris n Constitutie, mpotriva sa votnd numai 25 de parlamentari. b) Ideea statului de drept a fost consacrata de noua Constitutie tocmai ca o reactie mpotriva omniprezentei statului totalitar n perioada ce a premers Revolutiei din 22 Decembrie 1989 precizare expres introdusa n textul art.1 alin.(3) din Constitutie , prin reforma din 2003. S-a dorit sa se sublinieze n mod special faptul ca n viitor, n Romnia, ntreaga activitate de stat va fi subordonata dreptului, legilor, nefiind permise nici un fel de ndepartari de la principiile acestora. n conditiile statului de drept valorile democratice apar pentru prima data ca nefiind niste simple enunturi declarative, ci autentice valori, garantate prin mecanismul apararii legii. Respectul drepturilor cetatenilor si pluralismul politic devin consecinte firesti ale reasezarii ntregii vieti politice pe baza principiilor dreptului. Calificativul de stat social solicita, nsa, si el o precizare. Aceasta idee, care figureaza ntr-o serie de constitutii moderne, printre care si cea italiana, doreste sa puna n lumina mprejurarea ca statul se preocupa de apararea drepturilor tuturor categoriilor de cetateni, lund masuri, atunci cnd este cazul, pentru a opri degradarea vietii economice sau pauperizarea unor categorii ale populatiei. n conditiile amintite, ideea de stat social devine o garantie a nfaptuirii drepturilor cetatenilor ntruct, asa cum se cunoaste, Constitutia prevede printre drepturile
90
fundamentale: dreptul la munca, dreptul la protectie sociala, interzicerea muncii fortate si dreptul la greva. Tot n legatura cu acele prevederi fundamentale care se refera la stat, mai mentionam enuntarea cuprinsa n art.2, n cele doua alineate ale sale, potrivit carora Suveranitatea nationala apartine poporului romn, care o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum. Nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea n nume propriu. Din lectura textului rezulta ca suveranitatea nationala apartine poporului, principiu recunoscut de toate constitutiile democratice dupa Marea Revolutie Franceza. n legatura cu modul de exercitare a suveranitatii, Constitutia precizeaza ca exercitiul suveranitatii se poate nfaptui prin organele reprezentative constituite prin alegerilibere periodice si corecte , precum si prin referendum. Este vorba, deci, de asa numita democratie reprezentativa, cnd cetatenii ncredinteaza unor reprezentanti alesi prerogativa lor de a actiona n cadrul Parlamentului, si democratia directa, cnd cetatenii, n mod nemijlocit, si spun cuvntul asupra unor legi, a unor probleme importante privind viata de stat sau asupra modificarii Constitutiei. Deosebit de importanta ni se pare si prevederea potrivit careia nici un grup sau nici o persoana nu pot exercita suveranitatea n nume propriu, fiind vizate aici tendintele dictatoriale totalitare, ncercarile unor partide unice de a prelua puterea sub pretextul exprimarii intereselor nationale. n legatura cu problemele statului, prezinta o nsemnatate dintre cele mai mari si dispozitiile art.3, potrivit caruia: (1) Teritoriul Romniei este inalienabil. (2) Frontierele tarii sunt consfintite prin lege organica, cu respectarea principiilor si a celorlalte norme general admise ale dreptului international. (3) Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orase si judete. n conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii. (4) Pe teritoriul statului romn nu pot fi stramutate sau colonizate populatii straine. Din text retinem ideea inalienabilitatii teritoriului statului, ceea ce nseamna ca nu pot fi nstrainate portiuni ale teritoriului national, idee ce se mpleteste cu cea a inviolabilitatii frontierelor. Teritoriul este organizat sub aspect administrativ n comune, orase si judete, unele orase fiind declarate municipii. n legatura cu teritoriul, este de semnalat si prevederea potrivit careia pe teritoriul statului romn nu pot fi stramutate sau colonizate populatii straine. Aceasta prevedere are n vedere pastrarea caracterului national al statului si a unitatii etnice a poporului romn. Stramutarea unor populatii straine ar fi nu numai n contradictie cu traditiile nationale, dar ar crea un factor nedorit de presiune asupra evolutiei institutiilor statului. Este evident ca aceste prevederi au n vedere colonizari masive cu populatii din alte state. El nu se opune nsa posibilitatii pe care o au strainii de a deveni cetateni romni, n conditiile n care ndeplinesc formalitatile cerute de lege.
91
n cadrul prevederilor cu caracter general ce privesc statul romn mai mentionam si dispozitiile nscrise la art.13, potrivit caruia n Romnia limba oficiala a tarii este limba romna, si art.14, potrivit caruia Capitala tarii este municipiul Bucuresti. 2) Cu referire la sistemul politic, Titlul I cuprinde o prevedere fundamentala n art.8, care recunoaste sistemul politic pluralist. n forma initiala a Tezelor pentru elaborarea proiectului de Constitutie a Romniei fusesera prezentate doua variante: o varianta potrivit careia partidele se puteau constitui numai pe criterii politice si, o a doua varianta, care nu considera necesara ntrunirea unei asemenea conditii. Este clar ca daca ar fi fost acceptata prima varianta, puternicul partid al minoritatii maghiare (Uniunea Democrata a Maghiarilor din Romnia) ar fi trebuit dizolvat. Sustinatorii tezei constituirii partidelor numai pe criterii politice au argumentat ca o asemenea prevedere este necesara si n Constitutia Romniei, deoarece ar fi nedrept a nu permite membrilor unei minoritati sa aiba propriile optiuni (de pilda, liberali, socialdemocrati etc.). Sustinatorii ideii constituirii partidelor pe criterii etnice au invocat n favoarea tezei lor existenta unor partide pe criterii etnice ale minoritatilor n tari ca Belgia, Spania, Suedia etc. Constituanta nu a solutionat aceasta problema, pe care a transferat-o legii organice, ce trebuia sa fie adoptata n legatura cu partidele politice. Este de mentionat nsa ca nici Legea nr.27 din 1996, nici Legea nr.14 din 2003 nu au solutionat n mod explicit aceasta problema. Legat de aspectul vietii politice si sociale este de mentionat si prevederea art. 9 cu privire la sindicate. Acest text prevede ca Sindicatele se constituie si si desfasoara activitatea potrivit cu statutele lor, n conditiile legii. Ele contribuie la apararea drepturilor si la promovarea intereselor profesionale, economice si sociale ale salariatilor. Este de retinut, din modul n care este elaborat textul, ca sindicatele nu au atributii politice, activitatea lor limitndu-se la apararea drepturilor si intereselor profesionale, economice si sociale. Implicarea directa a sindicatelor n probleme politice ar reprezenta o ncalcare a statutului lor si, de aceea, nu este permisa nici de Constitutie si nici de legea de organizare a sindicatelor. Evident, sindicatele au dreptul sa dialogheze cu Guvernul, cu partidele politice, dar numai n limitele atributiilor lor, militnd pentru solutionarea problemelor care privesc pe membrii acestor organizatii. 3) O a treia categorie de probleme se refera la cetatenia romna si la minoritatile nationale. n aceasta privinta mentionam prevederea constitutionala potrivit careia cetatenia romna se dobndeste, se pastreaza sau se pierde n conditiile legii (art.5 alin.1). Desi textul constitutional nu cuprinde reglementari detaliate n legatura cu cetatenia, el enunta, totusi, un principiu fundamental potrivit caruia Cetatenia romna nu poate fi retrasa aceluia care a dobndit-o prin nastere (art.5 alin.2). Acest text se ntemeiaza pe Declaratia Universala a Drepturilor Omului si pe tendintele cele mai recente care s-au manifestat n literatura de drept constitutional. Cu toate acestea, este de semnalat ca Legea nr.21/1991 cu privire la cetatenia romna n forma sa initiala recunoaste posibilitatea retragerii cetateniei romne, ca sanctiune cetateanului romn care a savrsit n strainatate fapte
92
deosebit de grave, incompatibile cu loialitatea fata de tara, sau care ar fi lezat prestigiul Romniei. Aceasta prevedere a fost abolita cu prilejul modificarii Legii cetateniei romne, n 1999, astfel ca, n prezent, cetatenia romna nu mai poate fi retrasa cetatenilor romni prin nastere, nici n asemenea situatii. O prevedere pe care o consideram demna de a fi relevata, legata de romnii din strainatate, este aceea pe care o enunta articolul 7, care dispune ca Statul sprijina ntarirea legaturilor cu romnii din afara frontierelor tarii si actioneaza pentru pastrarea, dezvoltarea si exprimarea identitatii lor etnice, culturale, lingvistice si religioase cu respectarea legislatiei statului ai carui cetateni sunt. Prevederea respectiva are n vedere marele potential spiritual pe care l reprezinta romnii de peste hotare si posibilitatile foarte mari pe care ei le pot avea contribuind nu numai la propagarea culturii si gndirii romnesti n alte tari, dar si la dezvoltarea relatiilor economice ale Romniei cu alte state. n legatura cu minoritatile nationale este recunoscut acestora dreptul la identitate, n articolul 6, text ce are urmatorul cuprins: (1) Statul recunoaste si garanteaza persoanelor apartinnd minoritatilor nationale dreptul la pastrarea, la dezvoltarea si la exprimarea identitatii lor etnice, culturale, lingvistice si religioase. (2) Masurile de protectie luate de stat pentru pastrarea, dezvoltarea si exprimarea identitatii persoanelor apartinnd minoritatilor nationale trebuie sa fie conforme cu principiile de egalitate si de nediscriminare n raport cu ceilalti cetateni romni. Din analiza acestui text se desprinde ideea ca statul romn nu numai recunoaste, dar si garanteaza persoanelor apartinnd minoritatilor nationale pastrarea identitatii. Rezulta, asadar, ca de dreptul la identitate beneficiaza persoanele, indivizii, iar nu colectivitatile compacte. Pe de alta parte, din prevederile de la alineatul 2 se desprinde ideea ca masurile de protectie trebuie sa se ntemeieze pe principii de egalitate si de nediscriminare n raportul cu ceilalti cetateni romni, fiind inadmisibile privilegii, nici ale cetatenilor de origine etnica romna n detrimentul minoritatilor, nici ale persoanelor apartinnd minoritatilor nationale n raport cu cetatenii romni. 4) Problemele statului romn n relatiile internationale sunt enuntate n articolul 10 si 11. Articolul 10 se refera la relatiile internationale ale Romniei si prevede urmatoarele: Romnia ntretine si dezvolta relatii pasnice cu toate statele si, n acest cadru, relatii de buna vecinatate, ntemeiate pe principiile si pe celelalte norme general admise ale dreptului international. Din analiza textului rezulta ca se are n vedere fundamentarea ntregii politici externe romnesti pe o baza juridica, oferita de normele si principiile dreptului international. Din lectura textului se desprinde si nsemnatatea relatiilor de buna vecinatate pe care Romnia le ntretine cu statele vecine, ca o componenta a relatiilor pasnice pe care statul romn urmeaza sa le ntretina cu toate tarile lumii. O problema de mare interes este abordata de articolul 11, care se refera la relatia dintre dreptul international si dreptul intern n sistemul noii Constitutii a Romniei. Textul are urmatorul cuprins:
93
1) Statul recunoaste se obliga sa ndeplineasca mtocmai si cu bun credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte. 2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Daca prima parte a textului nu suscita, desigur, probleme deosebite, deoarece era vorba, cum este si firesc, ca tara noastra sa-si ndeplineasca cu bunacredinta toate obligatiile internationale asumate, prevederea de la alineatul 2 ridica mai multe probleme practice de aplicare. Potrivit textului constitutional, tratatele, din momentul ratificarii, fac parte din dreptul intern. Cu privire la aceasta situatie s-au ridicat nsa unele probleme de aplicare. Dupa cum se stie, judecatorii si organele statului nu aplica direct tratatele internationale, ci legile tarii. S-a pus ntrebarea ce se ntmpla n situatia n care exista o contradictie ntre un tratat si o lege interna? Va fi legea respectiva considerata implicit abrogata, prin faptul ca Romnia a aderat la un anumit tratat? n sistemul american, unde tratatele au o valoare egala cu legea, un raspuns la aceasta ntrebare este usor de dat, deoarece printr-o lege ulterioara, o prevedere a unui tratat care a fost ncorporata n dreptul intern va putea fi abolita de noile prevederi. n sistemul constitutional romn, numai n ceea ce priveste drepturile omului se recunoaste n mod direct prioritatea reglementarilor internationale dar numai n acest domeniu strict. Nici ntr-o asemenea situatie nsa problema nu este suficient de clara, deoarece obligatia de aplicare a tratatului n ordinea juridica interna vizeaza mai curnd o adaptare a legii la prevederile tratatului respectiv dect o aplicabilitate directa a tratatului n ordinea juridica interna. Nu trebuie uitat ca tratatele se refera la ordinea juridica internationala, n timp ce legile statului privesc ordinea juridica interna. Reforma constitutionala din 2003, lund n considerare tocmai acest aspect, a introdus o noua prevedere, sub forma unui nou alineat, la articolul 11, n sensul ca, daca un tratat la care Romnia urmeaza sa devina parte cuprinde dispozitii contrare Constitutiei, ratificarea lui poate avea loc numai dupa revizuirea Constitutiei. Pe de alta parte, dupa art.147 din actuala Constitutie a fost introdus un nou text, art.148, care, la alineatul (2) nscrie prevederea ca dispozitiile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.
Partea VIII-a PUTEREA POLITICA. COMPETITIA PENTRU PUTERE. ROLUL PARTIDELOR POLITICE
94
CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE
Sectiunea 1 Puterea politica si competitia pentru putere. n literatura de specialitate s-a relevat faptul ca termenul de "putere" deriva din cuvntul latin "potestas", care nseamna "putere", dar totodata si "abilitate". Profesorul Ion Deleanu sublinia ca "n sens sociologic si aparent tautologic, puterea desemneaza ansamblul sau sistemul relatiilor de putere constituite ntr-o societate istoriceste determinate, exprimnd autoritatea pe care un individ sau un grup de indivizi o are asupra altora pentru realizarea unui scop comun, asumat de membrii colectivitatii sau impus acestora de catre cei care exercita puterea" 51. Pe de alta parte, s-a relevat de catre autorii care au consacrat numeroase studii si cercetari fenomenului puterii ca aceasta se poate realiza prin constrngere sau prin convingere, ca ea reprezinta un fenomen relational si esentialmente social, n lipsa caruia societatea ar deveni un adevarat "corp inert, incapabil sa-si satisfaca ratiunea de a fi" 52. Cu privire la puterea politica, cunoscutul specialist francez Pierre Pactet constata, pe baza unei judicioase analize, ca puterea politica a fost mult timp legata de afirmarea unor anumite personalitati care au jucat un rol dominant n legatura cu exercitarea puterii. El observa nsa ca n epoca noastra asemenea personalitati nu pot fi propulsate sau si nici nu pot sa parvina la unele functii politice dect daca sunt "purtati" de catre partide politice si acestea sunt, n fond, acelea care conditioneaza si impun cucerirea si exercitarea puterii. Dupa cum arata Pierre Pactet, "fiind vorba de cucerirea puterii, trebuie sa observam ca ea este tributara n regimurile pluraliste competitiei care se desfasoara ntre partide politice si pe care poporul o arbitreaza prin alegeri iar n regimurile dictatoriale luptei de influenta care opune diferitele curente care exista n cadrul partidului unic"53. Din punctul de vedere al dreptului constitutional, n doctrina romna a fost subliniata ideea potrivit careia partidele politice sunt subiecte de drept public. Profesorul Antonie Iorgovan constata pe baza unei bogate argumentari ca "teza dupa care partidele politice reprezinta o categorie de subiecte de drept constitutional apare ca o constanta a stiintei juridice actuale". Referindu-se la reglementarile actuale, autorul sublinia ca "Dreptul constitutional si, n primul rnd, reglementarile din constitutii ne obliga sa depasim 51
Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice. Tratat, vol.I, Editura Europa Nova, Bucuresti, 1996, pag.59. 52 Ibidem, pag.60. 53 Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, ed.18-a, Ed.Armand Colin, Paris, 1999, pag.21.
95
teza dupa care partidele politice ne apar ca subiecte de drept constitutional doar n raporturile electorale, adica n raporturile de constituire a organelor reprezentative. Ele sunt subiecte de drept constitutional si n relatiile sociale ce au ca obiect functionarea organelor legislative (ex. constituirea structurilor interne, ncetarea calitatii de parlamentar, exercitarea controlului politic al Parlamentului asupra Guvernului, declansarea unei motiuni de cenzura etc.), exercitarea anumitor prerogative de catre seful executivului (ex. desemnarea pentru anumite functii, adoptarea unor declaratii sau mesaje, dizolvarea Parlamentului etc.)" 54. Sunt suficiente ratiuni, credem, pentru a demonstra ca orice manual de drept constitutional si institutii politice trebuie sa acorde o importanta corespunzatoare rolului partidelor, nfatisnd att aspectele teoretice ce le privesc, ct si mecanismul practic al functionarii lor. Sectiunea a 2-a Pluralismul politic - principiu constitutional al statului de drept Este ndeobste cunoscut faptul ca democratia si statul de drept sunt direct conditionate de existenta pluralismului politic, cu alte cuvinte, a recunoasterii diversitatii optiunilor si programelor politice de guvernare a unei tari. Excluderea pluralismului politic duce, n mod practic, la eliminarea democratiei si la instaurarea unor regimuri autoritare, potrivnice apararii drepturilor omului si exprimarii libertatii de opinie. Partidele politice reprezinta structuri politice, avnd un caracter organizat si permanent, care grupeaza pe toti acei cetateni ce-si manifesta adeziunea fata de un anumit program, exprimndu-si vointa de a actiona pentru dobndirea puterii politice n stat, prin mijloace constitutionale, si pentru aplicarea programului de guvernare al respectivului partid la nivel national55. Prin aceste elemente, partidele se deosebesc n primul rnd de "formatiunile politice", care nu urmaresc practic preluarea conducerii politice n stat ci dau expresie numai unor anumite interese comune ale membrilor lor. Asa, de pilda, sunt considerate "formatiuni politice", si nu partide, diferite grupari ale minoritatilor nationale, altele dect cea maghiara, sau Miscarea Ecologista Romna (M.E.R.) care, desi participa la viata politica, nu a revendicat titulatura de partid. Partidele politice se diferentiaza apoi de "grupurile de interese" si de "grupurile de presiune". n cazul unor asemenea grupuri exista, fara ndoiala, si anumite elemente de coeziune, dar acestea nu merg nsa pna la crearea unei structuri cu caracter permanent. Pe de alta parte, adeziunea membrilor la un grup de presiune sau altul este de obicei determinata de evenimente temporare (majorarea unor 54
Antonie Iorgovan, Partidele politice ca subiecte de drept public, n "Partidele politice", Regia Autonoma "Monitorul Oficial", Bucuresti, 1993, pag.50. 55 P.P.Negulescu observa, pe buna dreptate, ca "Pentru ca sa merite numele de partide politice, gruparile de cetateni trebuie sa reprezinte parti ale masei nationale, si ca sa le reprezinte trebuie sa se gaseasca n comunitate de idei cu ele. Numai aceasta comunitate da partidelor puterea sa nvinga, pe cai legale, n luptele politice si, prin urmare, autoritatea ca sa guverneze" (P.P.Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Bucuresti, f.an, pag.347).
96
preturi sau tarife, concedieri, masuri restrictive etc.), implicnd satisfacerea unor revendicari imediate, iar nu participarea la conducerea vietii politice. n acest sens pot fi mentionate diferitele demonstratii ale agricultorilor, ale asistentelor medicale, conducatorilor de camioane, mecanicilor de locomotiva etc., n diferite tari. n toate aceste cazuri, satisfacerea revendicarilor - totala sau partiala - a dus la dizolvarea grupului de presiune sau, n anumite cazuri, la diminuarea actiunilor sale. Exista, ce-i drept, n unele state, si grupuri de presiune cu caracter organizat, cum sunt diferitele "lobby"-uri n S.U.A., legate n special de apartenenta etnica a unor actuali cetateni americani, care nteleg sa-si manifeste solidaritatea cu statele carora le-au apartinut (lobby-ul grec, israelian, maghiar, taiwanez etc.). Nici n acest caz nu este nsa vorba de vreo asemanare cu partidele politice, deoarece chiar daca lobby-urile pot exercita anumite influente (deloc neglijabile) asupra unor congresmani, aceste influente nu pot duce la o preeminenta politica a lobby-ului n chestiune asupra altor forte care actioneaza n viata politica americana 56. Sectiunea a 3-a Clasificarea partidelor politice n ce priveste clasificarea partidelor politice, acestea pot fi, desigur, n primul rnd partide democratice si partide totalitare. Partidele democratice sunt de regula partide n cadrul carora organele de conducere sunt alese la toate nivelele, existnd posibilitatea schimbarii conducatorilor, daca majoritatea membrilor de partid considera acest lucru necesar. Partidele totalitare sunt acelea care au un sistem de conducere stabilit "de sus", neexistnd posibilitatea schimbarii liderului, iar organele de conducere dispun de mputerniciri foarte largi. n asemenea partide disciplina este foarte stricta, exprimarea unor puncte de vedere diferite de cele ale conducerii partidului atragnd n mod automat eliminarea celor considerati "rebeli" din cadrul formatiunilor respective. O a doua clasificare a partidelor politice vizeaza partidele de cadre si partidele de masa. Aceasta clasificare este sugerata de Georges Burdeau. Partidele de "cadre" se bazeaza pe un numar mic de aderenti, dar exceptional de bine pregatiti si capabili de a respecta o disciplina de fier si de a actiona, la nevoie, chiar prin mijloace "extra-constitutionale" pentru obtinerea realizarii scopurilor politice. n asemenea partide primirea se face greu, existnd criterii foarte riguroase de selectie. Partidele de "masa" sunt acele partide care nu creeaza restrictii dobndirii calitatii de membru, desfasurnd chiar o intensa campanie de atragere a unor aderenti. Experienta istorica atesta faptul ca n decursul timpului au existat partide care au folosit alternativ aceste metode. Astfel, fostele partide comuniste n tarile din Europa de rasarit au nceput prin a fi partide de cadre, actionnd n ilegalitate. Dupa cucerirea puterii politice, au dorit sa-si asigure o 56
A se vedea, pentru dezvoltari: Liliana Mihut, Despre pluralism n America, Editura Enciclopedica, Bucuresti, 1997, pag.87 si urm.
97
baza populara si au recurs la nrolari masive de membri, pentru a recurge apoi la verificari si excluderi, cnd considerau ca si-au atins un numar suficient de membri iar sporirea efectivelor partidelor n cauza nu mai aparea necesara. O a treia clasificare a partidelor politice priveste partidele parlamentare si partidele neparlamentare. Partidele parlamentare sunt acelea care acorda un rol preponderent luptei pentru obtinerea unei majoritati n Parlament si pentru realizarea, pe aceasta cale, a programului lor. Partidele neparlamentare pun accentul pe alte metode sau, n orice caz, nu le exclud. Asa, de pilda, sunt partide care considera ca prezinta o mai mare importanta pentru realizarea scopului lor demonstratiile, manifestatiile de strada, actiunile greviste etc. O a patra clasificare, preconizata de autori britanici, are n vedere partidele care au o origine electorala si partide care au luat fiinta n afara sistemului electoral. Asa, de pilda, partidul conservator a luat fiinta n Marea Britanie ca urmare a alegerilor care se desfasurau periodic pentru Camera Comunelor. n schimb, partidul laburist si are originea n organismele sindicale. n S.U.A., ambele mari partide Democrat si Republican - au o origine electorala. n sfrsit, o a cincea clasificare ar putea avea n vedere gruparea partidelor n functie de programele lor, n partide de "stnga", de "centru", "centru stnga", "dreapta", "centru dreapta", "conservatoare", "liberale" etc. Asemenea etichetari ale partidelor sunt nsa relative. Numai o analiza atenta a programelor acestor partide si a modului n care actioneaza practic poate facilita gruparea partidelor pe un anumit esichier 57. Ea ramne, totusi, o clasificare importanta, ce poate fi utilizata mai mult din punctul de vedere al stiintei politice dect din acela al dreptului constitutional. Sectiunea a 4-a. Sistemele de partide n ce priveste sistemele de partide, acestea sunt si ele de mai multe feluri. 1. Mono-partidismul este sistemul existentei unui singur partid. Monopartidismul poate fi real sau declarat, dar el poate fi si camuflat sub aparenta unui "pluri-partidism" formal, cum a fost situatia din unele foste state comuniste, cnd existau diferite categorii de fronturi sau aliante, dar puterea reala apartinea partidului comunist (de pilda, n Polonia, n fosta R.D.G. etc.). 2. Bi-partidismul este sistemul de partide n care practic numai doua partide si disputa suprematia pe plan politic. El poate fi "rigid", cum este cazul n Marea Britanie, cnd seful opozitiei - premierul "cabinetului fantoma" - devine automat prim ministru n cazul succesului n alegeri, si "suplu", cum este sistemul american, n care exista o multitudine de variante si de optiuni chiar n cadrul competitiei dintre cele doua principale partide.
57
A se vedea pentru o documentata analiza Ruxandra Manolea, Partidele politice si democratia, n Ziua din 27 februarie 2003.
98
3. Multi-partidismul este sistemul de partide ce asigura existenta si competitia loiala ntre mai multe partide politice, fiecare fiind exponentul unui anumit program sau al unei anumite variante de guvernare, ntre care alegatorii sunt chemati sa se pronunte n mod liber.
CAPITOLUL II CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII LEGILOR Controlul constitutionalitatii legilor devine, prin urmare, n orice stat de drept, o garantie necesara a traducerii n viata a principiilor si normelor constitutionale, a aplicarii lor practice, a realizarii neabatute a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Acest control urmareste totodata garantarea nfaptuirii separatiei/echilibrului puterilor n stat, respectarea competentelor ce sunt conferite diferitelor organe ale statului. Este firesc deci ca, n acest context, concordanta legilor cu constitutia, asigurarea conformitatii tuturor prevederilor legale cu dispozitiile legii fundamentale sa reprezinte o conditie esentiala a realizarii nsasi a obiectivelor statului de drept, a garantarii conformitatii ntregii ordini normative privite n totalitatea sa cu ideile si normele de baza pe care le consacra Constitutia n calitatea sa de cea mai importanta lege a statului. Sectiunea 1 Locul si rolul Curtii Constitutionale n sistemul organelor de stat n tara noastra, institutia Curtii Constitutionale reprezinta o inovatie consacrata de Constitutia din 1991, deoarece n sistemul Constitutiei din 1923 controlul constitutionalitatii legii fusese ncredintat unui organ judiciar nalta Curte de Casatie si Justitie. n legatura cu nfiintarea si functionarea Curtii Constitutionale, n Adunarea Constituanta s-au purtat vii discutii n anii 1990-1991 fiind exprimate puncte de vedere pozitive, care au sustinut consacrarea noii institutii, ct si puncte de vedere critice. n final, Adunarea Constituanta a consacrat institutia Curtii Constitutionale, apreciind existenta unui sistem de control constitutional avnd realizari notabile n tari democratice precum Franta, Italia, Spania, Germania, Portugalia, Belgia s.a., ca si necesitatea existentei unei asemenea institutii n statul de drept. Nefiind un organ esentialmente si exclusiv jurisdictional si aflndu-se situat ntre puteri, el poate exercita si alte prerogative, cum de altfel s si preconizat: -a vegheaza la respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui Romniei si
99
confirma definitiv rezultatele sufragiului, hotaraste asupra contestatiilor avnd ca obiect neconstitutionalitatea unui partid politic s.a.m.d. 58. Prevederilor de baza nscrise n Titlul V din Constitutia Romniei li s -au adus importante precizari prin Legea nr.47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, n legatura cu profilul si natura acestei institutii. Astfel, Curtea Constitutionala este, potrivit legii sale de organizare, unica autoritate de jurisdictie constitutionala existenta n Romnia, ea fiind independenta fata de orice alta autoritate publica si supunndu-se numai Constitutiei si prevederilor nscrise n legea sa organica. n lege se mai precizeaza ca Scopul Curtii Constitutionale este garantarea suprematiei Constitutiei. Sectiunea 2 Structura Curtii Constitutionale Potrivit legii, Curtea Constitutionala se compune din noua judecatori, care sunt numiti pentru un mandat de noua ani, ce nu poate fi prelungit sau rennoit. Dintre acestia, trei sunt numiti de Camera Deputatilor, trei de Senat si trei de Presedintele Romniei. Judecatorii Curtii Constitutionale urmeaza sa aleaga dintre ei, prin vot secret, presedintele Curtii, pentru o perioada de trei ani. ntruct Constitutia prevede obligativitatea rennoirii Curtii Constitutionale cu o treime din judecatorii ei, din trei n trei ani, Titlul VIII al Constitutiei Romniei Dispozitii finale si tranzitorii nscria prevederea ca judecatorii primei Curti Constitutionale sunt numiti pe o perioada de trei, de sase si respectiv de noua ani, Presedintele Romniei, Camera Deputatilor si Senatul desemnnd cte un judecator pentru fiecare perioada. n ceea ce priveste conditiile pentru numirea n functia de judecatori ai Curtii Constitutionale, Constitutia prevede ca judecatorii acestui nalt forum constitutional trebuie sa aiba pregatire juridica superioara, o nalta competenta profesionala si o vechime de cel putin 18 ani n activitatea juridica sau n nvatamntul juridic superior. Functia de judecator al Curtii Constitutionale este incompatibila cu oricare alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din nvatamntul juridic superior (articolul 144). Sectiunea 3 Statutul judecatorilor Referitor la statutul judecatorilor, Constitutia prevede ca judecatorii Curtii sunt independenti n exercitarea mandatului lor si inamovibili pe durata acestuia. Aceasta prevedere a Constitutiei se coroboreaza cu prevederile Legii privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, care consacra, n cadrul Capitolului privind dispozitiile generale, independenta Curtii Constitutionale fata 58
Monitorul Oficial al Romniei, Partea a II-a nr.18, 16 mai 1991, pag.34.
100
de orice alta autoritate publica, ea fiind o autoritate unica de jurisdictie constitutionala n Romnia, si care se supune numai Constitutiei si prevederilor legii sale organice de functionare. Sunt de remarcat si acele dispozitiuni ale legii organice care dispun ca judecatorii Curtii Constitutionale nu pot fi trasi la raspundere juridica pentru voturile sau opiniile exprimate n exercitarea mandatului lor. Sectiunea 4 Competenta Curtii Constitutionale Curtea Constitutionala si desfasoara activitatea n plen sau n complete de jurisdictie. Competenta Curtii se refera exclusiv la situatiile enuntate de articolul 146 din Constitutie. Potrivit acestui text, atributiile Curtii sunt urmatoarele: a) se pronunta asupra constitutionalitatii legilor nainte de promulgarea acestora, la sesizarea Presedintelui Romniei, a unuia dintre presedintii celor doua Camere, a Guvernului, a Curtii Supreme de Justitie, a unui numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori, precum si, din oficiu, asupra initiativelor de revizuire a Constitutiei; b) se pronunta asupra constitutionalitatii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre presedintii celor doua Camere, a unui grup parlamentar sau a unui numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori; c) hotaraste asupra exceptiilor ridicate n fata instantelor judecatoresti privind neconstitutionalitatea legilor si a ordonantelor; d) vegheaza la respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui Romniei si confirma rezultatele sufragiului; e) constata existenta mprejurarilor care justifica interimatul n execitarea functiei de Presedinte al Romniei si comunica cele constatate Parlamentului si Guvernului; f) emite aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din functie a Presedintelui Romniei; g) vegheaza la respectarea procedurii pentru organizarea si desfasurarea referendumului si confirma rezultatele acestuia; h) verifica ndeplinirea conditiilor pentru exercitarea initiativei legislative de catre cetateni; i) hotaraste asupra contestatiilor care au ca obiect constitutionalitatea unui partid politic. n exercitarea atributiilor prevazute la articolul 144 literele a)-c) si i), Curtea pronunta decizii; n exercitarea atributiilor prevazute de acelasi articol la literele e), g) si h), ea pronunta sentinte, iar n exercitarea atributiilor prevazute la litera f), emite avize. Deciziile si sentintele se pronunta n numele legii. Reforma constitutionala din 2003 dupa cum vom arata n sectiunea speciala consacrata acesteia a adaugat doua alte importante atributii si anume, Curtea se pronunta asupra constitutionalitatii tratatelor si altor acorduri internationale si solutioneaza conflictele juridice de natura constitutionala dintre autoritatile publice.
101
Sectiunea 5-a Extinderea competentei Curtii Constitutionale si ntarirea autoritatii sale ca urmare a reformei constitutionale din 2003. Reforma constitutionala din anul 2003 a ntarit rolul Curtii Constitutionale ca aparatoare a statului de drept, conturnd totodata cu mai multa claritate pozitia sa n sistemul organelor statului. Asa cum s aratat, primul articol al Constitutiei a fost completat n anul -a 2003 ca urmare a votului Parlamentului Romniei, nscriindu-se ideea ca "n Romnia respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie" (art.1 alin.5). Titlul V din Constitutia Romniei a suferit, n consecinta, importante modificari. Primul articol al acestui Titlu art.142 - a fost completat cu un nou alineat, care a fost introdus n fruntea celorlalte prevederi, n conformitate cu care se precizeaza ca n Romnia Curtea Constitutionala "este garantul suprematiei Constitutiei". n consecinta, diversele texte constitutionale care stabilesc atributii legate de competentele Curtii Constitutionale au fost amendate: unele dintre acestea au fost precizate, modificate sau completate, fiind introduse totodata si unele competente noi. Dintre noile competente ce revin Curtii Constitutionale, ca o consecinta a reformei efectuate n anul 2003, mentionam n primul rnd prerogativa Curtii de a se pronunta asupra constitutionalitatii tratatelor sau altor acorduri internationale, la sesizarea unuia dintre presedintii celor doua Camere, a unui numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori. O a doua competenta noua este prerogativa Curtii Constitutionale de a solutiona conflictele juridice de natura constitutionala dintre autoritatile publice, la cererea presedintelui Romniei, a unuia dintre presedintii celor doua Camere, a primului ministru sau a presedintelui Consiliului Suprem al Magistraturii. Este de mentionat ca n Avizul Curtii Constitutionale pe marginea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei Romniei, Curtea Constitutionala a specificat ca "ntr-o asemenea situatie Curtea Constitutionala solutioneaza sau aplaneaza litigii constitutionale ntre autoritati", asemenea prevederi fiind ntlnite n reglementarile constitutionale ale altor state, cum ar fi de pilda art.189 din Constitutia Poloniei sau art.160 din Constitutia Sloveniei. Potrivit punctului de vedere exprimat de Curtea Constitutionala, introducerea unei asemenea prevederi "este o masura necesara, urmarind nlaturarea unor posibile blocaje institutionale". Cu toate acestea, Curtea a considerat necesar sa sublinieze, n Avizul sau, ca "pentru a se evita antrenarea Curtii n solutionarea unor conflicte politice este necesar sa se prevada ca este
102
vorba doar de blocajele institutionale, respectiv de conflictele pozitive sau negative de competenta"59. Dintre atributiile si competentele Curtii Constitutionale care au cunoscut amendari mentionam exceptiile de neconstitutionalitate. Vechiul text al lit.c) de la art.144 se limita sa precizeze numai ca printre alte atributii ale Curtii Constitutionale este si aceea de a hotar asupra exceptiilor ridicate n fata instantelor judecatoresti privind neconstitutionalitatea legilor si a ordonantelor. Modificarea constitutionala din 2003 se refera, de asemenea, la prerogativa Curtii de a hotar asupra exceptiilor de neconstitutionalitate privind legile si ordonantele, dar precizeaza ca acestea pot fi ridicate "n fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial", ceea ce constituie o noutate fata de textul anterior. De asemenea, modificarea constitutionala mai preconizeaza ca exceptia de neconstitutionalitate poate fi ridicata si direct de Avocatul Poporului, ntarindu-se astfel si concretizndu-se rolul acestei institutii ca aparatoare a statului de drept. n sfrsit, o modificare extrem de importanta este aceea care priveste efectele deciziilor Curtii Constitutionale. Vechiul text al art.145 se limita sa mentioneze ca n cazurile de neconstitutionalitate, legea se retrimite spre examinare, putnd fi adoptata din nou, n aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi, situatie n care obiectia de neconstitutionalitate era nlaturata. Noua reglementare cuprinsa n alin.1 al art.147 este mult mai transanta, dispunnd ca acele prevederi constatate ca fiind neconstitutionale si nceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale, daca n acest interval Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei. n acest fel dispare dreptul Parlamentului de a mentine o lege declarata neconstitutionala, problema n legatura cu care autorii de specialitate au emis puncte de vedere critice la adresa fostei reglementari cuprinse n fostul art.145 alin.1. Mai este de mentionat ca n cazul n care constitutionalitatea unui tratat sau a unui acord international a fost constatata, acesta nu poate face obiectul unei exceptii de neconstitutionalitate. n schimb, daca tratatul sau acordul international a fost constatat ca fiind neconstitutional, el nu va putea fi ratificat. ntr-o asemenea situatie urmeaza a se recurge la o reforma constitutionala. Sectiunea 6 Procedura jurisdictionala 6.1. Sedintele de judecata ale Curtii Constitutionale sunt publice, afara de cazurile n care, din motive de ordine publica, presedintele Curtii Constitutionale ar hotar altfel. n toate situatiile partile au acces la lucrarile dosarului. Cererile 59
Avizul Curtii Constitutionale nr.2141 din 22 aprilie 2003, pag.39
103
adresate Curtii Constitutionale sunt scutite de taxa de timbru. Procedura jurisdictionala prevazuta de legea privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale se completeaza cu regulile de procedura civila, n masura n care aceste reguli sunt compatibile cu natura procedurii n fata Curtii Constitutionale, compatibilitatea fiind stabilita exclusiv de Curte. 6.2. Procedura propriu-zisa care se desfasoara n fata Curtii Constitutionale, se refera n mod diferentiat la mai multe tipuri de activitati: a) controlul constitutionalitatii legilor nainte de promulgare; b) controlul constitutionalitatii regulamentelor Parlamentului; c) solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate; d) respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui Romniei; e) judecarea contestatiilor care au ca obiect constitutionalitatea unui partid politic; f) emiterea avizului pentru suspendarea din functie a Presedintelui Romniei; g) constatarea existentei mprejurarilor ce justifica interimatul n exercitarea functiei de Presedinte al Romniei. 6.3. n ceea ce priveste situatia de la litera a), mentionam ca legea organica privind Curtea Constitutionala dispune ca n vederea exercitarii dreptului de sesizare a Curtii, legile se comunica cu 5 zile nainte de a fi trimise spre promulgare, Guvernului si Curtii Supreme de Justitie. n situatiile vizate la pct.a), dezbaterile au loc n plenul Curtii Constitutionale, iar decizia se adopta cu votul majoritatii judecatorilor si se comunica Presedintelui Romniei. Decizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi se comunica presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului n scopul deschiderii procedurii prevazute de articolul 146 alineatul 1 din Constitutie, legea urmnd sa fie supusa din nou dezbaterii. Daca legea este adoptata n aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, obiectia de neconstitutionalitate este nlaturata, iar promulgarea devine obligatorie. 6.4. n ipoteza avuta n vedere la litera c), dezbaterea are loc de asemenea n plenul Curtii Constitutionale; decizia se adopta cu votul majoritatii judecatorilor si se comunica numai Camerei al carei regulament a fost dezbatut. n cazul n care se constata neconstitutionalitatea unor dispozitii ale regulamentului, Camera n cauza este obligata se reexamineze dispozitiile n cauza, pentru a le pune de acord cu prevederile Constitutiei. 6.5. Pentru solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate, n situatia enuntata la punctul d), procedura este urmatoarea: daca, n cursul judecatii, instanta din oficiu sau la solicitarea unei parti invoca neconstitutionalitatea unei prevederi dintr-o lege sau ordonanta, de care depinde judecarea cauzei, dosarul se trimite Curtii Constitutionale spre a se pronunta asupra constitutionalitatii a celei prevederi. Presedintele Curtii Constitutionale va desemna un complet, alcatuit din trei judecatori, condus de un presedinte, care va solutiona exceptia de neconstitutionalitate. Unul dintre judecatori va fi desemnat ca raportor. Daca raportorul constata ca exceptia este vadit nefondata, va nstiinta pe presedinte
104
pentru convocarea completului de judecata, care poate hotar cu unanimitate de voturi sa respinga exceptia fara citarea partilor. 6.6. Judecata are loc pe baza raportului prezentat de judecatorulraportor, partile putnd fi reprezentate prin avocati, care au dreptul de a pleda la Curtea Suprema de Justitie. Decizia completului de judecata poate fi atacata prin recurs, n termen de 10 zile de la comunicare, recursul urmnd a se judeca de un complet alcatuit din cinci judecatori, dintre care unul este presedintele Curtii Constitutionale. Daca recursul este admis, instanta de recurs se va pronunta prin aceeasi decizie si asupra exceptiei de neconstitutionalitate. Decizia prin care se constata n econstitutionalitatea unei legi constituie un temei pentru rejudecarea cauzei n favoarea partii care a invocat exceptia de neconstitutionalitate ntr-un proces civil, iar ntr-un proces penal, pentru rejudecarea cauzei n toate procesele n care condamnarea s-a pronuntat pe baza prevederilor legale declarata ca neconstitutionala. 6.7. n legatura cu respectarea procedurii pentru alegerea Presedintelui Romniei, Curtea Constitutionala vegheaza la respectarea procedurii, confirmnd rezultatele sufragiului, n conditiile prevazute de Legea pentru alegerea Presedintelui Romniei. n exercitarea atributiilor de mai sus, Curtea pronunta hotarri adoptate n plen, cu votul majoritatii judecatorilor, care nu sunt supuse nici unei cai de atac si se publica n Monitorul Oficial al Romniei. 6.8. n legatura cu judecarea contestatiilor care au ca obiect constitutionalitatea unui partid politic, Legea prevede ca numai Guvernul sau presedintele uneia dintre Camerele Parlamentului pot sesiza Curtea Constitutionala cu o contestatie privind neconstitutionalitatea unui partid. n cazul n care contestatia este formulata de presedintele uneia dintre cele doua Camere, acest demers trebuie sa se ntemeieze pe baza unei hotarri adoptate de Camera cu votul majoritatii membrilor sai. n toate situatiile, contestatia va trebui sa fie motivata si nsotita de dovezile pe care se ntemeiaza. 6.9. Pentru solutionarea contestatiei, presedintele va desemna un judecator raportor, care va transmite contestatia mpreuna cu toate actele doveditoare partidului politic n cauza, precizndu-i si data pna la care poate depune un memoriu n apararea sa. Contestatia se judeca de plenul Curtii Constitutionale, iar decizia se adopta cu votul majoritatii judecatorilor. Decizia Curtii nu este supusa nici unei cai de atac si se publica n Monitorul Oficial al Romniei. Daca se adopta o decizie n sensul considerarii unui partid ca neconstitutional, decizia n cauza va fi comunicata Tribunalului Municipiului Bucuresti pentru radierea partidului politic n cauza, considerat neconstitutional, din evidenta partidelor politice legal constituite.
105
6.10. Cu privire la emiterea avizului pentru suspendarea din functie a Presedintelui Romniei este de semnalat ca avizul se emite de plenul Curtii Constitutionale, cu votul a doua treimi din numarul judecatorilor, pe baza unui raport prezentat de trei judecatori desemnati ca raportori. Avizul Curtii Constitutionale se comunica Parlamentului si Presedintelui Romniei. 6.11. n legatura cu constatarea existentei mprejurarilor ce justifica interimatul n exercitarea functiei de Presedinte al Romniei trebuie semnalat ca vacanta functiei de Presedinte al Romniei se constata la cererea presedintelui uneia din Camere sau a Presedintelui interimar care exercita atributiile Presedintelui Romniei pe perioada ct acesta este suspendat din functie. n cazul n care Presedintele a fost suspendat din functie de Parlament, cererea pentru constatarea existentei mprejurarilor ce justifica interimatul se face de presedintele care a condus lucrarile sedintei comune a celor doua Camere. n cazul n care interimatul s-ar datora imposibilitatii Presedintelui de a-si exercita atributiile, cererea se va adresa chiar de Presedinte sau de presedintele uneia dintre cele doua Camere ale Parlamentului. n aceasta situatie, cererea va fi nsotita de dovezile necesare, iar constatarea mprejurarilor ce justifica interimatul se va face de plenul Curtii Constitutionale, cu votul majoritatii judecatorilor. 6.12. Dintre celelalte prevederi ale legii organice mentionam procedura pentru verificarea ndeplinirii conditiilor de exercitare a initiativei legislative de catre cetateni, de verificare a respectarii regulilor de organizare si desfasurare a referendumului si de confirmare a rezultatelor acestuia, care se stabilesc prin legea privind reglementarea acestor activitati. Dintre celelalte prevederi ale legii organice mai semnalam pe cele privind abaterile disciplinare ale judecatorilor si sanctiunile care sunt de competenta exclusiva a plenului Curtii Constitutionale: judecatorii Curtii Constitutionale nu pot fi arestati sau trimisi n judecata penala sau contraventionala, dect cu aprobarea procurorului general, competenta de judecata pentru infractiuni apartinnd Curtii Supreme de Justitie. CAPITOLUL III SOLUTIONAREA SESIZARILOR PRIVIND NECONSTITUTIONALITATEA n ce priveste solutionarea sesizarii de neconstitutionalitate, care constituie poate functia cea mai importanta a Curtii Constitutionale, consideram necesar sa precizam ca n conformitate cu prevederile art.147 din Constitutia Romniei deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor. n legatura cu prevederile art.147 alin.2 din Constitutie s-au ridicat interesante probleme de interpretare cu privire la Decizia nr.1 din 17 ianuarie 1995 a Plenului Curtii Constitutionale privind obligativitatea deciziilor sale pronuntata n cadrul controlului de constitutionalitate. Aceasta decizie care a suscitat vii
106
comentarii a fost adoptata cu sase voturi, trei judecatori semnnd o opinie separata (I),iar doi dintre acestia, o a doua opinie separata (II). Referindu-se la forta obligatorie a deciziilor Curtii Constitutionale, semnatarii opiniei majoritare amintesc ca o parte deloc neglijabila a doctrinei constitutionale asimileaza aceste decizii cu actele avnd forta legii. Totodata, majoritatea judecatorilor Curtii Constitutionale au opinat ca n cazul n care se ataca o lege prin care s-a aprobat o ordonanta a Guvernului si aceasta a fost declarata neconstitutionala, nu se poate sustine ca ar fi afectat de acest viciu numai articolul unic al legii de abilitare, ci si continutul legii, adica dispozitiile legale ce au fost emise pe cale de ordonanta, deoarece aceasta a parasit domeniul de actiune al Guvernului si a intrat n regimul procedurii legislative. Principala problema care a fost pusa n discutia Curtii cu prilejul adoptarii deciziei mentionate a fost n special aceea daca Curtea Constitutionala poate da nu numai o interpretare obligatorie a legii fundamentale a statului, dar si de a suspendaactele normative contrare Constitutiei, substituindu-se organului legislativ, reglementarile stabilite de Curtea Constitutionala dobndind astfel o valoare directa n procesul legiferari. Desi problema a fost deosebit de interesanta si a suscitat numeroase discutii, ea si-a gasit o rezolvare de fond de abia prin modificarea Legii nr.47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, modificare survenita la 25 iulie 1997. Remarcam n aceasta privinta introducerea la art.2 al legii mentionate a unui nou paragraf, avnd urmatorul continut: n exercitarea controlului, Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra problemelor de drept, fara a putea modifica sau completa prevederea legala supusa controlului. De asemenea, Curtea Constitutionala nu se poate pronunta asupra modului de interpretare si aplicare a legii, ci numai asupra ntelesului sau contrar Constitutiei. Modificarea constitutionala din 2003 a ntarit forta obligatorie a deciziilor Curtii Constitutionale deoarece, asa cum am aratat, a prevazut expres ca dispozitiile constatate ca fiind neconstitutionale si nceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curtii Constitutionale, daca n acest interval Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei. Mai mult dect att, pe durata acestui termen, dispozitiile constatate ca neconstitutionale sunt suspendate de drept. n decursul existentei sale, Curtea Constitutionala a desfasurat o remarcabila activitate, adoptnd un numar important de decizii ce au vizat fie problemele aplicarii temporare a legilor, exercitarea drepturilor electorale, autonomia parlamentara, echilibrul constitutional n conditiile separatiei puterilor, drepturile si libertatile cetatenesti, limitele mandatului reprezentativ, dreptul de organizare n grupuri parlamentare. Totodata, prin practica sa, Curtea a contribuit la clarificarea unor concepte juridice ca, de pilda, conceptele de lege organica, delegare legislativa, avut obstesc, continutul si limitele dreptului de proprietate, ca si la cristalizarea unor reguli procedurale ce prefigureaza un autentic Cod de procedura constitutionala.
107
PARTEA VII SUPREMATIA CONSTITUTIEI. CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII LEGILOR
CAPITOLUL I FUNDAMENTAREA SUPREMATIEI CONSTITUTIEI
Sectiunea 1 Suprematia Constitutiei n conditiile n care constitutia este legea suprema a statului, avnd un rol esential n determinarea ntregii organizari politico-sociale si de stat a tuturor tarilor lumii, fundamentarea ideii suprematiei constitutiei prezinta o nsemnatate teoretica dar si practica dintre cele mai mari. n literatura de specialitate au fost emise, de aceea, diverse puncte de vedere legate de suprematia constitutiei, unele corelnd aceasta suprematie a constitutiei cu principiul legalitatii (George Burdeau), altele cu nsusi fundamentul puterii si cu rolul sau n nfaptuirea democratiei, n modelarea institutiilor statului, a relatiei dintre drept si politica (Andr Hauriou). Exprimnd o opinie competenta cu privire la elementele ce determina fundamentarea suprematiei Constitutiei, profesorul Ioan Muraru a relevat, pe buna dreptate, ca este necesar, n primul rnd, sa fie detectat lantul de determinari la nivele diferite, ansamblul relatiilor dintre drept si economie, dintre stat si putere, de natura a conferi Constitutiei un loc fundamental, esential, n ntregul ansamblu al determinarilor, nu numai politico-juridice, dar si de organizare statala. Dupa cum arata profesorul Ioan Muraru, Suprematia constitutiei se explica prin functiile sale, iar exprimarea vointei guvernantilor este chiar functia puterii de stat. Apare clara legatura dintre Constitutie si putere care este tocmai puterea organizata a guvernantilor de a exprima si realiza vointa lor ca vointa general obligatorie pentru ntreaga societate. Functiile constitutiei sunt deci determinate de functiile puterii (ratiunea de a fi a puterii). Iar puterea este determinata n continutul sau de anumiti factori exteriori statului si anume factori economici si sociali. De aceea, n sirul cauzelor care determina si explica suprematia constitutiei nu pot lipsi tocmai acesti factori 60. ntr-o recenta lucrare franceza de Drept constitutional elaborata de profesorii Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier si Jean-Claude Ricci, de la Universitatea de Drept, Economie si Stiinte de la Aix-Marsilia, se precizeaza ca Suprematia constitutionala se justifica prin faptul ca ea aseaza temeliile puterii statului n acelasi timp n care o instituie. Principiile subordonarii si coerentei se 60
Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a IX-a, revazuta si completata, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag.83.
108
mpletesc pentru a impune prioritatea absoluta, asupra oricaror alte reguli juridice ale dreptului intern, a pactului care stabileste statutul puterii n stat61. Urmeaza, asadar, a opina ca fundamentarea stiintifica a suprematiei Constitutiei trebuie sa fie cautata n totalitatea unor factori economici, sociali, politici si juridici, care se afla ntr-o strnsa legatura unii cu altii si care trebuie priviti, deci, numai n unitatea si indivizibilitatea lor 62. Suprematia constitutiei este deci o notiune complexa, n continutul careia se cuprind trasaturi si elemente (valori) politice si juridice care exprima pozitia supraordonata a Constitutiei nu numai n sistemul de drept ci n ntregul sistem social-politic al unei tari. Aceasta pozitie deosebita n sistemul social-politic implica un continut normativ complex dar, binenteles, si importante consecinte si garantii juridice63. Prin urmare, fundamentarea stiintifica a suprematiei constitutiei nseamna identificarea cauzelor care determina continutul si forma sa precum si pozitia sa supraordonata din sistemul de drept. Fundamentarea suprematiei Constitutiei se regaseste n totalitatea acestor factori economici sociali, politici si juridici64. Sectiunea 2 Consecintele si garantiile juridice ale suprematiei constitutiei n ceea ce priveste consecintele juridice ale suprematiei Constitutiei, acestea privesc diferentele de proceduri privind adoptarea constitutiei care n toate tarile lumii necesita proceduri specifice , implicatiile, pe planul ntregului sistem de drept al unei tari care decurg din modificarea, suspendarea si abrogarea Constitutiei, deosebirile ce exista ntre Constitutie si legi (att sub aspect material, ct si sub aspect formal), consecintele suprematiei Constitutiei, si nu n ultimul rnd conformitatea ntregului drept cu Constitutia, ca o consecinta a faptului ca prin continutul si pozitia sa, Constitutia comanda ntregul drept. Printre garantiile juridice ale suprematiei Constitutiei, prima este controlul general al aplicarii Constitutiei, dupa care urmeaza controlul constitutionalitatii legilor si ndatorirea fundamentala a tuturor de a respecta Constitutia, elemente ce se nscriu n mod armonios si necesar n unitatea si complexitatea lor n cadrul garantiilor suprematiei Constitutiei.
CAPITOLUL III PARTIDELE POLITICE SI COMPETITIA PENTRU PUTERE
61
Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 4e edition, Ed.Economica, Paris, 2001. 62 Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Crestomatie de drept constitutional, Editura Lumina Lex, Bucuesti, 1998, pag.85. 63 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Op.cit. pag.81. 64 Idem, pag.82.
109
Sectiunea 1 Partidele politice si competitia electorala Partidele politice joaca un rol important n competitia electorala. n primul rnd, asa cum prevede articolul 5 din Legea nr.68 din 15 iulie 1992 pentru alegerea Camerei Deputatilor si Senatului, candidaturile se propun de partidele politice, nefiind posibila propunerea unor candidati independenti pe liste de partide. Candidatii independenti se pot prezenta, n afara listelor propuse de partide, beneficiind de semnaturile a 0,5% din numarul alegatorilor respectivei circumscriptii. n ceea ce priveste campania electorala, partidele politice beneficiaza diferentiat de accesul la serviciile publice ale radioului si televiziunii (partide parlamentare si partide neparlamentare). Tot n legatura cu partidele politice s-a ridicat si problema "pragului electoral de 5 la suta din voturile exprimate pe ntreaga tara pe care trebuie sa-l ntruneasca un anumit partid sau formatiune politica spre a putea fi reprezentat n Parlament. Unele formatiuni politice mici au criticat aceasta prevedere, considernd ca ea ar avantaja, de fapt, partidele mari. n ceea ce priveste diferitele mecanisme ale desfasurarii pocesului electoral, potrivit reglementarilor n vigoare partidele politice dispun de reprezentanti n cadrul birourilor electorale ale sectiilor de votare, n cadrul birourilor electorale de circumscriptie, ca si n cadrul Biroului Electoral Central, din care fac parte sapte judecatori si 16 reprezentanti ai partidelor care nu sunt nsa candidati n alegeri. Sectiunea a 2-a Partidele politice si viata parlamentara. Odata terminata campania electorala si constituite cele doua Camere ale Parlamentului, ncepe o activitate deosebit de intensa pe planul vietii parlamentare, n care partidele si exprima opiniile, si confrunta punctele de vedere. Dupa cum arata la timpul sau Benjamin Franklin, "O legislatura pluralista este o necesitate pentru o buna guvernare, tot asa cum este un singur executiv. Nu este suficient ca Legislativul sa fie numeros, el trebuie sa fie si divizat"65. Asemenea dezbateri parlamentare, cu prezenta activa a partidelor, pot avea loc fie pe marginea unor documente cu caracter general, cum ar fi programul de guvernare, anumite masuri importante preconizate de catre Guvern, dar si cu privire la anumite legi concrete, care se dezbat de catre parlamentari. Amintim ca n sistemul existent n tara noastra legile sunt propuse n primul rnd de catre Guvern, sub forma unor proiecte care sunt supuse Parlamentului. Constitutia recunoaste nsa, n acelasi timp, dreptul parlamentarilor de a veni chiar ei cu anumite propuneri legislative, pe care sa le supuna celor doua Camere, mai nti 65
Respectfully Quoted. A Dictionary of quotations requested from the Congressional Research Service, 1989, pag.197.
110
Camerei din care fac parte si apoi celeilalte Camere. Partidele politice, n situatia n care nu sunt multumite de proiectele trimise de Guvern, pot avansa propriile lor propuneri sau pot formula amendamente la diferite articole cuprinse n proiectele trimise de Guvern. n prezent, un rol dintre cele mai importante l au, n viata politica romneasca, grupurile parlamentare, care cuprind deputati sau senatori care au candidati n alegeri pe listele aceluiasi partid sau ale aceleiasi formatiuni politice. Ele se pot constitui din cel putin zece deputati sau sapte senatori, conform celor mai recente modificari ale regulamentelor celor doua Camere. Grupurile parlamentare au o importanta deosebit de mare n cadrul mecanismului parlamentar, ele reunindu-se cel putin odata pe saptamna si dezbatnd principalele probleme ale activitatii Camerei respective, n care grupul parlamentar n cauza este chemat sa adopte o atitudine. Anumite probleme complexe si dificile cum a fost, de pilda, convenirea unor candidati pentru birourile permanente, au fost discutate n prealabil la nivelul reprezentantilor grupurilor parlamentare. Grupurile parlamentare propun candidaturi pentru birourile permanente ale celor doua Camere. Totodata, ele sunt consultate frecvent de conducerea celor doua Camere, fac propuneri pentru diferite organe sau comisii ce sunt create pe parcursul legislaturii, ca si pentru delegatiile care participa la reuniunile internationale. Chiar comisiile de mediere care au existat n fosta reglementare, nainte de 2003, n situatia existentei unor divergente ntre Senat si Camera Deputatilor cu privire la anumite texte de lege, erau astfel constituite nct sa asigure o participare corespunzatoare a tuturor grupurilor parlamentare. Sectiunea a 3-a Mandatul parlamentar reprezentativ si disciplina interna de partid O problema cu implicatii pe planul dreptului constitutional este si aceea a disciplinei de partid n cadrul grupurilor parlamentare, problema n legatura cu care s-au exprimat doua puncte de vedere. A fost sustinut, de pilda, punctul de vedere potrivit caruia deputatii si senatorii alesi pe listele unui partid trebuie sa sprijine n mod obligatoriu aplicarea n viata a programului formatiunii respective. O a doua conceptie despre relatiile dintre parlamentari si partidele carora acestia apartin este fundamental diferita. Ea sustine ca parlamentarii odata alesi devin reprezentanti ai poporului, mandatul lor capatnd un caracter autonom, detasat de vointa concreta a alegatorilor care i-au ales ntr-o anumita circumscriptie, Parlamentul constituind o expresie a suveranitatii nationale. ntr-o asemenea conceptie, parlamentarii pot actiona absolut independent si exprima orice fel de puncte de vedere, deoarece ei au devenit reprezentanti ai ntregii natiuni, mai ales daca se tine seama de textul Constitutiei, care prevede n mod expres ca "mandatul imperativ este nul". Dupa parerea noastra, este clar ca nu se poate pretinde parlamentarilor sa respecte o disciplina rigida de partid sau sa urmeze automat un anumit program
111
politic. Parlamentarii au, desigur, dreptul sa-si spuna punctul de vedere, aducnd eventuale critici chiar conducerii propriilor lor partide, atta timp ct ei se situeaza nsa pe aceeasi platforma de gndire si de actiune. n momentul n care un anumit parlamentar ajunge la concluzia ca nu mai poate reprezenta programul sau politica pe care o duce partidul din care face parte, solutia corecta ar fi aceea ca sa se retraga si sa candideze la noile alegeri ca independent sau din partea formatiunii politice careia ntelege sa i se ralieze. Sectiunea a 4-a Finantarea partidelor politice n conformitate cu prevederile Legii nr.441 din 30 septembrie 2002 privind finantarea partidelor politice, sursele de finantare ale unui partid politic provin din cotizatii ale membrilor de partid, donatii si legate si venituri provenite din activitati proprii si subventii de la bugetul de stat. Donatiile primite de un partid politic ntr-un an nu pot depasi 0,025% din veniturile bugetului de stat pe anul respectiv. Donatiile primite de la o persoana fizica ntr-un an pot fi de pna la 200 de salarii de baza minime brute pe tara. Donatiile primite de la o persoana juridica ntr-un an pot fi de pna la 500 de salarii de baza minime brute pe tara. Persoanele juridice sunt obligate ca la data efectuarii donatiei sa aiba achitate integral toate datoriile fata de bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat. Sunt de remarcat o serie de prevederi importante, ca de pilda aceea ca partidele politice nu pot accepta donatii sau servicii prestate cu titlu gratuit de la o autoritate sau institutie publica, de la o regie autonoma, de la o companie nationala, societate comerciala sau societate bancara cu capital integral sau majoritar de stat; de asemenea, sunt interzise donatiile n bani din partea unui sindicat sau a unei asociatii ori fundatii. Pe de alta parte, legea mai stipuleaza ca donatiile din partea altor state ori a organizatiilor din strainatate, precum si din partea persoanelor fizice straine, sunt interzise. Fac exceptie de la prevederile acestui alineat donatiile constnd n bunuri materiale necesare activitatii politice, dar care nu sunt materiale de propaganda electorala, primite de la organizatii politice internationale la care partidul politic respectiv este afiliat sau de la partide politice ori formatiuni politice aflate n relatii de colaborare politica. Sursele proprii de venituri ale partidelor pot rezulta din editarea de publicatii, organizarea de ntlniri si seminarii cu tematica politica, economica sau sociala, actiuni culturale, sportive, distractive, servicii interne, nchirierea spatiilor proprii pentru conferinte si actiuni social culturale, dobnzi bancare, precum si din nstrainarea bunurilor din patrimoniu, dar numai dupa cel putin cinci ani d la e primire. Mai trebuie retinut si faptul ca subventiile de la bugetul de stat sunt diferentiate dupa cum partidele politice au obtinut sau nu mandate n Parlament.
112
Controlul finantarii partidelor politice si a campaniilor electorale se efectueaza de catre Curtea de Conturi. CAPITOLUL CADRUL JURIDIC AL DESFASURARII ACTIVITATII PARTIDELOR POLITICE II
n Romnia, cadrul juridic al desfasurarii activitatii partidelor politice este determinat n primul rnd de prevederile Constitutiei si ale Legii organice nr.14/2003 - Legea partidelor politice. Dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost adoptat, initial, Decretul-Lege nr.8 din 31 decembrie 1989 privind nregistrarea si functionarea partidelor politice si a organizatiilor obstesti n Romnia, care a fost ulterior nlocuit de Legea nr.27 din 29 aprilie 1996, iar apoi de Legea nr.14/2003, lege ce constituie actualul cadru de organizare si de desfasurare a activitatii partidelor politice. Sectiunea 1 Consideratii generale Potrivit Legii partidelor politice, acestea sunt asociatii cu caracter politic ale cetatenilor romni cu drept de vot, care participa n mod liber la formarea si exercitarea vointei lor politice, ndeplinind o misiune publica garantata de Constitutie. Ele sunt persoane juridice de drept public. Prin activitatea lor, partidele politice promoveaza valorile si interesele nationale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participa cu candidati n alegeri si la constituirea unor autoritati publice si stimuleaza participarea cetatenilor la scrutinuri, potrivit legii 66. O importanta prevedere este aceea care dispune ca "Pot functiona ca partide politice numai asociatiile cu caracter politic, constituite potrivit legii, si care militeaza pentru respectarea suveranitatii nationale, a independentei si a unitatii statului, a integritatii teritoriale, a ordinii de drept si a principiilor democratiei constitutionale" (art.3 din Legea nr.14/2003). Partidele politice se organizeaza si functioneaza dupa criteriul administrativ teritorial. Pot fi membri ai partidelor politice toti cetatenii care, potrivit Constitutiei, au drept de vot, cu exceptia persoanelor carora le este interzisa prin lege asocierea 66
"Definirea partidului politic nu poate face abstractie de necesitatea existentei unor coordonate juridice ct priveste scopurile si activitatea. Aceste coordonate juridice sunt prevazute n constitutii si legi, n functie de ele apreciindu-se constitutionalitatea partidului politic. n ordinea constitutionala a unui stat exista valori politice, morale si juridice fata de care nici un atentat nu este admis. Ca atare, partidul care prin scopuri si activitati neaga aceste valori sau si propune distrugerea lor este apreciat ca nelegal" ( Partidele politice, Regia Autonoma "Monitorul Oficial", Bucuresti, 1993, pag.18).
113
politica. Un cetatean romn nu poate face parte, n acelasi timp, din doua sau mai multe partide politice. O prevedere importanta este aceea potrivit careia dobndirea sau pierderea calitatii de membru al unui partid politic nu creeaza privilegii sau restrngeri n exercitarea drepturilor cetatenesti. n ceea ce priveste organizarea partidelor politice, Legea dispune ca fiecare partid politic trebuie sa aiba un statut si un program politic propriu. Indiferent de denumire, adunarea generala a membrilor partidului politic sau a delegatilor acestora reprezinta organul suprem de decizie la nivel national. Pentru solutionarea unor eventuale diferende ntre membrii unui partid politic sau ntre acestia si conducerea organizatiei partidului, se constituie comisii de arbitraj la nivelul partidului si al organizatiei. Sectiunea a 2-a nregistrarea partidelor politice Decretul - Lege nr.8 din 31 decembrie 1989 conditiona nregistrarea partidelor politice de prezentarea statutului, a programului politic, de declararea sediului si a mijloacelor financiare, precum si de dovada ca ntruneste cel putin 251 de membri. Aceasta conditie era, nendoielnic, fireasca n conditiile revenirii la democratie si trecerii la pluralismul politic. Prin Legea nr.27/1996, lista semnaturilor de sustinere s-a ridicat la 10.000 de membri fondatori, domiciliati n cel putin 15 din judetele tarii, dar nu mai putin de 300 n fiecare judet, lista fiind nsotita de o declaratie autentificata a conducatorului organului executiv al partidului privind autenticitatea semnaturilor. Legea nr.14/2003 solicita prezentarea la Tribunalul Bucuresti a cererii de nregistrare, a statutului, programului, actului de constituire, mpreuna cu lista semnaturilor de sustinere a membrilor fondatori, o declaratie privitoare la sediu si la patrimoniul partidului, precum si dovada deschiderii contului bancar. Numarul sustinatorilor a fost ridicat la 25.000 de membri fondatori, domiciliati n cel putin 18 din judetele tarii si Municipiul Bucuresti, dar nu mai putin de 700 pentru fiecare dintre aceste judete si Municipiul Bucuresti. Tribunalul Bucuresti examineaza cererea de nregistrare n sedinta publica, cu participarea Ministerului Public. Este posibila interventia n proces a unor persoane fizice sau juridice n interes propriu, interventia fiind comunicata din oficiu persoanelor care au semnat cererea de nregistrare. Tribunalul se pronunta n termen de cel mult 15 zile de la afisarea cererii de nregistrare la sediul sau. mpotriva deciziei Tribunalului Bucuresti se poate face o contestatie la Curtea de Apel Bucuresti, n termen de cinci zile. Curtea de Apel va examina contestatia n termen de cel mult 15 zile, de la nregistrarea acesteia, decizia sa fiind definitiva si irevocabila.
114
Sectiunea a 3-a Asocierea partidelor politice Partidele politice se pot asocia pe baza unui protocol de asociere, constituind 67 o alianta politica? . n protocolul de asociere a partidelor politice ntr-o alianta politica trebuie sa se mentioneze denumirea integrala si denumirea prescurtata ale aliantei politice, precum si ale partidelor politice componente, semnul permanent al aliantei, obiectivele aliantei, modul de organizare si factorii de decizie. Pentru nregistrarea aliantelor politice se depun la Tribunalul Bucuresti urmatoarele documente: a) cererea de nregistrare a aliantei politice, semnata de conducerile executive ale partidelor politice componente; b) protocolul de asociere; c) denumirea integrala si denumirea prescurtata ale aliantei politice; d) descrierea semnului permanent; e) semnul permanent sub forma grafica alb-negru si color, n anexa la protocol. Aliantele politice ale caror cereri de nregistrare au fost admise se nscriu n registrul aliantelor politice. n cazul n care alianta politica se va prezenta n alegeri cu liste comune, candidatii trebuie sa faca parte dintr-un partid politic membru al aliantei. Sectiunea a 4-a Reorganizarea partidelor politice Reorganizarea partidelor politice se poate efectua prin comasare, prin absorbtie 68 sau fuziune69 ori prin divizare (totala sau partiala). Comasarea a doua sau mai multe partide politice se realizeaza prin aprobarea protocolului de comasare de catre organele supreme de decizie ale fiecarui partid. La alegerile generale din 2000 PDSR a participat pe liste comune cu PUR, n varianta Polului Democrat Social, obtinnd 36,88% la voturile pentru Camera (3.968.464 voturi), respectiv 37,5% la Senat (4.040.212 voturi). 67
n perioada de dupa 1990 au existat numeroase aliante politice, care au avut o existenta mai ndelungata sau mai redusa. Se pot mentiona astfel, Alianta civic -liberala liberalii (1994-1995), Alianta National Liberala (1996-1997), Conventia Democratica din Romnia (1991-2000), Uniunea Nationala de Centru (1996) s.a. A se vedea pentru dezvoltari, Stan Stoica, Mic dictionar al Partidelor Politice din Romnia 1989-2000, Editura Meronia, Bucuresti, 2000, pag.90 si urm. 68 Ca exemple de comasare prin absorbtie se pot mentiona comasarea prin absorbtie de catre Partidul National Liberal a Partidului Aliantei Civice (1998) si a U.F.D. (2003), a P.S.M. de catre P.S.D. (2003) etc. 69 Astfel, Partidul Social Democrat s-a constituit la data de 16 iunie 2001 prin fuziunea Partidului Democratiei Sociale din Romnia cu Partidul Social Democrat Romn, n baza Protocolului Politic convenit de cele doua partide n data de 8 septembrie 2000. Congresul de constituire a P.S.D. a aprobat Statutul si Programul politic al partidului, componenta Consiliului National si a Biroului Executiv Central.
115
n protocolul de comasare se vor mentiona, n mod expres, modalitatile de transfer al sumelor, bunurilor si contractelor detinute de partidele comasate, precum si procedura de garantare a continuitatii vechimii n partid a membrilor partidelor politice care fuzioneaza. n situatia comasarii prin absorbtie, unul dintre partidele politice si pastreaza personalitatea juridica, subrogndu-se n drepturile si obligatiile partidelor absorbite care si nceteaza activitatea, inclusiv prin cumularea subventiilor acestora. n protocolul de comasare se va preciza care partid si pastreaza personalitatea juridica, avnd drept consecinta pastrarea denumirii integrale, a denumirii prescurtate, a semnului permanent si electoral, precum si a programului politic. Sectiunea a 5-a ncetarea activitatii partidelor politice Un partid politic si nceteaza activitatea prin dizolvare de catre Curtea Constitutionala cnd ncalca prevederile Constitutiei, prin dizolvare prin hotarre pronuntata de Tribunalul Bucuresti, prin autodizolvare hotarta de organele competente prevazute n statut, si reorganizare, n situatii de comasare, fuziune etc. O noutate a actualei reglementari este aceea a posibilitatii dizolvarii unui partid politic pentru inactivitate. Se considera ca un partid politic se gaseste ntr-o situatie de inactivitate daca nu a tinut nici o adunare generala timp de cinci ani sau nu a desemnat candidati - singur sau n alianta - n doua campanii electorale parlamentare succesive, n cel putin 18 circumscriptii electorale. Dizolvarea unui partid pentru inactivitate se pronunta de catre Tribunalul Bucuresti.
PARTEA a IX-a STRUCTURILE ECONOMICE
CAPITOLUL I REASEZAREA STRUCTURILOR ECONOMICE SI EDIFICAREA STATULUI DE DREPT Odata cu aparitia si ncetatenirea n viata a principiilor economiei liberale sa impus, cu tot mai multa vigoare, principiul ca nu este necesar ca statul sa se implice direct n activitatile economice, estimndu-se ca asemenea activitati trebuie sa fie guvernate n mod neabatut de regulile economiei de piata. Cu toate acestea, nca din momentul aparitiei primelor reglementari constitutionale, n epoca fauririi si apoi a desavrsirii unitatii statelor moderne, s-a
116
admis nscrierea dreptului de proprietate ca un drept fundamental al omului. Mai trziu, sub influenta afirmarii miscarii muncitoresti, au fost recunoscute drepturile economice si sociale, iar unele dintre aceste drepturi, precum dreptul la munca, dreptul la asigurare sociala, la protectia muncii, au capatat un loc important n toate constitutiile moderne. n Romnia, caracterul inviolabil al proprietatii a fost consacrat prin articolul 19 al Constitutiei din 1866, dar Constitutia din 1923, reiternd apararea dreptului de proprietate, a nscris pentru prima data, n articolul 21, si principiul ca toti factorii de productie se bucura de o egala ocrotire, iar libertatea muncii urmeaza sa fie aparata. Constitutia din 1923 a mai introdus, n articolul 21 alin.2, si prevederea ca statul poate interveni prin legi n raporturile dintre acesti factori (factorii de productie n.a.) pentru a preveni conflicte economice sau sociale. n dreptul constitutional comparat, garantarea dreptului de proprietate este ntlnit att n constitutiile mai vechi, ct si n cele recente, care urmeaza o tehnica moderna de elaborare. Este suficient sa mentionam articolul 14 din Constitutia germana, articolul 33 din Constitutia spaniola, articolul 42 din Constitutia italiana, articolul 62 din Constitutia Republicii Portugheze s.a. n unele constitutii, cum este de pilda Constitutia Portugaliei, exista prevederi detaliate privind securitatea muncii, camerele de munca, libertatea sindicala, drepturile asociatiilor sindicale si negocierile colective, dreptul la greva, prohibirea lock-out-ului, dreptul la munca, drepturile muncitorilor, drepturile consumatorilor, initiativa privata, cooperativele si autogestiunea etc. Se vede, deci, ca problematica economica nu putea sa ramna straina procesului de elaborare a constitutiilor moderne, ea reprezentnd desigur - un domeniu nou de reglementari, dar care n nici un caz nu putea fi exceptat atunci cnd se dorea a se da o dimensiune ct mai completa sectoarelor de activitate pe care trebuiau sa le reglementeze normele constitutionale. Constitutia Romniei din 1991 contine importante prevederi care privesc n mod direct aspectele economice sau se refera la ele. Astfel, este suficient sa mentionam acele prevederi constitutionale referitoare la libertatea alegerii profesiei si locului de munca, dreptul la protectia sociala a muncii, interzicerea muncii fortate, dreptul la greva, protectia proprietatii private, dreptul de mostenire, obligatia statului de a lua masuri de dezvoltare economica si de protectie sociala, de natura sa asigure cetatenilor un nivel de trai decent. Trebuie subliniat faptul ca n constitutiile anterioare problemele economice si-au gasit o solutionare globala, economia socialista planificata presupunnd un strict control al statului. Proprietatea socialista, ca n majoritatea tarilor de fosta orientare marxista, dobndise un rol cvazidominant n economie, n dauna proprietatii personale, care fusese limitata de cele mai multe ori pna la anihilarea ei. Era firesc, de aceea, ca n procesul elaborarii noii Constitutii a Romniei sa fie ridicate probleme de principiu, discutndu-se daca este necesar ca statul sa joace un anumit rol n economie sau daca este suficient ca sa se garanteze economia de piata si libertatea de actiune a legilor economice, statul pastrnd un
117
rol de impartialitate si neutralitate deplina n legatura cu actiunea si influenta acestor legi. n aceste conditii, Adunarea Constituanta a Romniei a ezitat mult timp daca sa introduca sau nu un capitol cu caracter economic n noua Constitutie, deoarece acesta ar fi amintit inevitabil de mecanismele si practicile regimului abolit. Cu toate acestea, dupa mature reflectii, s-a ajuns la concluzia ca este necesar un capitol care sa precizeze atributiile statului n noile conditii economice, tocmai ca un garant al nfaptuirii tranzitiei catre economia de piata. n cadrul sedintei Adunarii Constituante din 12 noiembrie 1991, s-a sustinut, de pilda, ca Functia statului de protejare a intereselor nationale prin politica economica, financiara si valutara, cunoaste o crestere permanenta n economia moderna, chiar si n statele cu economie de piata cu vechi traditii 70. Cu prilejul dezbaterilor, un senator a relevat ca exista de fapt, o opinie dupa parerea mea gresita a unor persoane din cadrul economiei noastre nationale, care considera ca, ntr-o economie de piata, statul nu ar mai avea nici un fel de grija si ca problema dezvoltarii economice, a diferitelor ntreprinderi, a diferitelor ramuri cade n sarcina exclusiva a agentilor economici. Dupa experienta care exista pe plan mondial, istoria economica demonstreaza din plin un lucru: n conditiile unei economii de piata, statul are aceasta grija deosebita de a stimula dezvoltarea diferitelor ramuri prin diferite prghii economice, financiare, care sa stimuleze dezvoltarea unor ramuri, sau care sa ngradeasca, daca este cazul, anumite aspecte cu caracter economic.71 ntr-o alta interventie de substanta n cadrul aceleiasi dezbateri parlamentare s-a relevat ca aceasta interventie a statului nu este n contradictie deloc cu principiile economiei de piata. Cei mai mari liberali ai perioadei dintre cele doua razboaie ma refer la neoliberalii economisti au sustinut protejarea economiei nationale, protejarea industriei si protejarea agriculturii de catre stat, ncurajarea industriei, ca si ncurajarea agriculturii. Ca urmare a unor discutii fructuoase au fost aprobate prevederile cu caracter economic ale noii Constitutii, care precizeaza ca economia Romniei este o economie de piata, enuntnd totodata si principalele obligatii ale statului n actuala perioada de dezvoltare a tarii noastre. Printre altele, s-a convenit ca statul este chemat sa asigure libertatea comertului, protejarea intereselor nationale n activitatea economica, sa stimuleze cercetarea stiintifica, sa asigure exploatarea resurselor naturale, refacerea si ocrotirea mediului nconjurator, sa creeze conditii pentru cresterea calitatii vietii. Asemenea functii pun n lumina schimbarea structurala a rolului statului fata de epoca anterioara, cnd el era proprietar al principalelor mijloace de productie si cnd controla, de fapt, ntreaga bogatie a tarii. nfaptuirea noilor atributii care revin statului n conditiile economiei de piata presupune masuri politice si organizatorice la cel mai nalt nivel, pentru a se asigura tocmai functionalitatea noului sistem economic. La aceasta se adauga si faptul ca, n actualele conditii, cnd privatizarea nu s-a nfaptuit nca n mod integral, statul, prin APAPS (Agentia pentru 70 71
Monitorul Oficial al Romniei, Partea a 2-a, nr.36 din 14 noiembrie 1991, pag.24. Idem, pag.36
118
Privatizare si Administrarea Participatiilor Statului), continua sa controleze un numar de ntreprinderi, ceea ce mentine, desigur, dar numai la un anumit nivel, rolul sau n economie. n cadrul prevederilor economice, un rol important l ocupa reglementarile juridice privitoare la proprietate. Astfel, Constitutia Romniei preciza initial, n articolul 135 alineatul 1, ca statul ocroteste proprietatea. Din analiza textului rezulta ca ocrotirea proprietatii viza toate tipurile de proprietate: proprietatea publica, care apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, si proprietatea privata, pe care Constitutia o declara ca fiind, n conditiile legii, inviolabila. n Constitutie se mai preciza si care anume bunuri pot face obiectul exclusiv al proprietatii publice. Astfel, bogatiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice. Constitutia mai specifica, totodata, ca bunurile proprietate publica sunt inalienabile. n conditiile legii, ele puteau fi date n administrare regiilor autonome ori institutiilor publice, concesionate ori nchiriate. Prin Legea de revizuire a Constitutiei Romniei din 2003 s-a specificat, n concordanta si cu experienta altor state, care au cunoscut si ele un proces de tranzitie, ca proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege, iar proprietatea privata este inviolabila, n conditiile legii organice. Modificarea adusa Constitutiei Romniei n anul 2003 mai aduce si o alta precizare importanta la art.135 paragraful I, specificnd ca "economia Romniei este economie de piata, bazata pe libera initiativa". Totodata, a fost introdusa specificarea ca printre obiectivele politicii economice a Romniei se nscrie si "aplicarea politicilor de dezvoltare regionala n concordanta cu obiectivele Uniunii Europene". Aceasta dispozitie urmeaza nsa a fi interpretata n strnsa corelatie si cu prevederile art.135 (2) litera b), care arata ca statul trebuie sa asigure (protejarea intereselor nationale, n activitatea economica, financiara si valutara. Se cuvine a retine faptul ca n perioada care a trecut dupa 1990 au fost adoptate importante legi care se nscriu n viziunea de principiu pe care o nfatiseaza textul constitutional cu privire la activitatile economice si rolul lor n statul de drept. Pentru a da numai cteva exemple vom mentiona Legea privind societatile comerciale, Legea privind registrul comertului, Legea privind privatizarea societatilor comerciale, Legea privind regimul investitiilor straine, Legea privind valorile mobiliare si bursele de valori, Legea privind procedura reorganizarii si lichidarii judiciare, Legea privind regimul concesiunilor, Legea privind privatizarea societatilor comerciale bancare la care statul este actionar s.a.
119
PARTEA a X-a REVIZUIREA CONSTITUTIEI
CAPITOLUL I CONSIDERATIUNI GENERALE Adoptarea, modificarea sau abrogarea unei constitutii reprezinta un moment istoric n viata fiecarui popor, deoarece constitutiile - asa cum se cunoaste prea bine - definesc ntreaga organizare statala si fundamenteaza nsusi sistemul drepturilor si libertatilor. Orice constitutie fiind rezultatul unor anumite conditionari istorice, economice si socialpolitice va reflecta n mod inevitabil momentul n care ea a fost elaborata. Unele constitutii, datorita naltei lor ncarcaturi morale, a repartitiei simetrice a atributiilor ntre puteri, au rezistat veacurilor, cum este Constitutia americana, pe care nimeni nu s-a gndit sa o schimbe. Alte constitutii, n schimb, au avut o existenta efemera, fiind legate de un anumit regim politic sau chiar de autoritatea despotica a unor anumite persoane care s gasit pentru moment n -au fruntea statelor. "Longevitatea" unei constitutii sau ineficienta ei la orice schimbare de guvern au depins, n fond, de o multime de factori: ct de precis erau determinate atributiile diferitelor puteri si raporturile dintre acestea; ct de efectiv au fost asigurate drepturile si libertatile cetatenilor; n ce mod o constitutie sau alta a raspuns standardelor internationale de comportament ale popoarelor civilizate. Problema relatiei dintre "inovatie" si "stabilitate" n drept este o problema veche, care a fost dezbatuta de nenumarate ori n lucrarile de specialitate si careia i s-au dat - evident - solutii diferite. 72 Adeptii stabilitatii au pledat pentru securitatea relatiilor economice si juridice, pentru respectul suprematiei Constitutiei si mai ales pentru ntarirea prestigiului ei care, inevitabil, ar fi fost pus la ncercare daca sar fi admis ideea ca legea fundamentala a statului poate fi schimbata oricnd, la fel ca oricare alte reglementari. Pitagora atragea atentia crotonienilor, pe drept cuvnt, ca uneori o lege n plus poate fi mai periculoasa dect o lege n "minus", ndemnndu-i pe cetateni sa se gndeasca de mai multe ori atunci cnd doresc sa adopte sau sa-si modifice legile. 73 Adeptii schimbarilor n drept au subliniat nsa, de mai multe ori, cerinta de a nu cadea n greseala de a aplica legi nvechite, de a nu cauta sa permanentizam
72
Edmond Picard, Les constantes du droit. Institutes juridiques modernes, Ernest Flammarion ed., Paris, 1921, pag.144 si urm. Gabriel Tarde, Les transformations du droit, Librairie Felix Alcan, Paris, 1912, pag.162 si urm. 73 Pitagora, Legile morale si politice, Editura Antet , Oradea, 1996, nr.1447 pag.105, nr.2508 pag.180.
120
reglementari desuete si anacronice, ce nu-si mai gasesc actualitatea si a caror eficienta este inevitabil - pusa la ndoiala de ignorarea noilor transformari sociale. n mod ct se poate de plastic, eminentul profesor romn de drept constitutional Constantin Rarincescu cita, n introducerea cursului sau, un pasaj din "Faust" ce reproduce o conversatie ntre Mefisto si un student vagabond, care nu se putea dedica stiintei dreptului. ntelegnd dilemele si nehotarrea tnarului, Mefisto i spunea urmatoarele: "Nu-ti fac nici o crima din aceasta. Stiu prea mult ce nseamna aceasta stiinta. Legile se transmit ca o boala, ele trec din generatie n generatie, se transporta dintr-un loc n altul. Ceea ce este ratiune devine nebunie si ceea ce este bine devine rau. Ti se vor aplica regulile facute pentru bunicul tau. Despre dreptul viu, nascut odata cu noi, vai, nici o vorba!"74. Lupta mpotriva a ceea ce este "vetust" n drept, a ceea ce nu corespunde realitatilor, devine un adevarat imperativ ntr-o epoca n care cibernetica domneste, progresele cunoasterii umane devin tot mai mari, iar fenomenele se succed cu atta rapiditate nct determina reglementarile juridice sa raspunda mult mai prompt si cu o operativitate necunoscute n trecut, unor comenzi sociale. Se vadeste, deci, ca raportul dintre stabilitate si inovatie n drept constituie o problema complexa si dificila, ce trebuie abordata cu toata atentia, lundu-se n considerare o larga paleta de factori care pot determina ntrun anumit moment o pozitie favorabila sau defavorabila modificarii legislatiei. Raportarea oricarei constitutii la realitatile sociale constituie o idee ce a fost pregnant pusa n lumina de gndirea romneasca. Marele sociolog si jurist romn Dimitrie Gusti arata, la timpul sau, ca: "O constitutie, daca are un caracter de relativitate, trebuind sa fie conforma cu experienta sociala a timpului, n acelasi timp trebuie sa aiba si un caracter de particularitate, adica sa fie adaptata la experienta sociala specifica natiunii" 75. De altfel, nu trebuie sa uitam ca, n urma cu multe secole, Solon, fiind chemat sa elaboreze o constitutie, a pus fruntasilor cetatii sale ntrebarea: "spunetimi pentru care timp si pentru ce popor?". Constitutia Romniei din 1991 a fost rezultatul unei elaborari ce a raspuns cerintelor si comandamentelor momentului respectiv. Ea a nsumat o bogata experienta de drept comparat si a fost pregatita de studii ntocmite cu migala si deplina competenta de juristi dintre cei mai avizati. Realitatile epocii imediat postrevolutionare reclamau cu necesitate, atunci, o noua lege fundamentala a statului, care sa defineasca orientarile politicii noi ale Romniei, angajata ireversibil pe drumul edificarii statului de drept. Totodata, era important sa se regndeasca mecanismele si raporturile dintre diversele puteri ale statului, consacrndu-se garantii ferme pentru apararea si respectarea drepturilor omului. 74
Faust, partea I, scena III, citat de Constantin G.Rarincescu, Curs de drept constitutional, Anul I licenta, Facultatea de drept Bucuresti, 1940, pag.8. 75 Dimitrie Gusti, Sociologie juridica. Culegere de texte , Editura didactica si pedagogica R.A., Bucuresti, 1997, pag.55.
121
Perioada care a trecut de atunci a fost o perioada framntata, de reasezare a institutiilor noi. Ea a fost caracterizata prin elaborarea si adoptarea unor noi reglementari aproape n toate domeniile, dar si printr-o puternica efervescenta politica, normala, desigur, ca pretutindeni dupa abolirea unui regim totalitar. Reinstaurat n drepturile sale firesti, pluralismul politic s-a dovedit a fi o forta dintre cele mai mari ale progresului societatii noastre, stimulnd creativitatea, dinamiznd spiritele si propulsnd n viata politica personalitati noi, care - n cele mai multe cazuri - au nteles noile realitati ale momentului. Competitia politica, chiar desfasurata uneori sub semnul acuitatii si depasind limitele polemicii, a mobilizat spiritele si a convins - daca mai era nevoie - de avantajele democratiei si ale confruntarilor de idei, preferabile fata de monotonia si caracterul paternalist al unei singure ideologii.
S-a justificat ntru totul celebra maxima a teologului Thomas d'Aquino care, la timpul sau, enuntase principiul "Timeo hominem unius libri" (ma tem de omul care citeste o singura carte). Accesul la un numar considerabil de programe si optiuni politice a permis cetatenilor Romniei - frustrati mult timp de un asemenea drept de optiune - de a studia nu o "singura" carte, ci mai multe "carti", reprezentnd programele unor partide politice, platforme, documente programatice, care sintetizeaza - desigur - fiecare, o anumita experienta, dar si o referire la practica internationala. Pozitiile partidelor politice fata de Constitutie au reflectat, nendoielnic, att viziunea si optiunea lor proprie, dar si modul n care platformele, programele lor, ideile oamenilor politici, se reflectau n experienta guvernarii. A aparut astfel un incomensurabil de bogat patrimoniu de idei si de fapte ce se cer studiate si evaluate cu grija pentru a selecta tot ce este mai bun n viziunea unor forte politice sau altele. Cu ani n urma, celebrul constitutionalist francez Georges Burdeau si exprima opinia ca "Pentru ca puterea etatica sa poata sa ramna larg deschisa, trebuie sa existe ntre scopurile diferitelor forte politice un minimum de puncte comune"76. Rezulta, asadar, ca problema modificarii Constitutiei Romniei - problema de fond si deosebit de i portanta, interesnd n esenta toate partidele politice, dar m si societatea civila n ansamblul sau a trebuit sa fie abordata n directia gasirii celor mai bune formule si solutii care sa permita guvernarea tarii. Aceasta implica, de fapt, depasirea greutatilor si deficientelor constatate n timpul diverselor guverne care s-au succedat la crma tarii, dar mai ales gasirea unor formule si solutii optime, de natura a conferi drepturilor cetatenesti o garantare prompta si eficace. n sprijinul ideii adaptarii prevederilor constitutionale la noile realitati ale momentului istoric au pledat importante considerente. - n primul rnd, modificarea Constitutiei era solicitata n mod direct de ratiuni de stat, de interese generale ale tarii, care impuneau adaptarea prevederilor constitutionale la standardele si exigentele Uniunii Europene. 76
Georges Burdeau, Trait de science politique, tome III, La dynamique politique, L.G.D.J., Paris, 1968, pag.636.
122
Dobndirea de catre tara noastra, n perspectiva, a calitatii de membru al Uniunii Europene si Aliantei Nord-Atlantice cere, n mod imperios, racordarea cu necesitate la standardele si exigentele firesti pe care le contin documentele de baza ale acestor organizatii. - n al doilea rnd, n sprijinul revizuirii Constitutiei pledau elemente importante, desprinse din practica statului romn n toti acesti ani. Nu rareori s-au ridicat probleme importante interesnd guvernarea tarii, n legatura cu care textele constitutionale nu au putut da un raspuns precis. Pe de alta parte, Curtea Constitutionala a Romniei a emis n toti acesti ani decizii de principiu, avnd o remarcabila ncarcatura teoretica, care au contribuit la dezvoltarea si concretizarea unor prevederi constitutionale, practica ce trebuia sa-si gaseasca consacrarea, iar rolul acestei prestigioase institutii si competentele sale sa fie clar si precis determinate n raport cu alte organe ale statului. - n al treilea rnd, n sprijinul modificarii Constitutiei au pledat ratiuni politice legate de aprofundarea democratismului, de ntarirea rolului partidelor politice, a organismelor societatii civile, de cautarea unor modalitati si mai clare de asigurare a nfaptuirii drepturilor cetatenesti n spiritul documentelor europene, documente ce au un rol fundamental. - n al patrulea - dar nu n ultimul - rnd, n sprijinul modificarii Constitutiei au actionat si ratiuni economice. Economia Romniei nu va putea fi niciodata ridicata la parametrii doriti daca nu vor fi asigurate garantii certe investitorilor straini, daca dreptul de proprietate nu va fi pe deplin garantat, iar mecanismele economice nu vor fi lasate sa actioneze n directia garantarii competitivitatii, a sprijinirii initiativei ntreprinzatorilor. Asemenea ratiuni de ordin economic se mpletesc nsa cu protectia sociala, cu o politica nteleapta de protejare de catre societate a intereselor diferitelor categorii sociale - si n special a celor defavorizate - evitndu-se perspectiva crearii unor discrepante ntre diversele categorii sociale si, pe acest fundal, a repunerii n discutie a ntregii orientari a tarii pe drumul reformelor economice si politice democratice. Actiunea de modificare a Constitutiei a capatat, n acest context, semnificatia unui adevarat bilant al evolutiei Romniei n toata perioada care a trecut de la Revolutia din Decembrie 1989. Ea solicita reevaluari, aprecieri lucide, critici constructive, solutii viabile, abordari de perspectiva, astfel nct reforma constitutionala sa reprezinte cu adevarat un moment istoric n viata tarii. Am putea defini revizuirea Constitutiei ca fiind o "institutie" a dreptului constitutional, deoarece consideram ca ea cuprinde un adevarat set autonom de reguli, avnd un anumit grad de autonomie, dar care se raporteaza permanent la marile principii ale organizarii constitutionale.
123
CAPITOLUL II FINANTELE PUBLICE n ce priveste sistemul financiar, acelasi Titlu IV al Constitutiei dispune ca Formarea, administrarea, ntrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ-teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege. (art.137 alin.1). Constitutia mai precizeaza ca Moneda nationala este leul, iar subdiviziunea acestuia, banul (art.137 alin.2). Importante prevederi ale Constitutiei sunt consacrate bugetului public national. Acesta cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele locale ale comunelor, oraselor si ale judetelor. n fiecare an, Guvernul elaboreaza proiectul bugetului de stat si al bugetului asigurarilor sociale de stat, pe care le supune, separat, discutiei Parlamentului. n cazul n care legea bugetului de stat si legea bugetului asigurarilor sociale de stat nu sunt adoptate cu cel putin trei zile nainte de expirarea exercitiului bugetar, se va aplica n continuare bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat ale anului precedent, pna la adoptarea noilor bugete. Ct priveste bugetele locale, acestea vor fi elaborate, aprobate si se vor executa n conditiile legii. O prevedere importanta pe care o cuprinde Constitutia este aceea ca nici o cheltuiala bugetara nu va putea fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare, pentru a exista o evidenta si un control asupra modului n care bugetul este executat. Este de mentionat, de altfel, ca prin articolul 140 din Constitutie sunt precizate trasaturile unei institutii de control deosebit de importanta Curtea de Conturi care a avut o traditie n organizarea constitutionala romna interbelica. Aceasta institutie fusese creata pentru a controla modul n care puterea executiva respecta vointa puterii legiuitoare care a stabilit un anumit mod de folosire a veniturilor publice. n vechea organizare, Curtea de Conturi avea si atributii preventive si chiar de jurisdictie n ceea ce priveste responsabilitatea mnuitorilor, contabililor si administratorilor de bani si materiale (altii dect ministrii). Dupa cum rezulta din textul articolului 140 din Constitutie, Curtea de Conturi exercita n prezent un control asupra modului de formare, de administrare si de ntrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, avnd nsa, totodata, si dreptul de a exercita atributii jurisdictionale. Legatura dintre Curtea de Conturi si Parlament se face pe de o parte prin aceea ca membrii Curtii de Conturi sunt numiti de Parlament, sunt independenti si inamovibili, potrivit legii, ca si prin aceea ca anual Curtea de Conturi prezinta Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public national din exercitiul bugetar expirat, cuprinznd si neregulile constatate. n afara de aceste modalitati de a actiona n sprijinul puterii legiuitoare, care stabileste utilizarea bunurilor publice, Curtea de Conturi poate fi solicitata direct de Camera Deputatilor sau de Senat sa controleze modul de gestionare a resurselor publice, raportnd despre cele constatate.
124
Ct priveste atributiunile jurisdictionale ale Curtii de Conturi prevazute initial n Constitutia din 1991 acestea au trecut n competenta instantelor judecatoresti specializate (art.140 alin.1, modificat n anul 2003). Titlul IV din Constitutia Romniei se ocupa, n cadrul unui articol special (art.139) si de problemele care privesc impozitele si taxele. Este de retinut, astfel, ca impozitele, taxele si orice alte venituri ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege. Ct priveste impozitele si taxele locale, acestea se stabilesc de consiliile locale sau judetene, n limitele si n conditiile legii (art.139 alin.1 si, respectiv, 2). O precizare importanta a fost adusa, ca urmare a reformei constitutionale din 2003, n sensul ca sumele reprezentnd contributiile la constituirea unor fonduri se folosesc, n conditiile legii, numai potrivit destinatiei acestora (art.139 alin.3, nou introdus). CAPITOLUL III CONSILIUL ECONOMIC SI SOCIAL n legatura cu ntreg acest Titlu nou introdus n Constitutia Romniei, privind economia si finantele publice, dorim sa mai semnalam si faptul ca, n timpul dezbaterilor purtate n Adunarea Constituanta a fost emisa ideea crearii unui Consiliu Economic si Social, reunind reprezentanti ai confederatiilor sindicale si patronale, precum si reprezentanti numiti de Guvern, toti desemnati pe un termen de patru ani, avnd dreptul de initiativa legislativa si obligatia de a emite avize asupra proiectelor de legi cu caracter economic si social. Sprijinitorii acestei institutii au invocat experienta franceza, unde un asemenea Consiliu exista, aducnd o contributie pozitiva n procesul de legiferare. Ca urmare a unor vii discutii, propunerea nu a fost acceptata. Un parlamentar a contestat utilitatea nfiintarii unui asemenea organism, aratnd ca nu vad de ce sa nfiintam un organism birocratic, cu anumiti oameni, cu anumite interese, care sa fie interpus ntre politica economica a Guvernului si aprobarea acesteia de catre Parlament. De aceea, consider ca aceasta nfiintare a Consiliului Economic si Social nu face, n plus, dect sa birocratizeze munca de adoptare a legilor.77 Un alt parlamentar a estimat, la rndul sau, ca acest organism nou, pe care l propun a fi introdus n institutiile constitutionale stimatii nostri colegi, nu are un regim juridic bine sau foarte bine determinat. n al doilea rnd, seamana foarte mult cu una din institutiile rau famate ale vechiului regim. n alta ordine de idei (deci, n al treilea rnd), consider ca atributiile propuse ncalca att atributiile guvernamentale, ct si atributiile Parlamentului. Practic, se substituie politicii guvernamentale si economice pe care o promoveaza un guvern si, eventual, politicii pe care o are n vedere Parlamentul la elaborarea legilor. De aceea, consider ca Consiliul Economic si S ocial nu-si are rostul n viitoarele prevederi 77
Monitorul Oficial al Romniei, Partea a II-a, nr.38 din 18 noiembrie 1991, p.18.
125
constitutionale, iar pe de alta parte, nimic nu mpiedica o asociere sindicatpatronat-guvern, ntr-o alta forma non-guvernamentala: o fundatie, o comisie oarecare, dar care sa nu ncalce atributiile Guvernului si Parlamentului. Propun respingerea acestor amendamente 78. n Franta, Constitutia din 1958 prevede institutia Consiliului Economic si Social, organism consultativ care si da avizul asupra unor proiecte ce i sunt supuse, precum si asupra oricaror alte probleme cu caracter economic sau social. n afara de prevederile Constitutiei franceze (art.69-71), activitatea Consiliului Economic si Social este reglementata prin Ordonanta nr.58-1360 din 29 decembrie 1958. Justificnd existenta acestei institutii, profesorul francez Pierre-Henri Chalvidan arata urmatoarele: Cnd Montesquieu sistematiza separatia celor trei puteri executiva, legislativa si judecatoreasca societatea nu generase nca proliferarea asociatiilor, sindicatelor, a diverselor grupari pe care regimurile politice nu le integrau dect cu titlu subsidiar, n organisme precum Consiliul Economic si Social; ele se manifesta n strada sau n subteran, n cadrul trgurilor politice, prin jocul lobby-urilor. Integrarea lor oficiala, chiar daca nu este lipsita de riscuri, face sa creasca n mod cert influenta autoritatii n mediul sau economic si social79. Consiliul reprezinta diferite domenii de activitate economica si sociala. El cuprinde 230 de membri desemnati pe termen de cinci ani, unii dintre acestia fiind desemnati de catre Guvern, iar altii de catre organizatiile profesionale cele mai reprezentative. n tara noastra, prin Legea nr.109 din 1 iulie 1997, a fost stabilita organizarea si functionarea Consiliului Economic si Social care dezvolta prevederile art.141 din Constitutie. Retine atentia faptul ca el reprezinta un organism tripartit, autonom, de interes public, creat n scopul realizarii dialogului social dintre Guvern, sindicate si patronat, al realizarii climatului de pace sociala. Consiliul Economic si Social are un rol consultativ n stabilirea politicii economice si sociale, precum si n medierea starilor conflictuale intervenite ntre partenerii sociali, nainte de a se declansa procedurile prevazute de Legea nr.15/1991 pentru solutionarea conflictelor de munca. Consiliul analizeaza situatia economica si sociala a tarii, avnd dreptul de a face propuneri si, totodata, de a formula avize la anumite proiecte de Hotarri si Ordonante ale Guvernului, precum si la proiectele de legi ce urmeaza a fi prezentate Parlamentului. n acest scop, initiatorii proiectelor de acte normative ce se refera la aspectele economice, de munca, salariale, protectie sociala, ocrotirea sanatatii, nvatamnt si cercetare vor solicita si avizul consultativ al Consiliului Economic si Social. O interesanta atributie a Consiliului Economic si Social este aceea de a media, la cererea partenerilor sociali interesati, starile conflictuale intervenite ntre acestia, la nivel de ramura sau la nivel national. Pe durata medierii, partenerii 78 79
Ibidem. Pierre -Henri Chalvidan, Droit constitutionnel. Institutions et regimes politiques, Editura Nathan, Paris, 1996, pag.266.
126
sociali au obligatia de a suspenda masurile care au generat conflictul. n situatia n care, ntr-un termen de 30 de zile, nu s ajuns totusi la o ntelegere, n cazul -a respectiv atributiile de mediere ale Consiliului Economic si Social nceteaza. Componenta Consiliului Economic si Social include 27 de membri, dintre care noua sunt numiti de Guvern, noua sunt numiti de comun acord de confederatiile sindicale reprezentative la nivel national si noua sunt numiti de comun acord de confederatiile patronale reprezentative la nivel national. Toti membrii Consiliului sunt alesi pe o durata de patru ani, dar mandatul lor poate fi rennoit. Presedintele Consiliului Economic si Social este numit de Parlament, pe o perioada de patru ani, la propunerea Consiliului Economic si Social, adoptata cu o majoritate de trei patrimi din numarul total al membrilor sai.
CAPITOLUL II DREPT COMPARAT. LIMITELE REVIZUIRII CONSTITUTIEI. De la intrarea n vigoare a legii fundamentale si pna n prezent, experienta politica si cea legislativa au demonstrat valabilitatea aprecierilor pozitive aduse Constitutiei de catre specialistii n drept. Activitatea politica si cea sociala sunt nsa n permanenta evolutie, iar realitatea juridica este nevoita sa tina pasul, n functie de transformarile din aceste domenii. Prevederile constitutionale, ca si celelalte texte juridice, se afla n permanenta evolutie. Acest lucru este firesc, avnd n vedere ca ele sunt expresia , pe plan normativ, a unor relatii sociale aflate n dinamica. n conditiile unei stabilitati impuse n mod artificial normelor constitutionale si normelor juridice, n general, ele devin o frna n calea evolutiei raporturilor sociale pe care le exprima. De aceea, conditia temporala a acestor norme juridice, si a celor constitutionale n mod special, determina adaptarea lor la noua forma pe care o mbraca raporturile sociale. Iata de ce, stabilitatea necesara unei legi fundamentale trebuie sa fie corelata cu posibilitatea acesteia de a se adapta noilor realitati politice si sociale si de a-si corija imperfectiunile ivite pe parcursul aplicarii sale n timp. Numai mbinarea armonioasa a durabilitatii normelor constitutionale cu capacitatea lor de a se adapta noilor evolutii n plan politic poate da unei constitutii viabilitate n timp 80. Legile fundamentale ale statelor consacra, de regula, proceduri si modalitati specifice pentru amendarea prevederilor lor. Aceste modalitati se refera la subiectul initiativei revizuirii constitutiei, cine are dreptul de a o revizui, care este procedura ce trebuie urmata n acest caz si, uneori, care sunt limitele revizuirii. Instituirea modalitatilor specifice de revizuire se explica prin importanta politica si 80
A se vedea, pentru dezvoltari: Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a IX-a, revazuta si completata, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag. 84; Cristian
Ionescu, Drept constitutional si institutii politice, vol. I, editie revazuta si adaugita, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag. 199.
127
juridica a constitutiei n cadrul sistemului politic si juridic al unui stat. n consecinta, sistemele de drept ale lumii consacra o varietate ntreaga de tehnici de revizuire a constitutiei, facndu-se apel fie la anumite majoritati calificate, fie la o procedura de consultare populara. Este drept ca exista si sisteme de drept n care modificarea constitutiei se poate face dupa aceeasi procedura prin care se modifica toate celelalte legi. Aceste sisteme sunt, n marea lor majoritate, cele care au consacrat constitutii nescrise, cutumiare, care se remarca prin elasticitatea lor. Cunoscute n doctrina sub numele de constitutii flexibile sau suple, acestea opereaza cu o mare varietate de norme scrise si obiceiuri care, practic, fac inaplicabil principiul rigiditatii n materie de revizuire. Regula n materie o constituie nsa constitutiile rigide. De principiu, dreptul de revizuire trebuie sa apartina aceluiasi organism care a adoptat-o, iar procedura de modificare este asemanatoare celei de adoptare, potrivit principiului simetriei. 81 Pentru realizarea stabilitatii, de-a lungul timpului s-a ncercat acreditarea ideii potrivit careia odata adoptata o constitutie, ea nu mai poate fi modificata. Aceasta idee s-a exprimat juridic n cadrul legii fundamentale franceze din 1884 si din 1958, precum si al celei italiene din 1948. O asemenea ncercare de rigidizare a constitutiei a fost nsa criticata n doctrina, considerndu-se ca valoarea juridica a unor atari prevederi este nula, caci puterea constituanta de astazi nu are nici o putere limitativa asupra puterii constituante viitoare. O alta solutie juridica a fost cea a imposibilitatii modificarii constitutiei pe o perioada de timp prestabilita, fie prin consacrarea unui termen precis (de ex. Constitutia americana din 1787 prevedea ca nici o modificare nu poate fi adusa anumitor prevederi dect dupa o perioada de 21 de ani), fie prin stabilirea unei proceduri care nu se poate realiza dect dupa trecerea unei perioade de timp, cum a fost cazul Constitutiei franceze din 1791, care interzicea orice propunere de modificare pe timpul primelor doua legislaturi, urmnd ca propunerea sa fie rennoita n trei legislaturi consecutive, iar abia cea de-a patra legislatura, sporita cu 250 de membri, putea proceda la modificare. A fost consacrata, de asemenea, si solutia stabilirii unei proceduri extrem de greoaie de modificare. Un exemplu n acest sens l constituie Constitutia Romniei din 1866, precum si cea din 1923. Alte reguli de revizuire erau cele potrivit carora aceasta nu se putea face n caz de ocupatie partiala sau totala de catre forte straine. Constitutiile franceze din 1946 si 1958 au stabilit o astfel de procedura, urmarind sa evite situatia din Franta anului 1940 si instituirea regimului de la Vichy. 82 Exemplul francez a fost urmat si de catre Constitutia romna din 1991, care interzice revizuirea pe durata starii de asediu, a starii de urgenta sau n timp de razboi. Printr-o astfel de prevedere, Constituanta romna a urmarit ca revizuirea constitutiei sa se poata face n conditii de calm politic n tara, cu excluderea posibilitatii amestecului sau a interventiei 81
Tudor Draganu, Drept constitutional si institutii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura "Lumina Lex", Bucuresti, 1998, pag. 48. 82 Philippe Ardant, Institutions politiques de droit constitutionnel, 8e
dition, Paris, L.G.D.J., 1996, pag. 49; Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 14e dition, Paris, Montchrestien, 1995, pag. 170.
128
straine. Din rationamente similare, dispozitii privind interzicerea revizuirii constitutiei pe durata starii de urgenta sau n timp de razboi au fost nscrise si n Constitutia belgiana (art.131 bis), cea spaniola (art.168), cea portugheza (art.289) sau cea albaneza (art.178). n fine, Constitutia Romniei adoptata n 1991 stabileste unele domenii n care nici o initiativa de revizuire nu poate fi acceptata. Astfel, potrivit art. 152, nu pot forma obiectul revizuirii: caracterul national, independent, unitar si indivizibil al statului, forma republicana de guvernamnt, integritatea teritoriului, independenta justitiei, pluralismul politic si limba oficiala. Nu pot, de asemenea, sa fie primite nici initiativele de revizuire care urmaresc suprimarea drepturilor si libertatilor politice sau a garantiilor lor. n opinia specialistilor, unul din elementele ce nu pot forma obiect al revizuirii, si anume caracterul suveran (independent) al statului, va ridica unele dificultati n procesul de integrare n Uniunea Europeana, deoarece o astfel de integrare presupune, lucru deja cunoscut, renuntarea la anumite prerogative ale statului, care exprima aspecte ale suveranitatii sale, n favoarea deciziilor structurilor de la nivelul Uniunii Europene, n limitele Constitutiei europene. Instituind aceasta formula de organizare politica a Europei, statele membre au nteles sa ncredinteze o parte a suveranitatii lor unor organisme suprastatale, renuntnd la sau transfernd o serie de atribute nationale specifice, care nu pot fi redobndite oricum, ci doar n conditii de exceptie. De aceea, se considera ca transferul de putere catre institutiile comunitare are caracter ireversibil.83 Faptul renuntarii la unele atribute ale suveranitatii este prevazut expressis verbis n chiar constitutiile nationale ale unor state. De pilda, Constitutia franceza prevede ca Republica participa la Comunitatile Europene si la Uniunea Europeana, constituita din state care au optat liber, n virtutea tratatelor care le-au instituit, sa exercite n comun unele din competentele lor" (art.88 par.1). Sub rezerva reciprocitatii si potrivit modalitatilor prevazute de Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la 7 februarie 1992, Franta consimte la transferurile de competente necesare instituirii Uniunii Economice si Monetare Europene (art.88 par.2). Prevederi asemanatoare, n sensul posibilitatii transferurilor de suveranitate, sunt nscrise si n art.23 al Constitutiei germane. Atta vreme ct statele membre ale Uniunii Europene accepta sa renunte n acelasi grad la atributele n cauza, nu se poate vorbi de crearea unor pozitii de subordonare sau de inegalitate ntre state, care ar putea aparea n conditiile n care doar unul sau mai multe state membre ar renunta ntr-un grad mai mic dect alte state la atribute ale suveranitatii nationale. Revenind la Constitutia romna, problema nscrierii printre limitele revizuirii a caracterului suveran al statului nu trebuie, desprinsa de contextul international actual si de modalitatile evolutiei procesului de integrare. Desigur, 83
Un concept romnesc privind viitorul Uniunii E uropene, Editura Polirom, Iasi, 2001, pag. 51; a se vedea si Victor Duculescu, Cteva aspecte teoretice si practice privind problematica revizuirii Constitutiei, n "Dreptul", An XIII, Seria III-a, nr. 4, 2002, pag. 16 si urm.
129
atunci cnd se va pune problema integrarii n structurile politice ale Europei de mine si n situatia n care prevederile constitutionale nu se armonizeaza cu cele europene este pe deplin posibil ca elemente ale art.148 sa constituie puncte de plecare pentru o noua Adunare Constituanta, derivata din cea primara si originara. n cadrul Adunarii Constituante din 1991, numeroase dezbateri a produs si nscrierea ntre limitele revizuirii a formei de guvernamnt. Este de mentionat faptul ca, initial, interdictia viza forma democratica de guvernamnt, iar nu forma republicana de guvernamnt 84. Au fost nu putine voci care, pronuntnduse n favoarea republicii, au facut si precizarea, extrem de importanta din punct de vedere juridic, ca, de fapt, alegerea uneia din formele de guvernamnt o va face natiunea, prin exprimarea votului popular n cadrul referendumului asupra Constitutiei, ceea ce s-a si ntmplat la 8 decembrie 1991. Si aceasta optiune, ca si toate celelalte optiuni majore facute cu acest prilej, au exprimat opinia poporului romn la un anumit moment istoric, n conditii date. De altfel, chiar si Constitutia franceza din 1958 prevede ca forma de guvernamnt nu poate constitui obiectul unei revizuiri (art.89 alin.5), ca si Constitutia italiana din 1947 (art.139), Constitutia portugheza (art.288), Constitutia greaca (art.110) sau Constitutia rusa (art.1). Constitutia portugheza, de care am mai amintit, cuprinde un numar de 14 conditii care trebuie respectate n privinta limitelor materiale ale revizuirii (art.288), si anume: independenta nationala si unitatea statului, forma republicana de guvernamnt, separarea bisericii de stat; drepturile, libertatile si garantiile cetatenilor; drepturile muncitorilor, ale comitetelor de muncitori si asociatiilor sindicale; coexistenta sectorului public, a sectorului privat si a sectorului cooperatist si social de proprietate asupra mijloacelor de productie; existenta planurilor economice n cadrul unei economii mixte; sufragiul universal, egal, direct si periodic pentru desemnarea membrilor organelor ce exprima suveranitatea; pluralismul de expresie si de organizare politica; separarea si interdependenta organelor de suveranitate; controlul de constitutionalitate; independenta tribunalelor; autonomia colectivitatilor locale si autonomia politica si administrativa a arhipelagurilor Azore si Madera. ntre constitutiile lumii, Constitutia portugheza nscrie cel mai mare numar de limite ale revizuirii, desigur, n conditiile n care Constitutia, n ansamblul sau, cuprinde un mare numar de texte.
84
Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Constitutia Romniei, comentata si adnotata, Editura "Lumina Lex", Bucuresti, 1997, pag. 458.
130
CAPITOLUL III PROCEDURA REVIZUIRII CONSTITUTIEI. Initiativa revizuirii Constitutiei Romniei din 1991 apartine dupa cum rezulta din continutul sau unor subiecte expres si limitativ aratate. Astfel, ea apartine Presedintelui Romniei, la propunerea Guvernului, la a cel putin o patrime din numarul deputatilor sau senatorilor, sau a cel putin 500.000 de cetateni cu drept de vot provenind din cel putin jumatate din judetele tarii, n fiecare din aceste judete sau municipiul Bucuresti urmnd sa fie nregistrate cel putin 20.000 de semnaturi n sprijinul initiativei. Procedura de revizuire cuprinde dezbaterea si adoptarea proiectului de revizuire n cele doua Camere ale Parlamentului, care urmeaza sa ntruneasca n sprijinul propunerii o majoritate de doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, iar n cazul n care aceasta majoritate este obtinuta, urmeaza a se organiza un referendum, n termen de 30 de zile de la data adoptarii de catre Parlament a proiectului sau propunerii de revizuire. Este de semnalat faptul ca cele doua faze de dezbatere ale revizuirii Constitutiei comporta majoritati diferite. Mai nti, este nevoie ca proiectul sau propunerea de revizuire sa fie adoptata de Camera Deputatilor si de Senat, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere. n situatia n care procedura de mediere nu ajunge la un acord, n sedinta comuna, Camera Deputatilor si Senatul vor hotar prin votul a cel putin doua treimi din numarul deputatilor si senatorilor. Este de remarcat ca aceasta prevedere confera o pondere mult mai mare deputatilor dect senatorilor, n conditiile n care exista divergente asupra unor probleme ce formeaza obiectul revizuirii Constitutiei. Dupa dezbaterea parlamentara a proiectului (sau a propunerii) de revizuire, acesta urmeaza sa fie supus unui referendum ce va fi organizat n cel mult 30 de zile de la data adoptarii sale. Dupa aprobarea modificarii prin referendum, revizuirea ramne definitiva.
131
PARTEA XI-A DIMENSIUNEA EUROPEANA A DREPTULUI CONSTITUTIONAL
Sectiunea 1 Consideratii generale Asa cum s-a desprins, credem, cu prisosinta din tratarea problemelor ce au format obiectul diverselor capitole ale prezentului manual, dreptul constitutional cunoaste un amplu si impetuos proces de dezvoltare si afirmare n lumina generalizarii respectului pentru drepturile omului, pentru principiile statului de drept, n vederea asigurarii unei separatii autentice a puterilor si eliminarii din viata popoarelor a tuturor formelor anacronice, autarhice si antidemocratice de guvernare. Respectul pentru principiile democratice se mpleteste cu preocuparea pentru perfectionarea constitutiilor moderne n raport cu cerintele vietii, cu standardele elaborate pe plan international, cu ntelegerea corecta a necesitatii asigurarii unui echilibru ct se poate de armonios ntre marile principii general recunoscute, statornicite pe plan international si interesele nationale ce reflecta nu numai suveranitatea, dar si personalitatea, aspiratiile si modul de a gndi al oricarui popor. Constitutia Romniei, elaborata si adoptata n anul 1991, s-a afirmat ca un document de o incontestabila rezonanta politica pentru mersul mai departe al societatii noastre, ea fiind - totodata - un elaborat juridic de calitate superioara, cuprinznd idei si solutii, norme si principii la care s reflectat ndelung, spre a -a putea asigura un cadru juridic indispensabil afirmarii pluralismului politic, economiei de piata, noilor comandamente care guverneaza organizarea si functionarea unui stat de drept. Reconstituind procesul de elaborare a Constitutiei n vigoare si caracteristicile sale de baza consider ca este bine sa ne reamintim si sa evocam meritele ei incontestabile. Legea noastra suprema rentregeste sirul constitutiilor democratice adoptate, n trecut, de tara noastra. Este prima Constitutie a statului romn adoptata de o Adunare Constituanta special aleasa n acest scop. Totodata, este ntia Constitutie romna aprobata de popor n urma unui referendum national. Romnia este prima tara, dintre fostele state socialiste, care a aprobat n acest mod, democratic, Constitutia sa, care, prin spirit si continut, este fidela traditiilor democratice ale tarii noastre, dar si expresia unei modernitati, apreciata, la data adoptarii ei, de catre numerosi oameni politici si constitutionalisti de renume. 85 Constitutia Romniei din 1991 a adus un numar important de elemente noi, calitativ diferite fata de constitutiile anterioare. Astfel, printre inovatiile actualei 85
Valer Dorneanu, Constitutia Romniei n fata exigentelor integrarii tarii n Uniunea Europeana, n Consiliul Legislativ, Buletin de informare legislativa, nr.4, 2002, pag.4
132
Constitutii se nscrie consacrarea larga a drepturilor si libertatilor cetatenesti, recunoasterea superioritatii dreptului international, crearea unui mecanism de control al constitutionalitatii legilor, eficient si ct se poate de modern, repunerea n drepturi a unor institutii traditionale precum Consiliul Legislativ, nfiintarea unor noi institutii - similare celor din unele state democratice - avnd ca scop asigurarea protectiei drepturilor cetatenesti, cum este institutia Avocatul Poporului s.a. Respectnd si pretuind n mod deosebit activitatea specialistilor care, cu srg si competenta, au contribuit la elaborarea actualei legi fundamentale a Romniei, nu putem sa nu remarcam ca unele dintre prevederile Constitutiei au suscitat ample dezbateri, n special din punct de vedere juridic. Totodata, n ultimii ani, numeroase forte politice de toate orientarile si-au facut cunoscute punctele de vedere, unele dintre ele preconiznd modificari sau amendari substantiale ale unor texte constitutionale. Ca o consecinta a efectuarii unui larg schimb de idei ntre specialisti, oameni politici, factori de raspundere ai societatii civile, a fost elaborat, din initiativa parlamentara, un proiect de lege pentru modificarea Constitutiei Romniei, care a fost aprobat de Camera Deputatilor si de Senat si supus referendumului popular. Reforma constitutionala nu se opreste nsa aci, ntruct n anul 2007, dupa cum au subliniat factorii de conducere ai tarii, va avea loc o noua reforma constitutionala determinata n special de conditiile noi ale aderarii Romniei la Uniunea Europeana. Constitutia Romniei n aceasta forma va trebui sa concorde pe deplin cu prevederile Constitutiei Europene ce va fi adoptata si perfectata la toate nivelele, pna la acea data. Actiunea de adaptare a Constitutiei Romniei la standardele europene a reprezentat - si reprezinta nca - un proces complex, ce implica numeroase adaptari, acceptarea unor solutii de principiu, dar si gasirea unor modalitati prin care procesul de integrare sa se desfasoare n conditii avantajoase, fara a leza cu nimic cerintele dezvoltarii economice a tarii si pozitia sa ca entitate independenta n relatiile internationale. Procesul de "constitutionalizare" - daca putem sa-l numim asa - la nivel european a implicat si implica, printre altele, abordarea unor probleme de principiu ntr-un spirit nou. n primul rnd este vorba de a accepta o modalitate noua de exercitare n comun a unor prerogative ale suveranitatii de stat. Asa cum s-a aratat, daca suveranitatea poporului ramne unica si indivizibila, suveranitatea de stat poate fi exercitata n forme noi, implicnd - asa cum a stabilit textul constitutional nou adoptat - exercitarea n comun a unor prerogative pe baza de reciprocitate. Consideram ca nu este lipsit de interes a reproduce, n aceasta ordine de idei, cteva dintre consideratiunile cuprinse n Decizia Curtii Constitutionale nr.148 din 16 aprilie 2003 privind constitutionalitatea Propunerii legislative de revizuire a Constitutiei Romniei: Curtea Constitutionala constata ca prin actele de transfer al unor atributii catre structurile Uniunii Europene, acestea nu dobndesc, prin
133
nzestrare, o supracompetenta, o suveranitate proprie. n realitate, statele membre ale Uniunii Europene au decis sa exercite n comun atributii care, n mod traditional, tin de domeniul suveranitatii nationale. Este evident ca, n actuala era a globalizarii problematicii omenirii, a evolutiilor interstatale si a comunicarii interindividuale la scara planetara, conceptul de suveranitate nationala nu mai poate fi conceput ca absolut si indivizibil, fara riscul unei izolari inacceptabile. n al doilea rnd, era vorba de regndirea unor prerogative traditionale ale principalelor organe ale statului, deoarece n mod inevitabil, acceptarea prioritatii dreptului comunitar - si n special aplicarea directa a actelor comunitare opereaza anumite diminuari n competenta Parlamentului, considerat foarte mult timp, pe drept cuvnt, ca unic organ de legiferare. n sfrsit, n al treilea rnd, acceptarea acquis-ului comunitar impune nu numai nsusirea unui cod de reguli ce au fost elaborate la nivelul institutiilor europene, dar si o noua optica n legatura cu exercitarea drepturilor cetatenesti, cu cetatenia europeana, cu standardele imperative ce sunt astazi acceptate si recunoscute la nivel european. Acest proces de adaptare este asa cum s-a aratat un proces continuu, ce se va concretiza si mai mult pe parcursul dezvoltarii integrarii, avnd ca moment de referinta adoptarea Constitutiei Europene. Am considerat, de aceea, ca fiind firesc sa nfatisam n aceasta ultima parte a manualului nostru cteva consideratii legate de problematica Constitutiei Europene, tinnd seama tocmai de faptul ca n prezent dreptul constitutional a capatat tot mai mult o dimensiune europeana, determinata de conditiile noi ale apropierii si sincronizarii principalelor obiective ale tarilor europene n domeniul dreptului constitutional si institutiilor politice. Dupa cum se cunoaste, lucrarile Consiliului European de la Salonic au dat "unda verde" proiectului Constitutiei Europene, prezentata de Valry Giscard d'Estaing, fost presedinte al Frantei, cel care a prezidat timp de 15 luni lucrarile Conventiei pentru Viitorul Europei. Acest forum inedit, cu participare guvernamentala dar si parlamentara, care a polarizat atta timp atentia opiniei publice europene dar si internationale, a elaborat - dupa ndelungate dezbateri bazele unui document ce trebuie sa constituie cadrul juridic al desfasurarii raporturilor europene n perspectiva desavrsirii integrarii. Declaratia finala a Summitului nu a limpezit prea mult pozitiile statelor europene cu privire la viitorul Constitutiei, desi aceasta a fost validata de summitul european iar Valery Giscard d'Estaing nsusi a considerat-o ca fiind un "pas istoric" n vederea nfaptuirii obiectivelor propuse. Amintim ca n etapa finalizarii documentelor Conventiei, o serie de state (Austria, Cipru, Cehia, Estonia, Finlanda, Ungaria, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Polonia, Portugalia, Slovacia, Slovenia si Suedia) s-au pronuntat mpotriva unui presedinte permanent al Consiliului European si a transformarii acestui organism ntro noua institutie. Pe de alta parte, statele mici si-au manifestat pe tot parcursul lucrarilor Conventiei temerea ca extinderea votului prin majoritate calificata va diminua considerabil pozitiile lor politice.
134
Reuniunea la nivel nalt de la Salonic a oferit nsa si elemente de satisfactie unor tari candidate, printre care Romnia si Bulgaria, mentionate n Declaratia finala si despre care s-a specificat n mod expres ca aderarea lor la Uniunea Europeana reprezinta "o parte ireversibila a procesului de extindere". Reuniunea de la Salonic a fost puternic marcata nsa si de manifestatiile violente mpotriva globalizarii, care au determinat de altfel nchiderea lucrarilor Summit-ului n conditiile unor masuri de securitate maxima si a opozitiei grupurilor protestatare. Pornind de la textul adoptat, Constitutia Europeana urmeaza a fi supusa atentiei viitoarei Conferinte Interguvernamentale n octombrie 2003 de catre presedintia italiana. Faptul ca reuniunea de la Salonic a fost prezidata de Grecia tara care de altfel a detinut pentru a patra oara presedintia europeana - a facilitat exprimarea unor puncte de vedere ale statelor mici. Dezbaterile Summit-ului s-au caracterizat prin elogii la adresa operei ntreprinse sub presedintia fostului presedinte francez, Valry Giscard d'Estaing, dar si prin nemultumiri, prin reiterarea unor obiectii, prin exprimarea sperantei (nca nesigura) ca disputele deloc neglijabile vor fi transate de viitoarea Conferinta Interguvernamentala. Pentru a ntelege ntreaga amploare si complexitate a procesului elaborarii Constitutiei Europene, cteva elemente de referinta sunt absolut necesare. Sectiunea a 2-a O idee cu traditie istorica Istoric privind lucrurile, ideea Constitutiei Europene este o consecinta fireasca a traducerii n viata a unor propuneri federaliste mai vechi sau mai noi. De la Pax romana, pax germannica, pax eclessiastica si pna la proiectele moderne de nfaptuire a unei federatii europene, istoria a cunoscut numeroase propuneri ingenioase si originale, bine structurate si minutios gndite, elaborate de celebri oameni de stat, oameni de stiinta si cultura. Este suficient sa numim aci pe Pierre Dubois, Emeric Cruc, George Podiebrad, Ducele de Sully, Abatele Saint Pierre, Immanuel Kant si multi attia altii86. Un entuziast aparator al ideii europene a fost, n secolul XVIII, Abatele Saint Pierre. El a elaborat, n 1713, un proiect de constituire a unei Ligi a celor 24 de state crestine, la care urma sa se alature si Turcia, implicnd printre altele alcatuirea unui corp reprezentativ (Parlamentul) cu sediul la Utrecht - oras de care erau legate interese internationale ale acelui timp. Filosoful german Immanuel Kant a elaborat, si el, n 1795, un proiect de pace vesnica, proiect care nsuma principii valoroase, printre care renuntarea la forta si neamestecul n treburile interne ale statelor. Spre deosebire de ceilalti 86
Pentru elemente de ordin istoric privind ideea europeana, a se vedea n special teza de doctorat a lui V.I.Feraru, Proiectul de Uniune a statelor europene, Tipografia "Olimpul", Bucuresti, 1935.
135
gnditori amintiti, care preconizau existenta unor armate, avnd chiar efective limitate, Kant se pronunta categoric pentru desfiintarea armatelor permanente. El propunea, totodata, instituirea unei federatii de state, cu o constitutie republicana, garantata de anumite legi pozitive internationale, care sa serveasca drept ndrumari la buna sa organizare. n testamentul sau politic, Napoleon si exprima ncrederea ca numai prin pace si convingere Europa va putea sa puna capat nentelegerilor si sa se transforme ntr-un stat federal. "Am fost obligat a mblnzi Europa prin arme; astazi trebuie sa o convingem. Las fiului meu destula forta si simpatie pentru ca sa poata continua opera mea prin singurele arme ale unei diplomatii luminate si conciliatoare... Europa prin legaturi federale indisolubile... nvingator al Rusiei la 1812, problema pacii ar fi fost rezolvata pe 100 de ani". n perioada dintre cele doua razboaie mondiale, proiectele lui Aristide Briand si Coudenhove Kallergi au facut epoca, inspirnd numeroase dezbateri si conferinte internationale. Dupa terminarea celui de al doilea razboi mondial, ideea unitatii europene a fost revitalizata si fundamentata pe baze noi. Au existat, nendoielnic, elemente politice puternice, care au ntarit convingerea tarilor europene ca n noile conditii se impune cu necesitate depasirea vechilor rivalitati si deosebiri de interese, ca si convenirea unor forme de colaborare care sa depaseasca institutiile traditionale, cunoscute de dreptul international. Sectiunea a 3-a Europa n cautarea identitatii La sfrsitul celui de al doilea razboi mondial numai S.U.A. si fosta Uniune Sovietica si mentineau un rol proeminent pe arena mondiala. Statele europene, confruntate cu numeroase probleme economice, sociale, unele dintre ele cu pierderea fostelor imperii coloniale, care jucasera un rol important n ascensiunea lor economica si politica, erau obligate n mod necesar sa depaseasca fenomenul divizarii. Experienta pacii de la Westphalia de la 1648 era nca prezenta n amintirea europenilor, iar ineficienta sistemelor de organizare a pacii de dupa primul razboi mondial, n care europenii si pusesera att de multe sperante, constituia o amintire trista, ce nu se dorea a fi reeditata. Angajndu-se pe drumul nfiintarii unor forme noi de asociere internationala, tarile europene au nteles sa-si asume, cu mult curaj, sarcina depasirii unor situatii defavorabile, orientndu-si energiile cu hotarre spre revitalizarea si fundamentarea, pe baze noi, a Uniunii Europene. n noile conditii, revitalizarea ideii europene a fost fundamentata pe doua mari idei: necesitatea unei structuri regionale, care sa permita un mai puternic grad de asociere dect cadrul oferit de o simpla organizatie internationala si un sistem de drept original, care sa permita aplicarea dreptului comunitar - creatie inedita - n toate tarile membre ale noii familii europene.
136
Originalitatea constructiei comunitare consta n faptul ca, marcndu-si cu hotarre superioritatea fata de sistemele de drept nationale, Comunitatea Europeana nu a nteles nici un moment sa se substituie suveranitatii si dreptului de decizie al statelor membre. Principiul subsidiaritatii a ramas - si ramne - o regula de baza a constructiei comunitare, afirmnd ideea ca este necesara si de dorit o interventie a Comunitatii numai n acele domenii n care statele, individual, nu dispun de posibilitatile si de mijloacele de a duce singure la bun sfrsit angajamentele comunitare, fara un sprijin decisiv din partea acesteia. Sectiunea a 4-a Dinamica transformarilor Dinamica relatiilor dintre organele principale ale Uniunii Europene a evidentiat, pe parcursul timpului, cresterea prerogativelor unor organe, descresterea atributiilor altora si mentinerea constanta a ponderii si importantei unor alte organe. 87 Dintre organele care s-au afirmat trebuie mentionat n mod special Parlamentul European, care dintr-un simplu organ consultativ a devenit cu timpul un organ de control, de consultare si de codecizie. Exercitndu-si dreptul de control, Parlamentul a pus n dificultate Comisia condusa de Jacques Santer, care a trebuit sa-si dea demisia n mod colectiv. n masura n care pe plan international s-a ridicat problema extinderii Uniunii Europene, aceasta a determinat luarea n consideratie a unor modificari n structurile comunitare. Astfel, n cadrul dezbaterilor care s-au purtat n ultimii ani, s-a preconizat limitarea numarului membrilor Parlamentului European, stabilirea numarului membrilor Comisiei la 20 si renuntarea la sistemul adoptarii hotarrilor prin consens ntr-o serie de probleme importante. Este cert ca generalizarea sistemului votului cu majoritate "calificata" n cadrul Consiliului de Ministri avantajeaza statele foarte mari, care dispun de un numar de voturi incomensurabil mai mare dect statele mici. Pe de alta parte, limitarea numarului membrilor Comisiei la 20, n conditiile n care Uniunea Europeana ar putea atinge n viitor cifra de 28 de membri, ar exclude inevitabil statele mici, tarile candidate la aderare, de la posibilitatea eventuala de a avea un reprezentant n cadrul Comisiei. n actualul sistem, cnd exista 15 state membre cu drepturi depline ale Uniunii Europene, din numarul de 20 de comisari tarile mari au un membru n plus n comparatie cu celelalte state. S-a spus de aceea, de catre unii comentatori, ca reforma institutionala ar favoriza o mai rapida adoptare a hotarrilor, dar ar dezavantaja n mod considerabil tarile mici, precum si noile state candidate la aderare. Pe de alta parte, acceptarea ideii - preconizata cu i sistenta la ntlnirile n 87
Pentru dezvoltari: Dumitru Mazilu, Integrarea europeana. Drept comunitar si institutii europene, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag.27 si urm.; Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, pag.23 si urm.
137
franco-germane din vara anului 2000 - a unei Europe "cu doua viteze" si validata prin Tratatul de la Amsterdam, este de natura sa creeze inevitabile discrepante ntre statele ce nteleg sa dezvolte si sa accentueze inter se procesul de integrare si tarile ramase fidele principiilor originare, mai putin accentuate, de integrare economica si politica. Sectiunea a 5-a Reforme de anvergura Conventia de la Bruxelles privind viitorul Uniunii Europene a reprezentat asa cum s-a aratat - un moment de cotitura pe calea nfaptuirii reformelor institutionale, a democratizarii Uniunii Europene si apropierii acesteia de cetateni. Consiliul European de la Nisa (decembrie 2000) a identificat ca fiind n special obiective majore ale acestei Conventii: delimitarea mult mai clara a competentelor ntre Uniune si statele membre, statutul Cartei drepturilor fundamentale, simplificarea tratatelor europene, definirea rolului parlamentelor nationale n arhitectura europeana. Aceste obiective, enuntate nca de la Nisa la sfrsitul anului 2000, aveau sa fie precizate si dezvoltate n Declaratia de la Laeken (15 decembrie 2001), document n care au fost identificate o serie de probleme suplimentare ce urmau a fi dezbatute. Printre acestea se numarau: divizarea mai clara a competentelor n domenii mai eficient gestionate de statele membre; rezolvarea deficitului democratic al Uniunii Europene: modalitatile de a atinge un nivel mai ridicat n ceea ce priveste democratia, transparenta si eficienta; schimbarile institutionale; evolutia Consiliului de ministri si cea a Parlamentului European ntr-un Parlament bicameral; evolutia Comisiei Europene; apropierea Uniunii Europene de cetatenii sai; definirea rolului Uniunii Europene ntr-un context global accentuat; simplificarea instrumentelor politice ale Uniunii Europene; integrarea tratatelor Uniunii Europene ntr-un singur text constitutional. O examinare atenta a dezbaterilor Conventiei de la Bruxelles pentru o Europa viitoare confirma faptul ca problemele dezbatute au fost complexe si dificile. Accentul principal al documentelor ce fusesera adoptate n decembrie 2001 la Laeken avea n vedere o reforma "constitutionala" a Uniunii Europene, dar aceasta se dorea mai mult la nivelul tratatelor dect al elaborarii unei viitoare Constitutii Europene. Dezbaterile s-au concentrat, de aceea, foarte mult asupra credibilitatii viitoare a organizatiei, apropierii Uniunii Europene de cetateni, precum si asupra unor mecanisme mai eficiente care sa sporeasca ncrederea lor n Uniunea Europeana, n institutiile acesteia, n posibilitatea nfaptuirii intereselor lor n conditii sporite, n derularea procesului de integrare europeana. Proiectul de Tratat de stabilire a unei Constitutii pentru Europa, prezentat de presedintele Valry Giscard d'Estaing n ultima zi a dezbaterilor din 2002 88, 88
Conventia pentru viitorul Europei, Document 362/02, Bruxelles, 2002. A se vedea pentru dezvoltari: Dumitru Adrian Craciunescu, Radu Dan Badoiu, Aspecte fundamentale ale proiectului constitutional European, Arad, 2003, pag.23 si urm.
138
nfatisa o viziune echilibrata ntre interesele statelor si interesele Comunitatii, precum si ntre ponderea diverselor institutii comunitare n procesul decizional. Retine atentia, de pilda, n mod special, n acest proiect, prevederea din art.1, care se referea la "mentinerea identitatii nationale" a statelor membre ale Uniunii Europene, recunoasterea diversitatii Uniunii (specificata n acelasi articol), nscrierea printre obiectivele generale a protectiei valorilor comune, a intereselor si a independentei Uniunii (art.2). Se impun de asemenea atentiei prevederile ce privesc competentele si actiunile Uniunii, delimitarea categoriilor de competente, ideea ca "Uniunea are o singura structura institutionala" (art.14), sporirea prerogativelor Parlamentului European, procedurile de implementare pentru traducerea n viata a deciziilor, asigurarea unei vieti democratice si chiar posibilitatea unui stat de a se retrage din Uniune (art.46), prevedere ce reflecta caracterul pe deplin democratic de luare n considerare a tuturor intereselor nationale pe care se ntemeiaza si se va ntemeia n continuare Uniunea Europeana. Trebuie mantionat totusi ca Anteproiectul de Tratat constitutional supus Conventiei pentru Viitorul Europei de catre presedintele sau, Valry Giscard d'Estaing la 28 octombrie 2002, continea si elemente care ar fi putut da de nteles ca orientarea viitoarei Europe urma sa fie aceea a unei federatii. n acest sens se puteau invoca denumirile propuse, de "Comunitate europeana", "Uniunea europeana", "Statele Unite ale Europei" sau "Europa Unita", dubla cetatenie a tuturor celor care erau cetateni ai statelor ce fac parte din Uniunea Europeana, definirea mai clara a obiectivelor integrarii, perfectionarea institutiilor si mecanismelor etc. Un inventar al propunerilor care au fost facute n cadrul Conventiei de la Bruxelles atesta si alte idei interesante care, chiar daca nu s-au regasit n proiectul elaborat de Giscard d'Estaing - nici n forma initiala si nici n proiectul final - sunt totusi relevante pentru a demonstra o anumita stare de spirit. Astfel, n propunerile sale, Guvernul britanic - desi accepta ideea unei integrari mai accentuate ntre statele membre ale Uniunii - estima necesar sa fie creat un nou organism "un cine de paza al subsidiaritatii" (watchdog), compus din membri ai Parlamentelor nationale, care sa vegheze ca Uniunea Europeana sa nu-si asume puteri care ar apartine guvernelor nationale sau regionale. n propunerile sale, un deputat liberal britanic - Andrew Duff - sublinia chiar ideea ca "Uniunea Europeana va respecta identitatea nationala a statelor membre. Actiunile sale nu trebuie sa treaca dincolo de ceea ce este necesar pentru a ndeplini aceste obiective" 89. Proiectul de Constitutie (textul revizuit, dat publicitatii n 2003) 90 a ndepartat - la sugestia premierului britanic Tony Blair formularea ce facea referiri la o "uniune federala", dar a redus considerabil numarul comisarilor 89 90
Future EU. An European Constitution, http://www.euractiv.com/cgi-bin/cg Doc.CONV 724/03, Bruxelles, 26 mai 2003.
139
europeni (la 15), acordnd puteri foarte mari presedintelui Comisiei si a consacrat totodata ideea franco-germana cu privire la existenta unei presedintii "bicefale" (presedintele Consiliului European si presedintele Comisiei). Desi recunoaste pastrarea "identitatilor nationale", noul document a extins considerabil prerogativele comunitare. Astfel, el preconizeaza competenta Uniunii n "toate problemele politicii externe", solicita avizul Bancii Europene "asupra oricarui proiect de reglementare la nivel national" etc. Date fiind aceste consideratiuni, o serie de state mai mici si-au manifestat rezerve fata de modificarile variantei preliminare, considernd ca desi teoretic s-a renuntat la formula "Statele Unite ale Europei", n fapt viitoarea Constitutie Europeana ar tinde spre asa ceva 91. Sectiunea a 6-a Romnia si Constitutia Europeana Pozitia de principiu a Romniei cu privire la Constitutia Europeana a fost definita, cu multa claritate, de premierul Adrian Nastase la Dublin, la 5 decembrie 2002, n felul urmator: Viitorul Tratat Constitutional trebuie sa defineasca natura Uniunii, incluznd obiectivele si misiunile sale, institutiile si prerogativele sale si, nu n ultimul rnd, drepturile cetatenilor. Dorim sa promovam si sa dezvoltam metoda comunitara de luare a deciziilor pentru care institutiile UE si mpart responsabilitatile. Tratatul Constitutional ar trebui, totusi, sa specifice care sunt responsabilitatile exclusive ale Uniunii si cele pe care Uniunea le mparte cu alte state. n domeniile ce revin responsabilitatii statelor membre, Uniunea Europeana poate acorda sprijin prin promovarea si coordonarea politicilor nationale. n egala masura, Tratatul Constitutional va trebui sa defineasca att relatiile dintre Uniune si statele membre (incluznd autoritatile regionale si locale), dar si relatiile cu tarile nvecinate ale acesteia, sa stabileasca mecanismele de finantare a Uniunii si o procedura pentru amendamentele constitutionale. Tratatul Constitutional trebuie sa ncorporeze Carta Drepturilor Fundamentale. Aceasta va da cetatenilor europeni o garantie ferma a respectului Uniunii pentru drepturile lor 92 De altfel, asa cum este bine cunoscut, pe parcursul desfasurarii lucrarilor Conventiei Europene, n diversele sale faze, participantii romni au adus importante contributii la dezbaterea numeroaselor probleme ce s-au aflat pe agenda ordinii de zi, prezentnd opinii si puncte de vedere concordante cu interesele nationale ale tarii noastre 93. Delegatia romna s-a pronuntat pentru adoptarea unei Constitutii prin folosirea instrumentului juridic al unui tratat constitutional european. n viziunea 91
Proiectul viitoarei Constitutii Europene - puternic contestat de membrii U.E., n "Adevarul" nr.4016 din 28 mai 2003. 92 Adrian Nastase, Romnia ntr-o Europa Unita, Institutul Social Romn, Bucuresti, 2003, pag.96-97. 93 Pentru dezvoltari: Romnia si viitorul Europei, Coordonator Adrian Nastse, Regia Autonoma "Monitorul Oficial", Bucuresti, 2001.
140
tarii noastre, un asemenea tratat trebuia sa includa n mod necesar, conferind forta juridica, Carta Europeana a drepturilor fundamentale. Delegatia romna a relevat totodata ca si manifesta acordul cu luarea deciziilor cu majoritate calificata, cu conditia ca aceasta cerinta sa fie expres prevazuta. Romnia s-a pronuntat pentru o presedintie a Consiliului European bazata pe reprezentativitate, legitimitate, transparenta si eficienta. A avansat chiar ideea ca presedintele permanent al Consiliului European ales pe doi ani si jumatate, cu posibilitatea de realegere, sa fie asistat n exercitarea competentelor sale de catre un colegiu prezidential, alcatuit din cte un reprezentant al statelor mari, mijlocii si mici (eventual prim ministri ai statelor respective), ales cu respectarea principiului unei rotatii echitabile. n ceea ce priveste Comisia Europeana a fost acceptata ideea unui presedinte al Comisiei Europene, propus de Consiliul European si confirmat de Parlament, iar n ceea ce priveste alcatuirea Comisiei Europene s-a aratat ca aceasta trebuie sa includa un numar de comisari care sa reflecte nevoia de eficienta n gestiunea intereselor Comisiei Europene, iar nu cea de reprezentativitate. n felul acesta s-a renuntat la formula costisitoare "un stat membru - un comisar", dar s-a mentionat ca n alegerea comisarilor trebuie sa se aiba n vedere o anumita reprezentativitate si o anumita rotatie. Totodata s-a mai sugerat ca pe lnga comisarii propriu zisi sa poata fi numiti si comisari-delegati (asociati) fara portofoliu, care sa participe la activitatea Comisiei. Totodata, delegatia romna s-a pronuntat pentru separarea functiei legislative de cea executiva dar si pentru constituirea unui Consiliu legislativ, functionnd dupa proceduri parlamentare, urmnd sa aiba un numar de membri permanenti care sa fie asistati de ministri de resort ai statelor membre sau reprezentanti ai acestora, n functie de obiectul actului de legiferare. Romnia a sprijinit ideea crearii unui minister european al afacerilor externe si reprezentarea unica a Uniunii Europene n actiunile internationale. n acelasi timp, tara noastra s-a pronuntat pentru crearea unui spatiu comun european de libertate, securitate si justitie. Delegatia romna a sprijinit principiul subsidiaritatii, exprimat n special prin dreptul de a recunoaste un rol sporit parlamentelor nationale, conceput ca un drept de a avertiza ("cartonas galben") si nu ca o modalitate de a bloca deciziile institutiilor europene. A fost sustinuta si prevederea privind dreptul statelor membre de a parasi n mod voluntar Uniunea, cu corectivul respectarii unor proceduri care sa minimalizeze pagubele eventuale produse celorlalti membri printr-o asemenea retragere.
141
Sectiunea a 7-a Concluzii. Perspective ncheierea lucrarilor Conventiei de la Bruxelles a fost salutata cu satisfactie att de cancelariile diplomatice, ct si de opinia publica 94. Dupa o munca asidua de 15 luni, Conventia a fost n sfrsit n masura sa prezinte textul unui document structurat, care ofera elemente de noutate dar si de echilibru. Astfel, votul cu majoritate calificata a fost extins la 70 de probleme fata de 34, cte sunt n prezent, dar a crescut considerabil, n acelasi timp, si puterea de codecizie a Parlamentului European n toate aceste materii. Cu toate acestea, unanimitatea ramne mai departe regula n probleme de fiscalitate, politica externa si securitate comuna. nsusi sistemul de vot cu majoritate calificata a fost nnoit deoarece, ca urmare a noii conceptii ce a fost consacrata de tratat, majoritatea calificata este considerata ntrunita atunci cnd jumatatea statelor membre reprezentnd 60% din populatie aproba o decizie. O asemenea conceptie nlocuieste viziunea anterioara, cnd fiecare stat dispunea de un anumit numar de voturi ce-i fusese conferit nu att n ratiunea respectarii stricte a criteriilor populatiei, ct ca urmare a unor consideratiuni de echilibru politic. Documentul final consacra institutia Presedintelui Consiliului Europei - la care ne-am referit -, a unei Comisii restrnse, dar o noutate o constituie specificarea dreptului fiecarei tari de a avea un comisar, chiar fara drept de vot. Rolul parlamentelor nationale este mentionat n special ca factor de "alerta", n cazul ncalcarii principiului subsidiaritatii. Sunt garantate drepturile cetatenilor europeni, iar Carta europeana devine o parte integranta a noului Tratat. O problema juridica de cea mai mare importanta este aceea daca prin adoptarea Constitutiei Europene - n forma sa acceptata prin reuniunea Consiliului European de la Salonic - au fost puse sau nu bazele unei federatii europene. Dupa cum se cunoaste si dupa cum am aratat si n cuprinsul prezentului manual, existenta statelor federale reprezinta un fenomen ce are explicatii istorice. n decursul timpurilor au existat diverse tipuri de confederatii dintre care singura care a subzistat n aceasta forma este confederatia elvetiana. Celelalte confederatii existente n istorie s-au transformat fie n state federale, ale caror componente beneficiaza numai de autonomie, iar nu de suveranitate, sau chiar n state unitare, conduse printr-un singur rnd de organe la nivel central. Din punct de vedere juridic exista importante deosebiri ntre confederatia de state si federatie. Confederatia prezinta urmatoarele caracteristici principale: a) stabilirea ei printr-un tratat; b) crearea unui organ comun, de obicei numit dieta, sub forma unei adunari deliberative avnd mai degraba caracterul unei conferinte diplomatice; c) limitarea puterii conferite confederatiei asupra statelor membre si nu asupra cetatenilor lor. Spre deosebire de confederatie, federatia de state este compusa din doua sau mai multe colectivitati care nu au, n genere, calitatea de subiecte de drept 94
"Le Monde", 13 iunie 2003, http://www.lemonde.fr/imprimer; a se vedea si Future EU, Constitutional Treaty, http://www.euractiv.com.bin/cgin.exe
142
international sau, daca li se recunoaste o asemenea calitate - cum a fost cazul cu participarea Republicii Belarus si Ucrainei ca membri fondatori ai Organizatiei Natiunilor Unite - o astfel de recunoastere este facuta pentru scopuri politice limitate, care nu se gasesc ntr-o legatura intima cu structura interna a federatiei. ntre aceste colectivitati se desfasoara raporturi de drept intern. n statul federal exista ntotdeauna o constitutie, aplicabila pe teritoriile tuturor statelor federate, care proclama, asa cum s subliniat, principiul potrivit caruia n caz de conflict -a ntre legile federale si legile statelor federate cele dinti primeaza. De asemenea, drepturile si libertatile politice ale cetatenilor tuturor statelor federale sunt reglementate, la nivel federal, prin legislatia adoptata de catre organele centrale. Mai mult, conflictele dintre statele federate sunt solutionate de catre curtile si tribunalele federale, si nu pe cale diplomatica sau prin recurs la organe de jurisdictie internationala. Prin structura sa constitutionala, statul federal se aseamana, n multe privinte, statului unitar. Profesorul Ion Deleanu releva faptul ca statele federate, pastrndu-si personalitatea juridica si relativa lor autonomie, se afla n relatii de complementaritate cu statul federativ: a) sub rezerva respectarii constitutiei statului federativ, fiecare stat federat are o ordine constitutionala proprie, consacrata n constitutia sa; b) sub rezerva aceleiasi conditii, statul federat are o legislatie proprie, emannd de la organele sale cu competenta normativa; c) are organe proprii legiuitoare, administrative si de justitie; d) populatia sa reprezinta un corp distinct, avnd cetatenia statului federat, integrata nsa n colectivitatea unificata a statului federativ; e) el este subiect de drept constitutional si, n anumite limite, este sau poate fi subiect de drept international; f) teritoriul sau constituie o entitate n cadrul teritoriului statului federativ; g) n conditiile precizate n constitutia statului federativ, statul federat participa la constituirea principalelor organe federative, la stabilirea ordinii constitutionale federative si a legislatiei comune 95. Dupa cum am aratat n Partea a II-a a manualului nostru, n prezent exemplele cele mai relevante de state federale existente sunt S.U.A. si Germania. Deosebirea fundamentala ntre acestea, din punctul de vedere al dreptului constitutional, consta n aceea ca S.U.A. este o republica prezidentiala, bazata pe respectul riguros al separatiei puterilor, n timp ce Germania este o republica parlamentara. n S.U.A., potrivit celui de al 10-lea amendament la Constitutie, "Acele puteri care nu au fost delegate de Constitutia S.U.A. si nici interzise de ea statelor, sunt rezervate acestora sau poporului". Pe de alta parte, trebuie mentionat ca n virtutea suveranitatii interne de care dispun, n S.U.A. statele federate au dreptul sa-si adopte fiecare propria constitutie. n Germania, Legea fundamentala din 1949 distinge - dupa modelul Constitutiei de la Weimar din 1919 - doua categorii de probleme, unele n care 95
"Le Monde", 13 iunie 2003, http://www.lemonde.fr/imprimer; a se vedea si Future EU, Constitutional Treaty, http://www.euractiv.com.bin/cgin.exe
143
Federatia are dreptul exclusiv de a legifera, cum sunt problemele apararii, afacerilor externe, nationalitatii federale, libertatii de circulatie, pasapoartelor, colaborarii n problemele politiei criminale, protectiei mpotriva activitatilor care compromit interesele R.F.G. n strainatate s.a. Alte probleme formeaza, n schimb, domeniul legislatiei "concurente", n care landurile au puterea de a legifera atta timp si n masura n care Federatia nu face uz de dreptul sau de a legifera. Examinarea atenta a textului Constitutiei Europene adoptat la Salonic evidentiaza faptul ca n actualul moment istoric nu se poate vorbi de o federatie. n sprijinul acestei opinii se pot invoca urmatoarele argumente: - n primul rnd, organele principale ale Uniunii Europene, astfel cum se cunoaste, nu seamana nici pe departe cu organele unei federatii si nici macar cu ale unei confederatii. Organe precum Comisia (care este organ supranational), Parlamentul (care este o expresie a vointei populare), coexistnd cu organe interstatale precum Consiliul European sau Consiliul Ministrilor, nu se ntlnesc la nivelul federatiei. Singurul element de apropiere l ar constitui - poate - Curtea de Justitie a Uniunii Europene, dar nici aceasta nu dispune de autoritatea unei Curti Federale de Justitie, ntruct competenta sa este strict determinata la problemele comunitare. - n al doilea rnd, principiile pe baza carora a fost elaborata Constitutia Europeana nu sunt nici ele asemanatoare cu principiile unei federatii. Nu exista dect o vaga asemanare ntre Amendamentul X din Constitutia S.U.A. sau art.30 din Legea fundamentala a R.F.G. si drepturile de care dispun statele europene n virtutea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii. - n al treilea rnd trebuie remarcat ca elementele componente ale federatiei sunt state nationale suverane, care si pastreaza suveranitatea si care nu si-au pierdut-o prin actul acceptarii tratatului constitutional. Mai mult dect att, Constitutia Europeana recunoaste dreptul de iesire din Uniune, drept pe care nu l au - n nici un caz statele membre ale unei federatii. Rezulta, asa dar, ca n actuala etapa a evolutiei relatiilor europene nu se poate vorbi nca de o federatie. Daca Napoleon spunea, la vremea sa, ca "federatia europeana va sosi mai devreme sau mai trziu, prin forta lucrurilor", acest deziderat nu va putea fi realizat dect concepnd viitoarea federatie ca o federatie a statelor natiuni, asa cum a aratat de altfel n luarile sale de cuvnt n cadrul Conventiei, n repetate rnduri, delegatia tarii noastre. Apreciind n ansamblu lucrarile Conventiei de la Bruxelles si documentul acceptat la Salonic, putem spune - fara a ezita - ca el reprezinta un pas important pe drumul apropierii dintre popoarele europene si al intensificarii colaborarii dintre ele. Traducerea n viata a principiilor si hotarrilor convenite depind nsa n foarte mare masura de interesul guvernelor, al popoarelor, de a depasi ct mai curnd vechile bariere si de a pune cu adevarat capat disensiunilor si nentelegerilor din trecut. Ideea europeana, pentru a fi ntradevar viabila si a se concretiza sub forma unui document acceptabil pentru toate statele, trebuie sa garanteze supletea mecanismelor, respectarea intereselor nationale, ntelegerea imperativului de a
144
corela permanent tot ce este national, specific, cu marile idei pe care promotorii gndirii europene le-au promovat timp de secole. Nu o federatie cu reguli stricte, ci o unitate n diversitate, acesta este viitorul Europei. n masura n care Constitutia Europeana va consfinti aceasta realitate ea va fi cu adevarat un document programatic de referinta. n conditiile n care cerintele respectarii suveranitatii, subsidiaritatii, intereselor nationale vor fi neglijate, nsusi procesul integrarii risca sa treneze n continuare, mult timp, iar documentul institutional sa-si piarda din substanta, nemaintrunind adeziunea entuziasta care s-a manifestat la nceputul elaborarii acestei opere de viitor. xxx
Perspectivele dezvoltarii Dreptului constitutional n contextul european reclama, n actualul moment istoric, cel putin cteva directii importante: - n primul rnd este necesara o precizare si o delimitare a competentelor ntre Uniunea Europeana si statele membre, delimitare ce trebuie efectuata cu maximum de acuratete, respectndu-se principiul subsidiaritatii si evidentiindu-se ca anumite competente ce tin exclusiv de statele nationale urmeaza sa fie transferate unui organism supranational; - n al doilea rnd este necesar a se asigura o sincronizare deplina a unor prevederi ale Constitutiei Europene cu prevederile constitutiilor nationale, eliminndu-se neconcordantele si asigurndu-se o mbinare armonioasa ntre prevederile generale stabilite la nivelul comunitatii si constitutiile nationale ale statelor membre; - n sfrsit, n al treilea rnd este necesar a fi elaborat un mecanism riguros, elastic, dar si eficient, de solutionare a eventualelor conflicte de interese, a divergentelor n ce priveste interpretarea unor texte ale Constitutiei Europene si ale constitutiilor nationale. O asemenea problema ar putea fi solutionata prin crearea unei Curti Constitutionale la nivel european sau prin conferirea unor prerogative de ordin constitutional actualei Curti de Justitie a Uniunii Europene. n aceasta ordine de idei se cuvine a fi studiate si modalitatile prin care Curtile Constitutionale ale statelor (sau organismele echivalente) vor colabora cu aceasta institutie europeana, dat fiind caracterul cu totul inedit al aspectelor pe care le mbraca constructia europeana n etapa actuala. Toate aceste aspecte, ca si multe altele, demonstreaza ca problema relatiei dintre dreptul constitutional intern si dreptul constitutional european este o problema de perspectiva, ce se cere nca studiata si n care solutiile urmeaza sa fie nca elaborate.
145
BIBLIOGRAFIE
A. LUCRARI DE SPECIALITATE Academie Internationale de Droit Constitutionnel. Droit Constitutionnel et mutations de la socit internationale, Recueil des cours, volume XI, XVII-e session, 6-21 iulie 2001. Mihai Badescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a doua, revazuta si adaugita, V.I.S. Print, Bucuresti, 2002. Angela Banciu, Istoria constitutionala a Romniei. Deziderate nationale si realitati sociale, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. Barbu Berceanu, Cetatenia, Monografie juridica, Editura ALL Beck, Bucuresti, 1999. Constanta Calinoiu, Drept constitutional si institutii politice, Societatea Ateneul Romn, Universitatea Ecologica Bucuresti, Bucuresti, 1999. - Gavril Iosif Chiuzbaian. Sistemul puterii judecatoresti, Editura continent XXI,Bucuresti, 2002 Dan Ciobanu, Victor Duculescu, Drept constitutional romn, Fundatia Universitara Hyperion, Universitatea Hyperion, Facultatea de Drept, Editura Hyperion XXI, Bucuresti, 1993. Nicolae Cochinescu, Organizarea puterii judecatoresti n Romnia. Instantele judecatoresti. Ministerul Public. jurisdictiile speciale, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1997. Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constitutia Romniei, comentata si adnotata, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992. Mihai Constantinescu, Alegerile parlamentare si prezidentiale, texte legale comentate, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992. Dumitru-Adrian Craciunescu, Radu Dan Badoiu, Aspecte fundamentale ale proiectului constitutional european, Arad, 2003. Ion Deleanu, Justitia constitutionala, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1995. Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice, Tratat, vol.I si II, Editura NOVA, Bucuresti, 1996. Ion Deleanu, Institutii si proceduri constitutionale, vol.I si II, Editura SERVO SAT, Arad, 1998. Ion Deleanu, Delegarea legislativa ordonantele de urgenta ale Guvernului, n Dreptul, anul XI, seria III-a, nr.9/2000, p.9-18. Ion Deleanu, Revizuirea Constitutiei propunerea legislativa a cetatenilor, n Dreptul, anul XI, seria IIIa, nr.11/2000, p.3-12. Ion Diaconu, Drepturile omului n dreptul international contemporan, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001.
146
Constantin C.Dissescu, Curs de drept constitutional, Bucuresti, 1915. Tudor Draganu, Drept constitutional si institutii politice, Tratat elementar, vol.I si II, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998. Tudor Draganu, Declaratiile de drepturi ale omului si repercursiunile lor n dreptul international public, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998. Tudor Draganu, Liberul acces la justitie, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Constitutia Romniei, comentata si adnotata, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1997. Victor Duculescu, Protectia juridica a drepturilor omului, mijloace interne si internationale, Editie noua, revazuta si adaugita, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998. Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Crestomatie de drept constitutional, vol.I si II, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998. Victor Duculescu, Constanta, Georgeta Duculescu, Drept constitutional comparat. Tratat , Editia III-a, vol.I si II, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002. Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Revizuirea Constitutiei,. Istoric, drept comparat, documente, opinii, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002. Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Tratat de teorie si practica parlamentara, vol.I si II, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. Victor Duculescu, Dreptul integrarii europene. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2003. Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Justitia europeana. Mecanisme, deziderate si perspective, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002. Marian Enache, Controlul parlamentar, Editura POLIROM, Iasi, 1998. Eleodor Focseneanu, Istoria constitutionala a Romniei, 1859-1991, Editura Humanitas, Bucuresti, 1998. Vasile Gionea, Studii de drept constitutional si istoria dreptului, Regia Autonoma Monitorul Oficial, vol.I (1993), vol.II (1994), vol. III (1995). Vasile Gionea, Nicolae Pavel, Curs de drept constitutional, Editura Holding Reporter, Bucuresti 1998. Cristian Ionescu, Drept constitutional si institutii politice, vol.I, Teoria generala a institutiilor politice, vol.II, Sistemul constitutional romn, editia II-a, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democratiei constitutionale, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1997. Cristian Ionescu, Dezvoltarea constitutionala a Romniei. Acte si documente, 1741-1991, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998.
147
Cristian Ionescu, Studii de drept constitutional, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. Antonie Iorgovan, Drept constitutional si institutii politice, Teorie generala, Editura J.L.Calderon, Bucuresti, 1994. Antonie Iorgovan, Constanta Calinoiu, Le bicameralisme en Roumanie entre la tradition et les exigences de lintegration europeenne, Comunicare, Academia Internationala de Drept Constitutional, Tunis, 2003. Valeriu Mangu, Contra Constitutia, Editura Sfera, Bucuresti, 2002. Dumitru Mazilu, Drepturile omului. Concept, exigente si realitati contemporane, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2000. Dumitru Mazilu Proclamatia Revolutiei romne, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1999. Petru Miculescu, Statul de drept, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998. Liliana Mihut , Despre pluralism n America, Editura Enciclopedica, Bucuresti, 1997. Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, Editia a IX-a revazuta, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1998. Ioan Muraru, Protectia constitutionala a libertatilor de opinie, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1999. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constitutionale, vol.I, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1995. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constitutionale, vol.II, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1998. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura ACTAMI, Bucuresti, 1999. Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Constitutiile romne, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1995. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Simina Tanasescu, Marian Enache, Gheorghe Iancu, Interpretarea Constitutiei. Doctrina si practica, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002. Adrian Nastase, Drepturile omului religie a sfrsitului de secol, Institutul Romn pentru Drepturile Omului, Bucuresti, 1992. Adrian Nastase, Drepturile omului. Societatea civila. Diplomatia parlamentara, Institutul Romn pentru Drepturile Omului, Bucuresti, 1994. P.P. Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Bucuresti, f.an. Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, 2 vol. Casa Scoalelor, Bucuresti, 1942-1943. Mihai T. Oroveanu, Istoria dreptului romnesc si evolutia institutiilor constitutionale, Editura Cerma, Bucuresti, 1992. Mihai T.Oroveanu, Constitutia Romniei din 1991 si istoria dreptului public romnesc, Editura Cerma, Bucuresti, 1998. Paula Pantea, Ministerul Public, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998.
148
Partidele politice, comunicari prezentate la seminarul stiintific din 21 decembrie 1992, organizat cu sprijinul Curtii Constitutionale, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1993. Sofia Popescu, Statul de drept n dezbaterile contemporane, Editura Academiei Romne, Bucuresti, 1998. Ion Predescu, Bianca Predescu, Mandatul de parlamentar si imunitatea parlamentara, Editura Scrisul romnesc, Craiova, 2002. Ion Rusu, Forma de guvernamnt, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1997. Ion Rusu, Drept constitutional si institutii politice, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001. Simina Elena Tanasescu, Principiul egalitatii n dreptul romnesc, Editura ALL Beck, Bucuresti, 1999. Elena Simina Tanasescu, Stefan Deaconu, Drept constitutional si institutii politice. Caiet de seminarii, Editura ALLBECK, Bucuresti, 2001. Iulian Teodoroiu, Drept constitutional si institutii politice, Universitatea Romno-Americana, Editura Silvi, Bucuresti, 1998. Florin Vasilescu, Constitutionalitate si constitutionalism , Editura National, Bucuresti, 1998. Ioan Vida, Procedura legislativa, Parlamentul Romniei, Bucuresti, 1999. Michel de Villiers, Dictionnaire du droit constitutionnel, 3e edition, Ed.Armand Colin, Paris, 2001. Monica Vlad, Ombudsman-ul n dreptul comparat, Editura SERVOSAT, Arad, 1998. Genoveva Vrabie, Drept constitutional si institutii politice contemporane, Editia a V-a, revazuta si ntregita, Editura Cugetarea, Iasi, 1999. Genoveva Vrabie, Etudes de Droit Constitutionnel, Institutul European, Iasi, 2003. Genoveva Vrabie (coord.), Les regimes politiques des pays de lU.E. et de la Roumanie, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 2002. STUDII, ARTICOLE, COMUNICARI Ion M.Anghel, Problema dublei cetatenii n legislatia romna, n Dreptul, anul X, seria III-a, nr.2/1999, p.3-14. - Constanta Calinoiu, Garantii ale drepturilor si libertatilor omului consfintite prin Legea de revizuire a Constitutiei Romniei, comunicare prezentata la Simpozionul stiintific De la Constitutia tranzitiei la Constitutia integrarii Euro-Atlantice, Senatul Romniei, octombrie 2003; Mihai Constantinescu, Modificarea procedurilor de solutionare a exceptiilor de neconstitutionalitate, n Dreptul, anul VIII, seria III-a, nr.11/1997, p.15-20.
149
Mihai Constantinescu, Ioan Vida, Promulgarea legii, n Dreptul, anul XI, seria III-a, nr.6/2000, p.38. Mihai Constantinescu, Ioan Vida, Procedura de investire a Guvernului, n Dreptul, anul XI, seria III-a, nr.11/2000, p.13-22. - Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan, Revizuirea Constitutiei Romniei, Explicatii si comentarii, Editura Rosetti, Bucuresti, 2003 Tudor Draganu, O problema veche, dar ntotdeauna noua a dreptului electoral: scrutinul uninominal sau cel de lista, n Fiat Justitia, ClujNapoca, nr.1/1997, p.33-38. Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Unele probleme teoretice si practice legate de existenta dreptului parlamentar, n Studii de drept romnesc, serie noua, anul 10(43) nr.1-2/1998, p.63-70. Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Consideratii privind institutia imunitatii parlamentare, n Revista cercului juridic banatean nr.10-1112/1997, p.64-69. Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Ratificarea tratatelor de la Maastricht si Amsterdam si unele implicatii pe planul dreptului constitutional, n Revista de Drept Comercial, serie noua, anul IX, nr.7-8/1999, p.65-71. Victor Duculescu, O tema de dezbatere ntre oamenii politici si juristii romni: modificarea Constitutiei, n Juridica, revista lunara de drept, publicatie a Editurii ALL Beck, anul I, nr.7, august 2000, p.249-253. Victor Duculescu, Cteva observatii n legatura cu structura bicamerala a Parlamentului si cu raporturile dintre cele doua Camere n Dreptul, anul XI, seria III-a, nr.9/2000, p.19-24. Victor Duculescu, Integrarea Romniei n Uniunea Europeana si eventualitatea unei reforme constitutionale, n Revista de Drept Comercial, anul X, nr.12/2000, p.57-67. Marian Enache, Cteva reflectii privind functiile Parlamentului, n Dreptul, anul IX, seria III-a, nr.7/1998, p.18-24. Ioan Les, Avocatul Poporului, institutie a statului de drept, n Dreptul, anul VIII, seria III-a, nr.7/1997, p.3-11. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Aprobarea ordonantei de urgenta, n Dreptul, anul IX, seria III-a, nr.7/1998, p.12-17. Corneliu-Liviu Popescu, Aplicarea n Romnia a Conventiei -cadru pentru protectia minoritatilor nationale, n Dreptul, anul XI, seria III-a, nr.4/2000, p.30-39. Corneliu Turianu, Imunitatea parlamentara, n Dreptul, anul X, seria III-a, nr.6/2000, p.22-24. B. ACTE NORMATIVE Constitutia Romniei, editata de Guvernul Romniei, Bucuresti, 2003 . Regulamentul Camerei Deputatilor din 24 februarie 1994, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.51 din 31 ianuarie 2001;
150
Regulamentul Senatului din 30 iunie 1993, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 58 din 2 februarie 2001; Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului, publicat n MonitorulOficialalRomniei nr.34 din 4 martie 1992; Legea contenciosului administrativ (nr.29/1990), n Monitorul Oficial al Romniei nr.122 din 8 noiembrie 1990; Legea pentru organizarea si functionarea Guvernului Romniei si a ministerelor (nr.90/2001) n Monitorul Oficial al Romniei nr.164 din 2 aprilie 2001. Legea pentru ncheierea si ratificarea tratatelor (nr.4/1991) n Monitorul Oficial al Romniei nr.5 din 12 ianuarie 1991; Legea cetateniei romne (nr.21/1991), republicata n Monitorul Oficial al Romniei nr.98 din 6 martie 2000; Legea privind siguranta nationala a Romniei (nr.51/1991), n Monitorul Oficial al Romniei nr.163 din 7 august 1991; Legea administratiei publice locale (nr.215/2001) n Monitorul Oficial al Romniei nr.204 din 23 aprilie 2001. Legea privind alegerile locale (nr.70/1991), republicata n Monitorul Oficial al Romniei nr.79 din 18 aprilie 1996, modificata si completata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2000, publicata n Monitorul Oficial al Romniei nr.240 din 31 mai 2000; Legea privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale (nr.47/1992), republicata n Monitorul Oficial al Romniei nr.187 din 7 august 1997; Legea audiovizualului (nr.48/1992) n Monitorul Oficial al Romniei nr.104 din 25 mai 1992, modificata si completata prin Legea privind aprobarea Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr.48/1999, (Monitorul Oficial al Romniei nr.354 din 28 iulie 2000); Legea pentru alegerea Camerei Deputatilor si a Senatului (nr.68/1992) n Monitorul Oficial al Romniei nr.164 din 16 iulie 1992, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2000, (Monitorul Oficial al Romniei nr.240 din 31 mai 2000) si Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.129/2000, (Monitorul Oficial al Romniei nr.311 din 5 iulie 2000); Legea pentru alegerea Presedintelui Romniei (nr.69/1992) n Monitorul Oficial al Romniei nr.164 din 16 iulie 1992, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2000, (Monitorul Oficial al Romniei nr.240 din 31 mai 2000) si Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.129/2000, (Monitorul Oficial al Romniei nr.311 din 5 iulie 2000); Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale n Monitorul Oficial al Romniei nr.150 din 7 august 1992; Legea pentru organizarea judecatoreasca (nr.92/1992), republicata n Monitorul Oficial al Romniei nr.259 din 30 septembrie 1997, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.179/1999, (Monitorul Oficial al Romniei nr.559 din 17 noiembrie 1999), Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.15/2000,
151
(Monitorul Oficial al Romniei nr.111 din 14 martie 2000) si Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.113/2000 (Monitorul Oficial al Romniei nr.311 din 5 iulie 2000); Legea privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi (nr.94/1992), republicata n Monitorul Oficial al Romniei nr.116 din 16 martie 2000; Legea pentru nfiintarea, organizarea si functionarea Consiliului Legislativ (nr.73/1993) n Monitorul Oficial al Romniei nr.260 din 5 noiembrie 1993; Hotarrea Birourilor permanente ale Camerei Deputatilor si Senatului privind aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a Consiliului Legislativ si a nomenclatorului de functii (nr.1/1996) n Monitorul Oficial al Romniei nr.43 din 29 februarie 1996; Legea partidelor politice (nr.14/2003) n Monitorul Oficial al Romniei nr.25 din 17 ianuarie 2003. Legea privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului (nr.35/1997), n Monitorul Oficial al Romniei nr.48 din 20 martie 1997; Legea privind organizarea si functionarea Consiliului Economic si Social (nr.109/1997) n Monitorul Oficial al Romniei nr.141 din 7 iulie 1997; Legea privind exercitarea initiativei legislative de catre cetateni (nr.189/1999) n Monitorul Oficial al Romniei nr.611 din 14 decembrie 1999; Legea privind organizarea si desfasurarea referendumului (nr.3/2000) n Monitorul Oficial al Romniei nr.84 din 24 februarie 2000. Legea privind regimul strainilor n Romnia (nr.123-2001) n Monitorul Oficial al Romniei nr.168 din 3 aprilie 2001. Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romniei nr.107/2001 privind frontiera de stat a Romniei, n Monitorul Oficial al Romniei nr.352 din 30 iunie 2001. C. CULEGERI DE DECIZII ALE CURTII CONSTITUTIONALE Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarri 1992-1993, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1994; Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarri 1994, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1995; Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarri 1995, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1995; Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarri 1995-1996, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1997; Curtea Constitutionala, Culegere de decizii si hotarri 1997, Editura National, 1998; Jurisprudenta Curtii Constitutionale, 1992-1997, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1998;
152
Curtea Constitutionala, Decizii de constatare a neconstitutionalitatii 1992-1998, Editura Militara, Bucuresti, 1999; Curtea Constitutionala, Decizii si hotarri 1999, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 2000. DOCUMENTE INTERNATIONALE Carta Organizatiei Natiunilor Unite, Traducere n limba romna, editata de Centrul de Informare al O.N.U. pentru Romnia; Declaratia Universala a Drepturilor Omului, n Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Crestomatie de drept constitutional, vol.I si II, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998, p.122-128; Carta de la Paris pentru o noua Europa, textul publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.181 din 9 septembrie 1991 sau n Culegerea citata, p.192195; Statutul Consiliului Europei, n Monitorul Oficial al Romniei nr.238 din 4 octombrie 1993; Conventia pentru apararea drepturilor si a libertatilor fundamentale si protocoalele aditionale, n Monitorul Oficial al Romniei nr.135 din 31 mai 1994 sau Crestomatie de drept constitutional, vol.I p.129-145; Conventia pentru apararea drepturilor omului si libertatilor fundamentale, amendata prin Protocolul nr.11 n Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.307-324; Pact international cu privire la drepturile civile si politice, n Victor Luncan, Victor Duculescu, Drepturile omului. Culegere de documente internationale si acte normative de drept international, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1993; Protocolul facultativ al Pactului international cu privire la drepturile civile si politice, n Monitorul Oficial al Romniei nr.143 din 30 iunie 1993; Pact international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale, n Drepturile omului. Culegere de documente internationale si acte normative de drept intern, p.62-70; Actul final al Conferintei pentru securitate si cooperare n Europa (Helsinki)1 august 1975, n aceeasi culegere, p.91-102; Declaratia privind drepturile persoanelor care fac parte din minoritatile etnice, nationale sau religioase si protectia identitatii acestora (Copenhaga 1990) n Crestomatie de drept constitutional, vol.1, p.175-191; Documentele conferintei la nivel nalt pentru Securitate si Cooperare n Europa (Helsinki, 9-11 iulie 1991) n Monitorul Oficial al Romniei nr.312 din 3 decembrie 1993;
153
Carta sociala europeana, revizuita, n Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.357-387; Carta europeana a autonomiei locale, n Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.388-395; Carta europeana a limbilor regionale sau minoritare, n Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.396-411; Conventia-cadru pentru protectia minoritatilor nationale, n Monitorul Oficial al Romniei nr.82 din 4 mai 1995 sau n Manualul Consiliului Europei, Centrul de Informare si documentare al Consiliului Europei la Bucuresti, Bucuresti, 1999, p.412-439.

Ion Deleanu, Drept Constituţional Şi Instituţii Politice - Tratat I

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Ion Deleanu, Drept Constituţional Şi Instituţii Politice - Tratat I

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

SISTEME CONSTITUTIONALE CONTEMPORANE

Tudor Draganu, op.cit., pag.8-9.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

CONSTITUTIA ROMNIEI DIN 1991

CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

Ion Deleanu, Op.cit., vol.II, pag.66

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

CAPITOLUL III DREPTURILE, LIBERTATILE SI NDATORIRILE FUNDAMENTALE ALE CETATENILOR ROMNIEI

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

legile interne contin dispozitii mai favorabile.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

Sectiunea 5 Statutul deputatilor si al senatorilor

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

Sectiunea 1 Rolul si locul Presedintelui Republicii n sistemul organelor statului

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

CAPITOLUL VII ADMINISTRATIA PUBLICA LOCALA

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

Mircea Preda, op.cit., Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1996, pag.286.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

CAPITOLUL VIII AUTORITATEA JUDECATOREASCA

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

Nicolae Titulescu, Reflectii, Editura Albatros, Bucuresti, 1985, pag.5.

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE

DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE