DEFICITE BUGETARE I DATORIA PUBLIC

Bogdan Andrei MOLDOVAN Alexandru PAVEL HOGYE Mihaly

Bogdan Andrei MOLDOVAN Asist. univ. drd., Departamentul de Administraie Public, Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii, Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romnia Tel.: 0040-264-431.361 E-mail: moldovan@apubb.ro Alexandru PAVEL Cadru didactic asociat, drd., Departamentul de Administraie Public, Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii, Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romnia Tel.: 0040-264-431.361 E-mail: alexpavel@apubb.ro
Budgetary Decits and Public Debt

HOGYE Mihaly Prof. univ. dr., Departamentul de Politici Publice i Abstract Management, Facultatea de Economie, Universitatea Corvinus, In the recent years, in the context of the global Budapesta, Ungaria economic crisis, governments are confronted with Tel: 0036-1-482-5093 high levels of scal decits and accumulating E-mail: mihaly.hogye@uni-corvinus.hu
public debt. Therefore, it is justiable to question the negative effects and the path towards future economic growth. This paper makes a short evaluation of the main macroeconomic indicators of the Romanian economy and attempts to identify the main theoretical approaches in the literature regarding the effects of decits and debt. Key words: decits, public debt, crowding out effect, outlays, income, budget, budgetary system

Revista Transilvan de tiine Administrative 2 (26)/2010, pp. 55-66

55

Perioada anilor receni n care statele se confrunt cu o profund criz economic este caracterizat de o cretere semnificativ a nivelurilor deficitelor bugetare i datoriei publice. n condiiile unei perioade prelungite de descretere economic este justificat a ne pune mai multe ntrebri legate de posibilele efecte negative ale deficitelor, modului n care datoria public ne afecteaz i va afecta generaiile viitoare i calea spre o viitoare i solid cretere economic. Lucrarea de fa ncearc s identifice principalele riscuri legate de nivelul deficitului bugetar i cel al datoriei publice, precum i s identifice posibile ci spre o cretere economic solid, analiznd modele teoretice i exemple viabile ale practicii abordrii situaiilor economice dificile. Totodat, aceast lucrare face o succint evaluare a situaiei n care se afl ara noastr n aceast perioad, i dorete s analizeze dac o parte din msurile de reducere a cheltuielilor publice luate de guvernani pot avea un efect benefic pe termen lung i care sunt condiionalitile n acest sens. 1. Abordri teoretice ale problematicii deficitului i datoriei publice coala clasic de finane considera c deficitele au un impact negativ asupra economiei i privea deficitul bugetar ca dublu pericol: pericolul bancrutei pentru stat (situaie n care statul devine insolvabil i nu-i mai poate onora obligaiile) i ntreinerea inflaiei pentru c statul se angajeaz la cheltuieli mari neproductive, pune n circulaie bani suplimentari fr ca pe pia s apar bunuri i servicii, rezultnd de aici inflaie. Concepia conservatoare consider deci ca vital reducerea deficitelor fiscale. n momentul n care guvernele au de-a face cu un deficit bugetar, prin prisma faptului c acestea cheltuie mai mult dect produc nivelul naional al economisirii scade, cu un efect imediat asupra nivelului investiiilor, care, la rndul su va influena negativ creterea economic. ntre timp, optica asupra acestor teme s-a schimbat, iar n concepia colii moderne este eronat a privi doar la efectele deficitului bugetar, acesta fiind doar o pies dintrun tablou mai larg, mai cuprinztor al modului n care guvernul alege s strng i s cheltuiasc fondurile. Mankiw (2008, p. 536) consider c ngrijorarea singular asupra deficitului bugetar este periculoas pentru c distrage atenia de la diferite alte politici care redistribuie veniturile ntre generaii. Efectele deficitului i datoriei O explicare a efectelor nu poate fi fcut fr a identifica legtura ntre deficit i datorie public. Deficitul bugetar reprezint o variabil a fluxurilor, n timp ce datoria public reprezint o variabil a stocurilor (Liebermann i Hall, 2010, p. 736). De fiecare dat cnd la sfritul anului statul se confrunt cu deficit bugetar, acesta necesit fonduri pentru finanare, afectnd astfel nivelul datoriei publice. coala clasic vedea ca principale efecte negative ale deficitului nivelul sczut al investiiilor i nivelul ridicat al ratelor dobnzii, ceea ce ulterior a fost transpus de ctre literatura de specialitate n aa-numitul efect de eviciune (crowding out). 56

Efectul de eviciune apare odat cu modificrile nivelului dobnzilor. Deoarece deficitul reprezint n fapt economisire public negativ, se micoreaz nivelul naional al economiilor. n momentul n care guvernul crete cererea pentru mprumuturi, rata dobnzilor preul creditului va crete. Odat cu aceast cretere, investiiile private devin mai scumpe, iar tentaia de a le efectua scade (Rosen, 1998, pp. 431-432). Observm deci c asumpia general este c datoria public afecteaz n principal investiiile private. Aadar, nivelul redus al economiilor naionale are un efect asupra ratelor dobnzii care vor crete, iar nivelul investiiilor va scdea. Drept efect, un nivel sczut al investiiilor duce, n timp, la scderea stocului de capital, iar acest lucru va afecta negativ productivitatea muncii, salariul real i producia de bunuri i servicii (Mankiw, 2008, p. 535). Comparativ cu situaia deficitului, modelul neoclasic al efectelor datoriei publice susine c atunci cnd guvernele iniiaz un proiect, fie el finanat din impozite sau din mprumuturi, sunt luate resurse de la dispoziia sectorului privat. Ideea principal ar fi c n momentul utilizrii finanrii din impozite, marea parte a resurselor sunt dislocate n dauna consumului. n momentul n care se mprumut, concureaz pentru fonduri cu indivizi sau cu firmele care vor acei bani pentru propriile proiecte de investiii (Rosen, 1998, p. 433). Totui, n perioada contemporan, unii autori sunt de prere c efectul de crowding out este rareori att de puternic nct s anuleze ntregul efect expansionist al chetuielilor publice, un stimul economic net rmnnd (Baumol i Blinder, 2009, p. 695). O alt opinie care ncearc s pondereze efectele deficitelor asupra ratelor dobnzilor este cea a lui Rosen (1998, pp. 431-432), care consider c, datorit multitudinii variabilelor care pot, foarte probabil, afecta nivelurile ratelor dobnzilor, lucrurile sunt puin mai complicate i nu pot fi explicate doar prin modificarea uneia dintre acestea. Dac pe termen scurt, unul din principalele efecte ale deficitului este efectul de eviciune, pe termen lung, nivelurile substanial mai mari, mai persistente i mai nesustenabile ale datoriei publice pot ajunge n cele din urm s exercite presiuni sporite asupra surselor interne disponibile i a surselor strine de fonduri mprumutabile (Hubbard apud Greenspan, 2008, p. 246). Astfel, un nivel al datoriei care crete prea repede pentru o perioad de timp, mai repede dect PIB-ul nominal, va impune un cost de oportunitate n viitor. Acest cost va fi fie o sarcin fiscal permanent ridicat n viitor, fie o perioad de inflaie, fie o perioad n care statul i va reduce cheltuielile (Liebermann i Hall, 2010, p. 741). n ceea ce privete sursele strine de fonduri mprumutabile, finanarea deficitului bugetar pune n discuie credibilitatea guvernelor i abilitatea acestora de a se ndatora. Statele pot s i susin deficitele atta timp ct au capacitatea de a obine noi mprumuturi. Roubini i Setser (2004, p. 37) consider c un guvern credibil poate avea deficite crescute odat confruntate cu perioade de criz fr s-i fac griji asupra solvabilitii ulterioare. Totui, dac datoria public crete mult prea repede, pentru o perioad prea lung de timp, exist riscul teoretic de a atinge limita creditului statului acel nivel al datoriei 57

care i-ar face pe creditori s se ndoiasc de posibilitatea ca statul s-i plteasc n continuare dobnzile. n acest caz statul ar flirta cu dezastrul: o mic cretere a nivelului datoriei n PIB ar putea duce la o sistare a viitoarelor mprumuturi ori la impunerea de ctre creditori a unor rate a dobnzilor prohibitive pentru a compensa riscul crescut. Fr a avea la ndemn posibilitatea de a se mprumuta la un nivel rezonabil al ratelor dobnzilor, bugetul trebuie s fie echilibrat imediat (Liebermann i Hall, 2010, p. 742). Dac coala clasic vedea deficitul i datoria public o ameninare real la adresa economiilor naionale, optica zilelor noastre asupra acestora este diferit. O opinie interesant n privina deficitului i datoriei este cea exprimat de Mankiw (2008, p. 537): ...criticii deficitului bugetar susin c datoria guvernamental nu poate s continue s creasc la nesfrit, dar, n fapt, poate. La fel cum banca evalueaz o aplicaie pentru un mprumut, ar trebui s judecm povara datoriei guvernamentale n funcie de venitul naional. Creterea populaiei i progresul tehnologic determin o cretere a economiei n timp. Drept rezultat, capacitatea statului de a plti dobnda aferent datoriei guvernamentale crete de asemenea. Aceeai opinie o mprtesc i Liebermann i Hall (2010, p. 736). n opinia acestora ... ceea ce ngrijoreaz foarte mult lume legat de creterea datoriei publice este sentimentul c ntr-o zi va trebui s o pltim toat. Dar chiar dac putem alege s o pltim toat odat, nu trebuie s o facem. Niciodat. Mai mult, n opinia acestora nu este nimic n neregul ca aceasta s creasc n fiecare an. Autorii vin n sprijinul acestei afirmaii utiliznd ca argument situaia unor mari companii multinaionale. Datoria acestora continu s creasc n fiecare an, iar acestea nu dau impresia c ar avea intenia s plteasc suma mprumutat iniial. Motivul pentru care acestea nu-i pltesc datoriile este acela c ele cred c pot utiliza mai bine fondurile de care dispun prin investiii n echipamente noi, n cercetare i dezvoltare. Toate aceste observaii se aplic i guvernelor. Acestea pot s se comporte asemenea marilor companii i s nu-i plteasc datoriile i s le rostogoleasc. n fapt, consider autorii, guvernele ar face un serviciu cetenilor dac nu ar plti datoria i dac banii cu care ar plti-o ar putea fi mai bine folosii. Atta timp ct datoria guvernamental crete ntr-un ritm mai sczut dect Produsul Intern Naional, nu ar fi nimic care s mpiedice creterea la nesfrit a datoriei guvernamentale (Mankiw, 2008, p. 537). n spe, n cazul n care PIB-ul crete mai mult dect creterea dobnzilor la datoria public statul poate plti dobnda fr a fi nevoit s recurg la creterea impozitelor (Liebermann i Hall, 2010, p. 736). Adevrata grij pe care guvernul trebuie s o aib, spun Liebermann i Hall, este legat de dobnzile aferente datoriei publice care trebuie pltite n fiecare an. Acestea trebuie s fie pltite din veniturile statului provenite din impozite (Liebermann i Hall, 2010, p. 739). Ca exemplu: dac plile anuale de dobnd cresc cu un anumit procent, s spunem 7%, atunci guvernul va trebui s colecteze cu 7% mai multe 58

fonduri la buget. Un mprumut folosit pentru a plti dobnzile ar reprezenta doar o amnare a problemei. Dobnzile viitoare ar deveni i mai mari i pn la urm plata acestora va trebui acoperit pe seama creterii impozitelor. n opinia lui Liebermann i Hall (2010, p. 740), o regul minim pentru o guvernare responsabil spune c datoria public nu ar trebui s creasc mai rapid dect PIB-ul nominal. De fiecare dat cnd aceast regul este nclcat procentul datoriei publice din PIB va crete, la fel i raportul dobnzilor n PIB, urmnd ca sarcina fiscal asupra cetenilor (impozite/PIB) s creasc la rndul ei. Punctele de vedere exprimate mai sus nu ar trebui s duc la concluzia c orice nivel al datoriei ar fi prudent. Roubini i Setser (2004, p. 37) consider c apelul la mprumuturi ar putea avea un efect mai degrab negativ, deoarece datorit posibilitii de a apela la aceast soluie se va ajunge la o exagerare a tendinei de a acumula datorie guveramental i de a ine bugetul n deficit. 2. Indicatorii macroeconomici ai deficitului i datoriei Dup trecerea n revist a efectelor i punctelor de vedere referitoare la deficite i datorie public este just a evalua rezultatele Romniei din aceast perspectiv. Principalii indicatori macroeconomici pe anul 2009 arat c Romnia se confrunt cu o situaie economic dificil. Tabel 1: Indicatorii macroeconomici ai Romniei
2006 Evoluia PIB (% din PIB) Decit (-) / surplus (+) bugetar (milioane RON) Decit (-) / surplus (+) bugetar (% din PIB) Cheltuieli (% din PIB) Venituri (% din PIB) Datoria public (milioane RON) Datoria public (% din PIB) 7,9 -7.474 -2.2 35.3 33.1 42.583 12.4 2007 6,3 -10.438 -2.5 36.0 33.5 52.292 12.6 2008 7,3 -27.931 -5.4 37.6 32.1 68.532 13.3 2009 -7,1 -40.791 -8.3 40.4 32.1 116.526 23.7

Sursa: Eurostat Press Office, 2010 Datele Institutului European de Statistic arat c economia Romniei se situeaz pe un trend descendent cu o scdere de 7,1% a Produsului Intern Brut i cu un deficit bugetar de 8,3% la nivelul lui 2009. Dac la nivelul anilor 2007-2008 nivelul datoriei publice se situa n jurul a 13% din PIB, se observ o cretere a datoriei publice cu 70% n 2009, avnd ca principal cauz mprumutul contractat de statul romn de la FMI i Comisia European. 59

Legile economice spun c, n momentul n care economia ntr n recesiune, ncasrile din impozite scad automat, deoarece veniturile populaiei i profiturile ntreprinderilor sunt afectate de scderea economic (Mankiw, 2008, p. 535). Scderea nivelului veniturilor din impozite apare chiar dac nu se modific nivelul impunerii (Liebermann i Hall, 2010, p. 736). Uitndu-ne la indicatorii referitori la nivelul veniturilor, raportat la PIB se observ c acesta a sczut ncepnd cu 2008 fa de anii anteriori i a rmas constant dup aceea. n sum brut ns veniturile, concomitent cu PIB-ul au sczut puternic la nivelul lui 2009 fa de 2008. Cheltuielile publice ns au crescut ca procentaj din PIB. Una dintre explicaiile teoretice ale acestui fapt ar fi c fluctuaiile economice afecteaz att transferurile, ct i veniturile din impozite. Aceste schimbri reprezint automatisme, ele apar indiferent de modificrile politicilor guvernamentale. Odat cu creterea omajului fondurile guvernamentale destinate asigurrilor de omaj cresc, odat cu creterea nivelului asistenei sociale pentru persoanele cu venituri reduse, deoarece din ce n ce mai multe persoane se vor ncadra n limitele prevzute de lege pentru a beneficia de ajutor social (Liebermann i Hall, 2010, p. 736). O alt motivaie a nivelului ridicat al cheltuielilor publice o reprezint sistemul naional de pensii ale crui deficite anuale sustrag resurse bugetare importante i a crui reform este vital. n acest context, pare firesc a ne ntreba ct de dificil este situaia n care se afl Romnia. Comparativ, n Uniunea European, media deficitelor fiscale a crescut de la 2,3% din PIB la nivelul lui 2008, la 6,6% n 2009, iar a datoriei publice a crescut de la 61,6% din PIB n 2008 la 73,6% n 2009. Putem observa deci o tendin general de cretere a deficitelor precum i a datoriei publice. Observm c nivelurile deficitelor nu difer semnificativ, ceea ce confirm generalizarea crizei la nivelul UE. Exist situaii cnd deficitul bugetar este perfect justificat, una dintre ele fiind perioadele n care economia se confrunt cu o descretere temporar (Mankiw, 2008, p. 535), 2009 fiind pentru Romnia un an cu o contracie a PIB-ului de 7,1%. Comparnd situaia datoriei publice, observm un nivel mediu de 73,6% din PIB la nivelul UE, pe cnd n Romnia acesta este de 23,7%. Cu toate ngrijorrile referitoare la creterea datoriei publice n 2009 fa de 2008, Romnia nc se afl la un nivel confortabil ca procent din PIB i n opinia noastr datoria public nc nu constituie un motiv de ngrijorare. Totui precauia trebuie s fie cuvntul de ordine n viitor deoarece, n rile aflate n curs de dezvoltare, lipsa de msur n mprumutarea i cheltuirea fondurilor guvernamentale produce hiperinflaie i dezastru economic (Greenspan, 2008, p. 246). Dac nivelul datoriei publice nu reprezint un motiv de ngrijorare, altfel st situaia n ceea ce privete nivelul veniturilor n PIB, cifrate la un procent de 32,1% din PIB i gravitnd n jurul a 33% n ultimii ani, cel mai mic din Uniunea European, unde media veniturilor n PIB este de 44,4%.

60

3. Reducerea nivelului deficitelor ncercnd s gsim o cale de urmat pentru a vedea care este modalitatea de a reduce deficitele bugetare, putem arunca o privire asupra unui set de politici pe care l putem relativ asemna cu ceea ce se ntmpla azi n cazul rii noastre. Statele Unite ale Americii s-au confruntat n anii 1970 1980 cu o perioad n care nivelul datoriei publice cretea ntr-un ritm mai ridicat dect PIB-ul nominal. Principala politic era cea de reducere a cheltuielilor bugetare, iniiativ cunoscut i sub numele de the cutback process. Principalele metode folosite n procesul de reducere a cheltuielilor publice efectuate de ctre instituii erau nghearea bugetelor, reducerea angajrilor, reducerea nivelurilor transferurilor, creterea taxelor, restrngerea condiiilor de eligibilitate pentru beneficiarii diferitelor programe, impunerea unor noi metode de analiz a programelor (Savage i Schwartz, 1999, pp. 535-536). Efectele acestei politici nu au fost ns cele ateptate, ceea ce este cunoscut sub denumirea de paradoxul reducerilor bugetare. Astfel, n ciuda repetatelor reduceri de alocri bugetare cheltuielile federale i deficitul bugetar au continuat s creasc. Acest paradox avea la baz, n opinia lui Allen Schick, cel puin 3 surse: dinamica cheltuielilor bugetare, aritmetica politic utilizat la msurarea reducerilor i trucurile bugetare care au umflat raportrile referitoare la economiile fcute (Schick, 1986, p. 29). ncercnd s facem o paralel cu situaia Romniei, n cazul msurilor de reducere a cheltuielilor publice luate de guvern la sfritul lui 2009 i de-a lungul anului 2010 (din care amintim reducerea salariilor n domeniul public, reducerea personalului din instituiile publice) cel puin 2 surse din cele 3 amintite mai sus sunt valide i n cazul nostru. Este uor de observat cum administraiile locale care au fost nevoite s-i reduc personalul au apelat la diverse tertipuri pentru a salva locurile de munc, precum transformarea unor direcii sau servicii n societi comerciale avnd ca acionar principal sau unic nsi instituia n cauz. Un alt truc utilizat este cel al reducerii posturilor. Majoritatea organigramelor instituiilor publice aveau o sumedenie de posturi neocupate care ns erau prevzute n buget (ca o surs pentru ulterioare acordri de prime din fondurile de salarii). Reducerea personalului s-a fcut n principal n detrimentul acestor posturi. Rezolvarea problemei Statelor Unite a venit odat cu anii 1990, moment n care deficitul a fost micorat gradual cu ajutorul unor politici de cretere a impozitelor i limitarea strict a creterii nivelului cheltuielilor guvernamentale (Liebermann i Hall, 2010, p. 741). Aceast politic public a avut ca efect reducerea cererii agregat. Totodat politica Rezervelor Federale a fost una expansionist astfel nct a reuit s menin ratele dobnzilor suficient de reduse nct s diminueze efectele reducerii cererii (Baumol i Blinder, 2009, p. 685). Trebuie menionat, totui, c acea perioad a fost una de expansiune economic prelungit. Vorbind despre perioada anilor 1990 ai economiei americane Stiglitz consider, la fel ca i autorii citai mai sus, c 3 elemente au stat la baza politicilor de reducere a deficitului: limitarea creterii cheltuielilor guvernamentale, o economie puternic i creterea impozitelor pentru persoanele cu venituri ridicate (Stiglitz, 2000, p. 779). 61

Acest ultim element amintit de Stiglitz ne face s ne punem ntrebarea dac sistemul actual de impozitare a veniturilor n Romnia, cu o cot proporional de 16%, i poate dovedi eficiena n perioada ce va urma. tim c principalele raiuni de existen a acestui tip de impozitare a fost eficiena n atragerea investiiilor i creterea bazei de impozitare prin atragerea ctre zona fiscalizat a celor care evazionau statul datorit nivelului prea mare al cotei de impunere (n special e vorba despre munca la negru). Totui este necesar o analiz care s arate n ce msur, de la momentul 2005 al modificrii sistemului de impozitare, impozitul i-a atins scopurile, iar statul a reuit s-i fortifice instituiile care combat evaziunea fiscal, astfel nct o revenire la o modalitate de impozitare echitabil, bazat pe un impozit difereniat n funcie de capacitatea contributiv, poate fi repus n funciune cu efecte pozitive asupra nivelului veniturilor bugetare. Privind lucrurile dintr-o perspectiv mai ampl, nu doar a efectelor imediate pe care politica de reducere a cheltuielilor bugetare le-a avut perioada anilor 1970-1980 a semnalat nceputul sfritului aa-numitei bugetri incrementale. Wildawski i Calden (1997) subliniau c principala caracteristic a incrementalismului era c factorul determinant al bugetului pentru anul n cauz este bugetul de anul anterior, iar cea mai mare parte a bugetului anului anterior este produsul deciziilor anterioare. n opinia acestora, bugetul poate fi conceput ca un iceberg: de departe cea mai mare parte a acestuia se afl dedesubt, n afara oricrui control. Muli itemi sunt standard, doar reluai n fiecare an cu excepia cazurilor n care exist un motiv special pentru a-i nltura. Bugetele instituiilor nu erau aproape niciodat revizuite anual n ntregul lor, n sensul reconsiderrii valorilor cheltuielilor necesare eventualelor programe comparativ cu alternativele posibile. n schimb, ele se bazeaz pe bugetul anului anterior, cu o atenie special acordat unei arii nguste de creteri sau descreteri ale bazei existente. Atenia este ndreptat asupra unui numr redus de itemi pentru care se d btlia bugetar. Realitatea politic reine atenia asupra unor itemi n cazul crora pot face ceva cteva programe noi sau posibile reduceri n altele vechi (Wildawsky i Caiden, 1997, p. 45). Perioada aceasta a incrementalismului este asociat cu bugetarea funcional sau aa numitele bugete line-item care stau i la baza sistemului bugetar romnesc de foarte mult vreme. Bugetele funcionale reprezint cea mai larg rspndit metod de elaborare a bugetelor. n principiu exist cte o linie bugetar pentru fiecare tip de cheltuial i o numerotare aferent pentru le putea urmri. ntr-o astfel de metod de elaborare a bugetului, decidenii cunosc doar aproximativ costurile unor asemenea funcii, cum ar fi sntatea, educaia etc., iar evaluarea prioritilor se face n termeni foarte generali. Practic, astfel de bugete sunt orientate n procesul de elaborare, pe input-urile (cheltuieli) raportate de la nivelele ierarhic inferioare care sunt centralizate, iar la nivelele superioare se iau deciziile pe baza unei analize de cost. Se poate observa foarte uor lipsa de interes asupra output-urilor (rezultatelor) i asupra viziunii strategice n procesul de elaborare a bugetului. Nevoia unor metode alternative de elaborare a bugetelor a aprut ca o consecin a slbiciunilor sistemului funcional. Irene Rubin (apud Shah, 2007, p. 143) identific 62

mai multe din punctele slabe ale acestei metode. Astfel, n opinia sa, cel mai important dezavantaj ar fi dat de inflexibilitatea acestui sistem. Astfel, dac un manager supraestimeaz sau subestimeaz anumite cheltuieli, i va fi dificil de a transfera fondurile de la o linie ctre alta fr a lsa impresia de management defectuos sau cheltuire nejustificat a resurselor; totodat, managerul are la dispoziie un grad redus de discreie odat cu nceperea exerciiului bugetar, n special n cazul apariiei unor circumstane neprevzute. O alt critic adus modelului este legat de procesul de luare a deciziei care pare focusat pe chestiuni marginale (de exemplu dac volumul unor consumabile pixuri, hrtie de copiator etc. este suficient sau dac s-a modificat fa de anul anterior) n dauna aplecrii asupra eficienei i eficacitii unui program. Pe lng aceste neajunsuri, acest buget funcional presupune un volum ridicat, motiv pentru care este dificil de urmrit de ctre cititorii interesai. Bazndu-se pe alocarea creditelor bugetare n funcie de anumite categorii specifice de cheltuieli, metoda bugetului funcional pierde din vedere eficiena i eficacitatea politicii bugetare. Practic, bugetarea funcional se axeaz pe o analiz de cost (cantitativ) a funciilor (scopurilor) de atins i, mai puin, pe o analiz calitativ a rezultatelor (obiectivelor) realizate prin exercitarea acestor funcii. Sfritul perioadei incrementalismului s-a reflectat n dezvoltarea unor noi metode de elaborare a bugetelor precum bugetarea baz-zero i bugetarea pe programe. Bugetarea incremental depindea foarte mult de creterea gradual a bugetului, ns odat cu reducerile de cheltuieli, guvernanii i managerii publici au fost confruntai cu descreteri i implicit cu reduceri decrementale ale cheltuielilor. Decrementalismul clamat de Schick (1986) presupunea redistribuirea unei plcinte din ce n ce mai mici, ceea ce a generat o lupt pentru resurse din ce n ce mai acerb. Toate modificrile pe care acest proces de reduceri ale cheltuielilor bugetare le-au produs au fcut ca sectorul public american s se asemene din ce n ce mai mult cu cel privat, n special datorit apariiei nevoii de a concura pentru resurse i clieni, iar n unele cazuri datorit existenei unei reale posibiliti ca ageniile s fie suprimate. Schimbrile petrecute n managementul public i n procesul bugetar i-au forat pe decideni s ia n considerare costurile reale i pe termen lung ale programelor i cheltuielilor asociate acestora. 4. Concluzii Confruntndu-se cu o perioad economic dificil, concretizat prin scderea PIB-ului i implicit a ncasrilor, guvernanii au luat un set de msuri de reducere a cheltuielilor bugetare (reducerea temporar a salariilor n sectorul public, disponibilizri masive) i de cretere a impozitelor (TVA), n scopul pstrrii deficitului n limite rezonabile i pentru a-i menine capacitatea i credibilitatea de a obine noi mprumuturi (cum spuneau Roubini i Setser, 2004). Teoria economic spune c dac guvernul va ncerca s-i echilibreze bugetul ntr-o perioad de recesiune va trebui s creasc impozitele sau s-i reduc cheltuielile, ns un asemenea tip de politic va avea tendina de a scdea cererea agregat exact n momentul n care aceasta este nevoie a fi stimulat, crescnd astfel magnitudinea 63

fluctuaiilor economice (Mankiw, 2008, p. 535). Un alt punct de vedere asemntor l are Stiglitz (2006, p. 128) care consider c statele nu ar trebui s contraatace creterea deficitului prin creterea nivelului taxelor i impozitelor. n special n timpul unei recesiuni, deficitele bugetare tind s fie mai mari deoarece veniturile fiscale scad crescnd nevoia interveniei statului prin cheltuieli guvernamentale pentru a pune n aplicare programe sociale. Dei este greu de realizat n condiiile actuale, pentru ca situaia economic s se normalizeze, iar indicatorii macroeconomici s revin pe un trend pozitiv, creterea economic este calea de urmat i bineneles dezideratul principal. n opinia majoritii economitilor, sursele principale ale creterii economice i ale creterii veniturilor sunt: ctigul din comer; antreprenoriatul, tehnologia i inovaia; investiiile n capitalul fizic i uman; mediul instituional (Sobel, Gwartney, Stroup i Macpherson, 2009, p. 333). Greenspan, la rndul su, indic trei caracteristici importante care influeneaz creterea global: gradul de competiie pe plan intern, i, mai ales pentru rile n curs de dezvoltare, gradul n care economia naional este deschis comerului exterior i integrrii cu restul lumii; calitatea instituiilor dintr-o ar care fac s funcioneze economia; reuita factorilor si de decizie politic n a implementa msurile necesare pentru stabilitate macroeconomic (Greenspan, 2008, p. 259). n ceea ce privete investiiile n capitalul fizic i uman acestea pot s extind productivitatea muncii, ceea ce va duce la o cretere a veniturilor. Totui, dei investiiile sunt o surs de cretere economic, acestea nu pot garanta o cretere rapid. Ca i exemplu principal avem cazul Romniei n timpul comunismului, perioad n care s-au regsit rate nalte de cretere a formrii capitalului i o cretere rapid a ratei de colarizare a populaiei. Totui acestea nu au condus la o cretere a performanei economice, cauznd n final cderea sistemului. Mediul instituional reprezint sursa-cheie de cretere economic din cele menionate mai sus deoarece toate celelalte surse sunt puternic influenate de instituiile i politicile fiecrei ri. Ali factori care pot influena creterea economic sunt: creterea populaiei, resursele naturale, ajutorul extern, locaia i climatul. Cu toate c aceti factori exercit o anume influen, instituiile i politicile rmn cel mai important factor datorit faptului c acestea asigur: dreptul de proprietate, stabilitate monetar, reglementare, redistribuirea bogiei prin intermediul impozitelor i transferurilor (Sobel, Gwartney, Stroup i Macpherson, 2009, p. 333). Mergnd mai departe, nuntrul instituiilor i politicilor, fcnd o paralel cu sfritul incrementalismului american n anii 1980, i cunoscnd limitele bugetelor funcionale (line item), considerm c trecerea ctre metode moderne de elaborare a bugetelor (bugetare pe programe, bugetare pe performan) va rezolva multe din problemele cheltuielilor bugetare. Aceste metode sunt vzute de ctre economiti i finaniti ca un cadru care influeneaz deciziile de alocare a resurselor, n timp ce administratorii publici i specialitii n administraie public par s priveasc aceste sisteme ca o modalitate de a operaionaliza managementul performanei n sectorul public (Kim, 2005, p. 17). 64

Bugetele pe programe stau la baza a ceea ce se numete output budgeting, adic bugetarea rezultatelor. n cazul acestei metode, accentul n alctuirea bugetului se pune pe rezultatele ce trebuie obinute i pe munca ce trebuie depus mai degrab dect pe unitile organizaionale i pe obiectele de cheltuieli. Astfel, bugetul pe programe implic identificarea programelor cu obiectivele operaionale, costurile i beneficiile ataate acestora. Un buget pe programe schieaz, contureaz toate costurile asociate unei activiti. Bugetarea pe performan face referire la conectarea bugetelor cu rezultatele ateptate. Aceast metod este asemntoare celei a bugetelor pe programe cu excepia faptului c pune accentul pe msurarea performanei i a rezultatelor, n dauna standardelor i obiectivelor. Adoptarea oricrei metode din cele enumerate mai sus ar duce la o cretere a performanei sectorului public i la apropierea unui comportament al acestuia asemntor mediului privat. Ca o parantez, una dintre cele mai avansate ri n aplicarea metodelor moderne de bugetare este Noua Zeeland, ar care aplic un sistem de bugetare pe performan, bazat pe output-uri. Inovaia sistemului bugetar merge pn acolo nct exist cazuri n care managerilor publici li se cere s calculeze rate de rentabilitate a capitalului investit n departamentele lor. Datorit faptului c o cretere a veniturilor este adesea o sarcin politic mult mai dificil dect reducerea sau nghearea cheltuielilor, managerii publici beneficiaz de o mai mare flexibilitate n ceea ce privete oportunitile de a crea noi fluxuri de venituri (Savage i Schwartz, 1999, p. 544) n final, merit amintit opinia lui Greenspan (2008, pp. 259-261), care vedea n garantarea de ctre stat a drepturilor de proprietate drept cea mai important instituie care favorizeaz dezvoltarea. n opinia sa, premisa deinerii individuale a proprietii i a legalitii transferrii ei trebuie s fie adnc nrdcinat n cultura unei societi, pentru ca mecanismele economiei de pia liber s poat funciona eficient, atitudinile fa de calitatea de proprietar transmindu-se de la o generaie la alta, prin valorile familiei i prin educaie. Bibliografie: 1. Baumol, W.J. i Blinder, A.S., Economics. Principles and Policy, ediia a 11-a, South-Western: Cengage Learning, 2009. 2. Eurostat Press Office, Newsrelease. Euroindicators, 55/2010 22 aprilie 2010, [Online] disponibil la adresa http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/222042010-BP/EN/2-22042010-BP-EN.PDF, accesat la data de 22 septembrie 2010. 3. Greenspan, A., Era turbulenelor. Aventuri ntr-o lume nou, Bucureti: Editura Publica, 2008. 4. Kim, J.M., From Line-item to Program Budgeting. Global Lessons and the Korean Case, Korea Institute of Public Finance/ The World Bank, 2005, [Online] disponibil la adresa http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/bookprogrambudget.pdf, accesat la data de 22 septembrie 2010. 65

5. Lieberman, M. i Hall, R.E., Principles & Applications of Economics, ediia a 5-a, South-Western: Cengage Learning, 2010. 6. Mankiw, N.G., Principles of Macroeconomics, ediia a 5-a, South-Western: Cengage Learning, 2008. 7. Rosen, H.S., Public Finance, ediia a 5-a, Irwin/McGraw-Hill, 1998. 8. Roubini, N. i Setser B., Bailouts or Bail-ins? Responding to Financial Crises in Emerging Economies, Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2004. 9. Savage, J.D. i Schwartz, H.M., Cutback budgeting, n Meyers, R.T. (editor), Handbook for Government Budgeting, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999, pp. 529-547. 10.Schick, A., The Evolution of Congressional Budgeting, n Schick, A. (editor), Crisis in the Budget Process. Exercising Political Choice, Washington D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1986, pp. 3-54. 11.Shah, A., Local Budgeting, Washington, D.C.: The World Bank, 2007. 12.Sobel, R.S., Gwartney, J.D., Stroup, R.L. i Macpherson, D.A., Understanding Economics, ediia a 12-a, South-Western: Cengage Learning, 2009. 13.Stiglitz, J.E., Economics of the Public Sector, New York: W.W. Norton & Company, 2000. 14.Stiglitz, J.E., Ocampo, J.A., Spiegel, S., Ffrench-Davis, R. i Nayyar, D., Stability with Growth. Macroeconomics, Liberalization and Development, New York: Oxford University Press, 2006. 15.Wildawski, A. i Calden, N., The New Politics of the Budgetary Process, ediia a 3-a, New York: Longman, 1997.

66