CUPRINS

DESPRE AUTOARE ...................................................................................8 REZUMAT .............................................................................................9 LISTA TABELELOR .................................................................................10 CRONOLOGIE .......................................................................................11 ABREVIERI..........................................................................................14 CAPITOLUL 1. INTRODUCERE ....................................................................15 1.1. Europenizarea .............................................................................. 18 1.2. Structura acestei cri ................................................................... 19 CAPITOLUL 2. CONDIIILE DE ADERARE I IMPLICAIILE LOR ..............................21 2.1. Prima etap de realizare a politicii UE de extindere spre Est, 1989-1997 ..................................................................................... 21 2.2. nsprirea condiiilor de aderare, 1998-2002 .................................. 28 2.3. Negocieri 1998 2002 .................................................................... 32 2.4. Deconstrucia agendei UE pentru aderare ...................................... 37 2.5. Contextul politic pentru politica de aderare din UE ........................ 39 2.6. Diculti analitice n interpretarea condiiilor de aderare ale UE .. 45 Concluzii ....................................................................................... 51 CAPITOLUL 3. EUROPENIZARE, NEGOCIERI I INFLUEN ..................................53 3.1. Baza de comparaie cu statele-membre existente............................ 54 3.2. Folosirea europenizrii drept cadru conceptual ............................. 58 3.3. Caracterizarea relaiei dintre UE i rile din Europa Central i de Est ........................................................ 66 3.4. ase concepte n vederea formulrii unei explicaii ......................... 69 Concluzii ....................................................................................... 87 CAPITOLUL 4. CILE
DE EUROPENIZARE I CONSTRNGERILE

UE .......................................................................89 4.1. Mecanismele de europenizare din cadrul procesului de aderare ...... 89 4.2. Rolul variabilelor determinante ....................................................103 4.3. Constrngerile legate de inuena UE: ambiguitatea i incertitudinea .....................................................104 Concluzii ......................................................................................110
LEGATE DE INFLUENA

CAPITOLUL 5. BENEFICIARUL FINAL: POLITICA N RILE CANDIDATE ...................111 5.1. Diverse ci urmate dup cderea comunismului ..........................111 5.2. Reminiscenele instituionale ale comunismului ............................116 6

5.3. Relevana politic .........................................................................121 5.4. Strategiile de adaptare la UE .........................................................124 5.5. Alegerea cazurilor: rile i domeniile de politici ............................127 Concluzii ......................................................................................128 CAPITOLUL 6. LIBERA CIRCULAIE A PERSOANELOR N CADRUL PIEEI UNICE .........129 6.1. Date generale privind abordarea UE ..............................................130 6.2. Agenda UE aa cum a fost prezentat rilor-candidate din Europa Central i de Est .......................................................133 6.3. Reaciile statelor-candidate ..........................................................143 6.4. Negocierile ...................................................................................146 6.5. Explicarea rezultatelor ..................................................................157 Concluzii ......................................................................................160 CAPITOLUL 7. CIRCULAIA PERSOANELOR N SPAIUL SCHENGEN .......................163 7.1. Date generale privind abordarea UE ..............................................164 7.2. Agenda UE aa cum a fost prezentat rilor-candidate din Europa Central i de Est .......................................................166 7.3. Reaciile statelor-candidate ..........................................................179 7.4. Negocierile ...................................................................................189 7.5. Explicarea rezultatelor ..................................................................193 Concluzii ......................................................................................198 CAPITOLUL 8. EXPLICAREA MODULUI N CARE A FUNCIONAT INFLUENA UE .........200 8.1. Concluziile studiilor de caz............................................................200 8.2. Rolurile variabilelor determinante .................................................201 8.3. Explicaie ......................................................................................207 Concluzii ......................................................................................213 CAPITOLUL 9. CONCLUZIE .....................................................................214 9.1. Implicaiile pentru studiul europenizrii........................................218 9.2. Care snt implicaiile pentru democraie? ......................................221 NOTE ..............................................................................................223 BIBLIOGRAFIE ....................................................................................227 Principalele documente ale UE .............................................................227 Literatura ............................................................................................228 INDICE ............................................................................................242

Despre autoare
Heather Grabbe este membru al Cabinetului Olli Rehn, Comisarul European pentru Extindere. Atunci cnd a fost scris aceast carte, ea deinea funcia de director adjunct al Centrului pentru Reforma European, o organizaie independent cu sediul la Londra. De asemenea, H. Grabbe este membru asociat al Institutului European din cadrul colii de Economie de la Londra i membru al Camerei Comune Superioare a Colegiului Sf. Antoniu, Universitatea din Oxford. Ea a lucrat mult asupra subiectelor privind extinderea i implicaiile acesteia, precum i asupra altor subiecte europene i chestiuni ce in de condiiile de aderare. Publicaiile ei includ: The Constellations of Europe: How enlargement will transform the EU, (2004, CRE); Whos ready for EU enlargement? (scris mpreun cu Katinka Barysch, 2002, CRE); Germany and Britain: An alliance of necessity (scris mpreun cu Wolfgang Mnchau, 2002, CRE); Proting from EU enlargement (2001, CRE); i Enlarging the EU eastwards (scris mpreun cu Kirsty Hughes, 1998, RIIA/Continuum). A fost membru al grupului de cercetare din cadrul Institutului Regal al Afacerilor Internaionale i membru invitat al Institutului Universitar European (Florena), al Institutului pentru Studii de Securitate al Uniunii Europene (Paris) i al Centrului pentru Relaii Internaionale (Varovia). Este absolvent a Universitilor din Oxford i Birmingham.

Rezumat
Cartea de fa examineaz modul n care Uniunea European (UE) i folosete condiiile de aderare pentru a inuena alegerea politicilor din rile candidate. Autoarea susine c UE posed un potenial enorm de a inuena politica public n rile candidate, ns inuena n Europa Central i de Est nu a atins acest potenial din cauza inconsistenei i ambiguitii criteriilor de aderare ale Uniunii. UE a avut multe ci specice de inuen, prin intermediul crora a putut modela politicile i instituiile din rile candidate, precum i interesul general puternic fa de dobndirea calitii de membru. Pentru a analiza n detaliu felul n care s-a manifestat inuena UE, autoarea prezint dou studii de caz despre modul n care UE a urmrit activ s modeleze procesul de elaborare a politicilor privind reglementarea circulaiei persoanelor. UE nu i-a folosit potenialul la capacitatea maxim n vederea modelrii eciente a rezultatelor, deoarece inuena exercitat a avut un caracter ambiguu, datorit diversitii statelor-membre existente i multiplelor tipuri de incertitudine care au caracterizat procesul de aderare. Totui, procesul de aderare a avut un impact pe termen lung, deoarece a introdus procesul de europenizare n rile candidate.

1
INTRODUCERE
Aceast carte abordeaz modul n care procesul de aderare la Uniunea European (UE) a inuenat elaborarea politicilor publice n rile-candidate din Europa Central i de Est n perioada 1989-2004. Ea analizeaz detaliat modul n care UE i utilizeaz condiiile de aderare, pentru a exercita inuen, i investigheaz n mod special cum funcioneaz mecanismele europenizrii. Analiza este organizat n jurul studiilor de caz a dou domenii de politici ce vizeaz reglementarea circulaiei de persoane. Studiile de caz au scopul de a explica dou probleme: n 2001, UE a ncheiat un capitol important din negocierile de aderare cu cteva ri din Europa Central i de Est, care solicitau calitatea de membru. Astfel, UE a obinut acordul acestor ri n ceea ce privete stabilirea unei perioade de tranziie de pn la apte ani, nainte ca cetenii noilor state-membre s poat lucra n mod liber oriunde n cele 15 state-membre existente. Situaia creat a fost n mod clar una defavorabil pentru interesele statelor din Europa Central i de Est i, de asemenea, contrazicea politica UE privind piaa unic i mobilitatea forei de munc. A doua problem a aprut atunci cnd UE a adoptat o poziie de negociere privind justiia i afacerile interne, prin care a cerut statelor solicitante s implementeze politica de frontier nainte de aderare, fr s-i asume ns un angajament reciproc, conform cruia statele-membre existente ar eliminat controlul la frontiera cu noile state-membre imediat dup extindere. n ambele cazuri, rile-candidate au acceptat aceast poziie a UE, care, n momentul aderrii, le-a refuzat n mod evident acordarea avantajelor de care au beneciat statele-membre. De ce au acceptat rile-candidate o condiie care contravenea n mod clar intereselor lor? Un rspuns evident este c rile solicitante aveau o poziie slab fa de UE, din cauza dependenei asimetrice de aceasta. Dorina lor de a obine calitatea de membru depea cu mult dorina statelormembre de a le accepta. ntr-adevr, ambivalena colectiv a UE privind extinderea i-a consolidat puterea de negociere. Mai mult dect att, aderarea la UE reprezenta o afacere complex. Negociatorii din UE au propus condiii de aderare dezavantajoase candidailor, cu toate acestea, rile din Europa Central i de Est le-au acceptat, deoarece dorina general de a face parte din Uniune compensa dezavantajele unor anumite condiii. n fond, aderarea n orice condiii este mai bun dect neaderarea, i-a declarat autoarei un ocial ungar n 1997.

16

PUTEREA DE TRANSFORMARE A UE

Puterea relativ a UE n cadrul negocierilor i caracterul condiiilor de aderare reprezint elemente importante n explicarea rezultatului menionat mai sus. ns aceti factori snt insucieni pentru a explica comportamentul rilor solicitante n timpul pregtirilor locale pentru aderare, efectuate n acelai timp cu negocierile. Guvernanii rilor din Europa Central i de Est au tiut, cu cel puin civa ani nainte, c era foarte probabil ca UE s adopte astfel de poziii de negociere. Totui, ei au rspuns pozitiv la cererea UE de a implementa anumite componente ale politicii UE privind reglementarea liberei circulaii, chiar dac posibil nu vor obine benecii reciproce. De ce au fost de acord? De ce nu i-au folosit cu fermitate puterea de negociere de care dispuneau, pentru a susine c nu vor implementa politici, care nu le vor oferi benecii imediat dup aderare? De ce nu au mpiedicat sau amnat implementarea sau de ce nu au ncercat s diminueze impactul acestor msuri? Cartea de fa urmrete scopul de a rspunde la aceste ntrebri, analiznd procesul de europenizare n rile din Europa Central i de Est. Studiile referitoare la negocierile pe plan internaional sugereaz c negociatorii pot adopta un comportament care pare s contrazic propriile interese, dar care poate explicat din punct de vedere raionalist. Mai multe studii importante au ncercat s explice astfel de cazuri: Robert Putnam (Putnam, 1988 i Putnam i alii, 1993) a argumentat n mod concludent faptul c jocurile politice interne disputate n paralel modeleaz rezultatele negocierilor internaionale i viceversa. George Tsebelis (1990) a creat un cadru detaliat, pentru a explica de ce actorii politici accept rezultate suboptime, analiznd cum se inueneaz reciproc diferite jocuri pe numeroase arene politice. Aceste abordri raionaliste pot explica anumite componente ale procesului de negociere. ns n cartea respectiv se susine c, pentru a explica clar comportamentul rilor solicitante, trebuie s e introduse variabile suplimentare, cea mai important ind procesul de europenizare. Fr ndoial, europenizarea poate include calcule ale avantajelor materiale, dar aceasta implic, de asemenea, schimbri n logica comportamental a actorilor i instituiilor pe plan intern, care snt determinate de asimilarea normelor UE. Cartea de fa susine c pregtirile i negocierile n vederea aderrii la UE reprezint procese interconectate, dar ecare dintre ele are un caracter distinct i propria logic. Negocierile in de noi i ei i constituie un proces n care ecare parte urmrete obinerea celui mai bun rezultat posibil. ns pregtirile pentru aderare in de noi n viitor i formeaz un proces n care candidaii se aliniaz la normele UE i ncearc s devin asemenea statelor-membre. Europenizarea implic ambele procese. Pentru a cerceta desfurarea n practic a europenizrii n viitoarele state-membre ale UE, aceast carte prezint dou studii de caz de extindere a UE spre Europa Central i de Est: libera circulaie a persoanelor n

Introducere

17

cadrul pieei unice i controlul circulaiei oamenilor dincolo de frontierele externe ale Uniunii sub regimul Schengen. Aceste studii de caz investigheaz de ce rile solicitante au adoptat politicile UE chiar i atunci cnd logica politicii UE era contradictorie i cnd rile-candidate au avut stimulente imediate nesemnicative pentru a le respecta. Argumentele bazate pe avantajele materiale nu pot explica pe deplin de ce rile-candidate au continuat procesele de europenizare n instituiile lor interne. Studiile de caz vizeaz interconexiunea dintre dou procese: procesul de europenizare prin intermediul pregtirilor de aderare i procesul de negociere. Cele dou cazuri in de dou domenii politice nrudite, n care poziia de negociere a UE a contravenit intereselor rilor-candidate. n baza unei analize a condiiilor de aderare i a dou studii de caz, cartea de fa susine c: Din 1989, exerciiul de inuen al UE n regiunea Europei Centrale i de Est aciona n mare parte prin condiiile de aderare, care au generat metode diferite de europenizare a rilor-candidate. UE are un potenial de inuen enorm n Europa Central i de Est, ns impactul su a fost limitat din cauza ambiguitii i incertitudinii. O explicaie prin prisma unei politici de putere este nepotrivit pentru a lmuri rezultatul negocierilor n dou domenii de politici: libera circulaie a persoanelor i justiia i afacerile interne. Studiile de caz prezint dovezi ale unui comportament care nu se baza pe interese materiale. n UE, acesta se caracterizeaz prin stabilirea unor compromisuri n alte sfere ale negocierilor, n poda existenei unui dezechilibru enorm al raportului de fore. Acest lucru sugereaz funcionarea unui sistem incoerent de adaptare a intereselor Europei Centrale i de Est. Pentru rile-candidate din Europa Central i de Est, problema rezid n implementarea continu de ctre acestea a politicilor UE, n poda impunerii unei perioade de tranziie i n poda nivelurilor nalte de incertitudine. Explicaia poate completat prin examinarea modului n care logica adaptrii la UE a fost preluat n procesul intern de guvernare n rile Europei Centrale i de Est. rile solicitante au fost prinse ntr-un proces de europenizare, a crui dinamic i logic existau independent de negocieri. Guvernanii din aceste ri au susinut procesul, deoarece au investit deja fonduri irecuperabile i capital politic considerabil n scopul alinierii la politicile UE, astfel nct retragerea ar devenit prea costisitoare. Mai mult dect att, actorii importani din Europa Central i de Est au devenit la rndul lor o parte component a spaiului politic al UE, fapt care i-a ncurajat s se comporte ca nite parteneri binevoitori pentru statele-membre, ind introdui n discursul politic al Uniunii.

18

PUTEREA DE TRANSFORMARE A UE

1.1. EUROPENIZAREA
Abordarea acestei cri aplicat la studierea efectelor UE asupra rilor solicitante din Est folosete ca punct de pornire literatura din ce n ce mai bogat despre europenizare, ns nu se limiteaz la cadrele care au fost elaborate pentru studiul UE. Europenizarea este n acelai timp un domeniu de cercetare i un concept, iar studiul de fa abordeaz europenizarea, viznd n special modul n care UE a inuenat statele-naiuni: Bulgaria, Ungaria i Polonia. Exist doi factori importani care au determinat felul n care aceste ri au reacionat la presiunile de adaptare din partea UE: statutul lor de candidate, i nu de membre cu drepturi depline, i faptul c au la baz sisteme politice i economii postcomuniste. Acest studiu nu intenioneaz s deneasc scopul cercetrii, fcnd referin la literatura existent, sau s caute pur i simplu n Europa Central i de Est fenomene similare celor remarcate n UE, ci mai degrab s foloseasc concepte, idei i metode descrise n literatura despre europenizare. Aceast carte susine c literatura despre europenizare din UE este relevant pentru studierea candidatelor din Europa Central i de Est, deoarece acestea snt afectate n mare parte de aceleai variabile independente ca i statele-membre (cum ar acquis-ul comunitar). Totui, dei europenizarea este o abordare relevant, trsturile specice ale relaiei UE ECE trebuie s e luate n consideraie, n special puterea i incertitudinea. Mai mult dect att, acest studiu completeaz literatura despre europenizare cu concepte din alte domenii ale tiinei politice, pentru a oferi o explicaie complet. Europenizarea este un termen util, dar i unul care poate induce n eroare. Este un termen folosit n literatura despre integrarea european cu semnicaia de preluare a politicilor UE la nivelul politicii naionale (engl. downloading), dar i cu semnicaia de transfer al unor preferine de politici interne la nivelul UE (engl. uploading) (Borzel, 1999). n cazul rilor din Europa Central i de Est, relaia asimetric de putere pe care o aveau cu Uniunea, ca solicitante ale calitii de membru, a nsemnat c, n mare parte, acestea adaptau politica lor naional la cea a UE, i nu invers. n contextul tranziiei postcomuniste, termenul de europenizare este ambiguu, deoarece presupune att procesul de aderare la UE, ct i procesul mult mai amplu de ntoarcere la Europa, dup revoluiile din 1989. Acest studiu se axeaz pe investigarea acelor procese care au fost determinate de cerinele de aderare. Dup cum au remarcat i ali autori, ar mai potrivit s numim acest fenomen UE-izare. Totui, a existat o deniie general foarte rspndit n Europa Central i de Est, conform creia procesul de UE-izare nsemnnd respectarea cerinelor de aderare i adoptarea normelor, politicilor i modelelor instituionale ale UE a fost strns legat de procesul mai amplu de modernizare i tranziie postcomunist. Pentru

Introducere

19

muli oameni din regiune, UE-izarea era o parte component i chiar o premis pentru europenizarea ampl a rilor lor, ceea ce nsemna depirea reminiscenelor comuniste i redobndirea unui rol deplin n spaiul politic i economic european. Astfel, ambiguitatea termenului de europenizare include i caracterul nesigur al atitudinii rilor-candidate din Europa Central i de Est vizavi de alinierea la normele UE. Prin urmare, este un concept potrivit pentru a utilizat ca punct de pornire n studierea relaiilor dintre rile-candidate i UE. Politicile UE au ptruns n mod evident n sistemele politice naionale. Dar care au fost efectele acestui proces? A schimbat oare UE structurile politice interne i politicile de stat? Dac da, care au fost mecanismele schimbrii? Literatura despre europenizare abordeaz aceste ntrebri n contextul actual al UE, deci ofer un punct de pornire ideal pentru investigarea rilor-candidate. Exist controverse aprinse pe tema impactului Europei asupra statelor-membre ale UE, dar i un ir de cercetri empirice privind efectele acestuia. Cartea pune ntrebri similare i despre impactul Europei asupra Europei Centrale i de Est.

1.2. STRUCTURA

ACESTEI CRI

Cartea de fa ntreab: care au fost caracterul i amploarea condiiilor de aderare pentru rile-candidate din Europa Central i de Est? Cum au reacionat acestea la stimulentele i constrngerile stabilite n procesul de aderare? Cum a inuenat UE politicile i procesul de elaborare a politicilor n Europa Central i de Est? Care au fost limitele impuse acestei inuene? Noi sntem preocupai aici de domeniile n care au funcionat condiiile de aderare, modul n care acestea au funcionat i de factorii care le-au determinat succesul n efectuarea unor schimbri la nivelul instituiilor i politicilor de stat din Europa Central i de Est. Nu urmrim n mod expres explicarea comportamentului UE sau evoluia politicii sale cu privire la expansiunea spre Est. Prin urmare, cititorul nu trebuie s se atepte la o analiz detaliat a politicilor de extindere adoptate de statele-membre ale UE sau la o analiz a proceselor de elaborare a politicilor prin intermediul crora UE i-a stabilit condiiile nale privind dobndirea calitii de membru. Acest studiu se axeaz mai degrab pe ceea ce a avut loc dup ce condiiile au fost stabilite, analiznd procesul din punctul de vedere al statelor solicitante. Totui, condiiile de aderare necesit explicaii detaliate, pentru a le nelege efectele, acesta ind motivul din care s-a realizat o analiz minuioas din perspectiva rilor-candidate. Capitolul 2 prezint o privire general asupra politicii de aderare din Europa Central i de Est prin examinarea condiiilor de aderare, n vederea identicrii modului n care UE a urmrit s produc schimbri la nivelul rilor-candidate din Europa Central i de Est. Capitolul 3 stabilete

20

PUTEREA DE TRANSFORMARE A UE

cadrul analitic pentru ntregul studiu, fcnd o analiz a literaturii despre europenizare, i introduce conceptele explicative fundamentale, care vor utilizate n studiile de caz. Capitolul 4 analizeaz n detaliu poziia UE, prezentnd modul n care procesul de aderare a oferit UE mecanisme poteniale de inuen n Europa Central i de Est, precum i variabilele ce funcioneaz de partea UE. Capitolul 5 stabilete un cadru pentru studiile de caz i explic variabilele care se a de partea Europei Centrale i de Est, n special experiena tranziiei postcomuniste i strategiile candidatelor. Capitolele 6 i 7 prezint studiile de caz a dou domenii de politici, respectiv, libera circulaie a persoanelor n cadrul pieei unice i reglementarea circulaiei persoanelor prin intermediul acquis-ului Schengen. Esena celor dou domenii vizeaz acelai subiect (libera circulaie a persoanelor n UE extins), ns diferena dintre ele const n gradul lor de controvers politic, n agenda de politici (att esena acesteia, ct i modul n care a fost prezentat rilor din Europa Central i de Est) i n cile de europenizare folosite. Capitolul 8 face o comparaie explicit ntre cazuri i explic exercitarea inuenei UE. Concluziile snt prezentate n Capitolul 9.