COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

COLEGIUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC

Particulariti ale procesului de conducere n administraia public.

Profesor coordonator .................................... .

Student ..............................

Bucureti 2006 Cuprins

Introducere .................................................................................................................... Capitolul I. Conducerea n administraia public............................ I.1. Noiunea de conducere.............................................. I.2. Accepiuni ale noiunii de conducere............. I.2.1. Funcia de conducere......... I.2.2. Funcionarul de conducere....... I.2.3. tiina conducerii.............. I.3. Sarcinile de conducere.................................... Capitolul II. Principii specifice conducerii n administraia public............... II.1. Importana principiilor............ II.2. Principiul conducerii unitare................. II.3. Principiul conducerii autonome........ II.4. Principiul perfecionrii continue................. II.5. Principiul administrrii eficiente......... II.6. Principiul legalitii............... Capitolul III. Particulariti ale procesului de conducere................ III.1. Consideraii generale........... III.2. Interesul public.................... III.3. Puterea public............... III.4. Serviciul public............ Capitolul IV. Funciile procesului de conducere n administraia public ......................................... IV.1. Consideraii generale................................ IV.2. Funcia de previziune....................... IV.2.1 Obiective ............................... IV.2.2 Prognoze ................................ 3

IV.2.3 Planuri .............................. IV.2.4 Programe ............................ IV. 3.Funcia de organizare coordonare................ IV.3.1. Noiuni generale. Definiie ........ IV.3.2.Organizarea................ IV.3.3.Coordonarea......... IV.4. Funcia de administrare..................... IV.4.1. Noiuni generale. Definiie........................ IV.4.2. Dimensiunea material, patrimonial IV.4.3. Dimensiunea uman......... IV.4.4. Dimensiunea financiar......... IV.4.5. Dimensiunea informaional...... IV.5. Funcia de motivare................. IV.5.1. Definiie.Clasificare. .................... IV.5.2. Caracteristici ale motivrii ............ IV.5.3. Formele de motivare ............................ IV.55. Obiectivele motivrii ...... IV.5.6. Etapele realizrii obiectivelor................... IV.6. Funcia de control-evaluare................ IV.6.1.Noiuni generale. Definiie............................. IV.6.2. Etapele funciei de control-evaluare........ IV.6.3. Cerinele funciei de control........ IV.6.4. Modaliti de control......... IV.6.5. Evaluarea resurselor........ IV.6.6. Etapele evalurii............... Concluzii ................................................. Bibliografie .........................................................

Introducere

n prezenta lucrare mi-am propus s dezbat particularitile procesului de conducere n administraia public, pentru o mai bun nelegere a acestuia. Procesul de conducere n administraia public, ca manifestare exterioar a unui macrosistem, poate fi sesizat destul de uor. ntr-adevr, oricine poate observa existena diferitelor organisme ale statului care ndeplinesc activiti necesare societii i constau n executarea diferitelor dispoziii ale legii. Acesta este ns aspectul exterior al administraiei publice, al procesului de conducere. Observnd numai aspectul exterior al procesului de conducere al Administraiei, fr s avem cunotine despre particularitile i estena lui, am putea crede c este vorba de o activitate pur de conducere n baza legii, iar cei care conduc nu tiu dect s dirijeze n cadrul procesului de conducere, iar pentru munca de conducere ar mai fi nevoie de un oarecare talent organizatoric i o anumit experien. n realitate ns, procesul de conducere n administraia public, ca orice alt fenomen, are particularitile sale, esena sa, legalitile sale care nu pot fi decoperite dect printr-o aprofundat i multilateral cercetare tiinific. Procesul de conducere n administraia public, cu particularitile i legitile lui, a fost abordat din momentul n care, n esena social i-au fcut apariia aspectele organizatorice i funcionale ale administraiei publice n acest scop, n lucrarea de fa, am fcut o cercetare tiinific, pe baza cercetrilor scriitorilor din literatura romn de specialitate care au abordat acest subiect. Procesul de conducere are un caracter complex i reprezint ansamblul aciunilor de organizare, antrenare i controlare a personalului, aciuni exercitate de ctre sistemul de conducere n vederea stabilirii i realizrii obiectivelor. nelegerea procesului de conducere presupune cunoaterea unor aspecte caracteristice, pentru a permite prezentarea cadrului general n care se deruleaz procesele de conducere din administraia public din Romnia.

n acest sens, am abordat specificitile acestui fenomen, interesul public, serviciul public, puterea public i principiile caracteristice care stau la baza acestuia. Procesul de conducere se deruleaz pe faze i are un caracter ciclic. Identificarea i delimitarea funciilor lui prezint o mare importa teoretic i practic pentru nelegerea aprofundat a procesului de conducere, deoarece ansamblul integrat al funciilor definete coninutul procesului de conducere.

CAPITOLUL I. CONDUCEREA N ADMINISTRAIA PUBLIC

I.1. Noiunea de conducere.
Conducerea constituie una din cele cinci funcii principale ale Administraiei. n activitatea exerioar a instituiilor din Administraie, a conduce nseamn a cluzi, a ndruma, a dirija aciunile n coformitate cu dispoziiile din actele normative. n activitatea intern a instituiilor administrative a conduce nseamn a pune n micare, a face s funcioneze prevederea i organizarea efectuat, a dirija activitatea aparatului1lor, precum i activitiile de coordonare i control. Conducerea are ca sarcin punerea n valoare a potenialului uman, constituirea i organizarea colectivelor de aciune, reglarea raporturilor reciproce dintre funcionari i crearea condiiilor de lucru raionale i eficiente n instituii. ndatoririle ce revin conducerii n Administraia Statului sunt alctuite din activiti cerute de stabilirea i transmiterea deciziilor administrative n ntregul ansamblu social-Stat, Societate, organele Administraiei publice centrale, organele Administraiei publice locale, instituiile. Caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric, se desprinde poziia de intermediar al deciziilor politice pe care o are ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz valorile politice. Aceast caracteristic nu exclude activitatea de conducere n administraia public, ca activitate creatoare, ci o admite la anumite dimensiuni i n cadrul unor limite. Astfel, activitatea de conducere realizat de ctre administraia public se desfoar la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaz la nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale avnd drept obiectiv activiti productive de prestri servicii sau social-culturale, productorii direci ai valorilor materiale i spirituale.2

Aparatul unei instituii din Administraie const n ansamblul compartimentelor ce poart diferite denumiri ( birouri, direcii, servicii ) 2 Alexandru Ioan, Administraia public,Edit.Lumina Lex, Bucureti, 1999, p.82

Pentru ca activitatea Administraiei s fie raional i eficient, pe lng calitatea profesional a funcionarilor de execuie, este indispensabil i calitatea profesional a funcionarilor de conducere. Funcia de conducere n Administraie are un caracter complex. Fiecare conductor este pus n faa faptului evident c numrul i complexitatea problemelor de conducere depesc posibilitile sale de a soluiona pe baza experienei, abilitii sau practicii acumulate. Este necesar ca, n practic, cei care conduc s aib o viziune teoretic asupra noilor concepte, s se adapteze noilor metode de abordare i tehnici care ajut la rezolvarea problemelor. Ei trebuie s poat folosii teoria pentru fundamentarea practicii judicioase a activitii lor. Conducerea e efectuat cu oamenii-funcionari, n folosul oamenilor administrai3.

I.2. Accepiunile noiunii de conducere.

n Administraie, noiunea de conducere este utilizat n trei accepiuni principale: 1. Prin conducere se nelege o funciune, un anumit fel de activitate, prin care se realizeaz dirijarea, ndrumarea aciunii n diferitele compartimente, n instituii, ramuri i domenii ale vieii politico-administrative, economice, social-culturale. 2. Tot prin conducere sunt denumii funcionarii ce ndeplinesc o asemenea activitate i care exercit funcii de conducere. Sarcina funcionarilor de conducere const n a determina pe funcionarii de execuie s nfptuiasc, la un nivel calitativ superior, misiunile ce revin instituiilor n care sunt ncadrai. 3. Prin conducere se nelege i o tiin, particularizat prin concentrarea mijloacelor ei asupra realizrii activitilor de conducere n instituiile administrative. Conducerea administraiei este astfel o disciplin raional, sistematic, logic. Funcionarii publici de conducere au obligaia de a soluiona -n concret, pe baza unor ipoteze clare, cu privire la natura, activitatea i structura instituiilor administrative i ale ambianei n care lucreaz- problemele complexe i noi pe care dinamica vieii sociale le ridic nencetat. I.2.1.Funcia de conducere. Noiune de funcie n organele administraiei publice poate avea un sens mai larg sau mai restrns. n sens larg, aceast noiune include toate activitile i sarcinile pe care le au
3

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Edit.Cerma, Bucureti, 1996, p.259

cei care lucreaz n organele administraiei publice, de cele mai diferite tipuri, de la ministere la unitile economice i instituiile social-culturale. Exercitarea unor atribuii pe baza unor nsrcinri n cadrul organelor administraiei publice constituie funcii n cadrul acestor organe. Aceste funcii se refer la activitatea de dispoziie a organelor administraiei publice, n timp ce altele privesc activitatea de prestaie a acestora. De aceea, noiunea de funcie n administraia public poate avea o accepiune mai larg sau mai restrns, dup natura atribuiilor ce formeaz coninutul funciei exercitat de angajaii diferitelor organe ale administraiei publice, dup cum aceste atribuii presupun sau nu folosirea autoritii statului. Funia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putetre public de ctre administraia public central i local4. Numirea in funcii publice de conducere se face pe baz de concurs, organizat de autoritatea sau instituia public, n limita posturilor vacante. Procedura de desfasurare a concursurilor se stabileste prin hotarare a Guvernului, la propunerea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, in termen de 30 de zile de la data intrarii in vigoare a prezentei legi. Din punctul de vedere al importanei funciei n realizarea competenei organelor administraiei de stat, se deosebesc doua mari categorii: funcii de conducere i funcii de execuie. Funciile de conducere sunt nelese n sensul larg al conducerii ( organizare, coordonare, ndrumare, control ), ele fiind n acelai timp i funcii de decizie. Avn n vedere ansamblul criteriilor cu care se opereaz n doctrin i n legislaie, funciile de conducere pot fi clasificate astfel5. 1. Sub aspectul coninutului procesului decizional administrativ, funciile de conducere sunt: a) funcii care presupun toate elelentele conducerii; b) funcii care presupun, n mod preponderent, realizarea numai anumitor elemente ale conducerii (organizare, coordonare, control, decizie ).
4 5

Legea nr. 188/ 1999 privind Statutul funcionarilor publici, art.2, alin.1 Antonie Iorgovan, Drept administrativ,Tratat elementar, vol. 4-Instituiile politicoadministrative.Funcia public, Edit. Atlax Lex, Bucureti, 1994, p.318

2. Sub aspectul sursei legislative, se disting: a) funcii prevzute numai n Constituie ( funciile de demnitari i anumite funcii eligibile ); b) funci prevzute n Statutul funcionarilor publici; c) funcii prevzute n statute speciale, stabilite n anumite sectoare sau pentru anumite organe. 3. Sub aspectul gradului de complexitate i rspundere, sunt distinse: a) funcii de conducere la nivelul organului administartiv; b) funcii de conducere la nivelul organelor interne ( ce nu apar i ca organe de conducere ); c) funcii de conducere la nivelul compartimentelor ( aparatului ). 4. Sub aspectul naturii intriseci sunt: a) funcii de conducere cu o natur exclusiv administrativ ( ministru, director general, director, rector ); b) funcii de conducere de specialitate (ex.Direcor tehnic, inginer ef, contabil ef). 5. Sub aspectul retribuiei, se disting: a) funcii de conducere retribuite ( dup caz, cu sau fr indemnizaie); b) funcii de conducere netribuite ( mai ales n ipostaza cumulului ). I.2.2 Funcionarul de conducere.Managerul public.nalii funcionari publici Funcionarul public reprezint persoana numit ntr-o funcie public, n condiiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. Funcionarii de conducere au ndatorirea de a determina pe funcionarii de execuie s nfptuiasc misiunile ce le revin instituiilor n care sunt ncadrai, la un nivel calitativ superior. Puterea ierarhic d dreptul funcionarului public de conducere s dirijeze activitatea funcionarului subordonat impunndu-i chiar soluia unei probleme administrative; s anuleze sau s modifice actele funcionarului subordonat; s exercite asupra activitii subordonatului aciunea disciplinar; s-l aprecieze n scopul promovrii. Funcionarii publici de conducere sunt persoanele numite n una din urmtoarele funcii publice. a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i al comunei;

10

b) director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; c) Director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrulaparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; d) ef serviciu; e) ef birou. nalii funcionari publici ocup funcii de conducere. Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care ndeplinesc cumulative condiiile prevzute la art. 15 din legea sus menionat i care sunt numite n una dintre urmtoarele funcii: 1. secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; 2. consilier de stat; 3. secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 4. prefect;

5. subprefect; 6. secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti; 7. director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale.
Managementul public, urmrete crearea sistemului de management n cadrul instituiei publice pentru realizarea obiectivelor cu maximum de eficien, n condiiile asumrii responsabilitii pentru rezultatele obinute.

Funcionarii publici de conducere organizeaz, coordoneaz, ndrum i controleaz, sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar, activitile desfurate de funcionarii publici care implic exercitarea prerogativelor de putere public. n vederea atragerii tinerilor profesioniti bine pregtii n administraia public

11

din Romnia s-a creat funcia public specific cu statut special, denumit manager public, care beneficiez de un sistem de promovare special i un nivel de salarizare motivant.6
Managerii publici creeaz o structur adecvat a sistemului administrativ n ansamblu i a fiecrei instituii publice n parte, n care coeziunea s fie dat de coordonarea excelent la nivel de sistem i componente i de motivarea adecvat a resurselor umane n funcie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate pentru sectorul public i pentru fiecare entitate instituional existent i comunitate local distinct. Realizarea obiectivului fundamental al managementului public implic din partea titularilor de posturi i funcii publice de conducere i execuie n acest domeniu un plus de responsabilitate n gestionarea tuturor categoriilor de resurse de care dispune sectorul public, respectiv resurse umane, informaionale, materiale i financiare. Toate acestea sunt utilizate n procesele de management i de execuie din instituiile publice pentru satisfacerea nevoilor sociale i, implicit, realizarea obiectivului fundamental al managementului public.

Cunoaterea modului n care resursele atrase n sistem sunt utilizate i identificarea gradului n care nevoile sociale generale i specifice sunt satisfcute determin o monitorizare permanent prin control i evaluarea nivelului performanelor obinute n sectorul public n general i de fiecare instituie public n particular. Informaiile rezultate din controlul i analizele efectuate n cadrul sistemului administrativ i n fiecare instituie public reprezint baza pentru mbuntirea nivelului performanelor manageriale obinute n procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului public. Funcia de manager public s-a creat n cadrul procesului de reform a administraiei publice a crui component esenial o reprezint nfiinarea i dezvoltarea unui corp profesionist de funcionari publici, neutru i comparabil cu cel existent n rile Uniunii Europene. n exercitarea funciei publice specifice, managerul public are rolul de a contribui la asigurarea eficienei i continuitii reformei n administraia public i la implementarea acquis-ului comunitar. 7 Dispoziiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, stabilete reguli specifice privind recrutarea, formarea, numirea, evaluarea, remunerarea i
6

Ordonana de Urgen nr. 56 din 25 iunie/2004 privin statutul special al funcionarului public denumit manager public, publicat n M.O. nr.590 din 1 iulie 2004 7 Art. 1, alin (2),O.U.G cit.

12

promovarea rapid n categoria funcionarilor publici de conducere, precum i modalitatea de acces n categoria nalilor funcionari publici a managerilor publici. I.2.3. tiina conducerii. Activitatea de conducere este necesar s acorde atenie studierii temeinice a realitii, a problemelor pe care le ridic schimbrile vieii sociale, cu preocuparea de mbuntire a muncii n toate domeniile, receptivitate fa de progresul tiinific i tehnic, adncirea documentrii, mprospterea cunotinelor, aprofundarea cercetrii n materie socio-economic. Cerinele conducerii tiinifice implic i o pregtire temeinic a acestei activiti, utilizarea unui stil de munc adecvat i a metodelor moderne de analiz i decizie. Conducerea tiinific are un impact direct asupra activitii de ansamblu a aparatului administrativ, n ceea ce privete modul lui de funcionare, ritmul, calitatea muncii, asigurarea rezolvrii operative i n condiii optime a sarcinilor ce-i revin. Stilul i metodele de munc n organele administraie prezint anumite trsturi caracteristice. Metodele de conducere care dau rezultate eficiente n unele cazuri, nu produc aceleai efecte n alte situaii. Aceasta este cauza particularitilor difereniale ale oamenilor. Este necesar s se procedeze ct mai nuanat, inndu-se seama de personalitatea fiecrui funcionar n parte. Altfel, munca de conducere ar fi simpl i regulile ei ar putea fi formulate i aplicate fr dificulti. Funciile de conducere sunt ndeplinite la nivelul sarcinilor administrative n continu cretere. O conducere tiinific presupune cunoaterea multilateral a unitii administrative n care ea se exercit. Astfel sunt identificate problemele concrete pe care le ridic viaa, sesizndu-se explicaia fenomenelor. n acelai timp este efectuat activitatea de prevedere, stabilindu-se obiective pe baze reale, mobilizarea, dirijarea i coordonarea pentru atingerea scopurilor propuse i analizarea rezultatelor. Eficiena unei activiti de conducere este determinat de msura n care aceasta rspunde necesitilor reale, acioneaz asupra factorilor care condiioneaz mersul nainte. Aceasta nu se poate realiza dect pe baza cunoaterii obiective a realitii n toate aspectele, att pozitive, ct i negative, sub raportul consecinelor pe care le genereaz fiecare

13

fenomen. Conducerea tiinific presupune cunoatere vieii n toat conplexitatea ei, fr evitarea lipsurilor, insucceselor sau cu o prezentare idealist a realitii.

I.3 Sarcinile de conducere.

Sarcinile de conducere ale sistemului administraiei publice deriv din funcia tradiional a statului de a reglementa activitatea membrilor societii. Specificul sarcinilor de conducere a sistemului administraiei publice const n aciunile cu caracter dispozitiv prin care este organizat executarea i se execut legile n cle mai diferite domenii de activitate social n care acioneaz statul i autoritile locale autonome.8 Sarcinile de conducere, care revin sistemului administraiei publice, n legtur cu activitile dispozitive prin care se organizeaz executarea i se execut legile, presupune o serie ntreag de sarcini de pregtire a aciunilor, de informare i documentare, de planificare, de decizie i de control. De asemenea, sarcinile de conducere i organizare implic folosirea mijloacelor umane, materiale i financiare pentru asigurarea executrii legii.

CAPITOLUL II. PRINCIPIILE SPECIFICE CONDUCERII N ADMINISTRAIA PUBLIC

II.1. Importana principiilor.
8

L. Matei, D. Dinc, I. Popescu, Instituiile administraiei publice, Edit. Economic-Preuniversitar, Bucureti, 2002

14

Stiina administariei publice reunete o serie de principii considerate specifice, pentru ca instituiile publice s poat realiza o coeziune ntre concepie, decizie i aciune. La baza Administraiei se afl un ansamblu de principii. Principiile administraiei publice au menirea de a asigura cadrul general pentru o bun desfurare a activitii administrative ( vezi figura nr. 2. Principiile specifice n Administraia Public ). ntre principiile administraiei publice exist o interdependen permanent, fiecare determinnd semnificativ calitatea procesului de conducere din instituiile publice. Utiliznd principiile specifice administraiei publice, se pot identifica, printr-o analiz atent, cauzele pentru care un sistem de administraie public este mai performant dect altul. Figura nr.2

Conducerii unitare

Principiile specifice n administraia public Subordonarea instituiilor administraiei unele fa de alteleierarhie bine definit Adaptarea situaiei la condiiile de timp i loc.Se mbin cu conducerea unitar pentru a nu cdea n birocratism Impus de schimbrile continue Randament maxim, consum minim de resurse umane i materiale Cadrul legal n care se desfoar activitatea

Conducerii autonome Perfecionrii continue Administrrii eficiente Legalitii

II.2.Principiul conducerii unitare

Aparatul administrativ este extrem de complex, reunete activiti numeroase, de o mare complexitate. Specificul administraiei publice impune cu necesitate conducerea i organizarea unitar a acestui vast aparat. Nu ar fi posibil realizarea obiectivelor administraiei fr o conducere unitar.

15

O conducere raional i eficient, se poate realiza printr-o deplin unitate de gandire i aciune9. Realizarea unei concepii de conducere unitar este o cerin obligatorie n orice condiii i la toate nivelurile activitii sociale. Conducerea n Administraie trebuie s fie competent de a asigura tot ce este mai bun i mai valoros n experiena practic, iar dac este cazul, s elaboreze noi concepte i obiective i s asigure ndeplinirea obligatorie a sarcinilor stabilite. O conducere realist pe baze tiinifice nseamn o unitate ferm de gandire i aciune. Unitatea de gndire i de aciunenu este incompatibil cu un schimb liber de preri. Astfel pot aprea i puncte de vedere diferite. Un exemplu concret l constituie faza de elaborare a orientrilor i deciziilor unde trebuie asigurate condiii pentru dezbaterea ampl i aprofundat a problemelor, pentru realizarea unei largi confruntri a opiniilor i propunerilor, cu scopul fundamentrii ct mai temeinice a soluiilor ce urmeaz a fi adoptate. Odat ce s-a ajuns la o concluzie i s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i pentru cei care au o prere. Aceast procedur corespunde principiilor fundamentale de organizare i conducere. Este necesar s se realizeze o unitate ferm, indisolubil, care s asigure n toate instituiile Administraiei, o aciune unitar, coordonat i orientat ntr-un singur sens. Conducerea unitar constituie un principiu special, care atrage atenia asupra necesitii evitrii tendinelor divergente ce se pot manifesta n ceea ce privete conducerea administraiei publice. Conducerea unitar a administraiei de stat este asigurat, de la nivel de Parlament, instituia suprem, prin subordonarea instituiilor administrative de stat unele fa de altele, din treapt n treapt. n fiecare instituie conductorul trebuie s stabileasc o direcie unitar, n scopul ndeplinirii sarcinilor, de la care s nu admit abateri. Principiul conducerii unitare impune respectarea regulii ca orice funcionar s depind ierarhic de un singur ef, neadmindu-se ca un funcionar s primeasc, n acelai timp, dispoziii de la mai muli efi. Principiul conducerii unitare const n definirea i aplicarea de ctre toi factorii de decizie a conceptelor fundamentale de administraie public, pornind de la aceeai

Mihai T.Oroveanu Principiile speciale ale tiinei administraiei,Edit. Academiei Romne, Bucureti,1997 pg.52

16

percepie reflectat ntr-o viziune comun, unitar, clar asupra sectorului public, asupra fiecrui domeniu i fiecrei entiti organizaionale distincte n parte. Bunstarea unui popor, funcionalitatea unui sistem administrativ i viabilitatea unei instituii publice sunt puternic influenate de respectarea acestui principiu. ntr-un sens larg al principiului conducerii unitare, procesul de integrare a statelor n Uniunea European presupune cunoaterea, acceptarea i integrarea fiecruia ntr-un sistem comun de valori, ntr-o viziune comun asupra sectorului public n general i asupra rolului managementului public n general i asupra rolului managementului public, n contextul intern i internaional, n special.10 Un sistem nu poate s funcioneze eficient dect dac prile sunt armonios integrate i coordonate i n acest sens trebuie perceput i implementat principiul conducerii unitare. Aplicarea consecvent i cu fermitate a principiului conducerii unitare asigur desfurarea, n condiii din ce n ce mai bune, a activitii n administraia de stat i ndeplinirea cu succes a sarcinilor aprute n procesul schimbrilor continue, care au loc, n timp, n societate. Prin urmare, cunoaterea de ctre toi factorii de decizie a coninutului principiului conducerii unitare i implementarea corect a acestuia nu este doar necesar, ci devine absolut esenial.

II.3.Principiul conducerii autonome

Principiul conducerii autonome funcioneaz corelat cu principiul conducerii unitare. Aparent, aceste dou principii s-ar exclude reciproc. n realitate, ele se mbin, se intercondiioneaz. Conducerea i organizarea unitar asigur coeziunea administraiei de stat, unitatea de aciune a acesteia, iar autonomia managerial face posibil adaptarea mai rapid a administraiei la condiiile concrete, la particularitile de timp i de loc. Totodat stimuleaz iniiativa personalului din aparatul administrativ i, legat de aceasta, responsabilitatea n ndeplinirea sarcinilor. Principiul conducerii autonome const n particularizarea coninutului managementului public, n funcie de domeniile n care se aplic i de diversitatea inteeselor publice generale i specifice. Dac n cele mai multe ri autonomia legislativ
10

Armenia Androniceanu Nouti n managementul public, Edit. Universitar, Bucureti, 2004, pg. 35

17

nu este considerat ca oportun ntr-un stat unitar, n ceea ce prive;te autonomia managerial, practica din toate rile democratice dezvoltate a confirmat necesitatea de a conferi reprezentanilor managementului public acea independen de aciune stimulativ pentru a obine performane i a deveni responsabili pentru nivelul acestora. Realitatea a demonstrat c nu exist modele de management public universal valabile de succes, care s fie impuse de la nivel central n sectorul public, ci performanele managementului public, ntr-un sistem i n cadrul fiecrei componente a acestuia, pot fi realizatew doar printr-o adaptare adecvat a principiilor generale la realitatea specific existent n sectorul public, la nevoile sociale generale i specifice, identificate att la nivel central, n administraia de stat, dar n special n sectorul public, la nivelul comunitilor locale.11 Eficiena managerial n sectorul public depinde de abilitatea i profesionalismul reprezentanilor managementului public de a crea un sistem de management public autonom, fundamentat pe o viziune comun asupra rolului fiecrei componente a sistemului, ca parte a unui ntreg bine definit. Autonomia conducerii, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizeaz cu organizarea unitar, permind , n acelai timp, o autonomierelativ a elementelor componente ale sistemuluyi autoritilor administraiei publice. Nerespectarea principiului conducerii unitare ar atrage anarhia n activitatea administrativ, rezolvri contradictorii, s-ar ajunge chiar la dezorganizarea administraiei publice, n general, i administraiei de stat, n special. Dac rezolvarea tuturor situaiilor concrete s-ar face numai pe baza ordinelor sau aprobrilor din partea organelor superioare, deci dac s-ar aplica n mod exclusiv principiul conducerii unitare, acest fapt ar genera fenomene de birocratism, lips de iniiativ, de operativitate, ceea ce ar avea consecine negative pentru activitatea administrativ i societatea civil n ansamblu. De aceea, n cadrul conducerii unitare trebuie s se asigure tuturor instituiilor i o autonomie de aciune stimulativ pentru rezolvarea operativ i n cele mai bune condiii a tuturor problemelor aprute n activitatea administrativ.

11

Armenia Androniceanu,op.cit., p.37

18

Dei aparent, principiul conducerii unitare i principiul conducerii autonome par c se exclud reciproc, se poate afirma faptul c fiecare are un coninut distinct, clar delimitat, afirmaie confirmat de practic. Valoarea fiecruia din cele dou principii, reflectat n rezultate, este predeterminat de capacitatea reprezentanilor managementului public de a combina i implementa, ntr-un echilibru permanent, valorile de baz promovate de fiecare.

II.4.Principiul perfecionrii continue.

Eforturile necontenite pentru gsirea celor mai judicioase soluii de rezolvare a problemelor care se ridic, n mod permanent, n Administraie,se explic prin evoluia fr oprire a vieii sociale astfel nct se impune elaborarea altor soluii diferite de cele precedente.12 Principiul perfecionrii continue a administraiei publice se nscrie ca unul dintre principiile specifice ale acesteia. Schimbrile continue, care au loc n viaa social, impun respectarea continu. Principiul perfecionrii continue const n abordarea ntr-o dinamic permanent a sistemuluiadministraiei publice, n funcie de schimbrile aprute n mediul intern i internaional dar i n sistemul de interese publice generale i specifice. Administraia public trebuie mbuntit n funcie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate, dar i de schimbrileinternaionale aprute. Pe msur ce obiectivele de realizat ale administraiei publice devin mai numeroase i mai complexe, rezolvarea lor nu ar fi posibil fr o mbuntire permanant a activitii , a metodelor folosite de funcionarii din administraie, pentru asigurarea concordanei dintre acestea i problemele de rezolvat. n statele unde apar probleme n implementarea acestui principiu, acestea sunt de cele mai multe ori cauzate de structurile rigide ale sistemelor administrative, sau de cultura organizaional i de funcionare deficitare din cadrul lor, ambele fiind o consecin direct a lipsei de profesionalism a funcinarilor publici. Metodele servesc la organizarea aparatului administrativ, la desfurarea aciunilor n instituiile aparatului administrativ, la derularea proceselor de management n acest sector,

12

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Edit. Cerma, Bucureti, 1996, p.137

19

la mbuntirea raporturilor dintre componentele sistemului i la soluionarea problemelor cu care se confrunt administraia public. Stiina administraiei studiaz procesele i relaiile de administrare care se formeaz n cadrul administraiei publice, n scopul de a identifica soluiile de perfecionare i raionalizare a sistemului administrativ. Pentru ca acest obiectiv s poat fi atins, procesul de conducere din administria public trebuie s se poat materializa la nivelul fiecrei organizaii publice sub aspectul planificrii, organizrii, coordonrii, motivrii i conducerii compartimentelor funcionale.13 Administraia public are astfel un caracter de interdisciplinaritate, fiind n legtur elementele de noutate furnizate de alte tiine, precum: informatica, sociologia, matematica, tiinele economice, dreptul. Administraia romneasc trebuie s asigure pregtirea sistemului administrativ pentru integrarea n structura Uniunii Europene. Faptul c aceast necesitate a fost contientizt rezult din art. 2 al Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, potrivit cruia Guvernul are rolul de a asigura funcionalitatea echilibrat i dezvoltarea sistemuli naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Respectarea principiului perfecionrii continue implic proiectarea i combinarea tuturor proceselor i relaiilor manageriale, astfel nct s se obin maximizarea gradului de satisfacere a nevoilor sociale prin serviciile publice oferite n condiiile minimizrii costului atras, ca urmare a unei gestionri corespunztoare a tuturor categoriilor de resurse antrenate. Administraia public trebuie s-i adapteze i s preia din alte domenii concepte, metode i tehnici, a cror valoare a fost deja experimentat i care pot fi implementate de funcionarii publici, cu efecte benefice asupra activitii proprii. Pentru aceasta, funcionarii publici trebuie s realizeze o permanent adaptare i corelare a cunotinelor de drept, economie, statistic, sociologie la particularitile i exigenele organizaiilor publice.

13

Iordan Nicolau, Managementul serviciilor publice locale, Edit. All Beck, Bucureti, 2003, p.20

20

Preocuprile pentru perfecionarea permanent trebuie s aib n vedere i circulaia informaiilor, structura organizatoric, procesul de fundamentare a deciziilor administrative, deoarece schimbarea este un proces complex, de durat i necesar. Necesitatea perfecionrii continue impune, pentru administraie, cunoaterea exact i n orice moment a situaiei din mediul social n care si desfoar activitatea. Perfecionarea continu trebuie s constituie una din trsturile de baz ale administraiei.

II.5.Principiul administrrii eficiente.

Un principiu specific n administraia public l constituie realizarea unei activiti i structuri raionale i eficiente n instituia Administraiei, iar orice activitate i structur care nu are o asemenea calitate este eronat. Interesul Societi, al Administraiei este acela ca activitatea i structura instituiilor administraiei s fie fundamentat tiinific astfel nct s fie raional i eficient.14 Eficiena presupune nfptuirea sarcinilor cu un randament maxim, dar cu un consum minim de resurse umane i materiale. S-a considerat c eficiena constituie prima axiom pe treptele de valori ale Administraiei.15 n funcie de numrul, varietatea, complexitatea i dificultatea problemelor de rezolvat n cadrul sistemului sunt determinate dimensiunea i structura aparatului administrativ. Simplificarea i raionalizarea structurilor organizatorice i funcionale ale administraie publice constituie un principiu ce st la baza efecturii unor studii ce urmresc ameliorarea raportului ntre cheltuieli i rezultatul activitilor administrativ. Simplificarea i raionalizarea nu trebuie s constituie un scop n sine i trebuie s se realizeze dect n limita asigurrii unei caliti corespunztoare a serviciilor prestate de administraia public16. Raionalizarea const n stabilirea structurii fiecrei componente a aparatului administrativ din sectorul public, a compartimentelor acestora, a numrului personalului i repartizrii pe domenii a acestuia, n scopul utilizrii judicioase a resurselor umane. Restructurarea trebuie s evite cheltuieli suplimentare, dar i subdimensionarea, ceea ce ar
14 15

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Edit. Cerma, Bucureti, 1996, p. 136 Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, Edit. Metropol, Bucureti, 1994, p.20 16 Ioan Alexandru, Drept administrativ, Edit. Lumine Lex, Bucureti, 2005, p.66

21

avea consecine negative asupra calitii serviciilor, existnd riscul unei desfurri necorespunztoare a activitii. Raionalizarea intern trebuie s cuprind toate domeniile de activitate. Astfel se stabileteo structur flexibil pentru fiecare subsistem din cadrul administraiei. Restructurarea urmrete creterea ntregului aparat administrativ, sporirea eficienei de ansamblu a administraiei publice. Administraia are o activitate multipl i variat. n Statul modern este necesar ca activitile s se specializeze, deoarece, prin specializare funcionarii ajung s cunoasc mai bine cerinele publice, s constate deficienele i s propun remediile. Dac ea i-ar organiza activitatea astfel nct toi funcionarii si s aib competiia general pentru satisfacerea tuturor intereselor generale, s-ar ajunge la situaia n care toate interesele publice ar fi insuficient satisfcute, deoarece, dac acelai funcionar s-ar ocupa de toate elementele administraiei, rezultatul ar fi necorespunztor. Numai prin specializare funcionarii pot s soluioneze raional i eficient problemele generate de activitatea administrativ. Serviciul public fiind specializat, deci urmrind satisfacerea numai a unui interes general, legiuitorul i determin o arie de activitate, de atribuii, o competen. Funcionarii trebuie s urmreasc, n mod regulat i continuu, satisfacerea interesului general determinat, n limitele competenei fixate de lege. Potrivit acestui principiu, administrarea resurselor trebuie s fie raional, referitor la cheltuiala perceput pentru ntreinerea sistemului de administraie public, prin care se asigur realizarea intereselor generale, ca urmare a serviciilor publice furnizate.

II.6.Principiul legalitii.
n dreptul administrativ se demonstreaz nsemntatea normelor juridice n activitatea autoritilor administrative. ntr-un stat de drep, normele juridice exprim voina general, astfel nct eficiena administrativ urmeaz a se realiza n cadrul legal i democratic deoarece finalitatea suprem a Administraiei const n servirea interesului public. n tiina administraiei romneti legalitatea este situat pe primul plan, accentunduse c se poate ajunge la o organizare raionali eficienta activitii Administraieicu respectarea normelor juridice. Aceast axiom este indispensabil Administraiei i oamenilor pe care i servete.

22

Conform concepiei moderne a Statului de drept (de legalitate), n activitatea sa, Administraia se supune normelor de drept. Potrivit regimului legalitii, activitatea unui Stat este reglementat de lege, toate activitile sunt n conformitate cu legea, nimeni nu este deasupra legilor, eful Statului nsui se supune legii-princeps legibus solutus est-deoarece legea exprim voina general.Etimologic, legea, lex, ligare, nseamn a lega. Prin aplicarea principiului legalitii, Administraia are obligaia de a aciona conform normelor de drept. Dac norma de drept este nclcat, actul administrativ nu are validitate juridic. O alt consecin pe care o produce aplicarea principiului legalitii const n caracterul juridic pe care l ia, i, din aceast cauz, aciunea administrativ este superioar fa de particulari. Aplicarea riguroas a legii i supunerea la normele juridicepe care le cuprinde constituie pentru Administraie una din raiunile existenei sale, dealtfel i obligaia sa esenial. Efectele produse de principiul ierarhiei regulilor i actelor administrative i de principiul ierarhiei actelor normative aleinstituiei Administraiei definesc cadrul legal al activitii Administraiei. Actele autoritilor sau instituiilor Administraiei sunt supuse n principiu, ansamblului de reguli generale, producnd trei consecine: a) n actele individuale pe care le emite, fiecare instituie a Administraiei este inut s respecte regulile generalestabilite de autoritile administraiei superioare. b) Fiecare instituie a administraiei este obligatsa respecte propriile sale reglementri, conform principiului tu patere legem quam fecisti, (respect legea pe care tu ai facut-o). Deci, Administraia nu poate, printr-o decizie individual s ncalce regula generalpe care ea nsi a stabilit-o. c) Autoritatea administrativ ierarhic superioar nu poate lua o decizie individual contrar regulii emise de autoritatea administrativ subordonat. Actul, n coninutul su, trebuie s respecte regulile superioare aplicabile n aceeai materie, el nu le poate contrazice n mod expres, nici n mod implicat; el poate doar s le

23

completeze, s le precizeze, s le adapteze la realitile concrete sau s le aplice cazului ce urmeaz a fi soluionat. Principiul legalitii stabilete limitele activitii administrative. Prin lege, activitatea Administraiei este legat, limitat, fr ns a i se lua libertatea de iniiativ i apreciere. Norma juridic nu poate prevedea toate categoriile variate care apar n evoluia vieii sociale, iar activitatea Administraiei const n aplicarea normelor juridice la cazurile asupra crora este sesizat. Scopul Administraiei este de a satisface interesul public general i nevoile sociale specifice, nu de a pune n aplicare legi, hotrri, regulamente17. Legea public este cea care delimiteaz coordonatele ntre care acioneaz funcionarii publici. Legea conine n mod expres i explicit atribuiile instituiilor administrative, competenele decizionale ale acestora, sistemul de relii, drepturile i obligaiile funcionarilor publici. Legalitatea presupune respectarea legii. n temeiul principiului legalitii, Administraia se supune, se conformeaz legii neputnd aciona n afara ei. Administraia nu poate lua msuri care s fie contrare legii. n activitatea sa, Administraia urmrete s respecte normele juridice, ceea ce constituie o garanie important pentru ceteni. Administraia se desfoar dup o norm de referin prestabilit, nu n mod arbitrar.

17

Armenia Androniceanu, op. cit., p.39

24

CAPITOLUL III. PARTICULARITI ALE PROCESULUI DE CONDUCERE N ADMINISTRAIA PUBLIC

III.1 Consideraii generale.

Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmresc un scop utiliznd anumite mijloace. Dar sub raportul finalitii i al resurselor folosite exist diferene eseniale ntre ele. Astfel, scopul Administraiei publice este altruist, moral, nu urmrete un profit material, ci servete interesul general; iar mobilul normal al activitii particularilor este realizarea unui avantaj personal, ctig material, o reuit uman. Dac managerii din organizaiile private au n vedere, n primul rnd, profitul, scopul managementului public este satisfacerea interesului general. (Marinescu, P., gsit la: http//:www.unibuc.ro/eBooks/StiineADM/marinescu/htm, 27 aprilie, 2006 ) Interesul public, puterea public i serviciile publice se afl n conexiune direct (vezi figura nr.2 ). 25

Figura nr. 2 Elementele particulare ale procesului de conducere n administria public Iteresul public Puterea public Autoritatea - este precizat de puterea Este exprimat de: - este competena care revine
politic; - este o reflectare a nevoii sociale; reprezint mobilul managementului public; - presupune existena unui cadru legislativ care s precizeze limitele de aciune ale funcionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale; - se delimiteaz de nevoia social ; - are un anumit grad de generalitate; - ii schimb coninutul n diferite perioade istorice - drepturile speciale pe care le are o instituie administrativ care reprezint i apr interesul public; - acioneaz ntr-un cadru bine definit; -confer dreptul reprezentanilor instituiilor administrative pentru a emite acte normative; -regimul de putere public contribuie la: - ndeplinirea legilor - prestarea de servicii publice -se concretizeaz n legi care precizeaz cadrul formal al managementului public unor instituii i sau funcionari publici pentru a desfura anumite activiti; - are 3 forme: - juridic, - legislativ, - executiv; - este exercitat de: - Curtea Constituional, - Parlament, - Guvern, -Preedinte; -este exercitat direct i/sau indirect; - este un atribut specific al administraiei de stat

Scopul Administraiei publice l reprezint servirea interesului public. Exist cerine pe care iniiativa particular nu le-ar putea satisface i care sunt vitale pentru ntreaga societate i pentru fiecare dintre membrii acesteia. Asemenea cerine care alctuiesc interesul public constituie domeniul propriu al Administraiei publice. n noiunea interesului public se cuprind att satisfacerea unor cerine comune ntregii colectiviti umane a Statului, ce exced, prin amploarea lor, posibilitile particularilor, nimeni nu s-ar oferi s le asigure. Mobilul activitii administrative este dezinteresat; el const n nfptuirea interesului general sau al utilitii publice, sau al binelui comun. Coninutul interesului general variaz n raport de perioadele istorice ale Societii,formele sociale, datele psihologice, tehnicile. Dar dac coninutul variaz, scopul rmne acelai; activitatea Administraiei publice urmrete satisfacerea interesului general. Puterea politic reprezint mijloacele activitii administrative. Raporurile dintre particulari sunt fundamentate pe principiul egalitii juridice. Prin esena ei, nici o voin a precum aprarea naional, ct i satisfacrea acelor cerine care, prin natura lor, sunt nerentabile i

26

unui particular nu este superioar alteia, de aceea, actul juridic care caracterizeaz raporturile dintre particulari este contractul, ce consacr acordul voinelor. Misiunea Administraiei ns const n satisfacerea interesului general. Ea nu l-ar putea satisface dac s-ar situa pe acelai plan de egalitate juridic cu particularii. Voina Administraiei ar putea fi paralizat de particularii care au interese diferite, ori de cte ori aceasta ar solicita constrngeri sau sacrificii pe care interesul general l impune. De aceea, Administraia are dreptul de a nvinge aceste rezistene: deciziile sale sun obligatorii. Administraia poate, cu toat opunerea particularilor, s-i execute propriile sale decizii, avnd privilegiul executrii prealabile, sau din oficiu. Actul administrativ poate fi executat de Administraie prin proprii ei ageni (servicii publice, fora public) utiliznd, mijloace de constrngere material pentru a nltur rezistena celor interesai. Administraiei publice i sunt acordate ansamblul, competena, atribuiile necesare pentru satisfacerea interesului general i a cerinelor personale. Atunci cnd n satisfacerea interesului general, voina Administraiei este n concordan cu aceea a particularilor, recurgerea la procedee autoritare nu este necesar; se poate utiliza tehnica contractului de asociere n scopul realizrii unor aciuni sau lucrri de interes comun dar decizia unilateral constituie procedeul caracteristic i frecvent al activitii administrative. Parteneriatul ntre sectorul public i sectorul privat se constituie pe preocuprile comune i obiective, specifice ale partenerilor interesai deopotriv de realizarea consensului18.

III.2. Interesul public.

Este foarte important de precizat c obiectivul unei instituii publice este servirea interesului public. Exist cerine pe care particularii nu le-ar putea satisface i care sunt eseniale pentru fiecare membru n parte, n special, i pentru societate, n general. Asemenea cerine, care alctuiesc interesul public, constituie domebiul propriu al managementului n administraia public. Scopul administraiei publice este satisfacerea interesului general, fr a avea n vedere un profit material, n timp ce organizaiile particulare urmresc n mod constant un ctig material.
18

Lucica Matei, Servicii publice, pg. 8

27

n acest sens, este foarte cunoscut, n literatura de specialitate, exemplul brutarului, care asigur satisfacerea cererii de pine , fundamental pentru populaie, dar nu grija dezinteresat de a hrni populaia a determinat activitatea sa, ci intenia legitim de a-i asigura existena proprie prin vnzarea pinii.19 Administraia public propune dect rezolvarea acelor nevoi care particularizeaz la un moment dat un inters public, nevoile sociale fiind vaste i variate n funcie de mai multe criterii: geografice, culturale, economice, grad de civilizaie, vrst, sex etc. Obiectivele propuse spre rezolvare de ctre Administraie, presupune o valorizare de ctre puterea politic i fixarea unor coordonate legislative. n funcie de programul politic al forelor majore care cuceresc puterea politic se modific sfera nevoilor sociale n interes general, ca i prioritile administraiei satisfacerea acestora. Accentund importana formulrii interesului public i a raionamentului acesteia, nu orice activitate de interes public este un serviciu public, ci numai acele activiti care sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de putere politic, ca fiind de interes public. Ridicare unei nevoi sociale la rangul de interes public presupune i o consacrare legislativ a limitelor aciunii administraiei publice. Trebuie s existe o minim reglementare legal pentru a putea vorbi de interes public, iar autoritile administraiei publice constituionale nu au nici o obligaie juridic.20 ntr-un sistem democratic, legea trebuie s cuprind doar informaii strict necesare pentru a contura deciziilor politice. de a organiza sau autoriza activiti pentru

III.3. Puterea public.

ntreaga activitate a Administraiei Statului, a autoritilor administraiei publice, a serviciilor publice este reglementat i organizat prin legi n scopul serviri intereselor generale i satisfacerii cerinelor persoanelor fizice i juridice. Pentru realizarea acestei finaliti, persoanele juridice politico-teritoriale i anume Statul, judeul, oraul i comuna, autoritile administraiei publice i serviciile publice exercit puterea public prin care se nelege ansamblul atribuiilor stabilite de lege care le permit satisfacerea intereselor generale.
19 20

Armenia Androniceanu, Management Public, 1999, pg. 51 Armenia Andoniceanu,Op. cit. , pg. 52

28

Aa cum am mai precizat, interesul public constituie un serviciu public numai dac este apreciat de putere public. n acest context este important de explicat conceptul de putere public, respectiv n ce const puterea managerilor i autoritilor administrative. Puterea public este centralizat n persoana ministrului, iar ceilali funcionari publici subordonai pe treptele ierarhiei administrative coordoneaz i controleaz activitatea de specialitate interioar i exterioar a ministerului. Pe planul Administraiei publice locale, prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din circumscripiile administrativ-teritoriale. Noiunea de putere public evoc prerogativele pe care le are organul administrativ, n sens de autoritate ce reprezint i apr interesele publice, care trebuie s se impun celor particulare. Aceste drepturi speciale ale organului administrativ rezult din Constituie i din legile organice; pe ele se fundamenteaz capacitatea de drept public a organelor administrative. Organele administrative, n baza acestei competene, emit acte de autoritate care se execut din oficiu, aplicndu-se direct, dac este nevoie, msuri administrative de constrngere cu caracter preventiv, sancionar sau de executare silit. De altfel, organele administrative pun n aplicare i sanciunile penale stabilite de instanele judectoreti prin hotrri definitive. Nici o alt autoritate public nu are prerogativa aplicrii directe a msurilor de acest gen. ntr-un sistem constituional democratic, puterea public presupune existena la ndemna celor administrai a unor ci de atac. Contenciosul administrativ nu este privit ca un element exterior a regimului juridic de putere public, ci este privit ca o dimensiune a acestuia. Regimul de putere public este factor comun att pentru aducerea la ndeplinire a legilor, ct i pentru prestarea de servicii publice n limitele legii. Acest context face referire la cel puin urmtoarele accepiuni: Legea este cadrul general, de baz, care delimiteaz domeniul de aplicabilitate al managementului public; Principiul legalitii este principiul fundamental al managementului public;

29

Aplicarea legii presupune i adoptarea de acte normative de ctre managementul instituiilor din sistemul administrativ; Actele administrative au fora juridic inferioar legii i se iearhizeaz n funcie de poziia i competena instituiei care le-a emis; Orice operaiune material ( dirijarea circulaiei, pavarea unei strzi ) sau orice act individual reprezint o modalitate de exercitare a legii.21 ndeplinirea legii atrage, pe de o parte, procese de execuie concrete ( emiterea de

acte unilaterale, ncheierea de contracte, efectuarea de operaiuni materiale ) i procese de management, depregtire a executrii, cu caracter normativ (hotrri, instruciuni de guvern).

III.4.Serviciul public.
Gsim n literatura din perioada interbelic noiunea de serviciu public, fundamentat de aceasta pornind de la nevoile sociale satisfcute de stat, serviciul public fiind mijlocul prin care administraia i exercita activitatea.Etimologic, noiunea de serviciu i are originea, n cuvntul latin servitum, care are semnificaia de sclav, de aici dndu-i-se interpretarea de a fi n servciciul cuiva, a face un serviciu, sau de a pune n serviciu, evocnd ideea. Noiunea de serviciu public este considerat cea mai important noiune din dreptul administrativ. Statul nsui a fost definit ca o cooperare a serviciilor publice organizate i controlate de guvernani. Noiunea fundamental a serviciului public constituie condiia necesar a aplicrii dreptului administrativ. Nu se poate constitui drept administrativ, fr noiunea serviciului public.22 Serviciul public este un organism administrativ, creat de Stat, jude, ora sau comun, cu o component determinat, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administraiei publice care l-a nfiinat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface continuu i n mod regulat o cerin cu caracter general, creia iniiativa particular nu ar putea s-i dea o satisfacie complet i termitent. n definiia organic, prin serviciu public se nelege ansamblul agenilor i al mijloacelor pe care o persoan public le afecteaz aceleiai sarcini23 ; astfel, se utilizeaz
21 22

Armenia Androniceanu, Op.cit. pg. 58 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, 1994, pg. 5 23 Mihai T. Oroveanu, Teoria general a serviciului public, Bucureti 1994, pg. 296

30

termenii de servicii publice descentralizate ale ministerelor i a celorlalte organe centrale din circumscrpiile administrativ-teritoriale. Serviciul public este supus unui regim juridic, reglementat de principii de drept public, care-l difereniaz de acelea ale ntreprinderilor particulare, acionnd dup asemenea principii cu scopul de a satisface interesele generale pentru care a fost nfiinat. Satisfacerea interesului general este exclusiv al serviciului public. A crea un serviciu public nseamn a afirma c interesul general ar fi predispus nesatisfaceii cerinei sociale respective, intervenia unei persoane publice fiind indispensabil pentru satisfacerea acele cerine. Spre deposebire de ntreprinderea privat, serviciul public poate funciona chiar dac nu este rentabil, persoana juridic public putnd acoperi finanarea serviciului public prin taxe sau impozite. Numeroase servicii publice sunt gratuite, chiar dac se cere o contribuie financiar din partea beneficiarlui serviciului, ea poate fi inferioar costului prestaiei. Doar n cazul serviciilor industriale i comerciale, care exclud gratuitatea prin natura activitilor realizate, se obine un beneficiu care permite autofinanarea serviciului respectiv. Autoritatea public competent pentru a decide crearea unui serviciu public apreciaz cerinele interesului general i poate prelua interesul public de la particular, acesta fiind eliminat dintr-o aciune, fie c este considerat periculos, fie c este considerat neeficient. Astfel, serviciul public este monopolizat, dar Administraia poate lsa activitatea privat s se exercite liber pe lng serviciul public (exemplu n cazul nvmntului) i una i cealalt activitate satisfcnd aceeai cerin social. Administraia Statului se preocup de satisfacerea intereselor generale, fr s urmreasc avantaje financiare. n acest scop, organizeaz un serviciu administrativ cu misiunea de a satisface cerina respectiv, i determin competena i i pune la dispoziie mijloacele prin care poate realiza obiectivele propuse. Acest organism se numete serviciu public, fiind destinat s aduc un serviciu public. Activitile serviciilor publice au un caracter obligatoriu, considerndu-se c numai Administraia poate satisface n mod corespunztor cerinele publicului. Instrumentele prin care serviciile publice decid i acioneaz servicii publice, sunt reprezentate de funcionari de deciziune care pot da ndrumri n cadrul competenei lor.

31

Alturi de aceti funcionari de decizie i sub conducerea lor, sunt funcionari de execuie, tehnici, sau de pregtirea lucrrilor. ntre aceti funcionari exist raporturi ierarhice, exercitndu-se astfel controlul ierarhic, dar i raporturi de colaborare, deoarece toi funcionarii acioneaz pentru satisfacera eficient a cerinelor publice, aplicndu-se astfel principiul profesionalizrii serviciului public. Funcionarii de decizie i unii funcionari de execuie ai unui serviciu public au dreptul de a exercita funciunea public, un drept de poliie24 n condiiile legii, deoarece instituiile publice sunt destinate s asigure executarea i aplicarea legilor, ntr-un mod preventiv. n Romnia, serviciile publice sunt n mare majoritate prestate de regii autonome sau de societi comerciale cu capital integral de stat ca urmare a faptului c transformarea regiilor autonome n societi comerciale s-a impotmolit n problema transferului patrimoniului supus regimului juridic special (inalienabil, insesizabil, imprescriptibil).25 Serviciul public este mijlocul prin care Administraia i exercit activitatea. Serviciile publice au fiecare o specialitate precizat de lege, neputnd ndeplini i alte activiti dect acelea determinate de lege. n Statul modern este necesar ca activitile s fie specializate. Prin specializare, funcionarii pot soluiona cerinele publice n mod raional i eficient, cunoscnd temeinic cerinele publice, constatnd lipsurile i putnd astfel s propun remedii. Specializarea serviciului public const n satisfacerea numai a unui interes general, determinndu-se atribuiile care alctuiesc competena sa. Activitatea realizat pentru satisfacerea utilitii sociale i mijloacele utilizate pot fi controlate, n mod eficient, datorit acestei specializri. Serviciul public, interesul public i puterea public au o importana considerabil n procesul de conducere al administraiei publice, fiind elemente importante i definitorii ale Administraiei.

24

Prin noiunea de poliie se nelege organul Administraiei care menine ordinea i securitatea public precum i atribuiile de poliie prin care se asigur asemenea misiuni. 25 Anton Parlagi, Servicii publice, 1998, pg. 32

32

CAPITOLUL IV. FUNCIILE PROCESULUI DE CONDUCERE N ADMINISTRAIA PUBLIC IV.1.Consideraii generale.

Identificarea i delimitarea funciilor administraiei publice prezint o mare importan teoretic i practic pentru nelegerea aprofundat a procesului de conducere. Ansamblul integrat al funciilor definete coninutul procesului de conducere,iar sistemul de conducere-structura organizaional, sistemul informaional-decizional, metodele i tehnicile de conducere, este conceput n strns legatur cu funciile procesului de conducere. n coninutul procesului de conducere din administraia public, se regsesc, n proporii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administraiei respective, toate atributele conducerii. Administraia are puterea, comanda si controlul, administraia public n realizarea funciilor sale, trebuie s prevad i s programeze; s organizeze procesul de execuie; s decid, dar i s pregteasc variante de decizii pentru decidentul politic; s coordoneze procesul de execuie i, in sfrit, s controleze ntreaga activitate de punere n executare a valorilor politice. Pentru a nelege coninutul funciilor admininistraiei publice, trebuie s se ia n considerare dou aspecte importanta. Primul este determinat de faptul c managementul public, dei un domeniu distinct al tiinei managementului, este putenic influenat de

33

acesta, din al crui trunchi comun s-a deprins i particularizat n instituiile din sectorul public. Argumentele pe care se bazeaz aceste similariti: instituia public este tot o organizaie care se supune unor reguli de baz asemntoare pentru constituire i pentru funcionare, instituia public are o misiune i un sistem de obiective clar determinate de nevoi specifice,identificate n domeniul din care face parte, conducerea instituiei publice este asigurat de o persoan sau un grup de persoane, n orice instituie public exist un sistem de management format din cele patru subsisteme de baz:organizaionl,informaional,decizional si metodologic, fiecare instituie public dispune de toate categoriile de resurse proprii i atrase, pe care le utilizeaza n procesele de management si de execuie pentru realizarea obiectivelor, n fiecare instituie publica modern pot fi identificate,cu ponderi diferite ins, cele cici domenii de activitate din organizaiile sectorului privat, respectiv: cercetare-dezvoltare, comercial, producie de bunuri i servicii, resurse umane i financiar-contabil. Al doilea aspect, care trebuie luat n considerare, deriv din particularitile sectorului public, care influeneaza semnificativ coninutul funciilor managementului public i modul de executare a acestora. Cteva aspecte sunt eseniale: obiectivul fundamental al managementului public este creterea gradului de satisfacere a intereselor publice generale i specifice, -exercitarea funciilor publice de conducere i de execuie se face de ctre membri ai corpului funcionarilor publici i reprezentani ai partidelor politice ctigtoare n scrutinul electoral, -influena major a cadrului legislativ asupra coninutului procesului de management i de execuie i asupra unor componente importante ale sistemului de management din instituiile publice,

34

-existena unui cadru legislativ unic care precizeaz drepturile i obligaiile funcionarilor publici de carier dintr-o ar,indiferent de domeniul n care acetia activeaz,

-existena unei ierarhii bine determinate pentru funcionarii publici integrai n sistemul carierei etc.

Exist dou categorii de funcii ale managementului n instituiile din sectorul public:funcii ale managementului public general valabile i funcii specifice pentru fiecare domeniu n parte:administraie,sntate,asisten social,cultura etc. Desigur c ntre cele dou categorii de funcii exist interdependene i compatibilitate de coninut absolut necesare. Funciile generale ale managementului public se regsesc n mod evident n procesele de management si de execuie din toate instituiile publice. Realizarea misiunii acestora determin exercitarea unor funcii specifice,n deplin compatibilitate de coninut ci primele. n ceea ce privete funciile administraiei publice, n literatura de specialitate exist mai multe accepiuni. Influena ideilor gndirii clasice asupra conducerii n general, promovat de Taylor i Fayol a avut un dublu efect. Pe de o parte, a marcat n timp, ntr-un mod semnificativ, coninutul proceselor de conducere i de execuie din instituiile publice i, pe de alt parte, a determinat orientarea specialitilor ctre cercetarea fundamental n administraia public, pentru identificarea unor funcii ale acesteia cu valabilitatea universal, care s asigure un grad ridicat de coeziune i integrare a componentelor sistemului de administrativ din instituiile publice. n literatura american de specialitate, Lyndall Urwik identifica n primele decenii ale secolului trecut, n lucrarea Papers on the science of administration urmtoarele funcii ale administraiei: planificarea, organizarea, personalul, conducerea, coordonarea, raportarea i elaborarea bugetului, remarcndu-se puternica influen a ideilor gndirii clasice asupra conducerii n general, promovat la vremea respectiv de Frederick Taylor i Fayol. n literatura romn de specialitate, ca i n cea strain, se mai menin nc puncte de vedere asupra funciilor conducerii puternic marcate de dificultile unora de a face distincia ntre management public i administraie publica. Spre exemplu, Mihai Oroveanu

35

in lucrareaOrganizare i metode n administraia de statconsidera c funciile autoritailor publice sunt: acional, consultativ i deliberativ. Performanele instituiilor publice sunt o reflectare direct a modului n care funciile procesului de conducere sunt exercitate de funcionarii publici i de reprezentanii politici alei sau numii n funcii publice de conducere.

IV.2. Funcia de previziune.

Funcia de previziune const n ansamblul proceselor de administraie desfaurate n instituiile publice prin care se determin principalele obiective ale acestora n strns interdependen cu cele ale altor instituii din sectorul public i n funcie de nevoile publice generale i specifice, modalitaile de realizare i resursele necesare. Astfel, n opinia specialitilor exist mai multe tipuri de previziune, n funcie de sfera n care acestea se deruleaz: planificare n sectorul public, planificare guvernamental n domeniul economic, planificare n domeniul vieii sociale, planificarea resurselor etc. n ceea ce privete funcia de previziune, specialitii n domeniul managementului public au un punct de vedere comun : toi consider aceast funcie ca una din cele mai importante funcii ale managementului public. Argumentul este acela c orice instituie public, ca parte a unui macrosistem , trebuie s aib definite obiective. Prin coninutul lor, se exprim de fapt ce trebuie s realizeze instituiile publice intr-o perioad determinat. Specificul sectorului public imprim procesului de fundamentare a obiectivelor o serie de particularitai, considerate adesea drept constrngeri necesare pentru asigurarea coeziunii unui sistem. Exercitarea funciei de previziune ncepe cu identificarea sistemului de nevoi generale i specifice i continu cu stabilirea obiectivelor, modalitailor de aciune i resurselor necesare. IV.2.1 Obiectivele instituiei publice i ale principalelor subdiviziuni organizatorice ale acesteia sunt: se determin i n funcie de cadrul legislativ existent pentru instituia public, pentru domeniul din care acesta face parte sau pentru sectorul public,

36

se fundamenteaza pe sistemul de nevoi generale i specifice ale clientilor, persoane fizice sau juridice, se armonizeaz, din punctul de vedere al coninutului, cu obiectivele celorlalte instituii publice care desfoar activiti n acelai domeniu de activitate n sectorul public,

se constituie ca un mod particular de exprimare a obiectivelor determinate la nivel macro n cadrul politicilor i strategiilor globale pentru sectoarul public, n general i pentru domeniile de activitate ale instituiilor publice, n particular.

Dup stabilirea obiectivelor, procesul funciei de previziune continu cu stabilirea modalitilor de realizare a obiectivelor previzionate. Coninutul lor este puternic determinat de aceleai condiii care au marcat i procesul de stabilire a obiectivelor instituiilor publice, inndu-se seama, n plus, i de urmtoarele: potenialul instituiilor publice: uman, material, informaional i financiar gradul de profesionalizare a managerilor publici i funcionarilor de execuie, valorile culturii organizaionale spacifice instituiilor din sectorul public, sistemul de cointeresare a resurselor umane pentru a amplifica gradul lor de implicare n identificarea modalitailor etc. Prin urmare, pentru fiecare obiectiv fundamentat se identific mai multe modalitai de realizare. Exercitarea funciei de previziune a procesului de conducere n administraia public implc i cel de-al treilea pas important prin care managerii publici i reprezentanii alei trebuie s precizeze pentru fiecare modalitate de aciune propus i resursele umane, materiale, financiare i informaionale necesare realizrii obiectivelor previzionate. De altfel, precizarea resurselor atrase n procesul de realizare a obiectivelor confer finalitate funciei de previziune. Fr resursele necesare nici unul dintre obiective nu poate fi realizat. Se poate afirma c i reciproca abordat dintr-o perspectiv economicoadministrativ, este la fel de valabil. Existena resurselor necesare nu va contribui la realizarea misiunii instituiei publice dac n prealabil nu au fost determinate obiective i modalitai de aciune clare.

37

Atributul administraiei publice privind previziunea i programarea sau planificarea, se reduc, din punct de vedere teoretic, la pregtirea proiectelor; decizia n aceast materie fiind atributul puterii politice. n practica social se poate remarca ns de la etap la etap i n funcie de regimul politic i forma de guvernmnt, o influen mai mare sau mai mic a administraiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt. Aadar, administraia public este supus regulilor continuitii, una din funciile ei fiind asigurarea continuittii i perenitii societii. De aceea, putem afirma c, n mare msur i datorit mijloacelor materiale-tehnice i umane de care dispun, administraia public influenteaz stabilirea prognozelor i a programelor.26 Atributul de comand se regsete n activitatea administraiei publice n dou planuri. Pe de o parte, administraia public colaboreaz la adoptarea deciziilor prin pregtirea acestora, iar pe de alt parte, adopt deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea implementrii deciziilor politice. Administraia public are sarcina de a informa sistematic, ritmic i complet, puterea politic asupra strii sistemului n ansamblul su. Informaiile trebuie, datorut cantitii i complexitii lor, s fie prelucrate i transformate n informaii utilizabile. Culegerea i preluarea informsaiilor trebuie s se desfoare potrivit exigenelor stabilite de cei care le ntrebuineaz; ns n orice caz administraia public, realiznd acest atribut de comand, nu trebuie s se transforme ntr-un filtru-obstacol n faa efortului puterii politice de a cunoate realitile mediului social.Informaia realizat de administraie trebuie s faciliteze puterii politice s fac obiuni documentare.Informaia colectat i prelucrat de administraia public, cu scopul de a o face utilizat, accesibil, trebuie s fie pus la dispoziia ntregii societi.27 Se poate afirma c raionamentul managerial elemetar pentru exercitarea funciei de previziune a administraiei publice ncepe cu identificarea sistemului de nevoi generale i specifice i continu cu stabilirea obiectivelor, modalitilor de aciune i resurselor necesare. Funcia de previziune a managementului public se concretizeaz n elaborarea de prognoze, planuri i programe pentru fiecare instituie public integrat n sectorul public.
26 27

Administraia prezint opiunea pentru viitor ntr-o variant unic, considerat a fi optim. Art. 31din Constituie.

38

IV.2.2. Prognozele se fundamenteaz pentru un orizont de timp de cel puin 10 ani, n special n domeniile de activitate care au reprezentare direct nstructura sistemului administrativ ntr-o ar. Pentru sectorul public se elaboreaz la iniiativa reprezentanilor unor instituii i autoriti administrative, n special din administraia central a unui stat (exemplu: prognoze pentru estimarea nivelului performanelor n domeniile: economie, sntate, cercetare fundamental i aplicativ etc., prognoze pentru estimarea dinamicii populaiei, a cererii de servicii publice etc.). n literatura de specialitate este bine cunoscut exemplul ministerului pentru Industrie i Comer din Japonia care n 1970, folosind metoda Delphi, a elaborat primele metaprognoze pentru un orizont de timp cuprins ntre 20 i 50 de ani. Domeniile n care acestea au fost elaborate sunt: chimie, medicin, dezvoltare urban, informatic, agricultur, protecia mediului, cultur, materiale, zboruri cosmice, cercetri marine, materii prime, circulaie public i energie. Precizia previziunilor efectuate n 1971 a fost surprinztor de mare, aa cum au confirmat rezultatele obinute la finele anului 1991 (1) Funcia de previziune se concretizeaz n formularea i implementarea de strategii, politici, programe i planuri de dezvoltare pentru sectorul public. III.2.3.Planurile se elaboreaz pe perioade cuprinse ntre unu i cinci ani i se utilizeaz pe scar larg n toate domeniile de activitate din sectorul public. Reprezint instrumentul cu care opereaz managerii publici n exercitarea funciei de previziune. n sectorul public se identific, alturi de planurile instituiilor publice, i planurile de elaborare de partidele politice, care, prin reprezentanii lor, sunt implicate n procesele de management, n general i de previziune, n special, din diferite instituii publicce. De altfel n multe ri coordonatele politicii partidelor ctigtoare n alegeri marcheaz semnificativ coninutul planurilor i programelor guvernamentale i, implicit, ale instituiilor publice care desfoar activiti n toate domeniile de activitate reprezentate n sistemul administrativ. IV.2.4.Programele reprezint o alt modalitate de concretizare a funciei de previziune i au un grad mare de detaliere n funcie de orizontul de timp pe care sunt sunt elaborate, respectiv cteva luni pn la o or. n instituiile publice moderne a fost redefinit semnificativ coninutul funciei de previziune ca funcie a managementului public. Astfel, exercitarea ei se bazeaz tot mai

39

mult pe rezultatele cercetrilor de marketing public, pe nevoile generale i specifice ale consumatorilor de servicii publice i administrative mai degrab dect pe structura politiculor promovate de partidele politice. Se pornete de la un adevr elementar i esenial, i anume faptul c instituiile publice sunt create pentru a servi interesele publice generale i specifice identificate n sectorul public i nu pentru a pune n aplicare politicile unor partide, n care interesele politice sunt determinate. Prin urmare, gradul de maturitate managerial i politic nregistrat n marile democraii occidentale nu permite transformarea sectorului public i a instituiilor cuprinse n acesta n prghii de exercitare a puterii de catre reprezentanii politici, pentru a obine capital electoral. Un exemplu concret de rezultat al exercitrii funciei de previziune de ctre managerii publici este elaborarea strategiei de reform n administraia public. Obiectivul principal urmrit n aceast etap, n managementul public, const n continuitatea procesului de reform n administraie, n condiiile corelrii depline cu obiectivele majore i cursul reformei economice i sociale, mbuntirea i perfecionarea cadrului organizatoric i juridic, asigurarea unei funcionri eficiente i coerente a tuturor autoritilor administraiei publice, colaborarea lor cu instituiile sociale interesate, guvernamentale i nonguvernamentale, n paralel cu creterea competenei i probitii profesionale a tuturor categoriilor de funcionari publici. n vederea realizrii acestui obiectiv principal ar trebui acionat, cu prioritate pentru: Stabilirea unor relaii funcionale i eficiente ntre decizia politic cu caracter strategic i decizia tehnic, cu caracter administrativ; Descentralizarea structurilor i a deciziei administrative pn la nivelurile de baz n vederea creterii eficienei i operativitii; Creterea rolului colectivitilor locale n gestionarea intereselor economice i sociale i reducerea treptat a gestiunii administrative, a acestor domenii la nivel central; Asigurarea i corelarea atribuiilor i responsabilitilor cu resursele existente la dispoziia instituiilor administrative; Asigurarea tranparenei reale i a controlului public asupra actelor administraiei centrale i locale;

40

Colaborarea sistematic ntre autoritile administraiei de stat, colectivitile locale, organizaiile nonguvernamentale i celelalte structuri sociale interesate etc.

Sectorul public este perceput ca un cadru instituional armonizat i eficient, cu un mecanism reglat pentru a servi realizrii obiectivului fundamental al managementului public, satisfacerea interesului public general, prin furnizarea unor servicii publice pentru care raportul calitate-pre reprezint forma de apreciere permanent a nivelului performanei. n acest context, prin funcia de previziune, managerii publici trebuie s determine n mod explicit un sistem al indicatorilor de performan pentru fiecare domeniu de activitate i instituie public n parte. Astfel este posibil o evaluare i o motivare direct a resurselor umane, managerii publici i funcionarii publici de execuie, n funcie de nivelul performanelor obinute i obiectivele previzionate. Analiznd managementul public romnesc de dup 1990, se poate afirma c funcia de previziune nu a fost avut n vedere n majoritatea unitilor administrativ-teritoriale de ctre conductorii locali. Dac la nivelul judeelor i municipiilor au existat ncercri de planificare, la nivelul oraelor i comunelor activitatea de planificare a fost aproape inexistent. Aceasta este una din principalele probleme ale administraiei publice, care a fcut ca multe colectiviti locale s nu aib prefigurat formal nici o perspectiv de dezvoltare.28 Aparatul i personalul de planificare sunt extrem de limitate, singura form de planificare care se desfoar n prezent este cea a compartimentelor de urbanism i amenajarea teritoriului, prin Planurile de organism general ntocmite pentru fiecare unitate administrativ-teritorial.

IV.3. Funcia de organizare-coordonare. IV.3.1 Noiuni generale. Definiie.

n cadrul administraiei statului, ndeplinirea obiectivelor de interes general este repartizat ntre administraia public central i administraia public local din judee, comune urbane i rurale, persoane juridice politico-teritoriale crora le revine sarcina de a organiza corespunztor activitile, n vederea satisfacerii interesului general.
28

Iordan Nicolau, Managementul serviciilor publice locale, Edit.All Beck, Bucureti, 2003, p.23

41

Aadar, pe de o parte, exist administraia statului nfaptuit de administraia public central de specialitate sub autoritatea Guvernului Romniei, ale crui organe se ramific pe ansamblul teritoriului statal, iar, pe de alt parte, administraia public local sub autoritatea i administraia judeean, municipal, oreneasc i comunal, care acioneaz n numele respectivelor persoane juridice politico-teritoriale. Potrivit Legii nr. 215/2001, primarul i preedintele consiliului local, respeciv cel judeean aprob organigrama i efectivul personalului din aparatul propriu, n condiiile legii. Aceste propuneri trebuie s fie dimensionate n funcie de atribuiile pe care le are de ndeplinit administraia local, astfel nct serviciile oferite de aceasta cetenilor s fie calitativ superioare i s se realizeze ntr-un termen ct mai scurt. A organiza nseamn a constitui organismul material i social al instituiei. n acest scop i se atribuie tot ceea ce i este necesar funcionrii sale normale i fr ntrerupere: resurse umane, materiale, financiare i se caut o metod de munc adecvat obiectivelor urmrite. 29 n literatura de specialitate, se consider c administraia public presupune o activitate de organizare, coordonare, executare efectiv a legilor i a celorlalte acte normative elaborate de instituiile din sfera administraiei de stat. Exist situaii n care sarcinile de organizare ale reprezentanilor managementului din instituiile publice depesc sfera acestuia. Spre exemplu, Ministerul Justiiei, instituie central a administraiei de stat, are importante atribuii cu caracter organizatoric privind instanele de judecat, care formeaz o alt categorie de instituii de stat30. Procesele de organizare i coordonare care susin exercitarea acestei funcii sunt fundamentale i indispensabile n administraia public. De altfel, instituiile administraiei de stat sunt forme prin care se exercit activitatea statal (n prezent, n toate statele se manifest o preocupare constant pentru organizarea i coordonarea activitii statale, n vederea realizrii obiectivelor sociale, n general. Eficacitatea exercitrii acestei funcii se apreciaz dup rezultatele obinute, prin prisma eficienei activitii administrative, a efortului obinut n raport cu mijloacele utilizate pentru obinerea acestui rezultat.
29 30

Oroveanu T.Mihai Introducere n tiina administraiei, Edit.Metropol, Bucureti, 1994, p.22 Alexandru Negoi-Judicioasa stbilire i buna realizare a sarcinilor administraiei de stat n contextul tiinei administraiei, n revista romn de drept, nr.1/171, pg 31.

42

Organizarea i coordonarea proceselor de munc n administrie trebuie s aib un caracter realist i un temeinc fundament tiinific, care se obine, n primul rnd, printr-o ampl, profund i atent documentare social, tehnic etc. Atributul de comand se regsete n activitatea administraiei publice prin adoptarea deciziilor administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea implementrii deciziilor politice. Informaia colectat i prelucrat de administraia public, cu scopul de a o face utilizabil, accesibil, trebuie s fie pus la dispoziia ntregii societi. Autoritile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. Serviciile publice de radio si de televiziune sunt autonome. Ele trebuie sa garanteze grupurilor sociale si politice importante exercitarea dreptului la antena. Organizarea acestor servicii si controlul parlamentar asupra activitatii lor se reglementeaza prin lege organica 31. Mai ales n condiiile declanrii unei reforme politice i administrative, fiecare cetean are dreptul de a cunoate cum se deruleaz procesul de organizare a executrii i executarea n concret a opiunilor politice, mai exact n cazul Romniei procesul reconstruciei rii ca stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate.32 Funcia de organizare-coordonare a administraiei publice const n ansamblul proceselor prin care se proiectez i se armonizeaz componentele cadrului organizatoric intern necesar obiectivelor previzionate n instituia public i n domeniul n care aceasta see ncadreaz. IV.2.2 Organizarea. Sistemul organizatoric al sectorului public reunete totalitatea componentelor organizatorice identificate n fiecare din domeniile distincte ale sectorului public ntr-o ar, respectiv: administraie, sntate, nvmnt, cultur i art, sport, economie, transport, turism etc., care, prin activitile desfurate n cadrul lor, contribuie la creterea gradului de satisfacere a intereselor publice generale i specifice n condiii de eficien economic.

31 32

Art. 31 din Constituia Romniei 2003 Art. 1, alin 3 din Constituie Romniei 2003

43

Orice sistem presupune existena mai multor pri aflate n interaciune care contribuie la unitatea i funcionalitatea ntregului. Prin urmare i sistemul organizatoric reunete o serie de elemente distincte cu rol determinant n procesele de realizare a obiectivelor managementului public.

Cadrul organizatoric intern al instituiei publice reunete urmtoarele elemente: domeniile de activitate dinstincte din cadrul instituiei publice, subdiviziunile organizatorice pentru fiecare domeniu, volumul de activitate implicat de fiecare domeniu m parte, procesele de munc fizic i intelectual desfurate n fiecare domeniu i subdiviziune organizatoric, activitile, atribuiile, sarcinile specifice proceselor de munc determinate, posturile i funciile publice de conducere i de execuie, relaiile organizatorice ntre subdiviziuni, posturi i funcii publice de conducere i de execuie ponderile ierarhice pentru posturile i funiile publice de conducere, nivelurile ierarhice din cadrul structurii organizatorice a instituiei publice, climatul organizaional i celelalte elemente ale organizrii informale.

Prin funcia de organizare-coordonare a managementului public se proiecteaz i reproiecteaz, ori de cte ori managerii publici consider necesar, fiecare din elementele prezentate mai sus. Proiectarea cadrului organizatoric intern const n analiza, determinarea i dimensionarea, pe principii de raionalitate i eficien, a coninutului fiecrei componente. Exercitarea funciei de organizare-coordonare a managementului public nu se reduce la stabilirea cadrului organizatoric intern, ci continu cu armonizarea, din punct de vedere teoretic i practic, a tuturor componentelor prezentate. Armonizarea cadrului organizatoric intern, const n ansamblul prin care se asigur o corelare corespunztoare, din punct de vedere de al coninutului, a tuturor componentelor prezentate.De altfel, nivelul performanelor n orice sistem, deci i n cel proiectat ntr-o instituie public, este influenqt n mare parte de gradul de armonizare a componentelor acestora.

44

Este foarte important de precizat c esena funciei de organizare-coordonare a managementului public const tocmai n legtura ntre elementele trinomului obiective previzionate-componente determinate-relaii stabilite. Armonizarea comoponentelor cadrului organizatoric intern este un proces deosebit de complex, a crui finalitate influeneaz n mare parte gradul de realizare a misiunii i obiectivelor instituiei publice. Practic, acest proces const in: stabilirea implicaiilor pe care le are coninutul sistemului de obiective din cadrul instituiei publice, domeniul i sectorul public, asupra cadrului organizaional intern, identificarea schimbrilor n cadrul organizaional intern pentru a asigura o coeziune i o integrare corespunztoare: volumul dr activitate, subdiviziunile implicate, numrul de funcionari publici, numrul posturilor i funciilor publice, repartizarea pe posturi i funcii publice a personalului, stabilirea coninutuli posturilor i funciilor publice etc., adaptarea permanent a coninutului componentelor cadrului organizatoric intern. Particularitile administraiei publice ne determin s extindem sfera de aciune a acesteia. Prin urmare, procesele de proiectare i armonizare nu se reduc la cadrul organizatoric intern, aa cum se procedeaz pentru o organizaie privat, ci au o conotaie mai ampl, determinat de nsui coninutul obiectivului fundamental al administraiei publice , satisfacerea interesului general i specific. n acest sens coninutul funciei de organizare-coordonare a administraiei publice se dezvolt semnificativ, deoarece funcionarii publici trebuie s ia n considerare n procesele de conducere att obiectivele previzionate pentru instituia public, dar, n egal msur, i obiectivele delimitate pe fiecare din cele patru niveluri identificate n care aceasta este direct i/sau indirect implicat. Potrivit funcie de organizare-coordonare a administraei publice, att proiectarea cadrului intern ct i armonizarea componentelor acestuia au acelai punc comun, respectiv sistemul deobiective previzionat n instituia public, n specialdar i n domeniul i sectorul din care face parte.

45

Coeziunea componentelor unei instituii publice este determinat n mare parte de calitatea relaiilor organizatorice formale i informale, interne i esterne, stabilite i exercitate de titularii posturilor i funciilor publice de conducere. IV.2.3.Coordonarea. Coordonarea ca atribut al conducerii n cadrul administraei publice se regsete aproape la toate nivelurile structurilor administrative i const n armonizarea i sincronizarea aciunilor desfurate n vederea organizrii executrii i execuiei n concret a deciziilor politice.Fr coordonare nu este posibil aciunea eficient a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funciilor administraiei ar fi periclitat, lucru ce ar avea repercursiuni asupra ntregului sistem social. Specialitii n management apreciaz c, pentru a exista o coordonare eficace, este esenial stabilirea unor modaliti de comunicare adecvate la toate nivelurile manageriale., nelegndu-se prin comunicare transmiterea de informaii i receptarea integral a mesajelor coninute de acestea. Eficacitatea comunicrii depinde att de calitile managerului (nivel de pregtire, stil de conducere, competena, realismulobiectivelor), ct i de cea a executanilor, a funcionarilor publici (nivelul de pregtire al acestora, interesul manifestat, receptivitate). Realizarea coordonrii la un nivel calitativ superior confer administraiei publice locale adaptabilitate, creativitate, flexibilitate i operativitate n realizarea atribuiilor sale i asigurarea serviciilor publice. Coordonarea asigur integrarea dinamic a aciunilor diferitelor elemente ale administraiei publice, n scopul realizrii acestora n mod ritmic, proporional i eficient. ntr-un sistem modern de management public, funcia de organizare-coordonare dobndete un plus de valoare, fiind cotat ca una din cele mai importante i complexa. Argumentele unei astfel de aprecieri deriv din implcaiile majore pe care le are coninutul funciei asupra gradului de realizare a obiectivelor previzionate. Funcia de organizare-coordonare combin cel mai bine procesele de munc intelectual, teoretice, respectiv analiz, concepie, proiectare n funcie de obiective i prioriti, cu cele operaionale, care pun de fapt n micare componentele sistemului i influeneaz semnificativ nivelul performanelor i viabilitatea lui.

IV.4 Funcia de administrare

46

IV.4.1.Noiuni generale.Definiie. Funcia de administrare const ntr-un ansamblu de procese de munc prin care se gestioneaz toate resurselor umane, materiale, financiare i informaionale existente i atrase n instituia public n vederea realizrii obiectivelor sistemului administrativ, respectiv satisfacerea intereselor publice generale. Funcia de administrare are o importan deosebit pentru a nelege cum sunt gestionate i utilizate toate resursle dintr-o instituie public, n general i cele alocate obiectivelor previzionate, n special. Dac funcia de organizare presupune o dimensiune corespunztoare a activitilor i resurselor atrase n sectorul public, funcia de administrare se reduce la o riguroas gestionare a resurselor n funcie de obiectivele previzionate. Particularitile domeniului n care funcioneaz instituiile publice ne determin s considerm funcia de administrare ca una din cele mai importante i complxe. Importana i complexitatea pot fi explicate analiznd cele patru dimensiuni ale funciei (material, uman, financiar i informaional) i implicaiile pe care le are asupra proceselor de conducere i de execuie din instituiile publice. IV.4.2. Dimensiunea material, patrimonial. Instituia public reunete n patrimoniu bunuri materiale aflate n proprietate public. Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale. n ceea ce privete bunurile proprietate public, acestea pot fi date n administrarea instituiilor publice, pot fi concesionate sau nchiriate. Funcionarii publici au misiunea de a gestiona i valorifica aceste bunuri n procesele de management i de execuie, pentru realizarea obiectivelor previzionate de care rspund n mod direct sau indirect. n acest proces, se identific o responsabilitate public de grup, care implic rspunderea corpului funcionarilor publici, ca reprezentani ai statului, pentru modul n care sunt utilizate bunurile proprietate public, pentru aceasta raportndu-se permanent la obiectivele sectorului public. Pe de alt parte, se identific i o responsabilitate individual, ce revine fiecrui titular de post sau funcie public de conducere i de execuie existent n structura organizatoric a instituiei publice, care, n funcie de competena profesional i managerial aferente, stbilete obiective realizabile cu implicarea bunurilor din patrimoniu, formuleaz modaliti de ndeplinire a acestora care atrag aceleai bunuri, identific surse

47

pentru creterea valorii bunurilor proprietate public, creeaz bunuri publice utiliznd alte resurse etc. IV.4.3. Dimensiunea uman a funciei de administrare vizeaz modul de gestionare a resurselor umane din cadrul aparatului de lucru al instituiilor i autoritilor publice. Particularitile pe care le are domeniul resurselor umane n unele ri n sectorul public sunt : precizarea prin lege a condiiilor pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan pentru a putea ocupa o funcie public, stabilirea prin lege a funciiilor publice de conducere i de execuie, definirea prin lege a structuriicarierei fucionarilor publici: clase, grade, trepte, stabilirea unor prevederi clare pentru funcionarii publici care au statute proprii, aprobate, prin legi speciale, titularizarea pe funcii publice i de demnitate public a unor persoane numite sau alese, precizarea prinlege a drepturilor i obligaiilr funcionarilor publici etc. n mare parte dimensiune uman a funciei de administrare este puternic marcat de cadrul legislativ, care limiteaz semnificativ libertatea de decizie i aciune a managerilor publici n ceea ce prive;tegestionarea resurselor umane. Totui, n acest context, managerii publici trebuie s identifice modalitile legale, concrete, oportune, raionale i eficiente de : dispunere a resurselor umane pe posturi i funcii publice de conducere i de execuie, corelare a potenialului funcionarilor publici cu coninutul posturilor i funciilor publice, evaluare a titlurilor de posturi i funcii publice de conducere i de execuie n funcie de contribuia la realizarea obiectivelor i de nivelul performanelor individuale obinute, repartizare, transfer i rotaie a resurselor umane peposturi i funcii n cadrul instituiei publice i/sau domeniul de activitate n care aceasta i desfoar activitatea.

48

Potrivit acestei dimensiuni, funcia de administrare const n identificarea celui mai eficient i raional mod de gestionare a resurselor umane din autoritile i instituiile publice pentru ca obiectivele previzionate s poat fi realizate. IV.4.4. Dimensiunea financiar. Potrivit acestei dimensiuni, funcia de administrare const n ansamblul proceselor de management desfurate n instituia public prin care se realizeaz o gestionare riguroas a resurselor financiare. n orice stat democratic se constituie un buget public naional care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, oraelor i judeelor, iar instituiilor publice le sunt repartizate prin aceste bugete importante resurse financiare, care ns trebuie gestionate cu responsabilitate i discernmnt. n limitele definite de cadrul legislativ dintr-o ar, managerii publici au un anumit grad de autonomie managerial i financiar, pe care ar putea s-l utilizeze n perioadele de fundamentare i elaborare a strategiilor i politicilor instituiilor publice. Managerii publici gestioneaz resurse financiare publice, iar multipla responsabilitate de care trebuie s fie contieni fiecare nainte de numirea de posturi i funcii publice de conducere implic nu numai profesionalism, dar i principii de etic i moral. Aceste principii oblig la un plus de raionalitate pentru gestionarea unor resurse financiare constituite din contribuia tuturor clienilor instituiilor publie i care, potrivit unui elementar raionament managerial, trebuie sporite i integrate n sistem pentru satisfacerea intereselor publice generale i specifice, deci pentru relizarea obiectivului fundamental al managementului public. Funcia de administrare, n general i prin prisma acestei dimensiuni,in special, necesit un plus de atenie pentru crearea i perfecionarea unui sistem economico-financiar i managerial foarte bine structurat i reglat pentru: stabilirea surselor de finanare pentru realizarea obiectivelor previzionate, nominalizarea cheltuielilor atrase pentru fiecare obiectiv i modalitate de aciune previzionate, atragerea resurselor financiare din diferite surse: impozite i taxe, proiecte finanate din surse rambursabile sau nerambursabile interne sau internaionale,

49

urmrirea modului cum acestea sunt repartizate n cadrul sistemului, transferul resurselor financiare de la bugetele centrale ctre cele locale i apoi ctre instituiile publice, creteea valorii acestora.

Funcia capt un plus de importan n rile n care sistemul legislativ permite nfiinarea unor bnci specializate n gestionarea resurselor financiare ale instituiilor publice. Bncile contribuie semnificativ la mbuntirea modului de gestionare a resurselor financiare (colectare, urmrire, alocare) ale instituiilor publice sau atrase de acestea, mijlocesc acordarea de credite sau ofer alte oportuniti pentru investiii necesare realizrii obiectivelor previzionate. Aceste bnci preiau o parte important din activitle pe care managerii publici implementeaz politicile financiare ale instituiei, facilitnd realizarea unui plus de valoare economic, att de necesar oricrei instituii publice. Frecvent, n trile unde funcioneaz astfel de bnci, apar situaii n care banca nu aprob finanarea unui obiectiv de investiii propus de managerii publici, fie pentru c el nu este identificat ca o prioritate n stragegia instituiei publice fie pentru c, n urma unei analize cost-beneficiu, se dovedete c obiectivul de investiii nu este unul rentabil din punct de vedere economico-financiar. n aceste situaii managerii publici ori apeleaz la alte surse de finanare externe ori pur i simplu renun la realizarea lui. IV.4.5. Dimensiunea informaional. Dimensiunea informaional a funciei de administrare const n ansamblul proceselor prin care se gestioneaz toate resursele informaionale din cadrul unei instituii publice, respectiv: date, informaii, mijloace de tratare a informaiilor, procedurile informaionale, implicate n realizarea obiecativelor previzionate. Funcia de administrare a managementului public influeneaz semnificativ, att din punct de vedere cantitativ ct i calitativ procesele de conducere i de execuie din instituiile publice. Funcia de administrare a managementului public, abordat din perspectiva acestei dimensiuni, este condiionat i condiioneaz semnificativ celelalte aspecte generate de celelalte trei dimensiuni. O parte din resursele informaionale se constituie n bunuri

50

materiale publice ce determin utilizarea lor strict n interes public. Existena sau atragerea lor determin schimbri semnificative n structura patrimoniului (componenta material ), bugetului (componenta financiar ) instituiei publice i pregtirii resurselor umane (componenta resurse umane ) pe care le vor utiliza. Dimensiunea informaional a funciei de administrare a managementului public are cel puin dou conotaii importante care i confer relevan i consisten valoric. Prima const n formarea n cadrul instituiei publice a unei baze informaionale corespunztoare, care s serveasc realizrii obiectivelor instituiei. A doua conotaie const tocmai n identificarea unui mod raional i eficient de alocare corespunztoare a acestei baze, pentru a servi implementrii modalitilor de aciune previzionate pentru realizarea obiectivelor. Cteva dintre aspectele pozitive, derivate din gestionarea corespunztoare a reurselor informaionale n instituiile i autoritile publice, sunt urmtoarele : reducerea gradului de birocratizare a proceselor de management i de execuie din instituiile publice, imbuntirea managemant, reducerea timpului necesar fundamentrii i aplicrii deciziilor, mbuntirea procesului de comunicare intra i extraorganizaional, reducerea costurilor sistemului informaional n instituia public, creterea ponderii timpului alocat activitilor de analiz i concepie n cadrul proceselor de management i de execuie, crearea unui sistem informaional coerent care s permit urmrirea i gestionarea eficient a tuturor categoriilor de resurse existente ntr-o instituie public. Prin urmare, rolul managerilor publici este de a atrage, de a integra i a utiliza, n procesele de management i de execuie din instituiile publice, n special i din ntreg sectorul public, acele mijloace de culegere, nregistrare, prelucrare i analiz a datelor i informaiilor. Cele patru dimensiuni ale funciei de administrare au o contrbuie semnificativ la clarificarea coninutului ei. calitii deciziilor administrative i a deciziilor de

51

IV.5 Funcia de motivare. IV.5.1 Definiie.Clasificare. Motivarea reprezint aciunea de antrenare a energiei creatoare a indivizilor pentru realizarea obiectivelor cu maxim eficien. Exist numeroase studii cu privire la teoria motivaiei, dar punctul de plecare este ntotdeauna ordonarea nevoilor dup logica lui A. Maslow, adic n succesiunea urmtoare : nevoi fiziologice; nevoi de securitate; nevoia de contacte umane i afiliere le grup; nevoia de stim i respect; nevoia de autorealizare.

Desigur c n lipsa motivaiei muncii apare un comportament dezinteresat, o evitare a responsabillitii, o instrinare a indivizilor de procesul muncii. Motivaiile pot fi : intriseci i reprezint stimulente proprii individului sub forma contiinei sau plcerii de a muncii; extrinseci i reprezint totalitatea determinanilor care influeneaz randamentul i interesul muncii unui individ. Acetia pot fi pozitivi sub forma premiilor, primelor, prestigiului, laudelor, promovrilor etc., sau negativi sub forma sanciunilor, penalizrilor, retrogradrilor, criticilor etc. Funcia de motivare const n ansamblul proceselor de management prin care resursele umane din instituiile publice sunt stimulate s contribuie la stabilirea i realizarea obiectivelor evizionate. Funcia de motivare are un pronunat caracter operaional. Prin exercitarea acestei funcii, conductorul din administraie urmrete implicarea ct mai profund i ct mai eficae a funcionarilor publici cu funcii de conducere i de execuie n realizarea obiectivelor derivate din sistemul de interese publice specifice fiecrei autoriti administrative. Prin motivare se ntelege corelaia care trebuie s existe ntre satisfacerea necesitilor i intereselor funcionarilor publici pe de o parte i realizarea obiectivelor icompetenelor ce le revin, pe de alt parte.

52

IV.5.2.Carcateristici ale motivrii. Prin exercitarea funciei de motivare, se urmrete implicarea ct mai profund, ct mai eficace a funcionarilor publici de execuie i de conducere de pe toate nivelurile ierarhice ale structurii administrative pentru realizarea obiectivelor derivate din sistemul de interese publice. Prin urmare, gradul de implicare i rezultatele obinute de fiecare funcionar public determin folosirea unui ansamblu de recompense i/sau sanciuni. n fapt, acestea sunt instrumentele motivrii. Principalele caracteristici ale motivrii sunt : complexitate, n sensul utilizrii combinate att a stimulentelor materiale, ct i morale; diferenierea, adic motivaiile considerate i modul de folosire s in seama de caracteristicile fiecrui funcionar public i/sau ale fiecrui grup de munc din instituia public, astfel ncat s se obin maximum de participare la determinarea i satisfacerea interesului public general; gradualitatea, respectiv satisfacerea succesiv a necesitilor funcionarilor, n funcie de aportul lor la realizarea serviciilor publice. Continuitatea procesului de reform n administraia public implic modificri de esn n conceperea i exercitarea instrumentelor motivrii n instituiile publice n sensul adaptrii la caracteristicile fiecrui funcionar public, eliminnd abordarea standardizat a motivrii care determin neimplicare, efort minim, ineficien din partea angajailor sistemului administrativ din Romnia. Un sistem modern de management public impune modificri de esen n conceperea i exercitarea motivrii n institutiile publice. n statele occidentale s-a conturat i se afl deja n curs de implementare un nou sistem de motivare a resurselor umane din instituiile publice, pe baza unui complex de indicatori de performan. Noul sistem motivaional are cel puin doua avantaje majore : 1. ofer posibilitatea corelrii rezultatelor ca obiective individuale previzionate, stabilindu-se ntre aceste dou repere nivelul performanei, n funcie de care se identific formele i mijloacele de motivare pozitiv sau negativ adecvate, 2. grad mare de adaptabilitate la caracteristicile fiecrui angajat, manager public, reprezentant politic sau funcionar de execuie.

53

n ultimii ani reprezentanii democraiilor Europei occidentale au iniiat i continu s desfoare periodic numeroase runde de dezbateri prin care se urmrete crearea unui sistem unitar integrat de motivare a personalului care desfoar activitate n instituiile publice. Se ateapt ca noul sistem s asigure un echilibru dinamic ntre general, reprezentat de principii, valori comune acceptate n sistemul de motivare i particular, cu un grad mare de adaptabilitate n fiecare din contextele naionale ale rilor Uniunii Europene. IV.5.3 Formele de motivare a functionarilor publici din sistemul administrativ din Romania: 1..Acordarea unui salariu mai mare; 2.Avansarea pe un post sau functie; 3.Promovarea pe baza criteriului competentei profesionale si manageriale si a indicatorilor de performan La avansarea unui functionar public trebuie a se tine seama, in mod cumulativ atat de eficienta activitatii lui, cat si de evaluarea facuta de sefii directi, privind posibilitatile acestuia de a face fata exigentelor unei functii superioare. Desi aceste evaluari au un accentuat caracter subiectiv, fiind determinate in principal de relatia angajatului cu seful, totusi reprezinta un reper important de luat in considerare in acest proces. Promovarea unui sistem de indicatori de performan reprezint un pas recent in politica de personal a sistemului administrativ n Romania. Prin urmare, a fost definit un instrument care s stimuleze implicarea functionarilor publici n realizarea scopurilor sistemului i s permit identificarea obiectiv a efortului fiecaruia. Astfel, sistemul indicatorilor de performan are un dublu rol: 1. Stimuleaza funcionarii publici s obin cele mai bune rezultate; 2. Permite o evaluare a contribuiei fiecaruia la rezultatul final. IV.5.4. Obiective. Prin exercitarea funciei de motivare, funcionarii publici urmresc realizarea unor obiective, dintre care : identificarea factorilor motivaionali care sa-i stimuleze pe funcionarii publici s contribuie la stabilirea i realizarea obiectivelor previzionate,

54

crearea unui sistem clar, coerent i complet de motivare a funcionarilor publici i reprezentanilor managementului public, inclusiv a titularilor de funcii de demnitate public, pentru a participa la stabilirea i realizarea obiectivelor previzionate,

informarea funcionarilor publici cu privire la recompensele i sanciunile aplicate n funcie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate, diferenierea resurselor umane din instituia public n funcie de nivelul performanelor obinute, crearea unui climat organizaional competitiv n cadrul instituiei publice, dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public.

IV.5.5.Etapele realizrii obiectivelor. Realizarea obiectivelor enumerate implic parcurgerea cel puin a urmtoarelor etape de ctre managerii publici : 1. identificarea factorilor motivaionali; 2. analiza coninutului factorilor motivaionali i stabilirea pe o scal valoric a intensitii acestora i a unei ordini a prioritilor ; 3. completarea rezultatelor acestei analize cu cele ale altor cercetri ntreprinse n domeniul resurselor umane n instituiile publice; 4. determinarea nivelului performanelor resurselor umane i compararea acestora cu nivelul obiectivelor previzionate; 5. identificarea abaterilor de la obiectivele stabilite; 6. analiza cauzal a abaterilor pozitive i negative constante; 7. administrarea de recompense sau sanciuni persoanelor implicate n procesele de management i de execuie desfurate n instituia public; 8. analiza gradului de influenare a resurselor umane ca urmare a sistemului de motivare aplicat; 9. ajustarea sistemului de motivare prin completarea, diversificarea sau eliminarea unor elemente din sistemul aplicat; 10. proiectarea i popularizarea n cadrul instituiei publice a noului sistem de motivare; 11. pregtirea instituiei publice pentru implementarea noului sistem motivaional;

55

12. implementarea, monitorizarea i adaptarea permanent a sistemului de motivare n instituia public.

IV.6 Funcia de control-evaluare.

IV.6.1.Noiuni generale.Definiie. Controlul constituie, un moment important al activitii administrative; scopul lui este acela de a msura rezultatele aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a reprograma activitile, fcnd coreciile necesare. Controlul trebuie s determine o identificare a realizrii aciunilor administrative de natur a asigura ndeplinirea funciilor administraiei publice.33 Funcia de control-evaluare a administraiei publice const ansamblul proceselor administrative prin care se se compr rezultatele obinute cu obiectivele previzionate, se verific legalitatea activitilor desfurate n cadrul instituiei publice, se msoar i analizeaz abaterile i se identific modalitile de corectare sau amplificare a cauzelor care le-a determinat. Prin exercitarea funciei de control-evaluare se determin finalitate proceselor de management i de execuie desfurate n instituiile publice, deoarece marcheaz ncheierea unei etape, oferind informaiile pentru analiz n vederea coninuitii ciclului managerial. Funcia de control-evaluare a administraiei publice este deosebit de ampl i complex n privina coninutului.

IV.6.2. Etapele funciei de control-evaluare. Exercitarea funcieie de control-evaluare de ctre reprezentanii managementului unei instituii sau autoriti publice implic parcurgerea succesiv a urmtoarelor etape : 33

compararea rezultatelor cu obiectivele previzionate i cu cadrul legislativ intern existent, determinarea abaterilor pozitive sau negative, analiza central a abaterilor constatate att din perspectiva organizaiei ct i din cea legal

Ioan Alexandru, Teze i propuneri referitoare la controlul activitii organelor administraiei publice,n Revista Romn de Drept, nr. 11/1978

56

formularea modalitilor de aciune pentru diminuarea intensitii cauzelor care au generat abaterile negative i amplificarea influenei cauzelor care au determinat abaterile pozitive,

fundamentarea deciziilor administrative pentru aplicarea propunerilor formulate, urmrirea executrii deciziilor i sesizarea efectelor imediate, pe termen mediu i lung, adaptarea permanent a instituiei publice pentru a asigura realizarea obiectivelor previzionate. Aa cum afirm specilistul francez Denis Levy, n Tratate de science administrative

, esena funciei de control const n compararea administraiei, aa cum este, cum a fost sau cum va fi cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui s fie.34 IV.6.3.Cerinele funciei de control. Principalele cerine pentru exercitarea funciei de control n instituiile publice sunt urmtoarele : controlul s fie continuu, adic s se desfoare pe toat peroada de activitate a instituiei publice i s fie realizat de personalul din cadrul aparatului administrativ care deine funcii de conducere; controlul s atrag personal specializat care s fundamenteze soluii oportune privind modul n care activitile administrative ar putea i ar trebui s fie corelate raional i eficient cu resursele materiale, umane i financiare existente. n administraia de stat, specializarea instituiilor administrative determin i specializarea personalului care exercit aceast funcie. Astfel se explic existena diferitelor compartimente de control intern, fiecare urmrind manifestarea unei anumite categorii de deficiene i propunnd soluii pentru remediere; controlul trebuie s fie preventiv, adic s urmreasca nu att constatarea unor abateri, ct mai ales identificarea cauzelor care pot crea dificulti n ceea ce privete realizarea obiectivelor previzionate sau apariia altor disfuncionaliti; controlul s fie operativ i s se deruleze direct la locul desfurrii aciunii respective, spre a se putea identifica unele cauze i a se verifica modul de lucru i rezultatele obinute. Controlul, desfurat ntr-un birou, nu poate ajunge la o
34

Armenia Androniceanu, Management public, op.cit., p.43

57

informare precis, cu privire la situaia real, la constatarea deficienelor sau a abaterilor de la lege. Tot astfel, controlul efectuat de ministere, de pild, asupra activitilor autoritilor administrative subordonate, prin rapoarte, dri de seam, situii statistice este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesit chiar ele o confruntare cu realitatea. controlul s fie eficient, adic s permit realizarea obiectivelor pentru care a fost declanat cu costuri minime. Dac verificarea activitii se face n mod sistematic, conducerea instituiilor administrative poate lua decizii administrative eficiente; controlul s aib finalitate, adic s se concretizeze n decizii clare, coerente, care urmeaz a fi executate ntr-o perioad de timp determinat; dac efectele negative au aprut deja, este evident faptul c activitatea de control trebuie s aib un caracter corectiv; controlul s fie orientat, adic s urmreasc satisfacerea interesului general, public i nu alte categorii de interese; controlul s fie realist, obiectiv, adic s se bazeze pe informaii reale desprinse din observri i analize directe. Organizarea executrii i executarea legii prin sistemul administraiei publice implic o multitudine de forme de control, unele din acestea realizate n cadrul sistemului administraiei publice, altele din afara acestui sistem. Cel mai semnificativ control pentru aplicaiunea dreptului n funcionalitatea sistemului administraiei publice, n condiiile statului de drept, este controlul exercitat n cadrul contenciosului administrativ de ctre puterea judectoreasc. Principiul separaiei puterilor n stat d posibilitatea justiiei s asigure prin deciziile instanelor judectoreti mijlocul de a nltura abuzul de putere al organelor lor prin aciunile ilegale ale organelor administraiei publice. IV.6.4.Modaliti de control. Orice element al activitii administrative poate face obiectul unei aprecieri a controlului. Astfel, controlul poate analiza problema privind resursele umane, materiale i financiare ale Administraiei. a) Controlul de materialitate privete verificarea elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor msurabili

58

b) Controlul de regularitate duce la confruntarea elementului supus verificrii cu o regul juridic. n cadrul acestui control intervin anumite posibiliti de iterpretare. El se refer, n general, la actele administrative i la operaiunile financiare. c) Controlul de rentabilitate utilizeaz metode contabile, elemente de apreciere i are un caracter sintactic atunci cnd se urmrete evaluarea resurselor umane i materiale pentru ndeplinirea sarcinilor administrative. Complexitatea sporete atunci cnd se analizeaz rentabilitatea funcionarilor i a compartimentelor administrative. d) Controlul de eficien implic probleme de apreciere ce pot fi comparate ntre ele, dar cu o dificultate n plus, deoarece rezultatul obinut e mai puin susceptibil de o evaluare concretizt ntr-o cifr, ca n cazul controlului de rentabilitate. e)Controlul de oportunitate este cel mai dificil de realizat. n cazul acestui control, elementele de referin i de comparaie sunt imprecise i susceptibile de analize diferite, ceea ce determin incertitudini n aprecierea posibil IV.6.5.Evaluarea resurselor Evaluarea vizeaz cel mai adesea categoriile de resurse existente n instituia sau autoritatea public, respectiv: resurse materiale, umane, financiare i informaionale. 1. Evaluarea resurselor materiale implic: determinarea structurii i valorii patrimoniului instituiei publice, nregistrarea, transferul sau cosarea unor bunuri din patrimoniu, stabilirea gradului de uzur fizic i moral a bunurilor materiale aflate n proprietate bublic, formularea propunerilor de achiziii de bunuri materiale, respectiv resurse materiale etc, 2. Evaluarea resurselor financiare implic: analiza poziiilor din structura bugetului public, stabilirea necesarului de resurse financiare i a resurselor de finanare a acestuia, analiza cost-beneficiu pentru diferite investiii previzionate, analiza viabilitii economico-financiare a instituiei sau autoritii publice, elaborarea unor antecalculaii pentru diferite proiecte de investiii de interes pentru clienii instituiilor publice, formularea propunerilor de buget ale instituiilor i autoritilor publice etc.

59

3. Evaluarea resurselor informaionale implic: determinarea calitii i calitii de date, informaii, proceduri informaionale, mijloace de tratare a informaiilot n funcie de coninutul obiectivelor i situaia existent constantat n instituia public stabilirea necesarului de know-how pentru instituia public, determinarea gradului i formei de preluare a unor categorii de date i informaii, - stabilirea categoriilor de informaii cotate ca informaii clasificate i de interes strict profesional, determinarea necesarului de date i informaii care s fie integrate n bnci de date cu acces selectiv etc. IV.6.6.Etapele evalurii. Evaluarea resurselor umane implic, de asemenea, o gam variat de activiti desfurate potrivit unei metodologii specifice de evaluare a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici.. Procedura de evaluare a resurselor umane se realizeaz n trei etape: 1. completarea raportului de evaluare de ctre evaluator, 2. interviul, 3. contrasemnarea raportului de evaluare. n vederea raportului de evaluare, evaluatorul desfoar urmtoarele activiti: - analizeaz ndeplinirea obiectivelor individuale fixate, - noteaz criteriile de performan n funcie de importana acestora, - stabilete calificativul final de evaluare a performanelor profesionale individuale, - consemneaz rezultatele deosebite ale funcionarului public, stabileteobiectivele individuale, termenele de realizare precum i nevoile de instituire pentru urmtoarea perioad de timp pentru care se va face evaluarea. Interviul reprezint un schimb de informaii , impresii i puncte de vedere care are loc ntre evaluator i funcionarul public. Raportul de evaluare se nainteaz funcionarului public ierarhic superior evaluatoruluii n vederea consemnrii.

60

Evaluarea funcionarilor publici se face anual i rezultatele obinute confer funcionarilor publici dreptul de a avansa n grad i n clas sau le ofer recompense morale i materiale pentru rezultatelor deosebite ale activitii lor. n instituiile publice moderne, prin exercitarea funciei de control-evaluare a managementului public se urmrete realizarea unui echilibru care s imbunteasc funcionalitatea instituiei publice, crend astfel disponibilitatea pentru realizarea obiectivelor, dar i s amplifice gradul de motivare a resurselor umane pentru mbuntirea nivelului performanelor individuale i organizaionale. Funcionalitatea managementului public este determinat de modul n care managerii publici, funcionarii publici permaneni i/sau alei n funcii publice neleg s se exercite cu nalt profesionalism cele 5 funcii ale procesului de conducere . Eficacitatea managerilor publici este condiionat de abilitile lor manageriale manifestate n procesele de management cu ocazia exercitrii acestor funcii..

Concluzii

Problematica serviciului public, interesului public i puterii publice au o mare importana n procesul de conducere al administraiei publice, fiind elemente importante i definitorii ale Administraiei.

61

Scopul administraiei publice este acela de a realizarea interesele generale, care sunt ridicate la rangul de servicii publice de ctre autoritile publice investite cu aceste competene. Administraia public trebuie s fie apropiat de ceteni i capabil s ndeplineasc serviciile care i-au fost conferite prin norme de drept. n procesul de conducere n administraia public, funciile se gsesc ntr-o strns interdependen i interaciune, subaprecierea sau restrngerea formei de manifestare a uneia sau a alteia va influena negativ ntreaga activitate desfurat n unitate. Funciile procesului de conducere sunt interdependente. Acest sistem de funcii se manifest n plenitudinea interdependenelor dintre ele, asigurnd procesului de conducere un caracter unitar. Procesul de conducere n managementul public este direct influenat de stilul de munc al managerului, de eficiena acestuia, de calitile i capacitile sale de conductor. Se impune un efort nsemnat de perfecionare pentru a putea face fa n mai bune condiii, schimbrilor vieii sociale. Relaia sistem informaional decizie programare n procesul de conducere este dialectic. Nu se poate concepe proces de conducere fr existena acestor elemente aflate n conexiune direct. Managementul administraiei publice trebuie s se bazeze pe o metodic adecvat, posednd un sistem informaional bine pus la punct, cu ajutorul cruia deciziile s fie concretizate n planuri de msuri eficiente. Managementul public, pentru a da rezulate trebuie s se bazeze pe o metodic adecvat, pe o bun cunoatere a necesitilor i prioritilor n plan administrativ i nu numai, posednd un sistem informaional bine pus la punct, cu ajutorul cruia deciziile s fie concretizate n planuri de msuri eficiente. Dintre toate etapele procesului, momentul esenial l reprezint luarea deciziei, care transform gndirea n aciune. Decizia n sine nu are valoare fr o programare a realizrii coninutului ei, fr controlul aplicrii acesteia i luarea msurilor necesare n acest sens.

62

BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru Negoi Drept administrativ, Edit.Sylvi, Bucureti, 1996; Dreptul administrativ i tiina administraiei, Edit.Atlas Lex, Bucureti, 1993.

63

2. Lucica Matei Servicii publice, 3. Armenia Androniceanu Nouti n managementul public, Edit.Universitar, Bucureti, 2004 ; Management public, Edit.Economic, Bucureti, 1999; Management public, Edit.Universitar, Bucureti, 2004.

4. Ioan Alexandru Administraia public, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 1999. Drept administrativ, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2005 5. Anton Parlagi 8. Drept administrativ, Edit. Universitatea Ecologic, Bucureti, 1998. Dicionar de administraie public, Edit.Economic, Bucureti, 2000 Tratat de drept administrativ, Edit.Universitatea Dimitrie Cantemir, Bubureti, 1994; Teoria general a serviciului public, Edit. Academiei Romne, Bucureti, 1994; Tratat de tiina administraiei, Edit. Cerma, Bucureti, 1996; Introducere n tiina administraiei, Edit. Metropol, Bucureti, 1994. Drept administrativ,Tratat elementar vol.IV, Instituiile politicoadministrative, Funcia public, Edit. Atlax Lex, Bucureti 1994; Tratat de drept administrativ, Edit. All Beck, Bucure:ti, 2005 Iordan Nicolau Managementul serviciilor publice locale, Edit. All Beck, Bucureti,2003

6. Mihai T. Oroveanu

7. Antonie Iorgovan

Legislaie: Legea nr.188 din 8 dec. 1999 privind Statutul funcionarilor publici, publicat n M.O. nr. 600/8 dec. 1999 Constituia Romniei 2003,

64

Legea nr.215 din 23 aprlie 2001 Lege administraiei publice locale, publicat n M.O. nr. 204/23 aprilie 2001

65