Sunteți pe pagina 1din 10

Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca Facultatea de Studii Europene coala Doctoral Paradigma European Teza de doctorat The evolution of lobbying

g in the European Union Rezumat Coordonator Prof. univ. dr. Pun Nicolae Candidat Drd. Balosin Miruna Andreea 2011

n zilele noastre, activitatea de lobby din cadrul UE este vzut ca practica profesional lobby-ul nu mai este vzut numai ca o anexa a relaiilor publice, ci, mai degrab, ca o disciplin de management cu obiective nalte, condus de ctre avocai i foti politicieni. Dar acest proces a avut durata lui. Putem susine c lobbying-ul european s-a nscut la sfritul anilor 1970 la Bruxelles. Pn n acel moment, "lobbying-ul diplomatic" la cel mai nalt nivel reprezenta regula de desfurare a activitilor ce implicau informaii i influen (activiti desfurate inclusiv de fondatorii CECO). Evenimentul care a declanat explozia lobby-ului au fost primele alegeri directe din ce promoveaz interesele private i publice fa de legislatori i factorii de decizie. Prin urmare, cadrul Parlamentului European n 1979. Pn atunci Parlamentul European era alctuit din membrii delegai ai parlamentelor naionale. Prin aceast schimbare, procesul decizional al UE a devenit mai complex, iar companiile au simit nevoia prezenei unui expert local pentru a afla ce se intampla la Bruxelles. Motivaia apariiei lobby-ului a fost, prin urmare, necesitatea de a furniza informaii. Din care s-a dezvoltat necesitatea de a influena procesul de luare a deciziilor ntr-un mod activ i eficient. UE a trecut de la stadiul unei organizaii de state, la cel de juctor politic n lume i a nceput s acopere din ce n ce mai multe domenii de politic, devenind o int puternic pentru lobby. Odat cu extinderile UE din 2004 i 2007, aceast dezvoltare a fcut un pas mai departe, aducnd nu numai mai muli juctori i pri interesate, dar, de asemenea, o gam larg de culturi i tradiii politice diferite. Evenimente recente n Statele Unite i n unele state-membre ale UE au determinat UE s fac presiuni pentru reguli mai stricte i o relaie mai formalizat pentru tot ce presupune activiti de lobby, n acelai timp instituiile UE au recunoscut n mod expres importana i nevoia de lobby. Cei implicai n procesul legislativ din UE sunt - ca i omologii lor din SUA din ce n ce mai apropiai de reprezentanii industriei, asociaii, ONG-uri, firmele de lobby i drept pentru a obine informaii complete privind aspecte tehnice, economice i juridice nainte de a lua o decizie. Agregarea i articularea intereselor este una din temele centrale de cercetare n tiinele politice n contexte naionale. n ultimele decenii, intermedierea intereselor n Uniunea European a devenit o tem larg discutat ca urmare a integrrii profunde. Intermedierea de

interese a fost analizat din perspective foarte diferite: studii n domenii unice de politic, reprezentare a intereselor n contextul teoriilor democratice i recent studii de europenizare. n primul rnd, cercetarea s-a axat mai mult pe instituiile i statele naionale, dar n ultimii ani accentul s-a mutat la actorii privai i impactul acestora asupra procesului decizional european. Scopul acestei lucrri este de a oferi o imagine de ansamblu asupra evoluiei i creterii acestei tendine, conform studiilor recente consacrate intermedierii de interese i modelelor de lobby. Capitolul I al lucrrii prezint scopul acestui studiu, definirea termenilor utilizai, cadrul teoretic, alturi de o analiz a lucrrilor relevante ce acoper subiectul ales. Sunt prezentate i abordrile tiinelor politice ale fenomenului de lobby. Dup definirea lobby-ului, aceast lucrare se oprete asupra deficitului democratic din UE, evoluia, importana i promovarea unui spaiu public european, folosind think tank-uri europene. Capitolul 3 este dedicat evoluiei lobby-ului european, europenizrii acestui tip de activitate, integrarea noilor state membre in lobby-ul european i situaia actual a unui fenomen care cere existena unor granie. Ultimul capitol prezint instituiile UE, principalii actori pe scena activitilor de lobby, n urma modificrilor aduse de Tratatul de la Lisabona. Pentru o lung perioad de timp dezbaterile politice i academice s-au concentrat pe probleme de reprezentare teritorial, diviziunea puterilor i garantarea drepturilor individuale ale cetenilor. Mai recent, s-a susinut c implicarea organizaiilor civile n elaborarea politicilor europene poate constitui o form de democraie participativ venind n completarea democraiei reprezentative (Smismans 2003: 473f). Cartea Alb a UE privind Guvernana a ridicat cteva ntrebri n ceea ce privete transparena, responsabilitatea i caracterul reprezentativ al grupurilor de interese din UE. Unii autori susin, n acest context, c interesele organizate ar putea furniza o contribuie de baz la reducerea deficitului democratic n UE (de exemplu, Abromeit 1998; Heinelt 1998; Wendler 2002). Exist abordri diferite pentru lobby. Unii cercettori privesc procesul de lobby ca un proces de cerere i ofert, resursa crucial n ntreg procesul legislativ european fiind reprezentat de informaie: ntregul proces de lobby poate fi descris ca o pia pe care se tranzacioneaz informaie. Asemeni fiecrei piee, i aceasta presupune ca cineva s cear ceva, iar altcineva s-i ofere acel lucru n schimbul la altceva. Ambele pri ctig de pe urma acestui schimb, deoarece instituiile primesc expertiza i informaiile necesare pentru a-i formula

politicile, iar grupurile de interese intr n contact cu procesul de stabilire a agendei i de luare a deciziilor din cadrul UE. Privind la cerere i ofert n tandem, apariia unui stil distinct european de politici publice ajut s explice efectul de bandwagon" - de a trage nc mai multe grupuri de interese n Bruxelles (Broscheid Coen i 2007). n acest domeniu, oamenii de tiin au discutat mult timp modul de organizare al activitilor de lobby: pluralist, corporatist sau cvasi-pluralist. O alt abordare a fost de a percepe intermedierea intereselor ca o reea, care are n fiecare politic, propria sa constelaie de noi actori. Noi impulsuri au venit, de asemenea, de la cercetarea micrilor sociale, care recent a luat n domeniul de aplicare nu numai mobilizarea pentru protest, dar i activitile de lobby. ntr-un astfel de proces complex de politic este vital ca studiile viitoare s nu se mai concentreze asupra activitilor de lobby n locuri instituionale separate, ci pe ncercarea de a aborda dificilul studiu comparativ al strategiilor de interes n diferite niveluri instituionale (Beyers i Kerremans 2007; Eising 2007). Pentru a rezuma, exist abordri diferite cu avantajele i dezavantajele lor, studii empirice n domenii politice diferite, dar nici o teorie general valabil de intermediere a intereselor la nivel european. Exist nevoia de investigaii suplimentare privind grupuri speciale de actori: actorii provenind din domenii diferite de cele de afaceri sau integrarea celor din noile state membre n procesul de intermediere de interese la nivel european. Iar principala sarcin de a dezvolta un cadru teoretic stabilit de ipoteze de cercetare pentru analiza comportamentului lobby-ului nu este terminat nc. Pe lng a oferi o imagine de ansamblu a literaturii care acoper subiectul de lobby din UE, o abordare teoretic combinat ntr-un cadru analitic, teza ofer instrumente i ipoteze necesare privind relaiile formale i informale n sistemul european de luare a deciziilor. Astfel se permite o viziune clar asupra evoluiei fenomenului de lobby, de evaluare a cadrului instituional n procesul de elaborare a politicilor UE, studiul celor mai importante aspecte ale activitii de lobby n UE i a actorilor implicai n mediul intermedierii intereselor din Bruxelles. Teza i propune s demonstreze evoluia activitii de lobby i influena sa asupra Uniunii Europene. Aceasta aduce, de asemenea, soluii posibile a situaiei actuale i sugestii de mbuntire care ar contribui la ameliorarea activitii de lobby n viitor n ceea ce privete un acces mai bun la instituiile UE i o recunoatere meritat. Una dintre intrebariile centrale ale acestei teze se refer la capacitatea lobbitilor de a

participa activ la procesul de luare a deciziilor UE i de a influena arena decizional a UE prin adoptarea unor msuri ce vor face ca problemele i interesele lor s fie auzite la Bruxelles. Aceast ntrebare presupune o serie de alte ntrebri luate n considerare, cu scopul de a oferi un studiu cuprinztor privind activitatea de reprezentare a intereselor la Bruxelles: Care sunt trsturile caracteristice ale arenei decizionale europene? Care actori sunt principalele organisme de luare a deciziilor i care sunt relaiile lor cu diferitele grupri de interese ce ncearc s le influeneze activitatea? Ce rol joac lobbitii n acest mediu de luare a deciziilor? Ce oportuniti sunt deschise pentru ei i cum sunt capabili s le foloseasc? Ce provocri nfrunt aceste organizaii care lucreaz la nivel european? i n ce msur influeneaz aceste provocri activitatea lor? n ce msur aceste provocri mpiedic o reprezentare eficient i eficace a intereselor UE? n acest context, este important s se in seama de capacitatea de angrenare n guvernarea UE, ce variaz ntre diferitele forme de organizare, precum i de domeniile de politic i trebuie astfel ca fiecare caz s fie examinat separat (Pleines 2007: 56). Dar nu este suficient s se concentreze pe un singur aspect al politicii i a relaiilor dintre actorii politici n sistemul european multi-level. Activitatea lobbitilor i comportamentul la nivelul UE, prin urmare, ar trebui s fie, de asemenea, analizat. Prezentul studiu se concentreaz, de asemenea, pe perspectiva academic a lobby-ului n UE, care susine c lobby-ul european este o practic legal i legitim, prezenta la toate nivelurile de guvernan a UE, i c grupurile de interese sunt acceptate ca pri interesate n procesul de luare a deciziilor politice din UE (Geiger 2006: 13 i Bouwen i McCown 2007) Prin luarea n considerare att a documentelor oficiale ale UE ct i a studiilor n ceea ce privete reprezentarea intereselor n cadrul Uniunii i literatura de specialitate cu privire la procesul de luare a deciziilor i a activitilor de lobby n cadrul UE, teza reprezint o contribuie fructuoas n abordarea aspectelor generale i particulare. Lobby-ul este menionat att de Comisia European precum i de practicieni ca fiind "[...] toate activitile desfurate cu obiectivul de a influena formulrile politicilor i procesele decizionale ale instituiilor europene. Prin urmare, reprezentanii grupurilor de interese sunt definii ca persoanele care desfoar astfel de activiti, care lucreaz ntr-o varietate de organizaii, cum ar fi consultan n afaceri publice, firme de avocatur, ONG-uri, think-tank uri, uniti de corporate lobby sau asociaii de comer" (Cartea verde: Iniiativa European privind transparena: 5). Mai mult dect att, textul prezent extinde categoria de lobby la acele

activiti care vizeaz influenarea arenei de luare a deciziilor din interiorul UE i care sunt efectuate de ctre personalul instituiilor europene. Definiia mai cuprinztoare este formulat de Koeppl: "activitatea de lobby este o ncercare sau reuit de a influena deciziile legislativ-administrative ale autoritilor publice prin intermediul reprezentanilor intereselor. Aceast influen e intenionat, implic utilizarea comunicrii i e ndreptat spre organismele legislative sau executive" (Koeppl 2001: 71). Dar termenul de "lobby" a dobndit i conotaii negative (a se vedea von Alemann i Eckert 2006: 4), fiind considerat a drui "[...] un avantaj inechitabil celor care i pot permite s-l efectueze i, prin urmare, este n contradicie cu noiunea de democraie "(Warleigh i Fairbrass 2002: 2). Aceast problem de imagine a lobby-ului este cauzat n principal de natura "gri" a oricrei intenii de a influena politicile UE (Leif i Speth 2003: 7), n sensul c aceast activitate este adesea asociat cu manipularea politic necontrolat, sau chiar cu corupia (Woll 2006 : 34). Noi susinem c activitatea de lobby i alte forme de reprezentare a intereselor au devenit cruciale pentru toi cei care ncearc s influeneze procesul decizional al UE. Cele 279 directive care au fost adoptate nainte de 1992 au transformat brusc formularea politiciilor UE ntr-o aren politic important. Creterea lobby-ului direct n instituiile UE au contribuit, de asemenea, la dezvoltarea unui sistem politic european independent de statele membre. Toi actorii importani n politica european, de exemplu ntreprinderile, sindicatele i alte grupuri de interes, autoritile locale i naionale, au devenit din ce n ce mai concentrate asupra sistemului UE (Andersen i Eliassen 2001: 50). n timp ce caracterul global al studiului este teoretic, metodologia aplicat pentru ndeplinirea obiectivelor subliniate const ntr-o evaluare sistematic i critic att a proceselor de luare a deciziilor ct i a rolurilor jucate de lobby-ul european n acest proces i importana sa n mediul de intermediere a intereselor de la Bruxelles. Analiza propune un cadru teoretic care se bazeaz pe sistemul de intermediere a intereselor ca fiind un amestec de pluralism, corporatism i politic de reea. Studiile de lobby pot fi mprite n trei grupe majore (Andersen i Kjell 1996: 49). Un prim grup de studii privete rolul grupurilor de interes naional n ncercarea de a influena sistemul de luare a deciziilor europene ca o extensie a politicii de luare a deciziilor la nivel naional. Primele studii de acest gen apar la sfritul anilor 1970 (Auken, Buksti i Srensen 1974; Kirchner 1977). n anii 1980 au existat, de asemenea, cteva studii similare (Kirchner 1981; Buksti i Martens 1984; Sidjanski 1989), iar la nceputul anilor 1990 interesul pentru astfel

de studii, cu un accent naional a crescut (van Schendelen 1993; Bregnsbo i Sidenius 1992; Bindi 1994). Van Schendelen a fcut prima incercare de a oferi o descriere sistematic a diferenelor naionale n ncercrile de a influena politicile UE. Dei a discutat teoriile de lobby i dezvoltarea activitilor de lobby n UE, s-a concentrat pe articularea intereselor naionale n Bruxelles. Studiul su a acoperit majoritatea rilor din UE i o pereche din rile AELS, n cazul n care grupurile de interese ncearc s opereze din afara. Concluzia lui principal este faptul c ncercrile de a influena UE se bazeaz mai degrab pe lobby spontan dect prin intermediul sistemelor naionale de putere (van Schendelen 1994: 275-288). Un al doilea grup de studii se axeaz att pe ncercrile grupurilor de interese naionale de a influena ct i pe tabloul general de articulare a intereselor la nivelul UE. Butt Phillip a fcut una din primele ncercri de a oferi o perspectiv naional i european privind lobby-ul UE (1985). Mazey i Richardson (1993) au analizat procesul de lobby european i variaiile sectoriale n modelele de lobby; cartea lor a combinat perspectivele academice cu contribuii de la personal cu experien n procesul de luare a deciziilor la nivelul UE acoperind activitile UE, a grupurilor de interes naionale i europene, dar fr a atinge nivelul de sistem politic al UE. Un al treilea grup de studii se axeaz pe nivelul UE. Acest grup include mai multe articole i cri, publicate n ultimii ani, care se concentreaz pe provocrile practice ale activitilor de lobby. Aceste ghiduri sunt adesea bazate pe o abordare anecdotic prezentat n cadrul de interaciune i persuasiune strategic, dei cteva demonstreaz o abordare mai sistematic (Andersen 1992). Puine studii au legat sistematic analiza de lobby de ntrebarea mai general a democraiei i a legitimitii n UE. n msura n care lobby-ul UE este privit din perspectiva neocorporatist sau a grupului de interes, acest lucru nu este surprinztor. O excepie este Anderson (1976, 1977) care demonstreaz lipsa unei baze pozitive de articulare a intereselor directe. Atta timp ct reprezentarea grupului de interese a fost considerat ca un supliment la democraia numeric, problema de legitimitate a fost mai puin acut. Constanta aprofundarea a integrrii europene face reprezentarea de interese la nivelul UE mai complex, necesitnd lobby pentru a dezvolta o strategie multi-dimensional de aciuni paralele, la mai multe niveluri de guvernare i de a folosi mai multe canale de influen. Complexitatea deja existent a conceptului de "canale de influen" s-a adncit prin faptul c UE, statele membre i instituiile UE nu sunt doar inte i obiecte de reprezentare a intereselor, dar i

subiectele lor, deoarece ei particip activ n activitatea de lobby prin "reprezentarea instituional". Lobby-ul de succes depinde de o serie de factori: importana economic i politic, scopul aparteneei, reprezentativitate, resurse umane i financiare corespunztoare, coeziunea intern i organizarea, expertiza, abilitile i strategiile de lobby (Greenwood 2003). n plus, n scopul de a influena procesul de elaborare a politicilor UE, lobbitii trebuie s foloseasc strategii diverse. n primul rnd, trebuie s aib o cunoatere aprofundat a procesului de elaborare a politicilor. Dar activitile de lobby din UE sunt adesea asociate cu practicile negative, cum ar fi corupia, abuz de autoritate, metode dubioase, etc. n acest context, instituiile europene au ncercat s reglementeze creterea rapid a numrului de lobbiti la Bruxelles. De exemplu, recent, Comisia a cutat s stabileasc un fel de "miez" de reprezentare a intereselor. Rezultatul unei astfel de abordri este un mediu pluralist, de elit mai competitiv (Eising 2007), unde accesul la factorii de decizie este restrictiv. n plus, aceste practici au dus la dezvoltarea unui "lobby secundar", n cadrul UE, ceea ce nseamn c organizaiile de actori corporatiti mai puin structurate i mai puin influente fac lobby pe lng cei presupui a avea acces la Comisie. (PE 2003: 38f) UE a beneficiat n urma activitilor de lobby. De fapt, prin obinerea accesului uor la UE si furnizarea birocraiilor i factoriilor de decizie politic cu informaii relevante i suport pentru punerea n aplicare a politicilor europene, grupurile de interese au contribuit n anii 1980 la realizarea pieei interne, prin aportul i sprijinul lor. Orice atitudine pozitiv fa de activitatea de lobby nu ar trebui s duc la o subestimare a neajunsurilor pe care le implic: nu numai c grupurile de interese pot ajunge s reprezinte nevoile societii civile mai eficient dect partidele politice, care teoretic ar trebui s fie reprezentani ai popoarelor europene, dar exist de asemenea, riscul ca doar unele grupuri s fie luate n considerare de ctre instituiile UE, din cauza dimensiunii lor i a resurselor. Mai mult dect att, ntrebrile de transparen cu privire la clieni i modul n care sunt cheltuii banii, precum i lipsa de coduri de conduit obligatorie, sunt nc rmase fr rspuns. Lobby-ul n UE este necesar, iar n unele situaii, chiar vital pentru procesul de elaborare a politicilor, precum i pentru punerea n aplicare a politicilor. Prin urmare, ceea ce este fundamental este schimbul de informaii, att sub form de contribuie politic i sugestii tehnice n special fa de Comisie, ct i sub forma feedback-ului i sprijinului pe care instituiile

primesc de la grupurile de interese. Lobby-ul n Uniunea European joac un rol dublu: pe de o parte, este un instrument pentru grupuri de interese s reprezinte prioritile asociaiilor lor i de a influena procesul decizional, pe de alt parte, acesta poate constitui un remediu important i decisiv pentru aanumitul "deficit de informaii", suferit de ctre instituiile UE. Problema "deficitului democratic" este strns legat de structura instituional hotrt prin tratate i, n consecin, tratatele ar trebui s pun capt acestui neajuns. Lipsa de responsabilitate a Consiliului de Minitri vis--vis de Parlamentul European nu poate fi nlocuit doar prin participarea mai multor grupuri de interese n procesul legislativ. Dimpotriv, lobby-ul poate continua s fie un mijloc de a spori ncrederea cetenilor n instituiile UE. Dac cetenii percep UE ca un complex instituional ndeprtat, netiind cum funcioneaz i cu ce se ocup, grupurile de interese pot reprezenta o curea de transmisie ntre Bruxelles i cetenii europeni. Mai mult, Comisia fr grupurile de interese nu ar fi n msur s respecte obligaia de iniiativ legislativ avut n vedere prin tratate. Grupurile de interese constituie "circumscripia natural" a Comisiei i a Parlamentului, care se poate baza pe informaiile acestora; pe de alt parte, acestea promoveaz integrarea european, deoarece convinge guvernele naionale, de a consimi n faa competenelor lrgite ale UE i contribuie la legitimarea acestei uniuni n ochii cetenilor. Grupurile de interese joac, de asemenea, rolul de a acoperi lipsa reprezentrii politice la nivel european: grupurile politice europene nu reprezint ntotdeauna n mod eficient diferitele problemele europene i, n unele cazuri, chiar nu le percep, deoarece acestea sunt prea departe de nivelul local. Grupurile de interese, dimpotriv, n special federaiile comerciale i asociaii europene, pot aduce cu adevrat prioritile europene n atenia instituiilor UE. ntruct reprezentarea politic este slab, reprezentarea intereselor este puternic i eficient. Cu toate acestea, n Europa nu exist nicio legtur ntre partidele politice i grupuri de interese n ceea ce privete implicarea acestora din urm n campaniile electorale, acest lucru poate prea o contradicie, dar aceasta se datoreaz ideii negative care predomin Europa cu privire la lobby. Lobby-ul a contribuit de asemenea la afirmarea unui sistem politic independent de cel al statelor membre i a crescut nivelul de autonomie ale UE peste interesele guvernelor naionale. Dei acest lucru a fost afirmat n repetate rnduri pe parcursul lucrrii, activitatea de lobby i Uniunea European sunt interdependente i mai presus de toate, aceasta din urm are nevoie de primul pentru a-i duce la bun sfrit aciunile i politicilor sale. Rolul de lobby nu ar

trebui s fie supraestimat. De fapt, dac pe de o parte, nimeni nu poate pune la ndoial ideea c lobby-ul nu este un pericol pentru democraie, pe de alt parte, este necesar s se puncteze acele aspecte care arat nc unele neajunsuri. Nu numai ceea ce comisarul Kallas a subliniat, i anume lipsa de transparen n special a organizaiilor cu scop lucrativ, dar, de asemenea, c nu toate grupurile de interes sunt audiate de ctre Comisie. Care este drumul acestui proces? Perspectivele sunt ntotdeauna dificile i, n unele cazuri, nu sunt nimic mai mult dect ghicitul n cri. Categoric, lobbitii UE, pe viitor, vor trebui s in seama de un fapt: nu pot aciona n mod izolat, fac parte dintr-un program de lobby la nivel mondial. n consecin, lobby-ul UE va fi o funcie de baz n afaceri strategice pentru companii i toate celelalte pri interesate care doresc s concureze cu succes i s avanseze la un alt nivel. Dup cum s-a declarat pe parcursul acestui demers, n procesul de elaborare a politicilor UE exist o interdependen reciproc ntre diferiii actori: politicieni, birocrai, i grupuri de interese (i, prin urmare, cetenii). Aceti actori au nevoi diferite care motiveaz i structureaz interaciunile lor. Administratorii i politicienii au nevoie de sprijin politic, legitimitate, informaii, parteneri de coaliie, i asisten n punerea n aplicare a politicilor. Grupurile de interese au nevoie de acces la formarea politicii publice i punerea n aplicare. Relaia de ansamblu dintre diferiii actorii ai UE se caracterizeaz prin absena general a ierarhiilor. Comparativ cu guvernele naionale, UE nu este un sistem politic puternic. Nici un set unic de actori, Comisia, Consiliul, sau grupuri de interes, nu poate face politici eficiente pe cont propriu. Depind unii de alii pentru obinerea resurselor diferite i a altor atribute. Prin urmare, ntreaga structur este interdependent, i nici unul dintre actori nu are prea mult putere n raport cu alii. Consensul n rndul actorilor este necesar pentru a se crea politici coerente pe termen lung. Acest lucru ofer grupurilor de interese un rol foarte important i, n multe privine, unic n procesele guvernamentale.