Características de La Policia Venezolana

ESTUDIOS
CARACTERSTICAS DE LA POLICA VENEZOLANA

COMISIN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL
Diseo grco: W Lab, Laboratorio de Diseo, C.A. Impresin: Ministerio del Poder Popular para la Cultura. Depsito legal: If 5822007363629 ISBN: 980-6471-11-3 Caracas, 2006.
ESTUDIOS CARACTERSTICAS DE LA POLICA VENEZOLANA

COMISIN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL CARACAS, 2006
CARACTERSTICAS DE LA POLICA VENEZOLANA Autores: Andrs Antillano y Centro para la Paz y los Derechos Humanos de la Universidad Central de Venezuela COMISIN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL Jesse Chacn Escamillo, Ministro del Interior y Justicia Jess Villegas Solarte, Vice Ministro de Seguridad Ciudadana. Ricardo Jimnez Dan, Vice Minsitro de Seguridad Jurdica. Fernando Ramn Vegas, Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia. Juan Jos Molina, Diputado a la Asamblea Nacional. Giancarlo Di Martino, Alcalde de Maracaibo. Jhonny Ynez Rangel, Gobernador del Estado Cojedes. Alberto Rossi Palencia, Defensora del Pueblo Alis Boscn, Ministerio Pblico Jacqueline Garca, Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas. Lus Gerardo Gabaldn, Profesor Universidad Catlica Andrs Bello Jos Virtuoso, S.J, Director del Centro Gumilla Elsie Rosales, Profesora Universidad Central de Venezuela Andrs Antillano, Profesor Universidad Central de Venezuela Alberto Vollmer, Empresario. Soraya El Achkar, Red de Apoyo por la Justicia y la Paz. SECRETARA TCNICA Soraya El Achkar. Secretaria Tcnica Antonio Gonzlez Plessmann. Coordinador de Diagnstico institucional Luis Gerardo Gabaldn. Coordinador de Diagnstico nacional de seguridad, criminalidad y percepciones sobre el desempeo policial Amaylin Riveros. Coordinadora de Consulta Nacional Ligia Lobo. Coordinadora de asuntos administrativos.
INDICE
PRESENTACIN RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIN La Conarepol y el diagnstico institucional Antecedentes: investigaciones preliminares sobre la polica en Venezuela Aspectos metodolgicos La consulta ciudadana La recoleccin de informacin sobre la polica Limitaciones y alcances del diagnstico I. CMO ES LA POLICA VENEZOLANA? ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN Cuntos policas hay en Venezuela? Tamao y extensin de la fuerza policial La polica como organizacin II. QU HACE LA POLICA VENEZOLANA? FUNCIN Y ACTIVIDAD POLICIAL Funciones de la polica Desempeo de la polica Uso de la fuerza fsica Relacin polica-comunidad Medicin del desempeo policial Dotacin, equipamiento y presupuesto III. CARRERA POLICIAL Perfil de los funcionarios y funcionarias policiales en Venezuela Ingreso y seleccin Formacin Salarios y beneficios BIBLIOGRAFA ANEXOS 7 9 11 14 15 18 19 20 30
33 34 45
63 63 66 68 75 77 78 89 90 94 99 106 109 113
PRESENTACIN
La Comisin Nacional para la Reforma Policial fue creada el 10 de abril de 2006, con el objetivo general de construir un nuevo modelo de polica en el contexto de la sociedad venezolana actual, que permita concebirla como un servicio pblico general orientado por los principios de permanencia, eficiencia, extensin, democracia y participacin, control de desempeo y evaluacin de acuerdo con procesos y estndares definidos, as como planificacin y desarrollo en funcin de las necesidades nacionales, estadales y municipales, en el marco de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre proteccin de los derechos humanos. La Comisin parte del supuesto de que ninguna poltica pblica podr ser efectiva si no cuenta, para su diseo, con informacin adecuada sobre los problemas que desea solucionar, interpretada desde una perspectiva profundamente democrtica. Por tal razn, la investigacin, junto al estmulo de una participacin plural y sustantiva de la sociedad, ha sido pilar del proceso de reforma propuesto. En ese marco referencial se inserta esta serie de publicaciones que sirve de insumo a la Caracterizacin de la Polica Venezolana y a la elaboracin de un Modelo Policial para Venezuela. Soraya El Achkar Secretaria Tcnica Comisin Nacional para la Reforma Policial
C a r a c t e r s t i c a s d e l a P o l i c a Ve n e z o l a n a
RESUMEN EJECUTIVO
Caractersticas de la Polica Venezolana contiene informacin resumida de un conjunto de investigaciones y espacios de consulta y discusin realizadas por la Conarepol, en el marco del proceso de Diagnstico de la Polica Venezolana; as como la sistematizacin y el anlisis de la informacin recopilada en 123 Policas de todo el pas. En particular, sobre la estructura, organizacin, recursos, funcin, procesos, actividad y carrera policial.
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INTRODUCCIN
Venezuela inicia el proceso de reforma policial a mediados de 2006, contando con diversos antecedentes en Amrica Latina. Para la fecha en la que se emprende este proceso ya se haban adelantado serios esfuerzos en ese sentido en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y El Salvador. Parte importante de los mismos encontraron su impulso en el incremento de los indicadores objetivos y subjetivos de seguridad ciudadana, como en Venezuela, y en la alarma creada desde muchos medios de comunicacin que siguieron crmenes atroces, que conmocionaron de manera especial a la opinin pblica, y en los que frecuentemente estaban involucrados funcionarios policiales1. La inseguridad es un expediente que pone en el banquillo a la polica: no slo por su estruendoso fracaso en enfrentarla, sino por actuar ella misma como una de sus fuentes, sea por la participacin de agentes en crmenes que estremecen a la opinin pblica, por la corrupcin crnica o por los habituales casos de violacin de derechos humanos. La respuesta frente a esto ha sido, con frecuencia, procesos de reformas ms o menos profunda de los organismos de seguridad.
1 Algunos datos sobre la inseguridad en Venezuela: La tasa de homicidios a nivel nacional tiene un comportamiento ascendente, superando significativamente el promedio nacional la ciudad de Caracas, lo que se traduce en un comportamiento diferenciado de acuerdo a la zona geogrfica y el sector social. Aun cuando se observan algunos descensos entre 2004 y 2005, en promedio la tendencia contina siendo ascendente. Entidad Venezuela 2004 9717 2005 9964 % Variacin 2,52
Caracas 1871 1926 2,41 Fuente: Divisin de Estadsticas CICPC. Clculos del Centro para la Paz y los Derechos Humanos UCV Los robos y robos de autos exhiben un comportamiento mucho ms oscilante, que rompe cierta tendencia sostenida al aumento en 2002, aun cuando para 2005 contina presentando niveles preocupantes. Algunas tasas de los delitos que ms impactan en la percepcin de la ciudadana y que constituyen claros indicadores objetivos de la situacin de (in)seguridad ciudadana se presentan a continuacin: Delitos Totales Hurtos Robos Robo autos Lesiones 1990 1255 398 132 51 152 1991 1184 391 114 41 167 1992 1210 323 117 47 174 1993 1994 1995 1276 326 154 69 163 1270 358 175 82 152 1153 357 161 85 141 1996 1173 384 166 99 138 1997 1040 316 141 70 137 1998 1030 291 133 69 138 1999 2000 2001 1041 268 144 105 132 977 212 145 124 105 983 191 135 131 114 2002 1138 213 168 174 131 201 2003 1152 236 166 178 122 277 2004 1022 208 126 125 129 233 2005 1010 198 119 112 146 206
Secues35 54 44 57 56 57 74 59 50 44 67 113 tros * Tasa x 100.000 hab. Fuente: Estadstica Delictiva/ Ministerio de Justicia, Divisin de Estadstica CICPC. Clculos Centro para la Paz.
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Aun cuando estos procesos de reforma son necesarios, no debe caerse en el error de considerar que por s solos constituyen una poltica integral de seguridad ciudadana. Las agencias de seguridad y los cuerpos policiales son tan slo una de las aristas a considerar, y los procesos de reforma deben ser comprendidos en su justa dimensin, sin sobrestimar su alcance. En trminos generales, asumimos la aseveracin de Dammert y Bayley, cuando afirman: los problemas de criminalidad policial o de la ineficacia de la polica no podrn resolverse slo con reformas policiales, sino dentro de una visin sistmica ms amplia, de todo el sistema de justicia penal, y ms all de ste que incluya la consolidacin de democracias legtimas y estables que promuevan una distribucin equitativa del bienestar2 La experiencia en la regin ensea que la reforma policial, como proceso aislado, tiene resultados dudosos y que se revierten en el tiempo, por lo que deben articularse con una poltica integral de seguridad, que suponga cambios en otras agencias vinculadas, as como medidas de mayor alcance (prevencin situacional y social, participacin ciudadana, intervencin multiagencial, reduccin de la impunidad y mejoramiento del sistema de justicia, etc.). Sin embargo, la reforma policial trasciende los lmites de la preocupacin por la seguridad, y apunta a la tarea pendiente de profundizar en el contenido democrtico del Estado. No es casual que los principales procesos de reformas policiales nazcan como resultado de procesos de democratizacin (Hait, Per) o de pacificacin (Guatemala, Salvador). La actuacin de la polica ha sido uno de los soportes fundamentales del ejercicio autoritario del poder estatal. La polica en Amrica Latina ha estado tradicionalmente al servicio del Estado y no del ciudadano, por ello los procesos de democratizacin exigen cambios tambin en la polica. Por otro lado, en la medida en que la polica encarna los valores ms conservadores de la sociedad, la reforma policial es una tarea necesaria para lograr una fuerza policial adecuada a la complejidad social de nuestros tiempos.
2 Dammert, Luca y Bailey, John (coordinadores) (2005): Seguridad y Reforma Policial en las Amricas, experiencias y desafos, Editorial Siglos XXI Editores, Mxico.
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En el contexto de una sociedad cambiante como la venezolana, con profundas transformaciones tanto en el orden institucional como en la organizacin social, la reforma de la polica, como una de las instancias estatales de mayor visibilidad, se convierte en impostergable. Diversos expertos y evaluaciones realizadas sobre otros procesos de reforma en la regin coinciden en sealar que las reformas policiales deben atender, cuando menos, dos dimensiones fundamentales: 1. Dimensin capacidad operativa: dirigida a mejorar la eficiencia y la eficacia de los cuerpos policiales en la prevencin y represin del crimen. 2. Dimensin responsabilidad democrtica; alude al fortalecimiento del espritu democrtico de la polica y su responsabilidad en la problemtica de la inseguridad. Es justamente sobre la base de estas dos dimensiones que se ha estructurado, grosso modo, el diagnstico de los cuerpos policiales estadales y municipales de Venezuela, contenido fundamental del presente documento. Aun cuando existan opiniones que descalifiquen el ejercicio de diagnstico e investigacin como requisito para intervenir la realidad, lo cierto es que las debilidades y principales obstculos para el diseo de polticas pblicas efectivas en materia de seguridad ciudadana se encuentran signados por el desconocimiento de la situacin a la que nos enfrentamos. Inexistencia de informacin confiable y actualizada, debilidades metodolgicas de la disponible, limitaciones para homologar cifras y establecer comparaciones vlidas, imposibilidad de reconstruir series de tiempo, confluyen en un desconocimiento general de la situacin de la seguridad ciudadana y ms especficamente de los cuerpos policiales en el pas. Por otro lado, el conocimiento de la polica es, por s mismo, un medio para lograr su gobernabilidad. El corporativismo y la fragilidad del control estatal sobre los cuerpos uniformados, han convertido a las agencias policiales en una caja negra, sustrada del escrutinio pblico, lo que termina favoreciendo los excesos y la ineficacia. Esta caracterizacin permite inventariar la polica, sus fuerzas, sus recursos, sus procesos, para as hacerla auditable desde la sociedad y desde el Estado.
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Diagnosticar supone analizar el estado actual de una situacin especfica, dando cuenta de diversos elementos que permiten, por una parte, reconstruir el panorama general, global e integral del objeto de estudio, y por la otra observar y comprender cmo se gesta, mantiene o transforma. Suele ser visto como el primer paso de todo proceso de investigacin y como condicin necesaria para el diseo de intervenciones y polticas pblicas. Puede tener diversos niveles de profundidad, desde el exploratorio/descriptivo que pretende dar cuenta de los rasgos caractersticos y sobresalientes del objeto de estudio, hasta anlisis e interpretaciones que suelen incorporar un mayor nmero de variables, considerar un campo ms amplio de la complejidad social, buscar explicaciones y perfilar propuestas de intervencin. Es en este sentido que ha sido propuesto y realizado el diagnstico institucional de los cuerpos policiales estadales y municipales de Venezuela, a fin de proporcionar a la Comisin Nacional de Reforma Policial (CONAREPOL), los insumos necesarios para el diseo y propuesta de un nuevo modelo policial para la sociedad venezolana.
La Conarepol y el diagnstico institucional

Impulsado por los acuciantes ndices de criminalidad y delincuencia, junto a la participacin de funcionarios policiales en algunos de los delitos violentos que mayor conmocin pblica han causado durante los ltimos tres aos en Venezuela3, el Ministerio del Interior y Justicia (MIJ) a travs de la resolucin N 124 del 10 de abril de 2006 crea la Comisin Nacional de Reforma Policial cuyo objetivo general es: La construccin, a travs de un proceso de diagnstico y consulta amplio y participativo, de un nuevo modelo de polica en el contexto de la sociedad venezolana actual, mediante un marco jurdico institucional y de gestin que permita concebirla como un servicio pblico general orientado por los principios de permanencia, eficiencia, extensin, democracia y participacin, control de desempeo y evaluacin de acuerdos con procesos estndares definidos y planificacin y desarrollo en funcin de las necesidades
3 Por mencionar algunos de los casos ms conocidos: el asesinato de tres jvenes estudiantes universitarios en la ciudad de Caracas, sector Kennedy de la parroquia Macarao, el 27 de junio de 2005, resultado de la accin de 27 funcionarios policiales; el secuestro y posterior asesinato de los hermanos Fadoul y de Miguel Rivas (chofer de los tres hermanos) en mayo de 2006, detenidos por una presunta alcabala policial cuando en horas de la maana se dirigan a su unidad educativa; y el secuestro y asesinato del empresario Sindoni, tambin con varios policas implicados.
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nacionales, estadales y municipales, dentro del marco de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, y de los tratados y principios internacionales sobre proteccin de los derechos humanos4. Entre los objetivos especficos de la Comisin destacan: a. Elaborar un diagnstico general de la situacin actual de los cuerpos policiales en el mbito nacional, regional y municipal. b. Sugerir un modelo policial que pueda adecuarse a las condiciones sociales, culturales y polticas de Venezuela. c. Sugerir algunas recomendaciones inmediatas que favorezcan la efectividad en el servicio policial. En virtud de lo anterior, la Comisin realiz una serie de estudios tcnicos y procesos de consulta focalizada y ampliada, que facilitaran la obtencin de informacin para la elaboracin del diagnstico institucional de los cuerpos de polica del pas. El presente documento tiene por objeto presentar de manera analtica los resultados del conjunto de estudios bibliogrficos, mesas tcnicas, foros temticos, grupos focales, talleres de trabajo sectoriales, foros con especialistas y dems iniciativas adelantadas por la Comisin, a fin de dar cuenta de la caracterizacin general de la situacin actual de los cuerpos policiales estadales y municipales de Venezuela.
Antecedentes: investigaciones preliminares sobre la polica en Venezuela

El proceso de diagnstico se inici con la exploracin y bsqueda de estudios previos sobre los cuerpos policiales en Venezuela; es decir, el estado del arte respecto a los cuerpos policiales en el pas. Las interrogantes bsicas estaban dirigidas, por una parte, a caracterizarlos institucionalmente por medio del reconocimiento de su estructura y recursos materiales disponibles: cuntos son, dnde estn, cul es su capacidad operativa actual, cules son sus principales fortalezas y debilidades; caracterizarlos funcionalmente: acciones y operaciones que concentran la funcin policial, competencias, principales actividades desarrolladas, su impacto en la criminalidad;
4 CONAREPOL, en lnea [ www.reformapolicial.org.ve ], subrayado nuestro.
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reconocimiento de los rasgos fundamentales de la carrera policial vinculados con procesos de seleccin, formacin, ascensos, y principales rasgos de los funcionarios policiales; los elementos vinculados con el uso de la fuerza; caracterizacin organizacional y disciplinaria; as como el abordaje de temas clave como corrupcin. Los trabajos de investigacin adelantados en la materia en el pas son escasos, los datos e informaciones oficiales disponibles muy deficitarios, los existentes estn marcados por su debilidad, imposibilidad de homologar informaciones, construir series de tiempo que permitan anlisis tendenciales que colaboren a la contextualizacin de la situacin en su desarrollo histrico, y la reconstruccin de su rol social en diversas periodos histricos. En el conjunto de los pocos trabajos sobre la polica en Venezuela es posible distinguir dos periodos diferenciados5: a. El que comprende las publicaciones e investigaciones desarrolladas antes de 1990, especficamente en la dcada de los ochenta, que abordan la polica desde una perspectiva estructural y socio-poltica, siendo el centro de los anlisis la violencia ejercida por los funcionarios policiales como expresin de los intereses de sectores econmica y polticamente poderosos. b. A partir de la dcada de los 90, cuando predominan investigaciones de campo, en correspondencia con un desplazamiento del inters en el reconocimiento de factores situacionales y organizacionales. El conjunto de trabajos revisados fue agrupado en las siguientes reas temticas: Referencias relacionadas con el tema de estructura y funcin de la polica. Estudios sobre el uso de la fuerza. Carrera policial. Desempeo policial. Aquellos que abordan materias relacionadas con la rendicin de cuenta. Los estudios sobre la polica en el pas tienden a concentrarse en el uso de la fuerza fsica, en los factores que intervienen en el desempeo de la polica, y en la interaccin entre polica y pblico6.
5 Antillano, A (2006): Informe sobre Estudios Previos de la Polica en Venezuela, elaborado para la Comisin Nacional de Reforma Policial, Caracas, mimeo. 6 dem.
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Entre los estudios se encuentra el informe elaborado en 1991 por Jos Mara Rico, Alfredo Piris y Lus Salas7, que sobre la base de una densa descripcin, expone los elementos centrales de la estructura, funciones y organizacin policial en Venezuela. Igualmente existen diversos estudios adelantados por la Universidad de Los Andes y la Universidad Central de Venezuela, sobre cuyo cuerpo profesoral e institutos de investigacin descansa parte importante de los aportes existentes, previo a la fecha de elaboracin del diagnstico de la Comisin. En el campo legislativo, los esfuerzos ms destacados giran en torno a los intentos para modificar la estructura de la polica transformndola en un Servicio Nacional de Polica o crear una polica nacional, tema sobre el que incluso durante el desarrollo del proceso de diagnstico, la Asamblea Nacional debati8. El debate no es nuevo, ya en 1974 el Ministerio de Interior de entonces prepar el Proyecto de Ley Orgnica de Polica Nacional; en 1976 se present otro proyecto denominado Ley Orgnica de Servicios de Polica Nacional; en 1987, la COPRE presenta al Congreso una Ley Orgnica de Polica, y en 1990 se presenta un nuevo proyecto de Ley Orgnica de Polica Federal9. A la fecha, con un nuevo marco constitucional que contempla la creacin de un cuerpo de polica nacional, las discusiones permanecen sin que se haya cristalizado ningn proyecto de ley de manera definitiva. El tema de la coordinacin policial es otro de los que ha concentrado parte importante de los esfuerzos legislativos. En este sentido, el 6 de noviembre de 2001 se aprueba el Decreto con Fuerza de Ley de Coordinacin de Seguridad Ciudadana, que regula la coordinacin entre los rganos de seguridad ciudadana, sus competencias concurrentes, cooperacin recproca y parmetros de actuacin10. Otras investigaciones sobre la polica y su desempeo son los informes producidos por organizaciones de derechos humanos del pas. Entre los ms recientes se encuentra el monitoreo de la situacin del derecho a la seguridad ciudadana, realizado
7 Rico, J., Piris, A y L. Salas (1991): Informe sobre la polica en Venezuela. Para el Ministerio del Interior. Centro para la Administracin de la Justicia, Florida International University. 8 Ley de Polica Nacional, aprobada en primera discusin el 29 de julio de 2004, en espera de los aportes de la CONAREPOL para continuar el proceso de debate. 9 Op. Cit. Antillano. 10 Como ente coordinador se crea el Consejo de Seguridad Ciudadana, que debe estudiar, formular y evaluar las polticas nacionales de seguridad ciudadana. Este Consejo est conformado por el Ministro de Interior y Justicia, quien lo preside, el Vice Ministro de Seguridad Ciudadana, un representante de los gobernadores, uno de los alcaldes, el director de Coordinacin Policial del MIJ, el Director del CICPC, el coordinador nacional de Bomberos y de Proteccin Civil.
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desde la organizacin no gubernamental Provea, que desde 2000 recopila, analiza e interpreta informacin sobre la criminalidad y la delincuencia en el pas, tocando lo referente el tema policial. Tambin, aquellos que de manera insistente, y durante muchos aos, registran y denuncian los casos de abuso y violacin de derechos fundamentales por parte de los cuerpos de seguridad (Ver Provea, 1989-2006; Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, 2000).
Aspectos metodolgicos
La Conarepol dise, en el marco de la investigacin diagnstica, una serie de procesos e instrumentos de recoleccin de informacin, dirigidos a diversos informantes clave, desde una perspectiva de triangulacin que combina articuladamente tcnicas cualitativas y cuantitativas. Se trata, principalmente, del abordaje de fuentes primarias en el que se privilegi el principio de la participacin, la que alcanz mayormente un nivel consultivo. Desde la Secretara Tcnica de la Comisin y bajo la direccin de la Coordinacin de Diagnstico Institucional, se desarroll una serie de trabajos de campo que proporcionan un amplio espectro de informacin sobre los cuerpos policiales en el pas, insumos de mxima importancia para la elaboracin del presente diagnstico y la toma de decisiones respecto al diseo de la propuesta de modelo policial que le sigue. Sin embargo, en modo alguno se trata de un proceso plenamente acabado, tanto por requerirse nuevas y ms amplias indagaciones, como por entenderse ms como un sistema que como producto, apuntando a instrumentos que permitiran una actualizacin permanente de la informacin sobre la polica, como insumo para el diseo y seguimiento de polticas en la materia. Las fuentes primarias se clasifican a grandes rasgos en dos grupos fundamentales. Por un lado, un proceso de participacin y consulta, continuo y transversal a todo el proceso de reforma, que proporciona una perspectiva de la polica vista desde los ciudadanos. En segundo lugar, una recoleccin sistemtica de informacin sobre aspectos claves de la polica.
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La consulta ciudadana
Se dispuso una consulta amplia adelantada entre agosto y septiembre de 2006, donde en buzones distribuidos en lugares clave a lo largo de la geografa nacional y por medio de instrumentos de consulta anexados en los principales peridicos de circulacin nacional, se dio oportunidad a la colectividad en general de participar en la identificacin de los principales problemas y debilidades asociados con la polica, al tiempo que se solicitaron propuestas a considerar para el diseo de un nuevo modelo policial. En total, 57.240 personas participaron por esta va, siendo procesado y presentado oportunamente al pas el conjunto de resultados obtenidos. La consulta difusa dispuso adems de otros canales de participacin destacados, como el diseo y disposicin al pblico en general de una pgina web (www. reformapolicial.org.ve), en la que el usuario se poda incorporar a debates sobre los principales temas asociados al asunto policial, adems de la posibilidad de participar en el conjunto de foros temticos, regionales, mesas tcnicas y de discusin que se desarrollaron en diversos puntos clave del pas, abarcando por regiones la totalidad del territorio nacional. Junto a este proceso de participacin abierta a todos los ciudadanos, la consulta concentrada identific una serie de actores relevantes y grupos de inters relacionados con la actividad policial (expertos, operadores penales, Defensora del Pueblo, organizaciones defensoras de los derechos humanos, centros de investigacin y universidades, campesinos, empresarios, indgenas, estudiantes, familiares de vctimas de abuso policial, gobernadores y alcaldes, directores de policas, guardias nacionales, y la amplia participacin de funcionaros policiales de los ms diversos rangos). Esta modalidad requiri esfuerzos y formas organizativas diferentes. Los principales resultados se encuentran en el conjunto de ocho informes realizados11, tres foros temticos, 12 talleres de trabajo sectoriales, 3 mesas tcnicas y distintos grupos focales. En total, un aproximado de 5.425 personas fueron consultadas y sus planteamientos incluidos en la reconstruccin panormica y contextual de los
11 Entre los ocho informes se encuentra uno sobre Caracterizacin del Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC), cuyos resultados no se incluyen en este informe, puesto que el documento se restringe al anlisis de la situacin general de los cuerpos de polica de los estados y municipios del pas.
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cuerpos de seguridad en el pas. En trminos generales, lo anterior se traduce en 62.665 personas que de manera diversa han aportado informacin y opiniones para la construccin de este documento.
La recoleccin de informacin sobre la polica

Junto a la consulta, como dinmica de participacin ciudadana en la construccin del diagnstico y del modelo policial, se realizaron investigaciones parciales sobre distintos aspectos claves vinculados con la organizacin policial (presupuesto, organizacin, autopercepcin, marco regulatorio, seguridad social, etc.), as como la aplicacin de un instrumento que permiti recopilar informacin bsica sobre los cuerpos policiales: Encuesta de Caracterizacin y Base de Datos.Informante: Instituciones policiales, siendo designado cuando menos un agente de cada cuerpo policial. Total consultado: 24 cuerpos de polica estadal 99 agencias de polica municipal. Uno de los esfuerzos ms destacado fue el diseo de una base de datos de los cuerpos policiales estadales y municipales en Venezuela, desplegando entre julio y septiembre de 2006 un arduo trabajo de campo que permiti la recoleccin de informacin de los 24 cuerpos de polica estadales del pas, y 99 agencias de seguridad del mbito municipal. Para ello, se adelant el diseo, aplicacin piloto, ejecucin de campo, procesamiento de la informacin, presentacin y anlisis de resultados de una encuesta de registro de instituciones policiales que abarc los aspectos estructurales, organizacionales, funcionales, formativos, dotacin material e insumos varios, aspectos disciplinarios y principales necesidades de los cuerpos de seguridad12.
12 Ver Anexo N1 Encuesta de Caracterizacin de las policas en Venezuela (Agosto, 2006).
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Una vez diseado el instrumento de recoleccin de informacin se ejecut una prueba piloto con la que se valid desde el lenguaje utilizado, hasta las categoras de anlisis consideradas, as como la organizacin y debilidades del instrumento. Analizados e introducidos los cambios necesarios, se ejecut la recoleccin en campo, para lo cual se cont con el imprescindible trabajo de apoyo de los cuerpos de seguridad. Un equipo de encuestadores especialmente formado y capacitado por la Coordinacin de Diagnstico Institucional de la CONAREPOL, se traslad a cada una de las sedes principales de cada agencia de seguridad, en las que se trabaj junto con algn funcionario de la institucin, especialmente delegado para la actividad. En algunas oportunidades la informacin tuvo que ser referida y buscada no slo con la persona designada, sino tambin con los especialistas o encargados de los temas consultados. Como resultado de este proceso, se logr levantar informacin sobre el 80% de los cuerpos policiales, mientras que el restante 20% suministr los datos por va electrnica. Para esto, se cont con 8 equipos de 2 personas para levantamiento de informacin in-situ, con perfil de estudiantes de ciencias sociales, de los ltimos semestres de la carrera y con experiencia en investigacin y metodologa. El proceso de defini, a grandes rasgos, en funcin de las siguientes etapas: a. Planificacin; b. Sensibilizacin de los organismos policiales (acceso y designacin de contrapartes); c. Definicin de indicadores y diseo de instrumento para la caracterizacin; d. Aplicacin de prueba piloto; e. Solicitud y captura de informacin; f. Trascripcin en base de datos; y g. Generacin de reportes y anlisis. Respecto al instrumento de recoleccin de informacin, su diseo y definicin consider la propuesta de Ignacio Cano sobre evaluacin policial y construccin de indicadores13, as como los aportes de distintos funcionarios policiales e investigadores y acadmicos.
13 CANO, Ignacio: La polica y su evaluacin. Propuestas para la construccin de indicadores de evaluacin en el trabajo policial. Centro de Estudios para el Desarrollo, rea Seguridad Ciudadana. Santiago de Chile. Disponible en lnea: www.policiaysociedad.org. Consulta, julio 2006.
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Los mbitos de anlisis se definieron en 7 apartados relativos a: Identificacin del organismo policial: datos generales de la institucin y funcionario a cargo, jurisdiccin, funciones e instrumentos legales de creacin. Estructura organizativa: organigrama, manuales operativos y de procedimientos; rangos en atencin a salario y beneficios laborales; plazas disponibles y ocupadas; departamentos operativos, brigadas o unidades especiales; partida presupuestaria y financiamiento (proyectos y ejecucin; nmina de funcionarios y situacin laboral actual). Actividad policial: total de funcionarios en atencin a sus labores operativas, administrativas u otras, segn rango (funcionarios subalternos y oficiales); asignacin de funcionarios, turnos y despliegue de fuerza policial, segn labores operativas regulares (p.e. patrullajes) y circunstanciales (p.e. puntos de control mvil); acciones de coordinacin y planificacin con otras fuerzas policiales y componentes de la FAN, organismos pblicos y comunidades; registro de enfrentamientos y privaciones de libertad; estadsticas de desempeo policial. Formacin: criterios de seleccin y mecanismos de ingreso; oferta y demanda formativa por organismo policial; referencia formativa de los funcionarios policiales que integran la institucin; oferta de cursos de formacin continua, segn temtica; y de profesionalizacin, segn nivel de estudios. Carrera Policial: aos de servicio; carrera y niveles de movilidad en la estructura de rangos; ascensos; procedencia segn instituciones policiales o militares previas. Rgimen disciplinario: oficina o departamento de asuntos internos o inspectora general: existencia, equipo, atribucin de aplicacin de sanciones e instrumentos legales; actuaciones policiales que ameritan presentacin de informes e investigaciones posteriores; funcionarios bajo investigaciones administrativas y penales, aos 2000 2005. Infraestructura y equipamiento: nmero, tipo y modalidad de tenencia de inmuebles; dotacin y equipamiento segn tipo de instalacin policial; parque de armas; equipo reglamentario (dotacin y tipo); disponibilidad de equipos de proteccin personal de funcionarios y equipos incapacitantes no letales; disponibilidad de unidades y equipos antimotines.
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Respecto al proceso de levantamiento de la informacin, inicialmente se estableci que el instrumento funcionara como una encuesta auto-aplicada suministrada a cada cuerpo policial. En cada organismo policial se deba contar con la participacin de dos contrapartes, encargadas de tramitar las solicitudes correspondientes en la institucin, segn los departamentos encargados de generar cada tipo de informacin. La prueba piloto se hizo entre el 7 y 11 de agosto de 2006, en 2 policas municipales y una estadal: Polica del Estado Cojedes, policas municipales de Maracaibo (Zulia) y Chacao (Miranda). La seleccin de las policas participantes se realiz en funcin de criterios de inters para la Comisin14. La evaluacin de los resultados del plan piloto implic cambios en el instrumento de recoleccin de informacin, segn las dificultades identificadas, tanto para su procesamiento por las policas como para la entrega de la informacin. Una vez completado el pilotaje del instrumento, e incorporadas las modificaciones, se procedi a levantar la informacin en las policas restantes. La polica es, dada su estructura y formacin, una de las instituciones sobre las que ms cuesta indagar y conseguir informacin. La intensa respuesta corporativa que tradicionalmente suele estar asociada a este tipo de agencias, hace que el acceso a la informacin constituya un reto no siempre posible de superar. Esta resistencia se intensifica al abordar variables sensibles, como presupuesto, parque de armas y organizacin interna. Por otra parte, en muchas ocasiones la informacin o no estaba disponible, o resultaba insuficiente y desactualizada. La informacin suministrada vara significativamente segn el tipo de datos solicitados, de manera que las informaciones consideradas como confidenciales, o aquellas que afinaban el nivel de detalle respecto a la situacin actual del cuerpo de seguridad suelen tener un menor nmero de respuesta entre el total de organismos consultados. Otro factor que aade gran variabilidad a los resultados es la calidad de la respuesta, siendo en algunas oportunidades tan deficiente o escasa que no se pudo incluir en la base de datos.
14 Participaron 2 equipos de trabajo, conformado uno por 3 personas (Cojedes y Zulia) y otro por 2 personas (Chacao). La evaluacin del plan piloto implic redimensionar la estrategia de trabajo de levantamiento de informacin: se estableci una contraparte y el trabajo in situ se realiz con cada unidad y/o departamento de la institucin encargado de procesar y entregar los datos.
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Desde la Coordinacin de Diagnstico Institucional de la Comisin, se adelant un serio esfuerzo por depurar la informacin y presentar de manera transparente aquella que cumpliera con los requisitos mnimos de confiablidad y validez, tratando de evitar datos poco slidos o informaciones difusas que no contribuyeran a la caracterizacin de la situacin policial de las agencias estadales y municipales, objetivo central del presente documento. Informe de Autopercepcin Policial. Informante: Funcionarios policiales Total consultado: 2.217 funcionarios de diversos cuerpos de seguridad estadales y municipales. 8 entrevistas a profundidad realizadas a funcionarios policiales y de la Guardia Nacional. Parte importante del diagnstico se realiz sobre la base de informacin facilitada por los agentes de seguridad. Los comisionados que integran la Conarepol consideraron desde el inicio de su trabajo incorporar la opinin de los oficiales y agentes policiales. Por ello, con esta investigacin se buscaba conocer su percepcin sobre el servicio y la funcin policial, as como de la institucin, expectativas ciudadanas, y otros aspectos vinculados. Este trabajo, por otra parte, coadyuv a la consolidacin de un perfil sobre las principales fortalezas y debilidades que los propios funcionarios advierten en la agencia policial. En l se combinan tcnicas cuantitativas y cualitativas que buscan reconstruir un panorama general y explicativo de la percepcin de los funcionarios policiales respecto a su rol y situacin actual. El anlisis cuantitativo se realiz a partir de cinco dimensiones: 1. Las necesidades sociales en la agenda pblica. 2. La seguridad ciudadana como necesidad social. 3. La funcin policial y el servicio pblico. 4. La utilidad de la polica entre los diversos sectores sociales. 5. La rendicin de cuentas de la polica. El instrumento de la investigacin es un cuestionario autoadministrado en ambiente de aula, que contiene una seccin de informacin general sobre variables socio
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demogrficas de los integrantes de los cuerpos policiales, cinco secciones temticas, correspondientes a las dimensiones del desempeo policial, con respuestas de seleccin simple o mltiple, en algunos casos incorporando escalas ordinales, y una seccin final de apreciacin general del instrumento de recoleccin de informacin, donde se incluyeron opciones de respuesta para validar la comprensin de las preguntas, la utilidad percibida para entender la polica y el inters o importancia atribuidos a la encuesta por parte de los mismos encuestados. La encuesta fue aplicada a una muestra intencional y cautiva de funcionarios policiales y guardias nacionales con base de d istribucin regional; para los primeros por grupos de estados y para los segundos de acuerdo a la concentracin de los Comandos Operativos Regionales, distinguiendo cuatro subgrupos: a) funcionarios policiales con potestad de comando, con rango entre sub-inspector y comisario jefe; b) funcionarios policiales sin potestad de comando, con rango entre agentes y sargentos; c) Guardias nacionales con potestad de comando, con rango entre subteniente y coronel; d) Guardias nacionales sin potestad de comando, con rango entre guardia y sargento. La separacin fsica entre comandantes y subalternos se adopt para controlar el efecto de la jerarqua en la induccin de respuestas entre los subordinados15. La participacin fue voluntaria, aunque inducida por un facilitador. El tiempo de aplicacin de la encuesta fluctu entre 20 y 40 minutos. Se trata de una encuesta confidencial, donde se preserva la identidad de quien responde, condicin enfatizada en la presentacin del instrumento. Adicionalmente, se hicieron 8 entrevistas no estructuradas a policas de Aragua y Distrito Capital, utilizndose una gua de entrevista, que profundiza en algunos de los temas arrojados por el instrumento estructurado.
15 La encuesta fue aplicada a los funcionarios que asistieron a los distintos talleres de consulta promovidos por la Conarepol.
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Informe de Anlisis Organizacional de los Cuerpos de Seguridad del Estado. Informante: Instituciones policiales. Total consultado: Estudio cualitativo que consider una muestra no representativa e intencionada de 11 policas estadales y 29 municipales. Este documento constituye un estudio general de las estructuras organizativas de los cuerpos de polica y un anlisis especfico institucional de una muestra de cuatro cuerpos de seguridad estadales y 29 municipales. La metodologa del estudio de la muestra seleccionada consisti en: i) revisar los organigramas y manuales de organizacin disponibles de los cuerpos de polica seleccionados, para identificar las principales unidades responsables de procesos; ii) entrevistar a los responsables de las Comandancias y de las Unidades de Operaciones, Inspectora y Personal de los cuerpos de polica asignados; iii) analizar la data sobre los aspectos organizativos y de personal suministrada por la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional para la Reforma Policial, obtenida mediante instrumento aplicado al universo de los cuerpos de polica, Encuesta de Caracterizacin de las Policas en Venezuela; y iv) elaborar anlisis cualitativo comparativo entre los 4 cuerpos de polica estudiados. El anlisis comparativo del universo se circunscribe a la revisin de los organigramas y manuales de organizacin del universo de los cuerpos policiales. El propsito es realizar una comparacin y establecer las tipologas existentes en cuanto a estructuras utilizadas por los cuerpos municipales y estadales de polica venezolanos. El anlisis institucional de la muestra de 4 cuerpos de polica se focaliza en las unidades y sistemas de gestin y operaciones, con nfasis en las unidades operativas de atencin a vctimas y sobre las unidades de apoyo de inspectora (asuntos internos) y de personal.
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El anlisis organizacional ha sido realizado sobre la estructura orgnica y funcional, los niveles de autoridad y responsabilidad, las funciones y servicios, as como sobre las acciones de planificacin, control y evaluacin, sin olvidar la revisin de los elementos formales como son el organigrama, las normas, los instructivos, los manuales de procedimientos y mtodos y los sistemas funcionales. Los aspectos analizados fueron: Estructura del cuerpo: cmo est organizado, las unidades de apoyo y operativas que los conforman, las funciones asignadas, lneas de jerarqua establecidas y mecanismo de rendicin de cuentas. Operaciones: tipo de operaciones que realiza el cuerpo, cmo estn estructuradas sus operaciones, cules son las demandas que reciben y sus respuestas, cmo se distribuyen los recursos humanos disponibles. Personal: caracterizacin del personal de la institucin, descripcin del proceso de seleccin; capacitacin y entrenamiento del personal; funciones de apoyo a los recursos humanos de la institucin; jerarquas y rangos del cuerpo y los mecanismos de ascenso, as como los rasgos ms caractersticos de cultura institucional observada. Inspectora: el proceso de supervisin en el cuerpo, funciones, limitaciones y conflictos que se plantean. Informe de Caracterizacin de la Formacin Policial en Venezuela. Informante: Institutos y academias de formacin policial. Total consultado: Estudio cualitativo sobre la base de una muestra no representativa e intencionada de 30 centros de formacin y academias de polica en el mbito nacional.
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Para la realizacin de este estudio se conform un equipo de trabajo que desde el 15 de julio hasta el 13 de noviembre de 2006 trabaj en la recoleccin, procesamiento y anlisis de datos sobre la formacin policial. En este sentido, el equipo de investigacin visit una muestra de 30 centros de formacin, revis la documentacin existente y realiz entrevistas en profundidad. Entre los criterios para analizar la formacin de los agentes policiales, se atendieron tanto el modelo orientador de la formacin (visin y comprensin de la formacin policial, principios y criterios que la orientan, diseos formativos), como la organizacin de los mismos (caractersticas institucionales de los centros y programas de formacin, interconexin entre ellos). Los objetivos del estudio se centraron en: 1. Sistematizar informacin sobre las caractersticas de los sistemas de formacin policial en Venezuela; 2. Caracterizar los modelos de formacin policial, conforme a la visin y comprensin de la formacin policial, a los principios y criterios que orientan la organizacin y al diseo de los procesos formativos; 3. Formular propuestas para la reforma de la formacin policial en Venezuela en consonancia con el proceso de Reforma Policial. Anlisis del Presupuesto de los Cuerpos Policiales estadales y Municipales de Venezuela. Informante: Instituciones policiales estadales y municipales. Total consultado: Muestra de 18 agencias de seguridad estadales y 48 municipales.
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Informe Inventario de las Normas Jurdicas Reguladoras de los Cuerpos Policiales en Venezuela. Informante: Investigacin documental que se nutre del estudio de los archivos de la Asamblea Nacional, jurisprudencias en materias vinculadas al tema policial. Se recurri a archivos de informacin de diferentes instituciones como el Tribunal Supremo de Justicia, la Asamblea Nacional y los departamentos legales o consultoras jurdicas de las agencias policiales. Para este estudio los esfuerzos se concentraron en la compilacin de un nmero significativo de leyes, reglamentos y ordenanzas provenientes de los diferentes mbitos del poder pblico que se encuentran vinculadas con la polica. Como sucedi en otras reas de investigacin para el diagnstico institucional, hubo dificultades en la obtencin de la informacin, aspecto particularmente complejo, dada la dispersin normativa en la materia policial. El objetivo general es mostrar el marco jurdico-normativo que se encuentra vigente en Venezuela y que sirve de referencia en los distintos mbitos del poder pblico. En virtud de lo anterior, el estudio incluye un anlisis de la regulacin constitucional y legal en los mbitos tanto nacional como estadal; y la regulacin sublegal, vinculada a la actividad reglamentaria y otros instrumentos normativos (resoluciones o directivas ministeriales) y las ordenanzas municipales que se empalman con el sector policial. Encuesta de Victimizacin Informante: Ciudadanos y ciudadanas venezolanos (as) considerados (as) en la muestra. Total consultado: Muestra representativa y aleatoria.
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Aplicada en el mbito nacional con una muestra representativa y aleatoria. Uno de los aportes sustanciales de este instrumento es que permite conocer la magnitud de la cifra negra. Para la aplicacin del instrumento se cont con el aporte y experticia del Instituto Nacional de Estadstica. Mesas Tcnicas En total, entre agosto y septiembre de 2006 se realizaron 3 mesas tcnicas, que abordaron los aspectos vinculados con el rgimen disciplinario, la seguridad social y beneficios laborales de los funcionarios policiales, y finalmente el Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC). Las mesas se caracterizan por la participacin concentrada de actores acadmicos e institucionales en el debate de un problema desde sus distintos ngulos. Se realiza una relatora que recoge los principales elementos arrojados en cada una de las sesiones, y, sobre la base de estas relatoras, se elabora un informe final. A medio camino entre la consulta y grupos focales, las mesas permiten la participacin de actores claves en la elaboracin y validacin de conocimientos sobre un tema especfico.
Limitaciones y alcances del diagnstico

Desde la conformacin de la Comisin de Reforma, el diagnstico sobre la polica fue entendido como un instrumento para la reconstruccin del mapa general de los cuerpos policiales en el pas, as como para el diseo de la propuesta del nuevo modelo policial. Sin embargo, esta tarea tuvo sus dificultades. Datos fundamentales y bsicos simplemente no existan. La precariedad de los mecanismos de control y rendicin de cuentas, los procedimientos de registro, o incluso la resistencia de la polica al escrutinio externo, conspir contra la fiabilidad y alcance de la informacin recogida. Por otra parte, la multiplicacin de organizaciones policiales dificult contar con datos, criterios y fuentes uniformes, as como limitan la formulacin de proposiciones aplicables a todo el modelo policial.
16 Se incluye a la Polica Metropolitana del Distrito Capital.
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Como se ha advertido en diversas oportunidades, los datos manejados y el anlisis realizado se limitan a los cuerpos de seguridad municipales y estadales, excluyendo a las agencias nacionales (Guardia Nacional, Disip, CICPC). Por tanto, el diagnstico da cuenta de los 24 cuerpos policiales de cada estado del pas16 y del conjunto de 99 cuerpos de polica municipal registrados durante el proceso de investigacin. Parte importante de las limitaciones estuvieron signadas por los estrechos mrgenes de tiempo dados a la Comisin para el diagnstico y diseo del modelo. El trabajo se realiz entre julio y noviembre de 2006. En un periodo de solo 5 meses se efectuaron investigaciones bibliogrficas, documentales, acopio de datos, validacin de las informaciones, identificacin de necesidades y demandas de informacin, diseo de procesos participativos amplios y focalizados, identificacin de actores clave, diseo y validacin piloto de instrumentos de recoleccin de informacin, procesos de intercambio de informacin, presentaciones parciales de resultados, organizacin y procesamiento de informaciones y datos, anlisis de resultados y presentacin de estos. De todos modos, pese al poco tiempo disponible, a la calidad y cantidad de datos, a la resistencia corporativa, a la multiplicidad de fuentes y registros, el nivel de informacin alcanzado, la riqueza de los datos, la densidad del anlisis de los distintos estudios parciales, as como la pertinencia de las opiniones y debates recogidos en estos meses, permiten realizar el cuadro ms vvido y completo jams realizado sobre la polica en Venezuela, como condicin para poder emprender su reforma democrtica. Quizs pocas veces en el pas se ha hecho un esfuerzo tan exhaustivo por conocer la realidad, con el slo propsito de cambiarla.
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I. CMO ES LA POLICA VENEZOLANA? ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN

En Venezuela existen 123 policas uniformadas estadales y municipales y 5 Policas Nacionales: la Guardia Nacional, cuerpo militar que forma parte de las Fuerzas Armadas; el Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalstica (CICPC), que cumple fundamentalmente funciones de investigacin penal, depende administrativamente del Ministerio de Interior y Justicia y funcionalmente del Ministerio Pblico; el Cuerpo Tcnico de Vigilantes de Trnsito Terrestre, adscrito al Ministerio de Infraestructura; la Direccin de Servicios de Investigacin y Prevencin (DISIP), adscrita tambin al Ministerio de Interior y Justicia, que cumple funciones de inteligencia y seguridad de Estado; y la Polica Martima, encargada de la vigilancia en espacios acuticos. Recientemente se ha anunciado tambin la creacin de una polica ferroviaria y un cuerpo policial especializado en materia de drogas17. Esta diversidad de cuerpos policiales, y el hecho de que en buena medida la polica dependa de gobiernos locales (estadales o municipales), mientras las policas nacionales generalmente cumplen tareas de polica especial, permitira caracterizar la estructura de la polica en Venezuela como mltiple y descentralizada, de acuerdo con la clasificacin propuesta por Bayley (2006). Aunque en su origen muchos de estos cuerpos tenan competencias distintas y delimitadas (polica rural y urbana, polica preventiva y administrativa, etc.), progresivamente tienden a desdibujarse estas diferencias, actuando distintas agencias policiales en los mismos mbitos y con funciones semejantes. Sera, de acuerdo con Bayley, un sistema mltiple descoordinado, en que distintas policas cumplen funciones semejantes en el mismo territorio (Bayley, op. cit).
17 En opinin de Brown, habra que agregar a este inventario a las Fuerzas Armadas Nacionales, pues de acuerdo al orden constitucional cumplen funciones policiales por rgano de sus componentes cuando estuvieran ejerciendo funciones de investigacin del delito en el mbito de sus atribuciones legales (Brown, 2003, p. 539). Adems, segn el mismo autor, si atendemos al Decreto con Fuerza de Ley de Coordinacin de Seguridad Ciudadana, del 6 de noviembre de 2001, son rganos con competencias en seguridad ciudadana los Cuerpos de Bomberos, Proteccin Civil y organizaciones de administracin de desastre.
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La multiplicidad de policas ha implicado el desarrollo de normativas, criterios y procedimientos dispares y heterogneos, provocando dispersin y falta de uniformidad en las caractersticas y estndares de actuacin entre los distintos cuerpos. Existen 21 leyes estadales y 77 decretos y ordenanzas municipales que regulan a las policas, cada cuerpo se organiza de manera diferente, hay grandes variaciones en la estructura y jerarqua (16 escalas distintas, con rangos que varan en su denominacin y definicin), diversos criterios y procedimientos para ingreso, ascenso y retiros, disparidad en el tipo de armas que se utilizan, en los mecanismos y procedimientos disciplinarios, en los indicadores de desempeo, o en la duracin, caractersticas y contenidos de la formacin y adiestramiento de los agentes (funcionan como centros de formacin 1 instituto universitario, 6 escuelas regionales dependientes del MIJ, 10 academias dependientes de los estados, 18 academias municipales, 36 policas que forman a sus agentes con programas ad-hoc, 3 policas que forman en convenios con instituciones universitarias y 2 centros de formacin privados). Esta pluralidad supone, adems de evidentes dificultades para el estudio y caracterizacin de los cuerpos policiales, el desarrollo de distintas culturas y formas de actuacin, as como desigualdades en la calidad y caractersticas del servicio prestado a los ciudadanos.
Cuntos policas hay en Venezuela? Tamao y extensin de la fuerza policial

Un elemento central para entender la polica, es establecer el volumen y disponibilidad de la fuerza policial (pie de fuerza) y su adecuacin a las necesidades de la poblacin y a las demandas de seguridad y servicios policiales. Esto pasa por conocer el nmero de cuerpos y efectivos policiales que existen en el pas, su talla relativa y la correspondencia entre la fuerza existente, su disponibilidad y las necesidades y demandas. De acuerdo con la informacin recogida por la Conarepol, de las 123 policas uniformadas que existen en Venezuela, 24 son estadales (incluyendo a la Polica Metropolitana, adscrita a la Alcalda del Distrito Metropolitano de Caracas, que no
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slo conserva las caractersticas de las policas estadales, sino que le ha servido de modelo a aquellas), mientras 99 actan en mbitos municipales. Tambin cumple funciones de polica preventiva u ostensiva la Guardia Nacional, el Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC) y el Cuerpo de Vigilantes de Trnsito Terrestre (CVTT). El nmero de agentes policiales, segn arrojan los datos recogidos en los distintos cuerpos, es de 69.12218. De estos, 58.178 corresponden a policas estadales, lo que representa un 84,17% de la fuerza de polica uniformada, mientras que 10.944 (15,83%) son agentes municipales. Si agregamos a los funcionarios de la Guardia Nacional (GN), del Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC, polica judicial) y del Cuerpo de Vigilantes de Trnsito Terrestre (CVTT), este nmero sera de 115.997. De acuerdo a esta ltima cifra, las policas civiles uniformadas (estadales y municipales), aportan el 59,59% de la fuerza policial del pas. Cuadro N 1 N de funcionarios segn cuerpo policial
Cuerpo Policial Policas estadales Policas municipales CICPC Trnsito Terrestre Guardia Nacional TOTAL
Fuente: CONAREPOL.
Nmero de funcionarios 58.178 10.944 8.215 5.840 32.800 115.977
Porcentaje 50,16% 9,43% 7,08% 5,03% 28,28% 100,00%
Los estados con mayor nmero de cuerpos policiales son Miranda, con 22 (existen policas municipales en la totalidad de los municipios, adems de la polica estadal), Anzotegui con 13 y Zulia con 10.
18 Para el momento de cerrar este trabajo, no contbamos con informacin precisa sobre la Polica del Estado Zulia, una de las ms grandes del pas, que suministr los datos faltantes posteriormente. Por esta razn, no se incorporaron en el estudio. De acuerdo con la informacin recibida, la Polica del Estado Zulia cuenta con 4.704 agentes, lo que eleva la cifra de policas a 120.681, y el nmero de policas estadales a 62.882, mientras que la tasa de encuadramiento para Venezuela sera de 457 policas por cien mil habitantes.
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El aumento de la demanda social de mayor seguridad, y el rdito poltico y econmico que otorga a las autoridades polticas el incremento de la oferta policial, se refleja en un crecimiento inusitado tanto del nmero de cuerpos policiales como de efectivos. Entre 1990 y 2006, se crearon 102 nuevas policas, lo que supone un incremento de 363,64%. Slo en los ltimos 8 aos se han creado 41 nuevos cuerpos. Como se ilustra en la tabla siguiente, desde 1990, anualmente se crean nuevas instituciones policiales. Tabla N 1 Nmero de policas, segn ao de fundacin
Fuente: Base de datos CONAREPOL, noviembre 2006.
Aunque la aparicin de nuevos cuerpos policiales podra estar relacionada con los requerimientos de aumentar la disponibilidad de recursos policiales, as como con el aumento en el nmero de delitos reportados, otros factores estaran asociados con este vertiginoso crecimiento. Por un lado, el proceso de descentralizacin que se inicia a fines de 1989, que da lugar a un nuevo sujeto poltico de orden local. Aunque el fundamento legal para la
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creacin de las policas municipales era ms bien precario, el nuevo protagonismo de los gobiernos municipales, a partir de la creacin y eleccin de los alcaldes en 1989, favorecer iniciativas de policas municipales a pocos meses de las primeras elecciones locales. Las nuevas competencias municipales, aunque no contemplaban en forma explcita la funcin policial, crearon condiciones polticas que las estimulaban. Las crecientes demandas sociales de seguridad, pero sobre todo la necesidad de consolidar el naciente poder de los alcaldes, har de las policas municipales un medio importante para lograr rdito poltico. As, la primera polica municipal nace en un contexto pre-electoral (la eleccin del Alcalde del Municipio Sucre haba sido impugnada, y se hace necesario la repeticin parcial de los comicios). Por otra parte, muchas de estas policas son creadas por alcaldas que miran con suspicacia la actuacin de la polica estadal, generalmente bajo la tutela de gobiernos de signo opuesto. La redistribucin del poder del Estado, resultado de la descentralizacin, hizo de la polica un medio importante para capitalizar ventajas y poder poltico, proceso que se acenta a partir de la polarizacin en aos recientes, cuando las policas municipales fueron, con frecuencia, instrumentos al servicio de la confrontacin. Adems, las policas municipales, debido a su carcter de policas administrativas, seguramente significaron tambin, un medio para incrementar la recaudacin de recursos fiscales para el municipio. En suma, sin pretender desestimar el significativo aporte que han tenido las policas municipales, los cambios legales y polticos operados desde finales de los aos 80, as como el capital poltico y fiscal que suponen, podran haber favorecido el crecimiento del nmero de cuerpos policiales en los ltimos aos. Un signo de la falta de correspondencia entre la creacin de muchas de las nuevas policas y las necesidades reales es la precariedad de muchos de los cuerpos recin creados. Al menos un 10% de estas policas cuentan con una plantilla de personal igual o inferior a 10 agentes, mientras que un porcentaje an mayor carece de sedes, patrullas, armas propias y otras condiciones bsicas para la operatividad policial.
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Adicional a la creacin de nuevas policas, se verifica un aumento en el nmero de agentes policiales. Para 1990, el nmero de policas era prximo a los 40.000 (Rico, Piris y Salas, 1991), mientras que segn la informacin provista por los distintos cuerpos, en la actualidad esta cifra asciende a 68.948 (Conarepol, 2006), lo que representa un aumento del 73% en 15 aos. Este aumento puede atribuirse al creciente nmero de policas municipales, que aportan el 15,83% del total de agentes, pero tambin al incremento de la plantilla de los cuerpos estadales, que se ha acrecentado en cerca de un 50% durante el mismo lapso. Esta tendencia al aumento de la fuerza policial parece operar desde fines de la dcada de los 80: de acuerdo con Rico, Piris y Salas, el nmero de policas crece en 1988 y 1989 en un 7%, mientras que entre 1989 y 1990 el aumento fue de 23%. Sin embargo, la misma parece intensificarse en los ltimos aos. De acuerdo a la informacin suministrada por 75 cuerpos policiales, su plantilla creci un 88,69 % entre 2000 y 2006. En algunas policas, este crecimiento ha sido an mayor, como en el caso del Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua, que pas de 2.316 agentes a 5.023 en ese mismo periodo, lo que significa un crecimiento del 216,89% (Mndez y Silva, 2006). Entre las policas estadales que renen mayor cantidad de efectivos, la Polica Metropolitana cuenta con 5.212 funcionarios, el Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua con 5.023 y la Polica de Miranda con 4.903. Entre las policas municipales, el Instituto Autnomo de Seguridad y Transporte (Polica del Municipio Libertador, Distrito Capital) est constituido por 1.558 agentes, mientras que la Polica Municipal de Sucre (Miranda) cuenta con 889 agentes y la Polica Municipal de Chacao (Miranda) con 600. Por su parte, los estados con mayor nmero de policas son Miranda (8.547), Distrito Capital (6.624) y Aragua (5400).
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Tasa de encuadramiento policial Un indicador usual para medir la talla de la fuerza policial de un pas y valorar su adecuacin a la demanda de servicios policiales, es la estimacin de la relacin de policas por habitantes o tasa de encuadramiento. Este ndice no deja de plantear problemas, tanto en su comparabilidad con otros contextos nacionales, pues en cada pas se pueden estar utilizando criterios dismiles para estimar el nmero de agentes (inclusin o no de personal civil, inclusin de policas de funciones no exclusivamente preventivas, etc.), as como por su insuficiencia para valorar el nmero adecuado de policas que se requieren (no mide la actividad real que realizan los policas, ms all de su nmero, como tampoco permite establecer la demanda real de servicios policiales, como el nmero de casos atendidos o crmenes reportados, etc.). As, diversos autores recomiendan su sustitucin o complementacin con otros indicadores, aunque sigue siendo vlido como medio para comparar y describir la fuerza policial de un pas. De acuerdo con el nmero de policas reportado, la tasa de encuadramiento en Venezuela es de 255,80 por 100 mil habitantes. Si se suman la Guardia Nacional y el CICPC, que frecuentemente cumplen funciones de polica ostensiva o preventiva, y el Cuerpo de Vigilantes de Trnsito Terrestre, esta cifra asciende a 429,20 por cien mil. La variacin en las tasas policiales podra estar relacionada con la percepcin de la insuficiencia de la oferta de servicios policiales y la compensacin de este dficit acudiendo a cuerpos policiales cuya preparacin y funcin no los habilita para las tareas regulares de seguridad ciudadana. Sin embargo, al considerar los estndares internacionales, la cifra de policas en Venezuela es muy superior a las medias en pases con su mismo nivel de desarrollo, aunque hay que destacar, como se ha dicho, que estos estndares, tienen ms valor descriptivo y orientativo que prescriptivo.
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Cuadro N 2 Tasa de encuadramiento policial segn desarrollo

Pases Menor desarrollo En vas de desarrollo Venezuela Desarrollados Tasa de policas por cien mil habitantes 172,98 350,19 429,20 266,04
Fuentes: Encuesta de Naciones Unidas sobre las tendencias de la criminalidad y el funcionamiento de los sistemas de justicia penal (1.990) / CONAREPOL: Caracterizacin de las policas.
Como se observa en el Cuadro N 3 nuestro pas tambin cuenta con una alta tasa de polica en comparacin con otros pases de la regin. Cuadro N 3 Tasas de encuadramiento policial Comparacin pases de la regin
Pas Repblica Dominicana Argentina Venezuela Costa Rica El Salvador Guatemala Bolivia Colombia Chile Tasa de policas por cien mil habitantes 605,48 542,24 429,20 256,82 251, 66 233,63 219,83 215,50 193,02
Fuentes: United Nations: Seventh United Nations Survey of Crime and Operations of Criminal Justice, 1998-2000; Eigth United Nations Survey of Crime and Operations Of Criminal Justice, 2001-2002. En: http://www.unodc.org/pdf/crime/eighthsurvey/8sv.pdf. Conarepol: Encuesta de Caracterizacin.
Tambin cabe aadir que esta tasa no es la misma a lo largo del territorio nacional, sino que responde a factores arbitrarios que producen profundas asimetras en el acceso a los recursos policiales. Mientras algunos estados superan la media nacional, otros, como el caso del Estado Bolvar, evidencian claros dficit en el nmero de agentes disponibles.
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Cuadro N 4 Tasas de encuadramiento policial segn entidades federales Tasa de policas por estados19
Estado Poblacin Funcionarios en la polica estadal 1.233 487 1.210 3.074 3.095 2.803 4.947 453 2.586 5.212 3.558 2.494 2.069 4.903 1.759 1.182 4.465 932 1.644 2.595 1.519 3.934 2.024 Sin informacin 58.178 Funcionarios en las policas municipales con actuacin en el Estado 280 118 0 0 43 81 452 0 302 1.412 1.055 128 267 3.644 0 76 252 145 82 203 123 871 273 1.137 10.944 Total de funcionarios con actuacin en el Estado 1.513 605 1.210 3.074 3.138 2.884 5.399 453 2.888 6.624 4.613 2.622 2.336 8.547 1.759 1.258 4.717 1.077 1.726 2.798 1.642 4.805 2.297 1.137 69.122 Tasa por 100.000 habitantes 514,19 405,69 366,03 358,9 354,43 344,41 328,94 327,20 319,93 318,52 317,42 316,77 315,49 303,92 300,34 271,76 267,10 250,50 247,18 243,66 224,65 219,26 152,58 Sin informacin. 255,8
Cojedes Delta amacuro Vargas Portuguesa Falcon Monagas Aragua Amazonas Sucre Distrito capital Anzotegui Mrida Barinas Miranda Yaracuy Apure Lara Nueva esparta Trujillo Tchira Gurico Carabobo Bolvar Zulia TOTAL
294.252 149.130 330.578 856.499 885.374 837.379 1.641.334 138.408 902.703 2.079.596 1.453.274 827.735 740.440 2.812.317 585.673 462.913 1.766.030 429.946 698.264 1.148.326 730.922 2.191.483 1.505.448 3.553.354 27.021.378
19 Fuente: CONAREPOL, noviembre de 2006.
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Estas asimetras se hacen ms evidentes si se considera la distribucin de la fuerza policial por municipios, donde puede observarse un claro contraste entre tasas muy bajas y otras excesivamente altas. Probablemente, estas desigualdades se produzcan por diferencias en las rentas locales, en que municipios con mayores rentas pueden pagar mayor cantidad de agentes policiales, mientras otros ms pobres se encuentran relativamente desprotegidos. Es el caso del municipio Chacao, con una tasa de encuadramiento de 1.171,33 policas por 100.000, que triplica el promedio nacional. Sin embargo, en el mismo Estado Miranda, 9 de los 21 municipios (incluyendo el municipio capital, Guaicaipuro, y los municipios de los Valles del Tuy), registran fuertes dficit en el volumen de policas disponibles. Paradjicamente, los municipios con mayores rentas, probablemente presentaran menor volumen de delitos y menos demandas de servicios policiales. Cuadro N 5 Municipios con mayores tasas de encuadramiento policial
Municipio Chacao (Mir) Diego Bautista Urbaneja (Anz) Rmulo Gallegos (Coj) Falcn (Coj) Fernando de Pealver (Anz) Tovar (Ara) San Carlos (Coj) Baruta (Mir) Ocumare de La Costa de Oro (Ara) El Hatillo (Mir) Piar (Mon) Federacin (Fal) Sucre (Mir) Casacoima (Ama) Valdez (Suc)
Fuente: CONAREPOL.
Poblacin 71.201 25.695 14.808 88.457 29.450 17.045 96.123 305.660 9.407 66.169 46.220 29.272 634.737 26.384 36.868
Funcionarios de la polica Funcionarios en la estadal con actuacin en el polica municipal municipio (aproximado) 600 135 50 125 86 40 105 592 21 121 81 43 889 37 51 234 63 62 371 72 51 403 1.005 28 218 155 102 2.088 86 106
Total de funcionarios con actuacin en el municipio 834 198 112 496 158 91 508 1597 49 339 236 145 2977 123 157
Tasa por 100.000 habitantes 1.171,33 770,58 756,35 560,72 536,5 533,88 528,49 522,48 520,89 512,32 510,6 495,35 469,01 466,19 425,84
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Si atendemos a las tasas de delitos reportados, la relacin entre estos y la distribucin de fuerzas policiales resulta arbitraria. Estados que registran una ocurrencia relativamente baja de delitos, cuentan con altas tasas de encuadramiento policial, como en los casos de Portuguesa, Falcn, Monagas y Cojedes, mientras que los altos ndices de criminalidad en otras localidades no se corresponden con una mayor proporcin de agentes policiales, como los casos de Bolvar y Carabobo, en que se registran tasas elevadas de crmenes conocidos y una baja proporcin de funcionarios policiales. Tabla N 2 Tasa de delitos y tasa de encuadramiento policial segn entidad federal Venezuela 2006
Fuente: CONAREPOL/ Centro para la Paz y los Derechos Humanos UCV.
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Tan relevante como el tamao de la polica es su operatividad. La capacidad de ofrecer servicios policiales no necesariamente est en correspondencia directa con el nmero de agentes, sino con la disponibilidad efectiva de estos para brindar respuestas a las necesidades y demandas. Esto est ntimamente relacionado con el equipamiento, la dotacin, el entrenamiento y otros condicionantes de la capacidad operativa, pero sobre todo con la manera en que se distribuye el personal policial en diferentes tareas. La asignacin de agentes policiales a labores de oficina, el tiempo que agentes destacados a tareas operativas dedican a otras actividades, el nmero de agentes inactivos por distintos motivos, la realizacin de actividades no propiamente policiales, el uso de tcticas que suponen una ineficiente distribucin de los recursos y agentes, o la distribucin por turnos, reducen significativamente el nmero efectivo de policas disponibles para el desempeo de labores operativas. En un estudio clebre sobre esta materia, Bayley llega a la conclusin que, en el caso de la polica londinense, slo 12 de cada cien policas se encontraban en la calle en cada momento (citado por Frhling, 2000). En el caso de Venezuela, del nmero total de agentes policiales, aproximadamente un 11% est inactivo, 10% se encontraba en comisin de servicios o de vacaciones para el momento de recoleccin de la informacin. Del conjunto que resta, un 10% est destacado a funciones administrativas, mientras que del total de agentes operativos, slo un 52% realiza actividades relacionadas con la seguridad ciudadana (patrullaje e investigacin), mientras el resto tienen como funciones asignadas la custodia de edificios, proteccin a personalidades, labores de transporte y logstica, entre otras. En resumen, aunque pareciera existir un nmero suficiente de policas, no hay una utilizacin eficiente de los mismos en labores relacionadas con la seguridad ciudadana.
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La polica como organizacin

Desde su creacin en la primera mitad del siglo XIX en Europa, la organizacin policial ha sufrido cambios en su organizacin, como producto de su adaptacin al surgimiento de nuevas realidades sociales. De las primeras policas descentralizadas, cercanas al territorio y a la poblacin, de tcticas y organizacin flexibles, se pas a principios del siglo XX a un tipo de estructura ms profesionalizada, burocrtica y vertical, que permita optimizar los recursos policiales y evitar los episodios de corrupcin y mala prctica policial que la anterior organizacin, menos rgida, haba fomentado, al tiempo que aislar a la polica de la influencia poltica externa. Hoy en da, este modelo, profesional y burocrtico, que asuma fuertes rasgos paramilitares, empieza a su vez a ser desplazado por la bsqueda de nuevas formas de organizacin policial, ms adecuadas a los nuevos desafos que presenta la inseguridad y a los contextos cada vez ms complejos de la sociedad democrtica, centradas en estructuras ms plsticas, descentralizadas, que incentiven la participacin e iniciativa de los agentes, por encima de las relaciones jerrquicas de subordinacin. Aunque generalmente se distingue entre el modelo poltico (informalizacin y proximidad) y el modelo legalista (profesionalizacin, burocratizacin y paramilitarismo) (Roberg y Kuykendall, 1997), en el caso de Venezuela, el modelo policial que nace en la primera mitad del siglo XX incorpora elementos de ambos: informalizacin y bajo grado de profesionalizacin, que permiten la injerencia y dependencia de agentes polticos externos, mientras que hacia lo interno opera una estructura rgida y vertical, claramente militarizada. Aunque la pluralidad de policas supone una gran diversidad en los esquemas organizativos, especialmente en el caso de las policas municipales (las policas estadales tienden a una mayor homogeneidad entre s), los rasgos que analizamos estn presentes en mayor o menor medida en buena parte de las organizaciones policiales.
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Relacin Estado-polica Un aspecto particularmente problemtico, e insistentemente sealado en la bibliografa sobre las policas en Amrica Latina (Bayley, 1983, Frhling, 2000; Waldmann, 2003), es la relacin entre corporacin policial y Estado. Mientras que convencionalmente se considera que la polica oscila entre el cumplimiento de la ley (modelo legalista) y el servicio a las demandas ciudadanas (modelo de servicio pblico), en las naciones latinoamericanas su actividad ha sido fuertemente marcada por la subordinacin y dependencia a la agenda y decisiones de los mandos polticos, a despecho del orden jurdico o de las demandas ciudadanas. Esto estara relacionado con la arbitrariedad y excesos de las policas, la ilegitimidad y desconfianza ciudadana, y un bajo nivel de profesionalizacin. El caso venezolano no es una excepcin en ese sentido (ver Riera 1985a, 1985b; Santos, 1992). Tanto en la consulta concentrada20 como en las entrevistas cualitativas a funcionarios policiales (Monsalve, 2006b), la politizacin y subordinacin de la polica a las autoridades polticas es uno de los temas que mayor preocupacin genera dentro y fuera de las organizaciones policiales, en la medida en que debilitan la profesionalizacin y estandarizacin de la organizacin policial, as como interfieren en su desempeo, que pasa a depender no de lineamientos y estrategias explcitos o de las normativas, sino de los intereses de las autoridades polticas. Definiremos como relacin de subordinacin o dependencia una forma de relacin entre el Estado y la polica, en que los mandos polticos interfieren o pueden interferir en las decisiones sobre la organizacin, carrera, asignacin de recursos, sanciones y actividad policial al margen (o incluso en contravencin) de leyes, normas y procedimientos estandarizados, privilegiando mecanismos informales y discrecionales de intervencin. Su opuesto no supone necesariamente la autonomizacin de la actividad policial, sino su supeditacin a normas, procedimientos y polticas explcitamente definidos, que permitan la profesionalizacin, imparcialidad, estandarizacin y confiabilidad del servicio policial.
20 Ver Conarepol: Consulta con funcionarios de la Guardia Nacional; Consulta con funcionarios policiales; Consulta con directores de polica; Consulta con comunidades; Consulta con estudiantes
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Este tipo de relacin subordinada puede depender de la presencia de determinados factores funcionales y organizacionales, que favorecen la discrecionalidad e informalizacin de la intervencin del Ejecutivo en las decisiones y procesos a lo interno de las policas. Entre las condiciones funcionales, la ausencia de polticas pblicas en materia de seguridad y policiamiento (Conarepol: Consulta con funcionarios de la Guardia Nacional; Provea, 2003, 2004.), estimularan una doble dinmica de autonomizacin de la polica en su desempeo regular, a la vez que se reforzara la dependencia de las decisiones discrecionales de los mandos polticos. Por otro lado, la dependencia orgnica de la corporacin policial al organismo de adscripcin, es un factor que compromete la autonoma en el desempeo de la funcin policial. Durante dcadas, las policas estuvieron adscritas funcional y administrativamente a las gobernaciones, generalmente emplazadas en el organigrama como una Direccin de las mismas. Esto significa una completa dependencia y sujecin jerrquica a la autoridad poltica (el gobernador) y a las instancias de control, administracin, gestin de recursos humanos, logsticas, etc., del ente de adscripcin. Con la entrada en vigencia de la reforma de la Ley de Rgimen Municipal de 1989 y la creacin de las primeras policas municipales (1990), stas asumen mayoritariamente la figura de Institutos Autnomos (prevista en el artculo 43 de la LORM), que les permite autonoma administrativa y funcional del ente ejecutivo. A mediados de los 90, algunas policas estadales seguirn este modelo. En la actualidad, un 33,3% de las policas estadales y 74,4% de las municipales estn constituidas de esta manera. Otras policas adoptan un esquema mixto, como en el caso del Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua, que mantiene su adscripcin al ejecutivo regional, pero a la vez cuenta con un instituto autnomo (Instituto de la Polica del Estado Aragua) encargado de la administracin de los recursos presupuestarios del cuerpo policial.
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Pese a que la figura del Instituto Autnomo formalmente brindara mayor autonoma funcional y administrativa, en la prctica parece que no siempre ocurre as. En su estudio sobre la estructura organizativa de los cuerpos policiales en Venezuela, Mndez y Silva (2006) refieren casos en que las decisiones fundamentales de la polica son tomadas por el alcalde, sin necesidad de consultar a la Junta Directiva del Instituto Autnomo. La utilizacin de este tipo de estructura estara ms relacionada con la bsqueda de mayor flexibilidad en los procesos administrativos y en el manejo presupuestario, con la consecuente opacidad en la rendicin de cuentas, que con un intento de conseguir mayor independencia en la actuacin policial. La dependencia funcional se expresa tambin en la dependencia presupuestaria. El funcionamiento de la mayor parte de las policas depende de la asignacin presupuestaria que realizan las gobernaciones y alcaldas segn sus prioridades de gastos, lo que hace que sus actividades y desarrollo estn sujetos a la agenda coyuntural del Ejecutivo. De acuerdo con el informe sobre presupuestos de los cuerpos policiales realizado por Conarepol, durante el ao fiscal 2005, el 95,85% de los recursos asignados a las policas tuvieron por origen el aporte de sus respectivas alcaldas o gobernaciones, mientras otras fuentes (FIDES21, LAEE22 y recursos propios) slo significaron un 4,15%. Las policas municipales mostraron un mayor grado de dependencia presupuestaria del Ejecutivo (97, 65%) que las estadales (95,38%). Un 77% de los cuerpos analizados dependen exclusivamente de los aportes de su organismo de adscripcin. Los intentos de diversificar las fuentes de financiamiento y as limitar la dependencia presupuestaria del Ejecutivo, son relativamente escasos. Slo la Polica del Estado Anzotegui, la Polica Metropolitana y el Instituto Autnomo Municipal de Baruta del Estado Miranda han logrado asignaciones superiores al 10% provenientes del FIDES o del LAEE, mientras que el Instituto Autnomo de Polica de Circulacin Vial del Municipio Libertador (Mrida), el Instituto Autnomo de Polica Municipal del Municipio Iribarren (Lara) y el Instituto Autnomo de Polica Municipal de Girardot (Aragua), han logrado una participacin de recursos propios en sus presupuestos superior al 10%.
21 Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin 22 Ley de Asignaciones Econmicas Especiales
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Factores organizacionales, ausencia de procedimientos formales y estandarizados a lo interno de los cuerpos policiales, o su no aplicacin en caso de existir, permitiran amplios mrgenes de discrecionalidad, en los que podran pesar motivos externos a la funcin policial en las decisiones. El hecho de que la mayora de las policas no cuenten con manuales de procedimientos (75,23%) ni de organizacin (66, 97%), y que cuando existen no sean conocidos por los funcionarios ni aplicados (como lo seala el estudio de caso de estructuras organizativas de 4 policas), as como la carencia de criterios claros para seleccin e ingreso, ascensos, asignacin de tareas y funciones, sanciones disciplinarias y retiro, son factores que comprometen la autonoma en la actuacin policial, en tanto que incrementan la posibilidad de la injerencia de variables e intereses externos que la condicionen. En algunos casos, pese a que reglamentariamente se especifican procedimientos y criterios, de manera abierta las decisiones como los ascensos, asignacin de tareas y funciones, ingresos, sanciones o desincorporaciones de funcionarios, son tomadas por el gobernador o el alcalde (Mndez y Silva, 2006). Esta relacin de subordinacin tiene mltiples expresiones. Una de ellas, quizs la ms evidente, es el trfico de influencia, o la intervencin de factores externos y motivaciones ajenas a los objetivos de la corporacin para decidir procesos internos de la polica. Como registra la relatora que recoge las opiniones suministradas por agentes policiales en los distintos talleres realizados por la Conarepol, este tipo de intervenciones irregulares afectaran los ascensos, la distribucin del personal por reas y las designaciones en general, sobre todo en las altas jerarquas, extensiva incluso a los beneficios laborales Este trfico de influencia suele responder a injerencias poltico-partidistas en los cuerpos policiales, y actuara tambin en la escogencia de los efectivos para realizar cursos u otras actividades formativas. En general, el trfico de influencia prevalece durante toda la permanencia y en todas las etapas de la carrera policial. Para el ingreso a los cuerpos se hace uso de influencias externas, a travs de cartas y recomendaciones (Conarepol: Consulta con funcionarios policiales, pg. 44). Un trmino usual en la jerga policial es el encremado, que designa al funcionario protegido y favorecido por las autoridades polticas durante su carrera en la organizacin (Ibd.).
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Otra prctica frecuente que indicara esta relacin subordinada de los cuerpos policiales al Ejecutivo, es la disposicin de importantes contingentes de agentes para funciones de seguridad del propio Ejecutivo (custodia, vigilancia de dependencias administrativas) o para tareas no policiales que responden a sus necesidades (transporte, mensajera, comisiones de servicio). Tambin sera una expresin de este tipo de relacin la intervencin de agentes externos para promover actuaciones irregulares (proteccin a privados, proselitismo, etc.) o impedir sanciones o investigaciones a sospechosos dotados con poder o capacidad de influir en los mandos polticos, generando abuso, impunidad y corrupcin (Conarepol: Consulta con funcionarios policiales; Consulta con funcionarios de la Guardia Nacional; Monsalve, 2006b). La dependencia y subordinacin de la polica al Ejecutivo y los procesos concomitantes de informalizacin, desprofesionalizacin y discrecionalidad de los mandos polticos, tienen graves consecuencias en la capacidad del Estado para proveer seguridad, para los ciudadanos y para las mismas organizaciones policiales. Por un lado, constituye un condicionante del abuso policial y de prcticas autoritarias, en la medida en que la accin policial tiende a entenderse como un medio expedito e informal para defender o ejercer el poder de las autoridades, con frecuencia en detrimento de los derechos e intereses de los ciudadanos y de las leyes. El debilitamiento de los mecanismos formales y la discrecionalidad que se relacionan con la dependencia del poder poltico, tambin impiden los controles necesarios para evitar y sancionar abusos e irregularidades. Por otro lado, el aprovechamiento informal de los recursos policiales para beneficio particular de las autoridades, constituye en s mismo una prctica de corrupcin (peculado de uso, etc.); a la vez que la discrecionalidad de las autoridades en el otorgamiento de prebendas y beneficios ajenos a los procedimientos que regulan la carrera policial, y el debilitamiento e informalizacin de estos, promueven una estructura de oportunidades que favorece la diseminacin de prcticas deshonestas en el interior de la organizacin, como la compra de favores, el trfico de influencia o la disponibilidad de las mismas condiciones para irregularidades administrativas de los oficiales y agentes.
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En tercer lugar, la dependencia poltica y las condiciones que la favorecen tienen un impacto negativo en el desempeo y efectividad policial. Sustituir las polticas de seguridad y policiamiento explcitas por las decisiones discrecionales, impide el desarrollo de estrategias coherentes y de largo plazo. La remocin y promocin de cuadros policiales de manera arbitraria o por motivaciones polticas o de lealtad personal contribuyen a la discontinuidad de las lneas de actuacin, a la vez que se consolida la percepcin que ni el buen comportamiento ni el buen desempeo, sino factores ajenos a la actividad policial, son recompensados institucionalmente. Junto a esto, los casos de impunidad de infractores asociados o con influencia en el poder poltico, supone la irregularidad y discriminacin en el servicio. Por ltimo, la discrecionalidad e informalizacin, la falta de reglas claras y procedimientos estandarizados y la orientacin hacia objetivos distintos a los de la actividad policial, contribuyen a la incertidumbre y reducen la autonoma operativa del agente en labores de campo. La misma organizacin policial es debilitada por este tipo de proceso, provocando desencanto y desmotivacin frente a decisiones que no tienen en cuenta la actuacin policial, sino la lealtad de los agentes hacia los mandos polticos, mientras que la falta de reglas claras y la discrecionalidad de la injerencia externa en procesos propios de la polica generan incertidumbre. Estos factores tambin implican una desmejora de la profesionalizacin de la actividad y la carrera policial, caracterstica de la polica moderna. Por ltimo, la subordinacin de la polica a los intereses de los mandos polticos supone una desvirtuacin de su carcter de servicio pblico, universal e imparcial. En una sociedad democrtica, un modelo de polica orientado a la defensa y proteccin del Estado, como se asuma en el concepto de orden pblico y en su aseguramiento como principal objetivo de la polica, es insostenible, por lo que debe sustituirse por una polica al servicio de la sociedad, cuya funcin sea garantizar el libre ejercicio de sus derechos por parte de todos los ciudadanos.
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La polica venezolana como organizacin paramilitar Las policas modernas emergen del proceso de diferenciacin de las fuerzas armadas, que se repliegan de las funciones de seguridad interna y orden pblico, para las que su organizacin, formacin y tcticas resultaban inadecuadas y peligrosas. Este proceso de diferenciacin, y la consecuente especializacin como cuerpo civil armado, fue incompleto tanto en Amrica Latina, como en el caso especfico de Venezuela. La dinmica de construccin del Estado nacional, resultado de un proceso de imposicin ms que de consenso, los conflictos larvados o abiertos entre ese Estado y distintos grupos sociales desplazados, as como las ideologas autoritarias y antipopulares de las elites dominantes, dieron lugar a una polica fuertemente militarizada, concebida como fuerza blica dirigida a controlar, contener y neutralizar a los enemigos internos (los pobres, los disidentes polticos). Este signo se expresa en la primera polica nacional del siglo XX, la Guardia Nacional, aunque posteriormente las policas estadales, si bien formalmente civiles, copiarn el modelo militarizado, y desde su aparicin a fines de la dcada de los 60 estarn bajo el comando de militares activos. Actualmente, a pesar de algunos cambios relevantes, nuestras policas preservan un fuerte componente militar, especialmente en su estructura, tctica y sub-cultura. Estos elementos se muestran con mayor claridad en las policas estadales, pese a que las policas municipales no son ajenas a esta impronta. Algunas de las expresiones ms evidentes de este talante militar son el desempeo en labores de comando de oficiales activos o retirados de las Fuerzas Armadas (al menos 12 de las policas estadales estn dirigidas por oficiales de las Fuerzas Armadas), la pervivencia de denominaciones y simbologa propias del mundo castrense (la denominacin de algunas policas como Fuerzas Policiales, la nomenclatura de los rangos y cargos, la jerga profesional), el uso de disciplina de corte militar ( como el nfasis en el orden cerrado), el tipo de entrenamiento que reciben los agentes, los contenidos de los documentos doctrinales, el recurso a tcticas policiales agresivas, como los operativos o las alcabalas (ver Conarepol: Consulta con comunidades; con
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directores de polica; con estudiantes; con empresarios; funcionarios policiales; con vctimas y familiares de abuso policial). Tambin el tipo de armamento utilizado apunta a una concepcin tctica militarizada, como la alta cantidad de sub-ametralladoras y fusiles en el parque de armas (las policas estadales reportan 3.325), equipos ms adecuados para el combate blico que para la actividad policial. La militarizacin de la polica define tanto un modelo de organizacin como una forma de relacin con la sociedad. En cuanto al primer aspecto, se privilegia la rigidez organizativa, la subordinacin y severidad disciplinaria, que incluso pueden implicar abusos contra los agentes. A la vez, este tipo de relacin privilegia la obediencia a rdenes e instrucciones, por encima de la autonoma y creatividad imprescindibles para las labores operativas, afectando la eficiencia y operatividad. El ejercicio del comando por parte de militares, supone el desplazamiento de los mandos naturales de la organizacin, generando frustracin en los agentes de mayor gradacin, a la vez que fomenta indisciplina y conflictos entre los oficiales civiles y los militares. Los controles y la disciplina militarizada, con nfasis en la subordinacin, los rituales de obediencia y sumisin, el orden cerrado y otros aspectos de la vida castrense, si bien garantizan el acatamiento cuando se est ante la presencia de un superior, pierden efecto en las situaciones de calle, en las que el agente no es supervisado. En otras palabras, la disciplina militar en contextos policiales funciona para garantizar el orden y obediencia internos, pero no para las situaciones de operatividad externas. Igualmente, mientras se es excesivamente severo con conductas triviales (el porte del uniforme, los saludos a los superiores), se es tolerante frente a desviaciones graves, como los maltratos a los ciudadanos (Legumbrer, Musumeci y Cano, 2003). La impronta militar opaca a la institucin policial y la cierra al escrutinio externo, en la medida en que fomenta un fuerte sentido corporativista y de sospecha frente a los actores extraos a la organizacin. Esta actitud suspicaz tambin impide la coordinacin con otras agencias y la construccin de esquemas de co-produccin de la actividad policial.
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En cuanto a la relacin con los ciudadanos, el modelo militarizado de polica supone una lgica blica, segn la cual el ciudadano es definido como enemigo, y los estilos y tcticas de relacin estn modulados por esta definicin, lo que implica mayores probabilidades de abuso, mayor disposicin al uso de la fuerza fsica, patrones operativos agresivos e ineficientes como mtodos de lucha contra el delito, desconfianza de los ciudadanos, bajo nivel de denuncias (slo se acude a la polica para denunciar delitos graves), poca cooperacin entre policas y ciudadanos, as como una mayor conflictividad y rechazo hacia la presencia policial. Como lo expresa la opinin de un grupo de empresarios del occidente del pas, la doctrina militar se orienta a causar al enemigo el mayor dao posible con la menor cantidad de recursos posibles, mientras que la doctrina civil se orienta a causar el menor dao posible al ciudadano, utilizando la mayor cantidad de recursos disponibles (Conarepol: Consulta a empresarios, pg. 18).
Estructura organizativa Un aspecto crucial en que se expresa la impronta militar en nuestras policas es la forma en que se organizan. La mayor parte de los cuerpos policiales venezolanos, en especial los del mbito estadal, adoptan estructuras organizativas que se definen por su rigidez, verticalismo y burocratizacin, lo que supone: a) una intensa divisin del trabajo, tanto horizontalmente, con la especificacin de unidades especializadas con distintas funciones y separadas entre s, aunque a un mismo nivel jerrquico, como verticalmente, con distintos niveles de jerarqua, cada uno subordinado al nivel superior; b) el poder (entendido como procesos de supervisin, control y toma de decisiones) se incrementa en la medida en que se asciende en la escala jerrquica, concentrndose en el tope de la organizacin, mientras quienes se localizan en la base carecen de todo poder de decisin; c) las decisiones descienden de quienes ocupan posiciones de comando hacia los niveles inferiores, en una rutina especfica y estandarizada denominada cadena de comando;
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d) la cantidad de agentes se incrementa en la medida en que se desciende en la escala, describiendo la estructura la forma grfica de una pirmide; e) existe una rgida disciplina interna centrada en reforzar la jerarquizacin y la subordinacin (Roberg y Kuykendall, 1997). La divisin del trabajo en un alto nmero de unidades operativas con competencias especficas, es un rasgo presente en muchas policas, particularmente en las policas estadales y en las municipales con mayor cantidad de funcionarios. En la informacin suministrada sobre brigadas y unidades especiales, se contabilizan 417 de stas, que incorporan desde brigadas caninas o unidades de polica escolar, hasta grupos de asalto y reaccin rpida y brigadas areas. El Instituto Autnomo de Polica del Estado Anzotegui cuenta con 28 de esas unidades especiales, la Polica del Estado Mrida con 19 y la Polica de Valencia con 25. Como sealan Mndez y Silva (2006), es frecuente la confusin de funciones entre las unidades especializadas y las unidades descentralizadas territorialmente (comisaras y zonas policiales). Adems, este proceso de divisin horizontal del trabajo, en que se asignan funciones especficas a unidades especiales, puede implicar riesgos de sobre-especializacin, autonomizacin y aislamiento, fragmentacin de la actividad policial, yuxtaposicin y duplicacin de funciones. Un hecho significativo es el alto nmero de unidades o grupos comandos, que cuentan con alto grado de autonoma, alto poder de fuego y uso de tcticas de comando. En los reportes suministrados a la Conarepol, se registran 34 de estos grupos en Policas estadales y 10 en las municipales. Un caso notorio es el del Instituto Autnomo de Polica del Estado Anzotegui, referido en Mndez y Silva (ob. cit.). Este cuerpo policial cuenta con un grupo comando (el Grupo de Reaccin Inmediata Policial, o GRIP), con 210 agentes, pero adems existen grupos de naturaleza semejante en las distintas zonas policiales, llegando a sumar hasta 315 policas en grupos comando, lo que representa cerca de un 10% de sus efectivos.
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Este tipo de grupos, de marcado carcter para-militar, son absolutamente ineficaces para las labores policiales regulares, mientras que, por el contrario, debido a la cultura para-militar que se fomenta entre sus miembros, el intenso corporativismo que favorece la complicidad y el encubrimiento, su autonomizacin del resto de la organizacin policial, y su alto poder de fuego y capacidad de uso de la fuerza fsica, se asocian con casos graves de abuso, delito y violacin a los derechos humanos. De acuerdo con el estudio de Cofavic sobre las ejecuciones denunciadas entre 2000 y 2002 (los llamados grupos de exterminio), en la mayora de los casos los responsables o sospechosos pertenecan a algn grupo comando de la polica (Cofavic, 2005). En cuanto a la divisin vertical del trabajo, existe una tendencia a la especificacin de niveles jerrquicos supra-ordenados, con creciente rangos de autoridad y control. En el caso de Venezuela, aunque el nmero de rangos o jerarqua vara mucho entre las distintas policas (desde 2 rangos, en los casos de la Polica Municipal de Jos Flix Ribas, en Aragua, hasta 19 en la Polica del Estado Apure), el promedio de rangos es 9 para el total de policas, 7 para las policas municipales (aunque algunas superan largamente el promedio, como el Instituto Autnomo de Seguridad Ciudadana y Transporte del municipio Libertador, en Caracas, que cuenta con una estructura jerrquica de 15 grados) y 14 para las estadales. Estas ltimas oscilan entre 9 y 19 rangos distintos, lo que supone un exceso de verticalidad y jerarquizacin, resultado de la emulacin de la organizacin militar. Un alto grado de este tipo de divisin de labores, se asocia con la centralizacin, en la medida en que el poder tiende a concentrarse en los niveles superiores, y con la subordinacin de los niveles inferiores. Las bases de la organizacin, la tropa o subalternos, no cuentan con ninguna autonoma, establecindose una relacin de orden-obediencia entre ellos y sus superiores. Esto permite uniformidad en el trabajo policial, mejor distribucin y uso de los recursos, concentracin de fuerza y un control directo sobre las operaciones. Tambin, al menos en teora, permitira reducir los casos de mal comportamiento y desviacin policial (Roberg y Kuykendall, 1997). Sera un esquema organizativo que supone la concentracin y optimizacin de la fuerza policial para enfrentar al delito, en grandes despliegues policiales.
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Correspondera a la idea de guerra contra el crimen, en que la fuerza policial acta como un ejrcito. Sin embargo, este modelo de organizacin no se adeca a la naturaleza de los problemas de seguridad hoy en da, a las caractersticas del delito y a la misma complejidad de la sociedad contempornea, que ameritan respuestas flexibles en contextos inciertos y cambiantes, a la vez que se requiere concitar la cooperacin ciudadana para la actividad policial. Las estructuras rgidas y verticales no favorece ese tipo de actuacin. En la actividad policial es fundamental, ms que la sobreregulacin y la relacin orden-obediencia con los niveles jerrquicos, el desarrollo de la iniciativa, la autonoma y la capacidad discrecional del agente, de modo que pueda lograr respuestas efectivas y adaptadas al complejo escenario de su actuacin. Adicionalmente, y de manera paradjica, lejos de reducir las desviaciones policiales y vigilar el comportamiento de los agentes, los modelos burocrticos y altamente jerarquizados debilitan el control sobre la actividad policial, en la medida en que favorecen el corporativismo y el encubrimiento de las conductas irregulares, en especial en los casos de aquellas cometidas por funcionarios de mayor rango. Por otra parte, los mecanismos de control frecuentemente recaen en la figura del superior, y no en procedimientos explcitos y formales de supervisin y rendicin de cuentas, por lo que resultan inciertos y arbitrarios, y por lo tanto ineficaces como medios de disuasin. De acuerdo con la encuesta de caracterizacin de las policas en Venezuela, en un 30% de los cuerpos policiales, el superior inmediato es el encargado de sancionar en casos de indisciplina o infracciones administrativas. Adicionalmente, como ya lo sealamos anteriormente, este tipo de control favorece la disciplina interna, dentro de las instalaciones del cuerpo policial y frente a supervisores, pero es intil en la actividad operativa de los policas. En otros trminos, el acatamiento formal de la rutina burocrtica se atiende ms que el desempeo del agente en la comunidad (Roberg y Kuykendall, 1997).
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Otro efecto del tipo de organizacin que predomina en nuestras policas es el clima organizacional que se crea, favoreciendo los abusos y el autoritarismo contra los propios agentes, a la vez que se genera insatisfaccin laboral y bajo compromiso con la organizacin y el trabajo. La centralizacin y jerarquizacin de nuestras policas contrasta significativamente con las tendencias actuales, que apuntan a reducir las diferencias jerrquicas en las policas, creando organizaciones ms planas, y a estimular la discrecionalidad y participacin de los agentes operativos en la toma de decisiones. Otra caracterstica presente en todas las policas estadales, tambin reflejo de la organizacin castrense, es la existencia de dos niveles de organizacin claramente diferenciados; el de la tropa (de agente a sargento mayor) y el de los oficiales (de sub-inspector a comisario general), que cuentan con vas de ingreso distintas (los oficiales entran como sub-inspectores, mientras que los agentes slo pueden llegar hasta el rango de sargento, o sargento mayor), distintos tipos de formacin (el proceso de formacin de los oficiales frecuentemente es de nivel universitario, los agentes son adiestrados en cursos cada vez ms breves, debido a la demanda creciente de nuevos policas, ver Gonzlez y El Achkar, 1996), altas diferencias salariales y actividades distintas. Los primeros cumplen funciones operativas y de supervisin en campo, mientras los segundos se encargan de las labores administrativas, de planificacin y supervisin. Se tratara, en la prctica, de la existencia de dos organizaciones paralelas, con actividades y culturas distintas, que suelen verse con mutua desconfianza (Ver Conarepol: Consulta con funcionarios policiales). Adicionalmente, el ingreso de oficiales que no procedan de las actividades operativas, en el caso de una organizacin como la polica, puede implicar que su liderazgo se perciba como imposicin, mientras que la imposibilidad de ascender a los niveles superiores de comando para quienes cumplen este tipo de funciones provocara frustracin y desmotivacin. Por otra parte, probablemente por los rpidos cambios que han enfrentado los cuerpos de seguridad en los ltimos aos, por los que se han visto obligados a incrementar aceleradamente su pie de fuerza para responder a las demandas de mayor
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presencia policial, creci el nmero de nuevos agentes a una velocidad mayor que el nmero de oficiales medios y oficiales superiores, producindose el riesgo de un desbalance entre el nivel operativo y los cuadros gerenciales. Si atendemos a los casos revisados por Mndez y Silva, el del Instituto Autnomo de Polica del Estado Anzotegui y el del Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua, que coinciden en lo esencial con las otras policas estadales, el porcentaje de policas subalternos (de agente a cabo) es superior al 60% (74,% para la polica de Anzotegui y 72% para la de Aragua ), el nmero de suboficiales (los sargentos, que asumen funciones de supervisin y comando en labores operativas) representa entre el 15% y el 20% de la fuerza, mientras los oficiales (de sub-inspector a comisario general) estn entre 10,72 (Anzotegui) y el 7,93% (Aragua) (Mndez y Silva, op. cit.). Tabla N 3 Distribucin de la fuerza policial segn rangos Casos: policas estadales Anzotegui y Aragua
A pesar del predominio de los agentes subalternos, la correlacin entre estos y los mandos medios (1:4 para la polica de Aragua, 1:5 para la de Anzotegui) est dentro de la proporcin recomendada, que sugiere una relacin de un supervisor por cada 5 agentes (Roberg y Kuykendall, 1997), y a los estndares internacionales, en que la correlacin oscila entre 1:1,38 y 1:5 (Llorente, 1997).
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Sin embargo, un aspecto a considerar es la pobre preparacin y bajo nivel educativo de los sub-oficiales, que cuentan con el menor grado de escolaridad entre los agentes policiales (Gonzlez y El Achkar, 1996). La cantidad y calidad de estos mandos, que funcionan como interfaz entre los cuadros directivos y los agentes operativos, adems de su crucial rol en la supervisin, control y direccin de las actividades policiales cotidianas, son un aspecto crucial a la hora de garantizar un buen desempeo policial.
Rgimen disciplinario y rendicin de cuenta El rgimen disciplinario en uso en los cuerpos policiales se caracteriza por la dispersin, heterogeneidad, discrecionalidad y arbitrariedad de las actuaciones, contradiccin con principios legales bsicos como los principios de legalidad, debido proceso, tutela efectiva y proporcionalidad y uso de sanciones inconstitucionales23. No existe en la prctica un rgimen disciplinario adecuado a la actividad policial, pues la mayora de los cuerpos policiales asume como marco normativo en la materia la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica. En un 42% de las policas no existen departamentos de inspectora o asuntos internos, por lo que esta labor suele depender de los departamentos de recursos humanos del ente de adscripcin (52,57% de las respuestas suministradas por las policas). Sobre los mecanismos de rendicin de cuenta de actuaciones policiales, slo aproximadamente un 16% de los cuerpos de seguridad exige informes a los funcionarios involucrados en muertes o lesiones a civiles, y menos de un 20% abre investigaciones en estos casos. Estos porcentajes disminuyen en los casos de disparos realizados, ocasiones en que se desenfunda el arma de reglamento y denuncias annimas. Estos bajos porcentajes en que se exigen cuentas y se abren procedimientos en caso de prcticas policiales que debe ser objeto de control, demuestran la ausencia de mecanismos de registro y control estandarizados que permitan reducir situaciones de abuso o de uso indebido de la fuerza fsica.
23 Conarepol: Informe de resultados de la Mesa Tcnica Cul es el rgimen disciplinario deseable para nuestra polica?
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La productividad de los procedimientos disciplinarios (medidos en trminos de proporcin entre procedimientos abiertos y cerrados), an cuando es mucho mayor que en los procesos penales, tendi a disminuir en los ltimos aos. As, de acuerdo con los reportes suministrados por las distintas policas, para el ao 2000 un 7,83% de los expedientes se mantena abierto, mientras que se culminaron un 92,7%. Para 2005, 54,04% de los casos eran investigados frente a 45,96% cerrados. Estas cifras estaran sealando una tendencia a disminuir la eficiencia en los procesos administrativos, lo que significara mayor retardo procesal y mayor impunidad. La impunidad no slo se evidencia en la falta de respuesta a los casos de infracciones, sino tambin en la inoperancia de stas para evitar la permanencia de agentes involucrados en faltas graves dentro de los cuerpos de seguridad. La rotacin de agentes expulsados, permitira que funcionarios sancionados puedan ingresar a otras policas. De acuerdo con la base de datos del SINARDED (Sistema Nacional de Registro Delictivo, Emergencia y Desastre, del MIJ), 754 funcionarios expulsados de otros cuerpos laboran en distintas policas. Adems, 1.326 agentes (un 1,7% de la fuerza policial) cuentan con antecedentes penales. En suma, el rgimen disciplinario favorece tanto la impunidad frente a las infracciones de los policas, como la arbitrariedad frente a los mismos funcionarios, debilitando su funcin de control y regulacin de la actuacin policial. Los mecanismos de rendicin de cuenta, en especial el rgimen disciplinario, prescriben reglas de actuacin en el desempeo policial, reforzando determinadas actuaciones e inhibiendo otras, en la medida en que sancionan desviaciones y definen patrones de conducta aceptable, por lo que la irregularidad y arbitrariedad de su funcionamiento deja sin efecto esta funcin.
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II. QU HACE LA POLICA VENEZOLANA? FUNCIN Y ACTIVIDAD POLICIAL

Funciones de la polica
En los ltimos aos, en correspondencia con la tendencia en otros pases iberoamericanos, la funcin legal atribuida a la polica se desplaza de la vieja nocin de orden pblico, que enfatizara la preservacin y defensa del orden legal y las instituciones, hacia el concepto de seguridad ciudadana, de contenido ms progresista, que supone la proteccin de los ciudadanos y del libre ejercicio de sus derechos. Este cambio conceptual se hace evidente en la Constitucin de 1999, estableciendo en su artculo 55 que toda persona tiene derecho a la proteccin por parte del Estado a travs de los rganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad fsica de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes (Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela)24. Como seala Borrego (2007), la Constitucin actual refiere algunos temas de trascendencia policial que tienen que ser encuadrados en la legislacin nacional, ello ocurre en relacin con el tema de orden pblico, el que vara o migra significativamente hacia la proteccin ciudadana; as como la definicin del objetivo de los rganos de seguridad ciudadana, aspecto que tambin se irradia en los cometidos policiales a nivel municipal donde se destaca la potestad de prevencin y proteccin vecinal, todo ello contribuye a crear y fortificar un rumbo interesante en la escrupulosidad de las funciones de la gendarmera a todos los niveles del poder pblico (Borrego, 2007, pg. 7).
24 Tambin el artculo 332: El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden pblico, proteger al ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacfico disfrute de las garantas y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizar: Un cuerpo uniformado de polica nacional de carcter civil. Un cuerpo de investigaciones cientficas, penales y criminalsticas. Un cuerpo de bomberos y bomberas y administracin de emergencias de carcter civil. Una organizacin de proteccin civil y administracin de desastres. Los rganos de seguridad ciudadana son de carcter civil y respetarn la dignidad y los derechos humanos, sin discriminacin alguna. La funcin de los rganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente con los Estados y Municipios en los trminos establecidos en esta Constitucin y la ley.
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Sin embargo, tal como seala Borrego en su inventario normativo, esta mutacin no se verifica en las legislaciones locales (leyes estadales y ordenanzas), que siguen sosteniendo la centralidad de la preservacin del orden pblico como funcin de la actividad policial, y su asociacin con una mayor intensidad y extensin del control hacia materias y comportamientos no tipificados como delitos o infracciones (bullicio, desorden, conductas contrarias a la moral y buenas costumbres, etc. Ver Borrego, 2007, pgs. 13-22). La persistencia de normativas en clara contradiccin con el marco constitucional tiene implicaciones ms all de lo conceptual, pues implican mbitos de intervencin y medidas (arrestos, sanciones administrativas) que restringen las libertades y derechos de los ciudadanos. La asignacin de competencias especficas y diferenciadas pretendi distribuir la actuacin de distintas policas que concurran en un mismo mbito. La distribucin de atribuciones de polica de trnsito y judicial a las policas nacionales, polica de seguridad y preventiva a las estadales, y funciones administrativas (vigilancia y sanciones de violaciones a ordenanzas) a las policas municipales, aunque no deriva necesariamente de ningn soporte normativo que regule las competencias policiales, ha sido una prctica consuetudinaria. Sin embargo, tanto en la prctica como en sucesivos ajustes legales, esta compartimentacin de funciones tendi a desdibujarse, en tanto que las distintas policas extienden el alcance de su actividad ms all de sus competencias iniciales. Las policas se hacen generalistas, abandonado la sobre-especializacin de sus atribuciones. De las policas que reportaron informacin a la Conarepol, un 68% tiene formalmente asignada ms de una competencia, un 74,5% cumple funciones administrativas, un 88,7% funciones preventivas y un 36,8% funciones de investigacin penal. La diversificacin de funciones se expresa en el desarrollo de actividades de prevencin y de investigacin por la mayor parte de las policas, y la creacin en varias de ellas de direcciones o unidades especializadas para la investigacin penal. Esta expansin es ms visible en las policas municipales, que transitan en muy pocos aos de funciones exclusivas en materia administrativa (aplicacin de ordenanzas municipales) a incorporar competencias en prevencin e incluso investigacin
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criminal: un 76% cumple ms de una funcin, slo 3 de las 89 que suministraron informacin desarrollan exclusivamente tareas de polica administrativa, mientras 32 asumen funciones de investigacin penal. Las opiniones de los agentes de distintos cuerpos subrayan la importancia atribuida a la lucha contra el delito en la funcin policial. De acuerdo con la encuesta sobre auto-percepcin aplicada a funcionarios policiales, la mayora considera como problemas prioritarios de la actividad policial situaciones que suponen violacin de la ley (como el trfico y consumo de drogas, la violencia inter-personal y los delitos contra la propiedad), mientras la valoracin disminuye en aquellas situaciones relacionadas con funciones de preservacin del orden o competencias administrativas (Monsalve, 2006b). Cuadro N 6 Prioridad para intervencin policial (%)
Policas Violencia interpersonal Despojos propiedad privada Conductas desordenadas Daos a propiedad pblica Trfico/ consumo de drogas Manifestaciones pblicas Desperdicios/contaminacin Trnsito automotor 28,7 15,3 11,2 12,1 56,2 13,5 6,9 7,4
Fuente: Monsalve, Y.: Autopercepcin policial: una visin cuantitativa y cualitativa de los funcionarios policiales venezolanos.
La tendencia a ampliar la actividad policial hacia la lucha contra el delito, e incluso a abandonar otras tareas de ndole administrativa que originalmente se asociaron con la actividad policial, es un dato presente en distintas realidades (Bayley, 2006). En el caso de Venezuela, una posible explicacin de esta expansin de las funciones policiales estara en las crecientes demandas de seguridad y de respuestas frente al delito. Por otra parte, es posible que asumir tareas de polica ostensiva y de investigacin penal, suponga mayor prestigio para la organizacin policial y mayor saldo poltico para el organismo de adscripcin.
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Otra competencia que en forma creciente asumen las distintas policas es la de control del trnsito. Aunque existen algunas limitaciones y conflictos de competencia con el Cuerpo de Vigilantes de Trnsito, al menos 56 policas reportan realizar actividades de control vial, y se destina un 5,13% del total de agentes a esta funcin (la polica municipal destaca para esta funcin un 13,81%).
Desempeo de la polica
Un elemento crucial para entender qu hace la polica es conocer cmo distribuye sus recursos, en qu actividades se concentra el mayor nmero de agentes. Segn la informacin proporcionada por los distintos organismos policiales a la Conarepol, un 34,95% de los agentes operativos se destacan a actividades de valores, personalidades, instalaciones o servicios generales; un 5,57% a actividades de trnsito; un 7% se destina a programas especiales (polica escolar, canina o labores sociales), un 48,63% asume labores de patrullaje y un 2,8% realiza actividades de inteligencia e investigacin. De acuerdo con esto, slo un 51,43% de la fuerza policial operativa realizara tareas que tienen impacto sobre la inseguridad y el delito (patrullaje e investigacin criminal), mientras que prcticamente la mitad de los funcionarios se destinara a actividades poco relacionadas con la prevencin y control del delito. Cuadro N 7 Policas asignados segn tipo de actividad
Actividad Promedio de agentes asignados
Custodia de edificios y dependencia pblicas Custodia de valores Escolta de autoridades Ordenanzas Servicios generales (logstica, parque de armas, mantenimiento, etc.) Vigilancia de embajadas y consulados Polica escolar Polica canina Control vial y polica de trnsito Polica Montada
15,21 0,69 3,94 1,86 9,68 1,81 3,89 1,43 5,57 0,44
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Cuadro N 7 (Continuacin)
Actividad Promedio de agentes asignados
Polica de contacto o comunitaria Patrullaje vehicular Patrullaje motorizado Inteligencia policial Labores sociales
Fuente: CONAREPOL. Base de datos de la caracterizacin policial.
4,61 27,81 11,41 2,80 1,78
A esta distribucin de las actividades de los agentes policiales hay que sumar la deficiencia de recursos materiales para realizar las actividades de prevencin e investigacin, y la distribucin de horarios, que restringe an ms el despliegue territorial de los agentes y las labores de prevencin. Por otra parte, es recurrente el uso de tcticas policiales poco eficientes para la prevencin y control del delito. Al interrogar sobre el tipo de actividades realizadas por los distintos organismos durante la ltima semana, se reportaron 38.479 procedimientos en respuesta a llamadas de emergencia, 8.256 puestos mviles de control (alcabalas), 4.270 operativos y 553 procedimientos de vigilancias en eventos pblicos. Si bien carecemos de otros parmetros de comparacin y las cifras no son totalmente fiables, es notorio el volumen de operativos y alcabalas, especialmente en las policas estadales (3.952 operativos y 7.142 puestos de control en una semana). Este tipo de tcticas, que en la dcada de los 70 pasaron de ser procedimientos extraordinarios a actividades rutinarias y regulares (Santos, 1992), se caracterizan por una alta concentracin de efectivos en un rea reducida (tcticas de saturacin policial), por lo que resultan no slo poco efectivas, frente a esquemas operativos orientados a un mayor despliegue en el territorio, sino que son fuentes frecuentes de abuso y corrupcin (Hernndez, 1986; Provea, 1999-2006). Se trataran de mtodos de probable origen militar, y cuya funcin estara en su valor simblico, en tanto permiten una alta visibilidad de la polica y de su poder (Hernndez, 1986; Ramos y Musumeci, 2005).
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Uso de la fuerza fsica

Si bien la coaccin y el uso de la fuerza fsica son propiedades definitorias de la actividad policial (Gabaldn, Birkbeck y Bettiol, 1990), la intensidad y oportunidad en que se ejercen estn ntimamente ligados con su desempeo en una sociedad democrtica25. En un contexto donde los mecanismos de supervisin son francamente escasos, y en el que los funcionarios policiales carecen de claros y estandarizados protocolos de actuacin, el recurrir al uso de la fuerza, lejos de ser una actuacin excepcional, progresivamente se ha convertido para aquellos en un medio de afirmacin de la autoridad. Por otro lado, la ciudadana avala o tolera el uso abusivo de la fuerza por parte de los funcionarios policiales, al considerar que su actuacin est dirigida a proporcionarles mayor seguridad, en el marco de un perverso proceso de negociacin donde la ciudadana estara dispuesta a ceder algunas cuotas de los derechos fundamentales a cambio de mayor seguridad. Sin embargo, esta tolerancia encuentra interrupciones importantes cuando el colectivo considera que ha sido objeto de la misma alguna persona no percibida como delincuente (Briceo-Len, Carmandiel y vila, 2002). Paralelamente, esta lgica ha consolidado en los cuerpos policiales la nocin de que poseen la facultad (otorgada legtimamente ms no legalmente) de identificar, juzgar y castigar de manera individual, parcializada, discrecional y atentatoria del conjunto de derechos civiles y ciudadanos reconocidos por el Estado de Derecho, a aquellos ciudadanos sospechosos (Monsalve, 2005, 2006a). Existe una debilidad relevante para aproximarse al fenmeno del uso abusivo de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad del Estado: la inexistencia de datos confiables y vlidos. No existe un registro oficial unificado de este tipo de hechos, y
25 De acuerdo con los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y las Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (numeral 5): 5. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley: a) Ejercern moderacin y actuarn en proporcin a la gravedad del delito y al objetivo legtimo que se persiga; b) Reducirn al mnimo los daos y lesiones y respetarn y protegern la vida humana; c) Procedern de modo que se presten lo antes posible asistencia y servicios mdicos a las personas heridas o afectadas; d) Procurarn notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos ntimos de las personas heridas o afectadas.
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las cifras difieren segn la agencia que la reporte. As, segn se consideren los datos del CICPC, el Ministerio Pblico Fiscal o las propias policas, existe una alta variabilidad del nmero de muertes a manos de funcionarios policiales. En primer lugar, las cifras del CICPC, que registra estas muertes como casos de resistencia a la autoridad, muestran el siguiente comportamiento: Tabla N 4 Casos conocidos de Resistencia a la autoridad
Nota (*): Para el ao 2006 se presenta el total nacional de casos conocidos desde enero hasta agosto. Fuente: Ministerio del Interior y Justicia, CICPC.
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Cuadro N 8 Casos de Resistencia a la autoridad registrados en el mbito nacional por mes y variacin mensual de enero a agosto. Aos 2003, 2004, 2005 y 2006
Meses Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Total Promedio mensual 2003 208 171 191 211 195 170 141 218 179 226 186 209 2305 192 2004 200 162 208 181 194 187 141 199 178 177 167 156 2150 179 % -3,85 -5,26 8,90 -14,22 -0,51 10,00 0,00 -8,72 -0,56 -21,68 -10,22 -25,36 -6,72 -6,77 2004 2005 200 162 208 181 194 187 141 199 178 177 167 156 2150 179 168 127 152 146 176 125 65 71 86 76 77 77 80 119 % -16,00 -21,60 -26,92 -19,34 -9,28 -33,16 -53,90/ -64,32 -51,69 -57,06 -53,89 -50,64 -92,28 -41,34 2005 168 127 152 146 176 125 65 71 86 76 77 77 80 119 2006 90 76 76 76 101 75 103 107 % -46,43 -40,16 -50,00 -47,95 -42,61 -40,00 58,46 50,70
a/ El mes de julio 2005 presenta uno de los menores registro de la serie. Debe considerarse que fue justamente este el mes en el que el caso Kennedy y las muertes en enfrentamientos con los cuerpos de seguridad del Estado concentran la atencin de la opinin pblica nacional. Fuente: Divisin de Estadstica CICPC, clculos Centro para la Paz y los Derechos Humanos UCV.
Si en cambio atendemos a la informacin suministrada por el Ministerio Pblico Fiscal, entre los aos 2000 y 2006 se contabilizaron 5.684 casos, siendo mayor el nmero de funcionarios implicados26. El siguiente cuadro da cuenta de estas diferencias, al evidenciar la no coincidencia ni de magnitudes ni de cuerpos policiales sealados segn la fuente (15 primeras posiciones), considerando para ello datos aportados por el CICPC, la Fiscala y la informacin procesada por la Conarepol de acuerdo con los distintos cuerpos policiales.
26 La Direccin de Derechos Fundamentales del Ministerio Pblico afirma que al catalogar los casos de muertes en enfrentamientos como resistencia a la autoridad se descarga toda la responsabilidad en el ciudadano, por lo cual es relevante iniciar procesos de investigacin en todos los casos para corroborar si hubo o no exceso en el uso de la fuerza policial o abuso de ella. BOSCN, Alis (2006): Responsabilidad del Funcionario, ponencia presentada en el marco del Foro sobre la Reforma Policial Regin Central, Caracas entre el 08 y 09 de junio de 2006.
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Cuadro N 9 Tasas de civiles fallecidos por 100.000 habitantes Comparacin diversas fuentes
CONAREPOL Polica Instituto Autnomo de la Polica del Municipio El Hatillo Instituto Autnomo de Polica Municipal de Brion Polica del Estado Carabobo Instituto Autnomo de Polica y Circulacin del Estado Vargas (IAPCEV) Polica Municipal del Municipio Pez Polica Municipal de San Joaqun Instituto Autnomo de Polica del Estado Sucre Comandancia de Polica del Estado Bolvar Instituto Autnomo Municipal Polica San Diego Instituto Autnomo Polica de Maturn Fallecidos 6 Tasa 9,24 Polica Instituto Autnomo de la Polica del Municipio El Hatillo Instituto Autnomo Policial del Estado Cojedes Instituto Autnomo Polica Municipal de Zamora Instituto Autnomo de Polica Municipal de Sucre Polica Municipal de Plaza Instituto Autnomo Municipal de Sucre Instituto Municipal de Seguridad Ciudadana Fuerza Armada Policial del Estado Lara Instituto Autnomo de Polica Municipal de Brion Instituto Neo Espartano de Polica CICPC Fallecidos 4 Tasa 6,16 Fiscala General Polica Instituto Autnomo de la Polica del Municipio El Hatillo Polica Estadal de Amazonas. Comandancia General Instituto Autnomo Municipal de Sucre Instituto Autnomo Polica Municipal de Chacao Instituto Autnomo de Polica del Estado Sucre Comandancia de Polica del Estado Bolvar Polica Metropolitana Instituto Autnomo Polica Municipal de Baruta Direccin General de Polica del Estado Monagas Instituto Autnomo de Polica y Circulacin del Estado Vargas (IAPCEV) Fallecidos 8 Tasa 12,32
9,17
13
4,51
4,46
124
5,75
4,37
28
4,46
18
5,48
2,56
4,22
5,34
2,19
31
3,49
5,23
13
2,07
49
3,32
43
4,84
1,94
85
2,71
71
4,81
32
1,84
2,65
2,83
1,83
20
2,44
11
2,40
1,66
2,44
72
CONAREPOL Polica Polica Municipal de Naguanagua Polica del Estado Gurico Fallecidos 3 Tasa 2,13 Polica Instituto Autnomo Polica Municipal de Baruta Polica del Estado Carabobo CICPC Fallecidos 4 Tasa 1,32 Fiscala General Polica Polica Estadal de Falcn Instituto Autnomo Policial del Estado Cojedes Fallecidos 16 Tasa 1,84
15
2,09
27
1,25
1,74
Fuente: I. CONAREPOL: Caracterizacin de las policas en Venezuela. Divisin de estadstica del CICPC. Direccin de Derechos Fundamentales del Ministerio Pblico.
La disparidad de las cifras es significativa, lo que pone en evidencia la necesidad de desarrollar un sistema de monitoreo y evaluacin estandarizados que d cuenta del uso de la fuerza fsica por parte de la polica. A pesar de las diferencias entre las distintas fuentes, todas coinciden en indicar una alta tasa de muertes a manos de la polica y un crecimiento sostenido en los ltimos aos de este tipo de episodio. El trabajo de campo realizado por la Conarepol, permiti identificar algunos datos relevantes en la serie de tiempo que abarca desde 2000 hasta 2005. La informacin revela en trminos generales que para un civil victimizado en el marco de un enfrentamiento con funcionarios policiales la probabilidad de morir es de 72,5%, y que la probabilidad de ser lesionado es de 27,5%. Cuadro N 10 Nmero de civiles muertos en enfrentamientos con cuerpos policiales estadales y municipales por cada funcionario que fallece en iguales circunstancias. Aos 2000 a 2005
2000 18
Fuente: CONAREPOL.
2001 18
2002 43
2003 44
2004 45
2005 11
73
Cuadro N 11 Probabilidad de que en un enfrentamiento con cuerpos de polica estadal y municipal la vctima fatal sea un civil. Aos 2000 al 2005
2000 94,6%
Fuente: CONAREPOL.
2001 94,8%
2002 97,7%
2003 97,8%
2004 97,8%
2005 91,8%
Este desbalance se acenta si consideramos que, como lo seala la bibliografa, un porcentaje importante de los agentes que son asesinados, mueren abatidos cuando estn fuera de servicio, lo que dara fuerza a la hiptesis de que la causa de muerte sean emboscadas, ms que enfrentamientos (Del Olmo, 1999). Otro indicador de la letalidad policial es la desproporcin entre civiles heridos y muertos. As, en 2005, por cada civil que es lesionado en enfrentamientos con la polica, fallecen en iguales condiciones 3 ciudadanos. Es decir, que estamos frente a una polica que mata ms que hiere, triplicando la cifra de decesos la de lesionados. Cuadro N 12 Nmero de civiles lesionados en enfrentamientos con cuerpos policiales estadales y municipales por cada civil que muere en iguales circunstancias. Aos 2000 al 2005
2000 2,5
Fuente: CONAREPOL.
2001 2,3
2002 3,2
2003 2,1
2004 4,6
2005 2,6
La violencia policial tambin se verifica en el porcentaje de civiles lesionados en encuentros armados con policas. En 2005, la probabilidad de que la persona lesionada en el marco de un enfrentamiento sea un civil fue de 67%. Cuadro N 13 Probabilidad de que en un enfrentamiento con cuerpos de polica estadal y municipal el lesionado sea un civil. Aos 2000 a 2005
2000 82,4%
Fuente: CONAREPOL.
2001 78,2%
2002 73,6%
2003 85,7%
2004 73,7%
2005 67,1%
74
La gran cantidad de muertes y lesionados en enfrentamientos con la polica, as como la desproporcin entre bajas policiales y civiles, indicara un alto nivel de letalidad de la actividad policial, al tiempo que permitira suponer el encubrimiento de ejecuciones bajo esta figura. En cuanto a los cuerpos policiales responsables, de acuerdo con las cifras del Ministerio Pblico Fiscal, la G.N es sealada en 2,26% de los casos de homicidios, las policas municipales en un 5,09%, el CICPC en un 24,89%, mientras que la mayor proporcin es de los cuerpos estadales, con 46,96%. Es notoria la sobrerepresentacin del CICPC en los homicidios, pues mientras slo representa un 5,03% de los efectivos policiales, sus agentes son responsables de una cuarta parte de las muertes. Otro indicador que revela la magnitud y caractersticas del uso de la fuerza fsica por la polica, son los casos conocidos por las organizaciones de derechos humanos. En los casos de denuncias de violacin del derecho a la vida, el patrn ms frecuente es el de ejecuciones extrajudiciales, que supone el uso organizado, premeditado y planificado, frecuentemente por parte de un grupo de policas, de la fuerza fsica letal, con fines de escarnio o castigo extra-judicial. Cuadro N 14 Patrones de violaciones del derecho a la vida por la polica
Modalidad/Ao Casos denunciados de violacin del derecho a la vida por policas Ejecuciones 59 1997 1998 104 47 1999 101 37 2000 170 116 2001 241 201 2002 175 143 2003 165 130 2004 2005 231 201 162 131
Fuentes: Provea: Derecho a la vida. En: Situacin de los derechos humanos en Venezuela. Informe Anual. Aos 1998-2005.
Paradjicamente, el aumento en la intensidad y extensin del uso de la fuerza fsica policial, coincide con medidas legislativas que disminuyeron el poder discrecional de la polica (derogacin de la Ley de Vagos y Maleantes, que permita la aplicacin de castigos policiales; sustitucin del Cdigo de Enjuiciamiento Criminal por el Cdigo Orgnico Procesal Penal, que resta atribuciones a la polica para dirigir la investigacin penal y dificulta el arresto sin orden judicial; el desarrollo garantista
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de la Constitucin de 1999, etc.), lo que apuntara a la hiptesis de que la violencia policial se relaciona con la restauracin simblica de la autoridad y poder de los uniformados . Entre los factores asociados con el uso excesivo e ilegtimo de la fuerza, se sealan deficiencias en el entrenamiento, particularmente en lo referido a medios no letales de coaccin y al espectro del uso de la fuerza fsica, la falta de definiciones normativas claras y aplicables, la inexistencia o funcionamiento irregular de los mecanismos disciplinarios y otras formas de rendicin de cuentas, el uso de tcticas policiales agresivas o que favorecen la conflictividad, el uso de armas con alto poder de fuego, la cultura policial machista y que apologiza la violencia, la falta de armas no letales o el pobre entrenamiento en su uso, la impunidad penal, la falta de polticas de seguridad eficientes, la cultura punitiva de la ciudadana, la existencia de grupos comando y de operaciones especiales, entre otros (Birkbeck y Galbaldn, 2003; Birkbeck, Galbaldn y Norris, 2003; Covafic, 2005; Conarepol: Consulta con funcionarios policiales; Consulta con directores de la polica; Consulta con vctimas y familiares de vctimas de la polica; Provea, 1998-2006).
Relacin polica-comunidad
Los patrones de relacin entre los ciudadanos y la polica, que se expresan en las demandas ciudadanas, las situaciones que activan la intervencin policial, los tipos de interaccin entre ciudadanos y policas, as como las expectativas recprocas y juicios que cada uno de los actores hace sobre el otro, modulan tanto la actuacin policial como las respuestas ciudadanas frente a sta. Segn la bibliografa sobre la polica venezolana, los ciudadanos no acuden a la polica sino cuando se trata de hechos graves que ocurren en el espacio pblico (Bettiol, y Gabaldn 1988; Gabaldn, 1989; Gabaldn y Murua 1983). Factores como el tipo de delito (el robo, hurto y lesiones y otros hechos que lesionan en forma directa a la vctima) y la relacin con el victimario influyen en la probabilidad de acudir a la polica. Igualmente, el estatus socio-econmico pesa en la decisin de invocar a la polica: los ciudadanos de clase baja tienden a demandar la actuacin
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policial con mayor frecuencia que los de estatus alto (Bettiol y Gabaldn, 1988; Gabaldn, Birkbeck y Bettiol, 1990; Gabaldn y Murua, 1983). Estos hallazgos parecen confirmarse con los datos arrojados por la encuesta de victimizacin, que indicara que la mayor parte de quienes mantuvieron algn contacto con la polica lo hizo para denunciar algn delito o falta (37%), siguindole en frecuencia quienes han sido requisados por agentes policiales (22,5%), mientras que los contactos para solicitar informacin, ayuda o pedir su intervencin en conflictos o problemas domsticos son relativamente extraos. Este patrn de relacin podra estar sealando la poca confianza de los ciudadanos en la capacidad de la polica para resolver problemas distintos a los delitos, lo que sera un ndice de la percepcin negativa de la actuacin policial y una dificultad para construir nuevos tipos de relacin entre polica y sociedad (Gabaldn, 2006). Los agentes policiales definen su propia actividad atendiendo a estas expectativas ciudadanas. (Gabaldn, Birkbeck, y Bettiol 1990; Hidalgo y Monsalve 2003). En la encuesta de auto-percepcin, cuando se indaga sobre el tipo de funcin que los policas consideran relevante, es notoria la relevancia otorgada a actividades policiales relacionadas con situaciones graves y violacin de la ley, mientras se desestima la intervencin en conflictos privados (Monsalve, 2006b). Cuadro N 15 Actividades y funcin policial: Polica
Totalmente de acuerdo Asistir a personas en emergencias Detener sospechosos Mantener el orden pblico Asegurar el respeto hacia la polica Ayudar en calamidades y desastres Conciliar en conflictos particulares Participar en el sistema de justicia Preparar investigaciones penales Colaborar con la Fiscala 79,2 60,4 90,2 74,0 70,6 36,4 55,7 48,2 72,8 De acuerdo 18,2 27,5 9,0 22,9 23,8 35,4 30,8 33,7 23,2 Algo de acuerdo 1,9 7,2 0,4 2,1 3,7 18,2 9,1 9,9 3,0 Poco acuerdo 0,3 1,5 0,3 0,7 0,6 4,3 2,1 4,0 0,6 En desacuerdo 0,4 3,4 0,1 0,3 1,3 5,7 2,4 4,2 0,4
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Igualmente, se percibe la existencia de intereses y necesidades distintas segn grupos sociales. Tal como lo sealan los estudios mencionados. Cuadro 16 Igualdad de necesidades entre grupos
Polica Cree usted que son iguales las necesidades en todos los grupos de ciudadanos? si no 234 19,9% 944 80,1% Guardia Nacional 252 25,8% 726 74,2%
Otro factor que condiciona la interaccin entre los ciudadanos y la polica es la valoracin que se tenga sobre la actuacin policial. De acuerdo con la reciente encuesta de victimizacin, la mayor parte de la poblacin considera que la actuacin de las policas estadales (incluyendo la PM) en el control del delito es regular (52,30% de las respuestas), un 21,20% la considera buena y un 18,20% la valora como mala, mientras que slo un 0,80% considera muy bueno su desempeo. Las policas municipales tienden a ser levemente mejor valoradas: un 44,50% considera regular su labor, 21,30% lo valora como buena y un 14,20 como mala. Esto influira en la baja probabilidad de acudir a la polica para solicitar ayuda o denunciar un delito, a la vez que supone un ndice que mide la poca satisfaccin de los ciudadanos frente al servicio policial.
Medicin del desempeo policial

Los indicadores utilizados por la polica para medir su propio desempeo, mostraran su nfasis en mtodos agresivos de policiamiento, y favoreceran prcticas de abuso policial y confrontacin a la ciudadana. Un 17,54% de las policas estadales usan como medida de desempeo el nmero de arrestos, y un 16,67% el nmero de decomisos. Otros indicadores, ms asociados con buenas prcticas policiales y con mtodos de mayor impacto en la seguridad ciudadana, son menos frecuentes, como nmero de casos remitidos a la fiscala (14,4%), nmero de casos resueltos
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(9,65%), nmero de circuitos de patrullajes (10,9%) y tiempo de respuesta a llamados de la ciudadana (9,65%). No encontramos reporte de indicadores que favorezcan tcticas de acercamiento y cooperacin polica-comunidad. A pesar del uso de indicadores que refuerzan la reactividad policial, la cifra de arrestos ha tendido a disminuir considerablemente en los ltimos 5 aos (segn los datos recogidos de 62 policas, se pas de 113.288 detenciones realizadas en 2000, a 61.377 en 2005). El hecho de que del nmero de detenciones, aquellas asociadas con la arbitrariedad policial o privacin ilegtima de la libertad, como orden pblico y resistencia a la autoridad, hayan disminuido en mayor medida, mientras los arrestos por delitos definidos en la ley penal se han incrementado, podra significar un indicio positivo de reduccin de prcticas autoritarias y un aumento de la eficacia de la actuacin policial.
Dotacin, equipamiento y presupuesto

Un elemento importante para valorar el desempeo de la polica es el equipamiento fsico y los recursos con que cuenta para desarrollar adecuadamente su labor. En trminos generales, los recursos materiales con que cuentan las distintas policas del pas (equipamiento, dotacin y presupuesto), pareceran insuficientes o inadecuados para el buen desempeo de sus funciones. De acuerdo con lo registrado en las encuestas de caracterizacin, los cuerpos policiales en su conjunto cuentan con 355 establecimientos o sedes, de las cuales un 87,32% se reportan como operativas. Sin embargo, en una revisin ms exhaustiva de distintas policas, se hace evidente que muchas no cuentan con infraestructura adecuada, careciendo de servicios bsicos o de espacios necesarios para la actividad policial (reas de detencin preventiva, etc.). En otros casos, ni siquiera se cuenta con sede propia. Recursos de mayor nivel tecnolgicos (telfonos y fax, conexin a Internet, computadoras, software) son relativamente extraos o, cuando existen, se concentran en las sedes principales. La carencia e inadecuacin de las instalaciones es ms notorio en las policas municipales.
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De manera semejante, del conjunto de armas reportadas (ms de 100.000), aproximadamente el 80% se declaran operativas. Sin embargo, la mayor parte de las policas no tienen la posibilidad de asignar un arma de reglamente a cada uno de los agentes operativos, como tampoco cuentan con chalecos o esposas suficientes. Algunos cuerpos de seguridad cuentan con una sola arma para todo el personal. En cuanto a los vehculos, se considera que estn en condiciones de operatividad un 64,95 % para las policas estadales y un 70,17% para las municipales. Cuando se consideran los casos singulares, son muchas las policas municipales que no cuentan con ningn tipo de vehculo, mientras que otras evidencias insuficiencia de unidades para patrullar todo el territorio asignado. En el caso de la Polica Municipal de Libertador, cuando se levant la informacin para el anlisis organizacional, se encontraron slo 9 unidades operativas (aunque reportan 58) para cubrir 438 Km2. La mayora de las unidades no cuentan con tecnologa apropiada (equipos de telecomunicaciones, GPS, cmaras). Estrechamente vinculados con la cantidad y condiciones del equipamiento policial, el volumen y la distribucin del presupuesto asignado a los cuerpos policiales tambin condicionan su nivel de desempeo. En el periodo 2003-2005, el presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa represent el 1,66% del presupuesto total de la nacin, mientras que los recursos destinados a la polica es apenas el 27% de los gastos de seguridad y defensa. En 2005, el total de presupuesto asignado de 66 policas estudiadas, fue de Bs. 954.467.273.136. El 37,2 % de este monto corresponde a slo 4 cuerpos (Polica Metropolitana, el Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua, la Fuerza Armada Policial del Estado Lara y la Comandancia de Polica del Estado Bolvar). En cuanto a las policas municipales que cuentan con mayores recursos, las primeras son la Polica Municipal de Chacao, el Instituto Autnomo Policial de Municipio Baruta y la Polica Municipal de Sucre (Conarepol: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y estadales de Venezuela).
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Cuadro N 17 Asignaciones presupuestarias por municipio. Ejercicio Fiscal 2005

Cuerpo Policial Polica Municipal de Chacao Instituto Autnomo Municipal de Baruta Polica Municipal de Sucre Instituto Autnomo de Polica del Municipio Maracaibo Polica del Municipio Vargas Polica Municipal de Valencia Polica Municipal de Maturn Instituto Autnomo de Polica del Municipio Lagunilla Polica Municipal Sotillo Polica Municipal El Hatillo Polica Mun Iribarren Polica del Municipio Zamora Polica Munic de San Diego Instituto Autnomo de Polica Municipal de Mario Polica Municipal de Plaza Polica Municipio Girardot Inst. Aut. de Polica. Mun. Los Salias Polica de Santa Rita Polica del Mun. Francisco Linares Alcntara Poliurbaneja Instituto Autnomo de Polica Municipal de Brin Polica de Guacara Instituto Autnomo Polica Municipal del Municipio Sucre Polica del Munic. Libertador Polica Municipal de Caada de Urdaneta Polica Municipal de Naguanagua Polica Municipal de Guaicaipuro Polica Municipal de Tucupita Estado Miranda Miranda Miranda Zulia Vargas Carabobo Monagas Zulia Anzotegui Miranda Lara Miranda Carabobo Nueva Esparta Miranda Aragua Miranda Zulia Aragua Anzotegui Miranda Carabobo Sucre Mrida Zulia Carabobo Miranda Delta Amacuro. Bolvares 29.467.473.958 23.462.216.242 20.603.801.406 16.360.677.077 10.437.927.294 10.000.000.000 8.730.539.446 6.567.000.000 5.916.239.783 5.768.719.870 5.106.450.164 4.673.929.698 4.408.149.603 4.372.369.802 4.215.700.283 3.922.020.352 3.491.637.536 3.472.616.960 3.472.616.960 2.919.306.980 2.095.059.165 1.943.714.880 1.838.567.379 1.829.731.796 1.712.000.000 1.603.199.564 1.500.000.000 1.197.239.263
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Cuerpo Policial Instituto Aut. de Polica Adm. Transito Municipio Juan Germn Rocio Polica Municipal de Coln Polica del Munic. Independencia Polica Municipal Jos Flix Ribas Inst. Aut. Munic. De Sucre Polica Municipal de los Guayos Polica Mun. San Joaqun Polica del Munic. Heres. Patrulleros de Angostura Polica Municipio Simn Bolvar Polica Munic. De Sucre Polica Municipal Eulalia Buroz Instituto Autnomo de Polica del Municipio Valdez Polica Municipio Pedro Gual Instituto Autnomo de Polica Municipal de Macanao Polica. Munic. Diego Ibarra Polica. Munic. Ocumare de la Costa de Oro Instituto Autnomo de Polica Jos Flix Ribas Polica del Municipio Acevedo-Caucagua Instituto Aut. Polica Mun. Libertad San Mateo Polica Municipal de Torbes Total Asignado Estado Gurico Zulia Miranda Aragua Aragua Carabobo Carabobo Bolvar Miranda Trujillo Miranda Sucre Miranda Nueva Esparta Carabobo Aragua Gurico Miranda Anzotegui Tchira Bolvares 905.208.696 902.554.628 886.372.693 829.305.410 800.000.000 650.986.217 640.902.696 625.300.000 521.964.880 518.440.189 463.100.000 428.100.000 420.986.632 303.393.600 288.950.100 225.574.770 220.191.325 140.000.000 140.000.000 30.403.121 201.030.640.417
Fuente: Encuesta de Caracterizacin de las Policas en Venezuela y Proyectos de Presupuesto del ao 2005. Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y estadales de Venezuela.
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Tabla N 5
Fuente: CONAREPOL: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y municipales de Venezuela.
El peso de la asignacin presupuestaria o su incremento no necesariamente se corresponde con la poblacin o la tasa de delitos. Siendo el municipio Chacao uno de los de menor poblacin del rea Metropolitana de Caracas, su presupuesto para la polica es mayor que el de todos los otros municipios, incluso que el de varios estados. Tampoco el nmero de delitos conocidos determina la asignacin presupuestaria, como se evidencia en el caso de estados que incrementaron su inversin policial an cuando disminuye la tasa de delitos registrados, o sta aumente en una proporcin menor. Como ejemplo, el Instituto Autnomo de Polica del Estado Anzotegui increment su partida presupuestaria entre 2003 y 2005 en un 138%, mientras los delitos conocidos cayeron en un 11,28% (Conarepol: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y estadales de Venezuela).
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Cuadro N 18 Cuadro Comparativo de las Asignaciones Presupuestarias

Cuerpo Policial Polica Municipal de Chacao Instituto Autnomo Municipal de Baruta Polica Municipal de Sucre Polica del Estado Delta Amacuro Polica Estadal de Amazonas Instituto Neoespartano de Polica Fuerzas Armadas Policiales del Estado Trujillo Presupuesto 2005 en Bs. 29.467.473.958 23.462.216.242 20.603.801.406 4.831.983.194 7.537.952.320 16.702.295.228 17.092.651.064 Cantidad de habitantes 71.025 302.027 628.299 145.586 134.594 422.668 685.442
Fuente: CONAREPOL: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y municipales de Venezuela.
Durante el ejercicio fiscal del ao 2005, la mayor parte del presupuesto se orienta hacia gastos corrientes (un 94,4% en las policas estudiadas para este propsito), concentrndose especialmente en gastos de personal (ms de un 80%), mientras que el gasto de inversin apenas es de 4,83%. Un 1,13% fue destinado a cancelacin de deudas de ejercicios anteriores. La relacin entre gasto corriente y gasto de inversin vara entre distintos cuerpos policiales. La polica municipal registra una leve tendencia a incrementar la participacin en el presupuesto del gasto de inversin (9,35% frente a 88,47% para gasto corriente), mientras que los porcentajes para las policas municipales son 95,4% en gastos corrientes y 3,69% en gastos de inversin. Cuadro N 19 Distribucin presupuesto segn tipo de gasto Policas estadales y municipales. Ao 2005
Denominacin Total Policas Estadales Total Policas Municipales Total General % Gasto Corriente 95,44 88,47 94,04 % Gasto de Inversin 3,69 9,35 4,83 % Pago de Deuda 0,87 2,18 1,13
Fuente: CONAREPOL: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y estadales de Venezuela.
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Incluso, un 18% de las policas seleccionadas no tuvieron gastos de inversin, porcentaje que aumenta en los casos de las policas estadales. Cuadro N 20 Distribucin presupuesto segn tipo de gasto Policas estadales
Cuerpo Policial Instituto Autnomo de Polica y Circulacin del Edo Vargas Instituto Autnomo de Polica del Estado Tchira Polica Estadal de Amazonas. Comandancia General Polica del Estado Delta Amacuro Polica del Estado Bolvar Polica del Estado Carabobo Polica Metropolitana Int. de la Polica del Edo Aragua Fuerzas Armadas Policiales Estado Trujillo Polica del Estado Portuguesa Int. Aut. Policial Edo Anzotegui Polica del Estado Barinas Polica del Estado Gurico Instituto Neoespartano de Polica Polica del Estado Mrida Fuerza Armada Policial del Estado Lara Polica Estadal de Falcn Instituto Autnomo de Polica del Estado Sucre Total Policas Estadales % Gasto Corriente 94,87 99,26 100,00 100,00 92,24 100,00 92,29 93,27 97,71 98,45 86,22 98,56 97,24 97,21 99,41 99,19 98,74 100,00 95,44 % Gasto de Inversin 4,20 0,74 0,00 0,00 6,14 0,00 7,71 1,19 2,29 1,55 13,65 1,44 2,76 0,05 0,59 0,81 1,26 0,00 3,69 % Pago de Deuda 0,93 0,00 0,00 0,00 1,62 0,00 0,00 5,54 0,00 0,00 0,13 0,00 0,00 2,74 0,00 0,00 0,00 0,00 0,87
La baja participacin del gasto de inversin, en contraste con la sobre-representacin del gasto corriente, significa una inadecuada distribucin de un presupuesto ya de por s deficitario, descuidando la inversin en desarrollo organizacional, tecnologa,
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reposicin y mejora de equipos e infraestructura, que supondran mejoras en la prestacin del servicio. En un tipo de organizacin como la polica, considerando su labor, la falta de inversin en reposicin y renovacin de equipos, adquisicin e incorporacin de nueva tecnologa y ampliacin de dotacin, puede significar un rezago grave que afecte significativamente su desempeo y la calidad del servicio prestado (Conarepol: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y estadales de Venezuela). A su vez, el presupuesto destinado a gasto corriente se destina fundamentalmente a pago de personal (88,47% del total de policas consultadas), mientras se asigna un 11, 53% al conjunto de otros gastos administrativos. Esto, a juicio de los expertos, es un comportamiento tpico de los organismos de la administracin pblica y por tanto del presupuesto nacional en general, debido a que el principal insumo del servicio prestado es el recurso humano (Conarepol: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y estadales de Venezuela, pg. 17). Cuadro N 21 Distribucin de los Gastos Corrientes segn Cuerpo Policial Ejercicio Fiscal 2005
Denominacin Total Policas Estadales Total Policas Municipales Total General % Gasto Personal 89,20 85,32 88,47 % Gastos Administrativos 10,80 14,68 11,53
Fuente: Encuesta de Caracterizacin de las policas en Venezuela. Proyectos de Presupuesto del ao 2005. Conarepol: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y estadales de Venezuela.
Este peso relativo del gasto en personal, como veremos ms adelante, no se traduce necesariamente en una adecuada remuneracin o beneficios laborales para los funcionarios policiales. Otro elemento relevante es la dependencia presupuestaria del Ejecutivo nacional, considerando el peso de las asignaciones por va del situado constitucional como fuente de financiamiento. Para el total de las policas consultadas, un 72,88% de su presupuesto tiene este origen, mientras los recursos procedentes de fuentes propias
de su ente de adscripcin es de 23,23%. Para las policas estadales, el porcentaje que procede de fuentes nacionales es an mayor (85,07%), mientras que en el caso de las policas estadales, la relacin se invierte, y el porcentaje mayoritario procede de fuentes propias (71, 78%), probablemente por las limitaciones tributarias de los estados, en contraste con la importancia de la recaudacin fiscal en el presupuesto municipal. Cuadro N 22 Promedio de disposicin presupuestaria (montos en miles de Bs.) por partida del ao 2005 segn cuerpo policial y rea jurisdiccional
Policas Estadales Fuente de financiamiento Situado constitucional Porcentaje 85,07% Por ente de adscripcin 11,05% FIDESLAEE 3,78% Proyectos especiales 0,02% Otros 0,07%
Policas Municipales Partida general Situado constitucional Porcentaje 24,24% Fuente de financiamiento Por ente de adscripcin 71,78% FIDESLAEE 2,70% Proyectos especiales 0,01% Otros 1,27%
Promedio ponderado (segn cantidad de policas de cada clase) Partida general Situado constitucional Porcentaje 72,88% Fuente de financiamiento Por ente de adscripcin 23,23% FIDESLAEE 3,57% Proyectos especiales 0,02% Otros 0,31%
La importancia del presupuesto ordinario nacional como fuente de financiamiento de las policas, especialmente de las policas estadales, tiene como efecto un alto grado de dependencia del gobierno central para la asignacin presupuestaria, adems de una mayor rigidez, que impedira la inversin en desarrollo o innovacin. La mayor autonoma de los ingresos de las policas municipales, permitira una mayor flexibilidad y ms posibilidades de incrementar el gasto en inversiones, como se seal al considerar la distribucin presupuestaria por tipo de gastos. Tambin,
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podra explicar el mayor crecimiento del presupuesto de las policas municipales, en contraste con las estadales, como se evidencia en el siguiente cuadro. Cuadro N 23 Variaciones en las Asignaciones Presupuestarias del Sector Seguridad Ciudadana durante el periodo 2003-2005
Variacin % 2004/2003 Estados Municipios Total 16 52 19 Variacin % 2005/2004 42 52 43 Variacin % 2005/2003 165 231 171
Fuente: ONAPRE. CONAREPOL: Anlisis del presupuesto de los cuerpos policiales y estadales de Venezuela.
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III. CARRERA POLICIAL

Las variables asociadas a la polica como profesin (seleccin, formacin, ascenso, salarios, etc.) tienen una importante incidencia tanto en la calidad del servicio prestado por la polica, como en los derechos laborales de los uniformados. Parte importante de la ciudadana, tal como lo sugiere la consulta difusa adelantada por la Conarepol, considera la deficiente formacin de los agentes policiales como uno de los factores asociados al dbil funcionamiento y baja eficacia de los cuerpos de seguridad27. Los propios agentes comparten esta opinin, como sealan los resultados del estudio sobre la autopercepcin. Ante la interrogante Cree Usted que los funcionarios policiales estn bien formados para atender las necesidades de la ciudadana?, el 39,9% de las y los policas afirma que NO, porcentaje relevante, pese a que la mayora de los agentes consultados (60,1%) afirma lo contrario. Valoraciones semejantes realizan tanto ciudadanos como uniformados con relacin al ingreso, la profesionalizacin y los salarios dentro de la polica (Conarepol: Consulta a comunidades, a funcionarios policiales, a vctimas y familiares de vctimas; Monsalve, 2006b)28. Este captulo da cuenta del perfil de los funcionarios policiales, los procesos de seleccin e ingreso a las agencias de seguridad, movilidad entre distintas agencias, y su situacin laboral.
27 Por otra parte, dicha perspectiva tiende a favorecer la teora de la manzanas podridas para explicar que, principalmente en lo que atae a actos de corrupcin, abuso de poder y violaciones a los derechos humanos, debe diferenciarse entre la institucin policial y ciertos funcionarios policiales cuya actuacin individual no debe ser asumida como poltica del organismo. Este argumento, consecuentemente desacreditado por el discurso de los derechos humanos, encuentra en las cifras que se presentan y reconocen desde el Estado elemento suficientemente slido para refutarla, ya que la magnitud de los datos revela que no se trata de excepciones a la regla sino que, por el contrario, progresivamente se ha convertido en patrones de actuacin como forma de afirmacin de la autoridad. 28 La relevancia del carcter civil que debe privar en el tratamiento de los asuntos vinculados con la seguridad ciudadana, especficamente en el tema policial, encuentran un argumento ms en el hecho de que, de manera inversa a la consulta adelantada con los funcionarios policiales civiles, el 65,8% de los miembros de la Guardia Nacional que participaron en el mencionado estudio consideran que NO se encuentran bien formados para atender necesidades ciudadanas, respuesta que no sorprende mayormente pues, aun cuando legalmente posee funciones policiales, la Guardia Nacional es un componente de la Fuerza Armada Nacional formada y entrenada para atender situaciones que se vinculan predominantemente con la seguridad de la nacin y no con la seguridad ciudadana y las necesidades de la ciudadana en la materia.
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Perfil de los funcionarios y funcionarias policiales en Venezuela

Del total de funcionarios policiales, la mayora son de gnero masculino (86,7%) y tan slo un 13,13% son mujeres. A pesar de ser notoria la disparidad de gnero con relacin a la fuerza policial total de nuestro universo de estudio, la participacin femenina se ha incrementado sustancialmente en los ltimos 16 aos, abrindose nuevas oportunidades para las mujeres a partir del proceso de descentralizacin a inicios de los aos 90, con el surgimiento de las policas municipales y la creciente demanda de personal. En el marco del estudio sobre la formacin policial en Venezuela (Gonzlez y El Aschkar, 2006) se indica que durante los ltimos aos, la matrcula femenina en los centros de formacin policial oscila entre 0 y 15%, a excepcin de la Academia de Polica Municipal de Chacao (20%) y el Curso de Formacin de Agentes de la Polica del Municipio Naguanagua (30%). El predominio masculino resulta evidente y consistente segn se trate de las policas estadales, donde en conjunto el 87% son hombres y 12,8% son mujeres; o de las policas municipales cuya representacin masculina asciende al 85% y la femenina al 14,5%. Ello revela que si bien histricamente los mayores ingresos de poblacin femenina coinciden con el surgimiento de los cuerpos municipales, la tendencia de incorporacin de las mujeres a la funcin policial se expandi tambin en las organizaciones estadales. El nmero de mujeres dentro de la institucin policial es un indicador de apertura y desarrollo de su carcter civil, adems que parece relacionarse con estilos policiales menos agresivos. Respecto a los grupos etreos, destaca que ms de la mitad de los funcionarios tienen edades iguales o inferiores a los 34 aos (60%), el 37% tiene entre 18 y 29 aos, siendo la edad modal los 32 aos, por lo que la poblacin policial es significativamente joven. nicamente el 9,43% del grupo iguala o supera los 46 aos.
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Tabla N 6 Distribucin de los funcionarios policiales de organismos estadales y municipales segn grupo etreo
Fuente: Base de Datos CONAREPOL:
Cuadro N 24 Distribucin porcentual de los funcionarios policiales segn rea jurisdiccional y grupo de edad
Grupo de edad 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-45 46 o ms Total
Fuente: Base de Datos CONAREPOL.
Estadal 0,06 9,74 26,54 22 17,52 13,92 10,23 100
Municipal 0,04 10,07 30,63 31,43 16,44 7,62 3,76 100
Total 0,06 9,78 27,04 23,16 17,39 13,14 9,43 100
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El nivel educativo del grupo es en trminos generales bajo. El 70,46% de los funcionarios policiales, cuenta exclusivamente con estudios secundarios completos, 6,96% culminaron la primaria (los seis grados iniciales de escolaridad) sin proseguir sus estudios, el 12,40% no ha terminado la educacin secundaria y apenas el 3,63% cuenta con educacin universitaria completa. Cuadro N 25 Distribucin porcentual de funcionarios policiales segn nivel de instruccin. Venezuela 2006
Nivel de instruccin Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Tcnico Superior Universitario incompleta Tcnico Superior Universitario completa Universitario incompleta Universitario completa Postgrado incompleto Postgrado completo Misin
Fuente: Base de datos CONAREPOl, noviembre de 2006.
% Funcionarios Estadales 0,11 7,76 13,32 69,87 0,20 4,06 0,81 3,72 0,00 0,05 0,10 Municipales 0,13 0,71 5,16 75,11 2,03 8,35 3,94 2,88 0,02 0,33 1,34 Total 0,11 6,96 12,40 70,46 0,40 4,54 1,16 3,63 0,00 0,09 0,24
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Cuadro N 26 Distribucin de los funcionarios policiales por sexo y nivel educativo

Gnero Total de funcionarios rea de jurisdiccin Primaria Incompleta Primaria Completa Media incompleta Media completa Nivel educativo Universitario incompleto Universitario completo
TSU incompleto
No especificado
Municipal 10.944 Estadal Totales 58.178 69.122
1.643 7.504 9.147
9.294 50.674 59.968
7 0 7
7 60 67
39
310
4.317
86 75
558
218
175
1 1 2
20 33 53
0 0 0
80 39 119
5.133 8.716 13.849
3.644 6.425 35.230
2.055 397 1.401
3.683 6.735 39.547 161 2.613 615 1.576
Fuente: Base de datos CONAREPOl, noviembre de 2006.
Los policas con menor formacin tienden a concentrarse en los rangos inferiores, que cumplen funciones operativas y tienen mayor contacto con el ciudadano y con la actividad de calle, y en los niveles medios (sargentos, cabos, etc.), que desempean labores de supervisin y coordinacin operativa. En promedio, los agentes de las policas estadales tienen 7 aos de antigedad en la actividad, y los de las policas municipales 4. Esta diferencia es explicable por la mayor cantidad de aos de funcionamiento de las policas estadales, aunque tambin puede ser un ndice para evaluar las posibilidades de cambios organizacionales en una u otra polica.
No especificado
Post Grago Inco
TSU completo
Post Grago C
Hombres
Mujeres
MISION
INCE
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Ingreso y seleccin
En la pesquisa de estudios previos, la Conarepol encontr que no hay criterios claros sobre reclutamiento y seleccin del personal policial. Los resultados del trabajo de campo corroboran la vigencia de esta situacin, observndose importantes dficits de estandarizacin en el proceso de seleccin de los funcionarios policiales, lo cual guarda estrecha relacin con la inexistencia de un perfil claro y medianamente unificado de los funcionarios policiales. Entre los criterios que identifican las mismas instituciones policiales privan, en primer lugar, la verificacin de antecedentes policiales y penales (13,09%), seguido de la realizacin de pruebas psicolgicas (12,94%); exmenes mdicos (12,33%) y en cuarta posicin las pruebas de destrezas fsicas (12,02%). Cuadro N 27 Criterios ms utilizados para la seleccin de nuevos aspirantes Venezuela 2006
Mecanismo Prueba de aptitud administrada por la propia institucin. Pruebas psicolgicas Pruebas psiquitricas Exmenes mdicos Pruebas antidoping Pruebas de destreza fsica Chequeo de antecedentes policiales o penales Aprobacin de la comunidad de origen del aspirante Aprobacin directa del director o funcionario encargado de la prueba de ingreso Otro Total
Fuente: Base de datos CONAREPOL, noviembre de 2006.
Estadal 10,92 12,64 7,47 11,49 12,07 12,07 12,64 9,77 8,62 2,30 100
Municipal 11,18 13,04 6,63 12,63 9,94 12,01 13,25 9,73 8,70 2,90 100
Total 11,11 12,94 6,85 12,33 10,50 12,02 13,09 9,74 8,68 2,74 100
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Algunos de los criterios de seleccin implementados se vinculan con la constatacin de que el aspirante tenga las capacidades suficientes para cumplir tareas especficas que prevn deben realizar como polica, las demandas del servicio y las caractersticas del entorno. En entrevistas realizadas durante el trabajo de campo por la Conarepol se verific que, de manera variable, los criterios de seleccin tienen cierto carcter nominal, ya que no siempre se cumplen con la rigurosidad necesaria, ni son solicitados con iguales niveles de exigencia en todos los periodos de ingreso a la institucin (Mndez y Silva, 2006; Rico, Piris y Salas, 1991). La base de datos de la Comisin arroj la siguiente informacin: 17% de las instituciones policiales requieren de los aspirantes cierto grado de instruccin, el 16% de las policas del pas reportan que la aptitud fsica es un requisito para el ingreso, el 15% incorpora el criterio de experiencia policial y la edad, el 14% solicita un gnero determinado, 13% de las instituciones exige el promedio de notas y el 10% de las policas requiere otros mltiples requisitos. En el estudio cualitativo que la Comisin adelant con una muestra de 30 contextos formativos (Gonzlez, H. y S. El Achkar, 2006), se precisa que para ingresar a los programas de formacin inicial se exigen como requisitos comunes: la nacionalidad venezolana y como grado mnimo de instruccin el bachillerato (exceptuando la Academia Municipal de Chacao que ha empezado a solicitar un grado universitario: TSU o licenciatura). Entre los requisitos ms solicitados destacan: 1. No registrar arrestos policiales ni antecedentes penales (10 sealamientos explcitos). 2. Estatura mnima de 1,70 m para hombres y 1,65 m. para mujeres (8 casos). 3. No haber sido expulsado de otro cuerpo policial, militar o de otro organismo pblico (7 casos). 4. No haber sido funcionario policial (6 casos). 5. Peso proporcional a la estatura (4 casos).
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6. Ser soltero y sin hijos (3 casos). 7. No poseer tatuajes en el cuerpo, piercing o perforaciones en lbulo de la oreja o cualquier parte del cuerpo (3 casos). 8. Aptitud fsica y mental (2 casos). 9. Sin militancia partidista (2 casos). La disparidad de los criterios utilizados y su incongruencia, pareciera sealar que su definicin no se corresponde necesariamente con un determinado perfil del agente policial (determinadas destrezas y aptitudes que se consideren adecuadas para la actividad policial, etc.), sino con un listado arbitrario y azaroso. Algunos requisitos, como la estatura de los candidatos o la ausencia de tatuaje y piercing, ms se corresponderan con valores propios de la cultura militarizada que con condiciones tiles para el trabajo policial.
Reciclaje de funcionarios policiales Una de las formas de ingreso a las instituciones policiales es el reciclaje de funcionarios, trmino con el que se alude al hecho de que un polica de un cuerpo determinado (estadal, municipal, nacional, un integrante de la seguridad y vigilancia privada o incluso algn miembro de la Fuerza Armada Nacional) ingrese a alguna otra institucin en la materia. De acuerdo con lo reportado, el 78,30% de las policas permiten que funcionarios de otras agencias de seguridad opten por ingresar a la suya, encontrndose esta situacin mucho ms marcada en el caso de las policas municipales (60,38%) respecto a las estadales (17,92%), lo cual se explica por haber surgido las primeras de manera acelerada a principio de la dcada de los 90, absorbiendo a parte importante de los funcionarios para ingresar a las nuevas instituciones.
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Cuadro N 28 Nmero de policas que aceptan el ingreso de funcionarios que hayan pertenecido a otros cuerpos
rea de jurisdiccin Estadal Municipal Total
Fuente: CONAREPOL.
Cantidad de cuerpos policiales 19 64 83
Porcentaje (sobre el total de cuerpos) 17,92% 60,38% 78,30%
Segn se considere su agencia de origen, la mayora procede de policas estadales (36%), seguido por las municipales (17%). Esta relacin es previsible, en tanto que parte importante de los funcionarios que pasaron a cubrir la creciente demanda de personal de las organizaciones municipales eran originalmente funcionarios de los cuerpos estadales, ms un remanente importante de agentes de los propios cuerpos policiales. La tercera institucin de donde provienen los funcionarios policiales, es el componente del Ejrcito de la Fuerza Armada Nacional (16,99%), que prcticamente iguala la cifra de rotacin de los cuerpos municipales, remarcando los elementos militaristas que pesan sobre la cultura organizacional de las policas venezolanas. Al considerar el conjunto de cuerpos policiales segn jurisdiccin, para el caso de las organizaciones estadales la segunda posicin como cuerpo de seguridad originario de los funcionarios que provienen de otras instituciones lo ocupa el Ejrcito, desplazando a los cuerpos municipales a un tercer lugar. En el caso de las agencias municipales, se identifica cierta rotacin endogmica, en el sentido de que parte del total de funcionarios reabsorbidos de otras instituciones que pertenecen a los cuerpos municipales (43%) provienen, justamente, de alguna otra agencia tambin municipal.
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Cuadro N 29 Reabsorcin de funcionarios policiales segn cuerpo policial de origen

Cuerpo policial de origen de los funcionarios reabsorbidos CICPC FAN - Guardia Nacional FAN Ejrcito FAN Marina FAN Aviacin Polica del Estado Polica Metropolitana Polica Municipal Servicio privado de seguridad Otro TOTAL
Total Cantidad de funcionarios Estadal 66 548 1.396 466 380 3.144 472 800 128 155 7.555 Municipal 69 86 226 39 13 302 122 853 146 135 1.991 Total 135 634 1.622 505 393 3.446 594 1.653 274 290 9.546
Entre los procesos que deben cumplir los funcionarios procedentes de otros cuerpos, Prevalecen los formativos (periodo de formacin antes de ingresar) segn reportan cerca del 50% de las agencias consultadas. Otro relevante 30% refiere al cumplimiento del perfil solicitado institucionalmente. Cuadro N 30 Procesos que deben cumplir los funcionarios que han pertenecido a otros cuerpos de seguridad
Proceso Un periodo de formacin en academias policiales Su participacin en cursos de formacin policial Cumplir con el perfil de seleccin Otro, especifique TOTAL
Estadal 31,71% 24,39% 21,95% 21,95% 22,78%
Municipal 21,58% 25,90% 31,65% 20,86% 77,22%
Total 23,89% 25,56% 29,44% 21,11% 100%
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Formacin
Junto a los mecanismos de rendicin de cuenta, la formacin y entrenamiento es esencial en la configuracin de las conductas de los agentes en labores operativas. Sin embargo, la formacin policial en Venezuela es heterognea, contndose con diversos modelos y sistemas que responden a objetivos, contenidos y criterios distintos, asistemtica, discontinua, inadecuada para el ptimo desempeo policial, no sujeta a controles y regulaciones que garanticen su estandarizacin y calidad. En efecto, existe una amplia gama de programas de formacin y diseos curriculares. Como resultado de la descentralizacin, parte importante de las alcaldas desarrollaron programas de formacin para su polica, sin que se articularan los esfuerzos, modelos y perspectivas a seguir. Los propsitos de formacin tambin varan de un diseo a otro, as como los planes de estudio, el perfil del egresado, la densidad curricular, el ttulo que finalmente se otorga, el enfoque pedaggico, la relacin terico/ prctica, la proximidad y tipo de vinculacin con la comunidad (Gonzlez, H. y S. El Achkar 2006). Del total de policas, 41 policas tienen centros propios y estables con una serie de asignaturas y un rgimen de estudio determinado, lo que equivale al 33,3% de las policas del pas. 35 instituciones preparan cursos segn las necesidades y requerimientos de ingreso del nuevo personal policial. 13 instituciones preparan cursos propios pero adems envan a los aspirantes a otros centros, bien sea para complementar la formacin o bien para aumentar la capacidad de ingreso. 9 instituciones preparan cursos propios pero adems reciben aspirantes de otros centros que estn preparados en asuntos policiales. 37 envan a todos sus aspirantes a otros centros o programas de formacin policial porque no tienen los cursos propios. Muchas de las policas que no tienen centros de formacin, han desarrollado cursos temporales que se dictan de acuerdo a las necesidades de ingreso y la disposicin presupuestaria del ente de adscripcin. Muchos de estos cursos se llevan a cabo en las sedes policiales o en otras instituciones del Estado por convenios establecidos.
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En los centros y programas de formacin estadales y municipales y en el IUPM (sede central) el reclutamiento de aspirantes para la formacin inicial se realiza a travs de llamados pblicos. En las Escuelas Regionales de Polica, los aspirantes son postulados por los cuerpos de polica estadales y municipales dentro del rea de influencia de cada escuela. En el marco del estudio sobre la formacin policial en Venezuela adelantado por la Comisin, para apreciar la magnitud de la matrcula de los centros y programas, se opt por agruparlos en tres (3) categoras: 1. Matrcula menor de 50 estudiantes; 2. Matrcula entre 50 y 100 estudiantes; 3. Matrcula mayor de 100 estudiantes. Las mayores matrculas corresponden a las Escuelas Regionales de Polica, a la sede central del Instituto Universitario de la Polica Metropolitana (IUPM) y la Escuela de Formacin de Agentes de la PM, as como a algunos centros estadales y municipales. Los menores volmenes de estudiantes corresponden a centros y programas de formacin municipales. Cuadro N 31 Nmero de funcionarios segn centro de formacin del que egresan
Tipo de centro de formacin Escuela Regional de Polica MIJ IUPM IUPOLC Centro pblico de formacin estadal Centro pblico de formacin municipal Centro privado de formacin Otro tipo TOTAL
Estadal 6.625 2.676 362 4.780 3.284 0 3.347 21.074
Municipal 414 181 38 166 2.267 0 680 3.746
Total 7.039 2.857 400 4.946 5.551 0 4.027 24.820
El estudio adelantado por la Conarepol permiti identificar ciertas categoras de clasificacin transversal para el reconocimiento de tipos de centros de formacin, a saber:
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a. Centros de formacin policial, refiere a las instituciones cuya administracin de programas de formacin policial est a cargo de una configuracin institucional delimitada, con funciones permanentes y espacios fsicos asignados. Un centro generalmente tiene a su cargo varios programas formativos. Se usa aqu la denominacin programas formativos para estudios delimitados por un plan, cuya aprobacin implica una acreditacin habilitante o un ttulo reconocido oficialmente, y de cursos para referirnos a actividades de formacin de corta duracin. Como puede advertirse, en algunos casos los programas se realizan sin la conformacin de un centro propiamente dicho, bajo la direccin de una instancia del cuerpo policial o persona designada ad hoc, igualmente los cursos pueden o no formar parte de un programa. Entre los centros de formacin policial se distingue el Instituto Universitario de la Polica Metropolitana (IUPM), nica reconocida como institucin de educacin superior y tiene la capacidad legal de otorgar ttulos y grados. Este instituto ha desarrollado adems convenios con distintas gobernaciones para instalar Coordinaciones de extensin del IUPM, que funcionan en las sedes de los cuerpos policiales estadales, bajo la supervisin acadmica de personal designado por el IUPM. b. Dems centros y programas pblicos estatales que podran ser clasificados en el nivel 4 (educacin postsecundaria no superior o terciaria) de la Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin (conocida como CINE 97) de la UNESCO, especficamente en el nivel 4B (programas que no conducen a la educacin superior) y de enseanza profesional o tcnica (Enseanza destinada principalmente a que los participantes adquieran las destrezas y conocimientos prcticos y la comprensin necesaria para que se les pueda emplear en una ocupacin u oficio particular, o en un tipo de ocupacin u oficio). Aunque no se cumpla en la mayora de los casos la condicin de que una vez terminados con xito estos programas, las autoridades competentes (Ministerio de Educacin, asociaciones de empleadores, etc.) otorguen al participante la correspondiente calificacin profesional para el mercado de trabajo, esta s goza de reconocimiento por los empleadores (cuerpos de polica) individualmente considerados. Otro criterio considerado en la clasificacin es el mbito de gobierno (nacional, estadal, municipal o mancomunado) del cual depende el centro o programa,
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independientemente de su mbito de accin. Tambin se identifican organizaciones de carcter privado dedicadas a la formacin policial. La variabilidad que se presenta en la concepcin, programacin y ejecucin de cada uno de los centros formativos segn tipo, y de los programas que acompaan cada una de las iniciativas es significativa, lo cual impacta directamente en el currculo, densidad curricular y tiempo de preparacin previsto para formar de manera idnea a un funcionario policial de acuerdo con los criterios de cada agencia de seguridad. Respecto al tiempo de formacin de los agentes, la diversidad tambin es notoria, dndose el caso de perodos de formacin de apenas 3 meses y otros mucho ms prolongados. Aquellos organismos que enviaron las materias que forman parte de su pnsum de estudio, permitieron conocer que el proceso formativo se apoya casi en su totalidad en el trabajo policial intrnseco, ya que la mayora de las materias se vinculan con entrenamiento sobre procedimientos policiales, armamento y tiro, patrullaje, educacin fsica, prevencin policial, inteligencia policial. Menos materias y horas de trabajo se observan en las reas de proteccin y promocin de derechos ciudadanos y tica policial. En suma, existe una enorme variabilidad en la formacin de cada uno de los miembros de los cuerpos policiales, lo cual es claro que genera modelos de comportamiento diferentes en quienes, segn y como se evidenci anteriormente, cumplen en esencia las mismas funciones. Sin embargo, y pese a las diferencias advertidas, es posible identificar y agrupar descriptiva y analticamente ciertas reas o componentes que renen determinadas unidades curriculares, conforme a los temas o contenidos tratados, el conjunto de temas que en trminos generales- son abordados en los procesos de formacin de los funcionarios policiales. As se reconoce la presencia de los siguientes componentes: 1.Componente general; formacin bsica general, formacin general o formacin complementaria. Agrupa temas como el rgimen o la imagen institucional, lenguaje y comunicacin (ortografa y redaccin), comunicacin interpersonal, relaciones pblicas,
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historia y geografa, ctedra bolivariana, informtica, matemtica, estadstica y turismo. A veces se incluyen en esta rea la educacin fsica y el deporte e, incluso, los derechos humanos. 2.Componente especficamente policial; formacin tcnico-policial o profesionalpolicial. Agrupa temas vinculados con tcnicas y procedimientos policiales, documentacin policial, prevencin del delito, orden pblico, patrullaje, comunicaciones policiales, explosivos o drogas. Suele incluirse dentro de este componente la tica policial. 3.Componente jurdico; incluye temas de derecho constitucional, legislacin penal y administrativa, leyes especiales y aspectos de formacin en derechos humanos marcados por un carcter muy general. 4.Componente de entrenamiento, donde se incluyen unidades curriculares referidas a actividades fsicas. Aqu o en el componente policial especfico se ubican las unidades curriculares sobre armamento y tiro. Por otro lado, se incluyen: defensa personal y orden cerrado, pudiendo incluirse tambin educacin fsica y deporte. Ms all del nmero de unidades curriculares que simultneamente se cursan, hay que apuntar la fragmentacin interior de stas, expresada en la sobreabundancia de temas, el nfasis en el aprendizaje instrumental, la desarticulacin entre contenidos, una deficitaria relacin y vinculacin real entre teora y prctica (muchos aspectos tericos no encuentran asidero en componentes prcticos, as como muchas actividades operativas y puntuales se encuentran desprovistas de cualquier tipo de ordenacin racional terico y jurdica) lo que suele traducirse en la preeminencia de conocimiento declarativo, aprendizajes descontextualizados racionalmente aceptados sin interiorizacin y expresin en el comportamiento cotidiano de los funcionarios y funcionarias, es decir, con escaso o nulo impacto en las dimensiones de valores y comportamientos aceptados y practicados (Gonzlez, H. y S. El Achkar, ob. cit.).
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Se destaca el carcter excesivamente generalista de la currcula, as como la fuerte impronta militar, la falta de desarrollo de habilidades vinculadas con el nuevo perfil policial (por ejemplo la relacin con la comunidad est deficitariamente incorporada, y cuando es considerada, se limita a reconocer en sta nicamente su carcter de informante, no como actor en la co-produccin de la seguridad29), la insuficiencia de las horas de formacin, en especial en materias sensibles, la falta de operacionalizacin de contenidos y resultados esperados, la falta de equipamiento de las escuelas y el inadecuado perfil de los instructores. Decisiones como la adoptada por PM, de darle estatus universitario a la formacin de sus oficiales, parece responder ms a razones de prestigio y deseabilidad social que a motivos prcticos (Rico, Piris y Salas, 1991). Tambin se observa poco peso en asignaturas relacionadas con la investigacin penal y criminalstica. Aun cuando los cuerpos policiales uniformados tienen carcter de polica preventiva y administrativa, la tendencia a mayor participacin de estos en funciones de investigacin, y el impacto de la resolucin policial de delitos en la seguridad ciudadana, es preocupante la poca atencin prestada a este tipo de materias. Finalmente, habra que destacar el dficit de propuestas curriculares que transversalicen temas cruciales para cuerpos policiales democrticos como el de los derechos humanos, prevencin de la violencia, criminalidad y delincuencia, as como lo relacionado con la incorporacin y participacin de las comunidades. Este predominio de formacin en las materias que se agrupan en el componente especficamente policial se corresponde con esquemas en los que resalta el paradigma del orden pblico, centrando las actividades policiales en el mantenimiento del estatus quo, procurando la seguridad del Estado y no para la ciudadana, como se reconoce en el paradigma de la seguridad ciudadana. En cuanto a los cursos de actualizacin profesional que realizan funcionarios activos, tienden a revalorizar el componente jurdico: ms de la mitad de la oferta durante
29 Los procesos de formacin policial se han visto impregnados en los ltimos aos por el creciente reconocimiento de las posibilidades y bondades del esquema de la polica comunitaria y de la polica de proximidad. Sin embargo, a efectos de incorporacin transversal de los principios que rigen tal perspectiva, se observa que se recurre a algunos de sus planteamiento de manera netamente discursiva, por lo que an cuando en el mbito del reconocimiento racional puedan ser incorporados, la propuesta no se traduce en la prctica, con casos en los que la falta de claridad han redundado en una especie de hbrido de polica comunitaria que tiende a desvirtuar y socavar parte importante de sus bases.
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2005 y 2006 (53% de los talleres y cursos de actualizacin) versaron sobre derecho procesal (15,64%), derechos humanos (14,13%), derecho constitucional (11,61%) y uso y manejo de armas de fuego (11,61%). Cuadro N 32 Actualizacin de la formacin profesional de los funcionarios
Estadales Nmero de Cursos Sin especificar rango rea temtica Subalternos Subalternos Municipales Sin especificar rango Subalternos Totales Sin especificar rango 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 115 115
Oficiales
Oficiales
DDHH Derecho constitucional Uso y manejo de armas de fuego Participacin comunitaria Perfil de carrera policial Gerencia policial Documentacin Policial (Sustanciacin) Uso progresivo de la fuerza Tcnicas de registro de morada Derecho procesal penal Cursos de oficiales Otro, especifique TOTAL
309 254 254 189 79 78 250 91 57 342 47 237 2.187
4.546 7.853 6.403 1.160 910 415 7.604 2.391 1.308 9.677 9 3.333 45.609
641 318 522 186 177 408 381 297 193 377 14 172 3.686
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 115 115
1.428 753 1.642 730 391 241 761 741 823 1.115 17 655 9.297
414 186 409 302 116 133 295 255 184 224 45 685 3.248
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
5.974 8.606 8.045 1.890 1.301 656 8.365 3.132 2.131 10.792 26 3.988 54.906
1.055 504 931 488 293 541 676 552 377 601 59 857 6.934
Finalmente, al comparar en funcin de las dos grandes dimensiones de anlisis propuestas para este diagnstico se observa que la formacin de los funcionarios policiales se encuentra dirigida principalmente a incidir en la dimensin operativa, desatendiendo la dimensin que se vincula con la consolidacin democrtica. Cabe destacar que ambas dimensiones se encuentran estrechamente vinculadas, por lo que los alcances y logros en materia de eficacia y eficiencia sern a todas luces limitados si no existe una formacin para la democracia que gue la accin
Oficiales
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y consolide conceptos y nociones perfectamente aceptados quiz desde una perspectiva cognitiva, pero que no se traducen en valores consolidados como institucin y comportamientos efectivos en la cotidianidad.
Salarios y beneficios
En cuanto al salario y los beneficios laborales los datos proporcionados y disponibles son limitados, observndose cierta resistencia a facilitar informacin. El salario mnimo actual en Venezuela asciende a los quinientos doce mil trescientos veinticinco Bolvares (512.325 Bs.)30. Sobre esta base se establecen comparaciones que permiten ubicar la situacin salarial de los policas en el contexto nacional. Trabajando con promedios se observa que, el ingreso mensual de los funcionarios en su conjunto sin distincin de rango arroja, tanto para los cuerpos estadales como municipales, supera el monto del mnimo estipulado nacionalmente. Sin embargo, al considerar la situacin salarial de acuerdo al rango, el promedio de los salarios entre los rangos ms bajos apenas supera, en algunos casos iguala y en tantos otros resulta inferior al salario mnimo. El promedio de los rangos ms altos alcanza 1.590.022 Bs. Cuadro N 33 Salario mensual promedio de los funcionarios policiales, mnimo, mximo y diferencias entre ellos
Jurisdiccin Promedio de las medianas de salarios de todos los rangos 891.535 809.205 826.621 Promedio de salarios entre los rangos ms bajos 508.060 486.633 491.165 Promedio de salarios entre los rangos ms altos 1.728.631 1.552.834 1.590.022 Tasa de inclusin entre promedios (ms bajo en ms alto) 3,40 x 3,19 x 3,24 x
Estadal Municipal TOTAL
30 Salario mnimo oficial segn Decreto N 4.446 del 25 de abril de 2005 en Gaceta Oficial N 38.426 del 28 de abril de 2006. Esta cifra equivale a 238,29 dlares al cambio oficial de 2.150 Bolvares por dlar.
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Junto a los bajos salarios de los agentes subalternos, son notorias las diferencias de ingreso entre estos y los rangos superiores. Para el total de las policas, el salario de quienes ms ganan representa 3,24 veces ms que el salario promedio de los agentes de base. Esta diferencia es mayor en las policas estadales (3,40 veces superior los ingresos de oficiales superiores a los de rangos inferiores). Si consideramos distintos cuerpos policiales, las diferencias de ingreso entre agentes con rangos y funciones similares tambin son abismales. Los bajos salarios y las desigualdades en los ingresos contribuyen a hacer poco atractiva la carrera policial y llevar a la falta de compromiso y satisfaccin laboral, lo que puede asociarse con bajo nivel de desempeo y prcticas deshonestas. Al mismo tiempo, por las caractersticas propias de la funcin policial, particularmente para quienes se encuentran realizando funciones operativas, debe realizarse una revisin de los beneficios y proteccin laboral que son genuinamente ofrecidos. Respecto a la situacin de la seguridad social de los funcionarios policiales, el estudio adelantado por la Conarepol concluye que: la falta de control social y jurisdiccional permiti que la seguridad social de los cuerpos policiales fuera regulada por leyes estadales, reglamentos y ordenanzas, lo cual es inconstitucional. Adems, esa situacin lleva a disparidades evidentes en cuanto a los requisitos y cuanta de las jubilaciones y pensiones, e incluso de diferencias en la atencin mdica, por cuanto depende del tipo y calidad de los seguros de HCM que contraten a tales efectos. (Cubas, 2006). Algunos cuerpos de seguridad disponen de un rgimen contributivo de seguridad social, mientras que otros no. Los que trabajan bajo el esquema contributivo destinan desde el 1% hasta aproximadamente el 5% del salario del funcionario a ste. Finalmente, respecto a la cuanta de las pensiones, la variabilidad se torna ms que evidente. En primer lugar, la normativa por la que se rigen las agencias contempla en algunos casos la posibilidad de realizar ajustes, mientras que otros se encuentran desprovistos de esta posibilidad. El monto total de la pensin que recibirn
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vara, y an cuando comparten el criterio de la edad para establecer diferencias en la cuanta final, no existe una tabla general o regla compartida para todas las organizaciones. As, mientras en algunas instituciones se considera que con un retiro a partir de 30 aos de servicio el funcionario tiene derecho a una pensin equivalente al 100% de su ltimo salario, en otras organizaciones el nmero de aos de dedicacin desciende hasta los 25. La disparidad tambin se observa en el monto fijado para la pensin, que en trminos generales oscila entre el 50 y el 100% del ltimo sueldo disfrutado por el funcionario. Cabe destacar que algunas instituciones dejan un vaco importante en la materia al no precisar otra serie de criterios que influyen en que los funcionarios finalmente obtengan pensiones que varen entre el 50 y 90% de su ltimo ingreso.
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BIBLIOGRAFA.
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31 En los Informes Anuales de Provea, se consultaron los captulos referidos al Derecho a la vida, Derecho a la integridad personal, Derecho a libertad personal y Derecho a la seguridad ciudadana.
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ANEXOS
Anexo 1: Encuesta para la Caracterizacin de las Policas en Venezuela
La Encuesta de Caracterizacin de las Policas en Venezuela forma parte del proceso de diagnstico que adelanta la Comisin Nacional para la Reforma Policial, su objetivo es proveer la informacin necesaria para censar los recursos e inventariar las capacidades de las agencias policiales del pas. Todos los datos requeridos en la encuesta sern manejados bajo estricta confidencialidad y sern empleados como insumo para la construccin de un modelo policial adecuado a las condiciones de la sociedad venezolana actual. En este sentido, agradecemos su colaboracin y apoyo para lograrlo. Muchas Gracias. I. Identificacin del Organismo Policial 1. Nombre del organismo policial: 2. Direccin: 3. Informacin de contacto: Telfonos: Fax: Pgina Web: Correo electrnico: 4. rea jurisdiccional a la que pertenece el organismo policial (marque con una x la opcin correspondiente): Nacional Estadal Municipal 5. Indique el nombre del instrumento legal mediante el cual se cre originalmente el organismo policial: 6. Fecha en que entr en vigencia el instrumento legal de creacin original del organismo policial (Seale el nmero de la Gaceta Oficial):
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7. Definicin institucional del organismo policial segn normativa de creacin (marque con una x la opcin correspondiente): Instituto autnomo Otro, especifique: 8. Al instrumento legal de creacin del organismo policial se le han realizado reformas?: No Si, (coloque en el siguiente cuadro la informacin correspondiente a las reformas realizadas)
Reforma realizada Fecha en la que entr en vigencia la reforma (Seale el nmero de la Gaceta Oficial)*
* Incorpore los instrumentos legales que reflejan las reformas realizadas. 9. Nombre completo del(a) Director(a) actual del organismo policial: 10. Fecha de nombramiento: 11. Cules son las funciones que cumple este cuerpo policial? Marque con X la(s) opcin(es) correspondiente(s): Administrativa Preventiva Investigacin II. Estructura organizativa de la institucin policial 12. Anexe el organigrama de la Institucin Policial. 13. La Institucin cuenta con Manual de Organizacin? Si (en caso de responder esta opcin, anexe el Manual de Organizacin) No
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14. La Institucin Policial cuenta con Manual de Procedimientos? Si (en caso de responder esta opcin, anexe el Manual de Procedimientos) No 15. En el siguiente cuadro complete la informacin referente a descripcin de rangos existentes en el organismo policial, en orden de mayor a menor, en atencin a sueldos y beneficios laborales:
Especifique si el rango corresponde al nivel de Oficial o de Funcionario Subalterno
Rango
Sueldo mensual (Monto en Bs.)
Cesta ticket y similares (Monto en Bs.)
Cobertura HCM (Monto en Bs.)
Meses de vacaciones (N de meses o das)
Otros beneficios
16. En el siguiente cuadro complete la informacin referente al nmero de plazas con las que cuenta el organismo a lo interno de su estructura y la situacin real en las que se encuentran, segn rango:
Rangos Total de plazas con las que cuenta el organismo Plazas ocupadas Plazas desocupadas
17. Complete en el siguiente cuadro cuales son los departamentos operativos, brigadas o unidades especiales con los que cuenta el organismo policial, describa sus funciones y coloque la cantidad de funcionarios adscritos a cada brigada segn su gnero.
Nombre del Departamento, Brigadas o Unidades Especiales Funciones N de funcionarios/as adscritos/as Masculino Femenino
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18. En el siguiente cuadro complete la informacin referente a la partida presupuestaria con la que cont el organismo policial para el ao 2005, precise las fuentes de financiamiento de las cuales depende la institucin y la distribucin de su presupuesto (Las categoras que a continuacin se presentan son referenciales, vace la informacin slo en las casillas que le son de utilidad y agregue tantas categoras como le sea necesario). Anexe al instrumento los proyectos de presupuesto y la ejecucin para los aos 2003- 2005:
Fuente de financiamiento Partida general Personal Gastos administrativos Equipamiento Infraestructura Otros (especifique) Situado constitucional Por ente de adscripcin FIDESLAEE Proyectos especiales Otros, especifique
19. Complete la informacin referente a caractersticas de los funcionarios policiales que integran el organismo (El nombre y apellido, cdula de identidad, credencial, unidad de adscripcin y centro de formacin del que egresaron, ser clasificada como informacin referencial y manejada bajo estricta confidencialidad).
Fecha de egreso del organismo Nivel de estudio (2) Fecha de ingreso al organismo Nmero de credencial o chapa Nmero de hijos
(1) Considere las siguientes categoras para Estado Civil: casado, soltero, separado, divorciado, viudo o en situacin de concubinato. (2) Considere las siguientes categoras para Nivel de Estudio: Primaria Completa, Primaria Incompleta, Media Completa, Media Incompleta, Tcnico Superior Universitario Completo, Tcnico Superior Universitaria Incompleto, Universitaria Completa,
Motivo de baja
Estado civil (1)
Misin donde estudia
Centro de formacin de donde egres
Status actual
Fecha de nacimiento
Cdula de identidad
Apellidos
Nombres
Gnero
Rango
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Universitaria Incompleta, Postgrado Completo, Postgrado Incompleto, INCE o similares, Misiones Educativas (sealar el nombre de la Misin en la que est inscrito). 20. Complete la informacin solicitada segn modelo presentado en el siguiente cuadro, referente al nmero de funcionarios que integran el organismo segn su estatus actual.
Activos En funciones Vacaciones Comisin de servicio Destacados en alguna institucin pblica Otros, especifique Nmero de funcionarios Suspendidos Incapacitados por accidentes laborales Incapacitados por enfermedades laborales Reposo indefinido Otros, especifique: Inactivos Nmero de funcionarios
III. Actividad policial 21. A continuacin coloque la informacin referente al nmero total de funcionarios que integran la institucin por ao, desde el ao 2000 hasta el primer trimestre de 2006, identifique tambin cuntos se desenvuelven en labores operativas y cuntos en labores administrativas.
Funcionarios destinados a labores operativas F. Subalternos Oficiales Funcionarios destinados a labores administrativas F. Subalternos Oficiales Otro (Seale el tipo de actividad) F. Subalternos Oficiales
Ao/ perodo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Primer trimestre de 2006
Total de funcionarios
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22. De acuerdo con las labores operativas de carcter regular llevadas a cabo en las ltimas 24 horas por la institucin, seale el nmero de funcionarios asignados a cada una de ellas segn turno (agregue categoras a la tabla de ser necesario, segn las actividades propias del organismo).
Actividad Custodia de edificios y dependencias pblicas Custodia de valores Escolta de autoridades Ordenanzas (p.e. servicio de mensajera) Servicios generales (logstica, parque de armas, mantenimiento, etc.) Vigilancia a embajadas y consulados Polica escolar Polica canina Control vial y polica de transito Polica montada Polica de contacto o comunitaria Patrullaje vehicular Patrullaje motorizado Inteligencia policial Labores sociales Otra (especifique): Nmero de funcionarios Tipo de turno (Diurno o Nocturno)
23. De acuerdo a las labores operativas de carcter circunstancial llevadas a cabo en la ltima semana por la institucin, seale la cantidad de actividades registradas segn da (agregue categoras a la tabla de ser necesario, segn las actividades propias del organismo). Anexe las rdenes del da de la ltima semana.
Actividad Operativos Puntos de control mvil Atencin a llamadas de emergencia Seguridad en eventos pblicos Otra (especifique): Lunes Martes Mircoles Jueves Viernes Sbado Domingo
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24. Complete en el siguiente cuadro la informacin referente a las acciones de coordinacin y planificacin que lleva a cabo la institucin policial con otros cuerpos policiales y/o componentes de la Fuerza Armada Nacional, sealando la cantidad de actividades coordinadas en el ltimo mes.
Escriba en esta columna el nombre completo de las agencias con las cuales se rene (*)
Reuniones
Planes Conjuntos
Comandos Unificados
Grupos de Tarea
Intercambio de informacin
Operativos Conjuntos
Coordinacin de Emergencia
Otra actividad (seala cul)
(*) CICPC, Polica del Estado, Polica Municipal, Guardia Nacional (sealar nmero de destacamento/Core), Bomberos, servicio de emergencia (sealar nombre completo).
25. Complete en el siguiente cuadro la informacin referente a las acciones de coordinacin y planificacin que lleva a cabo el cuerpo policial con instituciones pblicas y comunidades organizadas, sealando la cantidad de actividades coordinadas en el ltimo mes.
Escriba en esta columna el nombre completo de las instituciones y comunidades con las cuales coordina Actividades preventivas (p.e. charlas, talleres) Operativos Sociales (p.e. de salud, actividades culturales, cedulacin, entre otros) Intercambio de informacin
Coordinacin de Emergencia
Otra actividad (seala cul)
26. Complete en el siguiente cuadro los programas y proyectos policiales desarrollados por el organismo policial, para el perodo 2000-2005.
Tipo de Programa Nombre del programa Fecha de inicio Fecha de culminacin Objetivos Localidad donde se aplica
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27. Complete en el siguiente cuadro el nmero de enfrentamientos con civiles registrado, por ao y resultados de los enfrentamientos.
Categoras Enfrentamientos Policas Civiles Fallecidos Lesionados Fallecidos Lesionados 2000 2001 2002 2003 2004 2005
28. En el siguiente cuadro seale el nmero de detenciones efectuadas durante los aos 2000-2005, segn motivo. Agregue aquellas causales que apliquen en su Institucin y que no se han considerado en este formato.
Total de detenciones Situaciones de orden publico y control de manifestaciones colectivas Resistencia a la autoridad Delitos contemplados en la LOPNA Violencia contra la mujer y la familia Delitos contemplados en las leyes penales Otro, especifique 2000 2001 2002 2003 2004 2005
29. Seale en el siguiente cuadro las estadsticas policiales manejadas por la institucin, as como la unidad de medida que emplean para registrarla.
Estadsticas N Circuitos de Patrullaje por Da N Circuitos de Patrullaje por Noche Tiempo de respuesta efectiva a llamados de la ciudadana N Aprehensiones (cualquier tipo) N Decomisos (todo tipo) N Casos resueltos por la Polica Estatal (cualquiera de sus unidades, divisiones o brigadas) N Casos remitidos a Fiscala Otros renglones a considerar, especifique Si/No Unidad de Medida
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30. Anexe a esta encuesta aquellos registros, documentos o memoria y cuenta que reflejen las estadsticas de desempeo policial para el ao 2005. IV. Formacin de los funcionarios policiales 31. Seleccione dentro del siguiente listado los criterios de seleccin que considera el organismo en la escogencia de nuevos aspirantes; ordene segn nivel de importancia para el organismo (donde 1 es el ms importante y 8 el menos importante). __ Grado mnimo de instruccin del o la aspirante, indique cul: __ Edad del o la aspirante, indique cul __ Gnero del o la aspirante. __ Haber pertenecido a alguna otra institucin policial o cuerpo de seguridad del Estado. __ Promedio de notas obtenido en su formacin hasta el momento, indique cul: __ Condiciones o aptitud fsica, indique cules: __ Otro, especifique: 32. Seleccione del siguiente listado los mecanismos de seleccin que considera el organismo a la hora de escoger nuevos aspirantes; ordene segn nivel de importancia para el organismo (donde 1 es el ms importante y 6 el menos importante). ___ Prueba de aptitud administrada por la propia institucin ___ Pruebas psicolgicas, especifique: ___ Pruebas psiquitricas, especifique: ___ Exmenes mdicos, especifique: ___ Pruebas antidoping. ___ Pruebas de destreza fsica, indique cules: ___ Chequeo de antecedentes policiales y/o penales. ___ Aprobacin de la comunidad de origen del o la aspirante. ___ El Director o funcionario encargado aprueba el ingreso o no. ___ Otro, especifique: 33. Existe un centro de formacin policial (academia, escuela o instituto) dependiente de la Institucin: No (pasar a la pregunta 36) Si, nombre: ao de fundacin:
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34. Complete en el siguiente cuadro el nmero de funcionarios formados en el centro de formacin policial dependiente del organismo durante los aos 2000-2005.
Rango Funcionarios Subalternos Oficiales 2000 2001 2002 2003 2004 2005
35. A cules centros de formacin (academia, escuela o instituto) se recurre cuando se requiere la formacin de nuevos funcionarios? Especifique nombre y ubicacin. 36. En el siguiente cuadro complete la informacin referente al nmero de funcionarios segn el centro de formacin del que egresan, segn rango y gnero:
Centros 1. Escuelas Regionales de Polica 2. IUPM sede central 3. IUPM coordinacin regional 4. IUPOLC 5. Academia u otro centro de formacin dependiente del estado (Gobernacin) 6. Academia u otro centro de formacin dependiente del municipio (Alcalda) 7. Otras, especifique F. Subalternos F M F Oficiales M
Si seal la(s) opcin(es) 5, 6 o 7 indique el nombre de la Institucin, ubicacin y si es de carcter pblico o privado: 37. Complete en el siguiente cuadro la cantidad de cursos y talleres de capacitacin, re-entrenamiento y de actualizacin profesional dictados durante el ao 2005, segn rea temtica, el nmero de funcionarios que participaron en ellos, de acuerdo a rango y gnero:
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Nmero de Funcionarios que participaron rea DDHH Derecho Constitucional Uso y manejo de Armas de Fuego Participacin Comunitaria Perfil de Carrera Policial Gerencia Policial Documentacin Policial (Sustanciacin) Uso Progresivo de la Fuerza Tcnicas de Registro de Morada Derecho Procesal Penal Cursos de Oficiales Otro, especifique N de cursos Funcionarios subalternos M F M Oficiales F
38. Nmero de funcionarios que en la actualidad cursan estudios de pregrado, nivelacin, profesionalizacin o especializacin, segn rango:
Estudios Estudios de TSU Estudios de Licenciatura Estudios de Postgrado Cursos dictados en la institucin Cursos dictados en otro lugar del pas Cursos dictados en el exterior Doctorado Otros Funcionarios subalternos Oficiales
V. Carrera policial 39. Presente un listado de Complete en el siguiente cuadro el nmero de funcionarios segn aos de servicio en la carrera policial, de acuerdo a rango y gnero (tomando en cuenta toda la carrera, independientemente de que la haya ejercido en diferentes organismos)
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Aos de servicios Aos de servicio Funcionarios subalternos M F M Oficiales F Total
40. En su institucin est contemplada la posibilidad que cualquier funcionario subalterno pueda optar al rango de oficial? Si (pase al apartado a) No (pase al apartado b) a.- Seale los procedimientos y requisitos que permitan a un funcionario subalterno optar al rango de oficial. b.- Seale las razones que NO permiten que un funcionario subalterno opte al cargo de oficial. (Se agradece ser lo ms especfico posible, no escriba que cumpla los mritos sino cules son los mritos necesarios) 41. En el siguiente cuadro complete la informacin referente al nmero de funcionarios policiales ascendidos en el ltimo ao (2005)
Rango inicial Rango al que ascendi Nmero de funcionarios
42. Cules son los requisitos que deben cumplir los funcionarios policiales (segn orden de prioridad) para optar como candidatos al proceso anual de ascenso? 43. En esta institucin, actualmente aceptan el ingreso de funcionarios policiales que hayan pertenecido a otros cuerpos de seguridad del Estado? Si No (pasar a la pregunta N 46) 44. El ingreso de funcionarios que provienen de otros cuerpos de seguridad requiere (Marque con x una o varias opciones)
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Un periodo de formacin en academias policiales Su participacin en cursos de formacin policial (breves cursos introductorios) Cumplir con el perfil de seleccin (No requiere ninguna formacin) Otro, especifique: 45. Complete en el siguiente cuadro el nmero de funcionarios que han pertenecido a algn otro cuerpo de seguridad del Estado o a servicios privados de seguridad, previo al ingreso a esta institucin.
Cuerpo de seguridad CICPC Fuerza Armada Nacional: Guardia Nacional Ejrcito Marina Aviacin Polica del Estado Polica Metropolitana Polica Municipal Servicio privado de seguridad Otro (seale cual) N de funcionarios
VI. Rgimen disciplinario 46. Este organismo policial cuenta con un departamento de inspectora general o asuntos internos? Si No 47. Complete en el siguiente cuadro el nmero de funcionarios subalternos, oficiales y civiles asignados a este departamento, segn gnero:
N de funcionarios subalternos M F M N de oficiales F N de Civiles (No policial) M F
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48. Dentro del organismo policial qu departamento se encarga de aplicar las sanciones disciplinarias? Marque con x la(s) opcin(es) correspondiente(s): Asuntos Internos o Inspectora Recursos Humanos El superior inmediato Otro, especifique: 49. Cul(es) instrumento(s) legal(es) o reglamento(s) interno(s) de procedimiento administrativo rigen en su institucin? 50. En la institucin policial Cules casos ameritan la elaboracin de informes o apertura de investigaciones?
Casos Herido(s) en enfrentamiento Muerto(s) en enfrentamiento Operativos realizados Balas disparadas Desenfundar arma Denuncias annimas sobre abuso o irregularidades Otro (seale cul): Elaboracin de Informes (Si o NO) Apertura de investigaciones (Si o NO)
51. a) Complete en el siguiente cuadro el nmero de funcionarios/as con averiguaciones administrativas abiertas en los aos 2000-2005, segn rango:
Rango 2000 2001 2002 2003 2004 2005
b) Complete en el siguiente cuadro el nmero de funcionarios/as con averiguaciones administrativas cerradas en los aos 2000-2005, segn rango:
Rango 2000 2001 2002 2003 2004 2005
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c) Complete en el siguiente cuadro el nmero de funcionarios/as con averiguaciones penales abiertas en los aos 2000-2005, segn rango:
Rango 2000 2001 2002 2003 2004 2005
d) Complete en el siguiente cuadro el nmero de funcionarios/as con averiguaciones penales cerradas en los aos 2000-2005, segn rango:
Rango 2000 2001 2002 2003 2004 2005
52. Para el momento actual cules y sobre cuntos funcionarios investigados (subalternos y oficiales) se han aplicado las siguientes medidas? Seale la respuesta de acuerdo al tipo rango que ostentan.
Funcionarios Investigados F. Subalternos Oficiales
Medida Separacin de cargo Arresto Cambio de actividad o zona Retiro de actividades operativas Otra (indique cul):
Si/No
VII. Infraestructura y equipamiento 53. Indique el nmero de inmuebles que posee el organismo segn la condicin de tenencia (Marque con x la(s) opcin(es) que correspondan): Propios, cuntos: Alquilados, cuntos: Con otra tenencia, cuntos: Compartidos con otra institucin del Estado, cuntos:
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54. Seale la cantidad de sedes con las que cuenta la institucin en la jurisdiccin que le corresponde, as como el estado de las mismas (operativas o no operativas)
Tipo de sede Comisara Subcomisara Precinto (cuando no es territorial) Mdulos Unidades de control mvil (autobuses) Otra (especifique): Cantidad Total Operativas No Operativas
55. Complete en el siguiente cuadro la informacin referida a la cantidad de sedes que cuentan con los recursos que se sealan.
Unidades de control mvil (seale el nmero de unidades mviles que cuentan con el recurso)
Recursos
Sede Central (seale si Tiene o No tiene)
Comisaras (seale el nmero de comisaras que cuentan con el recurso)
Mdulos (seale el nmero de mdulos que cuentan con el recurso)
Otro tipo de sede (seale el nmero de este tipo de sede que cuenta con el recurso)
Servicio de Electricidad Servicio de Agua Servicio Telefnico Fax Computadora Conexin a Internet Salas de recepcin de denuncias (que garantice la privacidad del denunciante) Bao operativos Comedor reas fsicas de detencin preventiva operativas (1) Hombres Mujeres Hombres Mujeres
reas de contencin preventiva para Adolescentes Transgresores
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Software Estadsticos(2) Recursos y Equipos para la recopilacin y procesa-miento de datos Laboratorios de Informtica y/o Telemtica Otros recursos, seale cules y la cantidad
(1) No se contabilizar aqullas reas que estn en construccin o no apertura. (2) En caso de sealar Software Estadsticos, indique el nombre de los que emplean: 56. Situacin de las armas de fuego:
Tipo de armas Pistolas Revlveres Escopetas Subametralladoras Fusiles Otras, especifique N de armas operativas N de armas no operativas N de armas en averiguacin N de armas declaradas N de armas declaradas extraviadas robadas
57. Seale el nmero promedio anual de municiones disparadas por funcionario, segn: - Prcticas: - Actividades operativas: 58. Complete en el siguiente cuadro la informacin referida a los equipos de los funcionarios.
Seale S o No Todo funcionario cuenta con arma de reglamento, chaleco y radio transmisor en sus actividades diarias? Un funcionario puede llevar consigo su arma de reglamento aunque no se encuentre cumpliendo guardia? La Institucin permite que un arma asignada a un funcionario sea usada por otro?
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59. Cul es el tipo de arma de reglamento y tipo de municiones usadas generalmente por los funcionarios en sus actividades?
Oficiales Tipo Calibre Municiones Funcionarios subalternos
60. Complete en el siguiente cuadro el equipo especial de proteccin personal de los funcionarios con el que cuenta el organismo y su ao de adquisicin:
Equipos Cascos Escudos Chalecos Esposas Radios Otro, especifique / Bastn de mando N de equipos Ao de adquisicin
61. Indique el nmero de armas incapacitantes no letales disponibles en la institucin: - Bastones: - Pepper spray: - Otro, especifique: 62. Complete en el siguiente cuadro el nmero de unidades con las que cuenta el organismo, segn actividad:
Unidades/ actividad Unidades de patrullaje urbano Unidades de patrullaje rural Unidades motorizadas Unidades para operaciones de control de multitudes Unidades para el recorrido de zonas urbansticas (patines, monopatines, etc.) Nmero total Operativas No operativas
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63. En el siguiente cuadro complete el nmero de unidades de patrullaje disponibles, estado en el que se encuentran y equipamiento incorporado.
Cantidad de unidades en reparacin Cantidad de Equipos en las unidades Radios Cocteleras Megfonos Reflectores GPS Equipos de consulta de informacin remota Cmaras de video y fotografa
Tipo de unidad Bicicletas Motos Vehculos Otros
Cantidad de unidades operativas
64. El organismo policial cuenta con equipos antimotines? Marque con una x la opcin correspondiente. Si (si marca esta opcin, complete el siguiente cuadro) No
Equipo Numero de unidades operativas Numero de unidades no operativas
132
Anexo 2: Cuerpos policiales por ao de fundacin

Ao de fundacin S/I S/I Cuerpos policiales # 1 1 1 1954 2 3 4 1957 1962 1965 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1 1 1 1 1 1 1 2 3 1 1 1 2 3 1974 1985 1986 1990 1 1 1 1 1 2 1991 3 4 5 Nombre Polica Regional del Estado Zulia Polica Turstica y Administrativa Jos Rafael Revenga Instituto Neo Espartano de Polica (INEPOL) Instituto Autnomo de Polica del Estado Miranda Direccin General de Polica del Estado Mrida Comandancia General de Polica del Estado Barinas Fuerza Armada Policial del Estado Lara Fuerzas Armadas Policiales Estado Trujillo Direccin General de Polica del Estado Monagas Polica del Estado Carabobo Instituto Autnomo Policial del Estado Cojedes Polica Metropolitana Instituto Autnomo de Polica del Estado Tchira Comandancia General de Polica Estado Portuguesa Instituto Autnomo de Polica del Estado Sucre Instituto Autnomo de Polica del Estado Anzotegui Polica Estadal de Falcn Polica del Estado Gurico Comandancia General de Polica del Estado Delta Amacuro Comandancia de Polica del Estado Bolvar Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua (CSOPA) Comandancia General de Polica Estado Apure Instituto Autnomo Polica del Estado Yaracuy Instituto Autnomo Municipal de Sucre Polica Municipal del Municipio Autnomo Andrs Bello Polica Municipal de Plaza Instituto Autnomo Polica Municipal de Zamora Instituto Autnomo Polica Municipal de Anaco Instituto Autnomo Polica del Municipio Acevedo Estado Zulia Aragua Nueva esparta Miranda Merida Barinas Lara Trujillo Monagas Carabobo Cojedes Distrito capital Tachira Portuguesa Sucre Anzoategui Falcon Guarico Delta amacuro Bolivar Aragua Apure Yaracuy Miranda Miranda Miranda Miranda Anzoategui Miranda Sucre Andrs Bello Plaza Zamora Anaco Acevedo Jos Rafael Revenga Municipio
133
Ao de fundacin
Cuerpos policiales # 1 2 3 4 5 Nombre Polica Municipal del Municipio Pez Polica Municipal de Simn Rodrguez Direccin de Polica Municipal de Paz Castillo Polica Municipal de Carrizal Polica Municipal de la Alcalda del Municipio Autnomo Independencia Polica Estadal de Amazonas. Comandancia General Instituto Autnomo Polica Municipal de Urdaneta Instituto Autnomo de Polica Municipal de Tovar Polica Municipal de Coln Instituto Autnomo de Polica del Municipio Maracaibo Instituto Autnomo Polica Municipal de Baruta Polica Municipal de Caron Instituto Autnomo Polica Municipal de Chacao Instituto Autnomo de Polica Municipal de Brion Instituto Autnomo Polica Municipal de Sotillo Polica Municipal de Urbaneja Instituto Autnomo Polica Municipal Cristbal Rojas Polica Municipal de San Joaqun Polica Municipal Pedro Gual Polica Municipal del Municipio Autnomo Toms Lander Polica Administrativa Alcalda Antoln del Campo Instituto Autnomo Polica de Maturn Instituto Autnomo de Polica Administrativa y del Trnsito Municipal Polica Municipal de Guacara Polica Municipal de San Carlos Direccin de Seguridad Polica Municipal Diego Ibarra Instituto Autnomo Municipal Polica de Valencia Instituto Autnomo de Polica Municipal Lagunillas Instituto Autnomo de Polica Municipal de Mario Instituto Autnomo de Seguridad Ciudadana y Transporte Estado Miranda Anzoategui Miranda Miranda Miranda Amazonas Miranda Aragua Zulia Zulia Miranda Bolivar Miranda Miranda Anzoategui Anzoategui Miranda Carabobo Miranda Miranda Nueva esparta Monagas Guarico Carabobo Cojedes Carabobo Carabobo Zulia Nueva esparta Distrito capital Urdaneta Tovar Coln Maracaibo Baruta Caron Chacao Brin Juan Antonio Sotillo Diego Bautista Urbaneja Cristbal Rojas San Joaqun Pedro Gual Lander Antoln del Campo Maturn Juan Germn Roscio Guacara San Carlos Diego Ibarra Valencia Lagunillas Mario Libertador Municipio Pez Simn Rodrguez Paz Castillo Carrizal Independencia
1992
6 7 8 9 10 11 12 1 2
1993
3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3
1993
1994
4 5 6 7 8
134
Ao de fundacin
Cuerpos policiales # 1 Nombre Instituto Autnomo de Polica Municipal del Municipio Vargas Instituto Municipal de Seguridad Ciudadana de Cabimas Instituto Autnomo Polica Municipal de Iribarren Instituto Autnomo de la Polica del Municipio El Hatillo Instituto Polica Municipal de Barinas Instituto Autnomo de Polica Municipal Fernando de Pealver Instituto Autnomo Polica del Municipio Libertad Instituto Autnomo Polica de Circulacin Vial Municipio Libertador Instituto Autnomo Polica del Municipio San Francisco Polica Municipal del Municipio Francisco Javier Pulgar Instituto Autnomo Municipal Polica San Diego Instituto Autnomo Polica de Seguridad Ciudadana y Vial del Municipio San Cristbal Instituto Autnomo Municipal de Polica del Municipio Falcn Instituto Autnomo Polica Jos Flix Ribas Instituto Autnomo Polica Municipal Los Guayos Instituto Autnomo Polica Municipal Bentez Polica Municipal de Freites Instituto Autnomo de Polica Municipal, Turstica, Vial y Administrativa del Municipio Bocon Instituto Autnomo de Polica Municipal de Miranda Instituto Autnomo Polica Municipal de Crdenas Instituto Autnomo Polica Municipal del Municipio Sucre Instituto Autnomo Polica Municipal de Girardot Instituto Autnomo Polica Municipal del Municipio Valdez Instituto Autnomo de Seguridad Ciudadana y Transporte del Municipio Tucupita Instituto Autnomo Polica Municipal de Guaicaipuro Polica Municipal Rural, Proteccin Civil y Transporte del Municipio Autnomo Casacoima Instituto Autnomo Polica del Municipio Antonio Jos de Sucre Socop Instituto Autnomo de Polica Municipal de Macanao Estado Vargas Zulia Lara Miranda Barinas Anzoategui Anzoategui Merida Zulia Zulia Carabobo Tachira Cojedes Guarico Carabobo Sucre Anzoategui Trujillo Anzoategui Tachira Sucre Aragua Sucre Delta amacuro Miranda Delta amacuro Barinas Nueva esparta Municipio Vargas Cabimas Iribarren El Hatillo Barinas Fernando de Pealver Libertad Libertador San Francisco Francisco Javier Pulgar San Diego San Cristbal Falcn Jos Flix Ribas Los Guayos Bentez Pedro Mara Freites Bocon Francisco de Miranda Crdenas Sucre Girardot Valdez Tucupita Guaicaipuro Casacoima Antonio Jos de Sucre Pennsula de Macanao
1995
2 3 4 5 1 2 3 4
1996
5 6 7 8 9 1
1997
2 3 4
1997
5 6 7 8 1
1998
2 1 2
2000 3 4
135
Ao de fundacin
Cuerpos policiales # 1 2 3 1 2 3 4 Nombre Instituto Autnomo de Polica Municipal Los Salias Instituto Autnomo Polica del Municipio Piar Instituto de Proteccin Ciudadana y Polica Administrativa Municipal de Ocumare de la Costa Instituto Autnomo de Polica del Municipio Buroz Polica Municipal de Pez Instituto Autnomo de Polica y Circulacin del Estado Vargas (IAPCEV) Instituto Autnomo Polica Municipal de San Jos de Guanipa Instituto Autnomo Municipal Polica de Bejuma (IAMPOBE) Instituto Autnomo de Transporte y Circulacin Gral. Jos Francisco Bermdez Instituto de Polica Municipal de Heres Polica del Municipio Piar (Polipiar) Instituto Autnomo Polica Municipal Simn Bolvar Instituto Autnomo Polica Municipal de Sucre Instituto Autnomo Polica Municipal de Machiques Instituto Municipal de la Polica Administrativa Francisco Linares Alcntara Polica Municipal de Naguanagua Instituto Autnomo Polica del Municipio La Caada de Urdaneta Instituto Autnomo de Polica Municipal Santiago Mario Instituto Autnomo de Polica Municipal de Sucre Instituto Autnomo de Polica Municipal del Municipio Bolvar Instituto Autnomo de Polica del Municipio Torbes Organismo Policial de Seguridad del Municipio Federacin Instituto Municipal de Polica (INMUPOL) Polica Municipal de Campo Elas Estado Miranda Monagas Aragua Miranda Apure Vargas Anzoategui Carabobo Sucre Bolivar Bolivar Miranda Trujillo Zulia Aragua Carabobo Zulia Aragua Aragua Sucre Tachira Falcon Cojedes Merida San Jos de Guanipa Bejuma Bermdez Heres Piar Simn Bolvar Sucre Machiques de Perij Francisco Linares Alcntara Naguanagua La Caada de Urdaneta Santiago Mario Sucre Bolvar Torbes Federacin Rmulo Gallegos Campo Elas Municipio Los Salias Piar Ocumare de La Costa de Oro Buroz Pez
2001
2002 5 6 7 8 1 2 2003 3 4 1 2004 2 1 2 3 2005 4 5 6 7
136
Ao de fundacin
Cuerpos policiales # 1 2 Nombre Instituto Autnomo del Municipio Jos Antonio Pez Polica Municipal de Guanta Instituto Autnomo de Polica Municipal de San Rafael de Onoto Polica Municipal Andrs Eloy Blanco Instituto de Polica Turstica Municipal de Arismendi Cuerpo Uniformado de Polica Municipal de Jos Flix Ribas Estado Yaracuy Anzoategui Portuguesa Lara Sucre Aragua Municipio Jos Antonio Pez Guanta San Rafael de Onoto Andrs Eloy Blanco Arismendi Jos Flix Ribas
2006
3 4 5 6
Tamao de la muestra: 117 cuerpos policiales (0 nacionales (0,00%), 24 estadales (20,51%), 93 municipales (79,49%)).
137
Anexo 3: Nmero y porcentaje de cuerpos policiales que son Institutos Autnomos y que no lo son
Institutos Autnomos Cantidad de policas Policas estadales Porcentaje de las estadales Porcentaje del total de policas Policas municipales Total nacional
Otras figuras legales 16 66,67% 13,79% 24 26,09% 20,69% 40
8 33,33% 6,90% 68 73,91% 58,62% 76
Cantidad de policas Porcentaje de las municipales Porcentaje del total de policas
Tamao de la muestra: 116 cuerpos policiales ( 0 nacionales (0,00%), 24 estadales (20,69%), 92 municipales (79,31%) ).
Anexo 4: Nmero de cuerpos policiales, por entidad federal

Policas municipales 1 0 12 1 8 2 3 8 3 2 2 3 2 2 21 2 3 1 6 4 2 1 9 1 99 Porcentaje de municipios con policas 100,00% 0,00% 57,14% 14,29% 44,44% 16,67% 27,27% 57,14% 33,33% 50,00% 8,00% 20,00% 22,22% 8,70% 100,00% 15,38% 27,27% 7,14% 40,00% 13,79% 10,00% 7,14% 42,86% 100,00% 29,55% Total de cuerpos policiales 2 1 13 2 9 3 4 9 4 3 3 4 3 3 22 3 4 2 7 5 3 2 10 2 123
Estado Distrito Capital Amazonas Anzotegui Apure Aragua Barinas Bolvar Carabobo Cojedes Delta Amacuro Falcn Gurico Lara Mrida Miranda Monagas Nueva Esparta Portuguesa Sucre Tchira Trujillo Yaracuy Zulia Vargas Total
Polica estadal 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 24
Total de municipios 1 7 21 7 18 12 11 14 9 4 25 15 9 23 21 13 11 14 15 29 20 14 21 1 335
Tamao de la muestra: 123 cuerpos policiales ( 0 nacionales (0,00%), 24 estadales (19,51%), 99 municipales (80,49%) ).
Anexo 5: Nmero de funcionarios activos/inactivos que integran los cuerpos policiales

Funcionarios activos:
Status En funciones Vacaciones Comisin de servicio Destacado en alguna institucin pblica Otros, especifique TOTAL Nacional Cantidad 0 0 0 0 0 0 Porcentaje 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 48.947 3.619 1.448 1.191 204 55.409 Estadal Cantidad Porcentaje 88,34% 6,53% 2,61% 2,15% 0,37% 84,08% Municipal Cantidad 9.074 639 262 190 329 10.494 Porcentaje 86,47% 6,09% 2,50% 1,81% 3,14% 15,92% 58.021 4.258 1.710 1.381 533 65.903 Total Cantidad Porcentaje 88,04% 6,46% 2,59% 2,10% 0,81% 100,00%
Funcionarios inactivos:
Status Suspendidos Incapacitados por accidentes laborales Incapacitados por enfermedades laborales Reposo indefinido Otros, especifique TOTAL Nacional Cantidad 0 0 0 0 0 0 Porcentaje 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 152 193 410 894 637 2.286 Estadal Cantidad Porcentaje 6,65% 8,44% 17,94% 39,11% 27,87% 87,22% 42 63 41 119 70 335 Municipal Cantidad Porcentaje 12,54% 18,81% 12,24% 35,52% 20,90% 12,78% 194 256 451 1.013 707 2.621 Total Cantidad Porcentaje 7,40% 9,77% 17,21% 38,65% 26,97% 100,00%
Tamao de la muestra: 102 cuerpos policiales (0 nacionales (0,00%), 21 estadales (20,59%), 81 municipales (79,41%) ).
Anexo 6 : Salario mensual promedio de los funcionarios policiales, mnimo, mximo y diferencias entre ellos, segn jurisdiccin
Jurisdiccin Nacional Estadal Municipal TOTAL Promedio de las medianas de salarios de todos los rangos 0 891.535 806.383 824.224 Promedio de salarios entre los rangos ms bajos 0 508.060 486.942 491.367 Promedio de salarios entre los rangos ms altos 0 1.728.631 1.556.997 1.592.958 Tasa de inclusin entre promedios (ms bajo en ms alto) 0,00 x 3,40 x 3,20 x 3,24 x
Tamao de la muestra: 105 cuerpos policiales ( 0 nacionales (0,00%), 22 estadales (20,95%), 83 municipales (79,05%)
Anexo 7: Nmero de cuerpos policiales y tasa de funcionarios por 100.000 habitantes, segn entidad federal
Estado Distrito capital Amazonas Anzoategui Apure Aragua Barinas Bolivar Carabobo Cojedes Delta amacuro Falcon Guarico Lara Merida Miranda Monagas Nueva esparta Portuguesa Sucre Nmero de policas 2 1 13 2 8 3 4 9 4 3 2 4 3 3 21 2 4 1 7 Tipo de policas 1 estadales 1 municipales 1 estadales 0 municipales 1 estadales 12 municipales 1 estadales 1 municipales 1 estadales 7 municipales 1 estadales 2 municipales 1 estadales 3 municipales 1 estadales 8 municipales 1 estadales 3 municipales 1 estadales 2 municipales 1 estadales 1 municipales 1 estadales 3 municipales 1 estadales 2 municipales 1 estadales 2 municipales 1 estadales 20 municipales 1 estadales 1 municipales 1 estadales 3 municipales 1 estadales 0 municipales 1 estadales 6 municipales Total de funcionarios 6.624 453 4.613 1.258 5.399 2.336 2.297 4.805 1.513 605 3.138 1.642 4.717 2.622 8.547 2.884 1.077 3.074 2.888 Poblacin 2.079.596 138.408 1.453.274 462.913 1.641.334 740.440 1.505.448 2.191.483 294.252 149.130 885.374 730.922 1.766.030 827.735 2.812.317 837.379 429.946 856.499 902.703 Tasa por 100.000 habitantes 318,52 327,29 317,42 271,76 328,94 315,49 152,58 219,26 514,19 405,69 354,43 224,65 267,10 316,77 303,92 344,41 250,50 358,90 319,93
Estado Tachir.a Trujillo Yaracuy Zulia Vargas TOTAL
Nmero de policas 5 3 1 9 1 115
Tipo de policas 1 estadales 4 municipales 1 estadales 2 municipales 1 estadales 0 municipales 1 estadales 8 municipales 1 estadales 0 municipales 24 estadales 91 municipales
Total de funcionarios 2.798 1.726 1.759 1.137 1.210 69.122
Poblacin 1.148.326 698.264 585.673 3.553.354 330.578 27.021.378
Tasa por 100.000 habitantes 243,66 247,18 300,34 32,00 366,03 255,80
Tamao de la muestra: 115 cuerpos policiales (0 nacionales (0,00%), 24 estadales (20,87%), 91 municipales (79,13%)

Características de La Policia Venezolana

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ESTUDIOS

CARACTERSTICAS DE LA POLICA VENEZOLANA

ESTUDIOS CARACTERSTICAS DE LA POLICA VENEZOLANA

63 63 66 68 75 77 78 89 90 94 99 106 109 113

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La Conarepol y el diagnstico institucional

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Antecedentes: investigaciones preliminares sobre la polica en Venezuela

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La recoleccin de informacin sobre la polica

12 Ver Anexo N1 Encuesta de Caracterizacin de las policas en Venezuela (Agosto, 2006).

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Limitaciones y alcances del diagnstico

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I. CMO ES LA POLICA VENEZOLANA? ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN

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Cuntos policas hay en Venezuela? Tamao y extensin de la fuerza policial

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Nmero de funcionarios 58.178 10.944 8.215 5.840 32.800 115.977

Porcentaje 50,16% 9,43% 7,08% 5,03% 28,28% 100,00%

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Fuente: Base de datos CONAREPOL, noviembre 2006.

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Cuadro N 2 Tasa de encuadramiento policial segn desarrollo

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19 Fuente: CONAREPOL, noviembre de 2006.

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Fuente: CONAREPOL/ Centro para la Paz y los Derechos Humanos UCV.

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La polica como organizacin

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