Sunteți pe pagina 1din 156

Dana Apostol Tofan

DREPT ADMINISTRATIV
Volumul I

Note de curs

2008

Cuprins
Partea a I-a: Introducere n dreptul administrativ i n tiina administraiei
Capitolul I: Aspecte generale5 1. Noiuni fundamentale pentru dreptul administrativ5 2. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...........................9 Capitolul II: Executivul i administraia public.11 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Relaia executiv administraie public11 Rolul executivului n dreptul public contemporan.13 Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei16 Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei ..17 Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei.18 Definiia i trsturile administraiei publice.20 Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).........................21

Capitolul III: Dreptul aplicabil administraiei publice23 1. Obiectul dreptului administrativ..23 2. Definiia i trsturile dreptului administrativ..25 3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ26 4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ.30 5. Normele de drept administrativ31 6. Raporturile de drept administrativ 34 7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative...............36 8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti. 9. Loc i rol n micarea de idei contemporan...........................................38 10. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).......................42

Partea a II-a: Autoritile administraiei publice


Capitolul I: Teoria general a organizrii administraiei publice..45 1. Noiuni specifice45 2. Sarcinile, competena i capacitatea organelor administraiei publice46 3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...............................48
2

Capitolul II: Preedintele Romniei .50 1. Rolul Preedintelui i implicaiile privind calificarea regimului constituional actual 50 2. Clasificarea atribuiilor Preedintelui Romniei52 3. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare.53 4. Atribuiile Preedintelui Romniei n cadrul puterii executive.59 5. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu justiia i alte autoriti jurisdicionale.62 6. Actele Preedintelui Romniei64 7. Rspunderea Preedintelui Romniei..65 8. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)69 Capitolul III: Guvernul Romniei.71 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Rolul i structura Guvernului.71 Regimul nvestiturii Guvernului74 Durata mandatului i statutul membrilor Guvernului76 Primul-ministru.79 Organizarea i funcionarea Guvernului81 Actele Guvernului. Delegarea legislativ.84 Controlul parlamentar i rspunderea membrilor Guvernului.89 Administraia central de specialitate.94 Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)99

Capitolul IV: Administraia public local101 1. Evoluia legislaiei n domeniu..101 2. Principii contemporane de organizare a administraiei publice locale 102 3. Principiile organizrii administraiei publice locale n Romnia104 4. Constituirea, competena i funcionarea consiliului local.108 5. Actele i rspunderea consiliului local.115 6. Primarul, viceprimarul i administratorul public.119 7. Secretarul unitii administrativ-teritoriale.123 8. Consiliul judeean i preedintele consiliului judeean..........................124 9. Prefectul i subprefectul..............................................127 10. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).130

Partea a III-a: Funcia public i funcionarul public


Capitolul I: Teoria general a funciei publice132 1. Noiuni specifice. Evoluia legislaiei n domeniu .132 2. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice.133 3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)137
3

Capitolul II: Statutul funcionarilor publici138 1. 2. 3. 4. Definirea, selecia, numirea i avansarea funcionarilor publici.138 Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici143 Rspunderea funcionarilor publici.149 Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).154

Bibliografie orientativ.156

Partea a I-a Introducere n dreptul administrativ i n tiina administraiei Capitolul I Aspecte generale
1. Noiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ n studiul Dreptului administrativ, ramur a dreptului public, noiunea de administraie public ocup poziia central. Etimologic, cuvntul administraie provine din limba latin, fiind compus din prepoziia ad, nsemnnd la, ctre i minister, nsemnnd servitor, supus. Prin urmare, la origini, prin aceast noiune s-a avut n vedere o activitate subordonat, la comand, pus n slujba cuiva. Noiunea de administraie public reprezentnd noiunea fundamental pentru Dreptul administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care aceast disciplin opereaz va ncepe firesc cu analiza acesteia. Dac n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr s-a utilizat n principal, noiunea de administraie public, la care s-a revenit dup 1990, n toat perioada postbelic a fost folosit exclusiv noiunea de administraie de stat, consacrat prin Constituiile socialiste i legislaia epocii. Fa de aceast situaie se nate ntrebarea, dac este vorba de noiuni diferite sau de una i aceeai noiune, cu alte cuvinte, dac sintagma administraie de stat este diferit ca neles de sintagma administraie public sau dimpotriv se identific cu cea din urm. Din analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci rezult c spre sfritul secolului XIX i prima parte a secolului XX prin noiunea de administraie public, larg utilizat, se avea n vedere de regul, att activitatea administraiei centrale ct i a administraiei locale, aceasta din urm fiind caracterizat prin autonomie local, rezultat al descentralizrii administrative, principii de baz ale organizrii administraiei publice locale. Noiunea de administraie public acoperea astfel, att activitatea administraiei statale ct i activitatea administraiei locale, sfera administraiei publice fiind mai larg dect a administraiei de stat, prin includerea i a administraiei publice locale. Dimpotriv, n timpul regimului socialist, administraia de stat s-a limitat la activitatea organelor centrale i locale ale administraiei de stat, ntre care exista o strict subordonare. Fr a fi utilizat ca atare, noiunea de administraie public se identifica cu noiunea de administraie de stat, n absena unei administraii specifice autoritilor autonome, alese la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, distinct de administraia de stat sau central. Dup anul 1990, s-a revenit la aceleai principii ale organizrii i funcionrii administraiei publice caracteristice Romniei interbelice, anterioare regimului
5

socialist, inndu-se cont ns de orientarea Europei occidentale n aceast privin, la care n permanen legislaia, jurisprudena i doctrina de la noi se raporteaz. Prin urmare, ntre administraia public i administraia de stat exist un raport de la ntreg la parte, administraia de stat reprezentnd o component a administraiei publice, alturi de administraia local. Astfel, la nivelul colectivitilor locale ntlnim att decizii administrative, avnd un interes exclusiv local (spre ex., construirea unei coli ntr-o comun) ct i atribuii cu caracter statal (spre ex., atribuiile de autoritate tutelar). Analiza noiunii de administraie public presupune i lmurirea celor dou sensuri ale sale. Pe de-o parte, identificm un sens funcional, material atunci cnd folosim noiunea de administraie public cu nelesul de activitate desfurat de anumite structuri administrative. Pe de alt parte, identificm un sens organic atunci cnd folosim aceeai noiune pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cnd ne referim la organele care realizeaz aceast activitate. Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari. Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice. Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod inevitabil, problema organismelor care o nfptuiesc, denumite generic structuri administrative, n legislaie i implicit n doctrin fiind utilizat cnd noiunea de autoritate a administraiei publice, cnd cea de organ al administraiei publice. Din analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm c, spre deosebire de Constituiile socialiste (1948, 1952 i 1965) i legislaia adoptat n baza acestora, unde se ntlnete exclusiv noiunea de organ al administraiei de stat, actuala Constituie utilizeaz cu predilecie noiunea de autoritate a administraiei publice, i n mai mic msur, noiunea de organ al administraiei publice. Din cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n materie nu rezult ns vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni, fiind vorba despre una i aceeai categorie juridic, ce desemneaz structurile care nfptuiesc administraia. O asemenea distincie nu ar avea nici o relevan n practic, sensul principal al sintagmei autoritate public fiind acela de organ public, adic un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local sau ntr-o alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public. n ce privete noiunea de instituie public credem c aceasta nu se identific nici cu noiunea de autoritate public i nici cu cea de autoritate a administraiei publice, n legislaie utilizndu-se de altfel, adeseori formularea autoritile i
6

instituiile publice, formulare ce nu i-ar mai avea rostul dac noiunile ar fi identice. Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz din venituri bugetare dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n vigoare. Instituiile de nvmnt de stat, Academia Romn i institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt exemple de instituii publice, dar ele nu pot fi calificate i ca autoriti publice. n doctrina i legislaia interbelic, corespondentul noiunii de instituie public la reprezentat noiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic menit s dea o mai bun satisfacie interesului general, ca o persoan moral de drept public ce exercita anumite prerogative de putere public, creat din iniiativa Statului, judeului sau comunei, cu mijloace publice. Alturi de noiunea de stabiliment public, n legislaia i doctrina interbelic s-a impus i noiunea de stabiliment de utilitate public definit ca acea persoan juridic privat autorizat de administraia public s presteze un serviciu public prin exercitarea unei activiti de interes general. n doctrina actual, corespondentul acestei noiuni se regsete n sintagma instituie de interes public. Din definiiile de mai sus identificm alte noiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ, i anume, noiunea de putere public (prerogative de putere public) i cea de interes public. Noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraiei publice i implicit, orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu cel particular trebuie s se impun. n baza prerogativelor de putere public de care dispun, msurile luate de aceste autoriti se aplic direct iar n cazul n care nu sunt respectate, beneficiaz de fora de constrngere a statului. Acest regim de putere public presupune ntr-un stat democratic posibilitatea celor administrai de a aciona n justiie mpotriva vtmrilor aduse prin actele administraiei publice fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ. Noiunea de interes public desemneaz necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la un moment dat, cu precizarea c aceast sintagm asemeni altora, ca de exemplu, ordine public, bun public, etc., este un concept ce depinde de scopurile politice, sensul su putnd s se modifice o dat cu schimbarea concepiilor politice, n cazul alternanei la putere. Astfel, orice for politic ajuns la guvernare are tendina s mbrace n hain juridic, deci s confere obligativitate, propriului punct de vedere cu privire la o anumit instituie, concept, fenomen, idee, etc. Cu alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezint instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si. Prin urmare, sensul noiunilor de mai sus, crora li se pot aduga i altele, variaz n funcie de poziia celor aflai la putere, nu orice activitate de interes public reprezentnd un serviciu public, ci doar acea activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public.
7

Noiunea de serviciu public la rndul ei, strns legat de noiunile mai sus definite precum i de noiunea de administraie public, desemneaz activitatea cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public. Ca i n cazul administraiei putem distinge i pentru serviciul public dou sensuri: un sens material, funcional, n care tocmai l-am definit i un sens organic sau formal, dac avem n vedere organismul sau ntreprinderea girat de administraie prin care se satisface o necesitate de interes public. nc din perioada interbelic au fost evideniate trsturile eseniale ale serviciului public, avndu-se n vedere sensul material al noiunii i anume: continuitatea, egalitatea tuturor n faa lui i necesitatea adaptrii lui la nevoile utilizatorilor. n ce privete unele din noiunile mai sus enumerate, cum ar fi ordinea public, interesul public, sigurana public sau altele, ca de exemplu, cazuri excepionale, situaii de urgen, pericol grav, multe dintre ele regsite n texte constituionale i legale, romneti sau occidentale, s-a dezvoltat de ctre o parte a doctrinei germane, teza conceptelor juridice nedeterminate. Prin aceast teorie, s-a susinut c este vorba despre noiuni cu un neles larg i relativ determinat, a cror interpretare este lsat la libera alegere a celui chemat s aplice norma juridic n care se regsesc. Identificarea unei astfel de liberti de apreciere, aflat la ndemna administraiei publice, mai precis a funcionarului public chemat s aplice legea, a permis n doctrina interbelic romneasc i n mod constant, n doctrina occidental, dezvoltarea teoriei puterii discreionare a administraiei, a oricrei autoriti publice n general, dincolo de care se ajunge la exces de putere. Dreptul de apreciere sau puterea discreionar reprezint acea marj de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti astfel ca, n vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, s poat recurge la orice mijloc de aciune n limitele competenei sale. Dincolo de aceste limite, autoritatea respectiv va aciona cu exces de putere ce poate fi cenzurat n instana de judecat. Din prezentarea de mai sus rezult c nu poate fi conceput administraia n absena factorului uman, celor care compun administraia, acionnd n cadrul acesteia, punnd-o n micare sau, ca s folosim terminologia de specialitate, a personalului din administraie (funcionarii publici sau angajaii contractuali). n doctrin a fost subliniat n mod constant caracterul oricrei activiti de natur administrativ de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ, neles ca specie a fenomenului social. n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace n vederea nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de administrare fiind prin definiie o activitate subordonat. Studierea sistematic a fenomenului administrativ presupune cercetarea legturii complexe a acestuia cu problematica puterii politice i implicit a guvernrii.
8

2. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. n doctrina actual, noiunile de administraie public i administraie de stat sunt: a. echivalente b. noiunea de administraie public este inclus n noiunea de administraie de stat c. noiunea de administraie de stat este inclus n noiunea de administraie public 2. n sens funcional, material, administraia public reprezint: a. activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legii b. un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice c. un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local 3. n sens organic, administraia public reprezint: a. activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legii b. un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice c. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si 4.Noiunea de autoritate public poate fi definit ca reprezentnd: a. o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public b. o activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public c. o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii 5. Noiunea de putere public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ: a. o activitate cu caracter continuu i regulat b. drepturile speciale, exorbitante de care dispune orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public c. o activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public 6. Noiunea de interes public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ: a. necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la un moment dat b. o activitate cu caracter continuu i regulat c. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si.

7. Noiunea de serviciu public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ: a. activitatea cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public b. structur subordonat unei autoriti a administraiei publice c. structur subordonat unei autoriti publice 8. O structur nfiinat de ctre stat care desfoar preponderent o activitate de serviciu public este ca natur: a. o autoritate public b. o instituie public c. o instituie de utilitate public d. o instituie de interes public 9. Dreptul reprezint: a. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si b. un ansamblu de norme juridice aplicabil administraiei publice c. un instrument prin care Guvernul acioneaz asupra Parlamentului 10. Ce se nelege prin dreptul de apreciere sau puterea discreionar a administraiei ? a. depirea limitelor competenei organului administraiei publice b. abuzul de putere c. marja de libertate lsat la aprecierea celui chemat s aplice legea, pentru a ajunge la scopul indicat de legiuitor 11. Activitatea de administrare este o activitate: a. subordonat b. supraordonat c. de soluionare a unor conflicte 12. Faptul administrativ n sens larg reprezint: a. o activitate de organizare, dirijare, combinare a unor mijloace, resurse, n vederea nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, valori, stabilite de structuri organizatorice superioare b. o activitate ce are ca finalitate realizarea unor valori politice c. o activitate ce presupune adoptarea unor decizii eseniale de politic intern i extern

10

Capitolul II Executivul i administraia public


1. Relaia executiv-administraie public Am convenit deja c, noiunea de administraie public reprezint noiunea central a dreptului administrativ, orice discuie cu privire la definirea acestuia, urmnd s aib ca punct de reper, o nelegere a acestei noiuni. n doctrina de drept public, administraia, n sensul cel mai larg, a fost definit ca o activitate ce const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare. Dac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particulare vorbim de o administrare particular, iar dac are drept scop satisfacerea unor interese generale, naionale sau locale, ne aflm n prezena unei administraii publice. Interesul general este de regul, exprimat prin actele politice ale celor care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz, s aib un caracter politic. Dac avem n vedere sensul organic al noiunii de administraie public atunci cercetarea locului i rolului structurilor organizatorice care o realizeaz implic o analiz prin raportare la celelalte autoriti publice care nfptuiesc activitatea legislativ i respectiv, activitatea judectoreasc. Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care, prin activitatea sa principal, constnd n legiferare, circumscrie i stabilete finalitatea i sensul n care administraia va aciona. n egal msur, administraia public este legat i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate tot n sfera acesteia. Prin natura ei, administraia public este legat ns n cea mai mare msur de puterea executiv, dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere. Orice discuie referitoare la puterea executiv a statului pornete de regul de la ncadrarea acesteia n clasicul principiu al separaiei puterilor n stat, evocat mai ales sub aspect istoric. Iniial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monarhic, ideea separaiei puterilor n stat a dobndit n timp valoarea unei metafore, societatea contemporan fiind caracterizat mai degrab prin diferite forme de colaborare i control reciproc ntre clasicele funcii ale statului, n special ntre legislativ i executiv, dect printr-o veritabil delimitare. Cu alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect formularea de soluii democratice prin exerciiul n fapt al uneia i aceleiai puteri politico-statale. Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti fundamentale ale statului i n primul rnd la puterea executiv a preocupat dintotdeauna doctrina de drept public romneasc care a cunoscut cea mai profund dezvoltare dup adoptarea Constituiei din 1923.
11

n perioada interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani s-a susinut c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie, statul avnd o activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, numit administraie. n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de activiti: de guvernare i de administrare. Activitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale. n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n stat, noiunea de administraie de stat a fost utilizat pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a statului, nfptuit prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat, organele administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii. Doctrina actual a meninut distincia ntre activitatea executiv i activitatea de administrare pornind de la semnificaia executivului n raport cu administraia public. Se reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a administraiei publice fiind mai larg dar n egal msur se poate afirma c, administraia public este n ntregime sub influena i sub controlul puterii executive, fa de prevederile art.102 din Constituia Romniei, republicat, care consacr expres rolul Guvernului de a exercita conducerea general a administraiei publice. Cu alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea executiv dar nu se confund cu aceasta sau mai exact, nu este n ntregime putere executiv. Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului administrativ, se afirm c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin acestea s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia. n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o activitate determinat de voina politic i realizat, n cea mai mare msur, de executiv, pentru organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii. De altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor de interdependen ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i cele juridice, ntre actele de conducere politic i norma juridic. De asemenea, doctrina administrativ actual a pstrat teza dezvoltat mai ales de tiina administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform creia activitile administraiei publice se pot clasifica n: activiti cu caracter de dispoziie, activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii. Ali autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie.

12

2. Rolul executivului n dreptul public contemporan Dac iniial n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost prevzut expres, din analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult tendina legiuitorilor constituani de a renuna treptat la menionarea sa expres, principiul fiind mai degrab sugerat, iar separaia puterilor fiind reglementat de o manier implicit, prin folosirea unor expresii specifice, ca cea de funcie a statului, autoritate public, organ statal etc. Sub acest aspect, Constituia Romniei din 1991, n varianta sa iniial s-a nscris ca tehnic de redactare i ca limbaj juridic pe linia constituiilor europene adoptate n ultimele decenii. Au existat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a principiului separaiei puterilor din Constituia Romniei, apreciind c este vorba despre un principiu verificat, nu numai de o ndelungat tradiie i de consacrarea sa n textele unor Constituii dintre cele mai diverse, dar care a fost validat de practic, ca fiind singurul n msur s garanteze funcionalitatea normal a raporturilor i echilibrului dintre diversele puteri. Acestei poziii din doctrin i s-a dat satisfacie cu ocazia revizuirii Constituiei, n anul 2003, prin care s-au adugat dou noi alineate articolului 1, primul dintre ele prevznd expres acest principiu. Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Chiar n varianta sa iniial, Constituia Romniei a consacrat ntregul su titlu al III-lea, autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, urmrind astfel o consacrare implicit a acestuia. Justificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri importante ce permit de altfel o corect nelegere a rolului executivului n dreptul public contemporan. n primul rnd, se impune precizarea c, niciodat i nicieri cele trei puteri nu au fost complet separate, ntre ele existnd diverse forme de colaborare i control care s-au accentuat n timp, devenind dominante la ora actual n organizarea i funcionarea autoritilor publice. Dei Constituia din 1923 a consacrat expres principiul separaiei puterilor n stat, doctrina interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre puteri ca un principiu corelativ. De regul, acest din urm principiu rezult din modul de reglementare a raporturilor dintre autoritile ce realizeaz cele trei funcii ale statului printre care menionm: procedura legislativ, formarea i funcionarea Guvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ, etc. n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea contemporan a unor structuri organizatorice nvestite cu prerogative de putere public, reprezentnd deci autoriti publice, cel mai adesea cu atribuii de control, care strict tiinific nu pot fi ncadrate n nici una din cele trei puteri ale statului.
13

Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent n aceast privin, instituia fiind prevzut pentru prima dat la noi, n Constituia din 1991. Dei autoritate public, Avocatul Poporului este dificil de ncadrat n una din cele trei puteri clasice. Dup cum se arat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a administraiilor publice specifice rilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea tradiional a acestei autoriti) este legat de puterea legislativ, pentru c de regul, la acest nivel este numit i n plus, are obligaia de a prezenta anual sau la cerere rapoarte Parlamentului. Totodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai adesea, plngerile cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n aceast sfer i coordoneaz activitatea. n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n vedere c cel mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate ca urmare a lezrii unor persoane n drepturile i libertile lor. n concluzie, ncadrarea acestei autoriti publice, strict, ntr-una sau alta din cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibil. n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte autoriti publice precum, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic i Social, etc. Curtea Constituional este reglementat n titlul V din Constituie, distinct de Autoritatea judectoreasc reglementat n capitolul VI din titlul III consacrat Autoritilor publice. Din aezarea n structura Constituiei rezult o prim constatare i anume c aceast autoritate public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri, atribuiile Curii Constituionale nscriindu-se n zona echilibrului i controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile. Curtea Constituional are ca scop garantarea supremaiei Constituiei. Ea este alctuit din 9 judectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre puterea legiuitoare (fiecare Camer numete cte 3 judectori) i puterea executiv, reprezentat de Preedintele Romniei, care numete de asemenea 3 judectori. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile Curii Constituionale au n mare parte ns, trsturile procedurilor judectoreti. Curtea de Conturi reglementat n art.140 din Constituia republicat exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Cu ocazia revizuirii Constituiei, n anul 2003, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi au fost date n competena instanelor judectoreti specializate, modificndu-se corespunztor i legislaia n materie. n doctrina de drept public, aceast autoritate public a fost calificat ca o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a exista ns un punct de vedere comun cu privire la natura sa juridic. n raport cu actuala fizionomie constituional, Curtea de Conturi a fost ncadrat printre autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu intr n vreuna din cele trei puteri dar contribuie la funcionarea i echilibrul acestora.
14

Consiliul Legislativ reglementat n art.79 din Constituie este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. El ine evidena oficial a legislaiei Romniei. Rolul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constituiei, altfel spus, al dreptului constituional normativ, prin evitarea paralelismelor, contradiciilor, nclcrii ierarhiei izvoarelor de drept etc. Consiliul Economic i Social, care a cptat o consacrare constituional, doar cu ocazia revizuirii reprezint un organ consultativ al Parlamentului i Guvernului, reglementat prin lege organic sub aspect organizatoric i funcional. Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat n una din cele trei puteri ale statului, autoriti prevzute expres n Constituie, exist i alte structuri nvestite cu prerogative de putere public, la care Constituia nu face referire expres, dar care n egal msur sunt dificil de ncadrat n clasica separaie a puterilor n stat. Menionm cu titlu de exemplu, Consiliul Naional al Audiovizualului reglementat printr-o lege special. Trstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint autoriti independente, ce nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea caracteristic definete autoritile ce compun puterea legiuitoare i cea executiv. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modaliti de colaborare n virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat. n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz actualitatea o constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce reprezint i esena structurii puterii politice. Dac iniial se delimita ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa, n prezent, adevrata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte. Limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz prin: asigurarea independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii cum sunt principiul supremaiei Constituiei i legii, principiul respectrii ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control etc. Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional romnesc actual pornete de la dispoziiile art.61 din Constituie care consacr expres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului romn i unic autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa de a reglementa primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care n principiu, adopt norme doar n aplicarea legii, n vederea punerii ei n executare. Art.115 din Constituia republicat consacr ns instituia delegrii legislative, ce rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor condiii s emit ordonane ce conin norme cu putere de lege, ca o excepie de la regula mai sus evocat. Sistemul constituional romnesc se caracterizeaz printr-un un executiv bicefal compus din Preedintele Romniei, pe de-o parte i Guvern, avnd n frunte pe primul-ministru, pe de alt parte.
15

Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar i unele cu caracter politic. Aproape toate sunt condiionate ns fie de acordul Parlamentului, fie de propunerea primului-ministru etc. n ce privete Guvernul, n practica de Stat este imposibil delimitarea atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative, Constituia neconinnd o enumerare a atribuiilor acestuia. Astfel, art.102 alin.1 din Constituia republicat se limiteaz la a prevedea rolul Guvernului, de a realiza politica intern i extern a rii i de a exercita conducerea general a administraiei publice. Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este consacrat raporturilor dintre Parlament i Guvern, fiind evident rolul politic al Guvernului ce se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea legiuitoare, spre exemplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative. Dup cum constant s-a subliniat n doctrina francez, n ce privete delimitarea guvernare-administrare, n timp ce, guvernarea vizeaz decizii eseniale ce angajeaz viitorul naiunii, administraia reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur satisfacerea necesitilor de interes public, folosind prerogativele de putere public de care dispun. Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cu caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite de la o guvernare la alta. n practic este dificil de stabilit unde ncepe i unde se sfrete impulsul politic la nivelul puterii executive. ntre Preedinte i Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu exist raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual find caracterizat ca un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat, apropiat de un regim parlamentar clasic sau semi-parlamentar. 3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei Am subliniat deja faptul c, spre deosebire de Constituiile socialiste din anii 1948, 1952 i 1965 care au consacrat noiunea de organ al statului i respectiv, organ al administraiei de stat, Constituia Romniei din 1991 a preferat utilizarea noiunii de autoritate public i respectiv, autoritate a administraiei publice. Din analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate public este folosit de actuala Constituie, n dou accepiuni i anume, ntr-un sens larg i ntr-un sens restrns. Astfel, Titlul III din Constituie purtnd chiar denumirea Autoritile publice are n vedere sensul restrns al noiunii, reglementnd autoritile publice care exercit clasicele funcii ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, fr a epuiza ns sfera autoritilor publice din sistemul constituional actual. Este vorba despre Parlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre Preedinte i Guvern care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de autoritile administraiei publice centrale i locale i autoritile administrative centrale autonome precum i despre autoritatea judectoreasc care prin instanele judectoreti realizeaz funcia de nfptuire a justiiei.
16

Pe lng autoritile publice prevzute n titlul III din Constituie, am artat deja, c n alte titluri ale acesteia sunt reglementate i alte organe ce exercit prerogative de putere public, calificate n legislaie i doctrin tot ca autoriti publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei noiuni. Avem n vedere spre exemplu, Avocatul Poporului, prevzut n titlul al II-lea (Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevzut n titlul al IV-lea (Economia i finanele) sau Curtea Constituional creia Constituia i consacr un titlu special, titlul al V-lea. n toate aceste trei cazuri este vorba despre autoriti publice n sensul de structuri organizaionale nvestite cu prerogative de putere public, ce exercit diverse forme de control, n principal, asupra autoritilor publice care realizeaz clasicele funcii ale statului. Constituia Romniei nu folosete n titlul III denumirea tradiional de puterile statului pentru simplul motiv c att funciile Parlamentului, ct i ale executivului sunt mai complexe. De altfel, n art.80 alin.2 din Constituie se face referire expres la puterile statului avndu-se n vedere, n principiu, clasica trinitate, dar expresia are o semnificaie preponderent politic, conceptul de mediere n care se poate implica Preedintele fiind utilizat n conotaia sa politic, acesta neputnd interveni de pild n cazul unei nenelegeri dintre o instan judectoreasc i o alt autoritate public. Noiunea de autoritate public, n sensul de structur organizaional avut n vedere de titlul III, este explicat uneori i prin referire la termenul generic de organ, de unde concluzia echivalenei lor (de ex. art.61: Parlamentul, organ reprezentativ suprem al poporului romn, art.111: Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, etc.). Constituia nu folosete niciodat expresia autoriti publice de stat sau sintagma organe de stat, n schimb art. 155 se refer la instituiile prevzute n Constituie fiind avute n vedere cele mai importante autoriti publice. 4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei Titlul al III-lea din Constituie (Autoritile publice) cuprinde urmtoarele capitole: I. Parlamentul; II. Preedintele Romniei; III. Guvernul Romniei; IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul, V. Administraia public; VI. Autoritatea judectoreasc. Aceast structur i terminologie ridic problema de a ti dac administraia public se circumscrie doar la autoritile avute n vedere n capitolul V al Titlului III din Constituie sau exist administraie public att n sens funcional ct i n sens organic, i n afara acestor prevederi. Analiza sensului reglementrii evideniaz delimitarea pe care legiuitorul constituant a urmrit s o fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre zona preponderent politic a executivului i zona tehnico-administrativ a acestuia. Autoritile administraiei publice evocate n capitolul V nu sunt singurele autoriti publice care fac administraie public, dar ele fac numai administraie public, la nivel central i local, i nu jocuri politice.
17

Din necesiti redacionale a fost inclus i instituia prefectului, care reprezint o autoritate de tutel administrativ. Nu doar din modul de sistematizare dar i din formulrile unor texte rezult c sfera administraiei publice este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor publice reglementate n cap. V al titlului III din Constituie. Astfel, din formularea art.111 din Constituie rezult c i Guvernul este organ al administraiei publice. n plus, Preedintele Romniei are prevzute atribuii de natur administrativ cum ar fi: aprarea rii, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia c Preedintele este i autoritate a administraiei publice, mai precis a administraiei de stat. n ce privete formularea de la art.52 (dreptul persoanei vtmate de o autoritate public) se las s se neleag c actele administrative eman de la orice autoritate public, aspect ce presupune o discuie special. 5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei Art.52 din Constituia Romniei republicat (fostul art.48, nainte de revizuire) consacr un drept tradiional - dreptul celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, care alturi de dreptul de petiionare prevzut la articolul anterior din Constituie formeaz categoria drepturilor-garanii. Conform art.52 alin.1 din Constituie, astfel cum acesta a fost revizuit, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. La alin.2 se specific: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. n sfrit, conform alin.3, astfel cum acesta a fost revizuit, statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Art.52 din Constituie reprezint deci fundamentul constituional al aprrii cetenilor fa de abuzurile autoritilor publice, i implicit al rspunderii acestora pentru pagubele produse cetenilor. Textul art.52 are n vedere dou categorii de acte juridice prejudiciabile ale autoritilor publice: actele administrative, pe de-o parte i actele jurisdicionale, pe de alt parte. n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile publice, cu excepiile i limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a doua categorie are n vedere rspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciar, noua formulare extinznd vechea dispoziie ce viza doar actele jurisdicionale rezultate din procese penale. Mai mult, se d posibilitatea unei aciuni n regres a statului mpotriva judectorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
18

Din analiza art.52 alin.1 constatm c, legiuitorul constituant a avut n vedere nu doar actele administrative emise de autoritile administraiei publice din sfera puterii executive, ci i actele administrative emise de alte autoriti publice din sfera celorlalte dou puteri (legislativ i judectoreasc) sau cu atribuii de control, prevzute sau nu n Constituie. Dei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate, adoptarea de legi, iar autoritatea judectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea litigiilor aprute n societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conductorii instanelor de judecat pot emite la rndul lor, ca o activitate subsidiar activitii lor fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a putea fi atacate n instana de contencios administrativ. n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate public fie refuz nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu rspunsul (tardivitate), fie nu rspunde de loc (tcerea administraiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putnd fi atacate n instana de contencios administrativ. n identificarea autoritilor publice competente s emit acte administrative susceptibile de control n contencios administrativ, trebuie fcut distincie ntre administraia public realizat de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de eful Statului sau Guvern i activitatea administrativ desfurat de celelalte autoriti publice cum ar fi: Parlamentul, instanele judectoreti, Curtea Constituional, Avocatul Poporului. Prima evoc un fapt administrativ de sorginte politic (fapt administrativ politico-statal), cea de-a doua evoc un fapt administrativ ce mijlocete realizarea competenei (fapt administrativ-mijloc). Mai mult dect att n jurispruden s-a admis c instana este competent s judece chiar i actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi de pild, Uniunea Avocailor din Romnia. Este chiar sensul n care actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 definete n art.2 consacrat semnificaiei unor termeni, noiunea de autoritate public i anume: orice organ de stat sau al unitilor administrativteritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public. Astfel, dei art.52 alin.1 din Constituie folosete expresia generic de act administrativ, textul are n vedere de fapt, trei tipuri de acte administrative: - acte administrative ale autoritilor administraiei publice care realizeaz funcia executiv a statului; - acte administrative emise de alte autoriti publice nvestite cu prerogative de putere public, care realizeaz o anumit activitate fundamental dar n subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de natur administrativ; - acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care sunt asimilate autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public.
19

6. Definiia i trsturile administraiei publice Dup cum am precizat deja, noiunea de administraie public n sens formal organic, evoc o serie de autoriti publice, iar n sens material-funcional, evoc acte juridice i operaiuni materiale prin care se pune n aplicare legea. ntr-o definiie global, administraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz servicii publice. Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi: - este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative pe care le numim autoriti ale administraiei publice; - este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare sau realizare efectiv a serviciilor publice; - este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermediul prerogativelor constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public. Administraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii publice. n prezent, doctrina utilizeaz noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public care nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia formnd de fapt conducerea acesteia. Administraia public nu mai este form de realizare a puterii de stat ca n dreptul socialist, deoarece nu doar statul este persoan moral de drept public, ci i unitile administrativ-teritoriale. Autoritile care realizeaz administraia public sunt: - cei doi efi ai executivului (Preedintele Romniei i Guvernul, n frunte cu primul-ministru); - ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului; - autoritile administrative autonome (organele centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului); - instituiile bugetare, regiile autonome i companiile naionale subordonate ministerelor; - instituiile bugetare, regiile autonome i companiile naionale subordonate organelor centrale autonome; - prefectul (administraie de stat n teritoriu); - serviciile deconcentrate ale ministerelor; -autoritiile administrative autonome locale (consiliul judeean, preedintele consiliului judeean, consiliul local i primarul); -instituiile bugetare i regiile autonome de interes local subordonate organic sau funcional consiliului judeean sau local. Potrivit art.116 din Constituia republicat, ministerele se pot organiza numai n subordinea Guvernului, iar organele centrale de specialitate se
20

pot organiza: n subordinea Guvernului sau n subordinea ministerelor ori ca autoriti administrative autonome. Constituia Romniei nu admite constituirea de organe administrative nici n subordinea, nici pe lng Preedintele Romniei. Subordonarea administrativ n sens organic presupune: dreptul de organizare a activitii autoritii inferioare; dreptul de a-i transmite instruciuni obligatorii; dreptul de supraveghere general a activitii; dreptul de numire a conductorilor; dreptul de tragere la rspundere i dreptul de control al activitii cu posibilitatea de anulare a actelor. 7. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. n doctrina interbelic, administraia public era privit ca: a. ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie b. o form fundamental de activitate a statului, numit administraie de stat c. activitatea de soluionare a conflictelor 2. ntre noiunea de administraie public i puterea executiv exist: a. echivalen b. un raport de subordonare c. un raport de la ntreg la parte, sfera administraiei publice fiind mai larg, dar aceasta aflndu-se sub controlul puterii executive 3. n Constituia Romniei republicat, principiul separaiei puterilor n stat este: a. sugerat implicit b. consacrat expres c. ignorat 4. Avocatul Poporului reprezint: a. o autoritate public cu atribuii de control b. o instituie de utilitate public care realizeaz un serviciu public c. o component a autoritii judectoreti 5. Curtea de Conturi reprezint: a. o autoritate public cu atribuii de control privind gestiunea banului public b. o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale c. un organ politico-jurisdicional 6. Curtea Constituional reprezint: a. o autoritate a administraiei publice centrale b. o component a autoritii judectoreti c. o jurisdicie constituional 7. n ce const distincia legislativ - executiv n dreptul public contemporan ? a. ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa
21

b.ntre puterea executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia i libertatea legislativului de a controla aciunea executivului c. ntre activitatea de elaborare a legii i activitatea de aplicare a ei 8. Prin ce mijloace poate fi realizat limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale ? a. asigurarea independenei autoritii judectoreti, respectarea ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control b. asigurarea rolului Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului c. asigurarea rolului Guvernului de conducere general a administraiei publice 9. Potrivit Constituiei Romniei care autoriti publice pot fi privite n sens restrns: a. Parlamentul, Preedintele, Guvernul, Administraia public, instanele judectoreti b. Curtea de Conturi, Curtea Constituional c. Avocatul Poporului, Consiliul Economic i Social 10. Art.52 din Constituia republicat consacr: a. dreptul persoanei vtmate de o instituie public b. dreptul persoanei vtmate de o autoritate a administraiei publice c. dreptul persoanei vtmate de o autoritate public 11. Care sunt cele trei tipuri de acte administrative care pot fi atacate n contencios administrativ potrivit art.52 din Constituia republicat ? a. actele de autoritate, actele de gestiune, actele administrative cu caracter intern b. actele administrative ale autoritilor administraiei publice, actele administrative ale altor autoriti publice ce desfoar o activitate administrativ subsecvent activitii lor principale, actele administrative ale unor persoane juridice de drept privat autorizate s realizeze servicii publice c. actele administrative ale Guvernului, ale administraiei ministeriale i ale administraiei extra-ministeriale

22

Capitolul III Dreptul aplicabil administraiei publice


1. Obiectul dreptului administrativ Discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice nu pot fi separate de cele care privesc obiectul dreptului administrativ. n doctrina postbelic s-au formulat mai multe puncte de vedere n aceast problem care permit delimitarea a trei teorii. Teza unicitii susine c dreptul administrativ este singura ramur de drept aplicabil administraiei publice. Teza dublei naturi juridice conduce la concluzia c, dreptul administrativ se aplic administraiei publice alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept. Teza subsidiaritii consider c dreptul administrativ se aplic nu doar activitilor desfurate de autoritile administraiei publice, ci i aciunilor de natur administrativ realizate de alte autoriti publice. Obiectul dreptului administrativ este privit ntr-o opinie, fa de regimul constituional actual ca fiind constituit din acel grup de norme juridice care reglementeaz anumite relaii sociale din sfera de administrare a treburilor statului i unitilor administrativ-teritoriale exercitate prin autoritile lor, alte categorii de relaii sociale din aceeai sfer fiind reglementate prin norme juridice din cadrul altor ramuri de drept (dreptul constituional, dreptul civil, dreptul financiar etc.). Cu alte cuvinte, normele dreptului administrativ se aplic administraiei publice i mpreun cu alte norme juridice, aparinnd altor ramuri de drept. Se apreciaz c trebuie fcut distincia dup cum normele dreptului administrativ se intersecteaz cu normele altor ramuri ale dreptului public, respectiv cu normele altor ramuri ale dreptului privat. Pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ sunt identificate deci dou situaii: reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului privat. n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public pot fi identificate trei ipoteze. n primul rnd este vorba despre raporturile reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri de drept public, cum ar fi dreptul constituional. Astfel, n dreptul constituional domin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale ce pornete de la ideea c toate relaiile sociale reglementate de normele constituionale sunt raporturi de drept constituional, calitate ce nu exclude ci dimpotriv ngduie calificarea unor raporturi juridice i din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este spre exemplu, dreptul administrativ. Prin urmare, dispoziiile din Constituie care se refer la Guvern, administraie public central de specialitate sau local, contencios administrativ, funcie public
23

etc. au o dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ. Cum izvorul formal principal al dreptului constituional este Constituia, iar aceasta aflndu-se la vrful arhitecturii sistemului actelor juridice din ara noastr implic stricta i necondiionata conformitate a tuturor normelor dreptului cu dispoziiile ei, dreptul constituional se constituie ca factor structurant al ntregului sistem de drept, reclamnd la rndul su, stricta i necondiionata conformitate a tuturor normelor ce alctuiesc toate celelalte ramuri ale dreptului cu normele dreptului constituional. n al doilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun altor ramuri ale dreptului, cum ar fi de pild, dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. n aceast ipotez dreptul administrativ are rol de factor structurant, determinant n raport cu celelalte ramuri ale dreptului. Un asemenea rol de drept comun i revine dreptului administrativ datorit desprinderii n timp a unor instituii ale sale n veritabile ramuri ale dreptului, ca urmare a evoluiei sale tot mai diversificate, efect firesc al creterii sarcinilor administraiei publice. n al treilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi dreptul internaional public, etc. Relaiile externe ale unui stat neputnd fi scoase din sfera administraiei publice, dreptul administrativ reglementeaz administraia exterioar n cooperare cu dreptul internaional public. Deoarece art. 20 alin.(2) din Constituia republicat consacr prioritatea reglementrilor internaionale n raport cu reglementrile interne n materia drepturilor omului, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile, potrivit legii de revizuire, rezult c n acest domeniu, normele dreptului internaional public au preeminen fa de normele interne ale dreptului administrativ, fiind vorba despre un raport de subsecven ntre dreptul administrativ i dreptul internaional public. n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului privat trebuie precizat c n aceast situaie, dreptul administrativ are rol de factor structurant, fiind vorba n egal msur de acceptarea tezei dublei naturi juridice a raporturilor care apar n sfera administraiei publice. Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei etc. ntregesc reglementrile referitoare la competena autoritilor administraiei publice, aflndu-se cel mai adesea ntr-un raport de subsecven fa de normele dreptului administrativ. Pe de alt parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare i acel fascicol de relaii sociale care garanteaz producerea efectelor de drept civil, instituind un sistem complex de msuri de constrngere administrativ, cu sau fr caracter sancionator. n sfrit, mai distingem raporturile sociale ce fac obiectul administraiei publice realizate de alte structuri organizatorice dect cele ale administraiei publice, caz n care regimul administrativ e subsecvent altor regimuri juridice.
24

2. Definiia i trsturile dreptului administrativ Sub incidena normelor de drept administrativ intr dou categorii de raporturi sociale i anume: cele care privesc aplicarea legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii precum i cele care privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice (autoritile publice n general) i cei vtmai n drepturile lor recunoscute de lege sau chiar n interesele lor legitime (administraie contencioas). Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau persoanele juridice de drept privat care exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public, asimilate autoritilor publice, pe de-o parte i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte. n ce privete trsturile dreptului administrativ, n absena unei poziii comune, vom reine urmtoarele caracteristici fundamentale: n primul rnd, dreptul administrativ este calificat n mod unanim ca fiind o ramur a dreptului public i implicit a sistemului unitar al dreptului romn. Pe linia de idei dezvoltat n doctrina interbelic, dreptul administrativ este privit i de o parte a doctrinei actuale, ca o ramur de drept relativ tnr comparativ cu dreptul civil sau cu dreptul penal. n al doilea rnd, dreptul administrativ este dominat de principiul legalitii, n sensul c, activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza legilor i n conformitate cu acestea, urmrindu-se n principal, punerea lor n aplicare. n al treilea rnd, dreptul administrativ se caracterizeaz prin existena unui ansamblu de reguli specifice activitilor administrative, distincte de cele care reglementeaz raporturile dintre particulari, constituind regimul juridic administrativ, ce deosebete dreptul administrativ de dreptul privat, mai ales de dreptul civil. Cu alte cuvinte, ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale ce formeaz obiectul administraiei publice reprezint dreptul aplicabil administraiei publice. n principiu, problemele care apar n activitatea administrativ difer de problemele nscute din raporturile aprute ntre particulari, tocmai datorit prerogativelor de putere public ce revin autoritilor administraiei publice. Astfel, exist o tehnic juridic de aciune proprie administraiei publice att n ce privete emiterea actelor administrative ct i n ce privete ncheierea unor contracte administrative cu particularii, supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale. De asemenea, organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral de autoritile administraiei publice. n al patrulea rnd, normele dreptului administrativ sunt mai mobile fa de normele dreptului privat, aspect ce decurge din specificul activitii administrative i din transformrile rapide care au loc n administraie. Prin sfera larg a domeniilor reglementate, crora trebuie s li se aduc norme de perfecionare, dreptul administrativ are un pronunat caracter de mobilitate,
25

constnd n faptul c normele sale se nlocuiesc sau se modific destul de repede dup adoptarea lor. Este fenomenul cunoscut n prezent sub denumirea de inflaie legislativ. n al cincilea rnd, n dreptul administrativ, interesul public are prioritate fa de interesul particular, pornindu-se de la ideea c, n statul de drept, interesele statului sunt ale colectivitii, deci trebuie s fie prioritare n raport cu cele ale individului. Tocmai datorit acestei poziii a administraiei publice fa de ceteni, Constituia a instituit prin art.51 i 52 aa-numitele drepturi garanii. 3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ Analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin dou categorii de accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material i izvor de drept n sens formal. Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt concepute ca adevrate dat-uri ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care determin aciunea legiuitorului sau dau natere unor reguli izvorte din necesitile practice. Izvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz, este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voin de stat, obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de nevoie fora de constrngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezint actele normative adoptate sau emise de ctre autoritile publice competente, acte ce conin norme juridice, reguli de conduit obligatorii, imperative. ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de exprimare a voinei guvernanilor. Doctrina occidental face n mod obinuit distincie ntre izvoarele scrise (Constituie, legi, ordonane etc.) i izvoarele nescrise (cutuma, jurisprudena, principiile generale de drept). n doctrina francez, izvoarele de drept reprezint procedurile prin care se elaboreaz regulile de drept. Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentnd formele n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting raporturi de drept administrativ. Izvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare constituional, Constituia fiind primul dintre acestea. n principiu, se admite ideea ordonrii i ierarhizrii izvoarelor scrise avndu-se n vedere un sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu-se dup fora juridic a actelor normative, neleas ca fora de a produce efecte juridice. Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul acestuia, determinate de natura i poziia autoritii publice de la care eman actul respectiv. n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor juridic izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: Constituia, legile (constituionale, organice sau ordinare), decretele-legi adoptate pn n mai 1990,
26

ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale indiferent de denumirea lor (ordine, instruciuni, precizri, circulare), actele autoritilor administrative centrale autonome cum ar fi Banca Naional a Romniei, Consiliul Suprem de Aprare a rii, indiferent de denumirea lor (circulare, precizri, hotrri etc.), ordinele prefecilor, hotrrile consiliilor judeene, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile preedintelui consiliului judeean, dispoziiile primarilor. Constituia reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ datorit caracterului de lege fundamental a statului, i deci forei juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le conine. Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie public. Trebuie precizat ns c nu toate dispoziiile constituionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, ci doar cele care se refer spre exemplu la organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei publice (Preedinte, Guvern, administraie ministerial i extra-ministerial, prefect, autoritile administraiei publice locale), cele care privesc drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice, normele care se refer la raporturile administraiei publice cu alte autoriti publice precum i cu cetenii etc. Asemenea norme constituionale au deci o dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ. Legile constituionale adic legile de revizuire a Constituiei sunt izvor al dreptului administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare, probleme din sfera acestei ramuri de drept. Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute n Constituie i sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n msura n care reglementeaz raporturi de drept administrativ. Exemplificm cu Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr.215/2001 privind administraia public local republicat n 2007, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici republicat n 2007 etc. Legile ordinare ce reprezint regula n raport cu legile organice, putnd fi adoptate n orice domeniu specific activitii de legiferare, adic de reglementare primar a relaiilor sociale, sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea numai n msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice. Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat de art.115 din Constituie, acte normative cu fora juridic egal cu a legii, avnd o natur juridic special pot fi calificate toate ca izvoare ale dreptului administrativ dac avem n vedere organul emitent. Aceast calificare nu exclude ns posibilitatea ca ordonanele s fie i izvoare ale altor ramuri ale dreptului, n funcie de obiectul lor de reglementare. Hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extraministeriale, ale autoritilor administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice locale i ale prefecilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba
27

despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat. Pot fi adoptate i acte administrative comune de ctre dou sau mai multe ministere, spre exemplu, care nu vor avea ns o for juridic superioar celor adoptate de o singur autoritate administrativ, dar care pot constitui la rndul lor, izvoare ale dreptului administrativ dac au caracter normativ. La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului administrativ cu precizrile aduse, unii autori adaug i decretele Preedintelui emise n baza art.100 din Constituia republicat, n msura n care acestea au caracter normativ. Este vorba n opinia acestor specialiti despre decretele emise n exercitarea atribuiilor constituionale de declarare a mobilizrii generale sau totale a forelor armate [art.92 alin.(2) din Constituie], decretele privind msurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii [art.92 alin.(3) din Constituie] precum i despre decretele prin care Preedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti [art.93 alin.(1) din Constituie]. n ce ne privete considerm c, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru soarta rii dect n fruntea Consiliului Suprem de Aprare a rii, n calitate de Preedinte al acestuia [potrivit art.92 alin.(1) din Constituie], decretele sale neavnd dect rolul de a face incidente hotrrile colective ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, i de fapt de a declana aplicarea cadrului legal n materie. n opinia noastr, decretele preedintelui emise n exercitarea atribuiilor sale constituionale, nu pot fi dect acte administrative individuale, fr a putea constitui deci izvoare ale dreptului administrativ. n ansamblul actelor normative ce pot constitui izvoare ale dreptului administrativ mai trebuie amintit c, n prezent mai sunt n vigoare, n foarte mic msur ns, i acte normative adoptate naintea Constituiei din 1991, fie anterior evenimentelor din decembrie 1989, fie ulterior, pn la intrarea n vigoare a actualei Constituii, prin referendum naional, la 8 decembrie 1991. Este vorba despre legi ale Marii Adunri Naionale (fosta autoritate legiuitoare), decrete ale Consiliului de Stat (fost organ al puterii de stat cu activitate permanent) cu fora juridic egal cu a legii, decrete prezideniale, hotrri ale Consiliului de Minitri (denumirea fostului Guvern). Pentru perioada de dup decembrie 1989 i pn la intrarea n vigoare a Constituiei din 1991 au fost adoptate de asemenea decretelegi (acte cu fora juridic egal cu a legii, adoptate pn la constituirea prin alegeri libere a noii autoriti legiuitoare cu rol i de Adunare Constituant) i decrete ale executivului de atunci, apoi legi, hotrri de Guvern etc. Toate aceste acte juridice reprezint izvoare ale dreptului administrativ n msura n care reglementeaz n sfera acestuia i i pstreaz caracterul de acte normative. Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrativ numai cu ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale [art.91 alin.(1) din Constituie]; s cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.
28

Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, doctrina actual s-a raportat la dispoziiile art.11 din Constituie, conform cruia statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun-credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fcnd parte din dreptul intern. n plus, potrivit alin.(3), introdus prin Legea de revizuire, n anul 2003, n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde dispoziii contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei. Din perspectiva calitii de membru cu drepturi depline la Uniunea European, de la 1 ianuarie 2007, a rii noastre vom reine c, potrivit doctrinei occidentale, n ce privete dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanarea clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului (Constituie, lege, act al executivului) pentru toate statele membre. Nu doar ordonanarea formal conine o nou surs, dreptul comunitar, el nsui ierarhizat ntre dreptul originar (tratatele) i dreptul derivat (directivele, regulamentele i deciziile) dar i raporturile reciproce ntre normele adoptate de Parlament i cele adoptate la nivelul puterii executive sunt bulversate. n fiecare din cele 27 state membre ale Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior legii, cu att mai mult cu ct jurisdiciile recunosc peste tot aceast superioritate, de a nltura norma naional contrar unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea coninut n tratate, regulamente sau directive comunitare. De altfel, aceasta este o exigen avut n vedere nu doar de ctre statele membre, ci chiar i de ctre statele candidate la aderare, cum a fost i Romnia pn la 1 ianuarie 2007, o cerin esenial creia i s-a dat curs n majoritatea cazurilor printr-o modificare expres a legilor fundamentale, n sensul asigurrii compatibilizrii ordinii juridice naionale cu principiile de baz ale Uniunii Europene. Semnificativ este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu n Constituia Romniei din 1991, devenit titlul VI, cu ocazia revizuirii din 2003, sugestiv denumit: Integrarea euro-atlantic. Art.148 din Constituie reglementeaz mai multe aspecte referitoare la integrarea Romniei n Uniunea European, ncepnd cu aderarea propriu-zis i continund cu participarea Romniei ca stat membru al Uniunii Europene. Pentru a marca importana pe care statul romn o acord aderrii la Uniunea European, normele constituionale au prevzut proceduri speciale de ratificare a tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene, care derog de la dispoziiile art.11 i 20 din Constituie, deja evocate. 4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ n ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuiile se poart de regul n literatura de specialitate n legtur cu obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina. Obiceiul sau cutuma, ca regul de conduit nescris, s-a apreciat de ctre unii autori, nu poate prin el nsui s fie izvor de drept, mai ales n epoca modern, cnd dreptul s-a dezvoltat mult. El poate ns s suplineasc o prevedere legal
29

dac aceasta lipsete, i mai mult, ar putea fi totui izvor al dreptului administrativ, atunci cnd legea ar permite, n anumite situaii, utilizarea lui. Cu alte cuvinte, cutuma ca regul nescris, aplicat n mod repetat o perioad de timp i acceptat ca avnd un caracter obligatoriu de ctre o colectivitate uman, poate fi privit ca izvor de drept n anumite circumstane. Astfel, putem considera c i n Romnia, spre exemplu, evoluia autonomiei locale poate conduce la apariia unor reguli cutumiare, fiind vorba de practici administrative mai ndelungate impuse de condiiile geografice, de gradul de dispersie a locuitorilor, de ocupaia acestora, de srbtorile i obiceiurile religioase etc. Spre exemplu, oficierea cstoriilor civile de ctre primari chiar n zilele de duminic, fr a avea obligaii legale n acest sens. Cutuma este izvor al dreptului administrativ n cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene. Fie c este vorba de ri n care se aplic sistemul de commonlaw, fie c este vorba de ri continentale, cutuma are un loc limitat i este de natur supletiv. Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de a se face distincie ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, dup cum s-a menionat mai sus, i acele principii, care fr a fi prevzute expres n vreun act normativ se degaj prin generalizare, cptnd valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective. De-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au dobndit valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n administraia activ i sunt impuse acesteia de ctre instanele judectoreti, atunci cnd sunt nclcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijin n bun parte pe principii de drept formulate de doctrina juridic i aplicate n practica instanelor de contencios administrativ care controleaz legalitatea administraiei publice. La nivelul Uniunii Europene, Curtea European de Justiie a definit un mare numr de principii specifice administraiei publice, raportndu-se la principiile generale ce se regsesc n legislaia aplicabil administraiei publice, comune statelor membre i aflate ntr-un proces evolutiv. Mai precis, Curtea European de Justiie a recurs adesea la principiile generale de drept ale statelor membre, aplicndu-le n profitul dreptului comunitar, din perspectiva dreptului comparat. n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudenei instanelor de contencios administrativ, n doctrin nu s-a fundamentat pn n prezent un punct de vedere comun, o poziie cristalizat. n doctrina interbelic dei se considera c jurisprudena nu constituie un izvor de drept, s-a susinut c instanele judectoreti avnd dreptul de a interpreta legea, n mod indirect o creeaz, cci nimeni nu contest rolul imens pe care-l joac jurisprudena n dezvoltarea dreptului. n alte sisteme de drept, ca de exemplu, dreptul anglo-saxon, se consider n mod tradiional c, practica judiciar, aa-numitul precedent judiciar constituie izvor de drept, fiind invocat ntotdeauna cnd apar probleme asemntoare sau
30

identice. Cu alte cuvinte, judectorul n pronunarea unei soluii ntr-o spe determinat va ine ntotdeauna cont de poziia avut anterior, ntr-o cauz asemntoare sau identic. n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios administrativ i mai nou, a jurisprudenei instanelor de contencios constituional a permis doctrinei occidentale contemporane s aprecieze c este vorba despre noi izvoare ale dreptului administrativ. De altfel, conform unei opinii constant exprimate n doctrina francez, se susine c apariia i dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaz n principal pe jurisprudena Consiliului de Stat (instana administrativ suprem francez avnd i atribuii de avizare a proiectelor de acte normative). n ara noastr, n absena unei justiii administrative distincte ca n Frana, se pune problema dac jurisprudena seciilor de contencios administrativ i fiscal aparinnd instanelor judectoreti prevzute de legislaia n materie ar putea constitui un izvor al dreptului administrativ. n msura n care se va forma o practic judiciar bogat a acestor instane, nu exist nici un motiv ca aceasta s nu se constituie cu timpul, ntr-un veritabil izvor al dreptului administrativ. n ce privete doctrina, chiar dac sub aspect strict juridic ea nu constituie izvor al dreptului administrativ, n mod nendoielnic ea are un rol hotrtor asupra jurisprudenei, dar n timp i asupra evoluiei legislaiei. Este cunoscut faptul c, dup 1990, n elaborarea unor acte normative fundamentale au fost reinute multe din propunerile formulate de doctrin, dac ar fi doar s exemplificm cu actuala lege privind contenciosul administrativ. 5. Normele de drept administrativ Multitudinea i varietatea activitilor i a formelor de organizare a sistemului administraiei publice, impun cu necesitate reglementarea juridic. Normele juridice constituie o modalitate important de introducere a ordinii n organizarea i funcionarea sistemului administraiei publice, oferind un criteriu obiectiv de apreciere a conduitei oamenilor care realizeaz administraia public. Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeaz raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre acestea i particulari. Normele de drept administrativ sunt norme de conduit ale subiecilor care particip, ntr-o form sau alta, la realizarea administraiei publice. Sub aspectul structurii lor, la normele dreptului administrativ, ca la orice norm juridic, deosebim o structur intern, logico-juridic i o structur extern, tehnico-juridic. Din punct de vedere al structurii tehnico-juridice, normele dreptului administrativ se exprim n articole i alineate. Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ conine trei elemente i anume: ipoteza (de regul, mai dezvoltat), dispoziia (de regul, imperativ) precum i sanciunea.
31

Ipoteza normei de drept administrativ prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic i subiectele la care se refer dispoziia (ea poate conine spre exemplu, definiii, principii, nelesul unor termeni etc.). Dup modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinat, cnd sunt precizate cu exactitate mprejurrile n care se aplic dispoziia (competen legat) sau relativ determinat, cnd sunt prevzute n general, mprejurrile n care se aplic norma, existena lor concret urmnd a fi stabilit de organul care o aplic (putere discreionar sau competen de apreciere). Dispoziia normei de drept administrativ indic conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Ea este n general categoric, imperativ deoarece relaiile sociale ce fac obiectul reglementrii n dreptul administrativ se desfoar n procesul de realizare a puterii publice. Distingem ntre dispoziii cu caracter onerativ atunci cnd subiectele vizate sunt obligate la o anumit conduit, dispoziii cu caracter prohibitiv ce conin reguli de interzicere a unor aciuni (spre ex., normele cu caracter contravenional) i dispoziii cu caracter permisiv, atunci cnd se prevede facultatea de a aciona, lsnd subiectelor de drept posibilitatea de a face sau a nu face ceva. Ca i ipoteza, aceasta poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Sanciunea normei de drept administrativ prevede urmrile ce decurg n cazul nerespectrii normei, existnd situaii n care aceasta nu apare ns prevzut expres. Sub aspectul gradului de determinare, sanciunile de drept administrativ pot fi: determinate, relativ determinate, alternative sau cumulative. Trebuie fcut ns distincia ntre sanciune ca element al structurii logicojuridice i sanciune ca element al rspunderii juridice din dreptul administrativ. ntre acestea exist un raport de la ntreg la parte. n ce privete clasificarea normelor de drept administrativ, acestea pot fi mprite n mai multe categorii, avnd la baz diferite criterii. Astfel, n doctrina postbelic au fost propuse mai multe criterii pentru clasificarea normelor de drept administrativ, cum ar fi: criteriul sectorului de activitate, criteriul ramurii i domeniului activitii executive ( identic pe fond cu cel mai nainte menionat) sau criteriul obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere. Dup criteriul obiectului de reglementare au fost identificate urmtoarele categorii de norme de drept administrativ: norme organice (cele care reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea structurilor administrative), norme de drept material (cele care reglementeaz drepturile i obligaiile unor structuri administrative i/sau ale unor categorii de particulari) i norme de drept procesual (cele care reglementeaz aspecte procedurale n domeniul contraveniilor). De asemenea, dup criteriul sferei de cuprindere a normelor s-a delimitat ntre: norme generale, avnd o sfer larg de reglementare, norme speciale, care reglementeaz o anumit grup de raporturi sociale, bine determinate i norme excepionale, adoptate n cazuri de excepie, pentru a reglementa situaii aprute n mod excepional.
32

Clasificarea normelor de drept dup criteriul sferei lor de cuprindere, s-a apreciat n doctrin prezint importan n opera de interpretare i aplicare a lor. Spre exemplu, o norm special sau una excepional poate deroga de la normele generale de acelai rang pentru c primele au fost adoptate sau emise pentru a reglementa o situaie special sau una excepional. n doctrina actual, n plus fa de aceste criterii i implicit clasificri fundamentate de doctrina postbelic, a fost adugat i criteriul funciei dreptului administrativ, care se realizeaz prin norma respectiv, potrivit cruia distingem ntre: norma organice, norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice, norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic i norme de contencios administrativ. Dup un alt criteriu, al specificului raporturilor sociale pe care le reglementeaz, normele de drept administrativ pot fi: norme care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice i raporturile dintre ele, norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile administraiei publice, pe de-o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, norme referitoare la statutul funcionarului public, norme care reglementeaz rspunderea administrativ, norme care reglementeaz controlul administrativ, norme care reglementeaz instituia contenciosului administrativ i norme procesuale, care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice. Dup criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterul dispoziiei, se mai poate distinge ntre norme cu caracter imperativ, adic norme obligatorii de executat sau de realizat; norme cu caracter prohibitiv, adic normele prin care se interzic anumite fapte sau acte administrative i norme cu caracter permisiv, prin care subiectelor raporturilor juridice administrative li se permite s fac sau s nu fac un anumit act sau fapt. Semnificaia practic a acestor delimitri decurge din faptul c atunci cnd exist mai multe norme juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale este necesar o operaie de analiz a criteriilor ce fundamenteaz aplicarea unei norme naintea alteia. Dac ntr-un act normativ, normele de drept administrativ au valoare de drept comun atunci ele se aplic naintea altor categorii de norme ce vizeaz aceeai materie. De asemenea, norma special este cea care se aplic n raport cu norma general, iar norma de excepie se va aplica i n raport cu norma general i n raport cu norma special. 6. Raporturile de drept administrativ ntr-o formulare general, prin raporturi juridice nelegem relaiile sociale ce se afl sub incidena normelor juridice. Prin urmare, nu orice relaie social este reglementat de norme juridice i nu poate fi conceput un raport juridic n absena normelor juridice. Raporturile de drept administrativ reprezint relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ.
33

Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz, n principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt supuse reglementrilor normelor dreptului administrativ. Ele se nasc, se modific sau se sting n condiiile prevzute de normele dreptului administrativ. Pentru ca norma juridic s acioneze, s se pun n micare i s dea natere, s modifice sau s sting un raport de drept administrativ este necesar s intervin ceva exterior ei, un fapt de care nsi norma juridic leag aplicarea sa. Este vorba despre fapte juridice administrative, ce pot fi independente de voina omului sau de aciuni ori inaciuni ale omului. Raporturile de drept administrativ se caracterizeaz prin dou trsturi eseniale. n primul rnd, unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor al autoritii publice, determinnd, n condiiile legii, un anumit comportament din partea celuilalt subiect. n al doilea rnd, este vorba de raporturi de putere care apar n sfera relaiilor sociale, reglementate de dreptul administrativ. Prima trstur urmrete s individualizeze raporturile de drept administrativ fa de raporturile de drept civil, n care pot intra i autoriti ale administraiei publice, autoriti publice sau structuri ne-statale, n timp ce prin cea de-a doua trstur se urmrete delimitarea raporturilor de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public. Raportul de drept administrativ se compune ca orice raport juridic din trei elemente: subiecte, obiect i coninut. Raportul de drept administrativ presupune existena a cel puin dou persoane, denumite subiecte. n anumite raporturi, unul din subiecte este titular de drepturi, iar cellalt este titular de obligaii, n timp ce n alte categorii de raporturi de drept administrativ, ambele subiecte pot fi titulare att de drepturi ct i de obligaii. Subiectul titular de drepturi se numete subiect activ, iar subiectul titular de obligaii se numete subiect pasiv. Deoarece activitatea de administrare este realizat n principal de autoritile administraiei publice, i n subsidiar de autoritile publice, cel puin unul din subiectele raporturilor de drept administrativ este nvestit cu prerogative de putere public. Totodat, poate fi vorba i de o structur autorizat de o autoritate public s presteze un serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei publice. Obiectul raportului juridic este definit de regul ca reprezentnd o anumit aciune sau conduit asupra creia sunt ndreptate drepturile i obligaiile prilor. Obiectul raporturilor de drept administrativ l constituie acele aciuni sau inaciuni, ori fapte materiale care se realizeaz n sfera administraiei publice, fiind prin natura lor foarte numeroase i diverse. Important este ca de acestea, norma juridic s lege naterea, modificarea sau stingerea unor drepturi i obligaii din sfera administraiei publice. Coninutul raporturilor de drept administrativ l formeaz totalitatea drepturilor i obligaiilor ce revin subiectelor acestora.
34

O particularitate a raporturilor de drept administrativ o constituie faptul c exercitarea drepturilor autoritilor administraiei publice reprezint i o obligaie a acestora, ele neputnd s decid singure dac le exercit sau nu. n principiu, drepturile i obligaiile autoritilor administraiei publice nu pot fi transmise sau cedate unei alte autoriti administrative, excepiile fiind stabilite expres prin lege. Complexitatea administraiei publice, caracterizat printr-o extrem diversitate impune ca raporturile juridice nscute din aplicarea normelor de drept administrativ s fie foarte diverse. O prim categorie o reprezint raporturile care se formeaz n cadrul administraiei publice, n special cu privire la organizarea i funcionarea administraiei publice. Ele pot fi raporturi de subordonare, de colaborare i de participare. n cazul raporturilor de subordonare, unul din subiecte acioneaz ca o autoritate ierarhic superioar, avnd dreptul de a conduce, ndruma, controla i anula actele emise de organul ierarhic inferior i eventual de a-l sanciona pe cel subordonat. n acest caz, subiectul supraordonat dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect. n cazul raporturilor de colaborare, subiectele raporturilor de drept administrativ se afl pe aceeai poziie i acioneaz mpreun n vederea realizrii unui scop comun. n aceast categorie de raporturi juridice, subiectele realizeaz acte de drept public sau de drept privat. n cazul raporturilor de participare, subiecii particip la exercitarea unor atribuii pe care legea le d n competena unui organism colegial, fa de care subiecii se pot afla n raporturi de subordonare. A doua categorie mare de raporturi o reprezint raporturile care se formeaz ntre un subiect ce aparine administraiei publice i unul din afara acestui sistem. n aceste situaii, subiectele din afara sistemului intr n raporturi juridice cu reprezentanii administraiei publice. i aceste raporturi pot fi: de subordonare, de colaborare i de participare. n doctrin se apreciaz c, acest gen de raporturi ar fi cel mai rspndit, el avnd ponderea cea mai ridicat n ansamblul raporturilor juridice administrative. Unii autori au identificat i categoria raporturilor juridice de utilizare a serviciilor publice, n cadrul crora subiectele active acioneaz tot pe baza i n executarea legii, dar n calitatea lor de servicii publice nfiinate pentru desfurarea de activiti cu caracter de prestaie n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public. De asemenea mai poate fi adugat categoria raporturilor care privesc soluionarea conflictelor juridice dintre o autoritate a administraiei publice, sau chiar o autoritate public, n general, i alte structuri administrative sau particulari (persoane fizice sau juridice), fiind vorba despre raporturi de natur procesual. 7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative
35

Dezvoltarea unei practici administrative diversificate, nu de puine ori contradictorii, a determinat specialitii n drept administrativ i tiina administraiei s se pronune de-a lungul vremii n favoarea unei reglementri unitare i sistematizate n ce privete procedura administrativ. Fr a nega dificultatea unui demers legislativ de asemenea anvergur, datorat mai ales, varietii de aciuni specifice administraiei publice, dar n egal msur dinamismului i mobilitii ce caracterizeaz n mod uzual, normele dreptului public, necesitatea codificrii procedurii administrative rmne n principiu, un obiectiv important al societii romneti actuale, concretizat deja n elaborarea unui proiect al unui Cod de procedur administrativ. Paradoxal, doctrina interbelic a promovat un punct de vedere oarecum diferit, considerndu-se c, un Cod administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia n vigoare din cauza modificrilor sau rennoirilor prea dese i prea repezi ale legilor ce o alctuiesc. Astfel, pornindu-se de la premisa c, un cod reprezint o reunire, ntr-o ordine logic, a principiilor de drept, care reglementeaz o materie sau materii analoage, n doctrina interbelic s-a apreciat c, o ncercare de codificare a unor materii att de diferite cum sunt, cele privitoare la administraia local, la vmi, la poliia vntoarei sau a pescuitului sau la poliia circulaiei etc., ar avea proporii imense i ar fi ntr-o continu transformare. Doctrina postbelic romneasc s-a caracterizat dimpotriv pe poziia unei susineri constante a necesitii codificrii, ns practica legiferrii s-a ndeprtat tot mai mult de aceast idee. n plus, observm c, n timp ce doctrina interbelic s-a referit de regul, la ideea unui Cod administrativ, doctrina postbelic ca i doctrina actual au n vedere n primul rnd, un Cod de procedur administrativ. n doctrina postbelic, procedura administrativ a fost definit ca reprezentnd totalitatea normelor juridice care reglementeaz forma n care se ndeplinete ntreaga activitate a organelor administraiei de stat. Dei denumit generic procedur administrativ, fr alt specificare, ea reprezenta doar o parte a procedurii n cadrul aparatului administraiei de stat i anume procedura administrativ necontencioas cuprinznd principiile i regulile de emitere i executare a actelor administrative, spre deosebire de procedura folosit pentru soluionarea de litigii de ctre organele de jurisdicie din cadrul administraiei de stat, procedur administrativ contencioas, asemntoare celei judectoreti. Codul de procedur administrativ trebuia s conin reguli privind emiterea actelor administrative, formele necesare i condiiile ce trebuie ndeplinite n vederea elaborrii i executrii unei decizii legale, n msur s asigure realizarea drepturilor i intereselor cetenilor. De asemenea, urmau s fie enumerate principiile fundamentale ale administraiei publice, ca de exemplu, principiul legalitii, principiul contradictorialitii, principiul adevrului material, principiul aprecierii autonome a probelor, principiul motivrii, principiul revocrii i principiul limitrii recursului ierarhic.
36

n egal msur, n doctrina postbelic a fost subliniat i necesitatea elaborrii unui Cod administrativ care ar fi urmat: s confere for juridic obligatorie procedeelor, metodelor i tehnicilor de conducere, organizare i funcionare apreciate ca optime, s constituie o unificare sintetic a reglementrilor n domeniu, ducnd la simplificarea tuturor actelor normative privitoare la conducerea, organizarea i funcionarea organelor administraiei de stat, s elimine paralelismele sau contradiciile din reglementrile n domeniu i s utilizeze o terminologie unitar. Doctrina de dup 1990 a revenit la teza necesitii codificrii normelor de drept administrativ, pornindu-se de la premisa c, o administraie public, modern, civilizat, ntr-un stat de drept, democratic i social ar trebui s fie nainte de toate o administraie public transparent, transparen de neconceput n absena unor norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea. Pe linia de gndire promovat de specialitii din perioada interbelic, codificarea dreptului administrativ este privit ns ca o operaiune dificil, datorit numrului mare i diversificat de norme ce alctuiesc aceast ramur a dreptului, precum i mai cu seam mobilitii lor permanente. Dintr-o alt perspectiv, n contextul analizei procedurii actelor administrative, este pus n discuie necesitatea codificrii procedurii administrative, pornind de la premisa c, n activitatea executiv, alturi de normele materiale, un rol important l au i normele de procedur. Procedura administrativ poate fi contencioas sau necontencioas, dup cum urmrete sau nu soluionarea unei situaii conflictuale. Procedura administrativ necontencioas cuprinde de regul, principiile fundamentale specifice administraiei publice precum i regulile de elaborare i executare a actelor administrative, ca forme principale de activitate a autoritilor administraiei publice. Procedura administrativ contencioas se refer la controlul jurisdicional asupra administraiei, exercitat fie prin autoritile cu atribuii administrativjurisdicionale, ce fac parte din administraia activ, fie prin instanele specializate ce fac parte din structura puterii judectoreti, adic ceea ce n mod tradiional, regsim sub conceptul de contencios administrativ. Deoarece pentru aceast important instituie a dreptului administrativ, exist n principiu reglementri speciale, care se completeaz cu regulile procedurii civile, n doctrina de drept public contemporan, sintagma procedura administrativ este adesea utilizat cu referire la principiile i regulile aplicabile administraiei active. Adoptarea unui astfel de cod ar permite n timp, orientarea i raionalizarea activitii autoritilor nvestite cu prerogative de putere public, dar mai ales, ar contribui la protejarea cetenilor mpotriva arbitrariului administrativ, rezumnd legislativ problemele fundamentale ale dreptului administrativ contemporan. Este vorba despre aspecte precum: supunerea administraiei legalitii, regimul actelor administrative i n egal msur, garaniile acordate celor administrai. Codificarea procedurii administrative i-ar dovedi utilitatea, coerena i accesibilitatea i n raport cu cetenii, cei care se impune a fi protejai mpotriva arbitrariului administraiei.
37

Prin coninutul su, o astfel de reglementare ar trebui s rspund necesitilor izvorte din practica administrativ, ea urmnd s stabileasc cu prioritate nu doar formalitile care stau la baza emiterii actelor administrative, ct mai ales, regimul juridic aplicabil acestor acte, cu alte cuvinte, aspectele legate de forma lor, efectele produse, punerea lor n executare, viciile lor precum i modalitile de contestare. Simplificarea, sistematizarea, normalizarea i unificarea activitii administraiei publice reprezint cele mai puternice argumente care s-ar afla la baza codificrii administrative. n plus, o asemenea reglementare ar trebui s conduc la eliminarea oricror paralelisme sau contradicii ntre actele normative n domeniu. Totodat, n timp, codificarea procedurii administrative ar permite utilizarea unei terminologii unitare, ntreaga activitate n administraia public fiind caracterizat printr-o mare varietate de noiuni. 8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti. Loc i rol n micarea de idei contemporan tiina dreptului administrativ romnesc se formeaz n secolul al XIX-lea, cursurile de drept administrativ fiind introduse prin Legea asupra instruciunii a Principatelor Unite din 1864, nu numai n nvmntul superior juridic dar i ca materie de cultur general n nvmntul secundar, respectiv elementar. Urmare a msurilor luate de Domnul Moldovei, Grigore Ghica, s-a ntocmit, de ctre o comisie, un Manual Administrativ al Principatului Moldovei, care cuprinde legile administrative de la 1832 pn la 1855. O dat cu formarea Universitii din Bucureti (1864) i implicit a Facultii de drept identificm o disciplin unic Drept public i drept administrativ. S-ar prea c anul 1875 reprezint anul n care Dreptul administrativ i-a ctigat autonomia ca tiin de sine-stttoare, fiind vorba despre anul apariiei primei lucrri consacrat n ntregime acestei discipline i intitulat chiar Dreptul administrativ romn aparinnd lui Giorgie Alexandrescu-Urechea i publicat la Iai. Ea grupeaz materia n dou pri i anume: I. Principii generale i II. Despre ierarhia i corpii administrativi (adic funcionarii din administraia public central i local). A urmat a doua lucrare cu titlul Elemente de drept administrativ, aprut n anul 1881, aparinnd lui Cristodul Suliotis, cu o valoare tiinific mai redus. A treia n ordinea apariiei, dar cea mai valoroas din punct de vedere tiinific i didactic o reprezint volumul al treilea al cursului de Drept public, intitulat Drept administrativ, aparinnd profesorului Constantin Dissescu, primul mare specialist n domeniu, lucrare aprut la Bucureti, n anul 1891, coninnd dou pri: Persoanele administrative i Materiile administrative. n ordine cronologic pot fi identificate apoi urmtoarele lucrri mai importante: Drept administrativ romn, autor Aurel Onciul (Viena, 1900, lucrare scris sub influena colii germane, avnd dou pri, o parte general i o parte special); Tratat de drept administrativ, vol.I i II, autor Paul Negulescu, ediia a I-a, 1904, ediia a II-a, 1906, pentru ca apoi s apar vol.I, ediia a III-a, n 1925 i vol.I ediia a IV-a, n 1934, iar vol.II, ediia a III-a, n 1930, toate la Bucureti; Noiuni
38

de drept administrativ, autor Anibal Teodorescu, Bucureti, 1912; Tratat de drept administrativ, autor Anibal Teodorescu, vol. I, ediia a III-a, 1929 i vol. II, ediia a IV-a, 1935, ambele la Bucureti; Drept administrativ romn, autor Victor Onior, ediia a I-a aprut n 1923 i ediia a II-a aprut n 1930, ambele la Cluj; Tratat de drept administrativ romn, autor Marin Vraru, Bucureti, 1928; Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944. Este o enumerare exemplificativ a celor mai apreciai specialiti ai timpului, crora li se mai pot aduga nume de rezonan precum: Constantin Rarincescu, Jean Vermeulen, Ion Gruia i alii. De altfel, n perioada 1924-1944, prof. Constantin Rarincescu a realizat o cercetare tiinific a dreptului administrativ, n special n cadrul cursurilor de doctorat. Lucrarea clasic n materie, model de cercetare monografic a unei instituii juridice, Contenciosul administrativ romn, elaborat de acesta, a reprezentat cea mai important contribuie n teoretizarea i construirea unui sistem al contenciosului administrativ. n ce privete contribuia legislaiei la fundamentarea dreptului administrativ, reglementri n domeniul Administraiei Statului au existat n ara noastr chiar nainte de constituirea disciplinei tiinifice a dreptului administrativ. Astfel, poate cel mai important moment l-a constituit nfiinarea printr-o lege din anul 1864, a Consiliului de Stat, ca organ consultativ al Guvernului. Consiliul de Stat avea i atribuii de contencios administrativ, legea sa organic stabilind expres dreptul particularilor i al persoanelor juridice vtmate n interesele lor de a aciona n contencios administrativ mpotriva hotrrilor minitrilor date cu exces de putere i cu clcarea legilor i regulamentelor, hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau altor ageni administrativi, date cu clcarea de legi i regulamente, hotrrile comisiilor de lucrri publice. De asemenea, Consiliul de Stat era competent s judece toate litigiile care i erau deferite de anumite legi. n plus, exercita i un contencios de interpretare, deoarece potrivit legii sale organice, particularii se puteau adresa direct Consiliului de Stat pentru a cere interpretarea unui decret, regulament sau ordonan dat n materie administrativ, prin care se aducea atingere intereselor lor. Din pcate, dup doar doi ani de funcionare, Consiliul de Stat a fost desfiinat prin Constituia din 1866, particularii fiind astfel lipsii de o instan jurisdicional n conflictele lor cu Administraia Statului, care s reprime abuzul i arbitrariul administrativ. n strns legtur cu tiina dreptului administrativ s-a dezvoltat de regul, de ctre aceiai autori, i tiina administraiei. Aa cum putem vorbi despre coala romneasc interbelic de drept public, tot aa putem vorbi despre coala romneasc interbelic de tiina administraiei, conductorul ei fiind profesorul de talie european, Paul Negulescu. Astfel, s-au conturat dou tiine: tiina Dreptului administrativ i tiina administraiei, ca dou tiine distincte, dar aflate n interdependen, ntruct ambele au ca obiect comun de cercetare, administraia public. Cu toate c i una i cealalt cerceteaz administraia public, ele sunt totui distincte ca discipline, deoarece fiecare o cerceteaz sub diferite aspecte, tiina
39

dreptului administrativ o cerceteaz sub aspect juridic, al normelor juridice aplicabile n administraia public iar tiina administraiei o cerceteaz i sub alte aspecte ale sale, de ordin economic, sociologic, tehnic etc. Primul autor romn care face referire la obiectul tiinei administraiei i la delimitarea acesteia fa de tiina dreptului administrativ a fost profesorul Constantin Dissescu, n opinia cruia: tiina administraiei stabilete principiile raionalizrii administraiei de stat; ea are caracter dinamic, fiind n permanent evoluie i cutnd soluii noi pentru viitor, precum i un caracter larg, cercetnd diferite domenii de activitate social, pe cnd dreptul administrativ formeaz numai o parte a tiinei administraiei. n opinia profesorului Paul Negulescu, continuatorul lui Dissescu, tiina administraiei se ocup cu organizarea diferitelor autoriti administrative, cu atribuiile i modul lor de funcionare, cu ierarhia. Ea are un caracter practic, tinznd s formeze administratori, pe ct vreme, dreptul administrativ este totalitatea regulilor dup care se exercit aceast activitate, el guverneaz drepturile i datoriile reciproce ale administraiei i ale administratorilor. Una din preocuprile majore ale prof. Paul Negulescu dup primul rzboi mondial, a fost aceea de a i convinge pe guvernanii vremii, de necesitatea nfiinrii unui nvmnt administrativ de specialitate i respectiv, a unui institut de cercetare tiinific. La 30 iunie 1925, prof. Paul Negulescu a nfiinat fr nici un sprijin oficial sau subvenie din partea statului, Institutul de tiine Administrative al Romniei, cu sediul n Bucureti, pe care l-a condus pn la sfritul vieii, n anul 1946, dei formal a deinut doar funcia de secretar general. Prin acest institut, ara noastr a devenit membru fondator al Institutului Internaional de tiine Administrative (Institut International des Sciences Administratives), nfiinat n anul 1930, cu sediul la Bruxelles (n Belgia), institut ce organizeaz Congrese internaionale de tiine administrative, din 3 n 3 ani i editeaz Revista internaional de tiine administrative (Revue internationale des sciences administratives) cu apariie trimestrial. Institutul Internaional de tiine Administrative i desfoar activitatea cu respectarea a patru principii fundamentale: internaionalitate fr rezerve, neutralitate absolut, unicitate profesional i adaptarea permanent la realitile n continu micare. Dincolo de reuniunile tiinifice organizate de acest Institut, singur sau n colaborare, periodic sunt organizate manifestri tiinifice i de ctre asociaiile specializate ale Institutului i anume: Asociaia Internaional de coli i Institute de Administraie (A.I.E.I.A.); Asociaia Internaional de Informatic i de Documentare n Administraia Public (A.I.I.D.A.P.) i Grupul European de Administraie Public ( G.E.A.P.). La rndul su, Institutul de tiine Administrative al Romniei din perioada interbelic, printre primele de acest gen din lume, a stabilit nc de la nfiinare, contacte cu marii specialiti ai vremii, n domeniul dreptului administrativ i tiinelor administrative, din ar i din strintate. Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei doctrine administrative romneti unitare, astfel nct prin cercetrile sale s serveasc
40

drept cluz organelor administrative i instanelor judectoreti oferind soluii pentru o mai bun organizare administrativ. n aceste scopuri, metoda analitic a fost mbinat cu metoda experimental (ancheta administrativ). Unul dintre obiectivele importante ale Institutului l-a reprezentat i realizarea unor schimburi de experien cu institutele asemntoare din strintate. n acest scop se organiza un ciclu de conferine anuale n care se dezbteau diverse probleme administrative. ncepnd cu anul 1926, sub egida Institutului a nceput publicarea Revistei de drept public, la care au colaborat alturi de specialitii romni i personaliti strine de mare reputaie tiinific, devenii i oaspei ai acestuia, cu ocazia conferinelor organizate la Bucureti. Revista de drept public a avut o apariie trimestrial pn n anul 1933, iar apoi lunar pn n anul 1943, cnd i-a ncetat apariia ca urmare a rzboiului. Ea a permis crearea de noi curente de idei ce au influenat pozitiv dezvoltarea dreptului administrativ. De asemenea, Revista de drept public coninea i studii privind jurisprudena n care deciziile judectoreti erau prezentate n grupe pentru a se putea formula principiile. n anul 1928 se nfiineaz coala superioar de documentare i tiine administrative pe lng Institutul de tiine Administrative al Romniei, profesorul Paul Negulescu fiind numit directorul acestei coli. coala a avut nc de la nceput un dublu obiectiv: pe de-o parte, s perfecioneze educaia profesional a funcionarilor existeni la data nfiinrii sale, iar pe de alt parte, s formeze profesional pe tinerii care doreau s se dedice unei cariere n administraia public. Activitatea acestor dou instituii fundamentale n domeniul administraiei publice s-a axat pe cercetarea urmtoarelor teme principale: organizarea administrativ a Romniei, documentarea administrativ, contenciosul administrativ i urbanismul. n perioada postbelic, doctrina administrativ romneasc a parcurs urmtoarele etape: a). etapa continurii cercetrilor de tiina administraiei, sub conducerea Institutului de tiine Administrative al Romniei (1944-1948); b). etapa juridicizrii cercetrilor asupra administraiei de stat, dup desfiinarea Institutului (1948-1967); c). etapa reactualizrii cercetrilor de tiina administraiei prin nfiinarea seciei de Drept economic-administrativ la Facultatea de Drept a Universitii din Bucureti, ncepnd cu anul universitar 1968-1969 (dup anul 1967). Dup adoptarea Constituiei din anul 1948 a trecut pe primul plan cercetarea juridic a administraiei de stat. tiina dreptului constituional se redefinea, i n raport de aceasta s-a impus fundamentarea unor categorii noi, principii, ale dreptului administrativ, pe baza consacrrii principiului fundamental al unicitii puterii n stat, specific noului regim politic instalat. Renfiinarea nvmntului superior administrativ, ncepnd cu anul 1968 a constituit un puternic impuls pentru reactualizarea tiinei administraiei, prin introducerea alturi de tradiionalul curs de Drept administrativ a unor discipline de specialitate precum: tiina i tehnica administraiei, Organizare i metode n
41

administraia de stat, Documentare administrativ, Sisteme administrative contemporane, Istoria administraiei, Urbanism etc. Dup decembrie 1989, tradiia a fost reluat prin renfiinarea la Sibiu, n anul 1995, a Institutului de tiine Administrative, ca urmare a Simpozionului naional cu tema Constituionalitate i legalitate n administraia local i judeean organizat n octombrie 1994, de Universitatea Lucian Blaga din Sibiu prin Facultatea de tiine juridice, mpreun cu Prefectul judeului i Consiliul Judeean. La Congresul Jubiliar din octombrie 1995 al Institutului s-a hotrt ca la numele su tradiional s se mai adauge i numele lui Paul Negulescu, spre a cinsti memoria primului fondator. Tot din anul 1995, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu a fost recunoscut ca secie naional a Institutului Internaional de tiine Administrative de la Bruxelles. Din anul 1995 s-a reluat tradiia publicrii Revistei de drept public, cu o apariie semestrial (doar n anii 1996 i 1997, apariia sa a fost anual sub forma unui numr dublu). Din anul 2003, Revista de drept public are din nou o apariie trimestrial. Din anul 2001, Romnia a redevenit gazd a reuniunilor tiinifice patronate de Institutul Internaional de tiine Administrative, reuniuni n care sunt implicate i structuri guvernamentale. Prin Legea nr.246/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Institutului de drept public i tiine Administrative al Romniei s-au pus bazele transformrii Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu n Institutul de drept public i tiine Administrative al Romniei, subiect de drept, persoan juridic de drept public. 7. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)
1.

Care sunt cele trei teorii dezvoltate n doctrina postbelic cu privire la sfera de ntindere a dreptului administrativ ? a. teoria unicitii, teoria dublei naturi juridice i teoria subsidiaritii b. teoria pluralitii, teoria dublei naturi juridice i teoria subsidiaritii c. teoria unicitii, teoria triplei naturi juridice i teoria subsidiaritii

2. Prin teza dublei naturi juridice se nelege c: a. dreptul administrativ se aplic administraiei publice alturi de tiina administraiei b. dreptul administrativ se aplic administraiei publice alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept c.dreptul administrativ este singura ramur de drept aplicabil administraiei publice 3. Dreptul administrativ poate fi definit ca reprezentnd: a. ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative
42

b.

ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice c. ramura dreptului public care reglementeaz relaiile de natur conflictual dintre autoritile publice i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative 4. Izvoarele formale ale dreptului reprezint: a. condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice b. realiti exterioare ale dreptului c. actele normative adoptate sau emise de ctre autoritile publice competente 5. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: a. Constituia, legile, decretele-legi, ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, actele autoritilor autonome centrale, ordinele prefecilor i ale autoritilor administraiei publice locale b. Constituia, legile, ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, actele autoritilor autonome centrale c. Constituia, legile, ordonanele Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, actele autoritilor autonome centrale, ordinele prefecilor i ale autoritilor administraiei publice locale
6.

Ce condiii trebuie s ndeplineasc tratatul internaional pentru a fi izvor al dreptului administrativ ? a. s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s conin norme de drept administrativ b. s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale, s conin norme de drept administrativ c. s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale

7. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ sunt: a. obiceiul, jurisprudena, principiile generale ale dreptului b. obiceiul i jurisprudena c. obiceiul i principiile generale ale dreptului 8. Normele de drept administrativ sunt: a. normele ce reglementeaz relaiile sociale ce apar ntre administraiei publice b. normele ce reglementeaz raporturile sociale care apar ntre administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre particulari c. normele ce reglementeaz raporturile sociale ce apar ntre administraiei publice i restul autoritilor publice
43

autoritile autoritile acestea i autoritile

9. Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ conine urmtoarele elemente: a. ipoteza, dispoziia i sanciunea b. ipoteza i dispoziia c. dispoziia i sanciunea 10.Dispoziia normei de drept administrativ indic: a. mprejurrile, condiiile n care urmeaz s se aplice coninutul normei b. subiectele la care se refer norma c. conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea 11. Dup criteriul sferei de cuprindere, normele de drept administrativ se clasific n: a. norme generale, norme speciale i norme excepionale b. norme constituionale, norme organice i norme ordinare c. norme imperative, norme prohibitive i norme permisive 12. Raporturile de drept administrativ reprezint: a. relaiile sociale reglementate de norme ale dreptului public b. relaiile sociale reglementate de norme ale tiinei administraiei c. relaiile sociale reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice de normele dreptului administrativ 13. n cazul raportului de drept administrativ: a. ambele subiecte sunt ntotdeauna, autoriti ale administraiei publice b. unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor al autoritii publice c. ambele subiecte sunt ntotdeauna, persoane juridice de drept public

Partea a II-a Autoritile administraiei publice Capitolul I Teoria general a organizrii administraiei publice
1. Noiuni specifice Organizarea administraiei de stat, ca fenomen a aprut odat cu statul, dar teoriile tiinifice despre aceasta s-au conturat mai trziu, odat cu apariia i dezvoltarea dreptului administrativ i a tiinei administraiei, prin secolul XIX. n doctrina francez domin teza potrivit creia, autoritile ce formeaz puterea executiv sunt studiate la drept constituional sub aspectul rolului lor politic i la drept administrativ, sub aspectul rolului lor administrativ.
44

n doctrina occidental, noiunea de administraie de stat, n sens organic, este folosit de regul, cu referire la eful de stat, Guvern i ministere, alte structuri centrale de specialitate precum i ramificaiile acestora n teritoriu, iar noiunea de administraie local, tot n sens organic, desemneaz autoritile locale autonome alese la nivelul unitilor administrativ teritoriale existente. Administraia de stat i administraia local compun administraia public, putnd fi identificat cel puin n plan teoretic, un sistem al organizrii administraiei publice. Legislaia romneasc actual utilizeaz cel mai adesea, noiunea de autoritate public privit ca organ public, colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, fie ntr-o activitate statal, fie ntr-o activitate din administraia local. Autoritatea (organul) administraiei publice reprezint acea structur organizaional care, potrivit Constituiei i legii are personalitate de drept public i acioneaz din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului. Dup criteriul modului de formare, organele administraiei publice se clasific n: organe ale administraiei publice alese i organe ale administraiei publice numite. Dup criteriul naturii lor, organele administraiei publice se clasific n: organe ale administraiei publice colegiale i organe ale administraiei publice individuale. Dup criteriul competenei lor, organele administraiei publice se clasific n: organe ale administraiei publice centrale i organe ale administraiei publice locale (sub aspectul competenei teritoriale) i n: organe ale administraiei publice cu competen general i organe ale administraiei publice cu competen special (sub aspectul competenei materiale). Cunoaterea clasificrii organelor administraiei publice prezint i un deosebit interes practic, att pentru modul de formare i organizare, ct, i mai ales, pentru activitatea i actele lor juridice. Astfel, organele de conducere colegial, care i desfoar de regul, activitatea, prin ntrunirea majoritii persoanelor care le compun, adopt acte administrative ca urmare a deliberrii lor, pe cnd organele de conducere individual emit acte administrative. La baza delimitrii autoritilor administraiei publice n autoriti ale administraiei publice centrale i autoriti ale administraiei publice locale, ntr-o viziune tradiional, se afl criteriul teritorial, privit ca acea raz teritorial n care poate aciona autoritatea respectiv. Criteriul funcional se afl la baza delimitrii autoritilor administraiei publice n autoriti cu competen general i autoriti cu competen special. n regimul constituional romnesc actual, sistemul autoritilor administraiei publice se compune din: - administraia central: Preedinte, Guvern, organe centrale de specialitate (ministere, alte organe subordonate Guvernului sau ministerelor, autoriti administrative autonome), i instituii publice centrale subordonate ministerelor sau autoritilor administrative autonome (inclusiv regiile autonome, attea cte mai exist i companiile naionale);
45

- administraia de stat n teritoriu: prefect, servicii deconcentrate subordonate ministerelor sau celorlalte organe centrale de specialitate; - administraia local: consiliul local i primarul (administraie local de baz) i consiliul judeean i preedintele consiliului judeean (administraie local intermediar). n mod tradiional, n doctrina administrativ au fost identificate urmtoarele pri componente ale organului administraiei publice i implicit ale oricrei autoriti publice: personalul din administraie, mijloacele materiale i financiare i competena de care dispun, dup caz, capacitatea juridic pe care o exercit. Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i de tiina administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor organelor administrative i a mijloacelor din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar i unele tiine economice abordeaz aspectele economice ale acestor autoriti. Existena autoritilor publice este perceput n mod curent de ctre ceteni, prin identificarea cldirilor n care aceste autoriti i au sediul, iar sfera competenei acestora este neleas prin intermediul activitii funcionarilor publici cu care intr n contact. Dac personalul din administraie va face obiectul unei analize distincte consacrate funciei publice, n ce privete competena organelor administraiei publice, aceasta va fi prezentat n cele ce urmeaz prin raportare la noiunea conex de capacitate i implicit la conceptul de sarcini ale administraiei publice. 2. Sarcinile, competena i capacitatea organelor administraiei publice De regul, n doctrina administrativ, noiunile de competen i capacitate au constituit obiect de analiz la cursurile de drept administrativ iar conceptul de sarcini ale administraiei a intrat n sfera de preocupare a tiinei administraiei. n doctrina actual s-a pus problema dac, potrivit noului sistem constituional pot fi identificate anumite sarcini generale ale statului la a cror realizare s contribuie toate categoriile de autoriti publice. Rspunsul nu poate fi dect pozitiv, fiind vorba de elementele ce definesc esena regimului politic actual. Sarcinile autoritilor administraiei publice reprezint ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, necesiti care reprezint raiunea de a fi a acestor organe. Atribuiile unui organ al administraiei publice sunt mijloacele juridice de realizare a sarcinilor, sarcinile reprezentnd att obiectul ct i finalitatea ndeplinirii atribuiilor (competenei). Noiunea de competen, noiune fundamental pentru tiina dreptului administrativ, este diferit analizat, att n doctrina clasic, ct i n doctrina postbelic. Identificarea coninutului acestei noiuni s-a realizat ns, mod constant prin stabilirea corelaiei dintre competen i capacitate, elementul cheie n definirea celor dou noiuni fiind conceptul de atribuii.
46

n doctrina postbelic s-au dezvoltat dou teze cu privire la aceast corelaie. Potrivit unei teze devenit tradiional, capacitatea reprezint aptitudinea de a fi titular de drepturi i de obligaii n raporturile administrative, element determinant al competenei, nsi competena. Observm c, n aceast teorie, capacitatea se identific cu competena. Potrivit celei de-a doua teze fundamentale, capacitatea nu se identific cu competena, dei, practic, putem realiza dac o anumit formaiune colectiv are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetnd competena ei legal, stabilit n legea organic. Capacitatea se distinge de competen, sub urmtoarele trei aspecte: - capacitatea este proprie doar organelor administrative, n timp ce competen au att organele administrative ct i structurile lor organizatorice i funcionale; - capacitatea presupune posibilitatea de a aciona n nume propriu, n timp ce competena nu presupune o astfel de independen; - atribuiile ce formeaz coninutul categoriei de competen pot fi delegate, n timp ce capacitatea nu poate fi transmis altui subiect de drept. Pe baza acestor teorii, n doctrin s-a dezvoltat teza potrivit creia, fundamentul capacitii administrative l constituie normele de conferire a competenei pe care o ntlnim numai n cazul organelor administraiei publice. Competena desemneaz ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer drepturi i obligaii pentru a desfura n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ. Capacitatea administrativ reprezint aptitudinea organelor administraiei publice de a fi subiecte n raporturile juridice administrative, reclamate de realizarea competenei lor. De-a lungul vremii, doctrina a identificat n unanimitate, o serie de caractere ale competenei. Competena are un caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a administraiei publice are o competen determinat de lege, n funcie de sarcinile ce-i revin. Competena are un caracter obligatoriu, n sensul c, exercitarea acesteia este obligatorie, nefiind lsat la libera alegere a administraiei publice. Competena are un caracter autonom, constnd n dreptul autoritii administraiei publice de a-i realiza atribuiile i corelativ obligaia celorlalte autoriti de a-i asigura independena necesar. n ce privete clasificarea competenei, n doctrina romneasc de regul, se identific trei tipuri de competen: material (rationae materiae), teritorial (rationae loci) i temporal (rationae temporis). Competena material desemneaz sfera i natura atribuiilor unei autoriti a administraiei publice. Dup gradul de ntindere, o autoritate a administraiei publice poate dispune de o competena material general (n toate domeniile i sectoarele de activitate) cum este cazul Guvernului sau consiliilor locale sau de o competen material special (ntr-un anumit domeniu sau sector de activitate) cum este cazul unui minister etc.
47

Competena teritorial desemneaz limitele teritoriale n care poate aciona o autoritate a administraiei publice. Dup gradul de ntindere, o autoritate a administraiei publice poate avea o competen teritorial central sau naional (la nivelul ntregii ri) cum este cazul Guvernului sau al ministerelor sau o competen teritorial local (la nivelul unei uniti administrativ-teritoriale) cum este cazul unui consiliu local sau unui primar. Competena temporal desemneaz limitele de timp n care o autoritate a administraiei publice i poate exercita atribuiile, n conformitate cu legea. De regul, autoritile administraiei publice au o competen temporal nelimitat deoarece normele juridice prin care sunt nfiinate i organizate nu stabilesc un timp determinat de existen a acestora. Cea mai mare parte a autoritilor administraiei publice sunt conduse ns pe perioade determinate de timp (de regul, n cazul funciilor eligibile, pe un mandat de patru ani). ncetarea exerciiului activitii unei anumite persoane fizice nu va putea duce ns la ncetarea activitii autoritii pe care aceasta o reprezint, continuitatea fiind o caracteristic esenial a administraiei publice. 3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. Dup criteriul modului de formare, organele administraiei publice se clasific n: a. organe alese i organe numite b. organe de conducere colegiale i organe de conducere unipersonal c. organe centrale i organe locale Dup criteriul naturii lor, organele administraiei publice se clasific n: a. organe alese i organe numite b. organe de conducere colegiale i organe de conducere unipersonal c. organe centrale i organe locale 3. Dup criteriul competenei lor materiale, organele administraiei publice se clasific n: a. organe ale administraiei publice centrale i organe ale administraiei publice locale b. organe ale administraiei publice alese i organe ale administraiei publice numite c. organe ale administraiei publice cu competen general i organe ale administraiei publice cu competen special
2.

4. Dup criteriul competenei lor teritoriale, organele administraiei publice se clasific n: a. organe ale administraiei publice centrale i organe ale administraiei publice locale b. organe ale administraiei publice alese i organe ale administraiei publice numite c. organe ale administraiei publice cu competen general i organe ale administraiei publice cu competen special
48

5. Administraia public local se compune din: a. administraia de stat n teritoriu i administraia intermediar b. administraia local de baz i administraia local intermediar c. administraia central i administraia local 6. Atribuiile unui organ al administraiei publice reprezint: a. mijloacele juridice de realizare a sarcinilor b. ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice c. ansamblul drepturilor, obligailor corelative i responsabilitilor 7. Competena desemneaz: a. capacitatea unui organ al administraiei publice de a sta n justiie b. aptitudinea unui organ al administraiei publice de a fi subiect de drept c. ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau lege ce confer drepturi i obligaii pentru a desfura n nume propriu i n realizarea puterii publice o anumit activitate administrativ 8. Competena are urmtoarele caractere: a. legal, obligatoriu i autonom b. material, teritorial i temporal c. temporal i personal

49

Capitolul II Preedintele Romniei


1. Rolul Preedintelui i implicaiile privind calificarea regimului constituional actual Potrivit unei axiome a dreptului public, statul nu poate fi conceput fr un ef, orict de simbolic ar fi rolul acestuia n unele sisteme politice. n dreptul public modern, ideea efului de stat este legat de forma de guvernmnt, concept prin care, de regul, s-a rspuns la ntrebarea, cine exercit puterea n stat: o singur persoan (monocraia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul n mod direct (democraia) ? Forma de guvernmnt, privit ca modalitatea n care sunt constituite i funcioneaz organele statului, o raportm de regul, la trsturile definitorii ale efului de stat i la raporturile sale cu puterea legiuitoare. Dup forma de guvernmnt, statele se clasific de regul n dou categorii: monarhii, n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via, i republici, n care eful statului, numit cel mai adesea, preedinte, este ales pe o perioad determinat, fie de popor, prin vot direct sau indirect (republici prezideniale sau republici semi-prezideniale), fie de Parlament (republici parlamentare). Constituia Romniei din anul 1991 a proiectat un Preedinte de Republic pentru a satisface, pe de-o parte necesitatea de reprezentare a statului, iar pe de alt parte, necesitatea de arbitraj ntre puterile statului, ntre stat i societate. Potrivit art.80 din Constituia republicat: (1). Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. (2). Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Coninutul art. 80 din Constituie care consacr rolul Preedintelui reprezint rezultatul disputei din Adunarea Constituant, ntre cele dou curente politice care s-au confruntat cu privire la forma de guvernmnt, curentul republican, majoritar i curentul monarhic, minoritar. Astfel, de la un regim semi-prezidenial cu un Preedinte de Republic destul de puternic, dispunnd de atribuii largi, mai ales n raport cu Guvernul, consacrat prin Decretul-Lege nr.92/1990, actul normativ aflat la baza primelor alegeri parlamentare i prezideniale libere, din 20 mai 1990, Constituia din 1991 reglementeaz un Preedinte mai apropiat de regimul republicii parlamentare, cu singura deosebire esenial a alegerii acestuia de ctre popor, prin vot universal, direct, secret i liber exprimat. De aici, afirmaia din doctrin, potrivit creia, este vorba despre o instituie care pare a fi fost reglementat atipic n raport cu sistemele constituionale clasice. Doctrina romneasc actual, pornind de la coninutul art.80 din Constituie, apreciaz c Preedintele Romniei apare ntr-o tripl ipostaz: de ef al statului,
50

de ef al executivului alturi de primul-ministru i de garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului. Cea de-a treia ipostaz conduce la necesitatea unui Preedinte de Republic, neutru i echidistant fa de partidele politice, motiv pentru care n art.84 alin.(1) din Constituie, rmas neschimbat, s-a prevzut expres interdicia de a fi membru al vreunui partid politic, dup dobndirea celei mai nalte funcii n stat. Consacrarea expres a rolului Preedintelui, de arbitru ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate nu poate fi interpretat n conotaia sa juridic. Cum eful statului nu poate interveni direct ntre autoritile publice ce realizeaz clasicele funcii ale statului, o asemenea interpretare ar duce la concluzia de neacceptat c acesta s-ar situa undeva deasupra celor trei puteri ale statului, eventual, ca o autoritate suprastatal. Mai apropiat de un regim parlamentar dect de un regim semi-prezidenial, acest regim a fost calificat de majoritatea specialitilor ca fiind un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat, calificare pe care o ntlnim pentru prima dat n lucrarea aprut n anul 1992, consacrat comentrii i adnotrii Constituiei Romniei din 1991. n doctrina romneasc actual, pornind de la dispoziiile constituionale privind raporturile dintre autoritile publice care realizeaz funcia legislativ i cea executiv au fost formulate o serie de argumente prin care este justificat aceast calificare i anume: 1. Att Parlamentul ct i Preedintele sunt alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel naional, dar doar Parlamentul este calificat expres ca fiind organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii [art.61 alin.(1) din Constituia republicat]. 2. Dreptul Preedintelui de a dizolva Parlamentul prevzut expres n art.89 presupune ndeplinirea cumulativ a mai multor condiii, dificil de realizat. 3. Constituia consacr n art.95 o form de rspundere politic a Preedintelui, prevznd suspendarea acestuia din funcie n anumite condiii, urmat de organizarea unui referendum pentru demiterea sa. 4. Constituia consacr n art.96 din Constituia republicat o form de rspundere penal a Preedintelui, caz n care dup punerea sa sub acuzarea de nalt trdare, cu votul a dou treimi din totalul parlamentarilor, competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie 5. Preedintele poate cere poporului s-i exprime voina cu privire la probleme de interes naional, prin referendum, numai dup consultarea Parlamentului, potrivit art.90 din Constituie. 6. nvestitura Guvernului, dei iniiat i finalizat de Preedinte presupune obligatoriu acordarea votului de ncredere de ctre Parlament. 7. Guvernul n ntregul su i fiecare membru solidar cu ceilali membrii, rspund politic numai n faa Parlamentului, potrivit art.109 alin.(1) din Constituia republicat. 8. Nu doar Preedintele ci i fiecare Camer a Parlamentului are dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului, pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor, Preedintele putnd dispune ns suspendarea acestora din funcie,
51

dac s-a cerut urmrirea penal, potrivit art.109 alin.(2) din Constituia republicat. 9. Preedintele nu are drept de iniiativ legislativ, aceasta aparinnd doar Guvernului, parlamentarilor sau unui numr de ceteni, potrivit art.74 alin.(1) din Constituia republicat. 10. Refuzul Preedintelui de a promulga o lege se poate exercita o singur dat dup primire. Dac Preedintele a cerut reexaminarea legii sau dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea se face n cel mult 10 zile. 11. Cele mai importante atribuii ale Preedintelui n domeniul politicii externe, al aprrii, al strilor excepionale sunt condiionate, n exercitarea lor, fie de intervenia Guvernului, fie de cea a Parlamentului sau se afl sub controlul acestuia din urm. 12. Decretele Preedintelui emise n exercitarea celor mai importante atribuii ale sale trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art.100 alin.(2) din Constituia republicat. 2. Clasificarea atribuiilor Preedintelui Romniei Din punct de vedere al funciilor sale delimitm: atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i extern); atribuii de realizare a funciei de ef al executivului; atribuii de aprare a Constituiei i asigurare a bunei funcionri a autoritilor publice. Din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit delimitm: atribuii exercitate n raporturile cu Parlamentul; atribuii exercitate n raporturile cu Guvernul; atribuii exercitate n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, n realizarea unor servicii publice naionale; atribuii n raporturile cu justiia i Curtea Constituional; atribuii n raporturile cu poporul. Din punct de vedere al frecvenei delimitm atribuii obinuite, curente activitii de stat (cea mai mare parte) i atribuii n situaii ieite din comun (n situaii excepionale, n domeniul aprrii etc., mult mai rar ntlnite). Din punct de vedere al procedurii delimitm atribuii exercitate fr condiionri sau restricii i atribuii condiionate de termene, propuneri etc. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice delimitm: atribuii care se realizeaz prin decrete; atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative i atribuii care se realizeaz prin acte exclusiv politice. Din punct de vedere al coninutului lor pot fi identificate urmtoarele categorii: atribuii privind legiferarea, atribuii privind organizarea i funcionarea puterilor publice, atribuii privind alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice, atribuii n domeniul aprrii rii i asigurrii ordinii publice, atribuii n domeniul politicii externe i alte atribuii. Pe baza analizei acestor categorii, unii autori se refer la o serie de atribuii al cror exerciiu depinde exclusiv de voina Preedintelui, fiind vorba despre puterea sa discreionar, i respectiv, alte atribuii care sunt expresia unei competene legate, cum ar fi numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament.
52

3. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare De regul, atribuiile Preedintelui sunt n principal analizate dup dou criterii. Astfel, dup criteriul subiectelor n raport cu care se exercit sunt avute n vedere n principiu, atribuiile pe care Preedintele le exercit n raporturile sale cu celelalte autoriti constituionale care realizeaz clasicele funcii ale statului. Fa de puterea legislativ sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Parlamentul. Fa de puterea executiv, Preedintele intrnd n componena acesteia, dup cum am precizat deja, sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Guvernul i alte autoriti ale administraiei publice. Fa de puterea judectoreasc sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu justiia i distinct, datorit naturii juridice speciale a acestei autoriti publice, atribuiile sale n raporturile cu Curtea Constituional. Dup criteriul domeniului n care intervin, specialitii n drept administrativ evoc de regul, atribuiile Preedintelui n domeniul aprrii i n cazuri excepionale precum i n domeniul politicii externe. n timp ce atribuiile n domeniul aprrii i n cazuri excepionale sunt condiionate de acordul prealabil al Parlamentului, atribuiile n domeniul politicii externe implic n principiu, intervenia Guvernului. n consecin, primele dou categorii le vom include n prezentarea atribuiilor Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul, iar cea de-a treia categorie va fi evocat n sfera atribuiilor Preedintelui n cadrul puterii executive. Sub titlul, atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul, doctrina analizeaz urmtoarele atribuii: adresarea de mesaje Parlamentului, convocarea i dizolvarea Parlamentului i promulgarea legii. Legat de prima categorie de atribuii, adresarea de mesaje Parlamentului, analiza pornete de la dispoziiile art.88 din Constituie, potrivit crora: Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. O prevedere constituional cu privire la obligativitatea prezentrii unui mesaj de ctre Preedintele Romniei se regsete i n art.92 consacrat atribuiilor n domeniul aprrii, ce dispune n alin.(3) c, msurile de respingere a unei agresiuni armate mpotriva rii, luate de Preedintele Romniei, trebuie aduse nentrziat la cunotina Parlamentului, de ctre acesta, printr-un mesaj. Legat de exercitarea acestei atribuii constituionale, n absena unui cadru legislativ adecvat, n doctrin s-au ridicat probleme cu privire la coninutul mesajului, la forma de adresare a acestuia precum i la regimul juridic aplicabil i implicit, efectele mesajului. n ce privete primul aspect s-a apreciat c sfera problemelor ce pot face obiectul mesajului este relativ determinat, fiind lsat la libera apreciere a Preedintelui, care poate decide asupra coninutului acestuia. Este vorba despre o veritabil putere discreionar de care dispune Preedintele n alegerea coninutului mesajului, care urmeaz s fie prezentat Parlamentului.
53

Sub aspectul formei de adresare a mesajului, nici Constituia i nici vreun alt text legal nu conin vreo precizare, putnd fi imaginate diverse forme de adresare i anume: prezentarea direct de ctre Preedinte, citirea mesajului de ctre un consilier prezidenial sau chiar trimiterea mesajului sub forma unei scrisori publice. Fa de coninutul art.88, legat de regimul juridic i efectele mesajului, n practica parlamentar i implicit, n doctrin s-a ridicat problema dac dezbaterea efectiv a acestuia ar trebui s aib loc imediat sau poate fi fcut i ulterior. Singura precizare constituional legat de mesajul Preedintelui, fr a se distinge dac este vorba despre un mesaj adresat n condiiile art.88 sau n condiiile art.92 alin.(3) este cea referitoare la obligaia celor dou Camere de a se reuni n edin comun pentru a primi mesajul Preedintelui Romniei, potrivit art.65 alin.(2) litera a) din Constituia republicat. Mesajul poate constitui deci, o atenionare oficial a Parlamentului, un motiv de reflecie i de meditaie, fr a fi absolut necesar o dezbatere ulterioar, cu sau fr participarea Preedintelui. Sub acest aspect, la sesizarea Preedinilor celor dou Camere, n condiiile art.144 litera b) din Constituia din 1991, Curtea Constituional a fost solicitat s se pronune cu privire la coninutul art.7 alin.(1) din Regulamentul edinelor comune ale celor dou Camere, potrivit cruia prezentarea i dezbaterea mesajelor adresate parlamentului se nscriu cu prioritate pe ordinea de zi. Prin Decizia nr.87/1994, Curtea Constituional a declarat neconstituional aceast prevedere, n ceea ce privete obligativitatea dezbaterii, ntruct reunete dou aspecte ce nu pot fi dect distincte, cu excepia situaiei avute n vedere de art.92 alin.(3), referitor la aducerea la cunotin Parlamentului a msurilor luate pentru respingerea unei agresiuni. n ce privete convocarea i dizolvarea Parlamentului, n doctrina occidental s-a admis n mod tradiional c, de regul, eful statului este cel care convoac i corespunztor concediaz Parlamentul, declarnd sesiunea nchis. De aici i dreptul efului de stat de a dizolva Parlamentul, de cele mai multe ori, dup o simpl consultare cu preedinii Camerelor i a Primului-ministru. Convocarea Parlamentului de ctre Preedintele Romniei intervine n dou situaii. Astfel, potrivit art.63 alin. (3) din Constituia republicat: Parlamentul nou ales se ntrunete la convocarea Preedintelui Romniei, n cel mult 20 de zile de la alegeri, i potrivit art.66 alin.(2) din Constituie, Preedintele Romniei (biroul permanent al fiecrei Camere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau senatorilor) poate cere ntrunirea Camerei Deputailor i a Senatului n sesiune extraordinar. n primul caz, Preedintele are obligaia constituional de a convoca noul parlament dup alegerile parlamentare generale, n sesiune ordinar, dac termenul se mplinete n perioada celor dou sesiuni ordinare (de la nceputul lunii februarie pn la sfritul lunii iunie sau de la nceputul lunii septembrie pn la sfritul lunii decembrie) sau n sesiune extraordinar dac mplinirea termenului are loc n perioada vacanei parlamentare. Termenul de 20 de zile ncepe s curg de la data stabilit pentru desfurarea alegerilor parlamentare, indiferent de rezultatul acestora i indiferent de numrul tururilor de scrutin stabilit prin legea electoral.
54

n al doilea caz, Preedintele este unul din subiectele de sesizare a unei sesiuni extraordinare, alturi de biroul permanent al fiecrei Camere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor. Convocarea propriu-zis ns revine preedinilor celor dou Camere, prevedere de natur s dea expresie principiului independenei Camerelor n raport cu executivul. Dizolvarea Parlamentului reglementat expres n art.89 din Constituie, poate s intervin doar n caz de criz guvernamental grav cu ndeplinirea cumulativ a nu mai puin de ase condiii, aspect care o face aproape imposibil de realizat n practica de Stat. Astfel, din coninutul prevederii constituionale, rezult c, dizolvarea Parlamentului este o atribuie lsat la latitudinea Preedintelui, dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur . n plus, n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat i el nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen. Dup cum s-a apreciat n primul comentariu al acestui articol, n sistemul nostru constituional s-a optat pentru restrngerea acestei atribuii a efului statului numai la situaia n care trebuie format un nou Guvern, fie dup alegerile legislative, fie n urma exprimrii unui vot de nencredere n cel existent. Msura dizolvrii Camerelor trebuie s fie rezultatul eecului evident de formare a unui Guvern care s aib acceptul Parlamentului. Este clar c msura dizolvrii Parlamentului este o msur grav, s-a apreciat ntr-un alt comentariu al art.89 din Constituie, ce nu poate fi luat dect n situaii cu totul deosebite, dar n condiii normale ale vieii politice i n nici un caz n timpul strii de asediu, de urgen sau n ultimele ase luni ale mandatului prezidenial, ntr-un asemenea caz existnd temeri c dizolvarea ar putea fi fcut de Preedinte pentru a-i asigura n continuare, influena politic. A treia atribuie a Preedintelui n raporturile cu Parlamentul, promulgarea legii, reprezint o constant a dreptului public contemporan constnd n recunoaterea n favoarea efului de stat, fie monarh constituional, fie preedinte de republic, a dreptului de a nvesti legile adoptate de Parlament cu formul executorie, oblignd autoritile publice s treac la executarea prevederilor lor. Potrivit art.77 din Constituie rmas neschimbat n urma revizuirii din 2003: (1).Legea se trimite, spre promulgare Preedintelui Romniei. Promulgarea legii se face n termen de cel mult 20 de zile de la primire. (2).nainte de promulgare, Preedintele poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. (3). Dac Preedintele a cerut reexaminarea legii ori dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea se face n cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale, prin care i s-a confirmat constituionalitatea. n doctrin s-a apreciat c, este vorba de o soluie constituional apropiat de formula legiuitorului constituant francez, ce adaug ns unele reguli de drept
55

substanial i de drept procesual n ce privete drepturile i obligaiile Preedintelui legate de cererea de reexaminare. Ca regul, Preedintele trebuie s promulge legea n 20 de zile de la primirea ei. Dac Preedintele are ns ndoieli cu privire la coninutul legii n ntregime sau doar cu privire la anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul constituionalitii, fie sub aspectul oportunitii, Constituia i ofer dou prghii de aciune. Pe de-o parte, Preedintele poate cere reexaminarea legii, pentru orice motive, care pot merge de la neacceptarea unor texte pn la ndreptarea erorilor materiale, caz n care legea se va ntoarce la Parlament, fiind puse n discuie observaiile fcute de acesta. Astfel, ca urmare a noii dezbateri pot apare dou situaii: fie parlamentarii i nsuesc n totalitate sau doar parial punctul de vedere al Preedintelui, acesta fiind obligat apoi s o promulge n termen de 10 zile, fie parlamentarii i menin punctul de vedere iniial, refuznd s in cont de propunerile fcute de Preedinte, votul fiind acelai ca i la nceput, dup tipul de lege adoptat, Preedintele fiind de asemenea obligat s promulge legea n maxim 10 zile, dup ce i-a fost returnat. Pe de alt parte, potrivit art.146 litera a) din Constituia republicat, Preedintele Romniei, alturi de alte subiecte de drept, poate sesiza Curtea Constituional nainte de promulgarea legii, cu aspecte de neconstituionalitate ale acesteia. Dac soluionnd sesizarea, Curtea Constituional decide c legea este constituional, o retrimite Preedintelui care va fi obligat s o promulge n termen de 10 zile. Dac dimpotriv, Curtea Constituional mprtete poziia Preedintelui, total sau doar parial, legea se retrimite Parlamentului care, potrivit art.147 alin.(2) din Constituia republicat, va fi obligat s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curii Constituionale. Prin legea de revizuire a fost nlturat astfel o prevedere, criticat de unii specialiti de-a lungul vremii, potrivit creia, Parlamentul putea adopta legea n aceeai form, cu o majoritate de cel puin dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere, caz n care obiecia de neconstituionalitate era nlturat, iar promulgarea devenea obligatorie. Este adevrat ns, c, exista i posibilitatea ca, n Parlament s nu se poat atinge votul de dou treimi necesar nlturrii voinei Curii Constituionale, situaie n care legea sau dispoziiile considerate de Curtea Constituional ca avnd un caracter neconstituional nu puteau intra n vigoare. Din considerente didactice, analizm n continuare atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale care includ la o analiz atent att atribuiile n domeniul aprrii (declararea mobilizrii, respingerea agresiunii armate) ct i atribuiile privind msuri excepionale, prin instituirea strii de asediu sau a strii de urgen. n statele occidentale, potrivit unei analize din perspectiva dreptului comparat, s-a dezvoltat mai ales o practic administrativ i n baza ei a evoluat doctrina, n absena de regul, a unui cadru legislativ adecvat i cu att mai puin a unor prevederi exprese de natur constituional. Este vorba despre teoria circumstanelor excepionale, luarea unor msuri excepionale fiind de regul
56

ncredinat executivului, dar supus unor forme variate de control parlamentar. Este raiunea pentru care analizm aceste atribuii n contextul mai larg al atribuiilor Preedintelui n raporturile cu Parlamentul. n domeniul aprrii, Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, potrivit art.92 alin.(1) din Constituie. n exercitarea acestei funcii, prevede art.92 alin.(2) din Constituie, el poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate. Numai n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare. Aceast norm constituional atrage dou observaii. n primul rnd, o astfel de decizie nu va putea fi luat dect dup dezbaterea n Consiliul Suprem de Aprare a rii, al crui preedinte este Preedintele Romniei, ntr-o asemenea situaie neputnd fi vorba despre exerciiul unei puteri discreionare. Regula enunat prevede c aprobarea Parlamentului trebuie s fie prealabil i numai n cazuri cu totul excepionale ea poate surveni ulterior, n maxim 5 zile. Cu alte cuvinte, n primul caz, oportunitatea i necesitatea lurii acestei msuri i deci aprecierea situaiilor de fapt care ar justifica-o este lsat la aprecierea Parlamentului. n al doilea caz, al unor situaii excepionale, aceast apreciere este lsat, ntr-o prim etap la ndemna Preedintelui, deoarece el poate s o dispun fr aprobarea prealabil a Parlamentului, dar sub condiia aprobrii ulterioare a acestuia i nc ntr-un termen foarte scurt, de cel mult 5 zile. Aceste dispoziii trebuie coroborate cu dispoziiile art.65 alin.(2) litera c) din Constituia republicat, care prevd c declararea mobilizrii totale sau pariale se face de ctre Camerele reunite n edin comun. Constituia nu precizeaz care sunt aceste cazuri excepionale, dar ele nu ar putea fi dect situaii de o urgen cu totul deosebit, cum ar fi iminena unei agresiuni, ameninarea rii cu deschiderea ostilitilor mpotriva sa etc. n al doilea rnd, refuzul Parlamentului de a aproba hotrrea Preedintelui Romniei are ca efect anularea decretului prezidenial de mobilizare. n plus, mai observm, fa de dispoziiile iniiale ale art.92 din Constituia din 1991, c legea de revizuire a remediat o deficien evident de redactare, i anume, absena oricrei precizri cu privire la situaia n care Parlamentul nu se afl n sesiune, spre deosebire de prevederea imediat urmtoare care reglementeaz atribuiile Preedintelui, n cazul unei agresiuni armate. Astfel, potrivit alin.(4) din art.92, nou introdus: n caz de mobilizare sau de rzboi, Parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor. Potrivit art.92 alin.(3): n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotin Parlamentului, printr-un mesaj. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. Aceast prerogativ a Preedintelui trebuie interpretat ns, n lumina dispoziiei constituionale potrivit creia, Camerele reunite n edin comun declar starea de rzboi.
57

n ce privete cea de-a doua categorie de atribuii constnd n msuri excepionale, conform art.93 din Constituia republicat: Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale, i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora. n aceast materie a fost adoptat Ordonana de Urgen a Guvernului nr.1/1999 privind regimul strii de asediu i regimul strii de urgen aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.453/2004. n coninutul acestei reglementri, starea de asediu i starea de urgen sunt calificate ca privind situaii de criz ce impun msuri excepionale care se instituie n cazuri determinate de apariia unor pericole grave la adresa aprrii rii i securitii naionale, a democraiei constituionale ori pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor dezastre (art.1). Instituirea strii de asediu sau a strii de urgen presupune restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, n condiiile art.53 din Constituia republicat. Tot din sfera atribuiilor prezideniale care necesit intervenia Parlamentului, de data aceasta n raporturile sale cu poporul, face parte referendumul, Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, putnd cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional (art.90 din Constituie). Pe aceast cale se realizeaz mbinarea democraiei reprezentative cu procedee ale democraiei semi-directe, prin care poporul este consultat cu privire la probleme de interes naional. Formularea referitoare la probleme de interes naional a fost criticat n doctrin ca avnd un caracter prea general, ntr-o accepie extensiv, toate problemele importante fiind de interes naional, indiferent dac sunt de ordin economic, militar sau politic. O interpretare corect, ar putea fi aceea c, referendumul ar trebui s se refere la alte probleme dect cele care sunt n mod expres date n competena puterii legislative. Termenul de consultare nu trebuie s constituie un motiv de minimalizare a interveniei Parlamentului; n cazul n care acesta ar da un aviz negativ, dar referendumul ar avea loc totui, exist pericolul unui conflict cu urmri imprevizibile, motiv pentru care nici una din cele dou autoriti publice implicate nu ar putea fi interesat ntr-o asemenea eventualitate. Cu alte cuvinte, s-a apreciat n doctrin, riscurile politice ale unui asemenea demers pot anula efectele scontate ale referendumului. De aici rezult i faptul c referendumul prevzut de art.90 din Constituie este un referendum facultativ, Preedintele nefiind obligat sl declaneze. 4. Atribuiile Preedintelui Romniei n cadrul puterii executive ntr-o formulare general s-ar putea spune c, toate atribuiile Preedintelui Romniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului i respectiv, de
58

mediere ntre puterile statului, ntre stat i societate sunt atribuii din sfera executivului. Preedintele Romniei fiind unul din cei doi efi ai executivului, potrivit tezei devenit tradiional, atribuiile sale n cadrul puterii executive se exercit n raport cu Guvernul, i n principal, cu conductorul acestuia, cu primul-ministru i apoi cu alte autoriti ale administraiei publice, potrivit dispoziiilor constituionale i legale n materie. n raport cu primul-ministru, figura politic central a Guvernului, care poate fi un om politic sau o personalitate neutr fa de partidele politice (un tehnocrat), Preedintele are atribuii limitate. n primul rnd, Preedintele iniiaz i finalizeaz procedura de nvestitur a Guvernului, exercitnd urmtoarele dou atribuii n acest scop: desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament [art.85 alin.(1) i art.103 din Constituia republicat]. Tot n raporturile cu Guvernul, Constituia mai prevede urmtoarele atribuii n sarcina Preedintelui: revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de vacan a postului sau de remaniere guvernamental, la propunerea primuluiministru [art.85 alin.(2) i (3) din Constituie], consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deosebit (art.86 din Constituie) i participarea la edinele Guvernului (art.87 din Constituie). Toate aceste categorii de atribuii vor fi prezentate cu ocazia analizei Guvernului, fiind legate strns de formarea, organizarea i funcionarea acestuia. n ce privete atribuiile sale n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice am artat deja cu prilejul evocrii atribuiilor n domeniul aprrii c, Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i preedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii, calitate n care, potrivit legii speciale n materie, convoac lucrrile, coordoneaz i ndrum ntreaga activitate a acestuia. Conform art.119 din Constituia republicat: Consiliul Suprem de Aprare a rii organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea rii i securitatea naional, participarea la meninerea securitii internaionale i la aprarea colectiv n sistemele de alian militar, precum i la aciuni de meninere sau de restabilire a pcii. Art.65 alin.(2) litera g) din Constituia republicat prevede obligaia Camerelor de a se reuni n edin comun pentru examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii. Din aceast perspectiv, Consiliul Suprem de Aprare a rii a fost calificat ca fiind o autoritate autonom colegial, format din membri de drept. Actele Consiliului Suprem de Aprare a rii pot avea att caracter normativ, ct i individual. n spiritul exigenelor impuse de Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n 2004, hotrrile Consiliului Suprem de Aprare a rii ar trebui publicate n Monitorul Oficial, sub semntura Preedintelui Romniei i a primuluiministru, cu excepia hotrrilor cu caracter militar, care se comunic numai instituiilor interesate.
59

Din pcate, Legea nr.415/2002 care reglementeaz aceast autoritate public a prevzut necesitatea comunicrii acestor hotrri, autoritilor administraiei publice la care se refer, integral sau n extras, cu excepia celor pentru care se hotrte altfel, dei firesc ar fi fost s se prevad invers, n sensul c, acestea se comunic autoritilor administraiei publice i instituiilor interesate, dac se decide astfel. Tot n categoria atribuiilor n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, Preedintele Romniei propune numirea conductorilor unor autoriti ale administraiei publice. Spre exemplu, potrivit art.65 alin.(2) litera h) din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost completat, Parlamentul reunit n edin comun, numete la propunerea Preedintelui Romniei, pe directorii serviciilor de informaii i exercit controlul asupra activitii acestor servicii. Astfel, fa de varianta iniial a acestei dispoziii constituionale care se rezuma la a prevedea atribuia de numire, la propunerea Preedintelui, doar a directorului Serviciului Romn de Informaii, prin legea de revizuire s-a folosit pluralul, fiind vorba de un domeniu n care i desfoar activitatea mai multe autoriti, i nu doar una singur, alturi de Serviciul Romn de Informaii, fiind organizat prin lege i Serviciul de Informaii Externe precum i un serviciu de informaii cu caracter tehnic n sfera comunicaiilor. Se nelege, c vor fi numii de Parlament numai directorii autoritilor cu atribuii n aceast materie, nu i efii compartimentelor de informaii din cadrul diferitelor ministere. De asemenea, potrivit art. 94 litera c) din Constituie: Preedintele Romniei numete n funcii publice n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, conform unei dispoziii din Legea audiovizualului, Preedintele Romniei numete doi membri n Consiliul Naional al Audiovizualului. Totodat, Preedintele numete n funcii pe prim-adjunctul directorului Serviciului Romn de Informaii i pe cei trei adjunci ai acestuia, la propunerea directorului Serviciului Romn de Informaii, potrivit legii speciale n materie. n plus, potrivit art.94 literele a) i b) din Constituie: Preedintele Romniei confer decoraii i titluri de onoare i acord gradele de mareal, de general i de amiral. Considernd politica extern tot o dimensiune a administraiei publice rezult c reglementarea unor atribuii i pentru eful de stat n acest domeniu prezint i semnificaia implicrii sale n procesul decizional administrativ. Art.91 din Constituie consacrat atribuiilor n domeniul politicii externe, reglementeaz dou mari categorii de atribuii n acest domeniu, prin care se exprim rolul de reprezentare a intereselor rii noastre de ctre Preedintele su, n relaiile internaionale. Potrivit art.91 alin.(1) din Constituia republicat: Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite de lege.
60

Fa de varianta iniial a art. 91 alin.(1), cu ocazia revizuirii s-au operat dou modificri eseniale. Pe de-o parte, de la termenul fix de 60 de zile, n care Preedintele trebuia s trimit tratatul internaional spre ratificare, Parlamentului, a fost introdus o formulare generic, (termen rezonabil), consacrat inclusiv prin Convenia European a Drepturilor Omului. n acelai timp, textul constituional, astfel cum a fost completat, permite o delimitare ntre tratatele internaionale semnate de Preedinte, urmare a negocierilor Guvernului, i restul tratatelor de mai mic importan, care se negociaz de experi din diferite ministere, fiind semnate de minitrii de resort sau, dup caz, de ministrul de externe ori aprobate de ctre Guvern. Vom reine n acest context, aprecierea din doctrin potrivit creia, tratatele internaionale devin opera comun a Preedintelui, Guvernului i Parlamentului. Prin modalitatea de reglementare, Constituia a urmrit s-l pun pe Preedinte sub control n ce privete micrile externe, mpiedicndu-l s pertracteze i s semneze tratate secrete. Semntura Preedintelui nu va avea nici o relevan dac Parlamentul nu va ratifica acel tratat, Preedintele fiind doar obligat s-l trimit Parlamentului ntr-un termen rezonabil. O alt categorie de atribuii n domeniul politicii externe, prevzut n art.91 alin.(2) i (3) din Constituie, privete asigurarea legturilor diplomatice cu alte state prin: acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, la propunerea Guvernului; aprobarea nfiinrii, desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului i acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state (una din puinele atribuii prezideniale exercitat necondiionat). n ce privete primele dou atribuii rezult c cei doi efi ai executivului trebuie s negocieze, s se neleag asupra persoanelor i rangului misiunilor diplomatice, condiionarea instituit de Constituie scond n eviden caracterul temperat al semi-prezidenialismului specific regimului constituional actual. n plus, reprezentanii diplomatici ce urmeaz a fi acreditai sunt supui unui vot consultativ n comisiile de specialitate ale celor dou Camere, potrivit prevederilor din Regulamentele de organizare i funcionare a Camerelor. De remarcat c iniial aceasta a fost o cutum parlamentar, consacrat apoi expres de Regulamentele celor dou Camere. Decretele Preedintelui de acreditare i rechemare a reprezentanilor diplomatici trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art.100 alin.(2) din Constituia republicat. n practica Romniei dup 1990 a fost folosit i o instituie nou, aceea de ambasador cu misiuni speciale, numit de Preedintele rii. Aceast instituie nu se suprapune ns cu instituia de ambasador n sensul clasic al termenului. 5. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu justiia i alte autoriti jurisdicionale

61

n ce privete atribuiile Preedintelui n raporturile cu justiia, n mod obinuit, n doctrin au fost analizate dou categorii de atribuii i anume: numirea magistrailor i acordarea graierii individuale. Fa de schimbrile profunde aduse dispoziiilor constituionale referitoare la autoritatea judectoreasc, prin Legea de revizuire din 2003, i n special, fa de noua configuraie a Consiliului Superior al Magistraturii, se impune a aduga i atribuia Preedintelui de a putea participa la edinele acestui organism. Astfel, art.133 alin.(1) din Constituia republicat, consacr expres rolul Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenei justiiei, esenial pentru meninerea stabilitii n raporturile juridice, pentru ordinea de drept i constituional, n general. Potrivit alin.(6) al aceluiai articol, Preedintele Romniei prezideaz lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii la care particip. Este o soluie interesant i inedit, spre deosebire de alte ri (Frana sau Italia) unde Preedintele Republicii este i preedintele Consiliului Superior al Magistraturii. La noi, Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii este un magistrat, ales prin rotaie pe un mandat unic de un an, dintre membrii acestuia, fr a se exclude ns posibilitatea pentru Preedintele rii de a participa la lucrrile Consiliului. Astfel, acesta este invitat de drept la lucrrile Consiliului, el participnd de cte ori consider c prezena sa la dezbateri este necesar, se nelege, din proprie iniiativ, fr a fi nevoie de o invitaie. Fa de rangul su, el va prezida lucrrile acestui organism atunci cnd particip la edinele sale, fr drept de vot, nefcnd parte din membrii Consiliului. Potrivit art.134 alin.(1) din Constituia republicat: Consiliul Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, n condiiile legii. Consiliul Superior al Magistraturii, n virtutea atribuiilor sale constituionale, astfel cum acestea au fost reglementate n varianta iniial a Constituiei din 1991 era posesorul a dou funcii izvorte din necesitatea protejrii independenei judectorilor i a imparialitii procurorilor, i anume: funcia de a asigura numirea judectorilor i funcia de a veghea la respectarea principiului inamovibilitii judectorilor, n calitate de consiliu de disciplin. n realizarea primei funcii, Consiliul Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei, numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, care continu s fie recrutai de Ministerul Justiiei. n cadrul prevederilor constituionale privitoare la numirea magistrailor, se poate observa proiectarea unui sistem complex, sistem ce este detaliat prin lege. Astfel, n activitatea de numire a magistrailor este implicat i Preedintele Romniei care va proceda la numire n baza unei competene legate. n considerarea unor situaii aprute n practic, n doctrina romneasc actual s-a admis c, Preedintele poate refuza numirea unor persoane dar nu poate aduga nici un nume pe lista propus de Consiliul Superior al Magistraturii. Numirea judectorilor semnific dobndirea inamovibilitii, privit ca un statut juridic special care presupune protecia judectorilor n faa oricror imixtiuni
62

exterioare, acetia neputnd fi transferai, detaai i nici chiar promovai fr acordul lor. Potrivit art.134 alin (2) din Constituia republicat: Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete i rolul de instan de judecat, prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organic. n aceste situaii, ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie i procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie (care fac de drept parte din Consiliul Superior al Magistraturii subl.ns.) nu au drept de vot. Este vorba despre cea de-a doua funcie a Consiliului Superior al Magistraturii, n materie disciplinar, Constituia prevznd expres, n art.134 alin.(3) din Constituia republicat, posibilitatea ca hotrrile acestui organism n materie disciplinar s poat fi atacate la nalta Curte de Casaie i de Justiie. n plus, spre deosebire de reglementarea constituional iniial, exist i un text de trimitere [art.134 alin.(4) din Constituie] ce permite ca prin legea sa organic s i se stabileasc i alte atribuii Consiliului, n realizarea rolului su de garant al justiiei . Potrivit art.94 litera d) din Constituia republicat, Preedintele acord graierea individual. Acordarea graierii individuale este un drept universal al efului de stat, ce const ntr-o msur de clemen n virtutea creia o persoan condamnat penal este scutit de executarea total sau parial a pedepsei stabilite prin hotrre judectoreasc de condamnare rmas definitiv. Fa de aceast prevedere, n doctrin au fost formulate dou concluzii i anume: graierea poate fi i colectiv, caz n care ea va fi acordat doar prin lege organic conform art.73 lit. i) din Constituie; acordarea graierii individuale este o atribuie exclusiv a Preedintelui Romniei, fiind exercitat fr vreo alt condiionare prealabil, dar nu i ulterioar, decretele emise de Preedinte n exercitarea acestei atribuii urmnd a fi contrasemnate de primul-ministru. n ce privete raporturile Preedintelui cu Curtea Constituional, reglementat n titlul V din Constituie (art.142-147), vom reine c potrivit art. 142 alin.(3), Preedintele Romniei numete trei din judectorii Curii Constituionale, trei fiind numii de Camera Deputailor i trei de ctre Senat. n plus, potrivit art.146 lit.a), Preedintele poate sesiza Curtea Constituional, cu privire la neconstituionalitatea unei legi, nainte de promulgare. n sfera raporturilor dintre Preedinte i Curtea Constituional se nscriu i cele referitoare la: sesizarea Curii, alturi de alte subiecte de sesizare, pentru soluionarea conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice [art.146 litera e) din Constituia republicat, atribuie introdus n anul 2003]; controlul respectrii procedurii alegerii Preedintelui Romniei i confirmrii rezultatelor sufragiului, de ctre Curte [art.146 litera f) din Constituia republicat]; constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunicarea celor constatate Parlamentului i Guvernului, de ctre Curte [art.146 litera g) din Constituia republicat]; acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei, de ctre Curte [art.146 litera h) din Constituie].
63

6. Actele Preedintelui Romniei Potrivit art.100 din Constituia republicat: (1). n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului. (2). Decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale prevzute n articolul 91 alineatele (1) i (2), articolul 92 alineatele (2) i (3), articolul 93 alineatul (1) i articolul 94 literele a), b) i d) se contrasemneaz de primul-ministru. Dei art.100 din Constituie are ca titlu marginal Actele Preedintelui, n realitate sunt avute n vedere doar actele juridice ale efului statului, numite decrete, a cror publicare n Monitorul Oficial al Romniei este obligatorie, sub sanciunea inexistenei. n exercitarea atribuiilor sale constituionale, Preedintele poate fi ns i autorul unor acte cu caracter politic, care nu se concretizeaz n decrete, deci n acte productoare de efecte juridice. Un exemplu, l reprezint mesajele adresate Parlamentului, potrivit art.88 din Constituie. Prin urmare, Preedintele emite decrete, ca acte juridice, care pot avea ns i o conotaie politic, precum i mesaje, declaraii etc., ca acte exclusiv politice. Termenul de inexisten a unui act are, n dreptul public, accepiunea lipsei totale de valoare juridic, considerndu-se c actul nici nu a existat vreodat. n ce privete regimul juridic aplicabil decretelor Preedintelui, n principiu, ele sunt supuse regulii contrasemnrii de ctre primul-ministru. Contrasemnarea este cerut expres pentru decretele prin care Preedintele: nainteaz Parlamentului, spre ratificare, tratatele internaionale pe care le-a ncheiat; acrediteaz sau recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice; declar mobilizarea total sau parial a forelor armate sau ia msuri de respingere a unei agresiuni armate declanate mpotriva rii, instituie starea de asediu sau de urgen; confer distincii, face avansri n gradele superioare ale armatei i acord graierea individual. Dac aceasta reprezint regula, excepia o constituie doar decretele care concretizeaz atribuii inerente Preedintelui, ca de exemplu, desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru, dizolvarea Parlamentului, numirea n funcii publice. Din enumerarea art.100 alin.(2) nu trebuie s se trag concluzia c, realizarea respectivelor atribuii presupune obligatoriu, emiterea de decrete. Contrasemnarea decretelor Preedintelui contribuie n esen, la angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului, atestnd conformitatea acestuia att cu prevederile legale, ct i cu voina organului pe care l reprezint primul-ministru. Astfel, n cea mai mare parte, decretele care nu sunt contrasemnate de primulministru intr n sfera relaiilor Preedintelui Romniei cu Parlamentul, emiterea acestora fiind condiionat de consultarea sau ncuviinarea Parlamentului, iar o alt categorie de decrete, n special cele de numiri n funcii, sunt supuse unor
64

condiii stabilite de lege, majoritatea fiind condiionate de propunerile altor autoriti publice. n ce privete natura juridic a decretelor Preedintelui, acestea sunt calificate de specialiti ca fiind acte administrative, productoare de efecte juridice. Prin urmare, decretele pot fi atacate n instana de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, cu excepia decretelor care intr n sfera actelor exceptate de la controlul n contencios administrativ. Dei o parte a doctrinei actuale susine c, decretele Preedintelui pot fi i acte administrative normative, exemplificnd cu decretele de mobilizare parial sau total a forelor armate sau cu cele de instituire a strii de asediu sau de urgen emise n condiiile art.92 i 93 din Constituie, n ce ne privete considerm i noi, alturi de ali autori, c ele nu pot fi dect acte administrative individuale. n opinia noastr, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru soarta rii cum sunt cele ce pot fi instituite prin decretele mai sus menionate, dect n fruntea Consiliului Suprem de Aprare a rii, n calitate de Preedinte al acestuia, autoritate care n situaiile evocate (mobilizare total sau parial i instituire a strii de asediu sau de urgen) ar trebui s se ntruneasc imediat. n acest caz, decretele Preedintelui vor avea doar rolul de a face incidente hotrrile colective ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, i de fapt de a declana aplicarea cadrului legal n materie. n mod firesc, reglementrile ce vor fi puse n aplicare n astfel de situaii consacr restrngeri ale exerciiului unor drepturi sau unor liberti ceteneti, tocmai ca urmare a situaiei de rzboi sau a unor stri excepionale aprute. Dar ele sunt coninute n acte normative speciale (ca de exemplu, O.U.G. nr.1/1999 privind regimul strii de asediu i al strii de urgen aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.453/2004) iar decretul Preedintelui nu face dect s instituie regimul juridic prevzut n astfel de acte normative. 7. Rspunderea Preedintelui Romniei n ce privete problema rspunderii Preedintelui Romniei, Constituia din 1991 a consacrat dou texte distincte acestei instituii [art.84 alin.(3) i art.95], soluie tehnic ce a determinat o serie de consecine sub aspectul naturii i a regimului juridic aplicabil fiecrei forme de rspundere. Aceast deficien de redactare iniial a regimului constituional consacrat rspunderii Preedintelui Romniei a fost remediat, prin legea de revizuire, prin deplasarea fostului art.84 alin.(3) referitor la punerea sa sub acuzare, imediat dup textul constituional consacrat suspendrii sale din funcie, cu rezolvarea aspectelor sesizate de doctrin, rezultate din analiza comparativ a celor dou reglementri. n noua concepie, dup textul consacrat rspunderii politice pentru fapte care nu au semnificaie penal, se reglementeaz tragerea la rspundere penal a Preedintelui Romniei pentru fapte penale deosebit de grave, care n constituiile democratice sunt exprimate generic prin sintagma nalt trdare.
65

Art.95 din Constituia republicat prevede suspendarea din funcie privit ca o rspundere politic a Preedintelui, urmat de sanciunea demiterii prin referendum, fiind vorba, fa de formele rspunderii administrative, de o rspundere administrativ-disciplinar. Art.84 alin.(3) din Constituia din 1991, devenit art.96 n Constituia republicat, cu unele modificri i completri, primind titlul marginal punerea sub acuzare instituie posibilitatea nlturrii imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de grav, acuzarea de nalt trdare, consacrnd o form de rspundere penal a acestuia. Deoarece, n mod obinuit analiza rspunderii Preedintelui Romniei pornete de la dispoziiile constituionale n materie, autorii de drept administrativ prezint instituia, delimitnd rspunderea politic de rspunderea penal a acestuia. n ce privete regimul rspunderii politice a Preedintelui Romniei, Constituia leag procedura acesteia de iniiativa parlamentar, de poziia autoritii ce exercit jurisdicia constituional i, n final, de votul poporului. Procedura tragerii la rspundere, n cazul svririi unor fapte grave prin care Preedintele ncalc prevederile Constituiei poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i trebuie adus nentrziat la cunotin Preedintelui. Propunerea trebuie temeinic motivat, iar treimea de parlamentari se raporteaz la totalul acestora i nu la membrii uneia din Camere. Propunerea de suspendare motivat i lista celor care o susin se depune la Secretarul General al Camerei unde cei ce au formulat-o au ponderea, iar data depunerii semnific declanarea procedurii de suspendare. Secretarul General al Camerei unde a fost depus propunerea are obligaia s comunice Preedintelui o copie de pe list i motivele sesizrii i s aduc la cunotin celeilalte Camere, coninutul propunerii de suspendare. Competena dezbaterii i votrii propunerii aparine Camerelor reunite n edin comun. nainte de dezbaterea propunerii de suspendare, este obligatorie sesizarea Curii Constituionale n vederea emiterii unui aviz consultativ potrivit art.95 alin.(1) coroborat cu art.146 litera h) din Constituia republicat. Abia dup primirea avizului se poate trece la dezbaterea propunerii de suspendare. Potrivit Constituiei, Preedintele poate da Parlamentului explicaii cu privire la faptele ce i se imput, aspect lsat la latitudinea efului de stat, la libera sa apreciere. Procedura de suspendare este dezbtut dup procedura stabilit de Regulamentul edinelor comune, iar pentru a deveni efectiv trebuie s fie votat de majoritatea deputailor i senatorilor. n cazul aprobrii ei, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea preedintelui. n urma referendumului pot apare ns, dou situaii. ntr-o prim ipotez, poporul poate s confirme votul parlamentar, caz n care, Preedintele se consider demis pe data organizrii referendumului, intervenind vacana funciei i declanndu-se procedura organizrii de noi alegeri prezideniale. ntr-o a doua ipotez, se poate ntmpla ca populaia s aib o poziie diferit fa de cea a Parlamentului, s nu voteze n favoarea demiterii Preedintelui,
66

situaie ce a fost apreciat n doctrina actual, ca echivalnd cu un vot de blam adresat forului legislativ, aspect care ar putea determina punerea n discuie a dizolvrii sale. Dei perfect argumentat punctul de vedere exprimat mai sus, pentru a putea fi efectiv aplicat, el ar fi trebuit s-i gseasc o consacrare expres n Constituie, iar acest lucru nu s-a ntmplat cu ocazia revizuirii. Practica parlamentar recent a confirmat acest ultim punct de vedere, tiut fiind faptul c n primvara anului trecut a fost declanat procedura de suspendare a Preedintelui n exerciiu, 322 parlamentari au votat n favoarea suspendrii, iar cu ocazia referendumului din 19 mai 2007, populaia a avut un punct de vedere diferit de cel al majoritii parlamentare, astfel c, dup respingerea demiterii Preedintelui, de ctre popor, acesta i-a reluat exercitarea atribuiilor, Parlamentul la rndul su, continundu-i activitatea. Astfel, dizolvarea Parlamentului, reglementat expres n art.89 din Constituie i supus unor multiple condiionri nu poate s intervin, n opinia noastr, dect cu respectarea n totalitate a acestor prevederi, ceea ce o face aproape imposibil de realizat. Prin urmare, n cazul n care populaia se va pronuna contrar demiterii Preedintelui i implicit, contrar poziiei exprimate de Parlament, Preedintele ar trebui si reia activitatea, cu toate consecinele juridice ce decurg de aici. Preedintele, asemeni parlamentarilor se bucur de imunitate, de unde concluzia necesitii unui regim special al rspunderii pentru fapte comise n exercitarea prerogativelor funciei sale, ce intr sub incidena legii penale. n ce privete regimul rspunderii penale a Preedintelui, acesta este consacrat, ca urmare a revizuirii, n art.96 din Constituia republicat. Potrivit art.96 din Constituia republicat: (1). Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare. (2). Propunerea de punere sub acuzare poate fi iniiat de majoritatea deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotin Preedintelui Romniei pentru a putea da explicaii cu privire la faptele ce i se imput. (3). De la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii, Preedintele este suspendat de drept. (4). Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare. Aceast dispoziie consacr o important excepie constnd n posibilitatea nlturrii imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de grav, nalta trdare. Sintagma nalt trdare depete sfera strict a conceptelor juridice, avnd mai ales o semnificaie politic, putnd fi definit ca cea mai grav nclcare a jurmntului i intereselor poporului i rii, n exerciiul atribuiilor prezideniale. Pe aceeai linie de idei, un alt autor este de prere c, fapta de nalt trdare nu este o infraciune care s in n exclusivitate de ilicitul penal. Este i motivul pentru care ea nu este definit numai ca infraciune ci, pur i simplu, ca fapt, dar ca o fapt care este apreciat pe planul consecinelor politice de ctre
67

autoritatea legiuitoare, iar pe planul consecinelor juridice de ctre Parchetul General i nalta Curte de Casaie i Justiie, ca autoriti ale puterii judectoreti. Cu alte cuvinte, ea se situeaz cum se exprim un autor francez consacrat, la grania dintre politic i drept, evocnd o crim politic, ce const n abuzul de funcie pentru o aciune contrar Constituiei i intereselor superioare ale rii. Anterior revizuirii, s-a susinut c, dei nu se prevede expres, pe baza analogiei cu dispoziia din art.95 alin.(1) teza final din Constituie, Preedintele se poate prezenta n faa Parlamentului s-i formuleze aprarea. Tot prin analogie cu dispoziiile art.95 din Constituie, se aprecia c Preedintele ar trebui suspendat din funcie pe data votului Parlamentului de punere sub acuzare de nalt trdare. Aceste deficiene au fost remediate cu ocazia revizuirii, noua reglementare neavnd doar semnificaia unei simple schimbri de loc a unuia i aceluiai text constituional, ci constituind i o mbuntire pe fond a reglementrii iniiale. n primul rnd este prevzut expres numrul de deputai i senatori care pot face propunerea de punere sub acuzare, fiind vorba de majoritatea absolut, adic exact majoritatea necesar pentru a vota suspendarea Preedintelui din funcie, n cazul rspunderii politice. n al doilea rnd, este prevzut expres obligaia aducerii nentrziat, la cunotin Preedintelui, a punerii sub acuzare, pentru ca acesta s poat, dac dorete, s se prezinte n faa Parlamentului, pentru a da explicaii cu privire la faptele ce i se imput. n al treilea rnd, este prevzut expres suspendarea din funcie a Preedintelui, de la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii, urmare a condamnrii. n felul acesta, instituia tragerii la rspundere penal a Preedintelui Romniei este pus n consonan logic cu instituia tragerii la rspundere politic a acestuia. Acum textele se conciliaz. Prin noile dispoziii se consacr mai clar faptul c Parlamentul nu ndeplinete rolul de instan de judecat, punerea sub acuzare avnd precumpnitor un sens politic, iar sub aspect strict juridic, ridicarea imunitii parlamentare prevzute de art.84 alin.(2) din Constituie. Parchetului General i va reveni rolul de a ntocmi rechizitoriul pentru trimiterea n judecat a Preedintelui, dup efectuarea urmririi penale, n condiiile legii. Procedura propriu-zis presupune dou faze: faza punerii sub acuzare pentru nalt trdare (politic) i faza judiciar ( tehnico-juridic) compus din trei etape i anume: trimiterea n judecat realizat de Parchetul General, judecata n fond (secia penal a naltei Curi de Casaie i de Justiie) i judecata n recurs (nalta Curte de Casaie i de Justiie, n Seciuni Unite). i n cazul declanrii acestei forme de rspundere, exist posibilitatea nefinalizrii, fie chiar nainte de a se ajunge la instan, prin simpla constatare a Parchetului General c nu sunt ntrunite elementele punerii sub acuzare de nalt trdare, de unde refuzul trimiterii n judecat, fie pe parcursul judecii, n fond sau n recurs, se poate constata de instana de judecat, c Preedintele nu poate fi condamnat pentru acuzare de nalt trdare din anumite considerente. i ntr-un caz i n cellalt, Preedintele, i va rencepe activitatea putndu-se purta discuii cu privire la seriozitatea Parlamentului.
68

8. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. Potrivit Constituiei, Preedintele Romniei exercit: a.funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate b.funcia de mediere ntre Parlament i Guvern c.funcia de mediere ntre autoritile administraiei publice 2. Potrivit Constituiei, Preedintele Romniei are rolul: a. de a fi organul reprezentativ suprem al poporului romn b. de a exercita conducerea general a administraiei publice c. de a reprezenta statul romn i de a fi garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii 3. n procedura de nvestitur a Guvernului, Preedintele Romniei are rolul de a: a. numi candidatul la funcia de prim-ministru b. desemna n calitate de prim-ministru, pe preedintele partidului majoritar n Parlament c. desemna candidatul la funcia de prim-ministru i de a numi Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament 4. Preedintele Romniei poate adresa Parlamentului un mesaj cu privire la: a. probleme urgente i de importan deosebit b. principalele probleme politice ale naiunii c. intenia de adoptare a unei legi 5. Camerele se ntrunesc n edin comun pentru: a. primirea i dezbaterea mesajului Preedintelui b. primirea mesajului Preedintelui c. aprobarea mesajului Preedintelui 6. Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc i n sesiuni extraordinare la cererea: a. Preedintelui Romniei, a biroului permanent al fiecrei Camere ori a cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor b. Preedintelui Romniei sau a cel puin unei ptrimi din numrul deputailor sau al senatorilor c. Primului-ministru

7. Dreptul de convocare a Camerei Deputailor n sesiune extraordinar aparine:


a. b. c. d. Preedintelui Romniei Biroului permanent al Camerei Deputailor Preedintelui Camerei unei treimi din numrul deputailor

8. Potrivit Constituiei, Preedintele Romniei este obligat s promulge legea n termen de cel mult: a. 10 zile de la primire
69

b. 15 zile de la primire c. 20 de zile de la primire

9. Preedintele Romniei poate consulta Guvernul cu privire la:


a. probleme urgente i de importan deosebit b. principalele probleme politice ale naiunii c. intenia de adoptare a unei legi

10.

n domeniul politicii externe, preedintele Romniei are drept atribuie: a. acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, la propunerea Guvernului b. ratificarea tratatelor internaionale, negociate de Guvern c. numirea ministrului de externe din proprie iniiativ

11. ntruct Preedintele Romniei prezideaz edinele Consiliului Superior al Magistraturii la care particip, reiese c acesta: a. este i Preedintele C.S.M. b. este membru al C.S.M. c. particip la adoptarea hotrrilor C.S.M. d. poate doar s participe la edinele C.S.M. 12. n a. b. c. exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite: decizii care se public n Monitorul Oficial sub sanciunea inexistenei decrete care se public n Monitorul Oficial sub sanciunea inexistenei dispoziii care se public n Monitorul Oficial sub sanciunea inexistenei

13. n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie cu votul: a. majoritii deputailor i senatorilor prezeni b. a cel puin dou treimi din totalul parlamentarilor c. majoritii deputailor i senatorilor

70

Capitolul III Guvernul Romniei


1. Rolul i structura Guvernului Sub aspect istoric, Guvernul sau Consiliul de Minitri, ca organ de sine stttor, reprezint o creaie a vremurilor moderne, aprut o dat cu primele Constituii, originea sa aflndu-se, cel puin n rile Europei continentale, n fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului monarhic, Curia regis. Astfel, dac n sistemul monarhiei absolute, de regul, monarhul deinea toate funciile supreme n stat, n baza dreptului de suveranitate, n timp, acesta se va nconjura de un corp de consilieri, care se va specializa, formnd casta marilor dregtori, a marilor funcionari, a minitrilor, n sensul modern al termenului. n doctrina interbelic, termenul de guvern avea mai multe accepiuni. n sens larg, termenul de guvern semnifica exercitarea suveranitii de ctre titularul ei, adic suveranitatea n aciune, care desemna cele dou puteri politice: legiferarea i meninerea ordinii legale, aplicarea legilor n cuprinsul teritoriului. n sens restrns, termenul de guvern desemna numai puterea executiv ori ministerul sau cabinetul ministerial. n unele sisteme naionale, apariia ministerelor precede apariia Consiliului de Minitri, iar n altele, raportul este invers. Pentru sistemul politic romnesc, din perioada interbelic, corpul de sfetniciai monarhului, ce nu trebuie ns confundat cu Consiliul de minitri, l reprezenta aanumitul Consiliu de Coroan, care nu era reglementat ns n Constituii. n Romnia, apariia minitrilor i implicit a ministerelor, n accepiunea modern a termenului, precede apariia Guvernului, n sensul de organ de stat, subiect n raporturile de drept administrativ n nume propriu. n sensul actual al termenului, Consiliul de Minitri apare ca o creaie a Unirii Principatelor, dei Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris (1858) nu conine o reglementare ampl a acestuia. Fa de utilizarea de-a lungul vremii, att n constituii ct i n legi a celor dou noiuni, (Consiliu de Minitri i respectiv, Guvern), n doctrin s-a pus problema dac este vorba despre una i aceeai instituie, cu alte cuvinte, dac noiunile sunt sinonime. Dei s-ar prea c este vorba de noiuni cu coninut identic, s-a susinut n doctrina interbelic, cabinetul sau guvernul sunt titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic, pe cnd Consiliul de minitri are un neles administrativ, el fiind mai puin o entitate ct un mod de a lucra al minitrilor. Spre deosebire de perioada interbelic n care, sfera Guvernului era mai mare dect a Consiliului de Minitri, cci, pe lng minitri, n Guvern, mai intrau i secretarii de stat i subsecretarii de stat, n perioada postbelic, din analiza reglementrilor constituionale, rezult c noiunile erau echivalente. n perioada postdecembrist, primele dispoziii cu privire la Guvern, le gsim n Decretul-Lege nr.2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliului Frontului Salvrii Naionale (prima structur organizatoric cu atribuii
71

de legiferare i cu origine revoluionar), iar dup cteva zile a fost adoptat Decretul-Lege nr.10/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. Decretul-Lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei, primul act cu caracter constituional din perioada postdecembrist, n opinia unor specialiti iar apoi Decretul-Lege nr.104/1990 privind activitile pentru care Guvernul adopt hotrri au consacrat principalele norme privind organizarea i funcionarea Guvernului. Ulterior a fost adoptat Legea nr.37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, lege pre-constituional, nlocuit cu Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor supus unor modificri i completri ulterioare. n Constituia Romniei republicat, Guvernul este reglementat n titlul III (Autoritile publice), n capitolul III, la art.102-110, dar prevederi cu privire la aceast autoritate public se regsesc i n capitolul urmtor, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul (art.111-115) precum i n alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Preedintelui (art.85, art.86, art.87 etc.) sau n cel consacrat Parlamentului, cum ar fi art.74 privitor la iniiativa legislativ. ntr-o viziune general, Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, scdere a inflaiei i stabilitate economic, rspunde de ordinea public, de aprarea naional sau de raporturile statului pe care-l guverneaz cu alte state. Sub aspectul modului de constituire, adic al existenei unor nivele ierarhice ntre membrii Guvernului, pot fi identificate Guverne formate din prim-ministru i ceilali membri, adic guverne cu structur simpl i Guverne ce conin o ierarhizare, adic Guverne cu structur ierarhic. n ce privete componena Guvernului, se ntlnesc constituii care restrng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera minitrilor, constituii care admit i prezena minitrilor fr portofoliu i constituii care extind sfera membrilor Guvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat. Legat de numrul minitrilor i implicit, al ministerelor, exist constituii care stabilesc un numr fix de ministere, alte constituii stabilesc o cifr minim sau indic autoritatea care va stabili acest numr iar cele mai multe las problema deschis, pe seama legii sau pe seama jocului politic de formare a Guvernului. Din coninutul art.102 alin.(1) din Constituia republicat rezult c Guvernul Romniei are un dublu rol: politic i administrativ. Astfel, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Cu alte cuvinte, raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea realizrii liniilor politice interne i externe ale rii, ceea ce sub aspect juridic se concretizeaz n iniierea de proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, iar administraia public a crei conducere general este realizat de Guvern, are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori politice. Rolul politic al Guvernului se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborarea cu celelalte autoriti publice, din care hotrtoare este aciunea
72

sa n sfera puterii legislative, prin exercitarea iniiativei legislative i a modalitilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului. Prin aceast formulare, legiuitorul constituant romn a preluat teza doctrinei occidentale contemporane, potrivit creia, Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental prin funcie, lsnd s se neleag c, programul politic al Guvernului rmne un document exclusiv al acestuia, dar liniile sale de for sunt acceptate de Parlament. n timp ce utilizarea verbului a aproba ar fi avut semnificaia unei implicri a Parlamentului i n procesul de realizare a liniilor politice concretizate n programul de guvernare, noiunea folosit, aceea de acceptare semnific acceptarea n bloc a programului de guvernare. Astfel, Parlamentul, prin votul acordat, i exprim doar ncrederea n acest program, ncredere pe care o poate retrage oricnd, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, dac motivele pentru care fusese acordat la nvestitur au disprut ulterior. Votul de nvestitur are valoare de fapt juridic, el semnific ncheierea contractului de guvernare, legitimeaz echipa guvernamental i implicit programul politic de partid ca program politic oficial de guvernare a rii. El marcheaz trecerea din sfera competiiei pentru putere n sfera exercitrii puterii politice. ntre Guvern i toate celelalte autoriti ale administraiei publice se stabilesc raporturi de drept administrativ care pot fi: de subordonare (ministerele i prefecii), de colaborare (cu autoritile administraiei publice autonome etc.) i de tutel administrativ (fa de autoritile administraiei publice locale). n art.102 alin.(2) din Constituia republicat, legiuitorul constituant a consacrat un principiu general al activitii Guvernului, cooperarea cu organismele sociale interesate, n ndeplinirea atribuiilor sale. Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor cu modificrile i completrile ulterioare preia coninutul art.102 alin. (1) din Constituia republicat, calificnd expres Guvernul ca fiind o autoritate public a puterii executive. Guvernul este organ al administraiei publice cu competen material general care exercit potrivit legii, urmtoarele funcii: de strategie, de reglementare, de administrare a proprietii statului, de reprezentare i de autoritate de stat. Potrivit art.102 alin.(3) din Constituia republicat: Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Prin aceast dispoziie este prevzut structura Guvernului, din formularea normei constituionale rezultnd c s-a urmrit reglementarea unui Guvern fr scar ierarhic interioar. Din analiza art.102 alin.(3) din Constituie rezult c formula ministrului de stat meninut constant, n baza Legii nr.37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, lege preconstituional, n toate cabinetele care s-au succedat din anul 1990 pn n anul 2000 a fost neconstituional, dup intrarea n vigoare a Constituiei, la 8 decembrie 1991.
73

Cu att mai de neneles ni se pare, modificarea i completarea Legii nr.90/2001, prin Legea nr.23/2004 prin care s-a revenit la vechea formula neconstituional a ministrului de stat, prevzndu-se expres c: Din Guvern pot face parte i minitri de stat precum i minitri-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Rangul superior al funciei de ministru de stat, incompatibil cu dispoziiile constituionale este evideniat prin noi dispoziii de completare a legii, cum ar fi: Minitrii de stat coordoneaz, sub conducerea nemijlocit a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament ntr-un domeniu de activitate, scop n care conlucreaz cu minitrii care rspund de ndeplinirea acestui program n cadrul ministerelor pe care le conduc. 2. Regimul nvestiturii Guvernului nvestitura Guvernului poate fi definit ca reprezentnd complexul de acte i fapte juridice, precum i procedurile corespunztoare, cerute de Constituie, pentru a ne afla n prezena unei echipe guvernamentale legale i legitime. n mod obinuit, procedura de nvestitur a Guvernului se declaneaz dup alegerile generale, deci la nceputul unui mandat parlamentar, respectiv dup alegerile prezideniale, adic la nceputul mandatului Preedintelui de Republic. Ea poate interveni ns i n cursul unui mandat parlamentar sau prezidenial, n caz de criz guvernamental grav. n Constituia actual a Romniei, procedura de nvestitur a Guvernului este prevzut n art.85 alin.(1) coroborat cu art.103 i 104. Astfel, potrivit art.85 alin.(1) din Constituie: Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de primministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de ctre Parlament. Iniiat i finalizat de Preedinte, procedura de nvestitur presupune patru etape procedurale bine definite, dar ponderea n realizarea ei efectiv revine Parlamentului prin acordarea votului de nvestitur. Cele patru etape sunt: - desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru; - solicitarea votului de nvestitur; - acordarea votului de ncredere de ctre Parlament; - numirea Guvernului, finalizat prin jurmntul de credin. Potrivit art.103 alin.(1) din Constituia republicat: Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. n ce privete modalitile concrete de consultare, n absena oricror alte detalii constituionale sau legislative, Preedintele urmeaz singur s decid, fiind o
74

chestiune ce ine de fapt, de practica vieii politice, de stilul Preedintelui ca om politic. Legat de candidatul la funcia de prim-ministru, acesta poate fi un om politic, eventual liderul partidului majoritar dar n egal msur, el poate fi i o persoan nenregimentat politic, un specialist, adic, un tehnocrat. Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru prezint semnificaia unui mandat acordat de Preedintele Romniei, personalitii nsrcinate cu formarea listei viitorului Guvern, elaborarea programului de guvernare i prezentarea cererii pentru acordarea votului de ncredere ctre Parlament. Potrivit art.103 alin.(2) din Constituia republicat: Candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere, n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului i a ntregii liste a Guvernului. Astfel, n cea de-a doua etap, rolul determinant revine candidatului la funcia de prim-ministru, care n termen de 10 zile de la desemnare, are obligaia constituional de a se prezenta n faa Parlamentului cu dou elemente: lista membrilor viitorului Cabinet i programul de guvernare. Potrivit art.103 alin.(3) din Constituia republicat: Programul i lista Guvernului se dezbat de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun. Parlamentul acord ncredere Guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Acest text arat egalitatea celor dou Camere n procedura de nvestitur a Guvernului, de unde necesitatea retragerii ncrederii Guvernului, pe calea moiunii de cenzur, tot n edina comun a celor dou Camere, cu aceeai majoritate. Candidaii la funciile de minitri urmeaz s fie audiai n comisiile de specialitate ale celor dou Camere, n vederea obinerii unui aviz consultativ. Conform Regulamentului edinelor comune ale celor dou Camere, dezbaterea programului i a listei Cabinetului are loc n cel mult 15 zile de la prezentarea acestora n edina comun a Parlamentului. Pentru acordarea ncrederii Guvernului i nvestirea Cabinetului este necesar votul majoritii parlamentarilor, votul fiind secret, cu bile. Hotrrea Parlamentului prin care s-a acordat votul de ncredere se va comunica Preedintelui Romniei care va emite decretul de numire a noului Cabinet, acesta fiind publicat mpreun cu programul de guvernare n Monitorul Oficial al Romniei, partea I. Numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei, pe baza votului de ncredere acordat de ctre Parlament, reprezint manifestarea unei competene legate, n sensul c Preedintele nu ar putea s refuze numirea, el este obligat s o fac, ntruct nu dispune de o libertate de apreciere n acest sens. Procedura de nvestire are drept consecin stabilirea unui raport constituional complex ntre Guvern, pe de-o parte, i Parlament sau Preedintele Romniei, pe de alt parte. Potrivit art.104 alin.(1) din Constituia republicat: Primul-ministru, minitrii i ceilali membri ai Guvernului vor depune individual, n faa Preedintelui Romniei, jurmntul de la articolul 82 . Coninutul jurmntului este urmtorul: Jur s-mi druiesc toat puterea i priceperea pentru propirea spiritual i material a poporului romn, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia,
75

drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea teritorial a Romniei. Aa s-mi ajute Dumnezeu !. Potrivit art. 104 alin.(2) din Constituia republicat: Guvernul n ntregul su i fiecare membru n parte i exercit mandatul, ncepnd de la data depunerii jurmntului. Prin urmare, data depunerii efective a jurmntului de credin, individual, n faa Preedintelui Romniei, reprezint momentul de la care Cabinetul nou nvestit ncepe exercitarea mandatului, nlocuind Cabinetul demisionar. n ce privete componena Cabinetului i posibilitatea realizrii unor modificri n structura acestuia, chiar cu prilejul unei remanieri guvernamentale, Legea nr.90/2001 a adoptat o poziie elastic, n sensul c ea permite crearea de noi ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare a unui nou Cabinet. Astfel, potrivit art.36 din Legea nr.90/2001 prevzut n capitolul referitor la organizarea i funcionarea ministerelor: ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. n plus, prin art.59 prevzut n dispoziiile finale ale legii, se precizeaz c organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin legi speciale. Prin urmare, reglementarea celorlalte ministere, printr-o interpretare per a contrario, poate fi fcut prin adoptarea unor Hotrri ale Guvernului, practic ncetenit dup anul 1990, n absena ns, a unor prevederi legale exprese, de unde calificarea ei ca avnd un caracter neconstituional. De altfel, art.56 face precizarea c, Guvernul poate dispune prin hotrre, modificri n organizarea i funcionarea ministerelor precum i transferul unor activiti de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea Guvernului. 3. Durata mandatului i statutul membrilor Guvernului n ce privete durata mandatului Guvernului, n mod normal, ea este echivalent cu cea a mandatului Parlamentului ntr-un regim parlamentar i cu cea a mandatului Preedintelui, ntr-un regim prezidenial. n practic, un Cabinet rezist atta timp ct este susinut de majoritatea parlamentar. ncetarea mandatului Guvernului este prevzut n art.110 din Constituia republicat. Astfel, potrivit art.110 alin.(1) din Constituie, Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale, fiind vorba despre situaia tipic n care un Cabinet funcioneaz pe durata ntregului mandat parlamentar. Potrivit art.110 alin.(2) din Constituie, astfel cum acesta a fost completat, Guvernul este demis la data retragerii de Parlament a ncrederii acordate sau dac primul-ministru se afl ntr-una din situaiile prevzute la art.106, cu excepia revocrii, ori este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. Prin aceste dispoziii, Constituia a avut n vedere trei situaii atipice de ncetare a activitii unui Cabinet.
76

O prim modalitate o reprezint retragerea ncrederii acordate unui Cabinet prin introducerea unei moiuni de cenzur n condiiile art.113 din Constituia republicat sau n cazul angajrii rspunderii Guvernului potrivit art.114 din Constituia republicat, dac s-a introdus o moiune de cenzur i aceasta a fost aprobat. O a doua modalitate de ncetare a mandatului poate interveni n cazurile n care primul-ministru se afl ntr-una din situaiile de ncetare a funciei de membru al Guvernului avute n vedere de art.106 i anume: demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, precum i n alte cazuri prevzute de lege. n ce privete revocarea, enumerat expres printre cazurile de ncetare a funciei de membru al Guvernului, aceasta nu poate interveni cu privire la primulministru, deoarece, potrivit art.109 alin.(1) din Constituia republicat, Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Prin urmare, rspunderea Guvernului nu poate fi antrenat prin simpla voin a Preedintelui Romniei, cel care potrivit art.85 alin.(2) din Constituie poate revoca din funcie la propunerea primului-ministru, pe unii membrii ai Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului. n plus, nici nu s-ar putea susine c primul-ministru ar putea s se propun singur spre a fi revocat. Aceast poziie din doctrin i-a gsit confirmarea expres att n art.107 din Constituia republicat consacrat primului-ministru, ct i n art.110 alin.(2) mai sus menionat. O a treia modalitate apare n cazul n care primul-ministru nu i poate exercita atribuiile pe o perioad de peste 45 de zile, termen valabil i pentru ceilali membrii ai Guvernului potrivit art.107 alin.(4) din Constituie. n toate aceste trei situaii se declaneaz procedura de nvestitur a unui nou Cabinet devenind aplicabile prevederile art.103, potrivit art.110 alin.(3) din Constituia republicat. Conform art.110 alin.(4) din Constituia republicat, Guvernul al crui mandat a ncetat potrivit alin.(1) i (2) ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de membrii noului Guvern. Legat de nelesul conceptului de administrare a treburilor publice, care a declanat numeroase controverse n practica de stat, Legea nr.90/2001 a adus un plus de precizri, clarificndu-i semnificaia. Astfel, potrivit art.26 alin.(3) din Lege, n cazul ncetrii mandatului sau, n condiiile prevzute de Constituie, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, Guvernul continu s ndeplineasc numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fr a promova politici noi. n aceast perioad Guvernul nu poate emite ordonane i nu poate iniia proiecte de legi. n ce privete incompatibilitile funciei de membru al Guvernului, din punct de vedere al izvorului care le consacr, acestea pot fi de dou feluri: de ordin constituional i de ordin legal.
77

Potrivit art.105 din Constituia republicat: (1) Funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator. De asemenea, ea este incompatibil cu exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizate n cadrul organizaiilor cu scop comercial. (2) Alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic. Incompatibilitile urmresc asigurarea obiectivitii n executarea unei funcii publice i evitarea concentrrii, de ctre una i aceeai persoan, a unor prerogative excesive. Dac ntr-o prim faz, Regulamentele celor dou Camere au optat pentru cea de-a doua variant, pe fondul ofensivei reale a Guvernului din perioada anterioar adoptrii Constituiei, s-a admis n Adunarea Constituant, ca parlamentarii care ndeplinesc funcii guvernamentale s poat reveni n fotoliile parlamentare atunci cnd se pune capt mandatului guvernamental din proprie iniiativ sau din alte motive. O asemenea soluie, fa de care practica de Stat ar fi urmat s-i spun cuvntul, s-a apreciat n doctrin, prezint unele riscuri. Pe de-o parte, orice nenelegere ntre un parlamentar, membru al echipei guvernamentale i primul-ministru poate duce la renunarea parlamentarului la funcia guvernamental; echipa guvernamental, bazat pe componen parlamentar, se poate gsi oricnd n situaia de a putea bloca iniiativele primului-ministru prin refugiul asigurat n Parlament, i n plus, aceast compatibilitate ar favoriza imixtiunea parlamentar n rndurile executivului. Pe de alt parte s-a exprimat i poziia c, dezavantajele pe care le implic o astfel de soluie, se compenseaz n statul de drept, prin creterea gradului de colaborare dintre puterea legislativ i Guvern. Legat de nelesul noiunii de funcie public de autoritate, n doctrina actual, aceasta este privit ca orice funcie de conducere din cadrul organelor administraiei publice, ale serviciilor publice administrative cum ar fi funciile de conducere a serviciilor publice din nvmnt, din sntate dar nu i funcia de specialist ntr-un asemenea serviciu public. Reprezint de asemenea, funcii publice de autoritate, funciile de consilieri locali sau judeeni, precum i orice funcie, aleas sau numit, cu caracter public, prin care se execut legile, putndu-se utiliza mijloace de coerciiune i sanciune statal. n ce privete, cea de-a doua incompatibilitate, funcia de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial, este vorba despre o soluie preluat integral din Constituia Franei. La incompatibilitile deja menionate, prin Legea nr.161/2003 s-au mai adugat urmtoarele incompatibiliti: funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la societile comerciale mai sus prevzute; funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale mai sus prevzute; funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; calitatea de comerciant persoan fizic; calitatea de membru
78

al unui grup de interes economic; o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia, potrivit dispoziiei rmase nemodificate din Legea nr.90/2001. ncetarea funciei de membru al Guvernului intervine n cazurile prevzute de art.106 din Constituie precum i n condiiile aplicrii art.109. Potrivit art.106 din Constituia republicat, deja evocat: Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i n alte cazuri prevzute de lege . Dac revocarea unui membru al Guvernului poate interveni pe considerente pur politice, n mod obinuit, concretizndu-se ntr-o remaniere guvernamental, suspendarea intervine ntr-o situaie anormal, ca urmare a nceperii urmririi penale sau a trimiterii n judecat a unui ministru, n condiiile art.109 alin.(2) din Constituie. Astfel, spre deosebire de suspendare, cauz de ncetare a mandatului unui ministru, care prezint caracterul unei sanciuni, n sensul larg al termenului, revocarea prezint semnificaia unei msuri juridice, ce reflect un joc politic al forelor ce formeaz echipa guvernamental. 4. Primul ministru Art.107 din Constituia republicat are ca titlu marginal Primul-ministru iar Legea nr.90/2001 i consacr acestuia o ntreag seciune (a 4-a) n capitolul privitor la organizarea i funcionarea Guvernului. Potrivit art.107 alin. (1) din Constituie i art.13 din Legea nr.90/2001: Primulministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. De asemenea, prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. n plus, fa de teza a doua a art.107 alin.(1) din Constituia republicat, Legea nr.90/2001 mai precizeaz: Primul-ministru prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de deputai sau senatori, putnd desemna un membru al Guvernului, n acest scop, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interpelrii. Pe lng atribuiile prevzute n art.107 consacrat chiar primului-ministru, acestuia i mai revin, potrivit altor dispoziii constituionale, urmtoarele atribuii: propune Preedintelui Romniei, revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n condiiile art.85 alin.(2); cere Preedintelui Romniei s participe la anumite edine de Guvern, n condiiile art.87, contrasemneaz cu unele excepii, decretele Preedintelui, n condiiile art.100 alin.(2) i semneaz actele Guvernului, n condiiile art.108. n ce privete atribuia Preedintelui Romniei de a revoca i numi, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului, n caz de remaniere
79

guvernamental sau de vacan a postului, este vorba de o prevedere constituional care a creat n timp, unele dispute n aplicarea sa concret. n absena unor precizri de ordin legislativ cu privire la aplicarea acestei proceduri, s-a pus problema dac noii minitri propui de primul-ministru ar trebui s mai fie supui avizului consultativ al comisiilor de specialitate ale celor dou Camere, aa cum se ntmpl n cazul nvestiturii unui nou Guvern. Astfel, unii autori consider c, remanierea guvernamental este o operaiune care nu este supus aprobrii Parlamentului, dar prezint riscul introducerii unei moiuni de cenzur mpotriva ntregului Guvern i poate duce la demiterea acestuia, n msura n care ea contravine intereselor majoritii parlamentare care a susinut echipa guvernamental. Prin remaniere nu se poate schimba structura Guvernului, aprobat la nvestitur, adic numrul de posturi i destinaia acestora; dac este necesar i modificarea structurii este necesar i aprobarea prealabil a Parlamentului. Aceasta este soluia constituional actual, ca urmare a introducerii unui nou alineat la art.85 consacrat numirii Guvernului, prin legea de revizuire a Constituiei din octombrie 2003. Astfel, potrivit art.85 alin.(3) din Constituia republicat: Dac prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita atribuia prevzut la alineatul (2) numai pe baza aprobrii Parlamentului, acordat la propunerea primului-ministru. Legat de simpla remaniere guvernamental constnd n nlocuirea unor minitrii sau ocuparea unor posturi de ministru devenite vacante, n doctrin s-a exprimat i poziia contrar, conform creia, n felul acesta, n cadrul unuia i aceluiai Guvern, se ajunge la situaia unor minitri care beneficiaz de ncrederea Parlamentului, prin votul de ncredere pe care l-au primit pe lista Guvernului, i minitri care nu ar beneficia n mod expres de aceast ncredere, ceea ce ar fi o inadverten. n ce ne privete, pornind de la formularea din norma constituional unii membri ai Guvernului, ne ntrebm dac, ipotetic, ar fi posibil ca prin dou remanieri guvernamentale succesive, s fie schimbat ntregul Cabinet, cu pstrarea doar a primului-ministru ? Este oare de acceptat, funcionarea unui Guvern, n care nici unul din membri, cu excepia primului-ministru, s nu fi beneficiat de ncrederea Guvernului ? O a doua chestiune aprut n practica de stat, n aplicarea aceleiai dispoziii constituionale a vizat posibilitatea revocrii primului-ministru de ctre Preedinte, problem deja analizat. De menionat c, art.107 din Constituie beneficiaz de un nou alineat, prin care se prevede expres c: Preedintele Romniei nu l poate revoca pe primul-ministru. Dac strict juridic, aceast dispoziie nu mai era necesar, soluia fiind dedus din textele deja existente, nc din 1991, sub aspect politic, soluia apare ca justificat, mai ales fa de un precedent deja creat la sfritul anului 1999. Recent, a aprut o alt problem privind aplicarea art.85 alin.(2) din Constituia republicat i anume, ce se ntmpl n cazul n care Preedintele refuz propunerea primului-ministru de numire a unui ministru, cu o serie de argumente, apreciate ca fiind de natur legal. Chemat s se pronune ntr-o asemenea
80

situaie, n condiiile art.146 litera e) din Constituie, Curtea Constituional a stabilit c, Preedintele poate refuza o propunere, o singur dat, argumentndu-i decizia prin analogie, cu situaia solicitrii reexaminrii de ctre Parlament a unei legi, o singur dat. Potrivit art.15 din Legea nr.90/2001, primul-ministru numete i elibereaz din funcie: a).conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; b). secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii acestor funcii; c). personalul din cadrul Cancelariei primului-ministru; d). secretarii de stat; e). alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege. n scopul rezolvrii unor probleme operative, primul-ministru poate constitui prin decizie, potrivit Legii nr.90/2001, consilii, comisii i comitete interministeriale, neexistnd nici o precizare cu privire la distincia dintre acestea. Seciunea consacrat primului-ministru se ncheie cu o prevedere referitoare la actele emise de acesta, n ndeplinirea atribuiilor ce-i revin, n condiiile legii, numite decizii. Asemeni decretelor Preedintelui i actelor Guvernului, deciziile primului-ministru se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sub sanciunea inexistenei. n ce privete modalitile de ncetare a calitii de prim-ministru, cu toate consecinele ce decurg de aici, Constituia republicat prevede expres n art.107 alin.(3): Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la articolul 106, cu excepia revocrii (corelare necesar - subl. ns.) sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor, nceteaz dac primul-ministru i reia activitatea n Guvern. Desemnarea este ntotdeauna pe o perioad limitat. Dac motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar se datoreaz faptului c funcia primului-ministru titular a ncetat, potrivit art.110 alin.(2) din Constituie, Guvernul se consider demis, primul-ministru interimar urmnd s conduc un Guvern demisionar pn la depunerea jurmntului de ctre noul Guvern. Dac ns, motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar se datoreaz faptului c primul-ministru titular se afl n imposibilitate de a-i exercita atribuiile (spre exemplu, din motive de sntate) interimatul dureaz doar pn cnd primul-ministru titular i va relua activitatea n Guvern. Dac ns, perioada de interimat este mai mare de 45 de zile, potrivit art.110 alin.(2) din Constituie, Guvernul va fi demis. n sfrit, n art.107 alin.(4) din Constituia republicat este adugat o alt modalitate de ncetare a funciei de membru al Guvernului, fa de coninutul art.106, stipulndu-se expres c, Prevederile alin.3 se aplic n mod corespunztor i celorlali membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioad de cel mult 45 de zile. 5. Organizarea i funcionarea Guvernului
81

Legea organic privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, Legea nr.90/2001 reglementeaz n seciunea a 5-a organizarea aparatului de lucru al Guvernului i n seciunea a 6-a, funcionarea acestuia. Potrivit art.20 din Legea nr.90/2001, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr.23/2004, aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din Cancelaria primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului, fiind prevzut deci, o structur trihotomic a acestuia. Cancelaria Primului-ministru are personalitate juridic i este coordonat direct de Primul-ministru. Cancelaria Primului-ministru este condus de eful cancelariei care are rang de ministru i calitatea de ordonator principal de credite. Organizarea i funcionarea Cancelariei Primului-ministru se aprob prin decizie a primului-ministru. Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primuluiministru se asigur, dup caz, de personal cu funcii de conducere sau de demnitari. Personalului Cancelariei primului-ministru nu i se aplic prevederile Legii privind statutul funcionarilor publici. Din dispoziia final se subnelege c, este vorba despre un personal administrativ, ce poate fi angajat pe criterii exclusiv politice, ce vine i eventual, pleac o dat cu primul-ministru. Potrivit art.22 din Legea nr.90/2001, Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, ce pot avea rang de secretar de stat. Secretariatul General asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Cabinetului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Departamentul este o structur organizatoric, fr personalitate juridic i fr uniti subordonate, aflat n subordinea premierului, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar, care n exercitarea atribuiilor emite ordine cu caracter individual. Pe lng Guvern mai pot funciona agenii, oficii, secretariate etc., ca structuri specializate i auxiliare ale Guvernului, ale cror conductori nu fac parte din Guvern, avnd atribuii, structuri i personal stabilite prin Hotrri ale Guvernului sau decizii ale primului ministru. n ce privete funcionarea Guvernului, Legea prevede c, edinele Guvernului se convoac i sunt conduse de primul-ministru. Prelundu-se coninutul art.87 din Constituie, n continuare se precizeaz c: Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i la cererea primului-ministru n alte situaii. Preedintele Romniei prezideaz edinele Guvernului la care particip.
82

Potrivit Legii nr.90/2001: Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. n cadrul edinelor se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. Observm cum legiuitorul organic circumscrie cmpul de aciune al Guvernului, la rolul acestuia stabilit de art.102 alin.(1) din Constituia republicat. edinele plenului sunt unica modalitate de lucru a Guvernului, n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii. Dezbaterile din edinele Guvernului i modul de adoptare a actelor acestuia, precum i a oricror alte msuri stabilite se nregistreaz pe band magnetic i se consemneaz n stenograma edinei, certificat de Secretarul General al Guvernului. n realizarea funciilor sale, Guvernul ndeplinete o serie de atribuii. Dup importana lor, atribuiile Guvernului pot fi atribuii principale prevzute n legea sa organic i atribuii secundare prevzute de alte legi sau care decurg din rolul i funciile sale. Dup locul producerii efectelor, n doctrin se mai face distincie ntre atribuii interne i atribuii internaionale. Dup coninutul lor, atribuiile pot fi de natur economic-financiar i social precum i de natur politico-administrativ. Dintre atribuiile prevzute n art.11 din Legea nr.90/2001 menionm: a). exercit conducerea general a administraiei publice; b).iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului; b).emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniiate cu respectarea Constituiei, i le transmite Parlamentului, n termen de 60 de zile de la data solicitrii. Nerespectarea acestui termen echivaleaz cu susinerea implicit a formei iniiatorului; c).emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei; d). asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; e). elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului; f). aprob strategiile i programele de dezvoltare economic pe ramuri i domenii de activitate; g). asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit programului de guvernare etc. n ce privete atribuia prevzut la litera a), sus-menionat, observm c este vorba chiar de una din cele dou componente ale rolului su, cea administrativ, de exercitare a conducerii generale a administraiei publice, rol ce se realizeaz prin intermediul funciilor sale, ce desemneaz zone mari de activitate din competena Guvernului, funcii care la rndul lor sunt duse la ndeplinire prin intermediul atribuiilor, al cror ansamblu formeaz competena material general a acestuia. Cum rolul Guvernului, chiar i parial evocat nu se poate identifica cu o atribuie a acestuia, cu att mai mult cu ct el este avut n vedere i
83

cu ocazia stabilirii coninutului edinelor Guvernului, credem c, n perspectiva unei noi modificri a legii, coninutul literei a ar trebui eliminat. n egal msur, nu putem fi de acord cu coninutul literei c) de la acelai articol, conform cruia, Guvernul emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei, fiind vorba n realitate, aa cum de altfel i legiuitorul organic precizeaz expres la art.26 din Legea nr.90/2001, despre acte adoptate n exercitarea atribuiilor sale, despre mijloacele juridice prin care structura organizatoric avut n vedere i realizeaz competena, i nicidecum despre atribuii ale acesteia. 6. Actele Guvernului. Delegarea legislativ Constituia Romniei din 1991 republicat n 2003 conine un sediu general (art.108, intitulat Actele Guvernului) i un sediu consacrat regimului delegrii legislative (art.115). Potrivit art.108 din Constituia republicat: (1) Guvernul adopt hotrri i ordonane. (2). Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. (3).Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. (4). Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. Aceste prevederi constituionale, controversate n timp, n aplicare, au fost preluate i dezvoltate, mult prea succint ns, n Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Astfel, art.26 din lege stabilete posibilitatea membrilor Guvernului de a propune proiecte de hotrri i de ordonane, precum i, proiecte de lege, n vederea exercitrii dreptului de iniiativ legislativ a acestuia. Potrivit art.27 alin.(1) i (2) din Lege: Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru, prevederi ce se aplic i n cazul documentelor i altor msuri dezbtute n Guvern. O astfel de modalitatea de adoptare a actelor Guvernului a fost criticat n doctrin deoarece acord puteri exagerate primului-ministru. Singura situaie n care ar fi de acceptat ca primul-ministru s aib votul decisiv, ar putea apare n cazul n care ar exista o egalitate ntre numrul membrilor care susin un proiect i cel al celor care sunt mpotriv. La rndul su, coninutul art.108 alin.(4) din Constituia republicat, referitor la obligativitatea publicrii actelor Guvernului, de regul, sub sanciunea inexistenei, este preluat ca atare, n art. 27 alin.(3) din Legea nr.90/ 2001. O analiz a celor dou tipuri de acte ale Guvernului presupune delimitarea acestora, ca acte juridice avnd o natur juridic diferit. Astfel, n ce privete hotrrile Guvernului, n doctrina administrativ este unanim admis c, acestea sunt acte administrative normative sau acte
84

administrative individuale, reprezentnd expresia unei competene originare a Guvernului, prevzut de Constituie, tipic pentru rolul acestuia de autoritate public a puterii executive. Hotrrea Guvernului intervine atunci cnd, n mod natural, executarea unor prevederi din lege presupune stabilirea de msuri sau a unor reguli subsecvente, care s asigure corecta aplicare a acestora. Hotrrea reprezint prin excelen, actul prin care Guvernul i realizeaz rolul de exercitare a conducerii generale a administraiei publice, reglementnd relaii sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importan fa de cele reglementate de lege. Deci, hotrrile se adopt ntotdeauna n baza legii, fiind secundum legem i urmrind organizarea executrii i executarea n concret a legii, sau ntr-o formul mai sintetic, punerea n aplicare sau aducerea la ndeplinire a legilor. Uneori necesitatea adoptrii unei hotrri a Guvernului este expres prevzut n dispoziiile legii, alteori ea se subnelege. Atunci cnd o hotrre a Guvernului ncalc legea sau chiar Constituia sau adaug la dispoziiile legii, ea poate fi atacat n instana de contencios administrativ n temeiul art.52 din Constituia republicat i a dispoziiilor legii speciale n materie, Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ. Regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului, rezult att din art.108 din Constituia republicat, mai sus menionat, ct i din noul coninut al art.115, consacrat instituiei delegrii legislative. Instituia delegrii legislative rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor condiii, s adopte ordonane, acte ce conin norme cu putere de lege. Dac n primii ani dup adoptarea Constituiei, analiza acestei instituii s-a aflat n mic msur n atenia doctrinei, n practica statal fiind rareori utilizat, n ultimul deceniu, mai ales dup 1997, doctrina a nceput s acorde atenie sporit acestei instituii, ce tinde s se ndeprteze tot mai mult de litera i spiritul Constituiei. Este motivul pentru care, ntr-o ncercare de clarificare a regimului juridic aplicabil ordonanelor, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, s-a intervenit substanial, pe fondul acestor dispoziii constituionale. Datorit acestui aspect, pe de-o parte, i n raport cu o bogat doctrin, rezultat al unei practici excesive n aplicarea acestei instituii, pe de alt parte, din considerente didactice, vom ncepe analiza pornind de la dispoziiile iniiale n materie. Astfel, potrivit art.114 din Constituia din 1991: (1).Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. (2). Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. (3). Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. (4). n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. (5). Aprobarea sau respingerea ordonanelor se face printr-o lege
85

n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat potrivit alineatului 3. Din analiza acestor prevederi, rezult c, ordonanele Guvernului pot fi de dou feluri: simple i de urgen. Ordonanele simple sau legale se adopt ntotdeauna n baza unei legi de abilitare care conine dou elemente obligatorii i un element facultativ. Cele dou categorii de dispoziii obligatorii privesc perioada de abilitare i domeniile n care se pot adopta ordonanele, domenii care nu pot intra n sfera legii organice, domenii identificate prin eliminare, sfera legilor organice fiind expres i limitativ prevzut n art.73 alin.(3) din Constituia republicat. Elementul facultativ lsat la libera apreciere a parlamentarilor se refer la supunerea acestora, spre aprobare Parlamentului. Dei, norma constituional nu conine vreo precizare expres n acest sens, n practica de stat s-a format regula abilitrii Guvernului, pe perioada vacanei parlamentare. Nimic nu oprete ns, ca Parlamentul s abiliteze Guvernul s adopte ordonane i n timpul sesiunilor sale. n varianta iniial a Constituiei, ordonanele de urgen sau constituionale trebuiau adoptate doar n cazuri excepionale i intrau n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament, iar dac acesta nu se afla n sesiune, trebuia convocat n mod obligatoriu. Aceasta deoarece, ordonanele, att cele simple, ct i cele de urgen, fiind acte normative, acte ce conin norme juridice cu putere de lege, i produc efecte din momentul publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n dispoziiile finale. Spre deosebire de ordonanele simple care se supun aprobrii Parlamentului, numai dac legea de abilitare o cere, ordonanele de urgen se supun toate, fr excepie aprobrii forului legislativ, situaie rmas neschimbat i n urma revizuirii. n urma dezbaterii, Parlamentul poate adopta o lege de aprobare a ordonanei n forma iniial (situaia cea mai convenabil sub aspectul efectelor juridice dar i cea mai rar ntlnit n practic), o lege de aprobare cu modificri i completri a ordonanei (situaia cea mai frecvent ntlnit n practic) sau o lege de respingere a ordonanei (practic intensificat mai ales, n ultimii ani). O problem controversat, care a dus la conturarea a dou poziii fundamental opuse n rndul autorilor de drept public privea posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen n materia legii organice. Dup cum vom vedea, aceast problem a fost rezolvat ca urmare a revizuirii. Pe scurt, n absena unor precizri exprese, printr-o interpretare per a contrario a dispoziiilor art.114 alin.(4) din Constituia din 1991, o parte a specialitilor s-a pronunat n favoarea admiterii acestei posibiliti, ncurajat fiind n timp i de poziia adoptat de Curtea Constituional care a admis o practic, devenit curent n aceast direcie. Au existat ns i autori care s-au meninut constant pe poziia respingerii posibilitii de adoptare a ordonanelor de urgen n materia legii organice, n pofida evoluiei n sens contrar a practicii guvernamentale, invocnd n special, argumente procedurale.
86

Att legea de abilitare, ct i legile de aprobare sau de respingere a ordonanelor sunt legi ordinare, nefiind expres menionate nici n norma constituional care enumr domeniile legii organice i nici calificate ca atare. Astfel fiind s-a ridicat ntrebarea: cum va vota Parlamentul, o lege de aprobare a unei ordonane de urgen ? S-a ajuns n timp, numrul ordonanelor de urgen adoptate n domenii ale legii organice crescnd vertiginos, la adoptarea legilor de aprobare sau de respingere a ordonanelor, cu votul necesar legilor organice, fiind lrgit astfel sfera acestora, prin nclcarea prevederilor constituionale. Fa de problemele aprute n practica de stat, ncepnd cu anul 1997, ca urmare a excesului de ordonane simple i de urgen, iat acum modificrile i completrile aduse instituiei delegrii legislative, prin legea de revizuire a Constituiei, n anul 2003. O atenie special este acordat ordonanelor de urgen. Astfel, dac primele trei alineate au rmas neschimbate, alineatul (4) al art.115 din Constituia republicat are n prezent urmtorul cuprins: Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora. ntr-o interpretare sintetic, observm c, formularea iniial cazuri excepionale a fost nlocuit cu sintagma situaii extraordinare, tot un concept juridic nedeterminat, a crui interpretare este lsat n continuare la discreia Guvernului. ns, spre deosebire de varianta iniial, prin actuala dispoziie constituional se ncearc clarificarea acestui concept, precizndu-se c, reglementarea nu poate fi amnat . Firete c, fiind vorba despre situaii extraordinare, reglementarea lor este i urgent, ea urmnd s intervin imediat, i deci neputnd s fie amnat, dar aceast condiie rezult din caracterul de urgen al acestor ordonane, stabilit chiar prin denumirea lor. Nimeni nu contest la ora actual, acest caracter, ca o a doua condiie de adoptare a acestui tip de ordonane, Curtea Constituional emind i decizii n acest sens, cu privire la existena celor dou condiii. Or, n noua configuraie constituional se definete de fapt, sensul noiunii de urgen, pe care nimeni nu-l contest, dar pe care nici Guvernul nu-l respecta dect rareori, atunci cnd recurgea la adoptarea de ordonane de urgen. Un al doilea element de noutate privete obligativitatea motivrii urgenei n cuprinsul acestora. Or, dintotdeauna a existat necesitatea motivrii actelor normative, sub forma unor expuneri de motive, n cazul legilor i a unor note de fundamentare, n cazul ordonanelor i hotrrilor Guvernului. Evident c, pentru ordonanele de urgen a fost dintotdeauna necesar motivarea urgenei, aspect subliniat i prin numeroase decizii ale Curii Constituionale. Prin noua configuraie constituional au fost modificate i completate i dispoziiile iniiale privitoare la supunerea spre aprobare Parlamentului, a acestui tip de ordonane. Astfel, potrivit alin.(5) nou introdus al art.115 din Constituia republicat: Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i
87

dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, dac nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5 zile de la depunere sau, dup caz, trimitere. Dac n termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea n procedur de urgen. Ordonana de urgen cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea prevzut la articolul 76 alineatul (1). Diferenierea n ce privete Camera la care urmeaz s fie depus proiectul legii de aprobare a ordonanei de urgen este determinat de modificrile aduse procedurii legislative, prin legea de revizuire. Este adevrat c, fa de dispoziiile art.75 din Constituia republicat privitor la sesizarea Camerelor, termenul aflat la dispoziia primei Camere este mai scurt, de doar 30 de zile i nu de 45, termen prevzut pentru toate proiectele de legi, i respectiv, 60 de zile, pentru coduri i alte legi de complexitate deosebit. Depirea termenelor semnific adoptarea tacit a reglementrii, aa cum este prevzut i n cazul ordonanelor de urgen, dup care acestea sunt trimise la cea de-a doua Camer, care va decide de asemenea n procedur de urgen. n plus, se admite expres posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen n materia legii organice, stabilindu-se ca acestea s fie aprobate cu majoritatea prevzut de Constituie pentru adoptarea legilor organice, lrgindu-se astfel sfera legilor organice, cu legile de aprobare sau de respingere (subl.ns.) a ordonanelor de urgen ce cuprind norme de natura legii organice. Aceast posibilitate este limitat ns prin noul alin. (6) al art.115: Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. Dei de apreciat dorina de a se limita expres sfera de aciune a Guvernului, prin ordonane de urgen, n anumite domenii, care datorit importanei lor pentru ceteni, se dorete a fi lsate exclusiv la dispoziia forului legiuitor, credem c, formularea propus are un caracter mult prea general, respectarea ei fiind lsat din nou la libera apreciere a Guvernului, care va dispune n acest sens de o larg putere discreionar. O asemenea dispoziie, n opinia noastr, are exclusiv meritul de a putea constitui un fundament constituional serios n cazul sesizrii Curii Constituionale, cu excepia de neconstituionalitate a unei ordonane de urgen, care i ncalc coninutul. Vechiul alineat (5) al art.114 este reformulat, doar sub aspectul formei i nu al fondului, devenind alin.(7) al art.115 n Constituia republicat. Ordonanele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprob sau se resping printr-o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat potrivit alineatului 3. n plus, a fost introdus un nou alineat, al optulea al art.115, avnd urmtorul cuprins: Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dac
88

este cazul, msurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanei. O asemenea dispoziie a deschis n opinia noastr o adevrat cutie a Pandorei, tiut fiind faptul c problemele cele mai mari ridicate n practic au fost i sunt legate de regul, de efectele juridice pe care ordonanele le produc din chiar momentul publicrii n Monitorul Oficial. Noua dispoziie coninut n teza final a art.126 alin.(6) din Constituia republicat care prevede competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale, va rezolva situaii concrete, dar nu poate contribui decisiv la schimbarea opticii n aplicarea instituiei delegrii legislative. n concluzie, dei prin revizuirea dispoziiilor constituionale n materie s-ar prea c s-a ncercat soluionarea diferitelor probleme aprute n aplicarea delegrii legislative, n dorina de a restrnge sfera ei de aplicare, practica deja existent n materie a continuat i n ultimii 4 ani, instituia fiind lsat n continuare la discreia Guvernului. 7. Controlul parlamentar i rspunderea membrilor Guvernului Un ntreg capitol (al IV-lea) din titlul III (Autoritile publice) al Constituiei Romniei, este consacrat Raporturilor Parlamentului cu Guvernul. Astfel, potrivit art.111 din Constituia republicat consacrat informrii Parlamentului: (1).Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie. (2). Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului. Dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie. Acest control a fost calificat ca fiind un control atotcuprinztor, n sensul c el poart asupra tuturor actelor i faptelor svrite pe toat durata mandatului unui Guvern i un control preponderent politic, ale crui origini se regsesc chiar n sistemul instituit n Romnia, n virtutea cruia exercitarea suveranitii naionale se face prin organele sale reprezentative i prin referendum. Solicitrile adresate nu pot depi sfera activitii guvernamentale i a administraiei publice. Obligaia de informare exist numai dac cererea vine din partea Preedinilor Camerelor sau comisiilor parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. Obligaia de informare acioneaz i n sens invers, membrii Guvernului avnd acces la lucrrile Parlamentului, iar atunci cnd li se solicit prezena, participarea lor fiind obligatorie, potrivit art.111 alin.(2) din Constituia republicat. O chestiune distinct privete limitele cererii, care poate s vizeze doar situaii ce in obiectiv de natura controlului parlamentar i nu interese personale ale parlamentarilor, nefiind vorba de un atribut personal al acestora.
89

Potrivit art.112 din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost modificat i completat, inclusiv sub aspectul titlului marginal, fiind vorba n prezent de controlul parlamentar prin ntrebri, interpelri i moiuni simple, ce a completat vechea formulare referitoare doar la ntrebri i interpelri : (1).Guvernul i fiecare dintre membrii si au obligaia s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau de senatori, n condiiile prevzute de regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului. (2). Camera Deputailor sau Senatul poate adopta o moiune simpl prin care s-i exprime poziia cu privire la o problem de politic intern sau extern ori, dup caz, cu privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri. Regulamentele Camerelor, neleg prin ntrebare o simpl cerere de a rspunde dac un fapt este adevrat, dac o informaie este exact, dac Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice neleg s comunice Camerei, actele i informaiile solicitate sau, dup caz, dac au intenia s adopte o hotrre ntr-o problem anume. Prin interpelare se nelege n principiu, o cerere adresat Guvernului, prin care se solicit explicaii asupra politicii sale n probleme importante ale activitii interne i externe. ntrebrile pot fi scrise i orale, iar cele scrise pot fi: ntrebri la care rspunsul urmeaz a fi dat n scris i ntrebri la care rspunsul se d oral de la tribuna Camerei. Prin legea de revizuire a fost consacrat expres, o practic parlamentar, uzitat constant de ctre opoziie, ca mijloc democratic de lupt, adic moiunea simpl, iniiat numai de deputai sau de senatori, finalizat prin vot. Urmtorul articol din Constituie din capitolul consacrat raporturilor Parlamentului cu Guvernul reglementeaz forma cea mai grav de sanciune care intervine n cazul rspunderii politice a Guvernului i anume, demiterea prin retragerea ncrederii acordate de ctre Parlament, prin procedura moiunii de cenzur, instituie tradiional a dreptului public modern. Guvernul ca organ rezultat din jocul politic, rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. , potrivit art.109 alin.(1) din Constituia republicat. Moiunea de cenzur este simetric opus votului de ncredere, ntruct prin adoptarea ei, Parlamentul retrage ncrederea acordat Guvernului la nvestitur. Mandatul de ncredere, singurul pe temeiul cruia Guvernul poate funciona n mod normal, constituie esena raporturilor dintre Parlament i Guvern, din care rezult autonomia, expresie a principiului separaiei dintre puterea legislativ i cea executiv i colaborarea lor, ndeplinirea rolului constituional ce revine fiecreia dintre cele dou autoriti publice. Potrivit art.113 din Constituia republicat:(1). Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. (2). Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii. (3). Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou Camere. (4). Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii
90

care au semnat-o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea potrivit articolului 114. Rezult c, moiunea de cenzur cuprinde trei momente eseniale: iniierea, dezbaterea i supunerea la vot. Ca o condiie obligatorie de validitate, moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor. Pentru a se putea verifica ndeplinirea acestei condiii este necesar ca numele i prenumele semnatarilor s fie nsoite de calitatea de deputat sau de senator, grupul parlamentar de care aparin i de semntur. Moiunea de cenzur se prezint Birourilor permanente ale celor dou Camere i se comunic Guvernului de ctre Preedintele Camerei Deputailor n ziua n care a fost depus, pentru ca acesta, cunoscndu-i coninutul s se poat apra. Convocarea are loc n maxim 5 zile, la edina comun a celor dou Camere fiind prezentat textul moiunii de cenzur. Dezbaterea propriu-zis are loc n maxim trei zile de la prezentare, ocazie cu care se d cuvntul primului-ministru sau unui alt ministru desemnat de acesta pentru a prezenta poziia Guvernului. Moiunea de cenzur se adopt cu votul majoritii parlamentarilor, prin vot secret cu bile. Este o soluie simetric cu cea privitoare la acordarea votului de ncredere unui anumit Cabinet, realizat tot n edina comun a celor dou Camere, cu votul majoritii parlamentarilor. Dac moiunea de cenzur este admis se ia act de aceasta, printr-o hotrre a Parlamentului, semnat de Preedinii celor dou Camere, hotrre care se nainteaz Preedintelui Romniei n vederea declanrii procedurii de formare a unui nou Guvern. Pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, echipa guvernamental anterioar, a Guvernului demisionar, va rspunde potrivit art.110 alin.(4) din Constituie, de ndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice. Dac moiunea de cenzur este respins, cei care au iniiat-o nu mai pot depune o alta n aceeai sesiune, excepie fcnd ipoteza angajrii rspunderii Guvernului. Raporturile politice dintre Parlament i Guvern i implicit, rspunderea politic a acestuia din urm au conotaii speciale n cazul acestei proceduri. Potrivit art.114 din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost completat: (1).Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. (2). Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, a fost votat n condiiile articolului 113. (3). Dac Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, dup caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consider adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraiei de politic general devine obligatorie pentru Guvern. (4). n cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminare legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face n edina comun a celor dou Camere.
91

Cu alte cuvinte, dac n termen de 3 zile se introduce o moiune de cenzur, iar ulterior aceasta este adoptat, Guvernul va deveni demisionar. Dac nu se depune moiunea de cenzur sau dac dei introdus, ea este respins la vot, proiectul de lege prezentat, (modificat sau completat, dup caz, cu amendamente acceptate de Guvern, potrivit completrii aduse prin legea de revizuire din 2003 subl.ns.) se consider adoptat iar programul sau declaraia de politic general devin obligatorii pentru Guvern. Angajarea rspunderii politice a Guvernului reprezint o procedur prin care, pentru a face fa unor mprejurri deosebite, ce reclam stabilirea de msuri urgente, care sunt de competena Parlamentului, Guvernul urmrete adoptarea unui program, unei declaraii de politic general sau unui proiect de lege, cu sprijinul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz i n condiii de maxim celeritate. Ipotezele de angajare a rspunderii Guvernului au fost grupate, n dou categorii: angajarea rspunderii asupra unui program sau unei declaraii de politic general i angajarea rspunderii asupra unui proiect de lege, ultima ipotez crend reale probleme n practica de stat, motiv pentru care o vom prezenta mai n detaliu. Angajarea rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezint o modalitate legislativ indirect de adoptare a unei legi, adic nu prin dezbaterea legii n cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelen politice, legate de rmnerea sau demiterea Guvernului. Este motivul pentru care, aceast procedur parlamentar cunoscut n doctrin i sub denumirea de moiune de cenzur provocat, se desfoar n Camerele reunite prin votul crora Guvernul a fost nvestit i poate fi i deznvestit. n ce privete posibilitatea de a se interveni n coninutul efectiv al proiectului de lege (pn la soluionarea acestei probleme prin legea de revizuire subl.ns.), dei iniial s-a susinut c Guvernul poate accepta eventuale modificri ale acestuia, iar dezbaterile ce au loc ar putea privi att coninutul acestui proiect ct i al unui program sau a unei declaraii de politic general, dup caz, n practica de Stat conturat n aplicarea art.113, n varianta iniial a Constituiei, textul legii a rmas ntotdeauna cel promovat de Guvern. Expresia un proiect de lege, s-a mai susinut, ar trebui neleas n sens restrns, angajarea rspunderii neputndu-se face cu privire la dou proiecte de lege sau la un pachet de asemenea proiecte, situaie care ar anula, practic rolul Parlamentului ca unic autoritate legiuitoare a rii. n pofida unei astfel de poziii logice a doctrinei, n practica de stat a fost angajat rspunderea n cele mai variate situaii: pentru un proiect de lege de aprobare a unei ordonane de urgen (care deja i producea efecte juridice); pentru un proiect de lege care coninea 6 obiecte de reglementare; pentru un proiect de lege care intrase deja n dezbaterea parlamentar; pentru promovarea unui nou Cod al muncii, pentru adoptarea unui Pachet de legi anticorupie coninnd nu mai puin de 15 obiecte de reglementare, pentru adoptarea unor msuri privind dou obiecte de reglementare distincte i anume, proprietatea i justiia i mai recent, pentru un pachet legislativ n domeniul sntii.
92

Din enumerarea cazurilor de mai sus este evident c probleme se ridic n practic, n legtur cu angajarea rspunderii Guvernului pentru un proiect de lege, i ntotdeauna, aplicarea acestei proceduri n practica de stat s-a dovedit atipic, de unde concluzia c, un Guvern, oricare ar fi acesta, are tendina de a-i extinde puterea de a legifera, pn la urm, n dauna forului legiuitor. Legat de modalitile concrete n care angajarea rspunderii Guvernului este pus n practic pentru un proiect de lege, rspunsul trebuie cutat n raporturile pe care legiuitorul constituant le stabilete ntre Parlament i Guvern, mai precis, n ponderea acordat Guvernului n activitatea de legiferare. Fa de consacrarea constituional expres a rolului Parlamentului de organ reprezentativ suprem i unic autoritate legiuitoare a rii, considerm c, Guvernului nu ar trebui s i se permit dect cu titlu de excepie s ptrund n sfera de reglementare primar a relaiilor sociale, s intre n cmpul de aciune a forului legiuitor. Or, dou proceduri constituionale i anume angajarea rspunderii Guvernului i delegarea legislativ au permis n timp, mai ales, datorit caracterului prea general al redactrii, transformarea excepiei n regul. Din aceast perspectiv, completarea adus prin legea de revizuire, n sensul admiterii posibilitii modificrii sau completrii proiectului de lege promovat de ctre Guvern, cu condiia ca amendamentele aduse n Parlament, s fie acceptate de acesta, nu credem c va contribui la clarificarea procedurii speciale, de adoptare a unui proiect de lege pe calea angajrii rspunderii Guvernului. Dimpotriv, fa de noua modalitate de redactare, credem c, dilemele vor fi amplificate. Prima ntrebare care se ridic vizeaz n mod firesc refuzul amendrii proiectului de lege, de ctre Guvern. Ce se va ntmpla ntr-o asemenea situaie ? Este de presupus c, proiectul de lege va fi trimis spre promulgare n forma iniial, dar atunci ne ntrebm ce rost ar mai avea propunerea de amendamente de ctre parlamentari. n plus, aspecte de natur procedural se vor ridica n aplicarea noilor prevederi constituionale. Dac termenul de introducere a moiunii de cenzur este att de scurt, de doar 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, ne ntrebm, care va fi perioada de timp aflat la dispoziia parlamentarilor pentru a formula amendamente? Iar, dac ar fi vorba despre un ntreg pachet legislativ, ne ntrebm care ar fi perioada de timp necesar parlamentarilor pentru a promova amendamente de substan ? n ce privete rspunderea penal a membrilor Guvernului, potrivit art.109 alin.(2) i (3) din Constituia republicat: (2). Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. (3).Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial.
93

Din dispoziiile de mai sus se poate observa c este vorba despre norme procedurale, de natur penal, instituind un regim derogatoriu de la dreptul comun, ce vizeaz doar membrii Guvernului, nu i alte persoane ce dein funcii asimilate minitrilor, fr a fi membri ai Guvernului, nici persoane care dein alte demniti din sfera puterii executive. Deoarece competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie, se subnelege c nceperea urmririi penale, apoi trimiterea n judecat i susinerea acuzrii sunt de competena Parchetului General, i mai nou a Parchetului Naional Anticorupie, transformat n prezent, n Departamentul Naional Anticorupie. Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999 republicat n 2007 introducea necesitatea unei Comisii pentru faza politic: Dezbaterea propunerii de ncepere a urmririi penale n Camera Deputailor sau n Senat se face pe baza raportului ntocmit de o comisie permanent care, n cadrul competenei sale, a efectuat o anchet privitoare la activitatea desfurat de Guvern sau de un minister ori de o comisie special de anchet, constituit n acest scop. Sesizat de Avocatul Poporului, n legtur cu O.U.G. nr.95/2007 de modificare a legii, prin care se intenionase formarea unei comisii alctuite din 5 judectori, Curtea Constituionala a stabilit prin Decizia nr.1133/2007 caracterul neconstituional al numirii acestora n comisia special, i chiar mai mult, caracterul neconstituional al unei astfel de comisii speciale, care restrnge, dreptul preedintelui Romniei de a cere urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Dac a avut loc trimiterea n judecat, suspendarea din funcie a membrului Guvernului devenit inculpat opereaz de drept. Dispoziiile constituionale se aplic deopotriv membrilor Guvernului n funcie ct i fotilor minitri. Prin urmare, un membru al Guvernului rspunde penal n urmtoarele situaii: a). pentru infraciunile prevzute de legea special n materie; b). pentru alte infraciuni prevzute n Codul penal sau n legi penale speciale, svrite n exerciiul funciei sale; c). pentru infraciuni svrite n afara exerciiului funciei, potrivit dreptului comun. 8. Administraia central de specialitate O administraie central departamental, condus de minitrii, a existat n rile Romne cu mult nainte de organizarea Guvernului ca organ de stat. Izvoarele juridice ale ministerelor le regsim n Regulamentele organice, prin transformarea unor ranguri boiereti n funcii de minitrii. Conductorii departamentelor ineau legtura cu Domnul prin mijlocirea secretarului statului. Noiunea de ministru este formulat abia n Convenia pentru organizarea definitiv a Principatelor Romne, semnat la Paris n 1858 i apoi n Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris. Unirea Principatelor a adus elemente noi n organizarea administraiei departamentelor. Au fost organizate 8 ministere: Interne, Finane, Justiie, Culte i Instruciune Public, Afaceri Strine, Lucrri Publice, Rzboi i Control.

94

Pn la Marea Unire din 1918 au mai intervenit modificri n organizarea administraiei centrale, n anul 1864 fiind nfiinat Curtea de Conturi, n locul Ministerului Controlului. Astfel, dei ministerele, n sensul modern al termenului, au fost create prin Regulamentele Organice, prima lege cadru de organizare i funcionare a administraiei ministeriale a fost adoptat abia n anul 1929, ea coninnd i dispoziii referitoare la organizarea intern sau funcionarea Guvernului. Legea pentru organizarea ministerelor din 1929 va stabili un numr de zece ministere: Interne, Externe, Finane, Justiie, Instrucie Public i Culte, Armat, Agricultur i Domenii, Industrie i Comer, Lucrri Publice i Comunicaii, Munc, Sntate i Ocrotiri Sociale. Prin Constituia din 1938 care va instaura dictatura regal, puterea executiv a regelui se va exercita prin minitrii care rspundeau politic numai fa de rege, pentru ca n perioada 1940-1944, cptnd puteri depline pentru a conduce statul, minitrii s fie numii de acesta. n perioada postbelic, pe planul administraiei centrale sunt de remarcat dispoziiile Constituiei din anul 1948, potrivit crora numrul, atribuiile, denumirea ministerelor i desfiinarea, contopirea sau noua denumire a celor existente se stabileau de ctre organul suprem al puterii de stat. Este consacrat i instituia rspunderii penale a minitrilor pentru faptele penale svrite n exercitarea funciei. Constituia din 1952 va nominaliza un numr de 28 de ministere, fr a mai reine ns instituia rspunderii penale a minitrilor iar Constituia din 1965 va da n competena organului suprem al puterii de stat stabilirea numrului de ministere, denumirea, contopirea i desfiinarea de ministere. Din perspectiva dreptului comparat, n doctrina administrativ se reine c, n general, constituiile occidentale actuale nu conin reglementri ample cu privire la organizarea i funcionarea administraiei ministeriale, fiind o materie supus cel mai adesea schimbrilor. Legiuitorii constituani se rezum doar la unele dispoziii de principiu n ce privete organizarea i funcionarea ministerelor, strns legate de clarificarea statutului constituional al minitrilor. n Romnia, ministerele formeaz al doilea ealon al sistemului administraiei publice, fiind organele centrale de specialitate care conduc i coordoneaz administraia public n diferite domenii i ramuri de activitate. Numrul lor este determinat de volumul sarcinilor administraiei publice ntr-un domeniu sau altul de activitate, dar i de concepiile i interesele politice ce se manifest la cei aflai la guvernare. Constituia Romniei din 1991 revizuit i republicat n 2003 conine o seciune distinct cu privire la administraia public central de specialitate, n capitolul consacrat administraiei publice din titlul III (Autoritile publice). Potrivit art.116 din Constituia republicat, ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului iar alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti administrative autonome. Deci, administraia central de specialitate se compune din: administraia ministerial (ministerele) i administraia extra-ministerial (autoritile administrative subordonate Guvernului sau ministerelor i autoritile administrative autonome).
95

Potrivit art.117 alin.(1) din Constituia republicat, ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii. O asemenea prevedere constituional, a dus n doctrin la enumerarea urmtoarelor variante: fie adoptarea unei legi organice, care s constituie sediul unic al materiei pentru toate ministerele; fie adoptarea unei legi-cadru, urmat de norme speciale pentru fiecare minister n parte, fie adoptarea cte unei legi speciale pentru fiecare minister. Fiind ns vorba de o lege ordinar, se mai precizeaz, se subnelege c, n locul acesteia se poate adopta i o ordonan. Dei s-ar prea c acestea erau singurele posibile variante de nfiinare, organizare i funcionare a ministerelor, acceptate de legiuitorul constituant, n practica de stat, pn la adoptarea actualei reglementri, majoritatea ministerelor, cu excepia Ministerului de Interne i a Ministerului Aprrii Naionale au fost organizate i au funcionat pe baza unor Hotrri ale Guvernului, schimbate de fiecare dat o dat cu nvestirea unui nou Cabinet, i modificate i completate uneori, chiar pe parcursul funcionrii aceluiai Cabinet. Din cele trei variante enunate de doctrin, s-a optat pentru cea de-a doua, prin adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor ce conine un capitol distinct consacrat organizrii i funcionrii ministerelor, structurat pe patru seciuni: Dispoziii generale, Organizarea ministerelor, Conducerea ministerelor i Atribuiile generale ale minitrilor. Potrivit legii, ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere la nvestitur, iar primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere, situaii care se supun votului Parlamentului, n condiiile nvestiturii. Este un aspect ce a mai fost evocat cu prilejul punerii n discuie a procedurii de nvestitur a Guvernului. Astfel, din interpretarea dispoziiilor mai sus menionate rezult c, este posibil crearea de noi ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare a unui nou Cabinet, att ministerele ct i minitri fiind supui aprobrii votului de ncredere de ctre Parlament, cu ocazia nvestiturii. n plus, dac primul-ministru, intenioneaz s modifice structura Guvernului, pe parcursul mandatului, intervenind n vreo form sau alta asupra numrului de ministere, va avea nevoie din nou, de votul de ncredere al Parlamentului, aspect consacrat expres n art.85 alin.(3), introdus cu ocazia revizuirii, din Constituia republicat. Din dispoziiile legii rezult c doar pentru organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt necesare legi speciale, putnd fi adoptate implicit i ordonane, dac Guvernul primete abilitare n acest scop, pentru restul ministerelor fiind suficient adoptarea unor Hotrri ale Guvernului. Sub aspectul formei, s-a relevat n doctrin, nu exist n prezent un minister al "ordinii publice", fiind de presupus c ar fi vorba despre Ministerul de Interne, actualul Minister al Internelor i Reformei Administrative, referirea fiind n orice caz, confuz i imprecis.
96

Legea precizeaz i competena Guvernului de a aproba prin Hotrre rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor, n raport de importana, volumul, complexitatea i specificul acestora. De asemenea, Legea nr.90/2001 a recunoscut personalitatea juridic a ministerelor preciznd c acestea au sediul n municipiul Bucureti. Cu privire la calificarea ca "minister" a unei autoriti publice este de remarcat i faptul c unele autoriti pot avea i alt denumire dect cea de minister, dar conductorii lor s aib calitatea de ministru, dup cum este posibil n consecin, ca numrul minitrilor din echipa guvernamental s nu coincid, stricto-senso, cu numrul ministerelor. Conducerea ministerelor se exercit de minitri, ajutai de unul sau mai muli secretari de stat. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru. Potrivit unei completri ulterioare aduse prevederilor legale de mai sus, n cadrul ministerelor, instituiilor publice i al altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale poate fi utilizat i funcia de subsecretar de stat, potrivit hotrrii Guvernului privind organizarea i funcionarea acestora. Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie. Fiecare minister are i un secretar general, funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avnd drept principal scop al activitii, asigurarea stabilitii funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului. Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului. Acesta se ntrunete la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Componena i regulamentul de funcionare al colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului. De asemenea, n fiecare minister se organizeaz cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile Legii privind Statutul funcionarilor publici. Ministerele pot avea n subordinea lor, servicii publice deconcentrate, care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. Conductorii acestora se numesc i se elibereaz din funcie, de ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului. Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a ministerului aprobat prin ordin al ministrului. n ce privete actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister, legea precizeaz c, n exercitarea atribuiilor ce-i revin, ministrul emite ordine i instruciuni, n condiiile legii. Nu exist nici o precizare n ce privete caracterul actelor ministrului de a fi acte administrative individuale sau normative. Ministerele sunt privite n doctrin ca organe de ramur. Dup natura activitii pe care o realizeaz sunt clasificate n: ministere cu activitate economic (ca de exemplu, Ministerul Economiei i Finanelor, Ministerul Mediului i Gospodririi Apelor, Ministerul Transporturilor, Construciilor i Turismului), ministere cu activitate social-cultural i tiinific (ca de ex. Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului) i ministere cu activitate politico-administrativ (ca de ex.Ministerul de Interne i al Reformei Administrative).
97

La rndul lor, organele centrale de specialitate la care se refer art.116 alin. (2) din Constituia republicat, se pot nfiina, n subordinea Guvernului i a ministerelor, potrivit art.117 alin.(2) din Constituia republicat, doar cu avizul Curii de Conturi, numai dac legea le recunoate aceast competen. nfiinarea organelor administraiei publice centrale de specialitate cu alte denumiri dect ministerele a fost determinat fie de necesitatea desfurrii unei activiti coordonate i unitare n rezolvarea unor probleme de specialitate, fie de volumul mai restrns de activitate care nu reclama organizarea unui minister. n ce privete organizarea administraiei centrale autonome, Constituia republicat stabilete n art.117 alin.(3), principiul potrivit cruia, autoriti administrative autonome se pot nfiina prin lege organic. Aceste structuri nu se subordoneaz ierarhic Guvernului, avnd de regul, o conducere desemnat de ctre Parlament i fiind de regul, obligate s depun rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia. Sub aspectul structurii i conducerii autoritilor administrative autonome, aceasta poate fi colegial sau unipersonal. Cu titlu de exemplu, enumerm printre autoritile administrative autonome: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Serviciul Romn de Informaii, Serviciul de Informaii Externe, Serviciul de Protecie i Paz, .a.m.d. Observm c unele dintre ele sunt prevzute expres i n Constituie, cum ar fi, Consiliul Suprem de Aprare a rii, (art.119) sau Serviciul Romn de Informaii. Toate aceste autoriti administrative autonome prevzute sau nu expres n Constituie, sunt organizate i funcioneaz n baza unor legi organice. Ele au organe proprii de conducere stabilite prin actul de nfiinare, o structur organizatoric proprie i atribuii de specialitate, care le fac s se deosebeasc de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Autoritile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care la rndul lor pot fi de trei categorii: organe de sintez, organe de coordonare i organe de control. n ce privete actele autoritilor centrale de specialitate, acestea pot avea i un caracter normativ, trebuind ns emise cu respectarea principiului ierarhiei juridice, iar prin simetrie, fa de dispoziiile art.100 i art.108 din Constituia republicat, care consacr obligativitatea publicrii decretelor Preedintelui i actelor Guvernului n Monitorul Oficial al Romniei, sub sanciunea inexistenei, i pentru aceste acte va exista aceiai obligaie sub aceeai sanciune. De altfel, Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative republicat n 2004 stabilete expres, n capitolul consacrat dispoziiilor generale, obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, n vederea intrrii lor n vigoare, a legilor i celorlalte acte normative adoptate de Parlament, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, actelor normative ale autoritilor administrative autonome, precum i ordinelor, instruciunilor i altor acte normative emise de organele administraiei publice centrale de specialitate. De asemenea, legea conine un capitol distinct intitulat Norme cu privire la ordinele, instruciunile i celelalte acte normative emise de conductorii
98

ministerelor i ai altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau de autoritile administrative autonome. Astfel, potrivit dispoziiilor coninute n acest capitol, ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului. n preambulul acestor acte se indic expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz. n ce privete sfera reglementrii, ordinele, instruciunile i alte asemenea acte trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii care s contravin prevederilor acestora. n sfrit, n ce privete termenul de emitere, ordinele i instruciunile se vor elabora n termenul prevzut de actul superior sau, dup caz, ntr-un termen util care s fac posibil aducerea lor la ndeplinire. Prin instruciuni se stabilesc reguli generale n ramura din competena ministerului, pentru structurile subordonate acestuia, iar ordinele reprezint actele prin care minitrii rezolv anumite probleme concrete. La rndul lor, circularele sunt acte cu caracter explicativ i de ndrumare cu privire la modul n care trebuie s se desfoare unele activiti de competena ministerului iar rezoluiile sunt acte prin care se soluioneaz probleme concrete. Legat de posibilitatea de control asupra actelor autoritilor centrale de specialitate vom reine c ele pot fi atacate n instana de contencios administrativ potrivit art.52 din Constituia republicat i Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ. 9. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. Guvernul Romniei are un rol: a. politic i administrativ b. exclusiv politic c. exclusiv administrativ 2. Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament: a. asigur exclusiv realizarea politicii interne i externe a rii b. exercit exclusiv conducerea general a administraiei publice c. asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice 3. Potrivit Constituiei Romniei republicat, Guvernul este alctuit din: a. prim-ministru, minitrii de stat, minitri i ali membri stabilii prin lege organic b. prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic c. prim-ministru, minitri, minitri delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru i ali membri stabilii prin lege organic
99

4.

n procedura de nvestitur a Guvernului, Preedintele Romniei: a. numete primul-ministru, dup consultarea partidelor parlamentare b.desemneaz candidatul la funcia de prim-ministru, dup consultarea partidelor parlamentare c.desemneaz drept candidat la funcia de prim-ministru pe preedintele partidului majoritar Acordarea votului de ncredere de ctre Parlament presupune: a. votul majoritii parlamentarilor b. votul majoritii parlamentarilor prezeni c. votul a dou treimi dintre parlamentari

5.

6. Potrivit Constituiei Romniei republicat: a. Guvernul i exercit mandatul pn la data alegerilor parlamentare generale b. Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale c. Guvernul i exercit mandatul pn la organizarea alegerilor parlamentare generale 7. Calitatea de deputat sau senator este: a. compatibil cu calitatea de membru al Guvernului b. incompatibil cu calitatea de membru al Guvernului c. compatibil cu calitatea de membru al Guvernului, cu excepia calitii de prim-ministru 8. Potrivit Constituiei Romniei republicat, Guvernul adopt: a. hotrri i ordonane b. hotrri i regulamente c. hotrri i decizii 9. Potrivit Constituiei Romniei republicat, Guvernul rspunde politic numai n faa: a. Preedintelui b. Parlamentului c. Curii Constituionale

100

Capitolul IV Administraia public local


1. Evoluia legislaiei n domeniu Spre deosebire de administraia public central, competent la nivelul ntregii ri, administraia public local este competent numai n limitele unitii administrativ-teritoriale n care aceasta funcioneaz. ntre cele dou categorii, administraia public central i cea local exist legturi strnse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt i delimitri datorate faptului c, la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiul constituional al autonomiei locale. Ideea de autonomie local a fost prezent pentru prima dat la noi, n Regulamentele Organice, dar numai pentru orae. Ulterior, legile din timpul lui Cuza, din anul 1864, Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene i Legea comunal, ambele de influen francez, au recunoscut personalitatea juridic att judeelor ct i comunelor, nzestrndu-le cu organe deliberative i reprezentative. n perioada interbelic, reglementrile constituionale i legale ce au fost adoptate pn la instaurarea republicii au consacrat soluii cu privire la realizarea administraiei de stat pe plan local, oscilnd ntre descentralizare, deconcentrare, autonomie i centralizare, fr a se pune problema constituirii unor organe administrative de specialitate. Constituia din 1948 va introduce, dup model sovietic, organele locale ale puterii de stat, denumite iniial sfaturi populare, n anul 1950 fiind create comitetele executive, ca organe de direcie i execuie ale acestora. Ulterior, Constituia din 1952 va menine acelai sistem, fiind adoptat Legea nr.6/1957 pentru organizarea i funcionarea sfaturilor populare. n baza dispoziiilor Constituiei din 1965 a fost adoptat Legea nr.57/1968 privind organizarea i funcionarea consiliilor populare, reglementare ce coninea un capitol distinct referitor la organele locale de specialitate ale administraiei de stat. Schimbrile fundamentale produse n societatea romneasc, la sfritul lui 1989 nu puteau rmne fr efect pe planul administraiei publice organizat la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, aflat n timpul regimului socialist ntr-o strict subordonare fa de administraia central de stat. Prin Decretul-Lege nr.8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat, n judee, municipiul Bucureti, municipii, sectoare ale municipiului Bucureti, orae i comune s-au constituit primrii, ca organe locale ale administraiei de stat, care au exercitat conducerea activitii administrative n unitile administrativ-teritoriale existente, pn la primele alegeri parlamentare de dup decembrie 1989, din 20 mai 1990. Dup alegerile din 1990, n absena unui cadrul constituional corespunztor, a fost adoptat Legea nr.5/1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor pn la organizarea de alegeri locale, care prevedea c, pn la formarea viitoarelor organe locale, ca rezultat al alegerilor, administrarea
101

judeelor, respectiv a municipiului Bucureti, municipiilor, oraelor i comunelor se realizeaz de prefecturi i primrii, organe locale ale administraiei de stat cu competen general. La scurt timp, aceast reglementare cu caracter provizoriu a fost nlocuit cu Legea nr.69/1991 privind administraia public local, care alturi de Legea nr.70/1991 privind alegerile locale s-a aflat la baza primelor alegeri locale generale organizate n Romnia, dup decembrie 1989, n februarie 1992. La 8 decembrie 1991, la mai puin de o lun de la intrarea n vigoare a Legii nr.69/1991 privind administraia public local, va intra ns n vigoare Constituia, ca urmare a aprobrii ei prin referendum naional, Constituie ce va fundamenta n cuprinsul a doar 4 articole, noua filosofie aflat la baza organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale, n spiritul reglementrilor europene consacrate n domeniu. Ca urmare a problemelor aprute ns, n timp, n aplicarea unora din dispoziiile coninute n legile mai sus menionate, adoptate la sfritul anului 1991, la nivelul administraiei publice locale, cu puin timp nainte de alegerile locale generale din vara anului 1996, prin Legea nr.24/1996 a fost modificat i completat Legea nr.69/1991, iar prin Legea nr.25/1996 a fost modificat i completat Legea nr.70/1991. Ulterior ambele legi au fost republicate. Un an mai trziu, Legea nr.69/1991 privind administraia public local, republicat n 1996 a fost modificat i completat substanial prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.22/1997, declarat neconstituional prin Decizia Curii Constituionale nr.83 din 19 mai 1998. Potrivit art.145 alin.2 din Constituia din 1991 (n varianta iniial - subl.ns.), din momentul publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, a Deciziei Curii Constituionale prin care se constatase neconstituionalitatea O.U.G. nr.22/1997 sa revenit la reglementarea anterioar acesteia, adic la Legea nr.69/1991 privind administraia public local, republicat n 1996. Ulterior, n toamna anului 1998, a fost promovat un nou proiect de lege privind organizarea administraiei publice locale i regimul general al autonomiei locale, proiect adoptat cu modificri, de Parlamentul constituit n urma alegerilor generale din toamna anului 2000, devenind Legea nr.215/2001 privind administraia public local, lege care a abrogat expres printr-o dispoziie final, Legea nr.69/1991 privind administraia public local, republicat n 1996. De-a lungul ultimilor ani aceast lege a suferit o serie de amendamente, cele mai numeroase au intervenit ns prin Legea nr.286/2006, motiv pentru care ea a fost republicat n februarie 2007. 2. Principii contemporane de organizare a administraiei publice locale Organizarea administraiei publice locale din Romnia potrivit actualei Constituii se bazeaz pe aplicarea principiilor fundamentale dominante n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume. Astfel, n doctrina administrativ se analizeaz n mod tradiional, principiul descentralizrii prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca formul intermediar i federalismul.
102

Prin aplicarea acestor principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care se manifest n guvernarea oricrei ri i anume: tendina la unitate (centralizatoare) i tendina la diversitate (descentralizatoare). Centralizarea caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupune o strict subordonare. Cu alte cuvinte, centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o administraie ierarhizat i unificat. Centralizarea administrativ fiind privit ca raportul natural al puterii centrale cu cea local, opusul ei ar fi lipsa de raport, ceea ce nu e posibil. Prin urmare, descentralizarea nu reprezint opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor. Problema ce preocup orice naiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaz dup ntinderea teritoriului, mrimea populaiei, condiiile economice i politice existente, tradiii etc. Descentralizarea administrativ presupune existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuii proprii, ce intervin direct n gestionarea i administrarea problemelor colectivitii, implicnd autonomia local. Astfel, prin descentralizare se renun la unitatea caracteristic centralizrii, rezervndu-se colectivitilor locale, n primul rnd, sarcina de a-i rezolva problemele i de a-i satisface interesele lor specifice. Deconcentrarea este o msur intermediar n procesul descentralizrii, fiind privit ca transfer de atribuii de la centru la agenii puterii centrale aflai la conducerea diferitelor organisme locale; ea nseamn mult mai puin dect descentralizarea i presupune recunoaterea unei anumite puteri de decizie, n favoarea agenilor statului repartizai pe ntreg teritoriul rii (prefectul, serviciile exterioare ale ministerelor rspund ideii de deconcentrare). Descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politic ce implic federalismul. n doctrina administrativ au fost n mod tradiional identificate dou forme ale descentralizrii i anume: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic sau prin servicii. Descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti alese, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, autoriti ce dispun de competen material general. Descentralizarea tehnic sau prin servicii presupune existena unor persoane morale de drept public care presteaz anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autoritile statale. Elementele descentralizrii sunt: personalitatea juridic, rezolvarea propriilor afaceri, autonomie local. Autonomia local reprezint dreptul recunoscut unitilor administrativteritoriale de a-i satisface interesele proprii dup cum consider oportun, cu respectarea legalitii, dar fr intervenia puterii centrale. Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativ-teritoriale a unui stat.
103

Autonomia local este un drept iar descentralizarea administrativ constituie un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie neleas ns, n sensul unei liberti totale, cu eliminarea oricrei intervenii a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare, fr existena unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ. Dup cum vom vedea, tutela administrativ se materializeaz n sistemul romnesc de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice locale, n dreptul i obligaia corelativ acestui drept, ce revine prefectului de a ataca n contencios administrativ, actele acestor autoriti pe care, prin serviciul su de specialitate, le consider ilegale. 3. Principiile organizrii administraiei publice locale n Romnia Cadrul constituional, meninut i dup revizuirea din octombrie 2003, se regsete n capitolul V intitulat Administraia public, din titlul III (Autoritile publice), dup prima seciune consacrat Administraiei publice centrale de specialitate, n seciunea a doua intitulat, Administraia public local. Aceast mprire a fost interpretat n doctrina administrativ n sensul c legiuitorul constituant a dorit s delimiteze n cadrul administraiei publice, dou sfere cu regimuri juridice diferite. Astfel, autoritile administraiei publice centrale de specialitate sunt n exclusivitate autoriti ale administraiei de stat, n timp ce autoritile administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale se mpart n: servicii publice ale autoritilor administraiei publice de specialitate deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale i autoriti administrative autonome ale comunelor, oraelor i judeelor. Se impun a fi precizate n acest context dispoziiile art.3 alin.(3) din Constituia republicat, rmas nemodificat, cu privire la teritoriu, conform crora Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii. n ce privete organizarea administrativ a teritoriului se afl nc n vigoare o lege anterioar regimului constituional actual i anume, Legea nr.2/1968 privind organizarea administrativ a Romniei. Constituia Romniei din 1991 revizuit i republicat n 2003 reglementeaz administraia public local n patru articole i anume: art.120 (Principii de baz), art.121 (Autoriti comunale i oreneti), art.122 (Consiliul judeean) i art. 123 (Prefectul). Sub aspectul modalitii de redactare, Constituia Romniei a optat pentru o formul intermediar de tehnic legislativ fa de alte Constituii europene care, fie se rezum la inserarea unei norme de trimitere, fie cuprind un ntreg titlu sau capitol consacrat administraiei publice locale. Astfel, Constituia Romniei s-a limitat la a preciza care sunt autoritile administraiei publice locale de baz (consiliile comunale i oreneti i primarii), i respectiv, autoritile intermediare la nivelul judeelor (consiliile judeene) precum i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea.
104

n ce privete ns, alegerea autoritilor administraiei publice locale, organizarea i funcionarea fiecrei dintre acestea, Constituia face trimitere la dispoziiile legii. Dac ne raportm la art.73 alin.(3) litera o) din Constituia republicat potrivit cruia, organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local se reglementeaz prin lege organic, constatm c, n aceast materie era necesar adoptarea unei legi organice, cerin respectat de Legea nr.215/2001. n art.120 din seciunea a doua (Administraia public local) din capitolul V consacrat administraiei publice, ca urmare a modificrii i completrii aduse prin legea de revizuire sunt prevzute cele trei principii de baz pe care se ntemeiaz administraia public din unitile administrativ-teritoriale i anume: descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice. n ce privete sintagma descentralizarea serviciilor publice, utilizat n varianta iniial a Constituiei, dup cum doctrina s-a grbit s precizeze imediat dup intrarea ei n vigoare, strict tiinific era vorba de fapt, despre deconcentrarea serviciilor publice, pentru c erau avute n vedere, n primul rnd, serviciile exterioare ale ministerelor, adic ramificaiile n teritoriu ale ministerelor, ce rmn pe mai departe, subordonate acestora, pe vertical, i prefectului, pe orizontal. n plus, mai putea fi vorba despre nfiinarea unor servicii publice la nivelul colectivitilor locale. Prin introducerea expres cu ocazia revizuirii, a principiului deconcentrrii serviciilor publice, ca un principiu distinct n raport cu descentralizarea i autonomia local se rspunde astfel rigorii tiinifice, evocat n repetate rnduri, n doctrina actual, n aceast chestiune. Principiul descentralizrii administrative a fost dezvoltat ntr-o reglementare distinct, i anume, n Legea nr.339/2004, legea-cadru privind descentralizarea, nlocuit n prezent, prin Legea-cadru nr.195/2006 a descentralizrii. Obiectul de reglementare al acestei legi, precizat chiar din primul su articol, l constituie principiile, regulile i cadrul instituional care se afl la baza procesului de descentralizare administrativ i financiar. Deconcentrarea este definit n art.2 din Legea nr.195/2006 ca redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Descentralizarea este definit n acelai art.2, ca transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat. n acord cu standardele europene, art.120 din Constituia republicat, consacrat principiilor de baz aplicabile administraiei publice locale este completat cu un nou alineat potrivit cruia: n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic.
105

Legea administraiei publice locale nr.215/2001 republicat, actualul cadru legislativ n materia regimului general al autonomiei locale, precum i al organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale, adaug celor trei principii constituionale, alte trei principii i anume: eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. Primul principiu enunat, adic autonomia local, de altfel cel mai important, din care decurg toate celelalte, este definit n lege (aa cum se procedase i n 1996), fiind preluat n linii generale, definiia formulat n Carta european a autonomiei locale adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificat prin Legea nr.199/1997: Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept se exercit de consiliile locale i primari precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii. Prin colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial. Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului, municipiului sau judeului, dup caz. Autoritile administraiei publice locale exercit, n condiiile legii, competene exclusive, competene partajate i competene delegate. Potrivit art.2 din Legea-cadru nr.195/2006 a descentralizrii: a).competenele exclusive sunt competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale de realizarea crora acestea sunt responsabile; b). competenele partajate sunt competenele exercitate de ctre autoritile administraiei publice locale, mpreun cu alte niveluri ale administraiei publice (judeean sau central); c).competenele delegate sunt competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de ctre autoritile publice centrale, pentru a le exercita n numele i n limitele stabilite de ctre acestea. De asemenea, se impune precizat n acest context, c, n baza autonomiei locale, autoritile administraiei publice locale nu se afl n raporturi de subordonare, dispoziie legal ce a cptat, ca urmare a revizuirii legii fundamentale, o consacrare constituional, n art.123 referitor la prefect, autoritate a administraiei de stat n teritoriu. Astfel, chiar n capitolul consacrat unor dispoziii generale, este subliniat lipsa de subordonare dintre autoritile administraiei publice locale, rezultat al autonomiei locale. Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune, orae i municipii i autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii
106

n rezolvarea problemelor ntregului jude. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean pe de-o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale, potrivit legii. Aceste uniti administrativ-teritoriale au personalitate juridic. n calitate de persoane juridice civile, ele au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar n calitate de persoane juridice de drept public, ele sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes local sau judeean i emit acte administrative de autoritate. Potrivit legii, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin. n ce privete principiul eligibilitii, acesta se regsete de o manier indirect n dispoziiile constituionale din art.121 i art.122 care prevd alegerea consiliilor locale, a consiliilor judeene i a primarilor, n condiiile legii. Puterea lor nu provine de la stat, ci dimpotriv i trage fora din voina alegtorilor care sunt reprezentai prin aceste autoriti. Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list. Primarii comunelor i oraelor sunt alei pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal. Pentru a fi ales consilier ori primar, candidatul n alegeri trebuie s respecte anumite condiii stabilite att de Constituie ct i de lege. Aceste condiii de eligibilitate sunt cumulative i se refer la: calitatea de alegtor, dreptul de a fi ales i domiciliu. Principiul legalitii a fost prevzut n Legea privind administraia public local, abia cu ocazia modificrilor i completrilor aduse reglementrii anterioare n anul 1996, el decurgnd explicit i din coninutul art. 1 alin.(5) din Constituia republicat ce stabilete c: n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. Principiul legalitii este garantat n sensul respectrii sale, la nivelul administraiei publice locale prin consacrarea rspunderii juridice i prin aplicarea de sanciuni disciplinare, administrative, materiale, contravenionale i penale, dup caz, atunci cnd sunt nclcate normele legale. Principiul consultrii cetenilor decurge din autonomia local, deoarece organizarea referendumului local reprezint o veritabil caracteristic a acesteia. Procedura de organizare i desfurare a referendumului, att a celui naional ct i a celui local este prevzut de Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului cu modificrile i completrile ulterioare. n art.121 din Constituia republicat referitor la autoritile comunale i oreneti a fost consacrat dubla natur juridic a acestora, aspect ce reflect dubla natur juridic a comunei sau oraului: de colectivitate local i de unitate administrativ-teritorial.
107

Potrivit Legii administraiei publice locale nr.215/2001 republicat, consiliul local, consiliul judeean, Consiliul General al municipiului Bucureti i consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt autoriti deliberative iar primarii comunelor, oraelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureti i preedintele consiliului judeean sunt autoriti executive, dispoziie din care rezult caracterul de organ colegial al consiliului local, n raport cu cel de organ unipersonal al primarului. n plus, prin modificrile substaniale aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006 sunt definite asociaiile de dezvoltare intercomunitar ca fiind structurile de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ-teritoriale pentru realizarea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea n comun a unor servicii publice. 4. Constituirea, competena i funcionarea consiliului local Primele organe colegiale de administrare a treburilor comunelor le ntlnim reglementate n Regulamentele Organice, care prevedeau pentru comunele urbane nfiinarea sfaturilor oreneti. Aceast organizare s-a meninut pn la adoptarea Legii comunale din 1864, potrivit dispoziiilor creia, fiecare comun era reprezentat printr-un consiliu comunal, iar administraia treburilor fiecrei comune era ncredinat unei persoane numit primar. Constituia din 1866 va menine aceast lege, ulterior modificat n repetate rnduri, dar organizarea i funcionarea organelor administraiei publice comunale astfel cum fuseser instituite n 1864 vor dura pn la Legea pentru unificarea administrativ din 1925. Prin aceast lege se fcea distincia ntre comune rurale, alctuite din unul sau mai multe sate i comune urbane privite ca centre de populaie declarate astfel prin lege. Comunele erau conduse de consilii comunale, ca organe deliberative, i de primari, ca organe de execuie. Consiliile locale alegeau din rndul consilierilor, delegaia pemanent a consiliului i pe primarul comunei, care era capul administraiei comunale, potrivit legii. Aceast organizare a administraiei publice locale va fi meninut i de Legea pentru organizarea administraiei publice locale din 1929, care va nfiina ns i aa-numitele directorate ministeriale locale, n numr de apte, ca centre de administraie i inspecie local, avnd un caracter centralizator. Legea administrativ din 1936 va pstra aceeai organizare a administraiei publice locale, dar va desfiina directoratele. La scurt timp, n anul 1938 va fi adoptat o nou lege administrativ, care va menine circumscripiile existente, dar va nfiina 10 inuturi. Dup numai 2 ani, inuturile vor fi desfiinate i se va reveni la prefecturile de jude. Pe fondul noului regim politic n curs de instaurare, printr-o lege adoptat n anul 1947 au fost instituite comisii interimare la comune i judee, pentru ca printr-o
108

lege adoptat n anul 1949 s fie nfiinate sfaturile populare i apoi consiliile populare, ca organe locale ale puterii de stat i comitetele lor executive, ca organe locale ale administraiei de stat. Dup modelul reglementrilor din perioada interbelic, legea din 1991 n vederea organizrii alegerilor locale a revenit la denumirea de consilier. Dac n varianta iniial a Legii nr.70/1991 privind alegerile locale ce s-a aflat la baza alegerilor locale generale din februarie 1992, doar consiliile locale au fost alese prin vot direct, consiliile judeene fiind alese prin vot indirect, Legea nr.24/1996 de modificare i completare a Legii nr.70/1991 va generaliza principiul alegerii directe i pentru consiliile judeene. Cu puin timp nainte de alegerile locale generale din vara anului 2004, Legea nr.70/1991 republicat a fost nlocuit cu Legea nr.67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale. O analiz a evoluiei legislaiei adoptate n domeniu, dup anul 1990 duce la concluzia tendinei permanente de scdere a numrului consilierilor, att a celor locali, ct i a celor judeeni. Legea nr.215/2001 privind administraia public local introduce o serie de precizri de ordin procedural, prevznd atribuia prefectului de a stabili prin ordin, numrul membrilor fiecrui consiliu local, n funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat de Institutul Naional de Statistic la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Pe acest principiu, numrul consilierilor locali a fost redus, cu ocazia alegerilor locale generale din anul 2004, la 9 membri (n localitile cu pn la 1500 de locuitori) i respectiv, la 31 de membri (n localitile cu peste 400.000 de locuitori). Consiliul General al Municipiului Bucureti ales n anul 2004 se compune din 55 de membri. Ca urmare a modificrilor aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, dup urmtoarele alegeri locale generale, numrul consilierilor locali va varia ntre 9 membri (n localitile cu pn la 3000 de locuitori) i respectiv 27 de membri (n localitile cu peste 400.000 de locuitori), Consiliul General al Municipiului Bucureti va fi compus din 31 de membri iar numrul membrilor consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureti se va stabili n funcie de numrul locuitorilor sectoarelor respective. n ce privete condiiile de eligibilitate, stabilite de Constituie i de Legea alegerilor locale vom reine c, pentru a fi ales consilier, persoana fizic trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: s aib calitatea de alegtor, s aib vrsta de cel puin 23 de ani, s aib domiciliul n comuna sau oraul unde candideaz, s nu aib funcia de magistrat (judector sau procuror) sau s nu fie militar activ ori alt funcionar cruia i este interzis asocierea n partide politice [potrivit art.40 alin.(3) din Constituia republicat]. n plus, n cazul candidailor independeni mai exist i condiia listei susintorilor. Potrivit dispoziiilor unui titlu din Legea nr.161/2003, viznd regimul incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice, la care ne-am referit i cu ocazia analizei incompatibilitilor funciei de ministru, funcia de consilier local sau judeean este incompatibil cu: a). funcia de primar sau viceprimar; b). funcia de prefect sau subprefect; c). calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n
109

aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv;d). funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativteritorial respectiv;e).funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv;f). funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv;g). calitatea de deputat sau senator; h). funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora. La aceste incompatibiliti, Legea nr.161/2003 mai adaug i altele, cu precizarea expres c, o persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean. Potrivit art.31 din Legea administraiei publice locale, n varianta anterioar modificrii substaniale aduse prin Legea nr.286/2006, constituirea consiliilor locale se fcea n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor, la convocarea prefectului, edina fiind legal constituit cu participarea a cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. n cazul n care nu se putea asigura aceast majoritate, edina se organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dac nici la a doua convocare, reuniunea nu era legal constituit, se proceda la o nou convocare, de ctre prefect, peste alte trei zile, n aceleai condiii. n situaia n care consiliul local nu se putea reuni nici la ultima convocare datorit absenei, fr motive temeinice, a consilierilor, prefectul declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor alei abseni nemotivat de la cele 3 convocri anterioare, iar dac acetia nu puteau fi nlocuii de supleani nscrii pe liste, se organizau alegeri de completare, n termen de 30 de zile, n condiiile legii. Legea coninea dispoziii att de stricte legate de constituirea consiliului local dar i a consiliului judeean, dispoziii introduse pentru prima dat n anul 1996, cu ocazia modificrii i completrii Legii nr.69/1991, legea anterioar n materie, tocmai datorit problemelor aprute n unele localiti, dup primele alegeri locale generale din anul 1992, cnd din considerente politice, mai ales, nu s-a reuit constituirea unor consilii locale i respectiv, a unor consilii judeene, luni de zile. Absena consilierilor de la edina de constituire era considerat motivat, prevedea expres legiuitorul, dac se fcea dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizare sau a fcut imposibil prezena acestora, a unei deplasri n strintate n interes de serviciu sau a unor evenimente de for major. Ordinul prefectului prin care erau declarate vacante locurile consilierilor care lipsiser nemotivat putea fi atacat de cei n cauz la instana de contencios administrativ n 5 zile de la comunicare, hotrrea instanei fiind definitiv i irevocabil.
110

Lucrrile edinei de constituire erau conduse de cel mai n vrst consilier, asistat de 2 consilieri dintre cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor se alegea prin vot deschis o comisie, pe durata mandatului, format din 3 5 membri. Comisia de validare examina legalitatea alegerii fiecrui consilier i propunea consiliului local, validarea sau invalidarea mandatelor, n ordine alfabetic, cu votul deschis al majoritii consilierilor prezeni la edin. Persoana al crei mandat era supus validrii sau invalidrii nu participa la vot. Hotrrea de validare sau invalidare putea fi atacat de cei interesai la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor abseni de la edin, de la comunicare. Instana de contencios administrativ era obligat s se pronune n termen de 30 de zile. Consiliul era considerat legal constituit dup validarea a cel puin dou treimi din numrul membrilor si. Dup validare, consilierii depun jurmntul prevzut de lege, cei care refuz acest lucru fiind considerai demisionai de drept. Fa de aceast prevedere, n doctrin s-a artat pe deplin ntemeiat, c nu poi fi demisionat dintr-o funcie sau demnitate pe care nici nu ai dobndit-o. Prin urmare, pentru refuzul de a depune jurmntul, cerut de lege, ar urma ca sanciunea s fie retragerea validrii. Potrivit noilor dispoziii introduse prin Legea nr.286/2006, validarea alegerii consilierilor urmeaz s se fac de ctre judectoria n raza creia se afl unitatea administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare a consilierilor locali se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor, legea stabilind procedura de urmat n faa instanei. Invalidarea mandatului intervine n cazul constatrii nclcrii condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea consilierului a avut loc prin fraud electoral. Validarea este operaia prin care o autoritate a statului sau a administraiei publice locale, aleas prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, este confirmat n vederea ocuprii i exercitrii funciei respective. Constituirea consiliilor locale se va face potrivit actualelor prevederi, n termen de 25 de zile de la data desfurrii alegerilor, tot la convocarea prefectului, n maxim 5 zile de la pronunarea hotrrii de validare. Spre deosebire de dispoziiile anterioare care prevedeau participarea a cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei la edina de constituire, de la intrarea n vigoare a Legii nr.286/2006, edina se va desfura n condiii legale dac particip cel puin majoritatea consilierilor locali alei i validai. n rest, dispoziiile privind cel puin trei ncercri de constituire, n aceleai condiii s-au meninut, dar n situaia n care consiliul local nu se va putea ntruni nici la a treia convocare datorit absenei nemotivate a consilierilor locali, instana va declara vacante locurile consilierilor abseni nemotivat, sesizarea instanei urmnd a fi fcut de prefect, n maxim 3 zile de la data edinei. Consiliul local se va declara legal constituit dac majoritatea consilierilor locali validai au depus jurmntul iar constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai.
111

Dup declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, prin votul deschis al majoritii consilierilor locali n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni, pentru a conduce edinele consiliului i a semna hotrrile adoptate de acesta. Observm c, n cazul consiliului local, nu putem vorbi de un preedinte al acestuia, aa cum se ntmpl n cazul consiliului judeean, i doar de un preedinte de edin, ce poate conduce edinele consiliului local, maxim 3 luni. Potrivit art.121 alin.(2) din Constituia republicat: Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae. Prin urmare, consiliul local are atribuii de natur administrativ i financiar n orice domeniu, dac nu exist vreo interdicie expres a legii. n ce privete atribuiile consiliului local, acesta dispune deci de o competen material general. Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice, locale sau centrale. nainte de modificrile i completrile aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, erau enumerate 26 de atribuii ale consiliului local, calificate, n mod impropriu, ca fiind principale. De regul, n doctrin ele erau grupate pe mai multe categorii, n funcie de specificul activitii avut n vedere. Legea nr.286/2006 a introdus chiar ea mai multe categorii de atribuii, grupate pe o serie de criterii precum: a). atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local: aprobarea statutului comunei, oraului sau municipiului, a regulamentului de organizare i funcionare a consiliului local, a statului de funcii al aparatului de specialitate al primarului, al instituiilor i serviciilor publice de interes local, exercitarea, n numele unitii administrativ-teritoriale, a tuturor drepturilor i obligaiilor corespunztoare participaiilor deinute la regii autonome sau societi comerciale, n condiiile legii; b). atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului: aprobarea, la propunerea primarului, a bugetului local, a virrilor de credite, a modului de utilizare a rezervei bugetare i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar, aprobarea, la propunerea primarului, a contractrii i/sau garantrii mprumuturilor i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale, stabilirea i aprobarea impozitelor i taxelor locale, aprobarea, la propunerea primarului, a documentaiilor tehnico-ecnomice pentru lucrrile de investiii de interes local, n condiiile legii, aprobarea strategiilor privind dezvoltarea economico-social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale, asigurarea realizrii lucrrilor i luarea msurilor necesare n procesul de integrare european, n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor;
112

c). atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului: hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii, hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice, n condiiile legii, avizeaz sau aprob documentaiilor de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor, atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local; d). atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni: asigur cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local, hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti, personalului sanitar i didactic, sprijin activitatea cultelor religioase, aprob construirea locuinelor sociale etc.; e).atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern: hotrte cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; hotrte cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune etc. Legat de mandatul consiliului local reinem n primul rnd, alegerea acestuia pe o perioad de 4 ani, mandat ce poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul consiliului local se exercit de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Legiuitorul a avut n vedere i ipoteza reorganizrilor administrativ-teritoriale, pe parcursul unui mandat stabilind expres o norm tranzitorie: Consiliul local sau consiliul judeean, precum i primarul, alei, n urma organizrii unei noi uniti administrativ-teritoriale sau n urma dizolvrii unor consilii, respectiv vacantrii unor posturi de primari, i exercit mandatul numai pn la organizarea urmtoarelor alegeri locale generale. Consiliul local se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea primarului i se poate ntruni i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului. Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului unitii administrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare. Odat cu notificarea convocrii, sunt puse la dispoziia consilierilor locali materialele nscrise pe ordinea de zi. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor...convocarea consiliului local se poate face de ndat.... Ordinea de zi a edinei consiliului local se aduce la cunotin locuitorilor comunei sau ai oraului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. Aceast prevedere impune precizarea c este vorba despre proiectul ordinii de zi, pentru c, potrivit unei alte dispoziii a legii, ordinea de zi se aprob de consiliu. n comunele sau oraele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la
113

cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. Stabilirea acestui procent de 20% a fost criticat n doctrin, ca avnd un caracter aleatoriu, doar procentul de 50% plus unul din numrul locuitorilor fiind unul democratic. Aa cum a fost stabilit procentul de 20% putea fi stabilit unul de 10% sau 30% sau oricare altul pn la cel corect, de 50%. edinele consiliului local se desfoar legal n prezena majoritii consilierilor locali n funcie, prezena fiind obligatorie. edinele consiliului local sunt publice. Lucrrile edinelor se desfoar n limba romn. n consiliile locale n care consilierii aparinnd unei minoriti naionale reprezint cel puin o cincime din numrul total, la edinele de consiliu se poate folosi i limba matern. Formularea acestui text de lege (care n varianta iniial se referea la o treime din numrul total- subl.ns.), a fost criticat n doctrin sub mai multe aspecte. n primul rnd, simpla sintagm limba matern este incomplet, deoarece i pentru romni, limba romn este limba matern, de unde propunerea de lege ferenda, de a se face precizarea: limba matern a acelei minoriti naionale. n al doilea rnd, se aprecia nainte de modificrile din 2006, prin aceast dispoziie se ajunge la situaia nedemocratic ca, dou treimi s se supun voinei unei treimi. n prezent, putem vorbi de necesitatea ca patru cincimi s se supun unei singure cincimi, adic o situaie i mai paradoxal, de dominaie a unei minoriti, n faa majoritii. n sfrit, n text nu se prevede ca folosirea limbii materne a consilierilor minoritari s se fac la cererea acestora cum ar fi fost firesc, ci doar c, n aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea n limba romn. n toate cazurile, documentele edinelor de consiliu se ntocmesc n limba romn. Fa de aceast prevedere legal se ridic ntrebarea fireasc, n opinia unui autor, ce rost mai are aducerea la cunotin a ordinii de zi a edinei, n limba minoritilor care dein o pondere de peste 20% i chiar ce rost ar mai avea desfurarea n limba minoritilor care dein o treime din numrul consilierilor, a edinelor consiliului local. Dezbaterile din edinele consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier local se consemneaz ntr-un proces verbal, semnat de preedintele de edin i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Prin aceste semnturi, preedintele de edin i secretarul comunei sau oraului i asum responsabilitatea veridicitii celor consemnate. 5. Actele i rspunderea consiliului local n epoca modern s-a dezvoltat tradiia ca, actele autoritilor administraiei publice s poarte o denumire specific, dei unele repetri apar ca inevitabile. De regul, actele organelor colegiale sunt denumite hotrri sau regulamente, iar actele organelor de conducere unipersonal sunt denumite dispoziii, ordine, decrete, decizii etc. n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate.
114

Hotrrile privind bugetul local, contractarea de mprumuturi, n condiiile legii, prin care se stabilesc impozite i taxe locale, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne sau strine se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie. Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie. Astfel, n ce privete adoptarea hotrrilor consiliului local, regula o reprezint majoritatea simpl, jumtate plus unul din cei prezeni, adic din cei care trebuie s participe la edin pentru ca aceasta s se desfoare legal. De la aceast regul, legea stabilete excepii, prevznd expres, situaiile n care este obligatorie adoptarea unei hotrri, fie cu majoritatea absolut, fie cu o majoritate calificat de dou treimi din numrul consilierilor. De asemenea, legea prevede posibilitatea consiliului local de a stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot secret, cu precizarea c hotrrile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Legea prevede o serie de incompatibiliti, stabilind c anumii consilieri, n anumite situaii, trebuie s se abin de la deliberare i votare. Astfel, potrivit textului legal, nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul local care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Prevederea este urmat imediat de sanciune. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule de drept, nulitatea putnd fi constatat de instana de contencios administrativ. Aciunea poate fi introdus de orice persoan interesat. Hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care preedintele de edin lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri locali. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal. n acest caz, va depune n scris i va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesulverbal al edinei. Secretarul unitii administrativ-teritoriale va comunica hotrrile consiliului local, primarului i prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii. n absena unei sanciuni exprese, n practica administrativ sunt destul de des ntlnite situaiile, n care secretarul nu-i ndeplinete aceast obligaie extrem de important, lipsindu-l astfel pe prefect de posibilitatea de a ataca n contencios
115

administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale pe care le consider ilegale, atta vreme ct nu le cunoate coninutul. Hotrrile consiliului local sunt acte administrative, legea stabilind o distincie n ce privete momentul intrrii lor n vigoare dup cum au caracter individual sau normativ. Astfel, potrivit art.50 din lege: hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Prin aceast dispoziie expres, legiuitorul a introdus practic o suspendare pe o perioad determinat a actelor administrative normative adoptate de consiliul local. n doctrina actual s-a pus problema dac consiliul local emite sau ncheie i alte categorii de acte juridice. n reglementarea anterioar se fcea distincie ntre calitatea de persoane juridice de drept public i calitatea de persoane juridice de drept privat a unitilor administrativ-teritoriale. Astfel, consiliul local putea ncheia acte supuse circuitului civil, ca persoan juridic de drept privat i respectiv, acte administrative unilaterale, dar i contracte administrative, ca persoan juridic de drept public. Dei actuala reglementare prevede pentru unitile administrativ-teritoriale doar calitatea de persoane juridice de drept public, ce dispun de patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin, n doctrin se apreciaz n continuare c, unitile administrativ-teritoriale i pstreaz i calitatea de persoane juridice civile. Dup constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate. Pot fi membri ai acestora, numai consilierii locali. Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar. Ele analizeaz i avizeaz proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate. Comisiile de specialitate lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor. n afar de comisiile de specialitate, consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la iniiativa primarului, dup caz, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad determinat. Potrivit Legii nr.215/2001 republicat, dizolvarea consiliului local poate interveni de drept sau prin referendum local. Consiliul local se dizolv de drept n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de 2 luni consecutiv sau nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nicio hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. n legtur cu cea din urm situaie se ridic ntrebarea fireasc, ce se va ntmpla n situaia n care consiliul local trebuie s adopte o hotrre privind patrimoniul, pentru care legea prevede votul majoritii calificate a membrilor si, iar numrul acestora a sczut sub aceast majoritate, dar nu a ajuns nc la majoritatea absolut, cea cerut de lege pentru a putea fi dizolvat de drept. Prin urmare, de lege ferenda propunem ca dizolvarea de drept a consiliului local s poat interveni n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub dou treimi.
116

Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu privire la cazurile care atrag dizolvarea de drept a consiliului local iar instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. Consiliul local poate fi dizolvat prin referendum local, organizat n condiiile legii. Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale. Legea detaliaz procedura desfurrii referendumului prevznd c, stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n maxim 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau municipiului, potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin potrivit legii. Mandatul de consilier local se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Aceasta dureaz pn la ncetarea situaiei mai sus prevzute, iar n cazul n care consilierul local este gsit nevinovat, el va avea dreptul la despgubiri, n condiiile legii. Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completrile ulterioare, calitatea de consilier local, ca i cea de consilier judeean nceteaz de drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele situaii: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia; lipsa nemotivat de la mai mult de 3 edine ordinare consecutive ale consiliului; imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; pierderea calitii de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritilor naionale pe a crei list a fost ales; deces. Tot potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completrile ulterioare, consilierii rspund n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat. n doctrina actual sunt identificate urmtoarele forme de rspundere a unui consilier local: o rspundere administrativ-disciplinar; o rspundere administrativ-patrimonial i o rspundere penal. O situaie special o prezint administraia public a municipiului Bucureti, creia Legea nr.215/2001 i rezerv un ntreg capitol, ce nu rezolv
117

ns, multitudinea de probleme ce apar la nivelul administraiei Capitalei. Este motivul pentru care, de mai mult vreme este vehiculat ideea adoptrii unei legi distincte consacrate zonei metropolitane Bucureti. Potrivit legii, hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei publice locale organizate n sectoarele municipiului Bucureti. n opinia noastr, printr-o astfel de dispoziie expres se consacr o form indirect de subordonare ntre autoritile alese la nivelul sectoarelor Capitalei i cele alese la nivelul Capitalei. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti se constituie, funcioneaz i pot fi dizolvate n condiiile prevzute de dispoziiile legii administraiei publice locale pentru consiliile locale care se aplic n mod corespunztor. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti exercit n principal o serie de atribuii din care reinem urmtoarele: a). aleg din rndul consilierilor, consilierul care conduce edinele consiliului, precum i un viceprimar; acetia i pstreaz calitatea de consilier; b). aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului; c). avizeaz studii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social, de organizare i amenajare a teritoriului i urbanism etc.; d). aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare, aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar, stabilesc impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, n condiiile legii; f). administreaz, n condiiile legii, bunurile proprietate public sau privat a municipiului, de pe raza sectorului, pe baza hotrrii Consiliului General al Municipiului Bucureti etc. Unele din atribuiile expres prevzute pot fi exercitate numai pe baza mputernicirii date prin hotrre a Consiliului General al municipiului Bucureti, potrivit legii. 6. Primarul, viceprimarul i administratorul public Din perspectiva dreptului comparat, funcia de primar reprezint o funcie tradiional n administraia public local, nu numai din Europa, dar i din alte continente, ca de exemplu n America, unde a ptruns influena european. Sub aspectul evoluiei istorice, la noi, prin Legea comunal din 1864 s-a impus soluia alegerii consiliului local i a primarului de ctre locuitorii comunei rurale, iar primarul era magistratul comunal, cruia legea i ncredina ntreaga administraie a comunei, dar n acelai timp era i delegatul puterii centrale, n comunele rurale, unde trebuia s fie confirmat de prefect. n comunele urbane, primarul era numit de Domn, dintre primii trei consilieri care ntruniser cele mai multe voturi. Reglementrile ulterioare au consacrat soluia alegerii primarului de ctre consiliu. Legislaia actual a optat pentru soluia alegerii primarului, la fel ca i consiliul local, i consiliul judeean, direct de ctre comunitatea local, indiferent c este vorba de mediul rural sau urban.
118

Astfel, potrivit Legii nr.215/2001 privind administraia public local, comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar municipiile reedin de jude au un primar i 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Sectoarele municipiului Bucureti au cte un primar i un viceprimar iar municipiul Bucureti are un primar general i 2 viceprimari. Validarea mandatului primarului se face potrivit acelorai dispoziii care privesc validarea alegerii consilierilor, care se aplic corespunztor. Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. n caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizeaz n termen de maxim 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile legii. Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completrile ulterioare, pe timpul exercitrii mandatului de primar, viceprimar, preedinte sau vicepreedinte al consiliului judeean se suspend contractul de munc sau actul de numire a acestora n cadrul unei instituii ori autoriti publice, respectiv la regii autonome sau la societi comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale. Sunt exceptate de la suspendarea contractului de munc sau a actului de numire cadrele didactice, cecettorii tiinifici, ziaritii cu atestat profesional, oamenii de cultur i art. Potrivit Legii administraiei publice locale, primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. Primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale minitrilor, ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectului, precum i a hotrrilor consiliului judeean, n condiiile legii. Ca urmare a modificrilor i completrilor introduse prin legea nr.286/2006, i atribuiile primarului au fost grupate n mai multe categorii, asemeni celor ale consiliilor locale. Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale nr.215/2001 republicat vom distinge: a). atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii: ofier de stare civil i de autoritate tutelar, organizarea i desfurarea alegerilor, a referendumului i a recensmntului etc. b). atribuii referitoare la relaia cu consiliul local: primarul prezint consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local;
119

c). atribuii referitoare la bugetul local: exercit funcia de ordonator principal de credite; ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale; verific, prin compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial, att a sediului social principal, ct i a sediului secundar; d). atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor: coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local; ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de urgen; asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local i acioneaz pentru respectarea prevederilor acestora; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege i alte acte normative etc. e). alte atribuii stabilite prin lege. Pentru exercitarea corespunztoare a atribuiilor sale, primarul colaboreaz cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, precum i cu consiliul judeean. Atribuiile de ofier de stare civil i de autoritate tutelar pot fi delegate i secretarului unitii administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din aparatul de specialitate cu competene n domeniu, primarul dispunnd n acest sens, de un veritabil drept de apreciere. O inovaie adus prin Legea nr.286/2006 o constituie posibilitatea primarilor de a angaja consilieri personali, doar unul n cazul comunelor, 3 persoane la orae i municipii, maxim 5 persoane la municipii reedin de jude, ce formeaz cabinetul primarului. Dispoziii speciale sunt consacrate cabinetului primarului general al municipiului Bucureti. n ce privete actele primarului, art.68 din Legea nr.215/2001 privind administraia public local republicat prevede c: n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Actele administrative cu caracter normativ emise de primar vor produce efecte dup ce vor fi aduse la cunotin public n formele consacrate legislativ (publicare n Monitorul Oficial al judeului, publicare n presa local sau afiare n locuri special amenajate, etc.). Actele administrative individuale emise de primar se comunic celor interesai i-i produc efecte din momentul comunicrii. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de primarul nou ales, putnd fi prelungit prin lege organic, n caz de rzboi, calamitate natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav. Mandatul primarului nceteaz, de drept n condiiile legii statutului aleilor locali precum i n urmtoarele situaii: dac acesta se afl n imposibilitatea exercitrii funciei, datorit unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic sau dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
120

Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completrile ulterioare, calitatea de primar nceteaz, de drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativteritorial; condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; pierderea, prin demisie, a calitii de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritii naionale pe a crei list a fost ales, decesului. n toate acest cazuri, prefectul prin ordin ia act de ncetarea mandatului primarului. Legea reglementeaz condiiile n care primarul poate ataca ordinul prefectului la instana de contencios administrativ, data organizrii alegerilor pentru funcia de primar fiind stabilit de Guvern, la propunerea prefectului, n maxim 90 de zile. O noutate adus de Legea administraiei publice locale nr.215/2001 n varianta iniial, meninut i prin modificarea recent a acesteia, a constituit-o posibilitatea nlturrii primarului pe calea referendumului local, pe principiul simetriei juridice. Mandatul primarului nceteaz, de asemenea, nainte de termen ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legii, conform procedurii prevzute pentru nlturarea consiliului local prin referendum local. Expresia n condiiile legii vizeaz procedura de organizare i desfurare a referendumului stabilit prin legea special n materie, Legea nr.3/2000. Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens, prefectului, de locuitorii comunei, oraului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a neexercitrii atribuiilor ce i revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului. Organizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie s fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei sau oraului. Suspendarea mandatului primarului intervine de drept, numai n cazul arestrii sale preventive. Potrivit actualei reglementri, msura arestrii preventive se comunic de ndat, de ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunic de ndat primarului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea arestrii preventive, iar dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii, la plata drepturilor salariale corespunztoare perioadei n care a fost suspendat. Aceste prevederi se aplic i viceprimarului. Statutul viceprimarului este succint reglementat n coninutul actualei reglementri, Legea nr.286/2006 aducnd modificri i cu privire la aceast funcie. Cea mai important modificare, deja criticat de doctrin, vizeaz instituirea unei subordonri exprese a viceprimarului fa de primar, viceprimarul fiind calificat drept nlocuitorul de drept al acestuia, care i poate delega atribuiile sale. Potrivit legii, viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n funcie, din rndul membrilor acestuia.
121

Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie. Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilier local, fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut. O instituie nou creat, cu ocazia modificrilor aduse n vara anului 2006, Legii administraiei publice locale privete funcia de administrator public, creat dup modelul existent n sistemul anglo-saxon, cunoscut sub denumirea de city manager. Dac ideea ce se afl n spatele nfiinrii acestei funcii, deja calificate n doctrina de specialitate, ca fiind una neconstituional, deoarece nu se afl printre autoritile administraiei publice locale identificate de legiuitorul constituant, ar putea fi una generoas, aceea de a degreva primarul, om politic prin excelen, de multitudinea de probleme pe care le ridic administrarea unei colectiviti locale, n schimb, n ce privete statutul administratorului public, acesta este n mod evident, insuficient reglementat. Astfel, din coninutul art.112-114 din Legea nr.215/2001 republicat rezult c, administratorul public este o funcie ce se poate regsi att la nivelul comunelor i oraelor ct i la nivelul judeelor. n primul caz, cel care poate propune nfiinarea acestei funcii, consiliului local este primarul iar n cel de-al doilea caz, cel care poate propune nfiinarea acestei funcii, consiliului judeean este preedintele consiliului judeean. La nivel local, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se face de primar, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul local, numirea n funcie avnd loc pe baza unui concurs. La nivel judeean, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se face de preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul judeean, numirea n funcie avnd loc pe baza unui concurs. La nivel local, administratorul public, poate ndeplini, n baza unui contract de management (baza legal a angajrii acestuia), ncheiat n acest sens cu primarul, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. La nivel judeean, administratorul public, poate ndeplini, tot n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu preedintele consiliului judeean, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeean. La nivel local, primarul sau la nivel judeean, preedintele consiliului judeean pot delega administratorului public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Totodat, prin lege se mai precizeaz, posibilitatea asociaiilor de dezvoltare intercomunitar, ce au un statut insuficient reglementat, n opinia noastr, de a decide desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii. Din analiza cadrului legal extrem de sintetic, aflat la baza crerii acestei funcii apreciem c nu este vorba de un funcionar public, supus rigorilor Statutului
122

funcionarilor publici, ci de un angajat contractual, supus dispoziiilor Codului muncii. 7. Secretarul unitii administrativ-teritoriale Tradiional, n administraia public local romneasc, pe lng organele alese sau numite pe baza unor criterii politice, au existat i funcionari care au avut statutul de funcionari de carier i au asigurat continuitatea. Dup modelul european, alturi de notar, a nceput s apar i la noi, funcia de secretar al consiliului comunal, funcie, care, treptat, prin schimbri legislative a nlocuit funcia de notar, prelund i atribuii ale acestuia. Potrivit Legii administraiei publice locale, nr.215/2001 republicat: Fiecare unitate administrativ-teritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Observm c legea precizeaz expres posibilitatea ca funcia de secretar al unei uniti administrativ-teritoriale s poat fi ocupat i de absolveni ai unei forme de pregtire universitar n domeniul administraiei publice, al tiinelor administrative n general. Potrivit unei dispoziii tranzitorii introduse de Legea nr.286/2006, secretarii comunelor care, la data intrrii n vigoare a prezentei legi, nu au studii superioare i pot pstra funcia public cu obligaia ca, n termen de 3 ani de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, s absolve o form de nvmnt superior de lung durat n specialitatea tiine juridice sau administraie public, sub sanciunea eliberrii din funcie. Pn la data de 31 decembrie 2006, sub sanciunea ncetrii raportului de munc, acetia aveau obligaia de a prezenta documente care s dovedeasc situaia lor colar, care s le permit ndeplinirea n termen a obligaiei mai sus prevzute. Potrivit Legii administraiei publice locale, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcie. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii publici. Printre atribuiile principale ale secretarului enumerm: avizarea, pentru legalitate, a dispoziiilor primarului i ale preedintelui consiliului judeean, a hotrrilor consiliului local, respectiv, ale consiliului judeean; participarea la edinele consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; asigurarea gestionrii procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre acetia i prefect; asigurarea transparenei i comunicrii ctre autoritile publice, instituiile publice
123

i persoanele interesate a actelor autoritilor locale; pregtirea lucrrilor supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeean i comisiilor de specialitate ale acestuia etc. Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului judeean, dup caz. 8. Consiliul judeean i preedintele consiliului judeean Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. n ce privete alegerea consiliului judeean, art.122 alin.(2) din Constituia republicat se rezum la a preciza c acesta este ales i funcioneaz n condiiile legii. Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale, consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii. Numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de numrul locuitorilor judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic existent la 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile sau, dup caz, la data de 1 ianuarie a anului n curs, sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, variind ntre 31 de consilieri pentru o populaie de pn la 350.000 de locuitori i 37 de consilieri pentru o populaie de peste 650.000 de locuitori. Pentru validarea mandatelor consilierilor judeeni se aplic n mod corespunztor, procedura prevzut pentru validarea mandatelor consilierilor locali, instana competent fiind tribunalul. Pentru constituirea consiliului judeean se aplic n mod corespunztor dispoziiile privind constituirea consiliului local. Consiliul judeean ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii: a). atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean, cea mai important fiind alegerea preedintelui i a 2 vicepreedini din rndul consilierilor judeeni; b). atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului, precum, aprobarea bugetului propriu al judeului, la propunerea preedintelui consiliului judeean; c). atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului, precum atribuia privind darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului; d). atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine precum asigurarea cadrului necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean;
124

e). atribuii privind cooperarea interinstituional precum atribuia de a hotr, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri din societatea civil, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public judeean; f). alte atribuii prevzute prin lege. Legat de funcionarea consiliului judeean, vom reine c, mandatul acestuia este de 4 ani, putnd fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof i se exercit de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliul judeean se ntrunete n edin ordinar n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean. Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. n ce privete cvorumul necesar pentru desfurarea edinelor, legea prevede necesitatea prezenei majoritii consilierilor judeeni n funcie, prezena acestora fiind obligatorie. n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul judeean adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Hotrrile se semneaz de preedinte sau n lipsa acestuia de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz de secretarul judeului. Consiliul judeean se dizolv de drept n aceleai condiii ca i consiliul local sau prin referendum judeean. n ce privete conducerea consiliului judeean, aceasta este asigurat de un preedinte i 2 vicepreedini, alei dintre membrii si, cu votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. De precizat, c exist n primvara acestui an, n preajma organizrii alegerilor locale generale din 2008, o propunere de lege ferenda, prin care preedintele consiliului judeean s poat fi ales direct, prin vot uninominal, asemeni primarului. Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin o treime din numrul acestora. Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului judeean nu se poate face n ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeean. Pe durata mandatului, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean primesc o indemnizaie lunar, ca unic form de remunerare a activitii, ce reprezint baza de calcul pentru stabilirea drepturilor i obligaiilor care se determin n raport cu venitul salarial. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine precum i n justiie.
125

Preedintele rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene. Preedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte normative. Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele categorii de atribuii: a). atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b). atribuii privind relaia cu consiliul judeean; c). atribuii privind bugetul propriu al judeului;d). atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile publice; e). atribuii privind serviciile publice de interes judeean;f). alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean. i la nivelul acestei funcii se regsete cabinetul preedintelui, format din maxim 5 persoane, numit i eliberat din funcie de acesta. n exercitarea atribuiilor sale, preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Potrivit legii, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz calitatea de consilier, prevederile referitoare la mandatul primarului i suspendarea de drept a mandatului acestuia, n cazul arestrii preventive, aplicndu-se n mod corespunztor i preedintelui consiliului judeean. 9. Prefectul i subprefectul Prefectul este un reprezentant al Guvernului n teritoriu, motiv pentru care este i calificat ca administraie de stat n teritoriu, rspunznd principiului deconcentrrii administrative. Potrivit art.123 din Constituia republicat : Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. (2). Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. (3). Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic. (4). ntre prefeci pe de-o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. (5). Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Capitolul din Legea administraiei publice locale, legea nr.215/2001 consacrat prefectului a fost nlocuit n vara anului 2004 cu Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului. Ulterior, aceast lege a fost modificat i completat prin Ordonana de Urgen nr.179/2005, care i-a schimbat i titlul n Legea privind
126

prefectul i instituia prefectului, O.U.G. nr.179/2005 fiind aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.181/2006. Potrivit primelor dispoziii ale Legii nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Guvernul numete cte un prefect, n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Prefectul este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele din atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Atribuiile care pot fi delegate se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Sediul instituiei prefectului denumit prefectur este n municipiul reedin de jude, ntr-un imobil proprietate public a statului, a judeului sau a municipiului, dup caz. Este utilizat expres noiunea de prefectur, ncetenit n vorbirea cotidian, ca i noiunea de primrie, Constituia referindu-se doar la primar i prefect, ca organe de conducere unipersonal, cu aparate proprii de specialitate. Dintr-o asemenea perspectiv nu putem fi de acord nici cu prevederile O.U.G. nr.179/2005 prin care se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea prefectului, pentru exercitarea de ctre acesta a prerogativelor care revin potrivit Constituiei i legii. Mai mult dect att, se precizeaz, total inadecvat n opinia noastr, c instituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu. Or, potrivit dispoziiilor constituionale, prefectul, organ de conducere unipersonal reprezint o autoritate a administraiei statale n teritoriu ce dispune de un aparat propriu de specialitate, care nu poate constitui o instituie public, n sensul n care aceast sintagm se regsete consacrat n legislaia n vigoare. Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, imparialitii, obiectivitii, transparenei i liberului acces la informaiile de interes public, eficienei, responsabilizrii, profesionalizrii i orientrii ctre cetean. Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefeci. Prefectul municipiului Bucureti este ajutat de trei subprefeci. Atribuiile prefectului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici, dispoziie consacrat expres i n Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n 2007. Potrivit art.12 din Legea nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, ntre prefeci, pe de-o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. De remarcat c, dispoziia de mai sus, se regsete ca urmare a revizuirii, i n art.123 din Constituia republicat. Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei a prevzut c: n funciile de prefect i
127

subprefect pot fi numite persoanele care ndeplinesc condiiile prevzute de prezentul titlu (este vorba despre Titlul III din cartea a II-a, purtnd denumirea Reglementri privind funcia public i funcionarii publici subl.ns.) pentru numirea ca nalt funcionar public, ncepnd cu anul 2006, n mod ealonat, n baza hotrrii Guvernului. Pn la acea dat funciilor de prefect i subprefect li se aplic regimul juridic prevzut de Legea administraiei publice locale nr.215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. n dorina de profesionalizare a acestor funcii, prin scoaterea ncepnd cu anul 2006 de sub impactul politicii, Legea nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare prevede expres c, prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia public. Prefecii i subprefecii nu au dreptul la grev i nu pot s nfiineze organizaii sindicale proprii. n prezent, prefectul are dou sarcini eseniale n calitate de reprezentant al statului n teritoriu. Pe de-o parte, prefectul conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor (aviznd numirea i eliberarea din funcie a conductorilor acestora) precum i activitatea celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Pe de alt parte, potrivit art.123 alin.(5) din Constituia republicat i art.3 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prefectul poate ataca, n termenul prevzute de lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, actul atacat fiind suspendat de drept. n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau dup caz, a revocrii acestuia. Aciunea prin care prefectul sesizeaz instana de judecat este scutit de taxa de timbru i se judec n regim de urgen, actul atacat fiind suspendat de drept. Printre atribuiile principale ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului, Legea nr.340/2004 mai reine: asigurarea aplicrii i respectrii Constituiei i a tuturor actelor normative precum i a ordinii publice; verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale i judeene, asigurarea mpreun cu organismele abilitate a msurilor de pregtire i intervenie pentru situaii de urgen etc. Pentru ndeplinirea atribuiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, n condiiile legii. Ordinul prefectului care conine dispoziii normative devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public iar ordinul prefectului cu caracter individual devine executoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate.
128

Un element de noutate, adus de O.U.G.nr.179/2005 l constituie Cancelaria prefectului, organizat n cadrul instituiei prefectului, sub forma unui compartiment organizatoric distinct, ce cuprinde un director, doi consilieri, un consultant i un secretar. Totodat, prefectul poate organiza, prin ordin, n cadrul numrului de posturi i al fondurilor aprobate anual, oficii prefectorale, cu avizul conform al Ministerului de Interne i al Reformei Administrative. n municipiul Bucureti se pot organiza oficii prefecturale n fiecare sector. Oficiile prefectorale fac parte integrant din instituia prefectului i sunt conduse de ctre un ef al oficiului prefectural, funcie echivalent cu funcia de director executiv. O.U.G.nr.179/2005 a reglementat modalitatea n care prefecii i subprefecii n funcie la data intrrii n vigoare a ordonanei de urgen urmau s fie numii n funcii publice de prefect, i respectiv, de subprefect, n urma promovrii unui examen de atestare pe post. Numirea n funciile publice respective s-a fcut ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006, condiiile de organizare i desfurare a examenului de atestare pe post fiind stabilite prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006, funcia public de secretar general al prefecturii s-a transformat n funcia public de subprefect. 10. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. Sub aspect administrativ, potrivit Constituiei, teritoriul Romniei este organizat n: a. comune, orae, judee i regiuni b. comune, orae, municipii i regiuni c. comune, orae i judee
2.

Potrivit Constituiei Romniei republicat, administraia public local n Romnia se ntemeiaz pe urmtoarele principii de baz: a. descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice b. descentralizarea administrativ i descentralizarea politic c. deconcentrarea administrativ i federalismul Legea privind administraia public local adaug urmtoarele principii aplicabile administraiei publice locale la cele prevzute de Constituie: a. proporionalitatea i transparena b. motivarea i subsidiaritatea c. eligibilitatea, legalitatea i consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit Autoritile administraiei publice locale sunt: a. primarii i prefecii b. consiliile locale, consiliile judeene i primarii
129

3.

4.

c. primarii i viceprimarii 5. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, precum i ntre consiliul local i primar: a. nu exist raporturi de subordonare b. exist raporturi de subordonare c. exist raporturi de participare 6. Constituirea consiliilor locale are loc n termen de: a. 20 de zile de la data validrii mandatelor b. 30 de zile de la data desfurrii alegerilor c. 25 de zile de la data desfurrii alegerilor
7.

Consiliul local se declar legal constituit: a. dup validarea mandatelor tuturor membrilor si b. dup validarea a cel puin dou treimi din numrul membrilor si c. dac majoritatea consilerilor locali validai au depus jurmntul

8. Preedintele consiliului local este ales: a. pentru un mandat de 4 ani b. n fiecare edin, prin votul deschis al membrilor si c. pe o perioad de cel mult 3 luni, prin votul deschis al membrilor si 9. Consiliul local dispune de: a. o competen material general b. o competen teritorial naional c. o competen material special
10.

Consiliul local se ntrunete n edine ordinare: a. lunar b. la dou luni c. sptmnal

11.edinele consiliului local se desfoar legal dac este prezent: a. o majoritate de dou treimi din totalul consilierilor locali n funcie b. majoritatea consilierilor locali n funcie c. o majoritate calificat de consilieri locali 12.Hotrrile consiliului local se adopt cu votul: a. majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate b. majoritii consilierilor n funcie, ntotdeauna c. a cel puin dou treimi din totalul consilierilor n funcie
13.

Suspendarea mandatului de consilier intervine de drept numai:


130

a. n cazul n care acesta a fost arestat preventiv b. dac acesta a fost condamnat c. dac acesta a fost acionat n justiie 14. Primarul: a. este nalt funcionar public b. ndeplinete o funcie de autoritate public c. este o autoritate deliberativ

15.

Consiliul judeean se ntrunete n edine ordinare: a. lunar b. trimestrial c. o dat la dou luni Preedintele consiliului judeean este ales: a. pe un mandat de 4 ani b. n fiecare edin, prin votul deschis al membrilor si c. o dat la 3 luni, prin votul deschis al membrilor si

16.

131

Partea a III-a Funcia public i funcionarul public Capitolul I Teoria general a funciei publice
1. Noiuni specifice. Evoluia legislaiei n domeniu Noiunea de funcie public reprezint o noiune fundamental a dreptului public n general, a dreptului administrativ n special, strns legat de noiunea de organ, autoritate, activitate administrativ, etc. Titularul unei funcii publice este de regul, dar nu ntotdeauna, un funcionar public. Funcionarea oricrei autoriti sau instituii publice presupune, dup cum deja s-a precizat, trei elemente: competen, mijloace materiale i financiare i personal, structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii, dintre care doar unele sunt funcii publice. n toate rile exist tradiii privind reglementarea funciei publice, ce nu trebuie ns confundate cu apariia unui statut general. Denumirea de statut, provenind de la cuvntul latin statutum, derivat din verbul statuere (a statua, a decide, a ordona) semnific un ansamblu de norme juridice ce cuprinde voina statului de a reglementa, n mod autoritar, o anumit categorie de raporturi sociale ori instituii juridice. Primul statut al funciei publice a fost adoptat n Spania, n anul 1852, apoi n Luxemburg, n anul 1872, iar n Danemarca, prima lege despre funcionari dateaz din anul 1899. Primul Statut al angajailor civili ai statului a fost adoptat n Italia, n anul 1908, iar prima lege irlandez referitoare la funcia public dateaz din anul 1922. Olanda a adoptat prima lege privind funcionarii n anul 1929 i Regulamentul general privind funcionarii Regatului, n anul 1931. n Germania a existat nc din anul 1806 un Cod bavarez al funciei publice, dar prima codificare general s-a adoptat abia n anul 1937. n Frana, dei tradiiile privitoare la funcia public sunt anterioare Revoluiei de la 1789, iar Camerele au examinat dea lungul vremii, diferite propuneri legislative, primul Statut al funciei publice a fost adoptat abia n anul 1941. Doctrina romneasc interbelic s-a pronunat dintotdeauna ferm, n favoarea unui Statut, ce ar urma s mpiedice arbitrariul organelor politice, s pun stavil strii de nesiguran n care se aflau slujbaii administraiei centrale i locale, dar i s ntreasc garaniile de bun ndeplinire a serviciilor publice. n acest spirit a fost subliniat necesitatea ca acesta s asigure garantarea imparialitii i neutralitii n administraie, i deci protejarea funcionarului de presiunile guvernamentale sau ale administraiei. Denumirea de Statut al funcionarilor publici a fost utilizat pentru prima dat n art.8 al Constituiei din 1923, care a stabilit dou principii fundamentale: numai romnii erau admii n funciile i demnitile publice i necesitatea adoptrii unor legi speciale privind statutul funcionarilor publici.
132

Prima lege special n materie a fost adoptat la 19 iunie 1923, ca urmare a principiilor stabilite prin Constituia din 1923, i a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1924. Statutul din anul 1923, n baza cruia s-a adoptat i un Regulament coninnd regimul juridic al funcionarilor publici din administraia de stat a reprezentat dreptul comun pentru funcionarii publici, n absena unor reglementri speciale. Statutul s-a aplicat pn la 8 iunie 1940, dat la care a fost promulgat Codul funcionarilor publici. Acesta se compunea din dou pri, prima coninea dispoziii aplicabile funcionarilor publici din toate serviciile, iar a doua se referea doar la funcionarii administrativi i la funcionarii de specialitate, cu excepia unor categorii expres prevzute, crora li se aplicau reglementri speciale (corpul judectoresc, ofierii, corpul didactic, avocaii, medicii, inginerii, preoii etc.). Dup numeroase modificri, Codul funcionarilor publici a fost abrogat dup anul 1944, fiind urmat de reglementri, n spiritul noii ordini constituionale. n septembrie 1946 s-a adoptat o nou Lege privind Statutul funcionarilor publici, abrogat dup numai 3 ani, pe fondul preocuprilor pentru adoptarea primului Cod al muncii. n perioada 1949-1989, funcionarilor publici li s-au aplicat prevederile Codului muncii, adoptndu-se i unele reglementri speciale, fr a se iei ns din sfera regimului contractual. 2. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice n ce privete constituionalitatea funciei publice, dac ne raportm la alte state ale Uniunii Europene constatm c, n fiecare din rile care au constituii scrise se regsesc principii ale funciei publice. Numrul articolelor din Constituie referitoare la funcia public difer ns, de la o ar la alta, dup cum difer i tehnica sau coninutul reglementrii. ntr-un prim grup de state, majoritar, (Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Suedia, Austria i Finlanda) Constituia prevede competena legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funciei publice. n alte state (Irlanda, Luxemburg), atribuirea acestei competene este implicit i rezult chiar din supremaia legiuitorului, care poate interveni pentru a reglementa materia. Se tie, de pild, c separarea Republicii irlandeze de tradiia britanic s-a realizat prin votarea Constituiei din 1937, care la rndul ei, sa fundamentat juridic, pe o Lege privind funcia public, votat cu 13 ani mai nainte. Un al treilea grup de state se caracterizeaz printr-o partajare, n baza dispoziiilor constituionale, ntre legislativ i executiv, a reglementrii funciei publice. n Belgia i n Marea Britanie, eful statului dispune de competen n materie de statut al funcionarilor, n baza prerogativelor sale regale. De asemenea, n Olanda i n Frana. Statutul funcionarilor publici sau dreptul comun al funciei publice, ntro formulare mai riguroas sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situaia juridic a funcionarului public.
133

n acest sens, mai peste tot n Europa, se poate regsi un Statut al funcionarilor publici. Dar, ordonarea formal a acestui statut este mai mult sau mai puin omogen, neputnd fi identificat un text unic care s poat fi calificat drept statutul general al funciei publice. Tot din perspectiva dreptului comparat, existena unor statute sau Coduri, cu rol de drept comun al funciei publice ridic dou probleme legate de sfera funcionarilor publici i anume: n ce msur se aplic Statutul, personalului din administraie sau cu alte cuvinte, care sunt categoriile de funcionari publici ce intr sub incidena Statutului i care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse n Statut. n plus, n toate rile Uniunii Europene, anumite tipuri de funcii sunt exercitate n cadrul unor reglementri statutare particulare. Este vorba n primul rnd, despre poliie, supus unei ierarhii speciale, privat de dreptul de grev i uneori, de cel sindical. Este de asemenea, cazul judectorilor, care beneficiaz de garanii de independen speciale, chiar dac, n sens larg pot fi considerai ca funcionari. Este n general, i cazul diplomailor, supui unor constrngeri privind mobilitatea i adoptarea unei atitudini rezervate, dar dispunnd n schimb de indemnizaii semnificative. Bazele constituionale ale funciei publice n Romnia se regsesc n principal, n coninutul art.16 alin.3 i art.73 alin.3 litera j. Astfel, art.16 din Constituia Romniei, aa cum a fost modificat i completat prin legea de revizuire, consacr principiul potrivit cruia: Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti. Dou modificri eseniale au intervenit fa de dispoziia iniial. n primul rnd, a fost eliminat condiia de a avea numai cetenia romn pentru ocuparea unei demniti sau funcii publice, deoarece n spiritul reglementrilor europene, nu era justificat interdicia ocuprii acestor funcii de ctre cetenii romni care au i alt cetenie, de regul, a rilor din zona civilizaiei europene. n al doilea rnd, s-a prevzut garania egalitii dintre femei i brbai n ocuparea unei asemenea funcii, garanie ce corespunde unui curent de idei caracteristic dezvoltrii democraiilor contemporane i prezint semnificaia unei discriminri pozitive, n favoarea femeilor, pentru a dobndi un rol mai important n viaa public a rii. O alt dispoziie constituional n materie, se regsete n art.73 alin.(3) ce enumr domeniile n care se reglementeaz prin lege organic, statutul funcionarilor publici, putnd fi identificat la lit. j). Deoarece la acelai articol, la litera p) se menioneaz i regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social ca materie a legii organice, rezult c, legiuitorul constituant a urmrit s consacre un regim statutar pentru funcionarii publici i un regim contractual, pentru restul salariailor. n ce privete sfera funcionarilor publici, acesta este un aspect care ine de legiuitorul organic, nefiind ns de conceput un funcionar public n afara principiilor
134

generale ale Statutului, ce reglementeaz deci, un regim de drept public, mai exact, un regim de drept administrativ. Dup ani de zile de mese rotunde, seminarii i conferine naionale i internaionale organizate pe marginea acestei problematici, n care au fost dezbtute diferite proiecte legislative realizate pe aceast tem, Legea privind Statutul funcionarilor publici a fost adoptat n edina comun a Camerelor, n urma angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului, potrivit art.114 din Constituia republicat, devenind Legea nr.188/1999. Ulterior, legea a suferit o serie de modificri i completri, schimbri substaniale fiindu-i aduse prin Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, deja evocat. Dup republicare, Statutul funcionarilor publici a fost din nou substanial modificat. A urmat o nou republicare n anul 2007. Obiectul de reglementare al Legii privind Statutul funcionarilor publici l reprezint, regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale, denumite n continuare, raporturi de serviciu. Scopul legii l constituie asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local. n ce privete conceptul de raport de serviciu, de-a lungul vremii, n doctrin a aprut necesitatea stabilirii naturii juridice a acestuia. n opinia specialitilor n dreptul muncii, raportul de serviciu este tot o form a raportului juridic de munc, i nu un raport de drept administrativ. n opinia autorilor de drept administrativ, natura juridic a raportului de serviciu trebuie stabilit n funcie de specificul elementelor acestui raport juridic i anume: prile, coninutul i obiectul su. Dintr-o asemenea perspectiv, funcionarii publici sunt privii ca ageni ai autoritilor/instituiilor publice care concur la realizarea puterii publice i de aceea, sunt supui, cu preponderen regulilor speciale de drept administrativ. Calitatea de funcionar public izvorte din actul de numire n funcie, care este un act administrativ de autoritate, i nu de dreptul muncii. n baza actului de numire n funcie ia natere un raport de serviciu care este un raport de drept public avnd ca obiect realizarea puterii publice. n concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept administrativ, i nu de dreptul muncii, dei cele dou raporturi prezint i unele trsturi comune. Acest punct de vedere a fost mbriat i de legiuitor, la ora actual, care definete expres raporturile de serviciu, ca fiind acele raporturi care se nasc i se exercit pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii cu precizarea c: exercitarea raporturilor de serviciu se realizeaz pe perioad nedeterminat i doar prin excepie de la aceast prevedere, funciile publice
135

temporar vacante pe o perioad de cel puin o lun pot fi ocupate pe perioad determinat, n condiiile expres prevzute de lege. De-a lungul vremii, doctrina de drept public referitoare la statutul funcionarilor publici a fost indisolubil legat de analiza noiunii i implicit de natura juridic a funciei publice, problem n legtur cu care s-au dezvoltat dou poziii fundamentale, diferite. Pe de-o parte, poate fi identificat teoria situaiei contractuale, prin care s-a ncercat definirea funciei publice, fie prin intermediul unor instituii ale dreptului civil, n spe contractul de mandat, fie prin intermediul unor instituii ale dreptului administrativ, n spe contractul administrativ. Pe de alt parte, este vorba despre teoria statutului legal, susinut de autorii francezi, funcia de stat fiind privit ca un statut legal, actul su de instituire fiind un act de autoritate, iar cel ce exercit funcia, exercitnd autoritatea statal i nu drepturile izvorte dintr-o situaie contractual. Astfel, funcia public a fost definit n doctrina interbelic ca reprezentnd complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea ocuprii, n chip temporar, de un titular sau de mai muli, persoan fizic care, exercitnd puterea n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. n doctrina postbelic s-au fundamentat de asemenea dou teze opuse cu privire la natura juridic a funciei publice. Pe de-o parte, autorii de drept civil, n special, de drept al muncii au susinut teza unicitii izvorului raportului juridic de munc, cu toate consecinele juridice ce decurg de aici. Pe de alt parte, orientarea iniial a autorilor de drept administrativ i a unor autori de dreptul muncii s-a axat pe ideea dublului raport juridic al funcionarului de stat care aprea att ca subiect al unui raport de serviciu ct i ca subiect al unui raport de munc. Ulterior, cele dou categorii de raporturi au fost privite ca formnd o unitate dialectic indestructibil, ce ducea la un raport de sine stttor raportul de funcie. A fost fundamentat astfel, o a doua accepiune a noiunii de funcie de stat, axat pe ideea de subiect de drept, ce viza situaia juridic a funcionarului nvestit cu atribuiile funciei, ca subiect al raporturilor juridice pe care le presupune exercitarea acesteia. Funcia public a fost definit astfel ca reprezentnd situaia juridic a persoanei fizice nvestit, n mod legal, cu capacitatea de a aciona n realizarea competenei unui organ de stat, tez valabil i potrivit actualului cadru legislativ, dac nlocuim noiunea de organ de stat cu cea de autoritate public. Aflndu-se ntr-o situaie legal, funcionarului public i sunt stabilite coordonatele funciei prin lege, iar atribuiile ce i sunt ncredinate sunt de ordin general, prevzute de lege, n interesul serviciului public. n ce privete reglementarea funciei publice, potrivit dreptului comparat, n celelalte state ale Uniunii Europene se menine i n prezent, vechea disput ntre concepia dominant de altfel, axat pe ideea statutului legal, ce conduce la un
136

regim juridic unilateral de drept public i concepia statutului contractual, ce conduce la regimul dreptului privat. Fr a se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi despre funcia public ca statut legal sau despre funcia public ca un raport de drept privat, fr ca una s fie opus cu necesitate celeilalte. Potrivit Legii nr.188/1999, republicat n 2007: funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. Funciile publice sunt prevzute prin anexa la lege. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, potrivit legii, sunt: a). legalitate, imparialitate i obiectivitate; b). transparen; c). eficien i eficacitate; d). responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e). orientare ctre cetean; f). stabilitate n exercitarea funciei publice; g).subordonare ierarhic. Dup cum se poate lesne observa, se subliniaz n doctrina actual, aceste principii nu sunt ale funciilor publice, ci ale funcionarilor publici. n legislaia i doctrina interbelic, stabilitatea garanta funcionarilor publici dreptul de a nu fi transferat, sancionat sau nlocuit dect n condiiile legii, iar transferul n interesul serviciului, chiar i n alt localitate, se putea face i fr acordul funcionarului, dar cu respectarea prevederilor legale. 3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. Potrivit Constituiei Romniei republicate, funciile i demnitile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au: a. numai cetenia romn i domiciliul n ar b. cetenia romn i domiciliul n ar c. cetenia romn i cel puin reedina n ar
2.

n cazul funcionarilor publici, raporturile de serviciu sunt acele raporturi care se nasc i se exercit pe baza: a. actului administrativ de numire, emis n condiiile legii b. contractului de munc, ncheiat n condiiile legislaiei muncii c. acordului de voin dintre angajat i angajator

3. Funcia public reprezint: a. un ansamblu de atribuii i responsabiliti b. un complex de drepturi c. un complex de obligaii 4. Printre principiile care se afl la baza exercitrii funciei publice menionm: a. motivarea i proporionalitatea b. subsidiaritatea i deconcentrarea c. legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea
137

Capitolul II Statutul funcionarilor publici


1. Definirea, selecia, numirea i avansarea funcionarilor publici n doctrina actual, funcionarul public este definit ca, persoana fizic nvestit n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau al cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp nedeterminat, de regul, a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura creia face parte funcia respectiv. Legea nr.188/1999 republicat n 2007 definete funcionarul public ca reprezentnd persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public, cu precizarea c: totalitatea funcionarilor publici din cadrul autoritilor administrative autonome i din cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. Persoana care a fost eliberat din funcia public i se afl n corpul de rezerv al funcionarilor publici i pstreaz calitatea de funcionar public. Dispoziiile legii se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care beneficiaz de statute proprii, aprobate prin legi speciale, dac nu se dispune altfel, prevedere din care rezult implicit c, Statutul funcionarilor publici recunoate c mai sunt i ali funcionari publici n afara celor supui reglementrilor sale. Potrivit legii, pot beneficia de statute speciale, funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal; poliia i alte structuri ale Ministerului Internelor i Reformei Administrative; alte servicii publice stabilite prin lege. Legea prevede expres categoriile de personal crora nu li se aplic dispoziiile sale i anume: a). personalului contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, paz precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public; b). personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; c). corpului magistrailor; d). cadrelor didactice; e). persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public. n doctrin, pornind de la legalitatea nvestiturii a fost pus n discuie constant, problema regimului juridic aplicabil funcionarului de fapt, adic acel funcionar care exercit n public i ntr-un loc public, atribuiile specifice unei funcii dar care, fie nu dispune n realitate de nici un fel de nvestitur, fie nvestitura sa a fost ilegal. n astfel de situaii, pentru dreptul administrativ intereseaz mai puin consecinele juridice pe care le va suporta persoana fizic pentru faptele sale, ce conteaz fiind consecinele juridice ale actelor emise de acea persoan, n condiiile artate. n absena unui text legal cu valoare de principiu, dar n prezena unor dispoziii coninute n legi speciale care prevd acoperirea nulitii actelor ncheiate de
138

asemenea funcionari, n anumite situaii, doctrina s-a pronunat de regul, n favoarea salvgardrii actului ncheiat de un funcionar de fapt, ilegalitatea nvestiturii fiind dificil de imputat cuiva iar n anumite cazuri, existnd riscul unui ru mai mare, n cazul anulrii actului. Dintotdeauna, se arat n dreptul comparat, selecia funcionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim ordin pentru clasa politic, respectiv, pentru partidele politice aflate la guvernare sau, dup caz, n opoziie. Criteriile i metodele de selecie reflect ns, n fiecare ar i pentru fiecare epoc, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv. Accesul la funcia public respect n toate statele Uniunii Europene, dou principii complementare a cror importan variaz pentru fiecare ar, n funcie de evoluia istoric i de cultura juridic proprie fiecrei ri: principiul egalitii i principiul meritului. Principiul accesului egal la funcia public i are originea n Europa, n respingerea privilegiilor, ca urmare a Revoluiei franceze. Acest principiu se regsete n toate constituiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepia Danemarcei i a Irlandei, ri n care este consacrat prin lege. Toate legislaiile naionale consacr i principiul recrutrii prin concurs, precum i o serie de condiii prealabile nscrierii. n unele ri occidentale, o importan mai mare se acord recrutrii dup merit, ce i are originea n principiul mai degrab politic dect juridic, al sistemului de acordare a funciei dup merit (merit system) generalizat n Marea Britanie, n sec. al XIX-lea. Dac prin noiunea de funcie public nelegem o profesie, n virtutea creia persoana care o ocup are un drept la carier, atunci vom distinge dou categorii de condiii i anume: condiii generale, necesare pentru ocuparea oricrei funcii publice i condiii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcii din administraie, din sfera justiiei, a legislativului etc. Din perspectiva dreptului comparat, de regul se face distincie ntre condiiile obiective i condiiile subiective de acces la funcia public. Condiiile obiective sunt calificate ca fiind acele condiii a cror natur nu trebuie lsat la libera apreciere a autoritii nsrcinate s verifice dac candidatul le respect. Condiiile obiective se refer fie la candidai, fie la administraie iar n acest din urm caz, este vorba despre exigena pe care o regsim peste tot, de a exista posturi bugetare vacante. n ce privete condiiile subiective, este vorba despre condiii a cror definiie las o larg libertate de apreciere autoritilor care sunt nsrcinate cu verificarea lor, n raport cu natura funciilor ce urmeaz s fie ndeplinite i de calitile particulare ale fiecrui candidat. Sub aspectul modalitilor de selectare i de recrutare, toate rile cunosc un minim de formaliti care duc la delimitarea funciei publice de sectorul privat, dar acest grad de formalism este foarte diferit de la un stat la altul putnd fi identificate urmtoarele patru modele distincte: Modelul unui minim comun de formaliti ce presupune obligaia de publicare a posturilor vacante i poate fi ntlnit n Olanda i Danemarca.
139

Modelul german caracterizat prin selecia n etape i recrutarea liber preluat parial i de Luxemburg pentru selecia funcionarilor de rang nalt. n pofida numeroaselor tentative de reform, se apreciaz n doctrin, sistemul de selectare german a meninut n practic, monopolul juritilor n funciile publice de conducere. Modelul britanic caracterizat prin recrutarea printr-o comisie independent preluat i de Irlanda. Modelul francez caracterizat prin organizarea de concursuri i pregtirea n coli de formare profesional a funcionarilor publici ce rspund preocuprii de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursanilor unei coli specializate n care se pregtesc viitorii funcionari, numii ntr-un anumit corp la finalizarea pregtirii i dispunnd de posibilitatea de a-i alege locurile de activitate, n funcie de ordinea rezultatelor. Potrivit Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici republicat, poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a). are cetenia romn i domiciliul n Romnia; b). cunoate limba romn, scris i vorbit; c). are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d). are capacitate deplin de exerciiu; e). are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f). ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g). ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h). nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i). nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; j). nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Instituirea unor condiii de acces la funcia public rspunde i unor necesiti de ordin tehnic i administrativ, unor criterii de eficien, prin care se urmrete recrutarea persoanelor apte, capabile s fac fa exigenelor impuse de o funcie public. Potrivit legii, funcionarii publici sunt debutani sau definitivi. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, funcionarilor publici de conducere i funcionarilor publici de execuie. Statutul identific cele trei categorii de funcionari publici instituind un regim distinct pentru nalii funcionari publici. Astfel, categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care sunt numite ntr-una din urmtoarele funcii publice: secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; prefect; secretar general
140

adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, subprefect i inspector guvernamental. Potrivit Statutului, nalii funcionari publici realizeaz managementul de nivel superior n administraia public central i n autoritile administrative autonome. Pentru a ocupa o funcie public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici persoana trebuie s ndeplineasc mai multe condiii prevzute de Statut, ncepnd cu condiiile generale mai sus enunate, condiii speciale de studii i s promoveze concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici. Ocuparea funciilor publice se face prin promovare, transfer, redistribuire, recrutare i alte modaliti prevzute expres de lege. Recrutarea n vederea intrrii n corpul funcionarilor publici se face prin concurs, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice. Condiiile de participare i procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii. Concursul are la baz principiile competiiei deschise, transparenei, meritelor profesionale i competenei, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale. Anunul privind concursul se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, i ntr-un cotidian de larg circulaie cu cel puin 30 de zile nainte de data desfurrii concursului. Odat ntrunite condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public urmeaz nvestitura ca procedur desfurat de ctre o autoritate sau instituie public prin care se ncredineaz unei persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau instituiei respective. nvestirea poate cuprinde i o procedur mai complex care s includ formaliti anterioare, concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare a funciei, dar strns legate de aceasta, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobrii, confirmrii etc. Potrivit doctrinei actuale, numirea este un act administrativ individual emis de conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral provenit de la acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare. Statutul funcionarilor publici, n forma sa actual distinge n ce privete numirea funcionarilor publici, dup cum este vorba despre nali funcionari publici, funcionari publici de conducere sau funcionari publici de execuie. n toate cazurile, actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin n termen de trei zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Jurmntul este cel prevzut de lege cu precizarea expres a legiuitorului potrivit creia, formula religioas de ncheiere trebuie s respecte libertatea convingerilor religioase.
141

Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. Dup intrarea n corpul funcionarilor publici, fiecruia dintre acetia i se ntocmete un dosar profesional. Avansarea era privit n doctrina interbelic ca un drept al funcionarului public, constnd n trecerea acestuia, cu acordul su, ntr-un alt grad ori treapt profesional, n cadrul aceleiai funcii sau trecerea ntr-o funcie superioar. n prezent, avansarea este privit i ca un drept obiectiv al funcionarului, sistemele i condiiile de avansare n funcii publice putnd fi diferit reglementate i putnd conine condiii specifice anumitor categorii de funcionari publici. Din punct de vedere al modului de avansare al funcionarilor publici exist dou posibiliti: avansarea liber i avansarea prin concurs sau examen. Avansarea liber se poate realiza fie prin aprecierea conductorului cu privire la persoana, funcia i momentul n care ea trebuie s aib loc, fie prin constatarea ndeplinirii automate i integrale a unor condiii legale, ca de exemplu, vechimea n funcia deinut. Prima modalitate este criticabil deoarece implic subiectivism din partea celui care face aprecierea. Avansarea prin concurs sau examen se face ca urmare a verificrii cunotinelor de specialitate necesare exercitrii funciei superioare. Aceast metod de avansare permite o selecie obiectiv a candidailor, care pot proveni att din cadrul autoritii, ct i din afara ei, n msura n care ndeplinesc condiiile legale. Concursul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este mai mare dect al funciilor publice vacante, iar examenul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este egal sau mai mic cu cel al funciilor publice vacante. Statutul actual reglementeaz n detaliu, modalitile de promovare a funcionarilor publici i de evaluare a performanelor profesionale ale acestora. n carier, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa n treptele de salarizare, n condiiile legii. Promovarea n clas, promovarea n grade profesionale i avansarea n trepte de salarizare nu sunt condiionate de existena unui pot vacant. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii publice superioare. Promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut de funcionarul public se face prin concurs sau examen, organizat anual, prin transformarea postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii concursului sau examenului. Fa de accepiunea clasic a noiunii, se ridic problema, n ce msur mai reprezint promovarea, ocuparea unei funcii publice superioare vacante, dac aceasta se realizeaz tot prin concurs ? Evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se face anual, calificativele obinute la evaluarea profesional fiind avute n vedere la: avansarea n treptele de salarizare, promovarea ntr-o funcie public superioar, eliberarea din funcia public precum i stabilirea cerinelor de formare profesional a funcionarilor publici.
142

n urma evalurii, funcionarului public i se acord unul din urmtoarele calificative: foarte bine, bine, satisfctor, nesatisfctor. Diversitatea i complexitatea funciilor publice, organizarea i exercitarea lor la nivel micro-social sau macrosocial, ncepnd cu autoritile i instituiile publice locale i pn la cele centrale ridic i problema gestionrii lor ntr-un sistem global coerent, corelat i bazat pe principii i norme comune tuturor funciilor publice, aplicabile funcionarilor publici. Vom vorbi astfel, de gestiunea funciei publice privit n doctrin ca ansamblul activitilor desfurate, n condiiile legii, de ctre structuri organizatorice anume create pentru elaborarea i aplicarea politicii i strategiei, precum i a reglementrilor referitoare la funcionarii publici. n acest scop, Statutul funcionarilor publici a prevzut astfel de structuri organizatorice n subordinea unor autoriti sau instituii publice, crora le-a precizat i competena. Astfel, pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i imparial a fost nfiinat, n subordinea ministerului de resort, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic. Potrivit legii, Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru, la propunerea ministrului internelor i reformei administrative. n exercitarea atribuiilor care i revin, acesta emite ordine cu caracter normativ sau individual. De asemenea, potrivit legii, n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii paritare, n a cror componen intr un numr egal de reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat, reprezentanii lor vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva autoritate sau instituie public. 2. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcionarilor publici privit ca ansamblul atribuiilor, obligaiilor morale i juridice ale acestora, necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumb funciilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societii, n scopul nfptuirii raionale, eficiente, operative i legale a administraiei publice i a satisfacerii drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice. De menionat c, prin Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici sunt reglementate normele de conduit profesional a funcionarilor publici, norme obligatorii pentru toi funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul autoritilor i instituiilor publice. Existena sistemului funciei publice demonstreaz c funcionarilor publici nu le poate fi n mod necesar garantat un drept la carier.
143

De regul, dup efectuarea unei perioade de prob, la sfritul creia, dac nu corespunde cerinelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcie, dup ndeplinirea unor formaliti, funcionarul i obine titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate n dreptul german, i obine numirea pe via, n cazul n care se dovedete corespunztor. n toate rile Uniunii Europene, Statutul funcionarilor publici prevede dreptul acestora la ncadrarea ntr-o funcie echivalent i vrsarea unei indemnizaii compensatorii pe perioada n care acetia au fost privai de slujb. Peste tot, exist ns i un sistem de sanciuni disciplinare aplicabile n cazul abaterilor svrite de funcionari, cea mai grav fiind eliberarea din funcie. n ce privete, participarea funcionarilor la viaa politic, acetia sunt supui de regul, unei obligaii de loialitate fa de naiune i de instituiile sale. ntr-o viziune sintetic se poate susine c, neutralitatea politic a funcionarilor publici este o problem care are rspunsuri diferite, n funcie de tradiiile i de legislaia fiecrei ri n parte. De asemenea se regsete n toate rile Uniunii, o obligaie de rezerv, distinct de obligaia de loialitate i cea privind discreia profesional, care impune funcionarilor o anumit reinere n exprimarea opiniilor, variabil n funcie de moment, de locul unde se afl i de responsabilitile specifice. n ce privete dreptul la grev al funcionarilor publici exist variaii de la o ar la alta. naintea celui de-al doilea rzboi mondial, cel mai rspndit principiu era interdicia dreptului la grev n serviciile publice. n prezent, greva rmne interzis funcionarilor publici, n sens strict, n Belgia, Danemarca, Germania i Portugalia. Experiena rilor ce cunosc o interdicie general a grevei n sectorul public const n faptul c, o dat ce micarea grevist este suficient de puternic, devenind practic generalizat, ameninarea cu sanciunile disciplinare sau chiar penale devine ineficient. Ca regul, n toate statele democratice se ateapt de la funcionarul public, pe lng o solid competen profesional, neutralitate, loialitate, imparialitate, sim al datoriei i grij fa de interesul general. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici pot fi mprite, ntr-o opinie, n dou mari categorii i anume: drepturi i obligaii cu caracter general, pe care le au toi funcionarii publici i drepturi i obligaii speciale, pe care le au numai anumite categorii de funcionari publici. Cea mai des ntlnit delimitare din doctrina actual romneasc este ns, ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social) pe de-o parte, i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici sunt reglementate n cap. V din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici republicat n 2007. n ce privete drepturile funcionarilor publici ce privesc situaia personal a acestora, vom reine urmtoarele precizri fcute de legiuitor. Pentru activitatea desfurat, funcionarii publici au dreptul la un salariu compus din: a).salariul de baz; b). sporul pentru vechime n munc; c). suplimentul postului; d). suplimentul corespunztor treptei de salarizare.
144

Funcionarii publici beneficiaz de prime i alte drepturi salariale, n condiiile legii. Salarizarea funcionarilor publici se face n conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici. n doctrina actual, utilizarea termenului de salariu pentru a defini contraprestaia activitii desfurat de funcionarii publici, acelai termen cu cel utilizat n legislaia muncii, a fost criticat, datorit diferenelor de regim juridic existente. n plus, n dreptul funciei publice se admite c, salariul cuvenit funcionarului public cuprinde o parte constant (venitul de baz) i o parte variabil (sporuri, suplimente etc.). n strns legtur cu dreptul la salariu este reglementat i dreptul la durata normal a timpului de lucru, care este de regul, de 8 ore pe zi i de 40 ore pe sptmn, cu precizarea posibilitii desfurrii unor ore suplimentare, limitate la 360 pe an, pltite cu un spor de 100% din salariul de baz, dar numai pentru funcionarii publici de execuie. Funcia se exercit n mod limitat n timp i n cadrul unui program bine determinat, care s permit realizarea corespunztoare a atribuiilor. Funcionarii publici au dreptul, n condiiile legii, la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii. Textul legal prevznd expres cele trei categorii de concediu, rezult pentru autoritatea sau instituia public unde funcionarul public i desfoar activitatea o obligaie corelativ de a le acorda, n condiiile legislaiei speciale n materie. Potrivit legii, n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului public n cauz. Autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici, condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic. Elementele eseniale ale acestui drept vizeaz: asigurarea condiiilor normale de munc i igien, care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psihic a persoanei; asistena medical gratuit n instituiile sanitare publice; ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor profesionale. Funcionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i medicamente n condiiile legii. Funcionarii publici beneficiaz de pensii precum i de celelalte drepturi de asigurri sociale de stat, potrivit legii. n plus, legea prevede expres, dreptul la pensie de urma. Pe lng drepturile funcionarilor publici pe perioada n care se afl n activitate, este firesc ca acetia s mai beneficieze i de o serie de drepturi cuvenite la ncetarea activitii, adic a raportului de funcie public, materializate n primul rnd n pensie, privit n doctrina occidental ca, un tip de remuneraie cuvenit funcionarului public la ncetarea exercitrii funciei, ca urmare a retragerii sale din activitate. Statutul funcionarilor publici mai enun dreptul acestora de a beneficia n exercitarea atribuiilor lor de protecia legii, cu precizarea expres a obligaiei autoritii sau instituiei publice de a asigura protecie funcionarului public
145

mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. De asemenea, Statutul reglementeaz obligaia autoritii sau instituiei publice de a-l despgubi pe funcionarul public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau a instituiei publice, un prejudiciu material, n timpul ndeplinirii atribuiilor. Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat. Aceast dispoziie legal particularizeaz art.29 referitor la libertatea contiinei i art.30 din Constituia republicat, referitor la libertatea de exprimare, legiuitorul constituant romn garantnd att libertatea de a avea o anumit opinie ct i libertatea de a exprima aceast opinie. n doctrina occidental se susine c exerciiul acestui drept trebuie circumstaniat dup cum funcionarul se afl n timpul serviciului sau n afara orelor de serviciu. Pentru a asigura totui o protecie juridic complet a funcionarilor fa de posibile discriminri rezultate din exercitarea dreptului la opinie s-a prevzut interzicerea oricrei discriminri ntre funcionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material, origine social sau de orice alt natur, privit n doctrin, ca un principiu de exercitare a drepturilor funcionarilor publici. Libertatea de opinie este inviolabil, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitat, susinea un autor, chiar nainte de adoptarea Statutului. Aceast limit este variabil n raport cu natura funciilor i cu gradul de rspundere al funcionarilor. Obligaia de a se abine n manifestarea opiniilor ar trebui s fie mai strict pentru funcionarii superiori. Ulterior dispoziiei statutare mai sus menionate, prin Legea nr.161/2003 fusese adugat un nou articol, potrivit cruia: Funcionarul public are dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau n aplicarea prezentului statut i care l vizeaz n mod direct. Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici. Funcionarii publici pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. Fiind vorba de un drept, exercitarea nu este obligatorie, putnd exista autoriti i instituii n care s nu existe organizaii sindicale sau s existe funcionari publici care s nu fac parte din ele. n situaia n care nalii funcionari publici sau funcionarii publici de conducere sunt alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale, acetia au obligaia ca n termen de 15 zile de la alegerea n organele de conducere ale organizaiilor sindicale s opteze pentru una dintre cele dou funcii. n cazul n care funcionarul public opteaz pentru desfurarea activitii n funcia de conducere n organizaiile sindicale, raporturile de serviciu ale acestuia se suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n funcia de conducere din organizaia sindical.
146

Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop protejarea intereselor profesionale. Prin aceast prevedere este consacrat dreptul de asociere sindical, ca dimensiune a dreptului de asociere prevzut de art.40 din Constituia republicat, el coninnd doar dou dimensiuni ale acestuia i anume: asocierea sindical i asocierea profesional. Restrngerea exercitrii dreptului de asociere sindical, potrivit doctrinei actuale, presupune respectarea dispoziiilor cu valoare de principiu consacrate prin norma constituional privitoare la restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti. Funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n condiiile legii. Funcionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi salariale pe durata grevei. n esen, dreptul la grev reprezint un drept fundamental al salariailor, consacrat de Constituie pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale acestora. Nimic nu oprete ca statute speciale s nu recunoasc un asemenea drept, din anumite considerente ce in de regul de necesitatea asigurrii continuitii unui serviciu public. Astfel, legea special n materia soluionrii conflictelor de munc indic o serie de servicii publice n care declanarea grevei nu se poate face dect cu meninerea a cel puin unei treimi din activitatea normal. n doctrina actual s-a exprimat i opinia potrivit creia, nu ar fi trebuit recunoscut dreptul la grev pentru funcionarii publici, deoarece acesta este incompatibil cu scopul funciei publice, realizarea unui interes general, i cu caracterul acesteia de continuitate, funcia trebuind s se exercite fr ntreruperile inerente aciunilor greviste. Dup cum constant se susine n doctrin, n realitatea juridic nu exist drepturi i obligaii independente unele de altele. Fiecrui drept i corespunde o obligaie corelativ i fiecare obligaie nate la rndul su, un drept. Astfel, drepturilor funcionarilor publici le corespund anumite ndatoriri care decurg din Statutul acestora. Se distinge astfel n doctrin ntre ndatoriri legate de ndeplinirea funciei i ndatoriri legate de viaa privat a funcionarilor publici, legiuitorul rezumnduse ns doar la prima categorie, a ndatoririlor de serviciu. n ce privete enumerarea efectiv a ndatoririlor funcionarilor publici vom reine urmtoarele precizri fcute de legiuitor. Funcionarii publici au obligaia s-i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor. Funcionarii publici au ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege.
147

Profesionalismul se manifest pe multiple planuri i anume n relaiile de serviciu, cu colegii din compartiment i din instituie, fa de superiorii i subordonaii ierarhici, dar i n exteriorul acesteia, cu persoanele fizice sau juridice cu care instituia intr n contact. Funcionarilor publici le este interzis s ocupe funcii de conducere n structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale organizaiilor crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau ale fundaiilor ori asociaiilor care funcioneaz pe lng partidele politice. nalilor funcionari publici le este interzis s fac parte din partide politice, organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau din fundaiile ori asociaiile care funcioneaz pe lng partidele politice. Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaie creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice. Este vorba de o obligaie care trebuie obligatoriu coroborat cu dreptul la opinie garantat funcionarilor publici, cu respectarea obligaiei de rezerv. Fa de formularea iniial a acestei ndatoriri a funcionarilor publici, varianta actual aduce o serie de circumstanieri, interzicndu-le expres s intre n structurile de conducere ale partidelor politice. Revenind la Statut, acesta prevede expres obligaia funcionarilor publici de a se conforma dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici, avnd ns dreptul de a refuza, n scris i motivat, ndeplinirea acestora, dac le consider ilegale. Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. Legea se refer la dou categorii de secrete, obligaia de a pstra informaiile ce reprezint unul din cele dou tipuri de secrete, urmnd a fi realizat cu respectarea legislaiei speciale n materie, referitoare la liberul acces la informaiile de interes public. Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere. Declaraia de avere se actualizeaz anual, potrivit legii. Funcionarii publici au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii. Statutul reglementeaz n detaliu, dreptul i obligaia funcionarilor publici de a-i mbunti n mod continuu abilitile i pregtirea profesional. Legea consacr un regim juridic complex privitor la perfecionarea pregtirii profesionale care atrage drepturi i obligaii att pentru funcionarul n cauz ct i pentru autoritatea sau instituia public, n care acesta i desfoar activitatea.
148

Autoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n bugetul anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici organizat la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice. Pe perioada n care funcionarii publici urmeaz forme de perfecionare profesional, beneficiaz de drepturile salariale cuvenite, n situaia n care acestea sunt: a). organizate la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice; b). urmate la iniiativa funcionarului public, cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice. Nu constituie forme de perfecionare profesional i nu pot fi finanate din bugetul de stat sau din bugetul local, studiile universitare sau studiile de doctorat. 3. Rspunderea funcionarilor publici n doctrina interbelic, rspunderea statului i a funcionarilor si era privit ca una din formele de manifestare a responsabilitii n dreptul administrativ. Se pornea de la teza c, activitatea administraiei poate fi de multe ori o cauz de daune pentru particularii care vin n contact cu ea, ceea ce atrgea intervenia unei rspunderi materiale a acestora, alturi de cea disciplinar, atras de nclcarea unor norme de comportament profesional, de ordine i disciplin dintr-un serviciu public. Regimul juridic al funciei publice include i problema rspunderii, a crui menire este reprimarea greelilor comise de agenii publici, aspect care reprezint doar unul din scopurile rspunderii. Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici republicat n 2007, reglementeaz n capitolul VIII, Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici. Potrivit legii, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz. Dup cum se poate observa, legea stabilete patru forme de rspundere aplicabile funcionarilor publici. Funcionarul public poate deci s fie sancionat cu sanciuni specifice fiecrei forme de rspundere. Ceea ce, principial, este interzis, este doar aplicarea a dou sanciuni de aceeai natur juridic pentru aceeai fapt. Expresia rspundere civil are n vedere o rspundere pentru pagubele cauzate. Aceasta este o instituie a dreptului administrativ atunci cnd paguba a fost cauzat printr-un act administrativ declarat ilegal de ctre instana de contencios administrativ, fiind vorba de o rspundere administrativ-patrimonial, specific dreptului administrativ. Poate fi identificat ns i ca o instituie a dreptului civil atunci cnd paguba a fost produs printr-o fapt plasat n afara atribuiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o infraciune, fiind vorba de latura civil n procesul penal. Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim se poate adresa instanei judectoreti, n condiiile legii, mpotriva
149

autoritii sau instituiei publice care a emis actul sau care a refuzat s rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. n cazul n care aciunea se admite i se constat vinovia funcionarului public, persoana respectiv va fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituia public. Rspunderea juridic a funcionarului public nu se poate angaja dac acesta a respectat prevederile legale i procedurile administrative aplicabile autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. Rspunderea disciplinar reprezint un ansamblu de norme care reglementeaz actele i faptele (aciunile i inaciunile) svrite de funcionarul public n exercitarea atribuiilor sale sau n legtur cu acestea, sanciunile care se aplic i normele procedurale corespunztoare. n doctrina actual au fost identificate urmtoarele trsturi ale rspunderii disciplinare: este o rspundere de drept public; intervine numai n cazul svririi unei abateri disciplinare calificat ca atare prin norme ale dreptului public, deci n cadrul unor raporturi de drept public; subiectul activ este un funcionar public iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia public la care acesta este ncadrat; procedurile de constatare, aplicare i contestare a sanciunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere de lege sau, n baza acestora, prin statute speciale. Constituie abateri disciplinare urmtoarele fapte: a). ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b). neglijen repetat n rezolvarea lucrrilor; c). absene nemotivate de la serviciu; d). nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e). interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f). nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g). manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h). desfurarea n timpul programului de lucru, a unor activiti cu caracter politic; i). refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j). nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; k). alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul funciei publice i funcionarilor publici Abaterea disciplinar a fost definit n doctrin ca reprezentnd fapta svrit cu vinovie de ctre funcionarul public prin care acesta ncalc obligaiile ce-i revin din raportul de funcie public sau n legtur cu acesta i care afecteaz statutul su socio-profesional i moral.
150

n doctrin s-a mai susinut pe de-o parte, c aceast enumerare limitativ reprezint un pas nainte fa de alte reglementri, dar pe de alt parte, unele abateri disciplinare sunt definite sumar iar altele ridic unele probleme, putnd determina dificulti n nelegerea i aplicarea concret a sanciunii. Sanciunile disciplinare sunt: a). mustrare scris; b). diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; c). suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; d). retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an; e). destituirea din funcia public. Pe lng o sanciune cu caracter moral, legea reglementeaz sanciuni cu caracter precumpnitor material i sanciuni cu caracter material, dar care n primul rnd, afecteaz cariera funcionarului public, cea mai grav atrgnd chiar ncetarea raportului de funcie public. Din coninutul normei legale pot fi fcute urmtoarele precizri cu privire la sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor publici: se stabilesc numai prin norme cu putere de lege; nu sunt prevzute pentru fiecare abatere disciplinar, aplicarea uneia sau alteia fiind lsat la latitudinea autoritii competente cu sancionarea; sunt instituite ntr-un sistem ierarhic, ce are ns un caracter relativ, putnd fi aplicat o sanciune mai grav chiar dac n prealabil nu fusese aplicat alta mai uoar; au caracter personal, n sensul c se aplic funcionarului public vinovat de svrirea abaterii disciplinare. La individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile legii. Legea prevede astfel principiul individualizrii sanciunii disciplinare, principiu fundamental aplicabil regimului rspunderii disciplinare a funcionarului public. Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi abaterii disciplinare. Se introduce astfel un termen de prescripie a aplicrii sanciunii, de maxim 2 ani. ustrarea scris se poate aplica direct de ctre persoana care are competena legal de numire n funcia public. Celelalte sanciuni se aplic de persoana care are competena legal de numire n funcia public, la propunerea comisiei de disciplin. Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a faptei svrite i dup audierea funcionarului public. Audierea funcionarului public trebuie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterile disciplinare care i se imput se consemneaz ntr-un proces verbal.
151

ntr-un articol distinct, Statutul se refer la comisiile de disciplin, din cadrul autoritilor sau instituiilor publice, constituite pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare i pentru a propune sanciunile disciplinare aplicabile. Din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale reprezentative sau dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este organizat comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat. Pentru nalii funcionari publici, comisia de disciplin este compus din 5 nali funcionari publici, numii prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor de disciplin precum i componena, atribuiile, modul de sesizare i procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. n tcerea legii, s-a apreciat n doctrin, nu poate fi exclus nici situaia ca, n urma cercetrii, s fie propus nesancionarea celui care a svrit abaterea disciplinar, dup cum i persoana care are competena legal de numire n funcia public poate aplica o sanciune mai uoar sau mai sever dect cea propus de comisia de disciplin, situaie n care ns, sancionarea diferit trebuie motivat. Potrivit legii, funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare. Fa de prevederile Statutului, n doctrin s-a apreciat c, n absena altor dispoziii procedurale speciale, aceste litigii urmeaz s fie soluionate de ctre instana judectoreasc potrivit Legii contenciosului administrativ. Exist ns o derogare de la procedura comun, Statutul adugnd la soluiile pe care le poate pronuna instana de judecat i pe aceea a modificrii ordinului sau dispoziiei de sancionare. Aceast dispoziie a fost considerat neconstituional, deoarece modificarea actului administrativ de sancionare ar echivala cu o imixtiune a puterii judectoreti n sfera de competen a administraiei publice. Este adevrat c instana judectoreasc trebuie s verifice legalitatea actului de sancionare, inclusiv n ce privete individualizarea sanciunii, astfel nct s existe o anumit proporionalitate ntre sanciunea aplicat i gravitatea faptei svrite, ns nu poate ea nsi s aplice o sanciune disciplinar unui funcionar aparinnd administraiei publice. Dac instana judectoreasc apreciaz c actul de sancionare este nelegal, ea va dispune anularea actului i poate, cel mult, s indice sanciunea cea mai sever care ar putea fi aplicat funcionarului public, dar nu mai aspr dect cea iniial dispus. Sanciunile disciplinare se radiaz dup cum urmeaz: n termen de 6 luni de la aplicare, mustrarea scris; n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, celelalte sanciuni disciplinare cu excepia destituirii din funcia public; n termen de 7 ani de la aplicare, destituirea din funcia public.
152

Pentru primele dou sanciuni disciplinare, radierea se constat prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu. Referitor la aceast prevedere legal, n doctrin s-a subliniat c este vorba despre o rspundere administrativ-contravenional, avnd n vedere acele fapte ce constituie contravenii, n cadrul rspunderii administrative a funcionarilor publici, svrite n timpul i n legtur cu atribuiile de serviciu, diferite de cele svrite n afara activitii profesionale, asemeni oricrui cetean, care implic o rspundere contravenional potrivit dreptului comun n materie. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat. Fa de regimul de drept comun n materia rspunderii administrativcontravenionale prin care a fost stabilit competena judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia, de a soluiona plngerea contravenientului, Statutul prevede expres competena judectoriei n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat, de a soluiona plngerea acestuia, care poate s nu fie cea de la locul svririi contraveniei. Deoarece, dreptul comun al contraveniilor stabilete i calea de atac a recursului la secia de contencios administrativ a tribunalului, vom interpreta c, acesta poate fi exercitat i de ctre funcionarii publici. Potrivit Statutului, rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a). pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; b). pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c). pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. ntr-o form sintetic, n doctrin s-a relevat c, rspunderea patrimonial a funcionarilor publici intervine n cazul n care acetia au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autoritii sau instituiei publice din care fac parte, fie unei alte persoane fizice sau juridice de drept public sau privat. n ce privete modul de reparare a pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice, n primele dou situaii, aceasta se va dispune prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar n a treia situaie, pe baza unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. n cea de-a treia situaie, rspunderea funcionarului public i are sorgintea n art.52 alin.(1) din Constituia republicat, potrivit cruia, persoana vtmat ntrun drept al su ori ntr-un interes legitim de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal al unei cereri este
153

ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare, funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ. Dup cum se poate observa, legiuitorul nu a prevzut un termen n care funcionarul se poate adresa instanei de contencios administrativ i nici dac procedura prealabil pe care legea contenciosului administrativ o prevede mai este obligatorie. Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii faptei. n ce privete rspunderea penal a funcionarului public, aceasta intervine pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup. n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. Dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv i va relua activitatea n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. 4. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. Potrivit Statutului funcionarilor publici, funcionarul public reprezint persoana: a. numit ntr-o funcie public b. numit sau aleas ntr-o funcie public c. aleas ntr-o funcie public 2. Potrivit Statutului funcionarilor publici, cadrele didactice: a. intr n categoria funcionarilor publici b. intr n categoria angajailor cu contract de munc c. intr n categoria liberilor profesioniti
3.

n statele Uniunii Europene, accesul la funcia public respect principiile: a. legalitii i transparenei b. motivrii i proporionalitii c. egalitii i meritului Pentru a ocupa o funcie public, printre alte condiii, o persoan trebuie s aib vrsta de minimum:
154

4.

a. 18 ani mplinii b. 21 de ani mplinii c. 16 ani mplinii


5.

Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice distingem: a. funcionari de conducere i funcionari de execuie b. nali funcionari publici, funcionari de conducere i funcionari de execuie c. funcionari debutani i funcionari definitivi

6. Refuzul depunerii jurmntului de credin de ctre funcionarul public atrage: a. anularea actului de numire n funcie b. suspendarea actului de numire n funcie c. revocarea actului administrativ de numire n funcie
7.

Agenia Naional a Funcionarilor Publici reprezint: a. un organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic b. o autoritate administrativ autonom c. un organ subordonat Ministerului Administraiei i Internelor, fr personalitate juridic

8. Dreptul la opinie al funcionarilor publici este: a. asigurat b. garantat c. limitat


9.

nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea: a. penal b. civil c. disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz

10. Sunt nali funcionari publici: a) secretarii generali adjunci din ministere; b) secretarii municipiilor; c) directorii generali adjunci din cadrul ministerelor; d) directorii executivi ai serviciilor deconcentrate ale ministerelor.

Bibliografie orientativ

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ. vol.I Introducere. Organizarea administrativ. Funcia public, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005; Ioan ALEXANDRU, Mihaela CRUAN, Sorin BUCUR, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005;
155

Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2003; Dana APOSTOL TOFAN, Instituii administrative europene, Editura C.H.Beck, colecia Master, Bucureti, 2006; Dumitru BREZOIANU, Drept administrativ romn, Editura All Beck, colecia Curs universitar, Bucureti, 2004; Liviu GIURGIU, Aurel SEGRCEANU, Cristian Giusepe ZAHARIE, Drept administrativ, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Sylvi, Bucureti, 2002; Corneliu MANDA, Drept administrativ.Tratat elementar, ediia a III-a, revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005; Alexandru NEGOI, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996; Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ediia a doua revzut i adugit, Editura Cerma, Bucureti, 1998; Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004; Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, ediia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006; Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002; Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, ediie revizuit pentru uzul studenilor, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002; Anton TRILESCU, Drept administrativ.Tratat elementar, Ediia 2, Editura All Beck, colecia Curs universitar, Bucureti, 2005; Verginia VEDINA, Drept administrativ, ediia a III-a revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007; Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TNSESCU, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii-, Editura All Beck, colecia Legi comentate, Bucureti, 2004; Jurgen SCHWARZE, Droit administratif europen, 2 volume, Bruylant et Office des publications officielles des Communauts europennes, 1994; Jaques ZILLER, Administrations compares. Les systmes politicoadministratifs de l'Europe des Douze, Editions Montchrestien E.J.A., Paris, 1993.

156