LUISE MLADEN GHEORGHE MANOLESCU

%8*(7,75(=25(5,(








































Editura Funda iei Romnia de Mine, 2007
(GLWXU DFUHGLWDW de Ministerul Eauca iei ,i Cercet rii
prin Consiliul Na ional al Cercet rii Stiin ifice
ain Inv mantul Superior

'HVFULHUHD&,3D%LEOLRWHFLL1D LRQDOHD5RPkQLHL
0/$'(1/8,6(
%XJHW L WUH]RUHULH Luise Mladen, Gheorghe
Manolescu Bucuresti: Editura Funda iei Romnia
de Mine, 2007
Bibliogr.
ISBN 978-973-725-971-4

I. Manolescu, Gheorghe

336.14(498)
336.1:35(498)

Reproducerea integral sau Iragmentar , prin orice Iorm
si prin orice mijloace tehnice, este strict interzis
si se pedepseste conIorm legii.

R spunaerea pentru con inutul ,i originalitatea textului
revine exclusiv autorului/autorilor.




Redactor: Roxana ENE
Tehnoredactare: Vasilichia IONESCU
Coperta: Cornelia PRODAN
Bun de tipar: 14.12.2007; Coli tipar: 13,5
Format: 16/61 86
Editura Funda iei Romnia de Mine
Bulevardul Timisoara, nr.58, Bucuresti, Sector 6
Tel./Fax:021/444 20 91; www.spiruharet.ro
e-mail: contactedituraromaniademaine.ro
81,9(56,7$7($63,58+$5(7







/8,6(0/$'(1 *+(25*+(0$12/(6&8

EDITURA FUNDA IEI ROMNIA DE MINE
Bucuresti, 2007









5


&835,16







Prefa ... 9
1. 6LVWHPXOEXJHWDU .. 11
1.1. Aspecte generale privind conceptul de buget 11
1.2. Componentele sistemului unitar de bugete din Romnia ... 13
1.3. Principiile si regulile bugetare ... 19
1.4. Tipologia bugetar interna ional ............. 23
2. 7HKQRORJLDEXJHWDU PHWRGHFODVLFHLPRGHUQH . 27
2.1. Metode clasice de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor
bugetare ..

27
2.1.1. Metoda automat ................. 27
2.1.2. Metoda major rii (diminu rii) ............ 28
2.1.3. Metoda evalu rii directe ............... 29
2.2. Metode moderne de Iundamentare a componentelor bugetului 30
2.2.1. Metoda planificare, programare, bugetizare . 33
2.2.2. Metoda managementului prin obiective ... 35
2.2.3. Metoda bazei bugetare zero .. 36
2.2.4. Metoda ,ra ionaliz rii op iunilor bugetare ...... 38
3. 3URFHVXOEXJHWDUODQLYHOXOEXJHWXOXLGHVWDW 40
3.1. Con inutul si caracteristicile bugetului de stat ......... 40
3.2. ClasiIica ia bugetar ................... 46
3.3. Con inutul, etapele si caracteristicile procesului bugetar ..... 48
3.3.1. Elaborarea proiectului de buget 50
3.3.2. Aprobarea bugetului . 52
3.3.3. Execu ia bugetului ............... 53
3.3.4. Raportarea modului de execu ie ............ 59
4. 3DUWLFXODULW LDOHEXJHWHORUORFDOHDOHEXJHWXOXLDVLJXU ULORU
VRFLDOHGHVWDWLDOHEXJHWHORUIRQGXULORUVSHFLDOH ...

60
4.1. Caracteristicile bugetelor locale si structura sistemului bugetar local 60
6
4.2. Procesul bugetar la nivel local ... 62
4.3. Bugetul asigur rilor sociale de stat ........... 67
4.3.1. Con inutul si structura bugetului asigur rilor sociale
de stat

67
4.3.2. Procesul bugetar la nivelul bugetului asigur rilor sociale
de stat

70
4.4. Bugetele fondurilor speciale .. 73
4.4.1. Bugetul Iondului na ional unic de asigur ri sociale
de s n tate ..................

73
4.4.2. Bugetul Iondului asigur rilor pentru somaj ...... 75
5. (FKLOLEUXOEXJHWDU ... 77
5.1. Soldurile bugetare si activitatea economic ......... 77
5.2. Echilibrul bugetar si Iluctua iile economice ......... 81
5.3. Multiplicatorul bugetar si cerin ele echilibrului bugetar ... 83
5.4. DeIicitul bugetar ... 87
6. ,QGLFDWRULLGHP VXUDUHLXUP ULUHDSHUIRUPDQ HL
JHVWLXQLLEXJHWDUH

90
6.1. SemniIica ia inIorma iilor reIeritoare la perIorman .... 90
6.2. Metodologia modelului indicatorilor relevan i (MIR) ...... 92
6.3. Setul normalizat al indicatorilor relevan i .......... 95
6.4. Standardizare si not ri, aprecieri ............ 98
7. 3ROLWLFDEXJHWDU .. 101
7.1. Conceptul de politic bugetar si Iunc iile acesteia ...... 101
7.2. Obiectivele, instrumentele si limitele politicii bugetare ... 104
7.2.1. Obiective .. 104
7.2.2. Instrumente ... 106
7.2.3. Efecte limitative ... 107
7.3. Politica Iiscal ................... 108
7.3.1. Cheltuielile fiscale 108
7.3.2. Impozitul ca instrument de reglare conjunctural ... 109
7.3.3. Impozitul ca instrument al politicii structurale 109
7.3.4. Obiectivele sociale ... 110
7.4. Tipologia politicilor bugetare . 110
7.4.1. Politica bugetar a relans rii ........... 110
7.4.2. Politica bugetar a cresterii echilibrate ....... 110
7.4.3. Politica bugetar a stagIla iei ............. 111
7.4.4. Politica bugetar a oIertei ............. 113
7.4.5. Coordonarea politicilor bugetare na ionale ....... 114

7
8. 7HRULDEXJHWDU ... 116
8.1. Aspecte deIinitorii ale bugetiz rii ............. 116
8.1.1. Caracteristici si Iunc ii .............. 116
8.1.2. Problema Iundamental a bugetiz rii .......... 117
8.1.3. Reguli si norme ale bugetiz rii ........... 119
8.2. Evolu ia teoriei bugetare ............... 121
8.2.1. Diversitatea fundamentelor teoretice ... 121
8.2.2. Abord ri teoretice complementare ale bugetiz rii ..... 122
8.3. Normativ si pozitiv n teoria bugetar .......... 126
8.3.1. Teoria bugetar normativ .............. 126
8.3.2. Teoria bugetar pozitiv ............... 128
8.4. Teorii ale procesului bugetar .. 130
8.4.1. Abordarea administrativ ............. 131
8.4.2. Abordarea ra ionalist ............... 131
8.4.3. Abordarea incrementalist ............ 132
8.4.4. Abordarea alegerilor publice 134
9. %XJHWXO8QLXQLL(XURSHQHLLPSOLFD LLOHEXJHWDUHDOHSURFHVXOXL
GHLQWHJUDUHD5RPkQLHLvQ8QLXQHD(XURSHDQ ...

135
9.1. Bugetul Uniunii Europene . 135
9.1.1. Structura bugetului, reguli si proceduri ....... 135
9.1.1.1. Cadrul general .. 135
9.1.1.2. Principiile bugetare .. 138
9.1.1.3. Veniturile si cheltuielile bugetului general
al Uniunii Europene .

140
9.1.1.4. Etapele procedurii bugetare . 145
9.1.2. Execu ia si controlul bugetar .............. 147
9.2. Implica iile bugetare ale procesului de integrare a Romniei
n Uniunea European ................

148
10. 5ROXOIXQF LLOHLGH]YROWDUHD7UH]RUHULHLSXEOLFH . 155
10.1. Rolul si evolu ia Trezoreriei publice ........... 155
10.2. Func iile Trezoreriei publice .............. 158
10.3. Dezvoltarea Trezoreriei publice . 161
10.4. Trezoreria statului n Romnia ... 163
11. Trezoreria n cadrul sistemului financiar ... 165
11.1. Structura sistemului financiar . 165
11.2. Trezoreria si crea ia monetar ............ 169
11.3. Ipostazele Iinanciare ale Trezoreriei publice .. 171
11.3.1. Trezoreria si politica monetar ........... 171
11.3.2. Trezoreria si pie ele Iinanciare ......... 172
8
11.3.3. Trezoreria si sistemul bancar ........... 173
11.3.4. Trezoreria si Iinan area investi iilor ....... 173
11.3.5. Trezoreria si echilibrele externe .......... 173
11.4. Titlurile Trezoreriei publice 174
12. 2UJDQL]DUHDLPDQDJHPHQWXO7UH]RUHULHLSXEOLFH 176
12.1. Func ionarea Trezoreriei publice ........... 176
12.2. Organizarea Trezoreriei publice . 179
12.3. Managementul Trezoreriei publice . 181
12.3.1. Componentele managementului Trezoreriei publice 181
12.3.2. PerIorman a managementului Trezoreriei publice ... 184
12.3.3. Analiza cost-beneficiu 185
13. *HVWLXQHD7UH]RUHULHLLDGDWRULHLSXEOLFH . 190
13.1. Caracteristicile si elementele gestiunii Trezoreriei publice . 190
13.2. Opera iile gestiunii Trezoreriei publice .......... 192
13.2.1 Gestiunea misc rilor de Ionduri ........... 193
13.2.2 Finan area deIicitelor bugetare ......... 194
13.3. Gestiunea datoriei publice .. 196
13.4. Managementul datoriei publice .. 198
14. &RQWDELOLWDWHD7UH]RUHULHLSXEOLFH ... 202
14.1. Coordonatele contabilit ii publice . 202
14.2. Bazele contabilit ii Trezoreriei publice ......... 206
14.3. Con inutul contabilit ii Trezoreriei publice ........ 209
Bibliografie ... 215















9



35()$






Lucrarea %XJHW L WUH]RUHULH se aaresea: , n general, stuaen ilor ain
nv mantul superior economic, inaiferent ae forma ae nv mant urmat .
Manualul este elaborat n ba:a programei analitice a aisciplinei cu acela,i
nume, prev :ute n planurile ae nv mant ale anilor terminali.
Lucrarea vine s complete:e literatura ae specialitate ain aomeniul
finan elor publice, aceasta fiina ae folos nu numai viitorilor economi,ti, ci ,i
speciali,tilor ain sfera amintit . Lectura c r ii se consiaer a fi astfel util
att n activitatea didactic , cat ,i n cea practic .
Un pas important n istoria intelectual a secolului XX l-a constituit
recunoa,terea explicit ae c tre economi,ti, politicieni ,i ae c tre ntreaga
societate civil a importan ei rolului statului n func ionarea economiei.
Astfel, cu excep ia situa iei economiilor pu in ae:voltate, bugetul este un
instrument-cheie n orientarea politicii economice a oric rui guvern. Bugetul
public are implica ii aeosebite asupra mersului economiei na ionale.
Ca urmare, autorii au dedicat, n prima parte a lucr rii, un spa iu
generos abora rii problematicii bugetare ce vi:ea: clarificarea no iunii ae
EXJHW cunoa,terea componentelor sistemului bugetar ,i a rela iilor aintre
acestea, a con inutului, etapelor ,i caracteristicilor procesului bugetar,
tratarea aspectelor ce privesc echilibrul bugetar ,i a no iunilor ae SROLWLF
ILVFDO LEXJHWDU
Totoaat , inana cont ae implica iile bugetare ale procesului ae inte-
grare a rii noastre n caarul construc iei europene, am consiaerat necesar
introaucerea unui capitol referitor la bugetul Uniunii Europene. Oaat cu
1 ianuarie 2007, fluxurile financiare la nivel bugetar ntre Romania ,i
Uniunea European ncep s cunoasc o mare intensificare ,i aiversificare.
Ca ,i celelalte state membre, Romania prime,te, nc ain primul an al
aaer rii, importante resurse financiare ae la bugetul Uniunii Europene prin
intermeaiul Fonaurilor Structurale, Fonaului ae Coe:iune, fonaurilor alocate
n caarul Politicii Agricole Comune ,i n caarul Politicilor Interne. In acela,i
timp ns , bugetul na ional trebuie s fac fa unor presiuni suplimentare ca
10
urmare a necesit ii asigur rii cofinan rii fonaurilor comunitare, precum ,i
a obligativit ii fiec rui stat ae a contribui la finan area bugetului Uniunii
Europene.
n a aoua parte a lucr rii urmea: pre:entarea tre:oreriei statului,
aboraat atat ain perspectiva procesului ae constituire ,i utili:are a resurselor
financiare publice, cat ,i ain cea a rolului central /ucat ae aceasta n procesul
finan rii ,i refinan rii aeficitelor bugetare, precum ,i a aatoriei publice.
Aceast parte a manualului tratea: pe rana aspecte legate ae rolul, func iile,
organi:area ,i managementul tre:orerie publice ,i, nu n ultimul rana, ae
gestiunea tre:oreriei ,i a aatoriei publice, precum ,i elemente privina conta-
bilitatea acesteia.
In speran a c ve i g si util acest aemers al nostru, mul umim ae pe
acum celor care ne vor transmite aprecierile ,i observa iile lor critice pentru
a putea fi valorificate oaat cu elaborarea unei noi eai ii a lucr rii, aa ugite
,i mbun t ite.


Autorii

11


1. SISTEMUL BUGETAR






1.1. Aspecte generale privind conceptul de buget

Cuvntul buget are la origine cuvntul Iran uzesc vechi bouge
sau bougette care nu nsemna altceva dect s cule sau pung . n
Anglia, cuvntul buaget era utilizat pentru a descrie s cule ul din piele
n care, de regul , erau aduse la Parlament documentele reIeritoare la
veniturile si cheltuielile statului. Mai trziu, cuvntul a desemnat
documentele con inute n acest s cule . Ast zi, no iunea de buget are
un n eles mult mai larg, iar deIini ia sa nu conteneste s se
perIec ioneze, pentru a Ii ct mai cuprinz toare.
Dic ionarul explicativ al limbii romane deIineste bugetul ca Iiind
,un bilan al veniturilor si cheltuielilor unui stat, ale unei ntreprinderi
etc. pe o perioad determinat sau ,totalitatea prevederilor de venituri
si cheltuieli ale unei Iamilii sau ale unei persoane pentru o anumit
perioad . n cele ce urmeaz , vom ncerca delimitarea bugetului prin
care se proiecteaz si se desI soar activitatea privind Iinan ele publice
de bugetele de venituri si cheltuieli ale agen ilor economici, prin utili-
zarea no iunii de public. Asadar, prin prisma prezentului manual, prin
buget public, n sens restrns, dorim s identiIic m bugetul oric rei
entit i publice (a nu se conIunda cu no iunea de buget public na ional
pe care o vom defini n subcapitolul 1.2.). n sens larg, bugetul public
reprezint ansamblul documentelor din sectorul public care mpreun
Iormeaz sistemul de bugete.
Bugetul public este un plan Iinanciar ce ncorporeaz o estimare
a cheltuielilor necesare pentru o perioad dat si mijloacele propuse
pentru Iinan area acestor cheltuieli. Bugetul poate Ii deIinit, de
asemenea, ca un plan de ac iune pentru o perioad speciIicat de timp
ce vizeaz toate departamentele/Iunc iile/Ia etele unei institu ii si
con ine inte ce trebuie atinse si care pot servi drept criterii de
perIorman . Reunind cele dou deIini ii am putea spune c bugetul
oric rei entit i publice (stat, unitate administrativ-teritorial ,
12
institu ie public etc.) este un plan financiar n care sunt prev zute
veniturile yi cheltuielile pe o perioad determinat , n scopul
ndeplinirii unor obiective yi sarcini precis stabilite la nivelul
entit ii respective. Sub aspectul con inutului, bugetul exprim rela ii
sociale de natur economic care se stabilesc ntre participan ii la
executarea acelui plan Iinanciar.
Bugetul oric rui guvern este un instrument tehnic, prin care
angajamentele sunt transpuse n termeni monetari. Bugetul este un
instrument-cheie pentru managementul macroeconomic, iar eIicacitatea
sa este un determinant al succesului guvernului n ndeplinirea
obiectivelor sale. Bugetul este, n plus, un instrument de implementare a
politicilor si priorit ilor n domeniile social, politic si economic, cu un
impact major asupra nivelului de trai al ntregii popula ii.
Din punct de vedere al con inutului, bugetul public poate Ii con-
siderat ca Iiind:
a) un document un act n care sunt prev zute si aprobate
anual veniturile si cheltuielile publice sau, dup caz, numai
cheltuielile, n Iunc ie de sistemul de Iinan are a institu iilor
publice;
b) lege un act juridic prin care se prev d si se aprob , prin
lege, veniturile si cheltuielile anuale ale statului sau ale
institu iilor publice. Fiecare din componentele sistemului
bugetar prin care se stabilesc resursele si cheltuielile publice
se aprob printr-o lege;
c) un sistem de fluxuri financiare privind constituirea Ion-
durilor publice, pe de o parte, si distribuirea sau repartizarea
acestor Ionduri c tre beneIiciari, pe de alt parte;
d) un instrument de politic financiar ntruct stabilizarea
Iiscal , obiectivele politicii n domeniul veniturilor si
distribu iei bun st rii, precum si alocarea resurselor pot Ii
realizate prin instrumentul politicii Iiscale si prin cel al
politicii n domeniul cheltuielilor publice.
Prin bugetul public se poate stabili un raport ntre resursele
publice (impozite, taxe, contribu ii si alte venituri publice) si nevoile
sociale sau, mai bine zis, un echilibru ntre nevoile colective si
mijloacele cu care acestea pot Ii acoperite.
Bugetul public are urm toarele tr s turi:
bugetul public este un act de previziune, acesta
prezentndu-se sub Iorma unui tablou evaluativ si com-
parativ de resurse publice si cheltuieli reprezentnd
destina iile acestora;
13
bugetul public este un act de autorizare prin care puterea
executiv este mputernicit de puterea legislativ s
cheltuiasc si s perceap venituri, potrivit prevederilor
legale n vigoare;
bugetul public este un act de control, ntruct aprobarea
bugetului este principala Iorm de control parlamentar
asupra executivului;
bugetul public este un act anual, ntruct anul bugetar este
cel mai potrivit interval pentru care se poate eIectua
programarea veniturilor si cheltuielilor bugetare si se poate
urm ri execu ia indicatorilor bugetari.

1.2. Componentele sistemului unitar de bugete
din Romnia

n fiecare stat sunt elaborate mai multe categorii de bugete,
alc tuind un sistem bugetar, diIeren iat ca structur de la un stat la
altul, depinznd de structura organizatoric a statului, respectiv stat
unitar (Romnia, Fran a, Japonia, Italia, Olanda etc.) sau stat feaeral
(Germania, Statele Unite ale Americii, Canada, Elve ia, Rusia etc.).
n cazul statelor de tip unitar, sistemul bugetar cuprinde un
buget al administra iei publice centrale si bugete locale ce corespund
unit ilor administrativ-teritoriale.
Structura sistemului bugetar este mai complex n cadrul statelor
federale, acesta cuprinznd bugetul Iedera iei, bugetele statelor, pro-
vinciilor sau regiunilor membre ale Iedera iei si bugetele locale.
Repartizarea veniturilor si cheltuielilor ntre verigile sistemului
bugetar se realizeaz potrivit modului n care sunt delimitate atribu iile
ntre aparatul de stat central si cel local. Structura veniturilor si
cheltuielilor bugetelor componente ale sistemului bugetar variaz de la
o perioad la alta, Iiind inIluen ate de sarcinile si obiectivele organelor
centrale si locale.
Prima lege a Iinan elor publice, elaborat dup decembrie 1989
(Iegea nr.10/1991), men iona c ,Iinan ele publice includ elaborarea
si execu ia bugetului public na ional care cuprindea ,bugetul admi-
nistra iei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigur rilor sociale
de stat. n fapt, nu exista un buget public na ional n adev ratul sens
al cuvntului, ci acesta era format din suma bugetelor enumerate,
bugete care erau ns autonome, aveau venituri si cheltuieli proprii si
14
se elaborau n mod distinct. Aceste caracteristici sunt precizate n
Constitu ia rii.
Mai trziu, Iegea Iinan elor publice nr.72/1996 renun la no iunea
de buget public na ional, nlocuind-o cu cea de sistem unitar ae bugete.
Iegea Iinan elor publice, aIlat ast zi n vigoare, este Iegea
nr.500/2002. Prin aceasta se stabileste sistemul de bugete prin care se
constituie si se utilizeaz Iondurile publice, precum si problemele
legate de elaborarea, aprobarea, executarea si raportarea acestora. n
cadrul sistemului unitar de bugete sunt incluse:
bugetul de stat;
bugetul asigur rilor sociale de stat;
bugetele locale;
bugetele Iondurilor speciale;
bugetul trezoreriei statului;
bugetele institu iilor publice autonome;
bugetele institu iilor publice Iinan ate integral sau par ial din
bugetul de stat, bugetul asigur rilor sociale de stat si
bugetele Iondurilor speciale, dup caz;
bugetele institu iilor publice Iinan ate integral din venituri
proprii;
bugetul Iondurilor provenite din credite externe contractate
sau garantate de stat si ale c ror rambursare, dobnzi si alte
costuri se asigur din Ionduri publice;
bugetul Iondurilor externe nerambursabile.
Prin aceast reglementare se introduce si no iunea de buget
general consoliaat care, nu este un buget de sine st t tor n elaborare,
aprobare, executare si raportare, ci este o sum a bugetelor din cadrul
sistemului bugetar romnesc.
Bugetul general consolidat se elaboreaz pentru a oIerii inIorma ii
clare Iactorilor de decizie (Guvern, Ministerul Economiei si Finan elor,
Banca Na ional a Romniei), precum si organismelor Iinanciare
interna ionale (Comisia European , Banca Mondial , Fondul Monetar
Interna ional) si agen ilor de rating.
Bugetul de stat, ca buget al administra iei centrale de stat, este un
document elaborat si administrat de Guvern si aprobat de Parlament,
prin lege. Aceasta autorizeaz Iormarea veniturilor publice si
repartizarea acestora pe destina ii si pe ordonatori principali de credite,
n concordan cu obiectivele de dezvoltare economico-social a rii si
ale politicii Iinanciare reIeritoare la anul pentru care este aprobat
bugetul. Bugetul de stat cuprinde si Bugetul Senatului, al Camerei
15
Deputa ilor, al Presedin iei Romniei, Guvernului si al altor institu ii
care nu au organe ierarhic superioare si al altor institu ii publice.
Bugetul asigur rilor sociale de stat se ntocmeste distinct de
bugetul de stat si se aprob de Parlament prin lege separat , ceea ce
nseamn c veniturile cuprinse n acest buget nu pot Ii utilizate pentru
alte cheltuieli bugetare, dect cele pentru care sunt repartizate. Acest
buget este gestionat de Ministerul Muncii, Familiei si Egalit ii de
Sanse. Prin bugetul asigur rilor sociale de stat se autorizeaz Iormarea
veniturilor pe baza contribu iilor sociale si a altor v rs minte prelevate
de la persoane juridice si Iizice si repartizarea acestora pe destina ii.
Bugetele locale cuprind bugetele unit ilor administrativ-teritoriale
care au personalitate juridic (comune, orase, municipii, sectoare ale
Municipiului Bucuresti) si se elaboreaz n condi ii de autonomie.
Autonomia stimuleaz ini iativa local n realizarea veniturilor si
satisIacerea cerin elor sociale locale. n cazul n care veniturile proprii
ale unit ilor adiministrativ-teritoriale, stabilite n conformitate cu
legea, sunt devansate de cheltuieli, bugetele locale pot beneIicia de
transIeruri de Ionduri b nesti de la bugetul de stat.
Bugetele fondurilor speciale se ntocmesc n vederea Iinan rii
anumitor obiective si ac iuni necesare ntr-o anumit perioad de timp,
pentru care se instituie prelev ri obligatorii pe baz de legi speciale.
Cele dou bugete elaborate pentru Iondurile speciale sunt: bugetul
Fondului na ional unic de asigur ri sociale de s n tate si bugetul
asigur rilor de somaj.
Bugetul Trezoreriei statului este documentul n care sunt
nscrise veniturile si cheltuielile trezoreriei privind activitatea des-
I surat de aceasta n scopul ndeplinirii Iunc iilor sale. Bugetul
trezoreriei statului se aprob anual prin hot rre de Guvern.
Bugetele institu iilor publice autonome includ veniturile si
cheltuieli sau, dup caz, numai cheltuielile anuale ale institu iilor
publice centrale care nu sunt subordonate nici unei alte entit i publice.
Bugetele institu iilor publice finan ate integral sau par ial
din bugetul de stat, bugetul asigur rilor sociale de stat yi bugetele
fondurilor speciale includ cheltuielile anuale ale institu iilor publice
ce Iunc ioneaz doar pe baza resurselor primite de la bugetele
amintite, n Iunc ie de sistemul de Iinan are sau cuprind veniturile si
cheltuielile anuale ale institu iilor publice ce primesc subven ii de la
bugetele enumerate, n completarea Iondurilor proprii. Aceste institu ii
se aIl n subordinea institu iilor publice autonome. Dac veniturile
proprii ale unei institu ii sunt relativ mari, Iinan area de la buget are
16
loc per sold, adic prin acordarea unei subven ii de completare pn
la concuren a sumei cheltuielilor proprii. Dac veniturile proprii sunt
reduse si sporadice, cheltuielile sunt acoperite de la buget, valoarea
subven iilor neIiind inIluen at de cuantumul veniturilor proprii.
Bugetele institu iilor publice finan ate integral din venituri
proprii sunt documentele n care sunt prev zute si aprobate veniturile
si cheltuielile institu iilor publice aIlate n subordinea institu iilor
publice autonome, ce Iunc ioneaz doar pe baza veniturilor proprii ce
provin din chirii, din organizarea de maniIest ri culturale si sportive,
concursuri artistice, publica ii, presta ii editoriale, studii, proiecte,
valoriIic ri de produse din activit i proprii, prest ri de servicii si
altele. Cel mai Irecvent, astIel de institu ii care se autoIinan eaz se
ntlnesc n sIera nv mntului superior si a spitalelor, ns num rul
domeniilor n care serviciile publice sunt asigurate prin intermediul
unor asemenea institu ii maniIest o tendin de crestere.
Bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate
sau garantate de stat, precum yi bugetul fondurilor externe
nerambursabile sunt prev zute si aprobate ca anex la legea bugetului
de stat. Bugetele Iondurilor externe au doar parte de cheltuieli deoarece
este vorba de cheltuieli ce se autorizeaz a Ii realizate din sume
provenite Iie din credite externe, Iie din Ionduri externe nerambursabile.
Creditele externe nu reprezint un venit bugetar.
n concluzie, componentele sistemului unitar de bugete pot Ii
grupate si reunite n dou categorii, respectiv:
bugetul public na ional care este Iormat din bugetul de
stat, bugetul asigur rilor sociale de stat si bugetele locale;
bugetul general consolidat care reprezint ansamblul
bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate si
consolidate pentru a forma un ntreg.
Bugetul general consolidat este un tablou complet al resurselor
si cheltuielilor publice, reIlectate n veniturile si cheltuielile bugetelor
componente, supus unor opera iuni speciIice, respectiv consolidarea
si ajustarea.
Prin consolidare, n situa ia transIerului de sume ntre bugetele
componente ale sistemului, vor Ii eliminate posturile care pentru
bugetul ierarhic superior reprezint o cheltuial , iar pentru bugetul
ierarhic inIerior reprezint un venit, evitndu-se astfel dubla nregistrare
a acestora.
Ajustarea presupune eliminarea din bugetul general consolidat a
cheltuielilor de natura datoriei publice care sunt incluse n buget,
17
respectiv ramburs rile de credite externe si ramburs rile de credite
interne.
Fiecare dintre bugetele sistemului bugetar sunt constituite din
venituri si cheltuieli. Jeniturile publice sunt limite minime ce pot Ii
dep site, Iiind impuse de nivelul cheltuielilor publice totale. Spre
deosebire de acestea, cheltuielile publice repre:int limite maxime ce
nu pot Ii dep site, ntruct aceasta ar genera dezechilibre la nivelul
sistemului unitar de bugete.
Prin procesul de consolidare bugetar se determin eIortul
Iinanciar public ce trebuie realizat n perioada analizat si se identiIic
eventualele situa ii de dezechilibru ce pot apare ntre veniturile
prelevate la buget si cheltuielile ce trebuie acoperite din acestea.
Pentru dimensionarea corect a deIicitului/excedentului bugetar
se vor parcurge urm toarele etape:
I. Calcularea veniturilor publice totale general consolidate, astIel:
1) determinarea veniturilor publice totale prin nsumarea tuturor
veniturilor bugetelor componente ale sistemului bugetar:

=
=
n
1 i
i
VP VPT , (1)
unde: VPT veniturile publice totale;
VP
i
veniturile publice la nivelul bugetului i;
n num rul bugetelor componente ale sistemului bugetar;
2) determinarea veniturilor publice totale general consolidate prin
eliminarea transIerurilor ntre bugete (transferuri consolidabile):

=
=
m
1 j
j
T VPT VPTGC , (2)
unde: VPTGC veniturile publice totale general consolidate;
T
j
transIerul ntre dou bugete componente ale sistemului bugetar
(transIer consolidabil);
m num rul transIerurilor consolidabile.
II. Calcularea cheltuielilor publice totale general consolidate, astIel:
1) determinarea cheltuielilor publice totale prin nsumarea tuturor
cheltuielilor bugetelor componente ale sistemului bugetar:
18

=
=
n
1 i
i
CP CPT (3)
unde: CPT cheltuielile publice totale;
CP
i
cheltuielile publice la nivelul bugetului i;
n num rul bugetelor componente ale sistemului bugetar;
2) determinarea cheltuielilor publice totale consolidate prin elimi-
narea transferurilor ntre bugete:

=
=
m
1 j
j
T CPT CPTC , (4)
unde: CPTC cheltuielile publice totale consolidate;
T
j
transIerul ntre dou bugete componente ale sistemului bugetar
(transIer consolidabil);
m num rul transIerurilor consolidabile;
3) determinarea cheltuielilor publice totale general consolidate prin
sc derea ajust rilor. Ajust rile sunt cheltuieli de natura datoriei
publice si se calculeaz ca diIeren ntre intr rile de credite
externe si ramburs rile de credite externe, mai pu in dobnzile
aIerente.
A CPTC CPTGC = , (5)
unde: CPTGC cheltuielile publice totale general consolidate,
A ajust rile.
III. Determinarea soldului bugetului general consolidat se realizeaz
prin sc derea din veniturile publice totale general consolidate a
cheltuielilor publice totale general consolidate. Rezultatul pozitiv
se numeste excedent sau surplus bugetar, iar rezultatul negativ
reprezint deficitul bugetar.
CPTGC VPTGC SBGC = (6)
Cu privire la procesul de consolidare bugetar se impun notate
cteva observa ii:
1. Ia cheltuielile totale se cuprind si creditele externe, deoarece
acestea reprezint de Iapt cheltuieli ce se Iinan eaz din cre-
dite externe.
19
2. Ajustarea cheltuielilor publice totale consolidate presupune
eliminarea cheltuielilor reprezentnd rate de capital si
diIeren e de curs aIerente datoriei publice. Acest lucru este
necesar pentru a evita o dubl nregistrare a acestora. n
momentul contract rii creditului extern, sumele respective
au Iost cuprinse n buget si au intrat n calculul cheltuielilor
totale. Ia rambursare, sumele respective sunt prev zute din
nou sub Iorma ratelor de capital si diIeren elor de curs
aIerente datoriei publice, deci trebuie eliminate.
3. TransIerurile consolidabile sunt Iluxuri care pornesc de la un
buget din cadrul sistemului unitar de bugete si ajung la un alt
buget din cadrul aceluiasi sistem. n mod normal, transIerurile
consolidabile care apar la venituri ar trebui s Iie aceleasi cu
cele care apar la cheltuieli. DiIeren ele care pot apare totusi
ntre aceste sume se datoreaz , n principal, creditelor externe
contractate de unii ordonatori si care apar doar pe partea de
cheltuieli.
Exemple de transIeruri consolidabile sunt:
transIeruri din bugetul de stat c tre bugetele locale
pentru Iinan area diverselor investi ii de interes local;
transIeruri din bugetul de stat c tre bugetul Fondului
na ional unic de asigur ri sociale de s n tate repre-
zentnd contribu ii ale persoanelor care se aIl n
serviciul militar, ale persoanelor aflate n arest;
transIeruri din bugetul asigur rilor pentru somaj c tre
bugetul asigur rilor sociale de stat reprezentnd con-
tribu ii ale persoanelor aIlate n somaj etc.
4. TransIerurile neconsolidabile sunt sume care ies din sistem
si nu comport o contrapresta ie direct , ca de exemplu:
ajutoarele, indemniza iile, pensiile, bursele alocate elevilor
si studen ilor etc.

1.3. Principiile yi regulile bugetare

n general, bugetul este considerat ca o oglind n expresie
Iinanciar a politicii guvernului. AstIel, pentru ca bugetul s Iie un
instrument eIicient, n toate Iazele procesului complex de elaborare si
execu ie a acestuia s-au impus o serie de reguli si principii care concur
la o bun administrare si gestionare a Iondurilor publice ale unei na iuni.
20
Aceste principii bugetare au Iost Iormulate nc din secolul
al XIX-lea, ns multe dintre ele si-au pierdut n timp semniIica ia
ini ial , adaptndu-se cerin elor Iinan elor publice moderne. n plus,
modul de aplicare n practic a acestora diIer de la o ar la alta si
chiar n cadrul aceluiasi stat, de la o perioad la alta.
a. Principiul universalit ii
Veniturile si cheltuielile sunt nscrise n buget n totalitate n
sume brute, astIel nct Parlamentul s dispun de inIorma iile privind
veniturile totale pe care statul urmeaz s le ncaseze, n perioada
considerat , si destina ia acestora (regula bugetului brut).
Veniturile bugetare nu pot Ii aIectate direct unor cheltuieli buge-
tare anume, cu excep ia dona iilor si sponsoriz rilor care au stabilite
destina ii distincte (regula nonaIect rii veniturilor).
nscrierea n buget a veniturilor si cheltuielilor, n sumele lor
brute, are scopul de a Iacilita controlul Iinanciar interzicnd compen-
sarea ntre cheltuieli si venituri proprii.
n practic , acest principiu se respect doar par ial, locul bugetelor
,brute Iiind luat de bugetele ,mixte, n care veniturile si cheltuielile
unor institu ii publice Iigureaz cu sumele lor totale, iar ale altora doar
cu soldurile.
n perioada actual , bugetul de stat al Romniei este un buget
mixt, ntruct veniturile extrabugetare sunt l sate la dispozi ia institu-
iilor care le ob in, acestea Iolosindu-le la acoperirea nevoilor proprii.
b. Principiul unit ii
Principiul unit ii bugetare implic existen a unui document unic
n care se nscriu veniturile si cheltuielile publice exprimate n sumele
lor totale, n vederea utiliz rii eIiciente si monitoriz rii Iondurilor
publice, precum si a mecanismului de echilibrare a bugetului.
SemniIica ia tradi ional a acestui principiu a Iost adaptat la
cerin ele Iinan elor publice moderne, prin intermediul unor derog ri
care permit opera iunea de debugetizare.
Debugetizarea const n scoaterea n aIara bugetului general al
statului a unor cheltuieli si acoperirea lor din surse alternative. Prin
debugetizare se inten ioneaz Iacilitarea unor cheltuieli publice pe
seama unor resurse complementare, atunci cnd veniturile ordinare
sunt insuIiciente.
Debugetizarea are dou direc ii:
nlocuirea Iinan rii publice cu cea privat ;
trecerea unor cheltuieli din bugetul de stat c tre alte categorii
de bugete.
21
Asadar, abaterile de la principiul unit ii bugetare sunt, n prezent,
acceptate n practic si constau n elaborarea, pe lng bugetul de stat, a
unor tipuri de bugete diverse cum sunt: bugetele autonome, bugetele
extraordinare, bugetele anex , conturile speciale de trezorerie.
Bugetele autonome pot Ii ntocmite de colectivit i locale, insti-
tu ii din sIera serviciilor sociale, culturale si de educa ie, precum si a
serviciilor publice cu caracter comercial si industrial. Acestea dispun de
autonomie bugetar , n sensul c si dirijeaz singure cheltuielile, dar nu
dispun de autonomie Iinanciar , pentru c resursele lor proprii sunt
insuIiciente pentru acoperirea integral a cheltuielilor.
Bugetele extraordinare se ntocmesc n situa ii speciale: crize
economice, r zboi, calamit i naturale etc. n aceste bugete sunt nscrise
si venituri provenind din eventuale impozite special instituite sau din
mprumuturi.
Bugetele anex sunt ntocmite si votate separat de bugetul
general al statului, Iiind supuse controlului puterii legislative. Acestea
se ntocmesc la nivelul unor institu ii publice sau ntreprinderi pro-
prietate de stat. Bugetele anexe Iigureaz n bugetul general al statului
cu soldul lor, Iie la partea de venituri, dac veniturile nscrise n ele
sunt mai mari dect cheltuielile, Iie la partea de cheltuieli, n situa ia
invers .
Conturilor speciale de trezorerie eviden iaz , de obicei, ncas ri
si pl i care au caracter temporar pentru bugetul de stat si care, n
condi iile execut rii angajamentului care le-a generat, se soldeaz .
c. Principiul neafect rii veniturilor bugetare
Odat v rsate la buget, veniturile publice se depersonalizeaz .
AstIel, veniturile n ansamblul lor Iinan eaz cheltuielile n totalitatea
lor. Cu alte cuvinte, se interzice ca un anumit venit s Iie destinat unei
anumite cheltuieli.
n Romnia, fondurile speciale aprobate anual prin legile buge-
tare, cuprind venituri cu aIecta ie special , ceea ce reprezint o abatere
de la principiul neaIect rii veniturilor.
d. Principiul anualit ii bugetului public
Veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o
perioad de un an, care corespunde exerci iului bugetar. Opera iunile de
ncas ri si pl i, eIectuate n cursul unui an bugetar, n contul unui bu-
get, apar in exerci iului corespunz tor de execu ie a bugetului respectiv.
22
n practica bugetar interna ional , anul bugetar poate coincide
sau nu cu anul calendaristic. De exemplu, n ri ca Marea Britanie,
Canada, Japonia etc. anul bugetar ncepe la 1 aprilie si se ncheie la
31 martie, n timp ce n Romnia acesta coincide cu anul calendaristic
(1 ianuarie 31 decembrie).
Exist dou sisteme de execu ie bugetar , respectiv sistemul de
exerci iu si sistemul de gestiune.
Sistemul de exerci iu prevede nregistrarea n bugetul anului
respectiv a veniturilor si cheltuielilor aIerente acelui an, chiar dac sunt
ncasate/cheltuite dup expirarea sa. Aceasta conduce la prelungirea
perioadei de exerci iu bugetar pe perioade destul de mari. Dezavantajul
acestui sistem este c , pe perioada de prelungire a exerci iului bugetar
Iunc ioneaz n paralel dou bugete: cel al anului expirat si bugetul
anului n curs, ceea ce ngreuneaz opera iunile de eviden si control.
Sistemul de gestiune const n nchiderea bugetului la data
expir rii anului bugetar. Veniturile nencasate si cheltuielile neeIectuate
urmeaz s se nscrie n contul anului bugetar urm tor.
Dezavantajul acestui sistem este c el nu permite cunoasterea cu
exactitate a veniturilor si cheltuielilor corespunz toare anului bugetar
ncheiat.
n ara noastr , sistemul aplicat este cel de gestiune.
e. Principiul specializ rii
Veniturile si cheltuielile bugetare se nscriu si se aprob n buget
pe surse de provenien si pe categorii de cheltuieli, grupate dup con-
inutul lor economic si destina ia acestora, potrivit clasiIica iei bugetare.
I. Principiul unit ii monetare implic exprimarea tuturor ope-
ra iunilor bugetare n moned na ional .
g. Principiul publicit ii presupune ca bugetul public s Iie adus
la cunostin a opiniei publice prin mijloace de inIormare mass-media,
att n Iaza de proiect, ct si n timpul dezbaterilor parlamentare,
urmnd ca dup adoptarea de c tre Parlament, legea bugetar s Iie
publicat n ,Monitorul OIicial al Romniei si n Culegeri legislative.
h. Principiul echilibrului bugetar
ConIorm acestui principiu, cheltuielile unui buget se acoper
integral din veniturile bugetului respectiv. n practica bugetar acest
principiu nu este respectat, ntruct bugetele publice se ntocmesc cu
deIicit. n aceste condi ii, pentru acoperirea cheltuielilor bugetului
public se interzice recurgerea la emisiunea monetar sau la Iinan area
direct de c tre b nci.
23
Cnd apar goluri temporare de cas , acestea pot Ii acoperite pe
seama disponibilit ilor b nesti existente n conturile trezoreriei
statului, iar dac acestea sunt insuIiciente, se apeleaz la mprumuturi
lansate prin emisiunea de titluri de stat pe termen scurt.
Echilibrul anual al bugetului presupune egalitatea dintre nivelul
ncas rii veniturilor obligatorii ale statului (V) si nivelul cheltuielilor
totale (C).
V C echilibru bugetar;
V< C deIicit bugetar anual;
V > C excedent bugetar anual.

1.4. 1ipologia bugetar interna ional

n practica interna ional sunt utilizate diIerite tipuri de bugete,
dintre care, n cele ce urmeaz , vom analiza bugetul de mijloace si
bugetul pe programe.
a. Bugetul de mijloace prezint si detaliaz mijloacele Iinanciare
alocate diferitelor categorii de servicii publice. ntruct resursele
Iinanciare ale statului sunt limitate, trebuie realizat o prioritizare a
cheltuielilor si o selectare a acestora n Iunc ie de anumite criterii ce se
reIer , n principal, la costul si la randamentul serviciilor publice.
Acest tip de buget are caracterul unui buget func ional, el Iiind axat
pe mijloacele ce pot Ii utilizate pentru acoperirea nevoilor publice la
nivelul unui an si nu pe scopuri sau obiective ce ar trebui atinse n
anul bugetar respectiv.
Avantajele bugetului Iunc ional:
are caracter informativ legat de Iaptul c Iaciliteaz accesul
la inIorma ii cu privire la modul de utilizare a resurselor
publice. AstIel, parlamentarii si opinia public pot percepe
mai bine op iunile guvernamentale si, n acelasi timp,
controlul parlamentar poate Ii realizat mai Iacil. Bugetul
Iunc ional grupeaz cheltuielile publice pe destina ii. De
asemenea, permite eviden ierea exact a soldului dintre
veniturile si cheltuielile publice, eliminnd dubla nregistrare
a transferurilor de fonduri ntre bugetul general, conturile
speciale de trezorerie si bugetele anexe;
spore,te eficacitatea gestion rii resurselor ntruct reIlect
costurile reale si clare ale op iunilor bugetare. Cunoscnd
mijloacele alocate si costurile serviciilor publice Iinan ate, pot
24
fi astfel ierarhizate diversele cheltuieli n raport cu utilitatea
lor social si cu eventualele economii pe care la degaj ;
nu este conai ionat ae trecut, astIel, Iinan area unei cheltuieli
este men inut numai dac se justiIic utilitatea social a
acesteia si n continuare.
Utilizarea n practic a bugetului Iunc ional prezint o serie de
particularit i de la o ar la alta. AstIel, n Statele Unite ale Americii,
prin elaborarea bugetului, s-a avut n vedere alocarea resurselor
bugetare diverselor sectoare ale administra iei publice, urm rindu-se
atingerea obiectivelor propuse n cel mai scurt timp si cu costuri
minime. n SUA, bugetul Iedera iei, bugetele statelor membre si cele
locale sunt elaborate dup o dubl nomenclatur : una aaministrativ
(care prevede mijloacele alocate diIeritelor servicii publice) si alta
func ional (care reIlect repartizarea cheltuielilor bugetare n Iunc ie
de sarcinile administra iei publice, urm rindu-se perIorman a n materie
de buget).
n Fran a, utilizarea bugetului Iunc ional are un caracter limitat
la puterea sa inIormativ . Acest buget este prezentat prin intermediul a
dou documente:
un aocument parlamentar, intitulat ,costul si randamentul
serviciilor publice. Acesta prezint reparti ia pe sectoare si pe
opera iuni economice a creditelor bugetare aprobate de parlament;
un aocument public, elaborat de Ministerul Finan elor Publice
si publicat anual sub Iorma unei plachete, n care se reIlect creditele
bugetare pe destina ii.
Dezavantajele bugetului de mijloace constau, n primul rnd, n
cheltuirea cu orice pre a banilor prev zu i n buget, indiIerent de
nivelul de utilitate al acestor cheltuieli. n cadrul execut rii unui astIel
de buget, ordonatorii de credite sunt preocupa i s utilizeze n
totalitate creditele bugetare ce le-au Iost aprobate, deoarece sumele
necheltuite pn la Iinele exerci iului n curs nu se reporteaz n
exerci iul urm tor, ci se anuleaz .
b. Bugetul pe programe este un instrument modern al gestiunii
Iinan elor publice, elaborat n Iunc ie de obiectivele propuse pentru un
orizont de reIerin multianual. Spre deosebire de bugetul de mijloace
care avea o Iinalitate anual , n bugetul pe programe sunt nscrise
cheltuieli destinate realiz rii unor obiective pe termen mediu si lung.
Bugetul pe programe reIlect ansamblul cheltuielilor pentru un
obiectiv cu repartizarea creditelor bugetare ce se deschid anual n
scopul propus, Iolosindu-se tehnica bugetiz rii. Preocuparea viznd
25
realizarea echilibrului pe termen scurt este estompat de programarea
multianual , n cadrul c reia echilibrul este urm rit pe perioade de
trei, cinci sau mai mul i ani bugetari, necesari realiz rii obiectivelor
propuse printr-o multitudine de programe.
Trecerea de la bugetul de mijloace la bugetul pe programe a
ntmpinat o serie de obstacole si diIicult i legate, printre altele, de
renun area la unele principii bugetare considerate mult timp
indispensabile asigur rii disciplinei n gestionarea banului public. De
asemenea, implementarea acestui tip de bugete s-a lovit de diIicult i
juridice si institu ionale, pe de o parte, si diIicult i economice si
Iinanciare, pe de alt parte. Procedura de elaborare si aprobare a
bugetului a trebuit s Iie adaptat pentru trecerea la o programare pe
termen mediu si lung. n aceast situa ie, s-a procedat la prezentarea a
dou proiecte de buget: unul clasic, cu caracter func ional, iar altul
reflectana obiectivele ,i re:ultatele finan rii lor cu nscrierea n buget
a indicatorilor de eIicien a cheltuielilor publice. n bugetul pe
programe, ansamblul resurselor este destinat acoperirii ansamblului
cheltuielilor, n Iunc ie de utilitatea acestora. Abordarea global este
completat cu studii punctuale, bazate pe analiza ,cost-eficacitate,
referitoare la diferite obiective. n structura unui program, se poate
modiIica destina ia creditelor bugetare pe baza unor chei de
repartizare ntre cheltuielile de Iunc ionare si cele de investi ii.
n cadrul bugetului pe programe, controlul se eIectueaz asupra
execu iei programelor n conIormitate cu normele acceptate,
sanc ionndu-se numai greselile de gestiune, scopul s u Iiind acela de a
accelera realizarea programului n condi ii de eIicacitate maxim . Acest
tip de control este diIerit de controlul jurisdic ional sau parlamentar.
Pentru a aprecia oportunitatea cheltuielilor publice se porneste de
la compararea costurilor cu avantajele actualizate rezultate din
realizarea unui obiectiv. Acest criteriu de baz , utilizat n elaborarea
bugetelor pe programe, este completat cu ipoteza reparti iei optimale a
veniturilor. Op iunile bugetare sunt reIormulate, iar cheltuielile bugetare
sunt recalculate n Iunc ie de restric iile de redistribuire a veniturilor n
Iavoarea unor grupuri sociale deIavorizate.
ntocmirea bugetelor pe programe se realizeaz n ri precum:
Statele Unite ale Americii, Marea Britanie, Fran a etc.
n Romnia, implementarea bugetului pe programe s-a eIectuat
ncepnd cu anul 2000 prin selectarea a opt ministere pilot, care au
ntocmit bugetul pe programe n Iunc ie de strategiile n domeniul lor
de activitate. Ministerele selec ionate au propus programe stabilindu-si
26
scopul, obiectivele, strategiile si indicatorii de evaluare a perIorman elor,
precum si sursele de Iinan are ale Iiec rui program. ncepnd cu anul
2001, introducerea bugetului pe programe s-a generalizat la to i ordo-
natorii principali de credite. Programele se aprob n anex la bugetul
Iiec rui ordonator principal de credite si sunt structurate astIel:
scopul;
obiectivele;
denumirea programului;
indicatori Iizici;
indicatori de eIicien ;
indicatori de rezultate;
Iinan area programului.
Pentru bugetul anului 2007, anexele au Iost modiIicate, dup
cum urmeaz :
Denumirea politicii publice;
Obiectivele politicii publice;
Rezultatele politicii publice;
BeneIiciarii politicii publice;
Situa ia curent ;
Ac iuni ce vor Ii ntreprinse pentru mbun t irea politicii
publice;
Programe Iormulate pentru realizarea obiectivelor;
Implica ii bugetare;
Riscuri n implementarea politicilor publice.
Iegea Iinan elor publice, adoptat n 2002, reglementeaz trecerea
la Iinan area bugetar pe baz de programe, programele ntocmite de
Iiecare ordonator de credite trebuind s precizeze rezultatele garantate a
se ob ine, s deIineasc priorit ile, eIortul Iinanciar solicitat, s eviden-
ieze indicatorii calitativi si cantitativi de rezultate, s reIlecte n detaliu
sursele de Iinan are pe ntreaga perioad de derulare a programului.
Desi trecerea de la bugetul de mijloace la bugetul pe programe
este considerat un pas nainte, nu trebuie uitat Iaptul c responsabilitatea
ordonatorilor de credite creste n acest context. AstIel, preocuparea
participan ilor la un anumit program trebuie s Iie concentrat continuu
pe monitorizarea cu aten ie a mersului programului respectiv, a
ncadr rii n termenele stabilite si n indicatorii de eIicien aproba i,
abandonarea programului sau ntrzieri n executarea acestuia genernd
pierderi nerecuperabile si prejudicii pentru societate.


27


2. TEHNOLOGIA BUGETAR
METODE CLASICE $I MODERNE




Desi bugetul cuprinde reIlectarea unor op iuni de ordin eco-
nomic, politic, social si Iinanciar, n subsidiar el reprezint politica
Iiscal propriu-zis a administra iei centrale de stat.
Cu toate acestea, proiectarea veniturilor si cheltuielilor, ce
reprezint esen a bugetului, are si o component tehnic si nu se poate
realiza dect pe baza unor metode specifice (tehnici de previziune si
analize macroeconomice).
Pentru dimensionarea veniturilor si cheltuielilor se Iolosesc att
metode clasice, ct si metode moderne.

2.1. Metode clasice de dimensionare
a veniturilor yi cheltuielilor bugetare

Dintre metodele clasice care stabilesc cuantumul veniturilor si
cheltuielilor bugetare eviden iem: metoda automat , metoda major rii
(diminu rii) si metoda evalu rii directe.

2.1.1. Metoda automat
ntocmirea bugetului pe anul urm tor celui n curs (t 1) se
bazeaz pe veniturile si cheltuielile penultimului an (t 1), anterior
anului curent (t), ntruct anul (t 1) are exerci iul bugetar ncheiat.
De exemplu: t 2007 anul curent;
t 1 2008 anul urm tor;
t 1 2006 penultimul an.
Argumenta ia Iaptului c nu s-a luat ca baz de reIerin anul
curent t (anul 2007) pentru elaborarea veniturilor si cheltuielilor
bugetare pe anul t 1, respectiv 2008, este Iaptul c n acel an execu ia
bugetar nu era ncheiat .
Aceast metod este usor de aplicat, dar prezint dezavantajul c
este mai pu in precis , avnd n vedere c decalajul de doi ani
28
presupune condi ii economice, sociale si politice diIerite Ia de anul
de reIerin .
Expresia matematic care sus ine aceast metod este:

1 t 1 t
PV V
+
= sau
1 t 1 t
PC C
+
= (7)
respectiv,
2008 2006
PV V = sau
2008 2006
PC C =
unde: V venituri conIorm execu iei bugetare;
C cheltuieli conIorm execu iei bugetare;
PV venituri previzionate;
PC cheltuieli previzionate.
Metoda aceasta nu ia n considerare evolu ia economiei n cei
doi ani ce despart anul de reIerin de cel de previziune.
Ceea ce se stie cu certitudine este raportul de m rime ntre
indicatorii de previziune si cei de execu ie ai anului t 1, adic I
v
> 1,
I
v
1 sau I
v
< 1, unde:
1 t
1 t
V
PV
V
I

= (8)
Pe baza acestei inIorma ii se asum premiza exprimat prin
rela ia (7), adic ,automatismul realiz rii n viitor a unei situa ii certe
n trecut.

2.1.2. Metoda major rii (diminu rii)
Aceast metod are n vedere evolu ia ntr-o anumit direc ie,
oarecum stabil , a indicatorilor bugetari sintetici (venituri si cheltuieli),
pe o perioad de n ani consecutivi (de obicei intervale de 5, 8, 10 ani),
premerg toare anului pentru care se elaboreaz proiectul de buget.
Pe baza premizei anun at mai sus se calculeaz ritmul mediu
anual de crestere (sau descrestere) a veniturilor si cheltuielilor bugetare,
ritm considerat realizabil si pe mai departe.
Prin urmare, prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor si
cheltuielilor anului bugetar curent, se determin nivelul veniturilor si
cheltuielilor bugetului de stat pe anul urm tor (se realizeaz previziunea).
1 I r n
n
1 t
V V
1 t/t
=

;
1 I r n
n
1 t
C C
1 t/t
=

(9)
29
1 t
t
V
V
V
I
1 t/t

;
1 t
t
C
C
C
I
1 t/t

, unde t 1,2,...n; (10)

) r (1 V PV
V t 1 t
+ =
+
; ) r (1 C PC
C t 1 t
+ =
+
(11)
unde: n orizontul statistic de inIormare (poate Ii 5, 8, 10 ani);
1 t/t
V
I

,
1 t/t
C
I

indicele de crestere a venitului, respectiv chel-

tuielii bugetare n anul t Ia de anul t 1;
C V
r r , ritmul mediu de evolu ie a veniturilor, respectiv chel-
tuielilor bugetare pe n ani;
V
t
, C
t
nivelul venitului, respectiv cheltuielii bugetare n anul
curent;
PV
t1
, PC
t1
previziunea pentru anul t 1 a venitului, respectiv
a cheltuielii bugetare.
Aceast metod este mai precis dect metoda automat
deoarece se bazeaz pe rezultatele exerci iilor bugetare pe un interval
de mai mul i ani.

2.1.3. Metoda evalu rii directe
Un salt calitativ privind dimensionarea veniturilor si cheltuielilor
bugetare, Ia de metodele prezentate anterior, l reprezint metoaa
evalu rii airecte. ns si denumirea acestei metode sugereaz o apro-
piere pertinent de scopul urm rit.
Metoda Iace posibil aplicarea ei pentru Iiecare surs de venit si
categorie de cheltuieli. Trebuie ns men ionat c , aceast metod
prezint inconvenientul necesit ii unui volum mare de lucr ri legate
de stabilirea previziunilor pentru anul bugetar t 1 (t anul n curs).
Metoda evalu rii directe are ca suport estimarea veniturilor si
cheltuielilor anului urm tor (t 1) celui curent, pornind de la pre-
liminarea execu iei bugetare pe anul curent (t) si de la previziunile
privind evolu ia economic si eventualele modiIic ri legislative ce vor
intra n vigoare n anul viitor (t + 1).
O noutate Ia de metoda automat si cea a major rii (diminu rii)
o reprezint dimensionarea indicatorilor bugetari n direct corela ie cu
nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul urm tor celui n
curs, n condi iile unei rate estimate a inIla iei si a unui nivel previzibil
30
al cursului de schimb. Numai astIel se pot armoniza posibilit ile
economiei reale de a sus ine cu venituri corespunz toare, cresterea
cheltuielilor publice n limitele unui deficit bugetar suportabil de 2 3
din PIB.
Previziunile veniturilor si cheltuielilor bugetare pot Ii exprimate
ntr-o Iorm simpliIicat prin rela iile:
a. Veniturile previ:ionate:
l BI V PV
1 t p 1 t
t
+ =
+ +
, (12)
unde:
t
p
V venitul preliminat n anul t, n condi iile legisla iei curente;
1 t
BI
+
= baza de impozitare n anul t + 1;
l modiIic ri legislative n anul t 1 Ia de anul t, altele
dect cele privind baza de impozitare;
* semniIic o aplica ie adecvat si nu o opera ie de nmul ire.
b. Cheltuielile previ:ionate
) ri (l I C PC
1 t PIB p 1 t
t
+ +
+ = , (13)
unde:
t
p
C cheltuielile preliminate pentru anul t;
PIB
I indicele PIB n anul t1 Ia de anul t;
1 t
ri
+
rata inIla iei n anul t1;
l modiIic rile legislative n anul t1.
ImperIec iunile metodei privind dimensionarea indicatorilor buge-
tari pot Ii ajustate n timpul execu iei veniturilor si cheltuielilor publice.
Aceast metod se Ioloseste si de c tre autorit ile romnesti n
elaborarea bugetelor. n exerci iul bugetar pe anul 2006 au Iost eIectuate
nu mai pu in de patru rectiIic ri bugetare.

2.2. Metode moderne de fundamentare
a componentelor bugetului

Metodele clasice de Iundamentare a indicatorilor bugetari prezint
o serie de dezavantaje legate de volumul insuIicient de inIorma ii, de
lipsa de predictibilitate si cuantiIicarea cu diIicultate a unor Iactori care
pot inIluen a n viitor economia unei ri, precum si de neluarea n
considerare a eIicien ei cheltuirii banului public. AstIel, din ce n ce mai
31
des, locul metodelor clasice este preluat de metode moderne de evaluare
a componentelor bugetului.
IndiIerent de tehnica de dimensionare a cheltuielilor practicat
n Iiecare ar si de orizontul de timp pe care se decide utilizarea
resurselor, metodele moderne se bazeaz , n principal, pe analiza
cost-avantaje (cost-benefit analysis). Aceasta reprezint un set de
tehnici construite n vederea asigur rii unei aloc ri eIiciente a
resurselor limitate ntre diIerite proiecte de investi ii. Metoda permite
Iolosirea indicatorilor de eIicien si introduce posibilitatea alegerii
multicriteriale. Nivelul eIicien ei depinde att de volumul si calitatea
resurselor, ct si de cele ale rezultatelor. EIicien a se calculeaz Iie ca
raport ntre eIectul (avantajul) ob inut si eIortul (cheltuiala) necesar( )
realiz rii acestuia, Iie invers, ca raport ntre m rimea eIortului si cea a
eIectului, astIel:
minim
A
C
e sau maxim
C
A
e =

= (14)
unde: A avantajele (eIectele / rezultatele) generate de realizarea
obiectivului;
C costul necesar pentru realizarea respectivului obiectiv
(resursele consumate).
Avantajele luate n calculul acestor indicatori ar putea fi expri-
mate ca num r de elevi/studen i scolariza i, num r de s li de clas etc.
(pentru obiective de nv mnt), num r de paturi pentru un spital,
num r de unit i spitalicesti, num r de bolnavi ngriji i etc. (pentru
obiective de s n tate), num r de locuri de munc nou create, num r de
someri asista i etc. (pentru obiective sociale), cresterea PIB-ului, va-
loarea actualizat net etc. (pentru obiective economice) s.a. Costurile
ar putea Ii deIalcate pe componente ca de pild costuri de capital
(investi ii), costuri materiale, costuri salariale.
Simbolurile e si e au urm toarele semniIica ii: n primul caz se
stabileste eIectul ce se ob ine la o unitate de eIort si care trebuie s Iie
maxim; n al doilea caz se calculeaz eIortul ce se Iace pentru
ob inerea unei unit i de eIect si care trebuie s Iie minim.
Asadar, putem aIirma c analiza cost-avantaje reprezint un mod
practic de a alege acel proiect care maximizeaz rezultatele ce pot Ii
ob inute cu un anumit nivel al costurilor sau conduce la ob inerea
anumitor eIecte cu costuri minime.
32
S presupunem un obiectiv pentru realizarea c ruia pot Ii avute
n vedere mai multe variante n, unde n 1 N. Alegerea variantei
optime poate Ii realizat prin luarea n calcul a valorii actuale a
avantajului net rezultat din realizarea obiectivului pentru care s-au
eIectuat cheltuielile bugetare.
S not m cu a durata de execu ie a obiectivului investi ional si
cu D durata de Iunc ionare a acestuia (vezi Iigura 1). Pe parcursul
perioadei a se eIectueaz cheltuieli anuale de execu ie CB
t
. Dup
realizarea obiectivului, acesta este pus n Iunc iune, iar pe parcursul
intervalului de Iunc ionare D se ob in rezultate brute anuale de m rime
A
t
si se eIectueaz cheltuieli de Iunc ionare CF
t
(acestea nu neap rat
Iinan ate de la buget). Se observ c att volumele de investi ii uti-
lizate pentru realizarea unui obiectiv, ct si avantajele ob inute din
Iunc ionarea acestuia sunt dispersate n timp. Aceeasi sum de bani, la
momente diIerite de timp, are ns o alt valoare economic . Pentru a
aduce toate valorile b nesti din trecut sau viitor (valori n aceast
situa ie necomparabile) la un singur moment si pentru a le Iace astIel
comparabile trebuie s apel m la tehnica actualiz rii. Ca moment de
reIerin pentru actualizare vom alege momentul prezent t 0.







Figura 1

Fie a rata de actualizare. n aceste condi ii, valoarea actual a
avantajului net se calculeaz astIel:

+
+ =
=
d
1 t
t
) (1
t
CB
t
) (1 )
t
CF
D d
1 d t
t
(A ANA a a
(15)
n limita acestui criteriu, variantele de proiect vor fi ierarhizate n
ordine descresc toare. Din multitudinea de variante va Ii aleas prima,
cea pentru care ANA are m rimea cea mai mare.
Pentru alegerea variantei de proiect optime se pot avea ns n
vedere mai multe criterii de apreciere. Pentru aceasta trebuie identiIica i
d

D
CB
1
CB
2
CB
d
A
1
A
2
A
D
t 0
CF
1
CF
2
CF
D
33
indicatorii cantitativi cei mai adecva i pentru Iiecare criteriu n parte si
trebuie generat un algoritm care s permit concentrarea impactului
cumulativ al tuturor acestor indicatori. S not m cu m indicele de
identiIicare a acestor criterii, cu m 1M. n limita unui criteriu dat,
proiectele pot Ii ierarhizate, de exemplu, n ordine descresc toare.
l
nm
este locul pe care varianta n l ocup n ierarhia general a
criteriului m. Din cumularea acestor inIorma ii pe mul imea criteriilor
m, rezult un rang pentru Iiecare proiect n, astIel:

=
=
M
1
r
m
nm
l
n
, n 1N (16)
Cu ct acest rang este mai mic, cu att varianta de proiect
respectiv este mai bine situat n ierarhia multicriterial . Decidentul
poate acorda ns o importan diIerit Iiec rui criteriu de apreciere.
Aici intervine astIel subiectivismul ,agentului ra ional. n acest
context, rela ia devine:
p
m
m
nm
l
n

=
=
M
1
r (17)
unde p
m
este ponderea de importan atribuit criteriului m; 1
M
1
=

= m
m
p .
Realizarea analizei cost-avantaje ridic o serie de probleme, ca
de exemplu: ce costuri si ce avantaje trebuie luate n considerare, cum
pot Ii evaluate acestea, cum trebuie aleas rata de actualizare s.a. De
modul cum se abordeaz aceste probleme va depinde n bun m sur
calitatea analizei, rezultatul ob inut.
n practic , analiza cost-avantaje a Iost aplicat cel mai Irecvent
la selectarea proiectelor de investi ii publice din domenii precum
construc ia de autostr zi, aeroporturi, centrale nuclearo-electrice,
reconstruc ia si modernizarea localit ilor etc.

2.2.1. Metoda planificare, programare, bugetizare
(Planned Programmed Budgeting System PPBS)
Metoda planificare, programare, bugetizare (PPBS) a fost ini-
iat n cadrul Departamentului Ap r rii al SUA n 1962 si, ulterior,
extins la nivelul bugetului Iederal. Metoda, ce are la baz analiza
34
cost-avantaje, urm reste o gestionare mai eIicient a banului public, n
sensul repartiz rii creditelor bugetare pe baza randamentului si avan-
tajelor nete pe care le comport diIerite categorii de cheltuieli. Metoda
se utilizeaz n scopul identiIic rii obiectivelor ce urmeaz a Ii
realizate pe termen lung. Pe baza unor calcule speciIice, se determin
costurile si avantajele diIeritelor programe ce pot Ii Iinan ate de la
buget, dup care se ntocmeste un clasament al acestora conIorm
indicatorilor de eIicien . Adoptarea deciziei se eIectueaz n Iunc ie
de ierarhia programelor alternative. AstIel, n ceea ce priveste Iunda-
mentarea deciziei, criteriile politice sunt nlocuite cu cele tehnocratice.
Cele trei etape n abordarea metodei sunt urm toarele:
planificarea elaborarea obiectivului de realizat ntr-o
perspectiv plurianual , n contextul unei strategii guverna-
mentale date;
programarea deIinirea obiectivelor anuale. Pentru realizarea
acestor obiective sunt Iormulate mai multe programe, dintre
care este ales cel mai rentabil dup raportul cost-avantaje.
Asadar, programarea presupune, n consecin , inclusiv eva-
luarea costurilor si a rezultatelor ce se sper a se ob ine;
bugetizarea includerea acestor costuri n proiectul de buget.
Opera iunea se realizeaz anual, pentru Iiecare an din ori-
zontul strategic presupus de realizarea obiectivului respectiv.
Metoda PPBS are o serie de avantafe, printre care:
este mult mai precis ;
se bazeaz mai mult pe obiective, scopuri si alternative de
realizare a acestora pe termen lung;
asigur uniIicarea planiIic rii si bugetiz rii prin intermediul
programelor, realizndu-se astIel o distribuire mai echitabil a
resurselor disponibile ntre programele posibile.
Din punct de vedere tehnic ns , metoda prezint anumite limite:
greutatea deIinirii cu claritate a anumitor obiective,
realizndu-se de multe ori conIuzii ntre obiectivul propus si
mijloacele de atingere a acestuia;
diIicultatea calcul rii cu exactitate a costurilor directe si mai
ales a celor indirecte, inclusiv cele generate de externalit i;
imposibilitatea cuantiIic rii cu exactitate a tuturor eIectelor
ob inute n urma realiz rii unei investi ii. Dac eIectele
directe sunt mai usor de evaluat, cele indirecte, care se vor
reg si tocmai datorit primelor, sunt mai greu de sesizat si
35
mai ales de cuantiIicat, ceea ce modiIic nivelul de eIicien
asteptat;
diIicultatea alegerii celei mai corespunz toare rate de actua-
lizare;
imposibilitatea lu rii n calcul a inIluen ei unor Iactori, mai
ales de natur subiectiv .
Printre ae:avantafele metodei se num r Iaptul c nu permite
Iormularea op iunilor orizontale, adic pe baza ei nu se poate justiIica
reparti ia diIerit a creditelor bugetare ntre ministere. Metoda este bun
n cadrul unei institu ii, ns este diIicil de ales, de exemplu, ntre o
propunere a unei institu ii din domeniul s n t ii si o alta a unei institu ii
din domeniul ap r rii. Pentru acest lucru ar Ii Iost necesare criterii
generale, care, din p cate, sunt diIicil de Iormulat si mai ales de
cuantiIicat. Pentru selec ia orizontal se ine mai curnd seama de
programele politice de guvernare, de ideologii, conjuncturi, tradi ii etc.
Un alt element discutabil n implementarea metodei PPBS l
reprezint asumarea premisei c mul imea optimelor subsistemelor
genereaz optimul sistemului. Institu iile care Iac propuneri pentru
buget pot Ii considerate ca subsisteme ale sistemului economico-social
pe care l reprezint bugetul. Teoria sistemelor si teoremele optimului
demonstreaz ns c aceast premis nu este adev rat .
Aplicarea metodei PPBS nu a avut rezultatele scontate si datorit
timpului scurt n care s-a dorit implementarea acestui sistem care
presupunea schimb ri majore. Au ap rut o serie de probleme legate de
preg tirea inadecvat a personalului, si, pe cale de consecin , de
Iormularea inadecvat a programelor.
Metoda PPBS nu a Iost complet abandonat , ci s-a ncercat o
adaptare a acesteia la cerin ele determinate de politica de management
promovat de marile companii. Ca urmare, n 1973 s-a n scut un alt
sistem, cel al administr rii prin obiective.

2.2.2. Metoda managementului prin obiective
(Management by objectives MBO)
Aceast metod a Iost introdus pentru dimensionarea indica-
torilor bugetari n acord cu necesit ile reale ale economiei americane
la un moment dat. Esen a metodei const n identificarea intelor
pentru Iiecare domeniu de activitate si n definirea obiectivelor
necesare atingerii acestora de c tre Iiecare gestionar de bani publici.
36
Acest lucru se realizeaz n contextul unei planiIic ri globale pe
termen mediu (cinci ani), astIel nct s permit o coordonare a obiecti-
velor ntre ministere.
Prin utilizarea metodei managementului prin obiective (MBO)
s-a eIectuat o descentralizare a deciziei, dar au ap rut si o serie de
diIicult i privind asumarea r spunderii la nivelul noilor centre des-
centralizate de decizie, la determinarea precis a obiectivelor, precum
si la corelarea acestora cu obiectivele generale ale bugetului.
Determinarea m surii n care alocarea resurselor asigur reali-
zarea obiectivelor Iixate prin program este greu de realizat. Acest lucru
presupune, pe de o parte, m surarea calit ii (gradul de satisIac ie oIerit
de consumul bunurilor si serviciilor publice, nivelul productivit ii,
raportul cost-avantaje) iar, pe de alt parte, sanc ionarea nerealiz rii
obiectivelor incluse n program.
DiIeren ele dintre metoda managementului prin obiective si cea
de planiIicare, programare, bugetizare sunt urm toarele:
n cazul metodei PPBS predomin partea economic si
Iinanciar , n timp ce n cazul metodei MBO accentul cade
mai mult pe aspectele administrative;
metoda MBO are drept scop identiIicarea op iunilor ori-
zontale privind diIeren ierea m rimii creditelor bugetare pe
ministere, iar PPBS permite identiIicarea op iunilor verticale,
n cadrul aceluiasi minister;
n procesul select rii obiectivelor, decidentul este diIerit de
utilizator n cazul metodei MBO, n schimb pentru PPBS
decizia apar ine utilizatorului.
Ulterior s-a renun at si la metoda MBO, ns principiile sale
esen iale se men in n cadrul elabor rii bugetelor-program si al aplic rii
metodei ,bazei bugetare zero care nu reprezint altceva dect tot o
tehnic bazat pe obiective.

2.2.3. Metoda bazei bugetare zero
(Zero Base Budegeting ZBB)
Metoda bazei bugetare zero (ZBB) s-a practicat n SUA dup
1980 si avea ca scop prevenirea cresterii excesive a cheltuielilor
bugetare de la un an la altul. Metoda const n alegerea acelei
combina ii de programe pentru realizarea unui anumit obiectiv care
presupune costuri minime, n condi iile unui anumit nivel al resurselor
37
bugetare posibil de ob inut. Programarea bugetar prezint , n acest
caz, similitudini cu o problem de optim a unui agent economic ce si
propune s ob in un nivel dat al produc iei cu costuri minime.
Evaluarea programelor si activit ilor desI surate n Iiecare an
Iiscal se Iace pornind de la zero. AstIel, metoda poate permite analiza
anual a eIicien ei Iiec rui program prin prisma modiIic rii premiselor
legislative sub autoritatea c rora urmeaz s se deruleze n Iiecare an.
Toate departamentele si agen iile guvernamentale trebuie s si sus in
programele si s justiIice continuarea lor n anul respectiv.
n cadrul metodei se disting urm toarele etape:
1. Stabilirea unit ilor decizionale
Prin unitate decizional se n elege o entitate organiza ional
care are un manager nvestit cu autoritatea necesar stabilirii prio-
rit ilor si dimension rii bugetului pentru toate activit ile organizate
n cadrul acelei entit i.
2. Determinarea pachetelor decizionale la nivelul fiec rei
unit i decizionale
Aceste pachete decizionale descriu n detaliu si justiIic Iiecare
program. Prin intermediul lor sunt evaluate rezultatele diIerite ce
corespund att unui nivel dat al costurilor, ct si unor niveluri de cost
superioare sau inIerioare nivelului considerat. Pentru Iiecare program
se determin nivelul minim al eIortului (baza zero) si se evalueaz
consecin ele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim.
Un pachet decizional cuprinde: obiectivul sau rezultatul ce se
doreste a Ii ob inut; descrierea programelor alternative de realizare a
obiectivelor; analiza costurilor implicate si a avantajelor degajate;
justiIicarea alternativei propuse. Op iunea pentru unul sau altul dintre
programele propuse este corelat cu eIectele ce pot Ii ob inute la un
nivel dat al costurilor. EIectele sunt eviden iate prin prisma avan-
tajelor directe si indirecte, iar costurile sunt estimate astIel nct s
includ si costurile generate de externalit i.
3. Ordonarea pachetelor decizionale la nivel opera ional n
cadrul fiec rei entit i. O prim evaluare a priorit ilor are loc n
unitatea decizional , unde se determin nivelul angajamentului bugetar
pentru Iiecare ac iune.
4. Centralizarea
Pachetele decizionale prioritare, provenind de la mai multe unit i
de decizie, sunt transmise unit ilor decizionale ierarhic superioare, pro-
cesul de ordonare continund pe linie ierarhic .
38
5. Alocarea fondurilor
Totalitatea pachetelor decizionale re inute n Iinalul procesului
alc tuieste bugetul previzional, Iiec rui pachet corespunzndu-i un
anumit nivel al cheltuielilor bugetare. M rimea resurselor bugetare
determin , n ultim instan , num rul pachetelor sau programelor care
vor Ii Iinan ate de la buget. Bugetizarea cu baz zero permite ca to i
deciden ii, de la toate nivelurile, s participe la luarea deciziilor Iinale.
Spre deosebire de sistemele tradi ionale, metoda ZBB nu
presupune c programele n curs vor Ii continuate, n mod automat, n
anul urm tor, acestea trecnd printr-un proces de revizuire anual .
Principalul punct forte al metodei este c aceasta necesit o
evaluare am nun it pe o baz continu a tuturor programelor si
ncurajeaz Iinan area programelor prioritare n detrimentul celor mai
pu in utile. De:avantafele metoaei sunt legate, n special, de costul
ridicat, de consumul mare de timp, precum si de cerin ele superioare
de calificare a personalului implicat care sunt dificil de ndeplinit. n
plus, exist o serie de diIicult i n identiIicarea si evaluarea rezul-
tatelor pe care le conIer realizarea unui obiectiv Iinan at prin buget.

2.2.4. Metoda ,ra ionaliz rii op iunilor bugetare
(La Rationalisation des Choix Budgtaires RCB)
Metoda ,ra ionaliz rii op iunilor bugetare (RCB) este o metod
modern de dimensionare a indicatorilor bugetari de provenien
Irancez .
Aceast metod se bazeaz pe o analiz sistemic , posibil n
urma trecerii la gestiunea prin obiective. Caracterul sistemic rezid din
Iaptul c este utilizat la reIormularea n condi ii noi, date, att a
obiectivului, ct si a mijloacelor de realizare a lui, astIel nct ansamblul
eIortului bugetar s Iie mai convenabil (cheltuieli bugetare mai mici
I r a renun a neap rat la proiecte deja ini iate, n curs de desI surare).
n Iiecare itera ie si pentru Iiecare proiect este necesar parcur-
gerea unor etape stricte de analiz , si anume: studiu, decizie, execu ie
si control, Iapt ce d o consisten mai solid argumenta iei privind
angajarea cheltuielilor publice.
Aplicarea metodei necesit eIectuarea urm torilor pasi: examinarea
obiectivelor ce urmeaz a se Iinan a de la bugetul statului; determinarea
costului total al programului ce urmeaz a se Iinan a; stabilirea surselor
de Iinan are, a capacit ii Iiec rei surse de venit; adaptarea deciziei pe
39
baza analizei temeinice a raportului cost-avantaje, a eIicien ei etc.;
elaborarea bugetului plurianual si a bugetului pentru Iiecare an;
eIectuarea unui control bugetar riguros etc.
Este Ioarte important a se cunoaste Iaptul c aceast metod
Iunc ioneaz ca un sistem cibernetic nchis, ntre ale c rui componente
exist o leg tur de interdependen . AstIel, dac o Iaz nu se reali-
zeaz , nici celelalte nu se pot nI ptui.
Metoda RCB, ca tehnic de elaborare a bugetelor-program, pre-
zint numeroase avantaje:
trecerea de la Iinan area exclusiv bugetar la acoperirea chel-
tuielilor publice din surse multiple;
oIerirea de inIorma ii cu privire la costul unui anumit capitol
de cheltuieli nscris n bugetul Iunc ional, ale c rui elemente sunt
dispersate pe mai multe credite bugetare;
reIlectarea n buget a obiectivelor ce urmeaz a Ii elaborate si
facilitarea controlului prin intermediul indicatorilor de impact;
substituirea autoriza iei de a cheltui cu obliga ia de realizare a
obiectivelor.
Metoda RCB urm reste realizarea pe termen mijlociu a obiecti-
velor propuse prin intermediul bugetelor-program si oIer posibilitatea
reexamin rii pe parcurs a op iunilor, n Iunc ie de condi iile nou
ap rute.
Metoda prezint ns si unele diIicult i legate de elaborarea,
dezbaterea, aprobarea, executarea si ncheierea bugetului de stat. Cu
toate acestea, este considerat ca Iiind o metod coerent de elaborare
a bugetului (deIinirea obiectivelor, alegerea mijloacelor posibil de
utilizat), de execu ie a acestuia (programare si gestiune) si de control
(compararea rezultatelor ob inute cu cele scontate si Iormularea pre-
viziunilor pentru viitor).










40


3. PROCESUL BUGETAR
LA NIVELUL BUGETULUI DE STAT




n Iiecare ar , bugetul de stat este, n mod inevitabil, un document
Ioarte complex ca urmare a num rului mare si a variet ii de roluri pe
care statul le joac n societ ile moderne. n plus, ntruct bugetul este
una dintre Iormele principale de expresie a autonomiei si independen ei
na ionale, Iiecare stat alege, n mod independent, ce Iorm si ce
structur s atribuie acestui document. Ca atare, prezentarea ntr-o
manier comparativ a componentelor procesului bugetar actual din mai
multe ri ar Ii Ioarte diIicil . n aceast situa ie, n cele ce urmeaz , ne
vom referi, n principal, la elementele caracteristice procesului bugetar
la nivelul bugetului de stat al Romniei.

3.1. Con inutul yi caracteristicile bugetului de stat

Bugetul de stat este cea mai important component a bugetului
general consolidat, prin intermediul s u derulndu-se principalele
resurse Iinanciare ale rii si exercitndu-se principalele prerogative si
Iunc ii ale Iinan elor publice: de reparti ie, control si interven ie a
statului n economie.
Bugetul de stat este o categorie Iundamental a stiin ei Iinan elor,
legat de existen a statului si a mecanismului pie ei.
Structura de baz a unei economii de pia poate Ii reprezentat
prin binecunoscutul ,Ilux economic circular, nI isat, n mod
simpliIicat, n Iigura 2. Att gospod riile (menajele), ct si Iirmele
(ntreprinderile) au activit i private individuale speciIice. n cazul
gospod riilor, acestea se reIer la consumul de bunuri si servicii si
oIerta de Iactori de produc ie (munc si capital), iar n cazul firmelor
la produc ia de bunuri si servicii prin intermediul Iactorilor de
produc ie. Cele dou categorii de agen i interac ioneaz prin schimburi
private pe pie ele bunurilor de consum si pie ele Iactorilor de
produc ie. Aceast structur poate Iunc iona si I r interven ia statului,
numai pe baza ini iativei private. Cu toate acestea, n toate economiile
41
de pia din lume, statul este prezent n aproape toate componentele
Iluxului economic circular, intervenind pentru sprijinirea sau
reglementarea sa si pentru redistribuirea rezultatelor. Rolul statului
este acela de a remedia ,esecurile pie ei. Din acest motiv, statul a Iost
plasat, n Iigura 2, n pozi ie central . Prin s ge ile exterioare au Iost
reprezentate Iluxurile de m rIuri, respectiv de bunuri si servicii n
partea de sus si de Iactori de produc ie (munc , p mnt si capital) n
partea de jos. Banii, mijlocul de schimb, care circul n sensul opus,
sunt reprezenta i prin s ge ile din interior, mai deschise la culoare.


















Figura 2. Fluxul economic circular

Activitatea statului implic dou aspecte majore:
statul oIer servicii publice (produse publice) si asigur pro-
tec ia social a indivizilor prin transIeruri. Pentru a acoperi
costurile intr rilor (inputurilor) pentru produc ia public ,
precum si costurile transIerurilor, statul eIectueaz cheltuieli
(vezi Iigura 3);
statul Iinan eaz aceste cheltuieli din veniturile ob inute prin
intermediul impozitelor, taxelor, contribu iilor obligatorii si
al unor v rs minte ale institu iilor publice, precum si prin
cel al mprumuturilor de stat (vezi figura 4).
Pie ele
bunu-
rilor
Pie ele
facto-
rilor

Firmele
Gospod riile
(consumatorii
yi cet enii)
Statul
sectorul
public
42


















Figura 3. Cheltuielile publice n cadrul fluxului economic circular


















Figura 4. Sursele de venituri publice n cadrul fluxului economic circular
Pie ele
bunu-
rilor
Pie ele
facto-
rilor

Firmele
Gospod riile
(consumatorii
yi cet enii)
Statul
sectorul
public
Pie ele
bunu-
rilor
Pie ele
facto-
rilor

Firmele
Gospod riile
(consumatorii
yi cet enii)
Statul
sectorul
public
outputuri
publice si
transIeruri
c tre indivizi
bunuri si servicii
(inputuri pentru
produc ia public )
munc si capital
(inputuri pentru
produc ia public )
43
Din punct de vedere institu ional, n toate rile democratice,
toate aceste venituri si cheltuieli sunt asamblate ntr-un document
global, denumit buget ae stat.
Bugetul de stat exprim rela iile economice n form b neasc
ce iau naytere ntre stat, pe de o parte, yi membrii s i, persoane
fizice yi juridice, pe de alt parte, n procesul reparti iei produsului
intern brut, potrivit obiectivelor de politic economic , social yi de
alt natur ale clasei politice aflate la putere n perioada respectiv ,
n scopul satisfacerii intereselor generale ale societ ii. Aceste rela ii
economice se maniIest dual, pe de o parte, ca rela ii de mobilizare a
resurselor b nesti la dispozi ia statului, iar pe de alt parte, ca rela ii de
repartizare a acestor resurse.
n economiile moderne, bugetul nu mai reprezint un simplu
document n care sunt cuprinse veniturile si cheltuielile estimative ale
statului pentru o perioad de un an, ci este un plan financiar la nivel
macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune att
pe termen scurt, rezultnd din dimensionarea veniturilor si chel-
tuielilor publice la nivelul unui an, ct si pe termen mediu prin
elaborarea bugetelor pe programe, mai ales pentru cheltuielile publice
de investi ii. n al doilea rnd, bugetul de stat reprezint un plan
financiar obligatoriu pentru stat nsusi si pentru to i membrii s i,
avnd caracter de lege si purtnd girul parlamentului si al prese-
dintelui rii prin promulgare. n al treilea rnd, bugetul de stat
reprezint un plan operativ, la nivel macroeconomic, stabilit de
organele abilitate ale statului si n baza c ruia urmeaz a Iunc iona si
evolua societatea din punct de vedere economic, social si Iinanciar, n
perioada pentru care acesta a fost ntocmit. n Romnia, bugetul de
stat se ntocmeste pe perioada unui an bugetar care ncepe la 1 ianuarie
si se ncheie la 31 decembrie, deci corespunde anului calendaristic. Cu
toate acestea, n buget sunt incluse si unele cheltuieli publice de
investi ii, al c ror orizont este de cel pu in 2-3 ani.
Bugetul de stat al Romniei poart , de multe ori, puternice
amprente subiective rezultnd din concep iile si interesele politice ale
partidului sau grupului de partide aIlate la putere la un moment dat.
Volumul si structura veniturilor si cheltuielilor bugetare diIer
de la un stat la altul n Iunc ie de nivelul de dezvoltare economic a
rii respective, de condi iile social-politice interne, precum si de con-
junctura interna ional .
44
Bugetul de stat reprezint instrumentul cel mai important de
interven ie a statului n economie, prin politicile sale Iiscale si bugetare.
Veniturile si cheltuielile bugetare pot ndeplini rolul de prghii ale statului
pentru stimularea dezvolt rii sau restrngerii unor activit i, a produc iei
si consumului anumitor produse, pentru inIluen area anumitor categorii
sociale n realizarea ac iunilor n care statul este direct interesat.
Rolul bugetului de stat este deosebit de complex, acesta Iiind
considerat un instrument prin care se realizeaz alocarea si redistri-
buirea resurselor, precum si reglarea activit ii economice si sociale.
Rolul alocativ al bugetului se reIer la sarcina asumat de stat
privind Iinan area serviciilor publice. Ia partea de cheltuieli, bugetul
reIlect modul de alocare a resurselor Iiec rui an bugetar sau chiar
pentru Iinan area unor obiective multianuale. Statul se poate situa si n
postura de agent economic, dezvoltnd unele activit i economice
proprii sau participnd la Iinan area unor activit i din sectorul privat.
Cheltuielile destinate unor astIel de ac iuni sunt eviden iate, de regul ,
n bugete anex si n conturi speciale de trezorerie.
Rolul redistributiv al bugetului se reIer la redistribuirea unei
p r i din produsul intern brut, mobilizat la dispozi ia statului prin
intermediul impozitelor si taxelor si distribuite sub Iorma cheltuielilor
eIectuate de stat. Con inutul acestui rol const n deplasarea unor cote
de putere de cump rare ntre componentele structurale ale societ ii n
general, respectiv ale economiei n particular. De exemplu, prin impo-
zitul pe dividende, statul aIecteaz negativ puterea de cump rare a
posesorilor de titluri, iar cota de putere de cump rare preluat de stat
este transIerat c tre segmentele de popula ie deIavorizat prin aloca ii,
indemniza ii, ajutoare sociale etc. Modalit ile concrete de realizare a
redistribuirii sunt reIlectate de destina ia resurselor, asa cum Iigureaz
ea la partea de cheltuieli a bugetului. Subven iile acordate de la buget
reprezint si ele o modalitate de redistribuire a veniturilor.
Rolul de reglare a vie ii economice decurge din Iaptul c prin
intermediul bugetului se poate ac iona asupra economiei stimulnd sau
Irnnd anumite activit i cu ajutorul cheltuielilor, veniturilor si
soldului bugetar.
Cheltuielile publice constituie prghii de reglare att pentru
consumul, ct si pentru produc ia na ional . Prin cresterea salariilor,
de exemplu, se poate lansa o cerere sporit de bunuri si servicii care s
aib drept consecin o crestere a produc iei na ionale. Diminuarea
45
cheltuielilor publice poate ac iona n sensul reducerii importului si
limit rii inIla iei.
Resursele publice pot fi utilizate cu dublu scop, att pentru
Irnarea activit ii economice, ct si pentru relansarea sa. AstIel, o
sporire a Iiscalit ii reduce nivelul veniturilor disponibile, avnd un
impact negativ asupra consumului. n schimb, reducerea impozitelor
permite relansarea consumului. De exemplu, modiIicarea accizelor
determin n bun m sur dimensiunea cererii pentru un anumit produs
si dinamica acesteia. Impozitele pe terenul agricol si pe veniturile din
agricultur determin , ntr-o m sur nsemnat , dimensiunea activit ii
n agricultur , cu impact asupra nivelului de ocupare n aceast ramur
n care, n Romnia, este cuprins o propor ie important din popula ia
activ . De asemenea, poate Ii inIluen at importul de produse agricole si,
prin aceasta, balan ele comercial si de pl i. Impozitul pe proIit este un
puternic Iactor de inIluen pentru sporirea capacit ii de autoIinan are a
Iirmelor, pentru dimensiunea investi iilor, pentru crearea de noi locuri
de munc si pentru men inerea celor existente.
Soldul bugetului, Iie el excedent sau deIicit, are inIluen , n
primul rnd, asupra masei monetare (dimensiune, dinamic , putere de
cump rare), iar, prin intermediul pie ei monetar-valutare, asupra
pre ului banilor, a raportului ntre cererea si oIerta de bani, a cursului
de schimb etc.
Potrivit teoriei clasice, acceptarea unui deIicit bugetar stimuleaz
economia prin eIectul multiplicator. De asemenea, un deIicit controlat
st la baza limit rii presiunii Iiscale, a poverii mai suportabile a
prelev rilor obligatorii. Impactul negativ al deIicitelor bugetare asupra
economiei se produce atunci cnd cauza acestora este sporirea chel-
tuielilor de consum. Dac n schimb, dezechilibrul bugetar s-ar produce
ca urmare a unor cheltuieli de capital (mai ales productiv) este posibil
o relansare economic , cu eIecte Iavorabile asupra veniturilor viitoare
ale bugetului. Dac pe Iondul acestor deIicite nu are loc o relansare
economic care s compenseze, m car n parte, prin resurse publice
suplimentare ulterioare, consecin ele neIavorabile ale deIicitelor,
acestea se r sIrng p gubitor asupra Iinan elor publice ale rii si ale
economiei n general, pe perioadele viitoare.
ConIorm teoriei economice moderne, varia ia soldului bugetar are
impact asupra cresterii economice, dinamicii investi iilor si dinamicii
balan ei comerciale, asupra ratei somajului si a ratei de ocupare a Ior ei
de munc , asupra consumului etc.
46
Procesul complex al elabor rii, aprob rii, execut rii si raport rii
bugetului presupune o serie de cerin e si exigen e, iar principiile
bugetare reprezint o sintez a experien ei si practicii bugetare n acest
sens. Principiile bugetare avute n vedere n cazul bugetului de stat
sunt urm toarele: universalitatea, unitatea, anualitatea, specializarea
bugetar , publicitatea bugetului, neaIectarea veniturilor bugetare si
unitatea monetar .

3.2. Clasifica ia bugetar

Bugetul de stat este un act de previziune administrativ si, n
acelasi timp, un tablou comparativ al veniturilor si cheltuielilor bugetare
aIerente perioadei la care se reIer . Bugetul trebuie s reIlecte ct mai
real posibil resursele ce pot Ii mobilizate si destina ia acestora, s
permit compararea la Iinele exerci iului bugetar a veniturilor ncasate
si a cheltuielilor eIectuate si s oIere posibilitatea analiz rii veniturilor
pe surse de provenien si a cheltuielilor pe destina ii.
Clasifica ia bugetar reprezint gruparea veniturilor si cheltuielilor
bugetare ntr-o ordine obligatorie si dup criterii unitare. ClasiIica ia
bugetar este elaborat de Ministerul Economiei si Finan elor.
ConIorm Iegii Iinan elor publice (Iegea 500/2002 Art.29) veni-
turile sunt structurate pe capitole si subcapitole, iar cheltuielile pe p r i,
capitole, subcapitole, titluri, articole, precum si alineate, dup caz.
Veniturile publice sunt structurate conIorm criteriului economic.
Constituirea veniturilor bugetare se Iace pe seama impozitelor, taxelor,
contribu iilor si a altor v rs minte prelevate de la persoanele juridice si
de la persoanele Iizice.
Cheltuielile sunt distribuite dup clasifica ia func ional , iar n
cadrul acesteia, Iiecare nivel este explicitat dup clasifica ia economic .
ClasiIica ia Iunc ional grupeaz cheltuielile dup destina ia lor pe
domenii de activitate, iar clasiIica ia economic presupune gruparea
cheltuielilor dup natura si eIectul lor economic.
ncepnd cu 1 ianuarie 2006, conIorm OMF 1954/2005, clasi-
Iica ia bugetar s-a modificat n vederea alinierii la standardele
interna ionale, n principal ESA 95 si GFSM 2001.
Aceast nou clasiIica ie a avut n vedere, n principal, urm -
toarele aspecte:
regruparea veniturilor dup sursele si natura acestora, con-
Iorm metodologiilor interna ionale si a manualului privind statistica
Iinan elor publice, editat de Fondul Monetar Interna ional;
47
n cadrul clasiIica iei economice a cheltuielilor, s-a avut n
vedere o mai mare detaliere a structurii acestora, care s asigure
inIorma ii mai exacte privind alocarea si utilizarea Iondurilor publice,
dar si unele abord ri principial noi;
n cadrul clasiIica iei Iunc ionale a cheltuielilor, s-a introdus
un al treilea nivel de detaliere a cheltuielilor, precum si restructurarea
unor capitole, cum sunt ap rare, ordine public , nv mnt, s n tate,
ac iuni economice, pentru a permite o mai bun comensurare a
eIortului bugetar pe Iunc iile guvernamentale speciIice (de men ionat
c , clasiIica ia Iunc ional s-a elaborat pe baza clasiIica iei COFOG,
utilizat de Fondul Monetar Interna ional si Uniunea European ).
Structura veniturilor la nivelul bugetului de stat este ast zi urm -
toarea:
I. Venituri curente
A. Venituri Iiscale
A
1
. Impozit pe venit, proIit si cstiguri din capital
A
2
. Impozit pe salarii
A
3
. Impozite si taxe pe proprietate
A
4
. Impozite si taxe pe bunuri si servicii
A
5
. Impozit pe comer ul exterior si tranzac ii interna ionale
A
6
. Alte impozite si taxe Iiscale
B. Contribu ii de asigur ri
C. Venituri neIiscale
C
1
. Venituri din proprietate
C
2
. Vnz ri de bunuri si servicii
II. Venituri din capital
III. Opera iuni Iinanciare
IV. Subven ii
ConIorm clasifica iei func ionale, n bugetul de stat al Romniei
sunt prev zute urm toarele grupe de cheltuieli publice:
Partea I. Servicii publice generale
Partea a II-a. Ap rare, ordine public si siguran na ional
Partea a III-a. Cheltuieli social-culturale
Partea a IV-a. Servicii si dezvoltare public , locuin e, mediu si ape
Partea a V-a. Ac iuni economice
Partea a VI-a. Alte ac iuni
Partea a VII-a. Rezerve, excedent/deIicit
48
Clasifica ia economic delimiteaz cheltuielile bugetare n Ielul
urm tor:
Titlul I. Cheltuieli de personal
Titlul II. Bunuri si servicii
Titlul III. Dobnzi
Titlul IV. Subven ii
Titlul V. Fonduri de rezerv
Titlul VI. TransIeruri ntre unit i ale administra iei publice
Titlul VII. Alte transIeruri
Titlul VIII. Asisten social
Titlul IX. Alte cheltuieli
Titlul X. Active neIinanciare
Titlul XI. Active Iinanciare
Titlul XII. mprumuturi
Titlul XIII. Ramburs ri de credite
Titlul XIV. Rezerve, Excedent/DeIicit

3.3. Con inutul, etapele
yi caracteristicile procesului bugetar

Procesul bugetar, sub aspectul con inutului, reprezint ansamblul
ac iunilor si m surilor ini iate si derulate de institu iile abilitate ale
statului n scopul concretiz rii politicii Iinanciare promovate de auto-
ritatea guvernamental .
Procesul bugetar prezint urm toarele caracteristici:
este decizional deoarece resursele bugetare ce urmeaz a Ii
alocate sunt limitate n raport cu nevoile societ ii. n vederea aloc rii
acestor resurse se procedeaz la inventarierea nevoilor, ierarhizarea
acestora n Iunc ie de priorit i si, n Iinal, selectarea acelor categorii
de bunuri si servicii publice care satisIac ntr-un grad ct mai nalt
obiectivele economico-sociale ale rii la momentul respectiv;
este democratic, Iiind rezultat al exercit rii atribu iilor statului
de drept si al exerci iului puterii de stat pe seama op iunilor liber
exprimate prin vot de c tre cet eni;
este preponderent politic ntruct con inutul bugetului reIlect
op iunea pentru un anumit tip de politic economic , iar acest lucru
49
reprezint un act speciIic deciziei politice a Ior elor majoritare n
Parlament;
este tehnic, n ceea ce priveste elaborarea, execu ia si controlul
deoarece, dincolo de op iunile politice, trebuie respectate cerin ele
Iunc ion rii mecanismului economic si principiul ra ionalit ii;
este ciclic deoarece etapele procesului bugetar se reiau anual;
este de larg impact public, avnd implica ii la nivel macroeco-
nomic (asupra cresterii economice, nivelului pre urilor, ratei somajului,
dinamicii ratei dobnzii, a soldului contului curent etc.), la nivel
microeconomic, precum si n toate domeniile vie ii social-economice.
Executivul poate proceda la declansarea procesului bugetar, avnd
la baz un anumit cadru legislativ, care trebuie s se aIle n concordan
cu obiectivele programului de guvernare, aprobat de Parlament.
Etapele consecutive ale procesului bugetar se reIer la:
a) elaborarea proiectelor de buget;
b) aprobarea bugetului;
c) execu ia bugetului;
d) raportarea modului de execu ie, care presupune:
ncheierea execu iei bugetare;
controlul organelor abilitate asupra execu iei bugetului;
aprobarea conturilor generale privind execu ia bugetar .
n ara noastr , derularea procesului bugetar se realizeaz n
concordan cu principiile teoretice si practice speciIice acestui
domeniu de activitate, potrivit prevederilor Constitu iei Romaniei si
Iegii privind Iinan ele publice.
Competen ele si responsabilit ile n procesul bugetar revin
Parlamentului (organ legislativ), Guvernului (autoritate public a
puterii executive), Autorit ilor administra iei publice locale (auto-
rit i deliberative, autorit i executive), Ministerului Economiei yi
Finan elor (organ de specialitate al administra iei publice centrale, n
subordinea Guvernului) si Ordonatorilor de credite (a. Ordonatori
principali de credite ministrii, conduc torii celorlalte organe de
specialitate ale administra iei publice centrale, conduc torii altor
autorit i publice si conduc torii institu iilor publice autonome;
b. Ordonatori secundari sau ter iari de credite conduc torii insti-
tu iilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor
principali de credite).
50
3.3.1. Elaborarea proiectului de buget
Elaborarea proiectului bugetului de stat reprezint prima etap a
procesului bugetar si const n Iormularea propunerilor privind veni-
turile si cheltuielile bugetare de c tre ordonatorii de credite bugetare si
comunicarea acestora Ministerului Economiei si Finan elor la nivelul
c ruia are loc centralizarea ntr-un document numit proiect al legii
bugetului ae stat.
Proiectele legilor bugetare anuale si ale bugetelor se elaboreaz
de c tre Guvern, prin Ministerul Economiei si Finan elor, pe baza:
prognozelor indicatorilor macroeconomici si sociali pentru
anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum si
pentru urm torii 3 ani;
politicilor Iiscale si bugetare;
prevederilor memorandumurilor de Iinan are, ale memorandu-
murilor de n elegere sau ale altor acorduri interna ionale cu organisme
si institu ii Iinanciare interna ionale, semnate si/sau ratiIicate;
politicilor si strategiilor sectoriale, a priorit ilor stabilite n
Iormularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali
de credite;
propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali
de credite;
programelor ntocmite de c tre ordonatorii principali de credite
n scopul Iinan rii unor ac iuni sau ansamblu de ac iuni, c rora le sunt
asociate obiective precise si indicatori de rezultate si de eIicien ;
programele sunt nso ite de estimarea anual a perIorman elor Iiec rui
program, care trebuie s precizeze: ac iunile, costurile asociate, obiectivele
urm rite, rezultatele ob inute si estimate pentru anii urm tori, m surate
prin indicatori precisi, a c ror alegere este justiIicat ;
propunerilor de sume deIalcate din unele venituri ale bugetului
de stat, precum si de transIeruri consolidabile pentru autorit ile admi-
nistra iei publice locale;
posibilit ilor de Iinan are a deIicitului bugetar.
Iegea Iinan elor publice stabileste un calenaar bugetar precis
care con ine termene exacte pentru Iinalizarea Iiec rei etape a ela-
bor rii bugetului, precum si obliga ii stricte n sarcina entit ilor
publice cu competen e pe linia ntocmirii bugetului.
n tabelul 1 sunt prezentate diIeritele etape si responsabilit i n
Iormularea bugetului anual n concordan cu Iegea nr. 500/2002
privind Iinan ele publice.
51
Tabelul 1
Etape n elaborarea bugetului anual
Data
Etapa ntocmirii bugetului
pentru anul urm tor
Unitatea
responsabil
31 martie Prognoza preliminar a indicatorilor
macroeconomici si sociali pentru anul
bugetar si pentru urm torii 3 ani.
Comisia
Na ional
de Prognoz
1 mai naintarea c tre Guvern a obiectivelor
politicii bugetare si Iiscale pentru anul
bugetar si pentru urm torii 3 ani.
Ministerul
Economiei
si Finan elor
15 mai Aprobarea limitelor pentru ordonatorii
principali de credite si naintarea c tre
Parlament a inIorma iilor despre orien-
t rile politicii macroeconomice, bugetare
si Iiscale.
Guvernul
1 iunie Transmiterea limitelor de cheltuieli si a
scrisorilor-cadru c tre ordonatorii prin-
cipali de credite, specificnd contextul
macroeconomic n cadrul c ruia ordona-
torii si elaboreaz cerin ele lor bugetare.
Ministerul
Economiei
si Finan elor
15 iunie Recomandarea de schimb ri, dac sunt
necesare, n limitele de cheltuieli pentru
ordonatorii principali de credite, schimb ri
impuse de modiIic ri ap rute n cadrul
macroeconomic.
Aprobarea schimb rilor recomandate.
ncunostiin area ordonatorilor principali
de credite asupra acestor schimb ri.
Ministerul
Economiei
si Finan elor


Guvernul
Ministerul
Economiei
si Finan elor
15 iulie Depunerea propunerilor pentru proiectul
de buget si a anexelor la acesta, precum
si a estim rilor pentru anul bugetar si
pentru urm torii 3 ani, elaborate n
conIormitate cu termenii scrisorii-cadru,
la Ministerul Economiei si Finan elor.
Ordonatorii
Principali
de Credite
1 august Depunerea proiectelor de bugete la
Ministerul Economiei si Finan elor, n
baza discu iilor avute cu Ministerul
Economiei si Finan elor si a hot rrilor
guvernamentale.

Ordonatorii
Principali
de Credite
Ministerul
Economiei
si Finan elor
Guvernul
52
30 septembrie ntocmirea si depunerea la Guvern
a proiectelor de bugete si a legilor
bugetare, n baza proiectelor de bugete
ale ordonatorilor principali de credite,
nso ite de Raportul privind situa ia
macroeconomic pentru anul bugetar
pentru care se elaboreaz proiectul de
buget si proiec ia acesteia n urm torii
3 ani.
Ministerul
Economiei
si Finan elor
15 octombrie Aprobarea si depunerea la Parlament
a proiectelor de bugete si a legilor
bugetare.
Guvernul

3.3.2. Aprobarea bugetului
Examinarea yi aprobarea proiectului bugetului de stat este a
doua etap a procesului bugetar, care cuprinde dezbaterea si aprobarea
bugetului n Parlament.
n cadrul acestei etape se parcurg urm toarele Iaze:
dezbaterea si avizarea proiectului la nivelul comisiilor de
specialitate;
ntocmirea raportului comun al comisiilor;
dezbaterea n sedin a comun a celor dou Camere ale
Parlamentului;
votarea legii bugetului de stat;
promulgarea legii bugetului de stat de c tre presedintele rii.
n situa ia cnd acesta are obiec ii, le poate Iormula si poate
cere reexaminarea proiectului de buget de c tre Parlament;
publicarea legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al
Romniei.
Iegile bugetare cuprind:
la venituri, estim rile anului bugetar;
la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autoriz rile
con inute n legi speciIice, n structura Iunc ional si eco-
nomic a acestora;
deIicitul sau excedentul bugetar, dup caz;
reglement ri speciIice exerci iului bugetar.
Anexele legilor bugetare cuprind:
sintezele bugetului de stat, bugetului Fondului Na ional Unic
de Asigur ri Sociale de S n tate;
53
bugetele ordonatorilor principali de credite si anexele la
acestea;
sumele deIalcate din unele venituri ale bugetului de stat si
criteriile de repartizare a acestora;
alte anexe speciIice.
Trebuie men ionat c bugetul de stat se aprob odat cu bugetul
asigur rilor sociale de stat, care se ntocmeste distinct de acesta.
n cursul exerci iului bugetar, legile bugetare anuale pot Ii
modiIicate prin legi de rectificare (pn la data de 30 noiembrie).
Iegilor rectiIicative li se aplic aceleasi proceduri ca si legilor
bugetare anuale ini iale.

3.3.3. Execu ia bugetului
Execu ia bugetului de stat nseamn activitatea de ncasare a
veniturilor bugetare si de eIectuare a pl ii cheltuielilor aprobate prin
buget. Ansamblul opera iunilor prin care se realizeaz aceast activitate
reprezint execu ia de cas a bugetului. Execu ia de cas a bugetului
se realizeaz prin interac iunea trezorerie public b nci.
nainte de trecerea la execu ia eIectiv a bugetului, are loc
repartizarea veniturilor si cheltuielilor bugetare pe trimestre si pe
institu ii. Repartizarea se eIectueaz cu aprobarea Ministerului Economiei
si Finan elor si a ordonatorilor de credite principali si secundari, iar
rolul s u este acela de a asigura executarea echilibrat a bugetului de
stat si a bugetelor institu iilor publice centrale (prev zute distinct n
bugetul de stat). Repartizarea veniturilor si cheltuielilor bugetare se
poate modiIica de c tre Ministerului Economiei si Finan elor.
Execu ia veniturilor bugetului de stat este activitatea de
ncasare a impozitelor, taxelor, contribu iilor si a altor venituri cuvenite
acestui buget.
Principiile care stau la baza execu iei veniturilor bugetare sunt:
1) niciun impozit, tax sau alte obliga ii de natura acestora nu
pot Ii nscrise n buget si ncasate, dac acestea nu au Iost
stabilite prin lege;
2) legea bugetar anual aprob , pentru Iiecare an, lista impo-
zitelor, taxelor si a cotelor acestora, precum si a celorlalte
venituri ale statului care urmeaz s se perceap ;
3) este interzis perceperea sub orice titlu si sub orice denu-
mire de contribu ii directe sau indirecte n aIara celor stabilite
prin lege.
54
Colectarea crean elor bugetare
Ministerului Economiei si Finan elor administreaz veniturile
statului, ceea ce presupune administrarea impozitelor, taxelor, contri-
bu iilor sociale si a altor venituri bugetare potrivit legii.
Un rol deosebit l are Agen ia Na ional de Administrare Fiscal
(ANAF), aceasta avnd ca obiectiv principal colectarea veniturilor
bugetului de stat, ale bugetului asigur rilor sociale de stat, ale bugetului
asigur rilor pentru somaj, precum si ale bugetului Fondului Na ional
Unic de Asigur ri Sociale de S n tate.
Stingerea crean elor Iiscale se poate Iace prin: plat , compensare,
restituire, executare silit sau anulare a crean elor Iiscale.
a. Plata se eIectueaz prin intermediul b ncilor, trezoreriilor si
al altor institu ii autorizate s deruleze opera iuni de plat .
Momentul pl ii este:
n cazul pl ilor n numerar, data nscris n documentul
de plat eliberat de organele sau persoanele abilitate de
organul Iiscal;
n cazul pl ilor prin mandat postal, data postei nscris pe
mandat;
n cazul pl ilor prin decontare bancar , data la care banca
debiteaz contul pl titorului;
n cazul pl ii prin anulare de timbre Iiscale mobile, data
nregistr rii la organul competent a documentului pentru
care s-au depus si anulat timbrele.
b. Compensarea. Atunci cnd se constat existen a unor crean e
reciproce, organul Iiscal poate eIectua compensarea, pn la concuren a
celei mai mici sume (se utilizeaz atunci cnd att contribuabilul, ct si
administratorul crean elor Iiscale au, n acelasi timp, calitatea de debitor,
ct si pe cea de creditor).
Compensarea crean elor debitorului se va eIectua cu obliga ii
datorate aceluiasi buget, urmnd ca din diIeren a r mas s Iie com-
pensate obliga iile datorate altor bugete, n urm toarea ordine:
1) bugetul de stat;
2) Iondul de risc pentru garan ii de stat acordate n cazul mpru-
muturilor externe;
3) bugetul asigur rilor sociale de stat;
4) bugetul Fondului na ional unic de asigur ri sociale de s n tate;
55
5) bugetul asigur rilor pentru somaj;
6) Ionduri comunitare, cum ar Ii PHARE, ISPA, Ionduri structurale
si Iond de coeziune.
Compensarea nu se aplic n cazul crean elor bugetelor locale.
c. Restituirea se poate realiza pentru sumele nedatorate (de
exemplu: cele pl tite, dar pentru care nu exist titlu de crean Iiscal ,
sau cele pentru care nu a Iost corect aplicat legisla ia, sau s-a calculat
n mod eronat obliga ia Iiscal etc.). De asemenea, restituirea se poate
realiza pentru sumele de rambursat (care provin din Iaptul c , la
momentul deIinitiv rii impunerii, se constat c sumele pl tite cu titlu
provizoriu n contul impozitului respectiv dep sesc obliga ia Iiscal
stabilit n sarcina contribuabilului de exemplu, situa ia impozitului
pe proIit sau a impozitului pe venitul global).
d. Executarea silit a crean elor fiscale intervine n situa ia n
care debitorul nu si achit de bun voie obliga iile Iiscale datorate.
Executarea silit cunoaste mai multe Iorme de realizare, utilizate
n urm toarea ordine de preIerin :
1) executarea silit prin poprire. Poprirea este utilizat n cazul
n care debitorul are de ncasat venituri de orice Iel, n lei sau valut ,
din partea unei ter e persoane, denumit ter poprit (de exemplu: cnd
ter ul poprit este banca la care persoana are deschise conturile. Banca
are obliga ia de a ,bloca conturile debitorului, n sensul c toate
sumele ncasate n aceste conturi vor Ii utilizate cu prec dere pentru
stingerea obliga iei Iiscale);
2) executarea silit a bunurilor mobile;
3) executarea silit a bunurilor imobile (se identiIic bunul, este
evaluat si apoi are loc valoriIicarea lui prin diverse mijloace: vnzare
direct , la licita ie etc.).
e. Anularea crean elor fiscale se poate realiza numai pentru
anumi i debitori, n cazuri excep ionale si temeinic motivate (de exemplu:
marii datornici la buget pentru care au Iost ,sterse n parte sau n
totalitate obliga iile Iiscale). Anularea crean elor Iiscale poate conduce
ns la distorsiuni concuren iale, nc lcndu-se principiul echit ii.
Exist si situa ia n care cheltuielile de executare sunt mai mari
dect crean ele Iiscale de recuperat si, n acest caz, acestea pot Ii
anulate.
Eviden a crean elor si pl ilor se Iace pe pl titori. n cazul
persoanelor Iizice, pl titorii romni sunt identiIica i dup codul numeric
personal (CNP), iar cei str ini dup num rul de identiIicare Iiscal (NIF).
56
Persoanele juridice sunt identiIicate dup codul unic de identiIicare
(CUI). Sistemul de eviden si colectare a crean elor bugetare are la
baz o aplica ie inIormatic . Conducerea eviden ei pe pl titori se Iace
distinct pe Iiecare impozit, tax , contribu ie.
*

Colectarea veniturilor bugetare se realizeaz n cadrul unit ilor
Iinan elor publice. Orice venit nencasat pn la 31 decembrie a anului se
va ncasa n contul bugetului pe anul urm tor.
ncasarea veniturilor la bugetul de stat se poate realiza prin
procedeele urm toare:
calcularea si plata direct de c tre subiec ii impozitelor
(de exemplu: impozitul pe proIit, TVA, accize etc.);
calcularea, re inerea si v rsarea la bugetul de stat a im-
pozitului datorat de c tre o ter persoan (de exemplu:
impozitul pe salarii);
impunerea si debitarea de c tre organele Iiscale;
utilizarea timbrelor Iiscale.
Etapele execu iei veniturilor bugetare sunt asezarea, lichidarea,
emiterea titlului de percepere si ncasarea propriu-zis .
Ayezarea veniturilor bugetare const n identiIicarea materiei
impozabile, care constituie baza pentru perceperea de venituri de la
bugetul de stat, si determinarea dimensiunii acesteia.
Lichidarea veniturilor bugetare se reIer la stabilirea
cuantumului impozitului aIerent materiei impozabile, pe baza cotelor
si a altor elemente prev zute de lege.
Emiterea titlului de percepere const n nscrierea cuantumului
venitului bugetar ntr-un act (titlul de ncasare sau ordinul de ncasare)
pe baza c ruia se autorizeaz organul Iiscal pentru perceperea unui
anumit venit n contul bugetului.
Perceperea veniturilor bugetare reprezint activitatea de
ncasare eIectiv a impozitelor, taxelor si a altor venituri prev zute n
bugetul de stat.

*
ncepnd cu data de 1 ianuarie 2008, debitorii vor efectua plata
impozitelor, taxelor, contribu iilor si a altor sume datorate bugetului general
consolidat, prev zute prin ordin al presedintelui ANAF, ntr-un cont unic,
prin utilizarea unui ordin de plat pentru Trezoreria statului pentru obliga iile
datorate bugetului de stat si a unui ordin de plat pentru Trezoreria statului
pentru celelalte obliga ii de plat .
Distribuirea sumelor din contul unic se Iace de organul Iiscal competent,
distinct pe Iiecare buget sau Iond, dup caz, propor ional cu obliga iile datorate.

57
Primele trei etape, care sunt de natur administrativ , sunt
executate de organele cu atribu ii Iiscale, n timp ce ultima etap este
dus la ndeplinire de c tre organele Trezoreriei statului.
Nerespectarea obliga iilor ce revin pl titorilor n cazul execu iei
veniturilor poate mbr ca urm toarele Iorme:
nerespectarea termenelor de plat , caz n care se aplic
sanc iuni sub Iorma major rilor de ntrziere;
sustragerea de la plata impozitului a unei p r i din obiectul
impozabil sau calcularea gresit a impozitului, Ienomen ce
este recunoscut sub denumirea de eva:iune fiscal .
Execu ia cheltuielilor bugetului de stat nseamn activitatea de
eIectuare a cheltuielilor prev zute si aprobate prin acest buget.
n legile bugetare anuale sunt stabilite si aprobate creditele
bugetare pentru cheltuielile Iiec rui exerci iu bugetar, dup clasiIica ia
economic , Iunc ional si pe surse de Iinan are.
Creditul bugetar este suma aprobat prin buget reprezentnd
limita maxim pn la care se pot ordonan a si eIectua pl i n cursul
anului bugetar pentru angajamentele contractate n cursul exerci iului
bugetar si/sau din exerci ii anterioare pentru ac iuni multianuale. Spre
deosebire de creditul bugetar, creditul de angajament este limita
maxim a cheltuielilor ce pot Ii angajate, n timpul exerci iului
bugetar, n limitele aprobate prin legea bugetar anual .
Creditele destinate ac iunilor multianuale reprezint sumele
alocate unor programe, proiecte, obiective etc. si care se desI soar pe
o perioad mai mare de un an.
Execu ia cheltuielilor bugetare se bazeaz pe urm toarele principii:
creditele bugetare sunt nerambursabile si nepurt toare de
dobnd ;
creditele bugetare aprobate sunt autorizate pentru tot anul
bugetar;
creditele bugetare aprobate nu pot Ii majorate I r a se
preciza sursele de Iinan are (excep ie Iac aloca iile pentru
cheltuielile de personal ce nu pot Ii majorate si nici virate si
utilizate la alte capitole de cheltuieli);
creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de
credite nu pot Ii virate si utilizate pentru Iinan area altui
ordonator principal de credite;
creditele bugetare aprobate pentru un capitol nu pot Ii
utilizate pentru Iinan area altui capitol;
58
vir rile de credite bugetare ntre subdiviziunile clasiIica iei
bugetare sunt n competen a ordonatorilor principali de
credite si se pot eIectua n anumite limite si condi ii;
men inerea unor credite bugetare este analizat lunar de c tre
ordonatorii principali de credite care pot Iormula propuneri de
anulare a acestora dac se constat c nu sunt necesare.
Creditele bugetare anulate majoreaz Fondul de rezerv
bugetar la dispozi ia Guvernului prev zut n bugetul de stat;
creditele bugetare aprobate si care nu au Iost utilizate pn
la sIrsitul exerci iului bugetar sunt anulate.
Etapele intermediare execu iei cheltuielilor bugetare sunt re-
partizarea trimestrial a creditelor bugetare si deschiderea creditelor
bugetare.
Etapele execu iei cheltuielilor bugetare sunt: angajarea; lichidarea
cheltuielilor bugetare; ordonan area cheltuielilor bugetare; plata cheltu-
ielilor bugetare.
Angajarea reprezint decizia care genereaz obliga ia unei
institu ii publice de a pl ti o sum de bani unui ter (Iurnizor de bunuri
si servicii publice) pe baza unui act juridic (lege, contract, decizie
ministerial , hot rre judec toreasc ). Angajarea cheltuielilor bugetare
este un eIect al deciziilor institu iilor componente ale Guvernului sau
al unor decizii ale Iorului legislativ (Parlamentul). Angajarea este
etapa cea mai important a execu iei cheltuielilor bugetare, de aceasta
depinznd ncadrarea n limitele aprobate prin buget.
Lichidarea cheltuielilor bugetare const n veriIicarea existen ei
angajamentelor, a sumelor datorate, a condi iilor de exigibilitate ale
angajamentului, pe baza documentelor justiIicative care s ateste ope-
ra iunea respectiv (serviciul eIectuat sau livrarea de bunuri n Iavoarea
institu iei publice) si n determinarea sumei de plat .
Ordonan area pl ii cheltuielilor bugetare constituie actul de
emitere, din partea institu iei publice, a unui instrument de plat a unei
sume din aloca ia bugetar n Iavoarea unui ter .
Plata cheltuielilor bugetare reprezint actul Iinal prin care
institu ia public achit obliga iile sale Ia de ter i.
Primele trei etape ale procesului execu iei cheltuielilor bugetare
se eIectueaz de c tre ordonatorii de credite bugetare sau de c tre
persoanele delegate de acestia. Opera iunile ce vizeaz a patra etap
sunt eIectuate de c tre angaja ii serviciului Iinanciar al institu iei
publice. Plata cheltuielilor bugetare se Iace prin unit ile de trezorerie,
59
cu excep ia pl ilor n valut care se eIectueaz prin b nci. Instru-
mentele de plat Iolosite de c tre institu iile publice sunt cecul de
numerar si ordinul de plat pentru Trezoreria statului.
To i Iunc ionarii publici ce particip la execu ia cheltuielilor
unei institu ii bugetare, n oricare din etape, r spund solidar pentru
calitatea si legalitatea gestion rii banilor publici.

3.3.4. Raportarea modului de execu ie
Execu ia bugetului de stat se ncheie la data de 31 decembrie a
Iiec rui an. ConIorm sistemului de gestiune, orice venit nencasat pn
la aceast dat se va ncasa n contul bugetului pe anul urm tor si orice
cheltuial neeIectuat se va putea pl ti doar n contul bugetului noului an.
Concretizarea modului de gestionare a bugetului se eIectueaz
prin ntocmirea, la finele anului bugetar, a contului ae execu ie bugetar .
Acesta reIlect Iinalitatea opera iunilor de executare a veniturilor si
cheltuielilor bugetare si conduce la determinarea modului cum exe-
cutivul, prin institu iile publice din structura si subordinea sa, a respectat
ncadrarea n veniturile, cheltuielile si soldul bugetar aprobat de
Parlament (echilibru, deIicit sau excedent).
Guvernul analizeaz si deIinitiveaz contul general anual de
execu ie a bugetului de stat si l prezint spre aprobare Parlamentului,
pn la data de 1 iulie a anului urm tor celui de execu ie.
Contul general anual de execu ie a bugetului de stat se aprob
prin lege, odat cu conturile anuale de execu ie ale bugetului asigu-
r rilor sociale de stat, bugetelor Iondurilor speciale, ale ordonatorilor
de credite, dup veriIicarea acestora de c tre Curtea de Conturi.
Contul anual de execu ie a bugetului de stat va cuprinde:
la venituri: prevederi bugetare ini iale; prevederi bugetare
deIinitive; ncas ri realizate;
la cheltuieli: credite bugetare ini iale; credite bugetare deIi-
nitive; pl i eIectuate.
Al turi de contul general al execu iei bugetului de stat si de
conturile anuale de execu ie ale bugetului asigur rilor sociale de stat,
bugetelor Iondurilor speciale si ale ordonatorilor de credite, situa iile
ce se prezint de c tre Guvern la sIrsitul anului sunt:
rezultatul execu iei, sub Iorma excedentului sau deIicitului;
contul general al datoriei publice;
raportul public anual.
60


4. PARTICULARIT I ALE BUGETELOR LOCALE,
ALE BUGETULUI ASIGUR RILOR SOCIALE DE STAT
$I ALE BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE




4.1. Caracteristicile bugetelor locale
yi structura sistemului bugetar local

Bugetul local este documentul prin care sunt prev zute si aprobate
n Iiecare an veniturile si cheltuielile unit ilor administrativ-teritoriale.
Structura bugetelor locale este o consecin a modului de orga-
nizare administrativ-teritorial a rii. Fiecare comun , oras, municipiu,
sector al municipiului Bucuresti, jude , respectiv municipiul Bucuresti
ntocmeste anual un buget propriu n condi ii de autonomie.
Organizarea bugetelor locale demonstreaz autonomia admi-
nistra iei locale Ia de puterea central , precum si rela iile existente
ntre administra iile teritoriale locale.
Sistemul bugetar local cuprinde:
bugetele locale ale comunelor, oraselor, municipiilor, sectoarelor
municipiului Bucuresti, jude elor si municipiului Bucuresti;
bugetele institu iilor publice Iinan ate integral sau par ial din
bugetele locale;
bugetele institu iilor publice Iinan ate integral din venituri proprii;
bugetul mprumuturilor externe si interne, pentru care ram-
bursarea, plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor si a altor costuri se
asigur din bugetele locale si care provin din:
mprumuturi externe contractate de stat si submprumutate
autorit ilor administra iei publice locale si/sau agen ilor
economici si serviciilor publice din subordinea acestora;
mprumuturi contractate de autorit ile administra iei pu-
blice locale si garantate de stat;
mprumuturi externe si/sau interne contractate sau garantate
de autorit ile administra iei publice locale;
bugetul Iondurilor externe nerambursabile.
61
Veniturile si cheltuielile bugetelor componente ale sistemului
bugetar local, precum si celelalte venituri si cheltuieli eviden iate n aIara
bugetelor locale, cumulate la nivelul unit ii administrativ-teritoriale,
alc tuiesc bugetul general al unit ii administrativ-teritoriale care,
dup consolidare, prin eliminarea transIerurilor de sume dintre bugete,
va reflecta dimensiunea efortului financiar public n unitatea
administrativ-teritorial pe anul respectiv, starea de echilibru sau
dezechilibru, dup caz.
n condi iile actuale, cu toate c bugetele locale au mai multe
surse de venituri, acestea sunt insuIiciente, ceea determin existen a
unor raporturi de dependen Ia de bugetul statului.
Veniturile bugetelor locale se constituie din:
venituri proprii Iormate din: impozite, taxe, contribu ii, alte
v rs minte, alte venituri si cote deIalcate din impozitul pe venit;
sume deIalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
subven ii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete;
dona ii si sponsoriz ri.
Fundamentarea, dimensionarea si repartizarea cheltuielilor bu-
getelor locale pe ordonatori de credite si pe destina ii se eIectueaz n
concordan cu atribu iile care revin autorit ilor administra iei publice
locale si se realizeaz n strict corelare cu posibilit ile reale de
ncasare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza.
Cheltuielile care se Iinan eaz din bugetele locale sunt diIe-
ren iate n Iunc ie de structura bugetelor la care se reIer . n sintez ,
aceste cheltuieli au urm toarele destina ii:
1. Servicii publice generale:
autorit i publice si ac iuni externe;
alte servicii publice generale;
tranzac ii privind datoria public si mprumuturi;
transferuri cu caracter general ntre diferite nivele ale
administra iei.
2. Ap rare, ordine public si siguran na ional
3. Cheltuieli social-culturale:
nv mnt;
s n tate;
cultur , recreare si religie;
asigur ri si asisten social .
4. Servicii si dezvoltare public , locuin e, mediu si ape:
locuin e, servicii si dezvoltare public ;
protec ia mediului.
62
5. Ac iuni economice:
ac iuni generale economice, comerciale si de munc ;
combustibil si energie;
agricultur , silvicultur , piscicultur si vn toare;
transporturi;
alte ac iuni economice.
Ia baza elabor rii, aprob rii si execu iei bugetelor locale stau, n
general, aceleasi principii si reguli care Iunc ioneaz si n cazul buge-
tului de stat, respectiv: principiul universalit ii, principiul transparen ei
si publicit ii, principiul unit ii, principiul anualit ii, principiul unit ii
monetare si principiul specializ rii bugetare. Al turi de aceste principii,
care au fost dezvoltate n capitolele precedente, n cazul bugetelor locale
se aplic si urm toarele: principiul echilibrului, principiul solidarit ii,
principiul autonomiei locale Iinanciare, principiul propor ionalit ii si
principiul consult rii.
Principiul echilibrului prevede ca toate cheltuielile bugetelor
locale s se acopere integral din veniturile acestor bugete.
Principiul solidarit ii implic ajutorarea unit ilor administrativ-te-
ritoriale, precum si a persoanelor Iizice aIlate n situa ie de extrem
diIicultate, prin alocarea de sume din Iondul de rezerv bugetar
constituit n bugetul local.
Principiul autonomiei locale financiare prevede ca unit ile
administrativ-teritoriale s aib dreptul la resurse Iinanciare suIiciente
pentru a le putea utiliza n exercitarea atribu iilor lor. Aceste organe
locale au competen a stabilirii nivelurilor impozitelor si taxelor locale,
n condi iile legii.
Principiul propor ionalit ii implic Iaptul c resursele Iinanciare
ale unit ilor administrativ-teritoriale trebuie s Iie propor ionale cu res-
ponsabilit ile autorit ilor administra iei publice locale stabilite prin lege.
Principiul consult rii prevede Iaptul c autorit ile administra iei
publice locale, prin structurile asociative ale acestora, trebuie s Iie
consultate asupra procesului de alocare a resurselor Iinanciare de la
bugetul de stat c tre bugetele locale.

4.2. Procesul bugetar la nivel local

Procesul bugetar cuprinde ansamblul ac iunilor si m surilor
ntreprinse de institu iile locale competente, n scopul concretiz rii
politicii economice, sociale si Iinanciare a statului.
63
Etapa I. Elaborarea proiectelor bugetelor locale
Proiectele bugetelor locale se elaboreaz de c tre ordonatorii
principali de credite avnd n vedere:
prognozele principalilor indicatori macroeconomici si so-
ciali, pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul
de buget, precum si pentru urm torii trei ani, elaborate de
organele abilitate;
politicile Iiscale si bugetare, na ionale si locale;
prevederile acordurilor de mprumuturi interne sau externe
ncheiate, ale memorandumurilor de Iinan are sau ale altor
acorduri interna ionale, semnate si/sau ratiIicate;
politicile si strategiile sectoriale si locale, precum si prio-
rit ile stabilite n Iormularea propunerilor de buget;
propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de
credite din subordine;
programele ntocmite de c tre ordonatorii principali de
credite n scopul Iinan rii unor ac iuni sau ansamblu de
ac iuni, c rora le sunt asociate obiective precise si indi-
catori de rezultate si de eIicien ; programele sunt nso ite
de estimarea anual a perIorman elor Iiec rui program, care
trebuie s precizeze: ac iunile, costurile asociate, obiecti-
vele urm rite, rezultatele ob inute si estimate pentru anii
urm tori, m surate prin indicatori precisi, a c ror alegere
este justiIicat ;
programele de dezvoltare economico-social n perspectiv
ale unit ii administrativ-teritoriale, n concordan cu po-
liticile de dezvoltare la nivel na ional, regional, jude ean,
zonal sau local.
Iegea privind Iinan ele publice locale (Iegea nr. 273/2006)
stabileste calendarul bugetar care con ine termenele pentru Iinalizarea
Iiec rei etape, precum si entit ile publice c rora le revin responsa-
bilit i n cadrul procesului bugetar.
Ministerul Economiei si Finan elor trimite direc iilor generale
ale Iinan elor publice, consiliilor jude ene si Consiliului General al
Municipiului Bucuresti o scrisoare-cadru, pn la date de 1 iunie a
Iiec rui an. Aceast scrisoare-cadru speciIic :
contextul macroeconomic pe baza c ruia vor Ii ntocmite
proiectele de buget respective;
metodologiile de elaborare a proiectelor de buget;
64
limitele sumelor deIalcate din unele venituri ale bugetului
de stat si ale transIerurilor consolidabile (transIeruri de la
bugetul de stat c tre bugetele locale care se acord pentru
investi ii Iinan ate din mprumuturi externe la a c ror
realizare contribuie si Guvernul), pe ansamblul jude ului si
municipiului Bucuresti.
Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat si ai altor
bugete, n bugetele c rora sunt prev zute transIeruri c tre bugetele
locale, transmit autorit ilor administra iei publice locale sumele aIerente,
n termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de
Guvern. Ulterior, are loc repartizarea pe unit i administrativ-teritoriale
a limitelor sumelor deIalcate din unele venituri ale bugetului de stat
destinate echilibr rii bugetelor locale.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, n baza
acestor limite de sume, elaboreaz si depun la direc iile generale ale
Iinan elor publice proiectele bugetelor locale echilibrate pentru anul
bugetar urm tor, anexele la acestea, precum si estim rile pentru
urm torii trei ani, pn la data de 1 iulie.
Direc iile generale ale Iinan elor publice vor trimite Ministerului
Economiei si Finan elor, pn la data de 15 iulie, proiectele bugetelor
locale pe ansamblul jude ului si municipiului Bucuresti.

Etapa II. Aprobarea proiectelor bugetelor locale
Bugetele componente ale sistemului bugetar local se aprob astIel:
bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe si interne
si bugetele Iondurilor externe nerambursabile, de c tre
consiliile locale ale comunelor, oraselor, municipiilor,
sectoarelor, jude elor si Consiliul General al Municipiului
Bucuresti, dup caz;
bugetele institu iilor publice, de c tre consiliile prev zute
mai sus, n Iunc ie de subordonarea acestora.
Subetapele parcurse n cadrul aprob rii bugetelor locale sunt
urm toarele:
1. Ministerul Economiei si Finan elor transmite direc iilor gene-
rale ale Iinan elor publice sumele deIalcate din unele venituri ale
bugetului de stat si transIerurile consolidabile, n termen de 5 zile de la
publicarea Legii bugetului de stat n Monitorul Oficial.
2. Direc iile generale ale Iinan elor publice, precum si consiliile
jude ene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti repartizeaz
65
aceste sume pe unit i administrativ-teritoriale, n termen de 5 zile de
la comunicare, n vederea deIinitiv rii proiectelor bugetelor locale de
c tre ordonatorii principali de credite.
3. Pe baza veniturilor proprii si a sumelor repartizate astIel,
ordonatorii principali de credite deIinitiveaz proiectul bugetului
local, n termen de 15 zile de la publicarea Legii bugetului de stat.
Proiectul bugetului local se public n presa local sau se aIiseaz la
sediul unit ii administrativ-teritoriale.
4. Iocuitorii unit ii administrativ-teritoriale pot depune con-
testa ii privind proiectul de buget n termen de 15 zile de la data
public rii sau aIis rii acestuia.
5. Proiectul bugetului local, nso it de raportul ordonatorului
principal de credite si de contesta iile depuse de locuitori, este supus
aprob rii autorit ilor deliberative (consiliul local, jude ean sau
Consiliul General al Municipiului Bucuresti), n 5 zile de la expirarea
termenului de depunere a contesta iilor.
6. Autorit ile deliberative se pronun asupra contesta iilor si
adopt proiectul bugetului local prin vot, n termen de maximum 10
zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget.
n cazul n care proiectele de buget nu se aprob n termen de
maximum 45 de zile de la data public rii legii bugetului de stat n
,Monitorul OIicial, se dispune sistarea aliment rii cu cote, din
bugetele locale putndu-se, n aceast situa ie, eIectua pl i numai n
limita celorlalte venituri ncasate.
Dac Iegea bugetului de stat nu a Iost adoptat cu cel pu in trei
zile nainte de expirarea exerci iului bugetar, se aplic n continuare
bugetele anului precedent, pn la aprobarea noilor bugete.
Ordonatorii principali de credite au obliga ia s transmit di-
rec iilor generale ale Iinan elor publice bugetele locale aprobate, unde
are loc centralizarea lor si transmiterea c tre Ministerul Economiei si
Finan elor.
Pe parcursul exerci iului bugetar, autorit ile deliberative pot
aproba rectificarea bugetelor locale n termen de 30 de zile de la data
intr rii n vigoare a legii de rectiIicare a bugetului de stat, precum si ca
urmare a unor propuneri Iundamentate ale ordonatorilor principali de
credite. RectiIic rilor bugetelor locale li se vor aplica aceleasi
proceduri ca si aprob rii ini iale a acestora, cu excep ia termenelor din
calendarul bugetar.
66
Etapa III. Execu ia bugetelor locale
Execu ia bugetelor locale const n ncasarea veniturilor si
eIectuarea pl ii cheltuielilor aprobate prin buget, ac iuni ce se
deruleaz prin intermediul unit ilor teritoriale ale Trezoreriei statului.
Ansamblul acestor opera iuni poart numele de execu ie ae cas a
bugetelor locale.
n vederea unei execu ii echilibrate, veniturile si cheltuielile
aprobate n bugete se repartizeaz pe trimestre, n Iunc ie de termenele
legale de ncasare a veniturilor si de perioada n care este necesar
eIectuarea cheltuielilor.
Repartizarea se eIectueaz cu aprobarea Ministerului Economiei
si Finan elor si a ordonatorilor principali de credite.
Execu ia veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale se realizeaz
conIorm acelorasi principii si etape ca n cazul bugetului de stat.

Etapa IV. ncheierea execu iei bugetelor locale
Execu ia bugetar se ncheie la data de 31 decembrie a Iiec rui
an. Orice venit nencasat si orice cheltuial angajat , lichidat si
ordonan at n cadrul prevederilor bugetare si nepl tit pn la aceast
dat se va ncasa sau se va pl ti n contul bugetului pe anul urm tor.
Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de
drept. Disponibilit ile din Iondurile externe nerambursabile si cele
din Iondurile publice destinate coIinan rii contribu iei Iinanciare a
Comunit ii Europene, r mase la Iinele exerci iului bugetar n con-
turile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urm tor, cu
aceeasi destina ie.
Ordonatorii principali de credite ntocmesc si prezint spre
aprobare autorit ilor deliberative, pn la data de 31 mai a anului
urm tor, conturile anuale ae execu ie a bugetelor.
n cadrul contului anual de execu ie se nscriu:
la partea de venituri:
prevederile bugetare ini iale;
prevederile bugetare deIinitive;
ncas rile realizate;
la partea de cheltuieli:
creditele bugetare ini iale;
creditele bugetare deIinitive;
pl ile eIectuate.
67
Totodat , trimestrial si anual, ordonatorii principali de credite
ntocmesc situa ii Iinanciare asupra execu iei bugetare pe care le
depun la direc iile generale ale Iinan elor publice care, la rndul lor, le
veriIic si le centralizeaz , dup care le depun la Ministerul Economiei
si Finan elor.
Ordonatorii principali de credite au obliga ia s ntocmeasc si s
anexeze la situa iile Iinanciare anuale rapoarte anuale de perIorman , n
care s prezinte, pe Iiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate
si cele ob inute, indicatorii si costurile asociate, precum si situa ii
privind angajamentele legale. Situa iile Iinanciare anuale si anexele la
acestea vor Ii supuse spre aprobare autorit ilor deliberative.
Excedentul anual al bugetului local, rezultat la ncheierea
exerci iului bugetar, dup eIectuarea regulariz rilor n limita sumelor
deIalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si a
transIerurilor consolidabile din bugetul de stat sau din alte bugete, se
utilizeaz , n ordine, pentru:
1) rambursarea eventualelor mprumuturi restante, plata dobnzilor,
comisioanelor, spezelor si a altor costuri aIerente acestora;
2) constituirea Iondului de rulment.
Fondul de rulment Iunc ioneaz la nivelul Iiec rei unit i
administrativ-teritoriale, n aIara bugetului local, si poate Ii utilizat,
temporar, pentru acoperirea golurilor de cas provenite din decalaje
ntre veniturile si cheltuielile anului curent, precum si pentru acoperirea
deIinitiv a eventualului deIicit bugetar rezultat la Iinele exerci iului
bugetar. Dup epuizarea Iondului de rulment, golurile temporare de
cas pot Ii acoperite din mprumuturi acordate de Ministerul Economie
si Finan elor din disponibilit ile contului curent general al Trezorerie
statului, n anumite limite.
Fondul de rulment poate Ii utilizat si pentru Iinan area unor
investi ii de interes local sau pentru dezvoltarea serviciilor publice
locale n interesul colectivit ii, cu aprobarea autorit ilor deliberative.

4.3. Bugetul asigur rilor sociale de stat

4.3.1. Con inutul yi structura
bugetului asigur rilor sociale de stat
Asigur rile sociale constituie partea rela iilor social-economice n
Iorm b neasc prin care, n procesul reparti iei produsului intern brut,
68
se Iormeaz , se repartizeaz , se gestioneaz si se utilizeaz Iondurile
b nesti necesare ocrotirii obligatorii a salaria ilor, a pensionarilor si a
membrilor Iamiliilor acestora.
Prin sistemul asigur rilor sociale se asigur Iinan area m surilor
de ocrotire, de protec ie si de ajutorare a cet enilor activi, a pensiona-
rilor si a membrilor de Iamilie. Asigur rile sociale constau n acordarea
de c tre stat de pensii, indemniza ii, ajutoare, trimiteri la odihn sau la
tratament balnear, precum si alte gratuit i, n perioada n care cei viza i
se g sesc, temporar sau deIinitiv, n incapacitate de munc sau n alte
cazuri cnd este necesar. Prin asigur rile sociale se iau m surile
corespunz toare pentru prevenirea mboln virilor, reIacerea si nt rirea
s n t ii, precum si pentru asigurarea existen ei acelora care si-au
pierdut capacitatea de munc din cauza bolii, accidentelor, atingerii unei
anumite vrste, sau a celor care nu au sus in tori legali.
Bugetul asigur rilor sociale de stat este planul Iinanciar anual
care reIlect constituirea, repartizarea si utilizarea Iondurilor b nesti
necesare ocrotirii pensionarilor, salaria ilor asigura i, mamelor cu
copii mici n ngrijire, anumitor categorii de reIugia i si membrilor
Iamiliilor lor.
ncepnd cu anul 1991, bugetul asigur rilor sociale de stat se
ntocmeste separat de bugetul de stat si se aprob de Parlament odat
cu acesta. Elaborarea si executarea separat a bugetului asigur rilor
sociale de stat este beneIic ntruct permite ca resursele acestuia s
Iie utilizate integral pentru ocrotirea cet enilor, eventualele excedente
reportndu-se pe anii urm tori.
Jeniturile bugetului asigur rilor sociale de stat sunt structurate
dup cum urmeaz :
a. Venituri fiscale sub Iorma contribu iilor obligatorii, respectiv:
contribu ii pentru asigur ri sociale de stat datorate de
angajatori (cota medie de contribu ie a angajatorului este,
n prezent, 19,5%);
contribu ii de asigur ri pentru accidente de munc si boli
proIesionale datorate de angajatori (cota medie, n pre-
zent, este de 0,04);
contribu ii individuale de asigur ri sociale, datorate de
asigura i (cota individual este de 9,5 din care, n 2008,
2 este destinat sistemului privat de pensii pentru parti-
cipan ii la Pilonul II);
69
contribu ii de asigur ri sociale datorate de alte persoane
asigurate;
contribu iile persoanelor care ncheie contracte de asigu-
rare social .
Cotele de contribu ii de asigur ri sociale se aprob anual prin
Iegea bugetului asigur rilor sociale de stat. Cotele sunt diIeren iate n
Iunc ie de condi iile de munc normale, deosebite sau speciale.
b. Venituri nefiscale Iormate din: venituri din proprietate, vnz ri
de bunuri si servicii, venituri din prest ri de servicii si alte activit i,
diverse alte venituri.
c. Subven ii primite de la bugetul de stat.
Cheltuielile bugetului asigur rilor sociale de stat acoper
contravaloarea presta iilor de asigur ri sociale din sistemul public, chel-
tuielile privind organizarea si Iunc ionarea sistemului public, Iinan area
unor investi ii proprii, precum si alte cheltuieli prev zute de lege.
Veniturile Iormate din contribu iile de asigur ri pentru accidente
de munc si boli proIesionale si cheltuielile privind indemniza iile, aju-
toarele si celelalte presta ii sociale pentru accidente de munc si boli
proIesionale ocup pozi ii distincte n bugetul asigur rilor sociale de
stat. Cu toate c bugetul asigur rilor pentru accidente de munc si boli
proIesionale este ncorporat n cadrul bugetului asigur rilor sociale de
stat, el se execut n mod distinct, cum dealtIel se si ntocmeste.
Bugetul asigur rilor sociale se elaboreaz si se aprob n condi ii
de echilibru. Excedentele anuale ale acestui buget pot fi utilizate n
anul urm tor, potrivit destina iilor aprobate prin lege, dup restituirea
transIerurilor primite de la bugetul de stat. Eventualul deIicit curent al
bugetului asigur rilor sociale de stat se acoper n ordine din disponi-
bilit ile bugetului din anii preceden i, din Iondul de rezerv si, numai
n mod excep ional, dup epuizarea acestui Iond, se apeleaz la aloca ii
din bugetul de stat.
Fondul de rezerv se utilizeaz pentru acoperirea presta iilor de
asigur ri sociale, n situa ii temeinic motivate, sau a altor cheltuieli ale
sistemului public, aprobate prin legea bugetului asigur rilor sociale de
stat. Acest Iond se constituie prin prelevarea anual a pn la 3 din
veniturile bugetului asigur rilor sociale de stat. Fondul de rezerv
r mas neutilizat la sIrsitul anului se reporteaz n anul urm tor.
Disponibilit ile b nesti ale bugetului asigur rilor sociale de stat
sunt purt toare de dobnzi, nivelul acestor dobnzi stabilindu-se prin
conven ii ncheiate ntre Casa Na ional de Pensii si Alte Drepturi de
Asigur ri Sociale si Trezoreria statului sau diverse b nci.
70
4.3.2. Procesul bugetar la nivelul
bugetului asigur rilor sociale de stat
Bugetul asigur rilor sociale de stat se elaboreaz si se aprob n
acelasi cadru si n aceleasi condi ii ca si bugetul de stat.
n cele ce urmeaz vom analiza etapele procesului bugetar la
nivelul acestui buget.
Etapa I. Elaborarea proiectului bugetului asigur rilor sociale
de stat
Proiectul de act normativ cu privire la Iegea bugetului
asigur rilor sociale de stat se elaboreaz n conIormitate cu calendarul
bugetar prev zut n Iegea Iinan elor publice pe baza:
prognozelor indicatorilor macroeconomici si sociali pentru
anul bugetar pentru care se elaboreaz acesta, precum si
pentru urm torii trei ani;
politicilor Iiscale si bugetare;
politicilor si strategiilor sectoriale, a priorit ilor stabilite n
Iormularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii
principali de credite;
propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor prin-
cipali de credite.
Guvernul asigur elaborarea proiectului Iegii bugetului asigur rilor
sociale de stat n colaborare cu Ministerul Economiei si Finan elor,
Ministerul Muncii, Familiei si Egalit ii de Sanse si Casa Na ional de
Pensii si Alte Drepturi de Asigur ri Sociale.
Pe baza datelor proprii si a celor primite de la direc iile jude ene
si ale Municipiului Bucuresti, Ministerul Muncii, Familiei si Egalit ii
de Sanse elaboreaz proiectul bugetului asigur rilor sociale de stat
pentru anul viitor, pn la data de 30 septembrie si l prezint spre
avizare Ministerului Economiei si Finan elor.

Etapa II. Examinarea yi aprobarea proiectului bugetului asi-
gur rilor sociale de stat
Dup analiza proiectului bugetului asigur rilor sociale de stat de
c tre Ministerul Economiei si Finan elor si acordarea avizului, acesta
este trimis Guvernului pentru a Ii examinat si a i se aduce eventuale
amendamente. Ulterior, bugetului asigur rilor sociale de stat si
proiectului Iegii bugetului asigur rilor sociale de stat sunt naintate
Parlamentului pn la data de 15 octombrie, n vederea examin rii
si aprob rii.
71
Aceste documente sunt examinate de c tre comisiile permanente
interesate ale Iiec rei Camere care si dau avizul. Totodat , exami-
narea se realizeaz si de c tre Compartimentul tehnic-legislativ. Ia
nivelul acestor comisii vor Ii Iormulate si amendamente care vor Ii
reunite ntr-un raport comun.
n sedin a comun a Senatului si Camerei Deputa ilor are loc
dezbaterea att a proiectului bugetului asigur rilor sociale de stat, ct
si a raportului comun privind amendamentele. Ia dezbaterea general
particip si ini iatorul (Ministerul Muncii, Familiei si Egalit ii de
Sanse), care expune motivele ce au condus la elaborarea bugetului
asigur rilor sociale de stat si a proiectului legii anuale.
Dup adoptarea prin vot a Iegii bugetului asigur rilor sociale de
stat, aceasta este supus promulg rii de c tre presedintele rii, dup
care este publicat n ,Monitorul OIicial.
Iegea bugetului asigur rilor sociale de stat poate Ii modiIicat n
timpul exerci iului bugetar, pn cel trziu la data de 30 noiembrie,
prin legi de rectiIicare care urmeaz aceleasi proceduri ca si legile
bugetare anuale ini iale.
Bugetul asigur rilor sociale de stat, la care este anexat bugetul
asigur rilor pentru somaj, se ntocmeste, dup cum am mai spus,
distinct de bugetul de stat, ns se aprob de Parlament odat cu acesta.

Etapa III. Execu ia bugetului asigur rilor sociale de stat
Aceast etap vizeaz activitatea de ncasare a veniturilor bugetare
si de eIectuare a pl ii cheltuielilor aprobate prin bugetul asigur rilor
sociale de stat. Execu ia bugetului asigur rilor sociale de stat presupune
o serie de opera iuni ce pot Ii grupate sub denumirea de execu ia ae
cas a bugetului asigur rilor sociale ae stat. Aceste opera iuni se reali-
zeaz prin trezorerii, dar implic si sistemul bancar.
Etapa intermediar execu iei bugetului asigur rilor sociale de stat
const n repartizarea pe trimestre si pe institu ii a veniturilor si chel-
tuielilor acestui buget, competen ele revenindu-le Ministerului Muncii,
Familiei si Egalit ii de Sanse si ordonatorilor de credite bugetare.
Execu ia veniturilor bugetului asigur rilor sociale de stat repre-
zint activitatea de ncasare a veniturilor cuvenite acestui buget.
Constituirea veniturilor bugetului asigur rilor sociale de stat se
realizeaz pe baza contribu iilor pentru asigur ri sociale de stat si a
altor v rs minte prelevate de la persoane Iizice si juridice, conIorm
prevederilor legale.
72
ncasarea veniturilor bugetului asigur rilor sociale de stat se
realizeaz prin urm toarele procedee:
calcularea si plata direct de c tre subiec ii impozitelor n cazul
contribu iilor pentru asigur ri sociale de stat datorate de angajatori;
calcularea, re inerea si v rsarea la bugetul asigur rilor sociale
de stat a contribu iilor de c tre o ter persoan , n cadrul contribu iilor
pentru asigur ri sociale datorate de angaja i;
calcularea de c tre Casa Na ional de Pensii si Alte Drepturi
de Asigur ri Sociale a contribu iilor datorate de persoanele care se
asigur n baza unui contract de asigur ri sociale sau a sumelor
datorate de persoanele care beneIiciaz de locuri de tratament si
odihn subven ionate.
ncasarea acestor sume se realizeaz prin casieriile Caselor de
pensii jude ene sau prin sistemul bancar.
Etapele execu iei veniturilor bugetului asigur rilor sociale de
stat sunt aceleasi ca n cazul execu iei bugetului de stat, respectiv
asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere si perceperea veni-
turilor bugetare.
Execu ia cheltuielilor bugetului asigur rilor sociale de stat
reprezint activitatea de eIectuare a cheltuielilor prev zute si aprobate
prin acest buget. Etapele acesteia sunt angajarea, lichidarea, ordo-
nan area si plata.

Etapa IV. ncheierea execu iei bugetului asigur rilor sociale
de stat
Execu ia bugetului asigur rilor sociale de stat se ncheie la data
de 31 decembrie a Iiec rui an. Veniturile nencasate si cheltuielile
neeIectuate pn la sIrsitul anului se vor ncasa, respectiv pl ti n
contul bugetului anului urm tor.
Contul anual al execu iei bugetului asigur rilor sociale de stat se
ntocmeste de c tre Ministerului Muncii, Familiei si Egalit ii de
Sanse, iar apoi, acesta mpreun cu raportul de veriIicare si analiz al
Ministerului Economiei si Finan elor este prezentat Guvernului, pn
la data de 1 mai a anului urm tor. Guvernul prezint spre aprobare
acest cont Parlamentului pn la data de 1 iulie a anului urm tor celui
de execu ie.
Aprobarea contului anual al execu iei bugetului asigur rilor sociale
de stat se realizeaz prin lege, odat cu contul general anual de execu ie
a bugetului de stat, a bugetelor Iondurilor speciale, ale ordonatorilor de
credite, dup veriIicarea acestora de c tre Curtea de Conturi.
73
4.4. Bugetele fondurilor speciale

Fondurile speciale sunt venituri publice constituite prin legi spe-
ciale prin care se stabilesc si destina iile acestora. Bugetele Iondurilor
speciale se elaboreaz si se administreaz n aIara bugetului de stat si
a bugetului asigur rilor sociale de stat. Existen a acestor Ionduri
reprezint o excep ie de la principiul clasic al unit ii bugetare.
ncepnd cu anul 1990, anual, n Romnia au fost aprobate mai
multe Ionduri speciale, iar num rul si dimensiunea acestora a variat de
la un an la altul n Iunc ie de scopul constituirii lor. AstIel, de la
trei-patru fonduri n primii ani s-a ajuns la un moment dat, prin anii
1996-1998, la un num r de unsprezece-doisprezece Ionduri, pentru ca,
n prezent s Iunc ioneze doar dou .
Cele dou bugete, elaborate pentru Iondurile speciale, sunt:
bugetul Iondului na ional unic de asigur ri sociale de s n tate si
bugetul asigur rilor pentru somaj. Aceste bugete se aprob ca anex la
Iegea bugetului de stat si, respectiv, la Iegea bugetului asigur rilor
sociale de stat.
Proiectele acestor bugete se elaboreaz de c tre Ministerul
Economiei si Finan elor pe baza propunerilor ordonatorilor principali
de credite responsabili cu gestionarea bugetelor respective.
Elaborarea, aprobarea si execu ia acestor bugete se eIectueaz
potrivit legilor de constituire a acestora si prevederilor Iegii Iinan elor
publice.

4.4.1. Bugetul fondului na ional unic
de asigur ri sociale de s n tate
Fondul na ional unic de asigur ri sociale de s n tate este un Iond
special care se constituie si se utilizeaz potrivit Iegii nr. 95/2006
privind reIorma n domeniul s n t ii.
Fondul se Iormeaz din contribu ii pentru asigur ri sociale de
s n tate suportate de asigura i (printr-o cot de 6,5, aplicat la veni-
turile persoanei), de persoanele Iizice si juridice care angajeaz personal
salariat (printr-o cot de 7, aplicat asupra Iondului brut de salarii),
din subven ii de la bugetul de stat, precum si din alte surse dona ii,
sponsoriz ri, dobnzi, exploatarea patrimoniului Casei Na ionale de
Asigur ri de S n tate (CNAS) si caselor de asigur ri de s n tate, n
condi iile legii.
Iegea prevede anumite categorii de persoane pentru care con-
tribu ia este suportat de la buget, dup cum urmeaz :
74
de la bugetul de stat se suport contribu ia persoanelor care
satisIac serviciul militar n termen, a persoanelor care se aIl n
concediu pentru cresterea copilului pn la mplinirea vrstei de doi
ani si n cazul copilului cu handicap pn la mplinirea de c tre copil a
vrstei de trei ani, a persoanelor care execut o pedeaps privativ de
libertate sau se aIl n arest preventiv, a pensionarilor pentru veniturile
din pensii pn la limita supus impozitului pe venit;
de la bugetul asigur rilor sociale de stat se suport contribu ia
pentru persoanele aIlate n concediu pentru incapacitate temporar de
munc , acordat n urma unui accident de munc sau boli proIesionale;
de la bugetul asigur rilor de somaj se suport contribu ia pentru
persoanele care beneIiciaz de indemniza ie de somaj;
de la bugetele locale se suport contribu ia pentru persoanele
care Iac parte dintr-o Iamilie ce are dreptul la ajutor social, potrivit
prevederilor Iegii venitului minim garantat.
Colectarea contribu iilor persoanelor juridice si Iizice care au cali-
tatea de angajator se Iace de c tre Ministerul Economiei si Finan elor
prin Agen ia Na ional de Admistrare Fiscal (ANAF) n contul unic
deschis pe seama CNAS, iar colectarea contribu iilor persoanelor Iizice
se Iace de c tre casele de asigur ri.
n mod excep ional, n situa ii motivate, pentru acoperirea deIi-
citului bugetului Iondului na ional unic de asigur ri sociale de s n tate,
dup epuizarea Iondului de rezerv , veniturile bugetului Iondului se
completeaz cu sume care se aloc de la bugetul de stat.
Veniturile Iondului se utilizeaz pentru:
plata serviciilor medicale, a medicamentelor, a materialelor
sanitare si a dispozitivelor medicale, n condi iile stabilite
prin contractul-cadru;
cheltuieli de administrare, Iunc ionare si de capital n limita
a maximum 3 din sumele colectate. Prin legile bugetare
anuale se poate aproba ns dep sirea acestei limite de 3;
Iondul de rezerv n cot de 1 din sumele constituite
anual la nivelul CNAS;
plata idemniza iilor de asigur ri sociale de s n tate, n con-
di iile legii.
Veniturile Iondului nu pot Ii utilizate pentru alte destina ii, pentru
care se aloc sume de la bugetul de stat, cum ar Ii:
investi ii pentru construirea si consolidarea de unit i sanitare;
achizi ionarea aparaturii medicale de la nivelul si condi iile
stabilite prin hot rre a Guvernului (aparatur de nalt perIorman );
75
m suri proIilactice si tratamente instituite obligatoriu prin alte
norme legale.
Bugetul Iondului na ional unic de asigur ri sociale de s n tate se
aprob de c tre Parlament la propunerea Guvernului, ca anex la Iegea
bugetului de stat. Ordonatorul principal de credite aprob , n condi iile
legii, bugetele de venituri si cheltuieli ale caselor de asigur ri.
Derularea execu iei bugetului Iondului se eIectueaz prin CNAS
si organele sale teritoriale care, prin intermediul conturilor de venituri
si cheltuieli, deschise la unit ile Trezoreriei statului, eIectueaz ope-
ra iuni de ncas ri si pl i n contul ,Fondului.
Sumele r mase neutilizate la nivelul caselor de asigur ri la
sIrsitul Iiec rui an se vireaz n contul CNAS. Sumele r mase la
nivelul CNAS la sIrsitul anului se reporteaz n anul urm tor.
Fondul de rezerv r mas neutilizat la Iinele anului se reporteaz n
anul urm tor cu aceeasi destina ie. Utilizarea acestui Iond se stabileste
prin legile bugetare anuale.
Disponibilit ile temporare are Iondului na ional unic de asigur ri
sociale de s n tate, precum si cele ale Iondului de rezerv se p streaz
la Trezoreria statului si sunt purt toare de dobnd .
Din excedentele nregistrate de Iond n anii preceden i si din
disponibilit ile Iondului de rezerv se pot constitui depozite la termen
la Trezoreria statului, n condi iile stabilite prin conven ie ntre CNAS
si Ministerul Economiei si Finan elor.

4.4.2. Bugetul fondului asigur rilor pentru yomaj
Bugetul asigur rilor pentru somaj cuprinde veniturile si cheltuielile
sistemului asigur rilor pentru somaj. Baza legal privind constituirea
acestui buget o reprezint Iegea nr.76/2002 privind sistemul asigu-
r rilor pentru somaj si ocuparea Ior ei de munc .
Ministerul Muncii, Familiei si Egalit ii de Sanse Iundamenteaz
anual, pe baza propunerilor Agen iei Na ionale pentru Ocuparea For ei
de Munc (ANOFM), proiectul bugetului asigur rilor pentru somaj.
Bugetul n cauz este aprobat de Parlament odat cu bugetul
asigur rilor sociale de stat, ca anex la acesta.
Veniturile bugetului asigur rilor pentru somaj se constituie din:
contribu iile angajatorilor si ale persoanelor juridice la care
si desI soar activitatea asigura ii (cota este de 2,5 si se
aplic asupra Iondului total de salarii brute lunare);
contribu iile individuale ale angaja ilor (cota de 1 se
aplic asupra venitului brut realizat lunar);
76
contribu iile datorate de persoanele asigurate n baza
contractului de asigurare pentru somaj (cota este de 3,5 si
se aplic asupra venitului lunar declarat n contractul de
asigurare pentru somaj);
venituri din alte surse, inclusiv Iinan are extern (dobnzi,
major ri pentru neplata la termen a contribu iilor, restituiri
ale creditelor acordate n baza legii, taxe ncasate de ANOFM
din activitatea centrelor regionale de Iormare proIesional a
adul ilor si cele pentru acreditarea Iurnizorilor de servicii
de ocupare, penalit i, amenzi si orice alte sume ncasate
potrivit legii).
n cazul n care aceste venituri nu acoper Iinan area cheltuielilor,
deIicitul bugetar este acoperit prin subven ii de la bugetul de stat.
Din resursele financiare constituite n cadrul bugetului asigu-
r rilor pentru somaj se acoper , n principal, cheltuielile privind: plata
indemniza iilor de somaj; plata contribu iilor pentru asigur ri sociale
de stat si a contribu iilor pentru asigur ri sociale de s n tate datorate
de beneIiciarii indemniza iilor de somaj; pl ile compensatorii; Iinan area
m surilor pentru stimularea ocup rii Ior ei de munc si a m surilor
pentru prevenirea somajului; Iinan area serviciilor de Iormare proIe-
sional pentru persoanele care, potrivit legii, beneIiciaz n mod
gratuit de aceste servicii; Iinan area unor studii, rapoarte si analize
privind pia a muncii; organizarea si Iunc ionarea ANOFM, inclusiv
realizarea de obiective de investi ii; coIinan area unor proiecte privind
modernizarea serviciilor de ocupare si Iormare proIesional sau
privind stimularea ocup rii Ior ei de munc etc.
Nivelul cheltuielilor bugetului asigur rilor pentru somaj se
Iundamenteaz de c tre Ministerul Muncii, Familiei si Egalit ii de
Sanse la propunerea ANOFM, n Iunc ie de indicatorii sociali stabili i
pe baza analizelor, studiilor si prognozelor privind evolu iile de pe
pia a muncii. n Iunc ie de necesarul de resurse poate Ii modiIicat
nivelul cotelor contribu iilor pentru acoperirea cheltuielilor bugetare,
prin Iegea bugetului asigur rilor sociale de stat.
Constituirea resurselor si eIectuarea cheltuielilor bugetului
asigur rilor pentru somaj se realizeaz prin Trezoreria statului. Dispo-
nibilit ile b nesti, nregistrate la Iinele anului de c tre acest buget, se
reporteaz si se utilizeaz n anul urm tor. Disponibilit ile b nesti
sunt purt toare de dobnzi.

77

5. ECHILIBRUL BUGETAR




5.1. Soldurile bugetare yi activitatea economic

Men inerea echilibrului bugetar, axiom a clasicismului politicii
bugetare si economice, semniIic necesitatea asigur rii egalit ii dintre
veniturile si cheltuielile bugetare, necesitate derivat din regulile unei
bune gestiuni a Iinan elor private. n acest sens, proiec iile bugetare
vor trebui s Iie prezentate n echilibru, urm rindu-se realizarea, n
execu ia bugetar , acestui echilibru, n situa ia nregistr rii unui deIicit
bugetar, datorit ncas rilor bugetare insuIiciente, acoperirea chel-
tuielilor bugetare prin mprumuturi sau crea ie monetar neIiind
acceptat , dect n situa ii excep ionale, precum r zboiul.
Aceast viziune asupra bugetului se circumscria principiului
neutralit ii bugetare, a neinterven iei statului n economie. n prezent,
existen a generalizat a deIicitelor bugetare contest principiul de mai
sus, adic a caracterului neproductiv al activit ii statului n economie.
n cadrul ansamblului economic, aeficitele bugetare sunt diIicil
de m surat, att din motive conceptuale, ct si politice, si n acest sens
Iiind relevant interpretarea alternativ a solaului bugetar:
n termenii legii Iinan elor, conIorm principiilor contabilit ii
publice;
n termenii Iinan rii deIicitului de Trezorerie, necesitnd
deIinirea soldului Iinanciar;
n termenii contabilit ii na ionale, conducnd la nevoia si
capacitatea de Iinan are a statului.
Aprecierea eIectelor economice pe care soldurile bugetare
negative, deIicitele le genereaz , necesit , n aIara alegerii unui deIicit
semniIicativ, adecvat, identiIicarea obiectivului ndator rii publice,
care poate Ii de ordin pur Iinanciar sau care poate corespunde unei
nevoi economice.
n cazul dezechilibrelor bugetare, interven ia anticiclic a statului
valoriIic rolul reglator al bugetului, bazat pe jocul stabili:atorilor
automa i, constnd n utilizarea deliberat a cheltuielilor si veniturilor
bugetare pentru a inIluen a activitatea economic si, n acest sens,
separarea soldului bugetar ntr-o component confunctural si alta
78
structural , Iiind util pentru orientarea alegerilor autorit ilor publice
n domeniul bugetar.
Un deficit bugetar proiectat se poate diminua n perioada de
execu ie bugetar , dac , n condi iile unor cheltuieli bugetare date,
ncas rile bugetare cresc datorit cresterii neprev zute a activit ii eco-
nomice, n cazul ncetinirii activit ii economice Ienomenul Iiind invers.
AltIel spus, n condi iile unor rate Iiscale constante, ranaamentul fiscal
creste prin extinderea bazei de impozitare, extindere datorat cresterii
activit ilor reale din economie si a inIla iei.
Asemenea rela ii complexe exist si ntre cheltuielile bugetare si
conjunctura economic .
n consecin , se poate considera un deIicit bugetar eIectiv ca
fiind mai expansionist, comparativ cu un altul, numai ntr-o situa ie
economic de reIerin , caracterizat prin constan a nivelului general
al pre urilor si al ratei de utilizare a resurselor, situa ia ocup rii
aepline. ns , n celelalte situa ii, aprecierea activismului deIicitului
bugetar necesit distingerea dintre partea solaului aeliberat, creat n
acest scop (deIicit voluntar) si partea automatic sau confunctural a
acestui sold (deIicit suportat). A accepta dezechilibrul bugetar, Iormat
ca r spuns la evolu ia activit ii economice, semniIic , n aceast
interpretare, acordarea unei ncrederi suficiente efectelor stabiliza-
torilor automa i, I r interven ia statului.
n elegerea rela iei complexe dintre soldurile bugetare si activi-
tatea economic este prezentat graIic n Iigura 5:















Figura 5. Rela ia aintre solaurile bugetare ,i activitatea economic
C
C
c
B
A
B
A
Y
Excedent
DeIicit
Sold
PIB
b
a
79
Considernd rela ia linear dintre buget si PIB (activitatea eco-
nomic ) si I cnd abstrac ie de inIla ie, pe dreapta AA se prezint
pozi iile soldului bugetar n Iunc ie de evolu ia cheltuielilor bugetare,
care depind de dimensiunile PIB, pe dreapt observndu-se trecerea
soldului de la excedent la deIicit n Iunc ie de evolu ia PIB. Panta
dreptei este determinat de rata marginal ae impo:itare, care m soar
varia ia ncas rilor Iiscale n Iunc ie de varia ia PIB, adic sensi-
bilitatea fiscal . Nivelul ipotetic Y`, al lui PIB, corespunznd ocup rii
depline, utiliz rii complete a resurselor, este considerat de reIerin ,
eIectul stabiliz rii ncorporat n buget Iiind independent de nivelul
ocup rii. Pornind de aici, se poate considera c o modiIicare a
parametrilor bugetari, cheltuieli sau venituri, deplaseaz Iunc ia
soldului bugetar. Varia ia discre ionar a cheltuielilor va deplasa
vertical Iunc ia, la BB, I r a-i modiIica panta, n mod similar si n
cazul veniturilor. ModiIicarea pantei va interveni n cazul modiIic rii
progresivit ii structurii Iiscale, accentuarea progresivit ii structurii
Iiscale deplasnd Iunc ia la CC, modiIicndu-i panta. Distan ele ab si
ac m soar , la nivelul ipotetic al lui PIB, corespunznd deplinei
ocup ri, impactul ac iunii bugetare discre ionare asupra soldului, n
cazul nostru, n sens restrictiv.
Utiliznd abordarea solaului ocup rii aepline, se pot eviden ia
solaurile teoretice, ale c ror varia ii anuale (B) sunt descompuse ntr-o
component neconjunctural , structural , care corespunde modiIic rilor
determinate de politica bugetar , si o component conjuctural , datorat
stabilizatorilor automa i.
( ) 0 0
0
0
0
0
0 1 Y r a m G T Y r
Y
G
g
Y
T
e B B B +

= =
(18)
Ac iunea stabili:atorilor automa i, al doilea termen, este
generat de eIectul ratei marginale a impozitelor si a cotiza iilor nete
(m) n Iunc ie de diIeren ele dintre cresterea eIectiv a activit ilor (a)
si cresterea tenden ial a acestora (r).
Varia ia deliberat nglobeaz dou elemente:
efectul reglement rilor existente, care exprim elasticitatea
impozitelor (e) si a cheltuielilor (g) n raport cu cresterea tenden ial a
PIB (r); dac e0, Iiscalitatea Iiind majorat datorit inIla iei, se
ob ine m e g;
80
varia iile ranaamentului impo:itelor
) ( T
si a cheltuielilor
) ( G , ca urmare a modiIic rilor politicii bugetare n anul considerat.
Bugetul ini ial, stabilit prin proiectul legii Iinan elor, poate genera
dou categorii de solduri:
solaul opera iunilor cu caracter aefinitiv, rezultat din diIeren a
dintre veniturile si cheltuielile bugetare, inclusiv eventualele costuri
speciale de trezorerie cu caracter deIinitiv;
solaul opera iunilor cu caracter temporar, rezultat din ope-
ra iile de mprumuturi si avansuri de trezorerie.
Suma celor dou solduri Iormeaz solaul legii finan elor, ges-
tionat de c tre Trezorerie, n cazul deIicitului, numit si aescoperire ae
tre:orerie, apelndu-se la mprumuturi sau la crea ie monetar , soldul
legii Iinan elor Iiind diIerit de cel eIectiv, datorit rectiIic rilor
bugetare, varia iilor neprev zute ale ncas rilor Iiscale, pierderilor etc.
Solaul ae execu ie a legii finan elor este diIerit de soldul de
trezorerie, principiile gestiunii Iinanciare aIirmnd c pentru un an
sunt luate n considerare numai cheltuielile pl tite si veniturile
ncasate si, n acest sens, soldul de execu ie n termeni de gestiune,
numit solaul gestiunii, cuprinde numai ansamblul opera iunilor
aIerente unui exerci iu determinat, care sunt eIectiv executate n cursul
exerci iului bugetar.
Abordarea echilibrului bugetar prin solaul bugetar consoliaat,
care cuprinde ansamblul bugetelor cu caracter public, precum si
Iondurile speciale si extrabugetare, prezint dou avantaje: permite
compara ia ntre ri si este compatibil cu cerin ele Contabilit ii
na ionale. n acest context, se poate eviden ia procedura de trecere de la
soldul legii Iinan elor la capacitatea sau nevoia ae finan are a admi-
nistra iei centrale, a statului, m rimea acestora asigurnd coresponden a
cu solaul crean elor ,i aatoriilor statului.
Demersul const n separarea, pentru Iiecare dintre elementele
integrate n contul Iinanciar al administra iei centrale, a opera iunilor
bugetare si a celor de trezorerie, care relev opera iunile Iinanciare n
sensul Contabilit ii na ionale, putndu-se eviden ia c o aescoperire
financiar n execu ia legii Iinan elor corespunde, de regul , unei nevoi
de Iinan are a administra iei centrale, ns de o valoare mai mic .
Nevoia de Iinan are poate Ii primar , cnd se exclude sarcina
bugetar a datoriei publice, sau global , cnd se ia n considerare si
aceast sarcin .
81
5.2. Echilibrul bugetar yi fluctua iile economice

Echilibrul bugetar general nu este dect Iortuit realizat, de regul
soldul previzionat concretizndu-se ntr-un exces al cheltuielilor Ia de
venituri, deci ntr-un deIicit bugetar.
ntr-o abordare contabil , echilibrul este adesea prezentat ca
reflectnd fie echilibrul centrat pe venituri definitive, fie pe venituri
globale. Iund n considerare articula iile legii Iinan elor, se pot
distinge trei categorii de echilibre.
Se Iac urm toarele nota ii:
91 x si 1 y , opera iuni purt toare de venituri si cheltuieli cu
caracter deIinitiv, al c ror impact asupra Trezoreriei se limiteaz la
exerci iul bugetar;
9 2 x si 2 y , opera iuni purt toare de ncas ri si pl i cu un
caracter temporar, avnd un impact indirect asupra Trezoreriei, si
angajnd patrimoniul statului pentru mai multe exerci ii bugetare.
Soldul general al legii Iinan elor (S) se poate scrie astIel:
( ) ( ) 2 1 2 1 y y x x S + + = sau ( ) ( ) 2 2 1 1 y x y x S + = (19)
Not m: 1 1 1 y x S = , solaul func ional, cu semn pozitiv sau negativ;
2 2 2 y x S = , solaul monetar, de regul cu semn negativ;
2 1 S S S + = , solaul global.
Dac 0 2 S , echilibrul global (S) nu poate fi realizat dect n
trei situa ii, care presupun: 2 1 1 , 0 , 0 S S S S = , si, n acest caz,
trebuie luat n considerare structura deIicitar a conturilor de
mprumuturi.
Este posibil ca 2 1 S S caz n care se nregistreaz un excedent
general de resurse, o suprafinan are, care reIlect o politic viguroas
de aefla ie bugetar , al c rui scop este de a corecta Iluctua iile
conjuncturale si de a reduce anumite Iorme de dezechilibre inIla ioniste.
Negativitatea soldului global ( 0 S ) corespunde variantei celei
mai Irecvente din majoritatea rilor si, n acest sens, descoperirea
Iinanciar sau excedentul general al cheltuielilor este adesea numit
impas bugetar, n acest caz eviden iindu-se dou aspecte:
82
bugetul central exercit un eIect reIla ionist, prin excedentul
cererii publice sau prin dinamica cererii, putnd genera fie o stimulare
a conjuncturii economice, Iie tensiuni inIla ioniste;
pentru o m rime dat , semniIica ia Iinanciar a impasului va
depinde de compozi ia acestuia si, avnd n vedere c opera iunile
curente au un caracter deIinitiv, iar opera iunile de capital au caracter
temporar, n ra ionamentele asupra cheltuielilor reale, impasul va
ap rea mai mult sau mai pu in periculos pentru echilibrul economic
general, situa ia cea mai diIicil Iiind atunci cnd 0 1 S .
Conjunc ia principiului anualit ii cu cel al echilibrului, excluznd
resursele de mprumut, a avut drept corolar echilibrul bugetar anual,
principiu abandonat progresiv, sub impulsul conceptului de finan e
func ionale, n cadrul bugetelor ciclice si, n continuare, a bugetelor
reglatoare, abord ri impuse de randamentele Iiscale insuIiciente.
Bugetul ciclic are ca scop realizarea echilibrului bugetar n
cadrul unui buget plurianual, lund n considerare varia iile raportului
si ale nivelurilor venituri-cheltuieli, ncas ri-pl i, n diIerite Iaze ale
ciclurilor economice.
Observa iile empirice istorice au eviden iat elasticitatea pozitiv a
ncas rilor Ia de PIB n perioada de crestere a pre urilor, ceea ce poate
contribui la cresterea excedentelor bugetare, si invers, n perioada de
depresiune, diminuarea activit ii economice si a pre urilor contribuind
la contrac ia ncas rilor, I cnd iluzorie realizarea echilibrului bugetar si
a politicilor deIla ioniste.
Pentru aplatizarea iregularit ilor de m rime si sens a soldurilor
bugetare anuale, s-a eviden iat posibilitatea compens rii deIicitelor
bugetare, din perioadele de recesiune, cu eventualele excedente, din
perioadele de expansiune, aceast tehnic Iiind realizat conceptual n
dou moduri: constituirea fonaurilor ae re:erv si aaaptarea gestiunii
aatoriei publice, prin amortizarea alternativ a datoriei publice.
Bugetul reglator este speciIic politicilor anticiclice, dispari ia
ciclului economic clasic ducnd la diminuarea importan ei bugetului
ciclic. Netezirea Iluctua iilor evolu iei economice, pe un trend pozitiv
al cresterii economice, se poate explica si prin eIicacitatea bugetului
reglator si prin abandonarea echilibrului anual, ceea ce a contribuit,
mpreun cu transIormarea sistemului monetar, la schimbarea
conjuncturii economice. n acest context, echilibrul bugetar anual si,
ndeosebi, bugetul excedentar au Iost considerate mijloace de lupt
83
mpotriva anumitor Iorme de inIla ie, Iiind astIel posibil combaterea
inIla iei prin cerere si inIla iei de supranc lzire, care apar n situa ii de
supraocupare a Iactorilor.

5.3. Multiplicatorul bugetar
yi cerin ele echilibrului bugetar

Echilibrul bugetar se dovedeste imposibil de realizat n situa ii
de depresiune, contrac ia bazei de impozitare provocnd o sc dere a
randamentelor Iiscale si, n plus, cheltuielile bugetare dovedindu-se
pu in compresibile.
Apelarea la bugetele ciclice, care pun accentul pe conjunctur , sau
la Iinan ele Iunc ionale, care ac ioneaz asupra cererii eIective, a eviden iat
leg tura dintre soldurile bugetare si echilibrele economice, exprimat
prin multiplicatorii bugetari, fiscali ,i ai cheltuielilor, considerndu-se
c soldurile bugetare au asupra echilibrului economic aceleasi eIecte ca
eIectele unei investi ii sau dezinvesti ii nete asupra PIB.
Func ia de consum (C) se scrie astIel:
( ) T Y c C C + = 0 (20)
unde 0 C parte de consum nemodiIicabil, necompresibil, care r mne
acelasi, consumul Iundamental;
c nclina ia marginal spre consum;
Y PIB;
T volumul impozitelor.
Presupunnd c nu exist comer exterior, condi ia de echilibru
pe pia a produselor se scrie astIel:
( ) G I C Y c Y G I T Y c C Y + + = + + + = 0 0 0 0 (21)
unde 0 I nivelul exogen al investi iilor;
G cheltuielile publice.
De unde rezult nivelul PIB de echilibru:

c
G I T c C
Y

+ +
=
1
0 0
(22)
n caz de recesiune, interven iile bugetare pot contribui la reIa-
cerea echilibrului economic, stimulnd cererea global , ac iunea
bugetului reglator punnd n eviden trei tipuri ae multiplicatori
bugetari, si anume:
84
Multiplicatorul cheltuielilor publice, exprimat ca raport
ntre modiIicarea PIB (Y) a activit ii economice si modiIicarea
cheltuielilor publice (G), I r modiIicarea volumului impozitelor,
nregistrndu-se deci o crestere a deIicitului bugetar, care va Ii Iinan at
prin mprumuturi. Pornind de la formula de calcul a PIB de echilibru
si derivnd Y n raport cu G, se ob ine:
c
G
Y k
c G
Y

= =

1 1
1
(23)
Formula exprim Iaptul c o crestere a cheltuielilor publice
antreneaz o crestere mai mare a nivelului PIB, acesta Iiind efectul ae
multiplicator al cheltuielilor publice.
Multiplicatorul fiscal, exprimat ca raport dintre modiIicarea,
cresterea PIB si diminuarea volumului impozitelor, a prelev rilor
obligatorii ale statului, nregistrndu-se un deIicit bugetar Iinan at prin
mprumuturi. Derivnd, n formula PIB-ului de echilibru, pe Y n
raport cu T, se ob ine:
c
T c
Y
c
c
T
Y

1 1
(24)
Se constat c varia ia PIB este de sens opus varia iei prele-
v rilor, o diminuare a impozitelor determinnd o crestere a PIB.
Expresia ( ) c c 1 reprezint multiplicatorul fiscal si, n ipo-
teza c c este pozitiv si subunitar, valoarea absolut a multiplicatorului
Iiscal va Ii inIerioar multiplicatorului cheltuielilor publice, adic :
G
Y
c c
c
T
Y

=

=

1
1
1
(25)
Rezult c , pentru a lupta contra recesiunii, pentru a restabili
echilibrul economic, este mai eIicace cresterea cheltuielilor publice,
dect reducerea Iiscalit ii.
Multiplicatorul bugetului echilibrat, exprim inIluen a
exercitat asupra nivelului PIB de modiIicarea egal si simultan a
cheltuielilor si a veniturilor bugetare, eIectul global putnd Ii exprimat
ca sum a celor dou eIecte, adic :
85
T
c
c
G
c
Y

=
1 1
1
(26)
Cresterea simultan si egal a veniturilor si cheltuielilor bu-
getare semniIic cre,terea echilibrat a bugetului, adic T G = ,
si combinnd aceast egalitate cu Iormula de mai sus, se ob ine:
G
c
c
G
c
c
c
G Y =

=
1
1
1 1
1
(27)
Cresterea echilibrat a bugetului conduce deci la o crestere a PIB
egal cu cresterea bugetului, multiplicatorul bugetului echilibrat Iiind
egal cu 1, ceea ce, la limit , eviden iaz c asigurarea echilibrului
bugetar nu asigur neutralitatea interven iei statului n economie.
Echilibrul bugetar devine astIel un mijloc de ac iune asupra
nivelului PIB si al ocup rii, argumenta ia sus inerii acestui principiu
reg sindu-se n teoremele echilibrului bugetar.
Iund n considerare ipoteza, conIorm c reia soldul bugetar
realizat (B) este egal cu soldul bugetar proiectat (

B ), au Iost
Iormulate teoremele Iundamentale reIeritoare la patru tipuri de situa ii
bugetare care modiIic nivelul cererii eIective (CI).
1eoremele deficitului bugetar
Teorema nr. 1: O crestere a cheltuielilor publice ( G ), Iinan ate
dintr-un mprumut, crea ie monetar sau simultan prin cele dou
modalit i, ac ioneaz ca o investi ie adi ional , acest aeficit ae
cheltuieli provocnd, ntr-o economie aIlat n situa ie de subocupare
a Iactorilor, o crestere a PIB disponibil, eIectul de expansiune a deIici-
tului, provocat prin cresterea cheltuielilor publice, putndu-se eviden ia
pornind de la inegalitatea Iluxurilor de venituri si cheltuieli bugetare.
Teorema nr. 2: Un deIicit bugetar ob inut prin diminuarea impo-
zitelor antreneaz , ntr-o economie aIlat n situa ia de subocupare a
Iactorilor, o crestere a PIB, eIectul de expansiune ob inut Iiind inIerior
celui provocat printr-un deIicit de cheltuieli.
1eoremele excedentului bugetar
Teorema nr. 3: Un excedent bugetar provocat printr-o diminuare a
cheltuielilor publice, veniturile bugetare r mnnd aceleasi, provoac o
86
contrac ie a PIB, contrac ie determinat de economiile bugetare, prin
multiplicatorul bugetar, cu o m rime superioar soldului bugetar
excedentar.
Teorema nr. 4: Un excedent bugetar, provocat printr-o crestere a
ncas rilor Iiscale, exercit un eIect de contrac ie asupra PIB, Ieno-
menul de multiplicare exercitndu-se numai asupra unei p r i a
soldului bugetar, contrac ia Iiind de importan mai mic dect n
cazul diminu rii cheltuielilor publice.
1eorema supracompens rii bugetare
Supracompensarea bugetar apare ca o ,terapie posibil a
inIla iei prin cerere, ea realiznd resorbirea ecartului inIla ionist ntre
cererea de consum si oIerta de bunuri si servicii pentru consum.
Teorema nr. 5: Pentru a reduce ecartul inIla ionist, provocat de un
exces al cererii, statul trebuie s -si supraechilibreze bugetul, surplusul
bugetar realizat dintr-o agravare a presiunii Iiscale trebuind totdeauna s
excead m rimea ecartului inIla ionist. Aceast teorem eviden iaz
diIicultatea si rigoarea politicilor bugetare destinate combaterii inIla iei
prin cerere.
1eorema varia iilor bugetului de echilibru
Efectul ae venit al bugetului n echilibru eviden iaz caracterul
iluzoriu al neutralit ii bugetului, politica de echilibru bugetar
dovedindu-se insuIicient pentru a garanta echilibru monetar, pentru a
combate inIla ia, n economiile n care utilizarea Iactorilor este deplin .
Teorema nr. 6: ntr-o conjunctur de subutilizare a Iactorilor, a
capacit ilor de produc ie, o crestere a cheltuielilor bugetare, Iinan ate
prin impozit propor ional pe venit, are un eIect pozitiv, egal sumei
cheltuielilor bugetare adi ionale. Venitul disponibil r mne neschimbat,
cresterea PIB dovedindu-se independent de valoarea nclina iei mar-
ginale pentru consum si egal cu suma cheltuielilor adi ionale, valoarea
multiplicatorului bugetar Iiind egal cu unitatea.
Invers, o contrac ie a cheltuielilor bugetare compensat de o redu-
cere cu aceeasi sum a veniturilor Iiscale nu aIecteaz PIB-ul disponibil,
ns provoac o diminuare a PIB egal cu reducerea impozitelor.
1eoremele reechilibr rii bugetului realizat
Pornind de la eIectul Iinal al expansiunii bugetului, este posibil
calcularea valorii Iluxurilor Iiscale care vor completa deIicitul bugetar
proiectat, n cazul amput rii impozitelor sau a deIicitelor de cheltuieli.
87
Teorema nr. 7: n cadrul deficitului de cheltuieli, cresterea veni-
turilor Iiscale, provocat de expansiunea PIB, depinde de rata marginal
de impozitare, deIicitul bugetar de execu ie Iiind egal cu suma algebric
a deIicitului proiectat si a varia iilor veniturilor Iiscale, dezechilibrul
bugetului proiectat neputnd Ii niciodat complet compensat n
execu ie, prin prelevare Iiscal marginal putnd Ii numai redus.
Teorema nr. 8: Expansiunea puternic a PIB, n cadrul unui
deIicit sistematic (structural), este incompatibil cu restabilirea ex-post,
n realizare, a echilibrului bugetar, n ipoteza unui deficit bugetar,
provocat printr-o reducere a impozitelor, atenuarea deIicitului ex-post
Iiind mai pu in net dect n cazul unui deIicit de cheltuieli.

5.4. Deficitul bugetar

DeIicitul bugetar reprezint ipostaza negativ a soldului bugetar,
realizat atunci cnd cheltuielile sunt mai mari dect veniturile, ipostaza
opus Iiind excedentul bugetar.
Dimensiunea deIicitului bugetar constituie, adesea, un rezultat al
politicii economice, un rezultat al ac iunii politice n general.
Doctrina fiscal clasic denun cheltuirea din deIicit (gene-
ratoare de deIicit) ap rnd bugetele echilibrate, n timp ce keynesienii
argumenteaz c , n anumite circumstan e, cheltuirea de deIicit este
justiIicat .
Deficitele acumulate n timp conduc la aatoria public , astIel c
o parte din cheltuielile bugetare sunt alocate pl ii datoriei cu o
anumit scaden , care pot Ii reIinan ate prin angajarea de noi
mprumuturi, deci genernd datorie public . Un deIicit este un Ilux, n
timp ce datoria reprezint un stoc, astIel c aatoria constituie un flux
cumulat ae aeficite.
Orice deIicit trebuie, n Iinal, s Iie acoperit, restituit, Iie prin
Iiscalitate, Iie prin senioraj (diIeren a dintre valoarea nominal a
banilor si costul producerii lor). Existen a deIicitelor a contribuit la
apari ia si extinderea pie ei de capital si la dezvoltarea activit ii
economice.
O Iormul de calcul a datoriei este urm toarea:
( ) Tt Gt rc rn t B rr Bt + = ) 1 ( (28)
88
unde Bt datoria public n anul t;
B(t-1) datoria public n anul t-1;
rr = rata dobnzii reale,
rc rata cresterii economice;
Gt = cheltuielile bugetare n anul t;
Tt = veniturile fiscale n anul t.
nainte de Iolosirea titlurilor publice, deIicitul putea Ii Iinan at
numai prin mprumuturi de la investitorii priva i sau din str in tate,
aceste mprumuturi devenind populare atunci cnd Iinan atorii priva i
au acumulat capital suIicient pentru a-l oIeri si cnd statul nu mai
emite moned , cu consecin e inIla ioniste, pentru a-si Iinan a chel-
tuielile. Totusi, mprumuturile pe termen lung au un risc ridicat pentru
cei care acord mprumuturi si, n consecin , comport rate ridicate
ale dobnzii, statul ncercnd treptat s -si comercializeze datoriile prin
emisiunea de titluri de stat care erau pl tibile purt torilor, si nu
cump r torilor ini iali. Aceasta nseamn c , oricine mprumut statul
poate cump ra datorie public de la oricine, reducnd riscurile impli-
cate, precum si ratele generale ale dobnzii.
DeIicitul bugetului public poate Ii considerat ca Iiind compus
din dou elemente, structural si ciclic.
n punctul cel mai de jos al ciclului economic exist un nivel
ridicat al neutiliz rii Iactorilor, ceea ce nseamn c veniturile Iiscale
sunt mai mici si cheltuielile bugetare, de exemplu cu securitatea
social , mai mari. Invers, la punctul superior al ciclului, neutilizarea
Iactorilor este sc zut , crescnd veniturile Iiscale si descrescnd
cheltuielile cu securitatea social . Nevoia de a mprumuta la punctul
inIerior al ciclului reprezint aeficitul ciclic, care va Ii rapid restituit
din surplusul ciclic la punctul de sus al ciclului.
Deficitul structural reprezint deIicitul care r mne de-a lungul
ciclului economic, deoarece nivelul general al Iiscalit ii este insu-
Iicient pentru a acoperii nivelul cheltuielilor bugetare.
Deficitul bugetar total este egal cu suma deIicitului structural si
a deIicitului sau surplusului ciclic, abordarea ciclic a evolu iei eco-
nomiei Iiind greu de eviden iat si m surat, ceea ce Iace diIicil analiza
ciclic a bugetului.
DeIicitele bugetare nu sunt n mod inerent inIla ioniste, ele
genernd inIla ie dac statul si Iinan eaz deIicitele prin crea ie
monetar , iar n cazul n care apeleaz la emisiunea de titluri de stat nu
se realizeaz crea ia monetar , si deci inIla ia.
89
De regul , Iinan area prin crea ie monetar , monetizarea deIicitelor,
are loc n rile n curs de dezvoltare, unde nu exist disponibilit i
Iinanciare n sectorul privat pentru a mprumuta statul, acesta recurgnd
la credite bancare, de la Banca Central . Totusi, n cazul unei inde-
penden e reduse a B ncii Centrale Ia de Trezorerie, monetizarea
deIicitelor are loc si n rile dezvoltate, Banca Central Iiind obligat s
Iinan eze deIicitele bugetare si datoria public , si astIel, inIla ia.
Independen a redus a B ncii Centrale poate Iavoriza cresterea
presiunilor din partea Trezoreriei ca Banca s cumpere titluri ale
Trezoreriei pe pia , crend astIel moned , n scopul de a ,Iace pre ul
titlurilor, cresterea cererii de titluri de stat din partea B ncii Centrale si,
n consecin , a pre urilor, conducnd la descresterea randamentului, a
ratelor dobnzii acestora.
Trezoreria are un interes suplimentar pentru a Iace presiuni
asupra B ncii Centrale, pentru ca aceasta s cumpere datorie public ,
s creeze moned . Aceasta deoarece cresterea cererii de mprumuturi,
a vnz rii de titluri, duce la cresterea oIertei de titluri, conducnd la
sc derea pre urilor acestora, si deci la cresterea randamentelor, a
costurilor guvernamentale ale mprumuturilor publice, ceea ce con-
tribuie la agravarea deficitelor bugetare, acesta stimulnd presiunile
Trezoreriei asupra B ncii Centrale, pentru ca aceasta s cumpere titluri
n scopul men inerii costurilor, a ratelor dobnzii la nivele sc zute.
Vnzarea masiv de datorie public contribuie la cresterea
ratelor dobnzii n economie, nu doar a ratelor pl tite de c tre stat,
I cnd diIicil Iinan area investi iilor private, problem cunoscut sub
denumirea de excluaere, evic ie (crowaing out), care aIirm c nda-
torarea masiv a statului pe pie ele de capital va epuiza Iondurile care
ar Ii putut Ii disponibile pentru realizarea de investi ii n sectorul
privat. Investi iile sc zute n sectorul privat duc la sc derea PIB si,
deci a bazei de impozitare, cu consecin e asupra randamentului Iiscal
si asupra veniturilor Iiscale, ceea ce contribuie la agravarea deIicitului
bugetar, a datoriei publice.







90


6. INDICATORII DE M SURARE $I URM RIRE
A PERFORMAN EI GESTIUNII BUGETARE





6.1. Semnifica ia informa iilor referitoare la performan

InIorma iile privind perIorman a gestiunii bugetare inIluen eaz
adoptarea deciziilor, integrarea inIorma iilor reIeritoare la perIorman a
sistemului ae gestiune bugetar (SGB) n ansamblul inIorma iilor
Iinanciare privind bugetul contribuind la cresterea calit ii si rele-
van ei datelor disponibile deciden ilor bugetari, ceea presupune o
eIicien mai mare n alocarea resurselor bugetare.
InIorma iile reIeritoare la perIorman a bugetar trebuie abordate
ntr-un caaru metoaologic care s eviaen ie:e:
de ce survine perIorman a;
contextul perIorman ei;
cum este implementat perIorman a;
n elegerea inIluen elor externe asupra perIorman ei;
alegerea programului de m suri pentru mbun t irea per-
Iorman ei.
Absen a unei asemenea abord ri a perIorman ei Iace diIicil
n elegerea semniIica iei perIorman ei bugetare, iar pe de alt parte
anali:a bugetar , I r a dispune de inIorma ii asupra perIorman ei,
este nesatisI c toare.
M surarea performan ei gestiunii bugetare se inspir din cadrul
general stabilit de c tre Banca Mondial , n contextul programului de
armonizare a planiIic rii bugetare, n particular a cheltuielilor publice,
prin acesta Iacilitndu-se promovarea abord rii consolidate a reIor-
melor Iinan elor publice.
Principiile de elaborare a indicatorilor de performan :
inte ale perIorman ei sistemului de nivel nalt;
num r limitat de indicatori;
exhaustivitate: acoper toate aspectele ciclului gestiunii bugetare;
91
aplicabilitate spa ial : tuturor rilor (armonizare), regiunilor
si zonelor, indiIerent de stadiul de dezvoltare;
Iundamentare pe dovezi pertinente, observabile, veriIicabile si
coerente;
permite urm rirea progresului n timp, datorit etalon rii adecvate.
Aspecte practice ale elabor rii indicatorilor:
se bazeaz pe un num r determinat de indicatori, de urm rire a
cheltuielilor, cu o acoperire mai larg a sistemelor de gestiune bugetar ;
utilizeaz codiIicarea interna ional reIeritoare la transparen a
bugetar ;
se reIer , pe ct posibil, la normele recunoscute interna ional, ca
de exemplu pentru statistica Iinanciar , procesele contabile si de audit;
sunt etalonate, standardizate, n m sura posibilit ilor, conIorm
practicilor de calitate, adecvate n ceea ce priveste gestiunea bugetar ;
acoper gestiunea veniturilor si cheltuielilor publice, opera-
iunile de pia , activele si pasivele Iinanciare.
n Iigura 6 este prezentat structura setului de indicatori de per-
Iorman .












Figura 6. Structura setului ae inaicatori ae performan

Opera ionalizarea unui moael ae inaicatori relevan i (MIR) se
realizeaz prin participarea Iurnizorilor de Ionduri, a administra iilor
centrale si locale, a beneIiciarilor de Ionduri, precum si prin preluarea
experien elor adecvate din alte ri, Iinalizarea modelului putndu-se
face n cadrul atelierelor ae exper i, proveni i din domenii circumscrise
program rii bugetare.
III. Ciclul bugetar
Bugetizarea
bazat pe politici
Previzibilitate
si controlul n
execu ia bugetar
Supravegherea
si veriIicarea
Contabilitatea
nregistr rilor
Exhaustivitate
si transparen
Credibilitatea
bugetului
IJ. Practici ale furnizorilor
de fonduri
I. Rezultatele
sistemului
gestiunii
II. Particularit i procesuale
92
Moaelul permite:
o evaluare integrat a perIorman ei sistemelor de gestiune
bugetar (SGB);
o urm rire a progresului realizat n perIorman a gestiunii bu-
getare de-a lungul timpului;
o urm rire regulat , riguroas si bazat pe Iapte, pe compo-
nentele bugetare considerate la nivel na ional si interna ional;
un Iond comun de inIormare asupra perIorman ei n domeniul
gestiunii bugetare;
armonizarea practicilor, asigurnd o larg recunoastere inter-
na ional .

6.2. Metodologia modelului indicatorilor relevan i (MIR)

MIR poate oIeri:
un set stanaarai:at de indicatori relevan i asupra gestiunii
bugetare, care s permit aprecierea perIorman ei SGB n raport cu
,ase aimensiuni esen iale, care cuprinde:
indicatori asupra perIorman ei bugetare;
indicatori asupra practicilor Iurnizorilor de Ionduri, Iiscale
si nonIiscale, n m sura n care acestia inIluen eaz SGB;
un raport concis ,i integrat, raportul asupra perIorman ei
gestiunii bugetare, care prezint o analiz bazat pe indicatori si oIer
un rezumat al evalu rii.
Cele yase dimensiuni ale performan ei gestiunii bugetare, luate
n considerare, sunt:
creaibilitatea bugetului: bugetul este realizat si executat asa
cum este prev zut;
exhaustivitatea ,i transparen a: bugetul si urm rirea riscurilor
bugetare sunt exhaustive si inIorma iile Iinanciare si bugetare sunt
accesibile publicului;
bugetizarea bazat pe priorit i na ionale: bugetul este stabilit
innd cont de politicile publice;
supravegherea ,i verificarea extern : dispozi ii reIeritoare la
examinarea bugetului si la m surile de urm rire de c tre responsabilii
opera ionali;
contabilitatea, inregistrarea informa iilor ,i rapoartele finan-
ciare: datele si inIorma iile adecvate sunt produse, conservate si
diIuzate pentru adoptarea deciziilor, gestiunea si preg tirea rapoartelor;
93
previ:ibilitatea ,i execu ia bugetului: bugetul este executat
ntr-un mod organizat si previzibil, existnd mecanisme pentru a asigura
controlul si urm rirea utiliz rii Iondurilor.
Semnifica ia modelului:
pune accentul pe administra ia central , cuprinznd agen iile
publice autonome;
Iace leg tura cu celelalte componente ale sectorului public,
precum administra iile descentralizate si ntreprinderile publice, n
m sura n care acestea inIluen eaz administra ia central .
Raportul asupra performan ei gestiunii bugetare are urm torul
con inut:
rezumatul evalu rii impactului asupra sistemului de gestiune a
bugetului;
introducerea si contextul evalu rii;
datele generale asupra economiei;
veriIicarea si justiIicarea cuantiIic rii, aprecierii si not rii
inaicatorilor;
problemele speciIice economiei;
descrierea progresului nregistrat n ceea ce priveste reIormele
si Iactorii inIluen i.
Introducere yi contextul evalu rii:
Obiectivul evalu rii: pentru ce este realizat si la ce Iolo-
seste evaluarea perIorman ei gestiunii bugetare.
Procesul ae preg tire a evalu rii: implicarea Iurnizorilor de
Ionduri, a echipei de evaluare, a reprezentan ilor guvernului.
Metoaologia utili:at pentru preg tirea evalu rii: sursele de
evaluare, utilizarea diagnosticelor anterioare, studierea datelor colectate
ini ial.
Deschiaerea evalu rii: date cantitative asupra structurii
sectorului public, reIeritoare la num rul de unit i organiza ionale si
suma cheltuielilor la toate nivelele; componentele sectorului public
acoperite prin evaluare.
Informa ii generale asupra economiei:
Situa ia economic a rii: generalit ii, indicatori macroeco-
nomici, date globale asupra s r ciei, structura economic .
Rezultatele bugetare:
inIorma ii asupra obiectivelor bugetare si a cheltuielilor publice;
date asupra perIorman ei bugetare globale pe trei ani n urm ;
94
date asupra reparti iei resurselor (Iunc ionale si economice);
inIorma ii Iurnizate prin analizele existente, reIeritoare la chel-
tuielile publice.
Cadrul juridic si institu ional al gestiunii bugetare, evolu ie si
responsabilit i;
Analiza bazat pe indicatori:
descrierea perIorman ei bazat pe Iapte concrete;
descrierea surselor de inIorma ii si a datelor care lipsesc;
tabloul cu notarea, aprecierea indicatorilor si a componentelor
acestora, cu o scurt justiIicare.
Lundu-se n considerare progresele observate, n raport cu
Iiecare indicator:
sunt descrise reformele recente sau n curs;
se apreciaz dac aceste m suri au ameliorat perIorman a,
chiar dac aceasta nu apare n inIorma iile disponibile;
se indic dac si n ce moment m surile vor ameliora
perIorman a.
Probleme si aspecte speciIice rii: descrierea caracteristicilor
rii pentru a Iacilita n elegerea Iunc ion rii sistemelor de gestiune a
Iinan elor publice, precum inIorma ii asupra descentraliz rii admi-
nistrative si gestiunea veniturilor generate de activit i particulare rii.
Evaluarea sistemului de gestiune a bugetului:
Procesul ae reform bugetar :
revederea reIormelor recente si n curs: vedere de ansamblu
asupra m surilor de reIorm descrise pentru Iiecare indicator;
factori institu ionali care sus in procesele de reIorm : viziune
prospectiv a Iactorilor institu ionali care sprijin planiIicarea si
executarea reIormelor, precum voin a politic a guvernului si
adaptarea reIormelor, coordonarea reIormelor ntre diIeritele esaloane
administrative;
obiectivul nu const n evaluarea bunei Iundament ri a
reIormelor, si nici de a Iace recomand ri.
Rezumatul evalu rii, n care se prezint tabloul ae ansamblu:
Evaluarea general , a viziunii celor sase dimensiuni esen iale
ale perIorman ei sistemului gestiunii bugetare.
Impactul perIorman ei sistemului de gestiune a bugetului
asupra obiectivelor bugetare, identiIicate prin examinarea cheltuielilor
publice n cadrul analizei bugetare, si anume: disciplina bugetar , alo-
carea strategic a resurselor, prestarea eIicient a serviciilor publice.
95
n acest sens, se prezint ntr-o anex aspectele principale ale
leg turilor dintre sl biciunile identiIicare si impactul perIorman ei
asupra obiectivelor bugetare.

6.3. Setul normalizat al indicatorilor relevan i

Indicatorii de perIorman acoper cele 6 dimensiuni esen iale
ale perIorman ei.
1. Credibilitatea bugetului rezultatele gestiunii bugetare:
Cheltuielile reale totale n raport cu cele ini iale din bugetul
aprobat: raportul ntre diIeren a dintre cheltuielile primare reale si cele
bugetizate ini ial si cheltuielile primare bugetizate ini ial, pe Iiecare
din ultimii trei ani.
Compozi ia cheltuielilor reale n raport cu cea ini ial din
bugetul aprobat: cheltuieli reale si bugetizate pentru Iiecare dintre
componentele clasiIic rii Iunc ionale sau marile rubrici bugetare din
clasiIicarea administrativ , pe ultimii trei ani bugetari.
Veniturile reale totale n raport cu cele ini iale din bugetul
aprobat: raportul ntre diIeren a dintre veniturile interne reale si veni-
turile bugetizate, si veniturile bugetizate, pe ultimii trei ani bugetari.
Stocul si evolu ia arieratelor de pl i raportate la cheltuieli:
nivelul arieratelor de cheltuieli, de preIerin la Iinele ultimului
exerci iu bugetar, exprimat n procent Ia de cheltuielile totale, pentru
ultimul exerci iu bugetar. Schimbarea nivelului arieratelor de chel-
tuieli n timpul ultimului exerci iu bugetar.
2. Exhaustivitate yi transparen
ClasiIicarea bugetului: implic examinarea tipurilor de clasi-
Iic ri utilizate n documentele bugetare si diagrama conturilor.
Exhaustivitatea inIorma iilor con inute n documenta ia buge-
tar : impune examinarea tipurilor de inIorma ii incluse n documenta ia
bugetar real .
Importan a opera iunilor neraportate ale administra iei centrale:
suma cheltuielilor extrabugetare exprimate n procent Ia de
cheltuielile totale, exceptnd ajutoarele furnizorilor de fonduri pentru
proiecte si programe;
cheltuielile pentru proiecte sau programe Iinan ate de c tre
Iurnizorii de Ionduri, exprimate ca procent din cheltuielile totale.
96
Transparen a rela iilor bugetare intra guvernamentale, reIeri-
toare la:
propor ia transIerurilor c tre administra iile descentralizate n
valoare si pentru care aloca iile sunt determinate n mod transparent;
perioada ntre data la care inIorma iile certe despre transIerurile
care sunt Iurnizate entit ilor descentralizate si data la care aceste admi-
nistra ii trebuie s supun propunerile lor de buget aprob rii Iinale;
cheltuielile totale anuale ale administra iilor descentralizate
pentru care datele pe categorii Iunc ionale sau sectoriale sunt asamblate
si consolidate, exprimate ca procent din cheltuielile bugetare totale ale
entit ilor descentralizate.
Supravegherea riscului bugetar global imputabil celorlalte
entit i ale sectorului public: lista agen iilor publice autonome si a
ntreprinderilor publice, cu valoarea ciIrei de aIaceri si Irecven a
transmiterii rapoartelor Iiscale c tre guvern.
Accesul public la principalele inIorma ii bugetare: num rul de
zile necesare, de la producerea evenimentelor importante (documente
ale bugetului anual, rapoartele de execu ie a bugetului n timpul anului,
situa ia Iinanciar de la sIrsitul anului), pn la accesul publicului.
3. Ciclul bugetar
Bugeti:area ba:at pe politicile publice
Caracterul organizat si participativ al procesului anual de pre-
g tire a bugetului.
Perspectiva plurianual n planiIicarea bugetar , politica chel-
tuielilor publice si previziunea bugetar :
date pentru analiza pragului de ndatorare tolerabil n ultimii
trei ani, respectiv datoria intern si extern ;
suma cheltuielilor primare n sectoarele care preg tesc strategii
sectoriale ale costurilor complete, exprimat ca procent n cheltuielile
primare totale n ultimul an.
Previ:ibilitatea ,i controlul execu iei
Transparen a impunerii si obliga iilor contribuabililor: numai
date calitative.
EIicacitatea m surilor de nregistrare a contribuabililor si eva-
luarea impozitelor si a taxelor: dobnda pentru pl ile n ntrziere a
impozitelor comparat cu dobnda pentru descoperirile de cont.
EIicacitatea ncas rii contribu iilor Iiscale:
arierate la impozite recuperate n perioada ultimului exerci iu
bugetar, exprimate ca procent din arieratele brute la impozite;
97
Irecven a transIerurilor ncas rilor Iiscale de la administra iile
Iiscale la Trezorerie;
Irecven a si ntrzierea n regularizarea datelor de evaluare a
impozitelor, recuper rilor, arieratelor si pl ilor la Trezorerie.
Previzibilitatea disponibilit ii Iondurilor pentru angajarea de
cheltuieli.
Urm rirea si gestiunea trezoreriei, datoriilor si garan iilor:
Irecven a actualiz rii si regulariz rii datelor reIeritoare la
datoria de stat; Irecven a problemelor reIeritoare la datorie;
num rul conturilor bancare pentru care soldurile sunt calculate
si consolidate de Trezorerie, Irecven a acestor opera ii.
EIicacitatea controalelor situa iei pl ilor.
Alocarea, utilizarea optim a resurselor si controlul opera iilor
de pia .
EIicacitatea controalelor interne a cheltuielilor nesalariale.
EIicacitatea sistemului de veriIicare intern .
Contabilitatea, inregistrarea informa iilor ,i rapoartele financiare
Regularitatea si respectarea termenelor opera iilor de regula-
rizare a conturilor.
Disponibilitatea inIorma iilor reIeritoare la veniturile pe
unit i prestatoare de servicii de baz .
Calitatea si respectarea termenelor rapoartelor execu iei
bugetare elaborate n timpul anului.
Calitatea si respectarea termenelor situa iilor Iinanciare anuale.
Supravegherea ,i verificarea extern
Extinderea, natura si continuitatea veriIic rii externe.
Examinarea legii Iinan elor anuale de c tre puterea legislativ .
Examinarea rapoartelor de veriIicare extern de c tre puterea
legislativ .
4. Practici ale furnizorilor de fonduri
Previ:ibilitatea ajutorului bugetar direct:
Raportul procentual ntre diIeren a dintre suma real primit
ca ajutor bugetar direct si previziunea ajutorului comunicat de c tre
Iurnizori, pe de o parte, si previziunea pentru Iiecare dintre ultimii trei
ani bugetari, pe de alt parte.
Suma trimestrial real a ajutorului bugetar direct al Iurni-
zorilor de Ionduri, ca si previziunea sumei trimestriale a ajutorului, asa
98
cum a Iost comunicat de c tre Iurnizori, pentru Iiecare dintre ultimele
trei exerci ii bugetare.
InIorma ii Iinanciare Iurnizate de c tre Iurnizorii de Ionduri
pentru bugetizarea ajutoarelor acordate pentru proiecte si programe si
stabilirea rapoartelor aIerente:
Sumele ajutoarelor acordate de agen iile specializate, cu
estimarea deducerilor anuale ale guvernului sau n numele s u, pn n
momentul n care acestea sunt ncorporate n preg tirea bugetului;
Procentul Iluxurilor de ajutoare ale Iurnizorilor de Ionduri ale
c ror inIorma ii privind deducerile de lichidit i sunt transmise guvernului
ntr-o perioad de o lun de la sIrsitul trimestrului ultimului an.
Propor ia ajutorului oIerit conIorm procedurilor na ionale,
determinndu-se media a urm toarelor procente:
Procentul tuturor Iondurilor transIerate, sub Iorm de ajutor,
administra iei centrale, care sunt gestionate conIorm procedurilor
na ionale.
Procentul Iondurilor transIerate administra iei centrale, sub
Iorm de ajutor, care sunt gestionate conIorm procedurilor na ionale
de pl i si de contabilitate.
Procentul Iondurilor transIerate administra iei centrale, sub
Iorma de ajutor, care sunt gestionate conIorm procedurilor na ionale
de veriIicare.
Procentul Iondurilor transIerate administra iilor centrale, sub
Iorm de ajutor, care sunt gestionate conIorm procedurilor na ionale
de stabilire a veniturilor.

6.4. Standardizare yi not ri, aprecieri

1. Linii orientative sunt dezvoltate pe baza standardiz rii indi-
catorilor, viznd urm toarele aspecte:
raportul aescriptiv, care descrie contextul si problemele
speciIice;
scala stanaarai: rii, a etalon rii pe patru nivele (A, B, C, D);
not ri intermeaiare (B, C) posibile pentru indicatorii cu mai
multe componente, atunci cnd componentele au fost notate diferit;
s geata ( ) sau un alt simbol graIic, poate indica amelio-
rarea, care nu este reIlectat ntr-o schimbare a not rii indicatorului.
99
2. Aotarea, aprecierea inaicatorilor constituie un aspect esen ial
al aplic rii MIR si al elabor rii raportului asupra perIorman ei SGB,
furniznd liniile orientative generale reIeritoare la prezentarea do-
vezilor concrete, exprimate cantitativ si calitativ, precum si liniile
orientative specifice reIeritoare la date cantitative care vor trebui s Iie
asamblate si prelucrate.
Liniile orientative generale contribuie la colectarea si prezentarea
dovezilor, precum si la argumentarea acestora, viznd urm toarele
aspecte:
explica ia dat identiIic proba, dovada real , sub Iorma
datelor cantitative si calitative, utilizat pentru argumentarea evalu rii,
men ionndu-se sursa;
dovada utilizat pentru a justiIica notarea indicatorului se
reIer numai la performan a real reali:at ;
explica ia oIer o idee clar asupra perIorman ei Iiec rei
componente, asa cum se exprim n indicatori, precum si a ra iunii
not rii respective. Fiecare component a indicatorului este tratat
astIel nct s permit n elegerea nivelului speciIic (A, B, C, D)
realizat de c tre component ;
orice problem reIeritoare la termene sau la insuIicien ele
datelor sau elementelor probatoare este semnalat ;
dac nu exist inIorma ii reIeritoare la un indicator sau o
component a acestuia, se men ioneaz explicit, si n cazul n care
notarea se Iace n aceast situa ie, aceasta este justiIicat ;
documentele de baz , generatoare de inIorma ii, trebuie s
existe, rapoartele elaborate trebuie s dispun , n mod necesar, de
asemenea documente.
Sunt utilizate dou metode pentru notare:
Metoaa M1: se ia n considerare veriga cea mai slab dintre
componente, utiliznd criteriile minimiz rii, pentru exempliIicare
considerndu-se stocul de arierate:
Nota = A stocul arieratelor nu este important, fiind ntre
x si y, avnd o pondere redus din cheltuieli;
exist date certe si complete asupra stocurilor de
arierate, ob inute prin proceduri obisnuite la sIrsitul exerci iului bugetar.
Nota = B stocurile de arierate ntre x si y au Iost
sensibil reduse n ultimii ani;
datele reIeritoare la stocul de arierate sunt
ob inute n Iiecare an, ns pot Ii incomplete n cazul anumitor cate-
gorii de cheltuieli sau institu ii bugetare.
100
Nota = C stocul arieratelor constituie ntre x si y din
cheltuielile totale, neexistnd inIorma ii c acesta s-ar fi redus n
ultimii 2 ani;
datele reIeritoare la stocul arieratelor au Iost
ob inute printr-o ac iune exhaustiv si punctual n ultimii doi ani.
Nota = D stocul de arierate a dep sit 10 din cheltuielile
publice;
nu exist nicio inIorma ie cert asupra stocului
de arierate pe ultimii 2 ani.
Metoaa M2: se ia n considerare meaia componentelor,
utilizndu-se criteriile minimiz rii pentru nota componentei, exempli-
ficndu-se prin regularizarea conturilor bancare:
Perioaicitatea regulari: rii conturilor bancare:
Nota = A regularizarea tuturor conturilor bancare ale admi-
nistra iei centrale se Iace lunar, de regul n patru s pt mni care
urmeaz sIrsitului perioadei, pe o baz agregat si detaliat ;
Nota = B regularizarea tuturor conturilor generate de c tre
Trezorerie se Iace cel pu in lunar, de regul n patru s pt mni care
urmeaz sIrsitului lunii;
Nota = C regularizarea conturilor bancare generate de c tre
Trezorerie se Iace trimestrial, de regul n 0 s pt mni care urmeaz
sIrsitului perioadei;
Nota = D regularizarea tuturor conturilor bancare generate
de c tre Trezorerie se face, cel mai adesea, n trimestrul n care sunt
nregistrate cele mai multe ntrzieri.
3. Alte probleme:
indicatori mai detalia i n anumite domenii pot completa
evaluarea relevant , de exemplu indicatori reIeritori la opera iunilor
de pia ;
aplicarea indicatorilor la nivele descentralizate ale administra iei
centrale poate Ii dezirabil , conIorm importan ei, structurii si atribu iilor
administra iilor descentralizate.
MIR se integreaz si armonizeaz n cadrul indicatorilor stabili i
n cadrul UE si de c tre Banca Mondial , Iiind necesar s se elaboreze
tabloul de trecere de la indicatorii existen i la Modelul Indicatorilor
Relevan i (MIR), s se elaboreze Iise metodologice de calcul pentru
Iiecare indicator, si s se Iormuleze indica ii reIeritoare la obiective si
elementele inIorma ionale necesare evalu rii.
101


7. POLITICA BUGETAR






7.1. Conceptul de politic bugetar yi func iile acesteia

Politica bugetar reprezint o component a politicii economice,
care const n utilizarea varia iilor echilibrului bugetar pentru a atinge
anumite obiective, Iiind expresia alegerilor bugetare realizate de c tre
un centru de decizie public (local, central sau suprana ional), avnd
Iinalit i exclusiv economice si sociale, si implicnd utilizarea (instru-
mentarea) veniturilor si cheltuielilor bugetare.
Plasndu-si sursele interven ioniste n cadrul bugetului public
(central sau local), politica bugetar a cheltuielilor publice constituie
complementarea Iunc ional a politicii fiscale, cele dou tipuri de
politici reprezentnd ansamblul coerent de instrumente, la dispozi ia
statului, prin care acesta moduleaz activitatea economic .
Cu ajutorul ,incita iilor Iinanciare, politica bugetar ncearc
s inIluen eze deciziile gospod riilor, popula iei, ntreprinderilor n
sensul dezirabil politicii economice si politicii sociale.
Deciden ii publici dispun de o panoplie aiversificat ae instrumente,
precum cump r ri de bunuri si servicii, presta ii sociale, subven ii etc.,
mult mai suple dect interven iile autoritare (administrative), suple ii n
adecvarea metodelor adaugndu-i-se posibilitatea modul rii gradului de
interven ie, avantaje care sunt totusi umbrite de complexitatea aplic rii
politicii bugetare, datorit diIicult ii de a evolua cu precizie eIicacitatea
m surilor promovate.
M surarea eIicacit ii politicii monetare r mne o problem
nc nerezolvat , avnd n vedere c ns si analiza a posteriori a
interven iei bugetare, n Iunc ie de criteriul eIicacit ii, nu este n mod
sistematic realizat si, n acest sens, politica bugetar se caracterizeaz
adesea printr-o anume iner ie, deoarece, de exemplu, orice decizie de
diminuare a unor cheltuieli bugetare se va conIrunta cu riscul
nemul umirii directe a beneIiciarului, orice reIlexie asupra eIicacit ii
102
instrumentelor bugetare viznd problema locului pe care doreste
societatea modern , din ce n ce mai deschis c tre exterior, s -l
acorde incita iilor economice de natur bugetar .
n teorie sunt relevate trei func ii ale bugetului, a politicii
bugetare, a c ror importan variaz cu evolu ia politicii economice n
ansamblul ei, si anume:
func ia ae stabili:are confunctural ,
func ia ae alocare a resurselor;
func ia ae reparti ie a veniturilor.
Func ia de stabilizare
Pn n anii 30, bugetul a Iost considerat un instrument care per-
mitea statului s -si procure resursele necesare acoperirii cheltuielilor
sale, cheltuieli care asigurau producerea de bunuri si servicii publice
(administrative), dup criza din anii `30, accentul Iiind pus pe Iunc ia
bugetar , viznd stabilizarea conjunctural , apoi, dup Al Doilea
R zboi Mondial, pe Iunc ia de redistribuire.
Extrase din modelul teoretic keynesian, politicile ae reglare
confunctural , adoptate dup Al Doilea R zboi Mondial, s-au bazat
pe manipularea diIeritelor elemente constitutive ale bugetului, ns
contestarea rolului stabilizator al bugetului, ndeosebi de c tre
monetaristi, a orientat interven iile bugetare spre Iunc iile de alocare si
de redistribuire, chiar dac acestea prezint anumite limite.
n cadrul circuitului economic, cheltuielile publice si impozitele
sunt considerate ,inject ri si, n aceste condi ii, stabilizarea conjuncturii
recesioniste va consta n cresterea ,inject rilor, prin majorarea chel-
tuielilor sau prin diminuarea impozitelor, autoritatea public ncercnd
s ,acopere ecartul deIla ionist generator al contrac iei PIB, genernd
criz si subutilizare a muncii, acoperirea ecartului putndu-se Iace Iie
prin majorarea cheltuielilor publice, Iie prin dezvoltarea cheltuielilor
private, datorit reducerii Iiscalit ii.
ConIorm modelelor derivate din abordarea keynesian , o crestere
a cheltuielilor publice antreneaz o majorare mai important a PIB,
majorare care depinde de valoarea coeficien ilor ae multiplicare, pentru
a ob ine un asemenea rezultat Iiind necesar ca presiunea Iiscal s nu
creasc , deoarece impozitul diminueaz venitul disponibil, pe baza
c ruia indivizii eIectueaz reparti ia ntre consum si investi ii, chel-
tuielile publice exercitnd un efect de multiplicare maximal atunci cnd
ele sunt Iinan ate prin deIicit bugetar.
103
Extensia modelului keynesian a luat n considerare Iaptul c
expansiunea cererii, care rezult dintr-o politic bugetar , ac ioneaz
att asupra volumului de produc ie (perioada de depresiune si deIla ie),
ct si asupra pre urilor, avndu-se n vedere totodat c nici impo-
zitele, nici cheltuielile nu sunt omogene, componentele acestora avnd
inciden e diIerite asupra cererii.
ConIorm multiplicatorului bugetului echilibrat, varia ia venitului,
determinat de un buget echilibrat n crestere, este egal cu varia ia
cheltuielilor publice, acest eIect Iiind conIirmat prin punerea n eviden
a eIectelor sale de stabilizare automat (ac iune contraciclic ), o politic
bugetar discre ionar Iiind aplicat pentru a completa si chiar a corecta
eIectele stabilizatorilor automa i.
Func ia de alocare
Aceast Iunc ie sus ine produc ia de bunuri publice, determinnd
astIel afectarea resurselor intre sectorul public ,i sectorul privat.
Deja justiIicat prin analiza neoclasic , interven ia statului sub
Iorma de produc tor de bunuri colective se integreaz mai usor n
analiza keynesian
Dac realocarea resurselor se integreaz diIicil, jocul liber al pre-
Ierin elor individuale, caracteristic analizelor neoclasice, teoria organic
a statului, subn eleas n analizele de inspira ie keynesian , permite
justiIicarea natural a interven iilor statului n alocarea resurselor.
Func ia de redistribuire
Aceast Iunc ie vizeaz corectarea inegalit ilor generate de jocul
unei reparti ii Iunc ionale (veniturile primare), asigurnd ,persona-
lizarea veniturilor, prin transformarea veniturilor primare n venituri
Iinale, disponibile.
AstIel, prelev rile Iiscale si transIerurile bugetare devin instrumente
pentru realizarea unei echit i sociale sub dou abord ri: echitatea
vertical (tratamentul bugetar si Iiscal diIeren iat al indivizilor, diIe-
ren ia i dup bun stare) si echitatea ori:ontal (tratarea similar a
indivizilor cu bun stare identic ), utilizarea criteriilor echit ii n
realizarea Iunc iei redistributive putnd intra ns n conIlict cu criteriul
eIicien ei economice, precum si cu necesitatea randamentului Iiscal.
Cele trei Iunc ii bugetare se integreaz n politica bugetar si, n
acest sens, cresterea economic prin investi ii nu poate Ii I r conse-
cin e asupra aloc rii resurselor.
104
Att n modelele post-keynesiene, ct si n cele neoclasice
politica bugetar nu este neutr , activismul bugetar maniIestndu-se
att pe termen lung, ct si pe termen scurt, politica bugetar Iiind un
element constitutiv al echilibrului economic, trebuind s Iie luat n
considerare n construirea modelelor de crestere economic .

7.2. Obiectivele, instrumentele
yi efectele politicii bugetare

7.2.1. Obiective
Obiectivele constau n diverse alegeri, explicite sau implicite, ale
autorit ii publice, care r spund motiva iilor de ordin calitativ, precum
bun starea, eIicacitatea, echitatea, solidaritatea, securitatea etc.,
interac iunea lor cu sIera extraeconomic , ndeosebi social , Iiind
puternic , aceste motiva ii traducndu-se n obiective susceptibile de
cuantiIicare, de exemplu, ocuparea deplin , stabilitatea pre urilor etc.
Interven iile bugetare se disting n Iunc ie de orizontul lor
temporal sau spa ial, n acest sens obiectivele Iiind Iie structurale, Iie
confuncturale, ele neIiind totdeauna complementare.
Politica bugetar a cheltuielilor, component a politicii bugetare,
este speciIic ndeosebi prin instrumentele pe care le utilizeaz ,
varia ia nivelului si/sau structurii cheltuielilor publice si modalit ii de
acoperire a deIicitului bugetar.
Variabilele instrumentale de politic bugetar nu prezint toate
acelasi grad de Ilexibilitate n utilizare, pe plan tehnic aceast
Ilexibilitate Iiind limitat de ecarturi ale punerii n aplicare a
instrumentului dat.
Utilizarea instrumentelor bugetare, n vederea atingerii unuia sau
mai multor obiective finale sau intermeaiare (specifice), implic
recurgerea la un inaicator al influen elor bugetare, care s permit
evaluarea politicilor trecute si elaborarea politicilor viitoare; n acest
scop, autoritatea public trebuie s determine nivelul pe care s -l
ating acest indicator pentru ca obiectivul sau obiectivele s Iie
realizate, adesea anumite obiective intermediare fiind exprimate n
norme comode pentru deciden ii publici, neIondate ns din punctul de
vedere al analistilor.
105
Principalii indicatori yi norme bugetare:
1. Inaicatori bugetari:
Soldul bugetar eIectiv exprim direct obiectivul bugetar,
ns nu indic satisI c tor inIluen a pe care bugetul o exercit asupra
economiei.
Indicatorii ac iunii deliberate permit disocierea soldului
bugetar efectiv ntr-o component aiscre ionar , care exprim volun-
tarismul politicii, si o component automat , care reIlect impactul
conjuncturii asupra bugetului.
Indicatorii impactului Iinal vizeaz aprecierea inciden ei
politicii bugetare asupra obiectivelor de politic economic , utilizarea,
n acest sens, a multiplicatorilor bugetari n modelele macroeconomice,
indicnd varia ia obiectivului Iinal, atunci cnd variabila bugetar
instrument se modiIic cu o unitate.
2. Norme bugetare:
Echilibru bugetar, n cazul consider rii acestuia ca norm ,
presupune negarea recurgerii la politica bugetar ca instrument al
interven iei statului, eviden iindu-se responsabilitatea statului n
procesele inIla ioniste, bugetul n echilibru Iiind considerat ca avnd
un eIect neutru asupra nivelului pre urilor. Ori, respectarea echi-
librului bugetar nu evit , n mod necesar, eIectul inIla ionist al
Iinan elor publice, dup cum nici dezechilibrul bugetar nu genereaz
ineluctabil inIla ia. Totusi, si n condi iile de echilibru bugetar, inIla ia
se poate dezvolta, n Iunc ie de urm toarele elemente: caracterul
eventual artiIicial al echilibrului bugetar, eIecte perverse ale bugetului
echilibrat n perioada de expansiune inIla ionist , eIectul multiplicator
al bugetului n echilibru. Invers, nu orice dezechilibru bugetar este
inIla ionist, aceasta depinznd de natura deIicitului, Iiind inIla ionist
dac se reIer la opera iuni cu titlu deIinitoriu.
Cresterea corelat a cheltuielilor bugetare si a PIB,
aceast norm a ratelor identice de crestere prezentnd inconvenientul
echivocit ii, n sensul consider rii PIB ca un agregat n volum sau n
valoare.
Iimitarea deIicitului bugetar ca pondere n PIB, de regul ,
diversele limit rii necorespunznd ra ionalit ii economice, rezultnd
din problema Iinan rii deIicitului.
106
7.2.2. Instrumente
Jolume yi solduri bugetare
Resursele si cheltuielile bugetare sunt regrupate, cu ajutorul subdi-
viziunilor, rezultnd opera iuni cu caracter deIinitoriu sau temporar,
aceasta permi nd delimitarea instrumentelor politicii bugetare.
Subaivi:iunile bugetului: bugetul general, care regrupeaz , ntr-un
cont unic, toate veniturile si cheltuielile bugetare; conturile speciale,
care includ opera iuni pe care Trezoreria le execut n aIara bugetului
general; bugetele anexe, care cuprind opera iuni Iinanciare neautonome
juridic, ns care produc bunuri si servicii, genernd pl i.
Opera iunile, introducndu-se o distinc ie ntre opera iunile cu
caracter deIinitoriu, care comport cheltuielile de Iunc ionare si de
capital, precum si cheltuielile de transIer, pe de o parte, si opera iuni
cu caracter temporar, cuprinznd ndeosebi mprumuturi si avansuri
rambursabile ntr-o perioad mai lung sau mai scurt , viznd
acoperirea cheltuielilor de investi ii productive, n m sura n care
bugetul integreaz acest tip de investi ii, semniIica ia soldului general
al legii Iinan elor putnd Ii aIectat .
Clasificarea cheltuielilor bugetare, acestea putnd fi grupate
dup trei criterii: criteriul aaministrativ, cheltuielile Iiind distribuite
pe ministere si al i titulari de credite bugetare; criteriul func ional, chel-
tuielile grupndu-se conIorm Iunc iilor reprezentative ale diIeritelor
domenii n care statul si exercit ac iunile (educa ie, ap rare etc.);
criteriul naturii cheltuielilor, delimiteaz cheltuielile curente (de per-
sonal, materiale, transIeruri si subven ii) si de capital.
Ac iuni bugetare
nainte de 1980, guvernele, inspirndu-se din politica keynesian ,
au considerat ac iunile bugetare ca un instrument de interven ie
conjunctural , modularea cheltuielilor publice viznd stabilizarea
conjuncturii, ns dup 1980, din contr , politica bugetar s-a nscris
n cadrul unei politici globale de combatere a inIla iei, Iiind inspirat
mai pu in din nevoia regl rii cererii pe termen scurt, ct din inten ia de
a stimula pe termen lung oIerta global , tinznd s devin o com-
ponent a politicii oIertei.
Utilizarea cheltuielilor bugetare ca instrument ae interven ie
confunctural a vizat ini ial injectarea n economie a unui Ilux
suplimentar de venituri, generator de noi cheltuieli, treptat inIluen a
conjuncturii asigurndu-se ns prin modularea ritmului cheltuielilor
107
publice: accelerarea n scopuri expansioniste n Iaza de recesiune, si
ncetinirea, cnd Iazele de expansiune erau prea rapide sau inIla ioniste.
Impactul structural al cheltuielilor bugetare, n sensul aplic rii
unei politicii bugetare restrictive, vizeaz asanarea Iinan elor publice si
dezangajarea statului, ndeosebi n cazul unor deficite bugetare semni-
Iicative, prin progresia mai pu in rapid a cheltuielilor comparativ cu
progresia pre urilor, ameliorarea gestiunii serviciilor publice etc.

7.2.3. Efecte limitative
Experien a aplic rii politicilor bugetare a generat o multitudine
de critici, care au eviden iat Iaptul c interven iile bugetare sunt la
originea eIectelor de destabilizare, eIectelor de compensare, eIectelor
de evic ie, precum si a eIectelor incerte ale redistribuirii.
Efecte de destabilizare
Aplicarea politicii bugetare n scopul stabiliz rii conjuncturale a
eviden iat posibilitatea ob inerii unor rezultate diverse, multe din ele
neasteptate, si a unor eIecte perverse, care au pus sub semnul ntreb rii
oportunitatea ac iunilor bugetare, n acest sens putnd Ii eviden iate
urm toarele aspecte:
destabilizarea datorat comportamentului subiec ilor econo-
mici: multiplicatorul salariilor, venitul permanent, ciclul de via etc.,
pe ansamblu, modiIic rile temporare ale PIB, generate prin relansarea
indus prin politica bugetar , aIectnd pu in consumul si avnd un rol
slab n stabilizarea conjunctural , adesea avnd eIecte perverse;
destabilizarea datorat caracterului asimetric al politicilor
bugetare, politica bugetar tinznd mai curnd spre deIicit dect spre
excedent, aceast asimetrie bugetar riscnd s induc o destabilizare
inIla ionist .
Efecte de compensare
Analiza politicii bugetare se rezum adesea numai la studierea
bugetului de stat, ori m surile decise la nivelul bugetului pot adesea s
Iie compensate prin ac iunile contrare ale comunit ilor locale sau
ntreprinderilor publice (comportament specific ndeosebi statelor cu
structura Iederal sau n care comunit ile dispun de autonomie
bugetar ). De exemplu, o politica expansionist la nivel na ional poate
Ii, n parte, compensat printr-o politic bugetar restrictiv la nivel
local.
108
Efecte de evic ie
Rezultatul relans rii bugetare, datorat cresterii cheltuielilor pu-
blice, poate Ii adesea anulat printr-un eIect de evic ie (excludere) a
cheltuielilor private de c tre cele publice, oricare ar Ii modul lor de
Iinan are: impozit suplimentar, crea ie monetar , mprumuturi.
Chiar dac cheltuiala public este ea ns si productiv , oIerind
servicii viitoare si majornd bog ia na ional datorit efectului ae
bog ie, stocul de bog ie (active) care apar ine statului se degradeaz
continuu.
Complexitatea politicii bugetare, legat , direct sau indirect, de
variate obiective, genereaz multiple eIecte, unele ac ionnd n sensul
unei redistribuiri verticale pozitive a veniturilor, prin transIeruri pre-
levate de la Iamiliile cele mai bogate, de care beneIiciaz Iamiliile
neIavorizate, altele, din contr , Iiind, din punct de vedere al echit ii,
eIecte perverse, generate printr-o redistribuire vertical negativ .

7.3. Politica fiscal

Politica Iiscal se reIer la utilizarea impozitelor ca instrument de
interven ie a autorit ilor publice n economie, diversitatea prelev rilor
Iiscale Iiind utilizat pentru a inIluen a, n mod selectiv sau general,
comportamentele economice ale subiec ilor economici, pentru a atinge
anumite obiective cu caracter social.
Politica Iiscal comport abordarea unor aspecte caracteristice,
care circumscriu de Iapt poten ialul interven ionist al politicii Iiscale.

7.3.1. Cheltuielile fiscale
Conceptul de cheltuial fiscal semniIic diminuarea legal a
volumului impozitelor prin diverse Iorme ale avantajelor Iiscale,
precum exoner ri, reduceri, deduceri, care aIecteaz diIeren iat cate-
gorii de subiec ii economici, sectoare economice etc., Iiind considerate
cheltuieli deoarece eIectele Iinanciare sunt similare acelora ale aloca-
iilor si subven iilor. Durata si num rul m surilor privind cheltuielile
Iiscale sunt diverse, depinznd de obiectivele si instrumentele politicii
economice si de eIectele pe care acestea le genereaz n timp.

109
7.3.2. Impozitul ca instrument de reglare conjunctural
Utilizarea impozitelor, ca instrument pentru combaterea dezechi-
librelor pe termen scurt, se circumscrie politicilor economice de
inspira ie keynesian , centrate pe cerere, pentru a stimula relansarea
economic .
Fundamentul empiric, dar si teoretic al unei asemenea utiliz ri a
impozitelor l constituie rela iile reciproce dintre Iiscalitate si con-
junctura economic , n sensul c misc rile conjuncturale inIluen eaz
diIeren iat randamentul impozitelor, iar, la rndul lor, modiIic rile
randamentelor Iiscale pot Ii Iolosite pentru a inIluen a misc rile
conjuncturale ale economiei.
Sensibilitatea impo:itelor n raport cu conjunctura se reIer la
rapiditatea si la amploarea cu care randamentele acestora sunt aIectate
de varia iile activit ii economice.
Evident, utilizarea impozitelor, ca instrument de reglare con-
junctural , ia n considerare caracteristicile Iiec rui tip de impozit,
obiectul acestuia, deschiderea spa ial si temporal , recurgerea la
Iiscalitate ca instrument al regl rii conjuncturale Iiind caliIicate ca
politic ae flexibilitate fiscal .
Utilizarea impozitelor ca instrument de reglare conjunctural
ridic , cel pu in, dou probleme:
complicarea sistemului Iiscal;
producerea de efecte tardive, adesea n contratimp.

7.3.3. Impozitul ca instrument al politicii structurale
n acest rol, impozitele inIluen eaz elementele relativ stabile ale
activit ii economice, eviden iindu-se unele aspecte caracteristice.
Diversitatea domeniilor de interven ie
Instrumentele fiscale sunt utilizate pentru a ncuraja sau inhiba
sectoare si activit i economice variate, aceste inIluen e Iiind nume-
roase, durabile sau temporare, instrumentele utilizate Iiind: exoner rile,
amortiz rile accelerate, diminuarea selectiv a Iiscalit ii etc.
Stimularea moderniz rii aparatului productiv
Politica Iiscal contribuie la realizarea acestui obiectiv, ndeosebi
n economiile deschise, prin m suri viznd economisirea, amortizarea
degresiv , ncurajarea investi iilor etc.
110
Reducerea ratei de impozitare
Acest instrument este caracteristic economiilor de pia
dezvoltate, fiind integrat n reformele fiscale, impuse de intensiIicarea
concuren ei interna ionale. n acest sens, din anii `80 a Iost demarat o
reform structural a fiscalit ii, centrat pe l rgirea asietei si pe
reducerea ratei de impozitare pe venit si pe societ i, cresterea
concuren ei interna ionale accentund riscul concuren ei Iiscale, axat
pe diminuarea prelev rilor obligatorii si a anumitor cheltuieli publice,
care pot aIecta bun starea.

7.3.4. Obiectivele sociale
Obiectivele sociale ale Iiscalit ii sunt Ioarte variate, aceasta
putnd ncuraja natalitatea, prin reducerea poverii fiscale, frna
consumul produselor nocive, prin supraimpozitare, ncuraja dona iilor
caritabile, Iavoriza si Iacilita economisirea pentru pensie, prin scutirea
de impozite, reduce inegalit ile de venituri si averi, prin Iiscalizarea
progresiv etc.

7.4. 1ipologia politicilor bugetare

7.4.1. Politica bugetar a relans rii
Acest tip de politic se bazeaz pe concep ia keynesist , reIe-
ritoare la efectul multiplicator al cheltuielilor publice, care porneste de
la conexiunea dintre varia iile cheltuielilor publice si varia iile activit ii
economice, ale PIB, multiplicatorii Iiind prezenta i n cadrul Capitolului 5
Echilibrul bugetar. Teoria multiplicatorului aIirm c , n perioada de
recesiune, n loc de a restrnge cheltuielile publice, guvernele trebuie s
le majoreze, sus inndu-se doctrina c deIicitul bugetar trebuie men inut
pn la revenirea la ocuparea deplin a Iactorilor.
Evolu ia economic , bntuit de cresterea ratei inIla iei, a deplasat
treptat aten ia de la politica bugetar a relans rii (care dispunea de Iine e
teoretic si eIicacitate practic ), spre politici bugetare centrate pe echilibru.

7.4.2. Politica bugetar a creyterii echilibrate
Politicile aplicate n perioada 1945-1975 au constituit o adaptare
a politicii bugetare postbelice la noile condi ii, care reclamau simultan
111
evitarea ncetinirii cresterii, generatoare de somaj si evitarea ambal rii
conjuncturale, generatoare de inIla ie.
Principiile ac iunii bugetare asupra conjuncturii au Iost, n acest
sens, mbog ite si Iinisate n dou direc ii principale:
Moaularea politicii bugetare, care deIineste un ,coridor de
crestere, centrul acestui coridor Iiind traiectoria cresterii echilibrate,
cu ocuparea deplin si inIla ie nul , iar marginile coridorului Iiind
deIinite de rata de somaj considerat alarmant , pe de o parte, si de
rata de inIla ie maxim admisibil . Modularea politicii bugetare este
de Iapt o simpl adaptare a principiilor keynesiene: cnd rata de somaj
devine prea ridicat , autoritatea public trebuie s aplice o ac iune de
relansare, bazat pe aceleasi instrumente ca n cazul recesiunii grave,
dar cu o intensitate mai mic , datorit circumscrierii economiei pe
traiectoria cresterii echilibrate, si invers.
Modularea poate Ii automat , prin stabilizatorii automa i ai
veniturilor si cheltuielilor bugetare, si aiscre ionar , care consider , n
cadrul conceptului de finan e func ionale, c bugetul poate c p ta
con inutul pe care autoritatea public l doreste, pentru a inIluen a
conjunctura economic .
Combinarea cu politica monetar , care porneste de la interIe-
ren a dintre politica bugetar si politica monetar , schematizat prin
cunoscuta diagram a intersec iilor curbelor IS LM, care eviden iaz
c , prin utilizarea combinat a bugetului si a monedei, politica
conjunctural este mai eIicace, politica monetar completnd politica
bugetar .
n practic , aceasta semniIic Iaptul c un deIicit bugetar are un
eIect mai stimulativ, ns eventual si mai inIla ionist, dac el este
Iinan at prin mprumut public, si invers, o reducere a cheltuielilor
bugetare ar Ii mult mai eIicace n lupta contra inIla ie dac este
nso it de restric ii monetare.

7.4.3. Politica bugetar a stagfla iei
ncepnd din 1973 nu numai c inIla ia si somajul coexist , dar
adesea m surile de combatere a unuia sunt neputincioase n a-l reduce
pe cel lalt, politicile bugetare, dar si cele monetariste, dovedindu-si
ineIicacitatea, autorit ile publice aplicnd politici bugetare empirice,
ns I r succese evidente, ncerc rile de adaptare a politicilor bugetare
112
tradi ionale Iiind invalidate de evolu ia economiei, n aceste condi ii,
deschiderile timide c tre politicile bugetare sectoriale dovedindu-se mai
promi toare.
Adaptarea politicilor bugetare tradi ionale la condi ii de stagIla ie,
ncercnd relansarea economic prin deIicitul bugetar, s-au maniIest
Iie prin politici bugetare selective, Iie prin finan area nonmonetar a
aeficitului.
Experien a a eviden iat ns , c ncerc rile relans rii bugetare
neinIla ioniste nu au Iost conving toare, restric iile bugetare par iale,
chiar dac s-au dovedit mai eIicace n domeniul ocup rii, nu au dat un
r spuns satisI c tor problematicii stagIla iei.
n cadrul unei politici ae aiminuare a infla iei f r accentuare
,omafului, lupta contra inIla iei este nso it de restric ii bugetare,
stabilizare sau reducere a deIicitului, diminuarea dimensiunii bugetului,
autoritatea public neagrend ns agravarea somajului, sugernd c
respinge tezele keynesiene.
n concluzie, stagIla ia este consecin a politicilor keynesiene
aplicate o perioad prea mare de timp, n prezent lupta contra inIla iei
contribuind, poate la nceput, la reducerea activit ii economice, ns
ea este condi ia diminu rii somajului pe termen mediu, restric iile
bugetare destinate reducerii inIla iei putnd ameliora competitivitatea
ntreprinderilor, cu condi ia ca prin reconstruc ia bugetar s se
asigure un grad de suportabilitate a somajului acceptabil.
Coexisten a inIla iei si somajului le conIer amndorura un
caracter structural, rata ,omafului structural Iiind evident atunci cnd
ac iunea de relansare contribuie la accentuarea inIla iei, I r a reduce
somajul, iar rata inIla iei structurale se relev atunci cnd, prin
reducerea activit ii economice, inIla ia persist .
StagIla ia nu este altceva dect coexisten a ratelor nalte de inIla ie
structural si de somaj structural, Iiind explicat prin convergen a mai
multor ae:echilibre structurale: dezechilibrul ntre economisire (insufi-
cien ) si investi ie; dezechilibrul ntre cresterea costurilor si restric iile
monetare; dezechilibrul ntre cererea maniIestat si oIerta inhibat ;
dezechilibrul ntre ,era industrial , accesibil rilor n curs de dez-
voltare si ,era inIormatic , deschis rilor superdezvoltate.
Datorit interdependen elor din cadrul economiei, aceste dezechi-
libre contribuie la ntre inerea simultan a somajului si a inIla iei, Iiind
imune la remediile de ordin conjunctural.
113
7.4.4. Politica bugetar a ofertei
Punnd n aplicare principiile teoriei ofertei, care aIirm c
motorul economiei este oferta, valorificnd teoria aebu,eelor, politica
oIertei se maniIest ndeosebi n domeniul bugetar, dar si n cele ale
pre urilor, ale cursului de schimb etc.
Fundamentul teoretic al acestei teorii sus ine c produc ia real
descreste n raport cu cresterea ratei de impozitare, Iiind nul cnd rata
de impozitare este maxim si Iiind egal cu produc ia poten ial
maxim cnd rata de impozitare este nul . Din punct de vedere
bugetar, orice diminuare a ratei de impozitare creste oIerta de Iactori,
produc ia oIerit majornd baza de impozitare si, deci, creeaz
posibilitatea major rii cheltuielilor bugetare. Raportul optim dintre
rata si baza de impozitare, determinat n Iunc ie de evolu ia produc iei
reale, reprezint instrumentul de dimensionare a cheltuielilor bugetare,
a deIicitelor bugetare si a structurilor bugetare.
Politica bugetar a oIertei are o serie ae efecte, precum:
9EIecte asupra investi iilor, care se maniIest diIeren iat n
Iunc ie de modalit ile de reducere a Iiscalit ii adoptate: Iacilitate
Iiscal speciIic sau reduc ie Iiscal general .
9EIecte asupra consumului si economisirii, cu ct nclina ia
spre consum este mai mare, cu att eIectele diminu rii Iiscalit ii
asupra consumului Iiind mai evidente.
9EIecte asupra ocup rii si a veniturilor, orice nou prelevare
Iiscal corespunznd unei reduceri a ratei de salarizare, al c rui eIect va
depinde de intensitatea celor dou eIecte, de venit si de substitu ie: dac
eIectul venit este dominat pentru un contribuabil, prelevarea Iiscal va
duce la cresterea num rului de ore munc ; dac eIectul de substitu ie
este mai puternic, prelevarea Iiscal va reduce timpul de munc .
Politica bugetar a oIertei relev c , dac printr-o crestere a
Iiscalit ii, unii agen i economici vor avea venituri amputate, al i
subiec i economici, n Iunc ie de poten ialul redistributiv al bugetului,
vor dispune de venituri mai mari, muncind mai pu in, si totdeauna
eIectul de substitu ie va domina.
Politicile care se inspir din teoria oIertei au ca principiu central
reducerea impozitelor, reducere care pune n discu ie nsusi cheltuielile
bugetare, deoarece o eventual agravare a deIicitului bugetar va antrena,
prin interven ia statului pe pia a Iinanciar (angajarea de mprumuturi
publice), eIecte de evic ie, printr-o crestere a ratei dobnzii, care vor
penaliza (defavoriza) ntreprinderile.
114
7.4.5. Coordonarea politicilor bugetare na ionale
Marile orient ri ale politicilor economice se circumscriu puternic,
ncepnd cu 1990, procesului de interna ionalizare, coordonare, inte-
grare si globalizare n plan regional, european si mondial, politicile
bugetare nscriindu-se, prin obiective, instrumente si determinan i, pe
traiectoria integr rii interna ionale, preg tind calea spre cresterea
economic sinergic si complementar .
n plan european, integrarea economic si monetar reclam ca
una din priorit ile deIinitorii, realizarea unor structuri si situa ii
bugetare acceptabile, deIicitele bugetare trebuind s se apropie treptat
de valoarea de reIerin de 3 din PIB.
Previziunile actuale indic Iaptul c , dac n cazul rilor din
Comunitatea European , perspectivele reducerii deIicitului spre
valoarea de reIerin sunt mai Iavorabile acum dect n trecut, acest
obiectiv nu ar putea Ii atins I r voin a realiz rii ajust rii Iiscale.
Deteriorarea Iinan elor publice, nregistrat dup 1990, a condus la
situa ii bugetare problematice n majoritatea rilor membre si a creat
o nevoie urgent de rentoarcere la o reducere sus inut a dezechi-
librelor bugetare, reducere a deficitelor bugetare, n principal prin
controlul cresterii cheltuielilor bugetare curente primare.
Coordonarea politicilor bugetare ale statelor membre ale
Comunit ii este abordat , dup cum s-a subliniat, n condi iile n care
n multe ri, anii `90 s-au caracterizat prin aeficite bugetare ,i
structurale, care au avut efecte negative asupra ncrederii reciproce,
dar si asupra cresterii economice na ionale, ncetinirea activit ii eco-
nomice diminund posibilit ile de realizare a ajust rii bugetare, baz
a programelor de convergen , m surile ntreprinse ameliornd par ial
situa ia.
Nevoia de Iinan are net a administra iilor publice, exprimat n
procente din PIB, dep seste adesea norma de reIerin , care este de
5%, diminundu-se ns aproape cu un punct procentual Ia de 1993,
ajustarea exprimnd o ameliorare a soldului structural, chiar dac
inIluen a conjunctural cumulat este negativ , ns neglijabil .
DiIeren e semniIicative s-au nregistrat ntre ri att n nivelul
nevoii de Iinan are, ct si n gradul de ajustare a deIicitului.
Importantele dezechilibre bugetare manifestate naintea recesiunii,
care s-au accentuat, au antrenat o crestere rapid a ratei de ndatorare
n comunitate, datoria public n PIB dep sind pe ansamblu comu-
nit ii 70, n acest sens, Ilexibilitatea politicilor bugetare Iiind sever
115
restrns n rile membre n care rata de ndatorare a Iost de departe
Ioarte ridicat .
Un asemenea nivel ridicat al ndator rii publice a avut eIecte
negative asupra activit ii economice reale, din diverse motive: serviciul
datoriei publice ridicat si, deci, o Iiscalitate ridicat , pentru a-l putea
Iinan a; datoria ridicat exercit presiune, n sensul cresterii a ratelor
dobnzii, descurajnd investi iile private; diminuarea economisirii
interne si/sau investi iei interna ionale nete a rii ntrzie cresterea
poten ial a produc iei; reducerea ncrederii n politica guvernului, ceea
ce duce la cresterea primei de risc, alimentnd expansiunea monetar si
inIla ia; ratele ridicate ale dobnzii reale, conexate cu o datorie public
mare, creste vulnerabilitatea economiei la socuri.
Conjugate cu o crestere economic slab , aceste determin ri pot
antrena o nou crestere a ratelor ndatoririi, pentru a mpiedica
cresterea ratei ndator rii, rile membre trebuind s depun eIorturi de
ajustare pe o perioad de c iva ani.
Perspectiva coordon rii politicilor bugetare na ionale, n sensul
integr rii europene, impune, dup cum s-au aIirmat, eIorturi riguroase
de asanare bugetar pe termen mediu, ceea ce reclam reIorme bu-
getare Iundamentale, care pot provoca reac ii politice ostile, devenind
necesar o reparti ie echitabil a eforturilor, n scopul de a asigura
acceptabilitatea social a m surilor ce se vor lua, pentru ca perspectiva
de ajustare global s Iie ncununat de succes.
Realizarea coordon rii bugetare, n actualelor condi ii ale
evolu iilor economiilor na ionale, reclam imperios ca toate rile s
procedeze la reIorme Iundamentale ale programelor de cheltuieli
publice, n rile n care dezechilibrele bugetare sunt accentuate
impunndu-se necesitatea cresterii presiunii Iiscale, pentru reducerea
real a deIicitelor, accentund Iiscalitatea indirect , si mai pu in
impozitele directe, distorsiunile generate de primele Iiind mai mici.
n plus, bazele de impozitare vor trebui s Iie extinse, ratele de
impozitare marginal excesive s Iie reduse, iar structurile de Iiscalizare
s Iie modiIicate, astIel nct s Iavorizeze cresterea si ocuparea.






116


8. TEORIA BUGETAR




8.1. Aspecte definitorii ale bugetiz rii

8.1.1. Caracteristici yi func ii
n ultimii 60 de ani a crescut importan a opera iilor guvernului n
economie, bugetul public reflectnd politica statului n economie, acesta
Iiind o previziune a veniturilor si cheltuielilor guvernului pe urm torul
an. Prin buget, statul si realizeaz Iunc iile sale, alocativ , stabilizatoare
si distributiv , existnd diIeren e ntre bugetizarea n sectorul public si
cel privat. Practica comercial , de aIaceri, este guvernat de o serie de
reguli bine deIinite, elabornd bilan uri, conturi de proIit si pierderi, si
monitoriznd cash-Ilow-ul cu grij , ndatorarea Iirmelor este ndeaproape
monitorizat de c tre ac ionari.
Contabilitatea public , mult dezvoltat n societ ile democratice,
este mai pu in precis si desigur mai pu in clar dect aceea a Iirmelor
private si, ca urmare, bugetul public este de calitate mai redus dect
este norma n sectorul privat. Utilizarea si n bugetizarea public a
metodelor si tehnicilor din bugetizarea privat , Iundamentarea deciziilor
bugetare publice, utiliznd tehnologii apropriate de cele din sectorul
privat, reduce diIeren a dintre cele dou practici bugetare, ns bugetul
public este un document politic prin care moneda este nsusit conIorm
unor judec i de valoare si procesul bugetar este un proces politic care
se desI soar pe scena politic , si, n acest sens, caracteristicile cele mai
importante ale bugetului public sunt:
dup aprobarea de c tre autoritatea legislativ , bugetul este
executoriu;
cele mai multe obiective care trebuie s Iie realizate prin
buget nu sunt cuantiIicabile;
mbin o varietate de puncte de vedere, de dezbateri, de opinii;
obiectivele luate n considerare diIer de cele ale Iirmelor
private, procesul pentru determinarea bugetului public Iiind ns unic;
autorit ile nu-si adapteaz totdeauna cheltuielile la veniturile
disponibile.
117
Caracteristicile bugetului public asigur Iundamentarea unitar
pe care se bazeaz elaborarea, aprobarea si execu ia acestuia, bugetul
servind pentru adoptarea deciziilor n administra ia public , prin care
sunt: deIinite priorit ile, stabilite obiectivele si scopurile, alc tuite
programele opera ionale si este eIectuat controlul realiz rii acestora.
Calitatea bugetului depinde de acurate ea datelor disponibile, de cali-
tatea metodelor utilizate si de integritatea cu care sunt prelucrate datele.
Din spectrul larg de servicii pe care o autoritate le eIectueaz ,
bugetul nu poate oIeri dect un sinoptic al implica iilor Iinanciare ale
acestora, totusi, n documentul bugetar este realizat un compromis ntre
cerin ele reIeritoare la adecvan , acurate ea inIorma iilor si Ilexibilitate.
Generic, pot Ii luate n considerare urm toarele func ii ale
bugetului public:
bugetul este o declara ie politic , care stabileste scopurile si
obiectivele speciIice ale autorit ii publice, si care doreste s le ating
prin cheltuielile care urmeaz a Ii realizate;
redistribuirea bog iei este una din Iunc iile importante ale
bugetului public;
pentru autoritatea administrativ , bugetul reprezint ,pro-
gramul de lucru pe baza c ruia Iiecare departament si elaboreaz
programele opera ionale;
serveste ca surs de inIorma ii pentru ca autoritatea
administrativ s -si realizeze Iunc iile;
serveste ca instrument de coordonare prin care sunt integrate
activit ile guvernului, con innd inIorma ii reIeritoare la obiective,
politici, opera iuni;
este un instrument de control, ce poate Ii utilizat de c tre
autoritatea legislativ si cea executiv , asupra activit ii autorit ilor
administrative.

8.1.2. Problema fundamental a bugetiz rii
Cu 60 de ani n urm a Iost Iormulat , ca o provocare pentru
economisti, problema ae ba: a bugeti: rii, aceasta Iiind problema
aloc rii resurselor bugetare: n condi iile unor resurse limitate pe ce
baz se poate decide alocarea a x dolari activit ii A n loc de activitatea
B. Se sugera c solu ia la aceast problem poate Ii g sit prin aplicarea
teoriei economice, avertizndu-se, totusi, c o teorie general acceptat a
aloc rii bugetare a resurselor, care s poat Ii aplicat n practic este o
118
himer , deoarece problema reconcilierii concuren iale intre aiferite
obiective ,i interese este, in moa esen ial, o problem ae filosofie
politic . Ini ial s-a presupus c solu iile la aceast problem pot Ii g site
prin mbun t irea n elegerii aranjamentelor institu ionale, prin care se
adopt deciziile privind aloc rile resurselor bugetare, aceasta necesitnd
o analiz cuprinz toare si atent a procesului bugetar.
ncerc rile ulterioare de rezolvare a acestei probleme de baz au
necesitat reIormularea acestei probleme.
Ini ial, aten ia a Iost concentrat pe aplicarea teoriei economice
pentru elaborarea metodelor care pot ghida pe deciden i, prin deIinirea
Iundamentului (principii si criterii de ghidare) deciziilor de alocare. n
continuare s-a ncercat s se ajung la o n elegere mai bun a com-
portamentului bugetar si a dinamicii institu ionale, identiIicnd cum s
se decid alocarea resurselor (procesul prin care) si ce trebuie I cut.
n acelasi timp, cadrul analitic pentru analiza problemei bugetare
de baz a Iost l rgit, recunoscndu-se c solu iile reIeritoare la alo-
carea bugetar nu pot Ii izolate de celelalte Iunc ii ale managementului
bugetar, adic asigurarea stabilit ii macroeconomice si eIicien a n
utilizarea resurselor.
Din anii 70, stabili:area macroeconomic a devenit dominant ,
alocarea resurselor Iiind, de regul , considerat ca Iiind secundar ,
presupunndu-se ulterior c deciziile de alocare sunt automat
transformate n rezultate bugetare, n efecte bugetare.
Alocarea bugetar a resurselor n sectorul public este determinat
att prin criteriile si procesul de adoptare a deciziilor, ct si prin
procesul de execu ie a bugetului, aceasta l rgind inevitabil aboraarea
institu ional a problemei bugetare de baz . ntruct aten ia s-a Ioca-
lizat exclusiv pe institu ii (reglement rii, administra ii), a devenit clar
c departamentele, din cadrul ministerelor si agen iilor, joac un rol
principal n alocarea bugetar a resurselor.
Schimbarea abord rilor vechii probleme nu a avut numai un
interes academic, aceste abord ri, indiIerent dac erau pozitive sau
normative, au inIluen at proiectarea institu iilor, procedurilor si a
metodelor analitice.
Schimb rile n practica bugetar au tins, pe deasupra, s se
dezvolte incremental sau cumulativ, astIel c multe dintre inova iile
introduse prin reIormele ini iale sunt nc prezente. AstIel, structurile
institu ionale de ast zi sunt, n esen , aceleasi cu cele de la nceputul
secolului XX, cnd sistemele de bugetizare moderne erau stabilite.
119
Similar, metodele analitice si procesul propuse de c tre ra ionalisti n
anii `60 continu s Iie utilizate si ast zi.
n consecin , o n elegere a diverselor abord ri ale problemei
bugetare continu s Iie relevant ast zi, chiar dac validitatea acestora
este pus sub semnul ntreb rii.

8.1.3. Reguli yi norme ale bugetiz rii
Normele si regulile bugetare sunt aplicate si urmate n majoritatea
rilor, deoarece sunt recunoscute, n mod larg, ca eIicient utilizabile si
rezonabile, Iiind impuse si de c tre organismele interna ionale si
cerute de pie ele Iinanciare, normele Iiind explicit Iormulate, accepta-
bilitatea sau neacceptabilitatea lor Iiind adesea sanc ionat de c tre
pie ele Iinanciare.
Practica bugetar a promovat treptat un set de reguli, de principii
care contribuie la evaluarea bugetelor, si anume:
completitudinea, bugetul cuprinznd toate veniturile si chel-
tuielile statului;
unitatea, cheltuielile si veniturile Iiind intercorelate;
exclusivitatea, numai elementele financiare sunt cuprinse n
buget, cu toate c orice ac iune guvernamental are implica ii Iinanciare;
speciIicarea, bugetul trebuie executat asa cum a Iost promulgat;
anualitatea, bugetul trebuie s Iie elaborat anual pentru anul
urm tor;
exactitatea, previziunile s Iie ct mai rezonabile si consistente
posibil;
claritatea, bugetul trebuie s prezinte ceea ce si propune ct
mai clar;
publicitatea, bugetul nu trebuie s Iie secret, cheltuielile si
veniturile trebuie s Iie cunoscute de c tre public.
Teoria bugetar a reIormulat si revizuit regulile bugetiz rii,
regulile cele mai importante Iiind considerate: complementaritatea,
perspectiva multianual , monitori:area implement rii, responsabi-
litatea ,i afustarea in timpul anului.
ReIorma normativ a bugetului public se circumscrie principiilor
armoniz rii, complementarit ii si coresponsabilit ii, generate de
schimb rile care ncearc s nlocuiasc dezordinea si managementul
bugetar deIicitar cu controlul cheltuielilor bazat pe normele anualit ii,
completitudinii, armoniz rii legislative, auditului si echilibrului. n
120
prezent, bugetele publice sunt evaluate prin implica iile pe termen
lung ale acestora, ele constnd din diferite feluri de cheltuieli, care
sunt dezechilibrante, incerte si dependente de condi ii necontrolabile.
Regula completituainii semniIic Iaptul c orice sum a c rei
alocare este I cut n cadrul procesului politic, nu al pie ei, trebuie
evaluat pentru a Ii trecut n buget. Dac , din punct de vedere
teoretic, aceast regul nu comport discu ii, n practic ea a Iost
nc lcat prin mprumuturi directe, mprumuturi garantate, preIerin e
Iiscale, cheltuieli si Ionduri extrabugetare, titluri tranzac ionabile etc.
Tenta ia Iondurilor extrabugeteare, speciale, alegerea ntre regula-
rizare si cheltuieli, ntre cheltuieli directe si cheltuieli Iiscale constituie
numai unele din aspectele nesolu ionate de teoria bugetar reIeritor la
respectarea regulii completitudinii.
Contrapartea cronologic a completitudinii este regula anualit ii
versus multianualitatea, aceasta Iiind important sub dou aspecte: al
politicilor noi sau reIormate si al impactului divers al politicilor. Con-
sensul asupra Iaptului c bugetul este un instrument-cheie de control si
poate juca un rol important n realizarea Ieedback-ului implement rii
controlului, este puternic, ns acesta este vag si tradi ional, si aceasta
datorit mai multor cauze, precum: diIeren ierea institu ional pronun at
ntre ri; semniIica ia divers a Ieedback-ului implement rii, care este
un amestec de elemente, de la acceptarea si corectitudinea controalelor,
la impactul evalu rilor; diIeren ierea ntre ri a responsabilit ilor
privind implementarea controlului si suprapunerile institu ionale.
Dac monitori:area implement rii exist n majoritatea rilor,
Ieedback-ul de baz al implement rii politicii este adesea limitat la
inIorma iile Iinanciare, Iiind aproape exclusiv utilizat de c tre departa-
mentul de buget.
Cel mai diIicil si controversat subiect abordat de c tre teoria
bugetar a Iost acela aac politicile bugetare au avut impactul a,teptat
asupra economiei, a societ ii si la un cost rezonabil. Aspectul eIicien ei
n managementul public, adic al maximi: rii ranaamentului bugetar si
al minimiz rii costurilor n aplicarea politicilor, este un subiect Ioarte
politic, n care multe departamente de buget au jucat un rol-cheie n
promovarea asa-numitului noul management public, concept care
ncorporeaz stilurile de management al aIacerilor si practicile n
sectorul public. Aceast reIorm managerial se bazeaz pe conjunc ia
dintre aelegarea unor competen e de autoritate c tre nivelul de jos si
121
introducerea obligativit ii si stimul rii performan elor, ceea ce pre-
supune m surarea acestora si posibilitatea de contabilizare si control a
perIorman elor.
AstIel, bugetul poate Ii un instrument-cheie pentru asigurarea
transparen ei ac iunilor guvernului, acest aspect al responsabiliz rii
bugetare devenind un subiect al teoriei bugetare. Instrumentele utili-
zate pentru a Iace alegerile bugetare si implementarea lor transparente
diIer larg de la ar la ar , necesitatea standardiz rii interna ionale
nedispunnd nc de o Iundamentare teoretic .
Erodarea rapid a normelor poate Ii o cauz a acestei insu-
Iiciente standardiz ri, normele bugetare si practicile de eIectuare a
cheltuielilor se schimb mpreun , scopul normelor Iiind s justiIice
cheltuielile, importan a normelor bugetare putnd Ii eviden iat ns
indirect n noile aspecte ale reformei bugetare, referitoare la limitarea
constitu ional a cheltuielilor, deciziile bugetare etc.

8.2. Evolu ia teoriei bugetare

8.2.1. Diversitatea fundamentelor teoretice
SemniIica ia cuvntului teorie este cu totul altceva dect semni-
Iica ia acestuia n stiin ele sociale, n particular economice. n acest
sens, o teorie normativ a bugeti: rii va Ii o teorie politic speciIic si
comprehensiv care detaliaz care ac iuni ale guvernului trebuie
realizate la momente anumite. Avnd n vedere c bugetul reprezint
rezultatul conIrunt rii politice, o teorie normativ a bugetului sugereaz
eliminarea unui astIel de conIlict, innd seama de rolul guvernului n
societate.
n anii 60, incrementalismul devenise teoria bugetar dominant ,
Iundamentnd un stil de adoptare a deciziilor bazat pe schimb ri mici,
marginale ale politicilor, sus innd nu numai c ra ionalitatea cuprin-
z toare este imposibil , ci, de asemenea, c politicile sunt rareori
schimbate radical ca rezultat al unei revizuiri extinse.
Pe baza unor lucr ri de teorie bugetar de la mijlocul anilor 60,
procesele bugetare au Iost considerate ca stabile, preductibile,
schimbndu-se pu in de la an la an, bazndu-se pe reguli bine deIinite
care pot Ii reprezentate de regulile de decizie relativ simple. Se
argumenteaz c un proces care se concentreaz pe un increment, un
spor este preIerabil unuia care ncearc s revizuiasc ntregul buget,
122
deoarece atenueaz conIlictele, reduce costurile de c utare, stabi-
lizeaz regulile si astept rile bugetare si reduce perioada de timp
alocat bugetiz rii. Termenul incrementalism semniIic spor bugetar
n cadrul unui program si cresterea cheltuielilor, m sura statistic Iiind
suma si rata cresterii, tactica bugetar Iiind cresterea pe baza pasilor
mici. Totusi, incrementalismul oIer o insuIicient explica ie asupra
modului de adoptare a deciziilor si a modului de mp r ire a sporului.
Ia sIrsitul anilor `70, incrementalismul a Iost nlocuit cu o teorie
a bugeti: rii, datorit limit rii Iocaliz rii analitice si schimb rilor din
mediu si din procesul de bugetizare. Un num r de tehnici si ncerc ri de
reIormare a sistemului bugetar au Iost introduse, pentru a Iace deciziile
mai ra ionale.
O dezvoltare esen ial a teoriei bugetare a constat n diIeren ierea
dintre microbugeti:are ,i macrobugeti:are si tensiunea inerent dintre
ele. Macrobugetizarea, viznd decizii la nivele nalte asupra agregatelor
cheltuielilor, veniturilor si deIicitului, reIeritoare la ac iuni bugetare,
este realizat , de regul , de sus n jos. Microbugetizarea vizeaz nivele
intermediare de decizie, precum ministerele, agen iile, programele, si se
realizeaz de la baz n sus.
Baza conceptual a bugetiz rii s-a schimbat de la un ciclu la
nivelul micro, cerin e de executare incremental , de spor marginal si
ac iuni legislative, la serii complexe ae r spunsuri politice la schimb -
rile economice pe termen scurt si proiec ii ale trendurilor, relativ
stabile pe termen lung, ale veniturilor si rezultatelor, problema-cheie
constnd acum n echilibrarea parametrilor la nivel macro cu deciziile
la nivel micro.

8.2.2. Abord ri teoretice complementare ale bugetiz rii
Teoriile bugetare au Iormulat principii ae ba: care se constituie
ca ghid pentru deciziile de alocare bugetar a resurselor n sectorul
public, elabornd totodat tehnici care s Iaciliteze aplicarea acestora.
ns niciuna din aceste teorii nu poate Ii general acceptat , deoarece
problema bugetar de baz este multidimensional si poate Ii abordat
simultan din mai multe perspective.
Avantajele comparative a reprezentat o abordare care s-a con-
centrat pe avantajele comparative ale interven iei statului n economie,
identiIicnd ra iunea Iundamental a interven iei bugetare printr-o
analiz a condi iilor oIertei si cererii de bunuri publice. Interven ia
123
bugetar poate Ii justiIicat n cazul esecurilor pie ei, atunci cnd
mecanismul pre urilor determin o alocare a resurselor n economie
care nu asigur realizarea optimului social, datorit unor cauze precum:
bunurile publice, externalit ile, monopolurile naturale, inIorma ia
asimetric . Adecvarea reac iilor sectorului public, prin previziuni,
Iinan ri, regl ri, reglement ri, precum si nivelul cheltuielilor bugetare
vor depinde de tipul si gradul esecurilor pie ei pe care sectorul public
trebuie s le corecteze.
Totusi, aceast abordare este reduc ionist si, n consecin , nu
poate oIeri o baz pentru determinarea aloc rii adecvate a resurselor
bugetare n cadrul sectorului public, neindicnd nivelul adecvat al
cheltuielii bugetare pe interven ii individuale. Solu ia acestei probleme
poate Ii par ial dedus din principiile utilit ii marginale si evaluarea
beneIiciilor sociale nete, generate de cheltuielile bugetare.
Utilitatea marginal , o alt abordare, caut s eviden ieze utili-
z rile prioritare alternative ale resurselor bugetare prin aplicarea
principiului utilit ii marginale, Iolosind m sura cost-ranaament.
ConIorm unuia dintre principiile economiei clasice, guvernul va
aloca resursele bugetare astIel nct s ob in cea mai mare satisIac ie
din venitul s u, prin men inerea unui echilibru ntre diferitele feluri de
cheltuieli, respectnd postulatul, conIorm c ruia, resursele pot Ii astIel
distribuite ntre diIerite utiliz ri nct ratele marginale ale satisIac iei
sunt aceleasi pentru toate utiliz rile.
Aplicarea practic a acestui principiu n sectorul public prezint
dou diIicult i:
guvernul reprezint interese diIerite, Iiecare cu Iunc ii de
utilitate diIerite, astIel c , de exemplu, orice cheltuial suplimentar ,
alocat construirii unui avion, are o utilitate marginal mai mare dect
cheltuiala suplimentar alocat unui ajutor social si, n consecin ,
echilibrul perIect al utilit ii marginale poate Ii posibil numai cnd
comunitatea este o entitate unitar , guvernul Iiind creierul;
chiar dac se accept no iunea de comunitate unitar ,
guvernul este nc departe de a construi o Iunc ie de utilitate, care s
cuprind toate bunurile si serviciile pe care el ar trebui s le Iurnizeze,
pentru a deriva utilit ile la diIerite nivele de cheltuieli, constrngerile
inIorma ionale I cnd aceast analiz global imposibil .
Dac principiul utilit ii marginale ar putea Ii o baz adecvat
pentru deciziile de alocare a resurselor bugetare, problemele apar n
transformarea principiului ntr-un instrument opera ional. O solu ie ar
124
Ii evaluarea raportului cost-randament n alocarea resurselor alternative
n realizarea obiectivului comun, ns baza sa normativ si restric iile
inIorma ionale au descurajat aplicarea acestei abord ri, deciden ii
utiliznd, n continuare, criterii subiective n evaluarea consisten ei
interven iilor bugetare.
Analiza cost-beneficiu a reprezentat extinderea principiului uti-
lit ii, n sensul maximiz rii utilit ii printr-o evaluare a beneIiciilor
sociale nete, generate prin cheltuielile bugetare.
Pentru utilizarea conceptului utilit ii sau bun st rii sociale, ca
ghid n alocarea resurselor bugetare, trebuie luate n considerare dou
elemente-cheie:
9criteriul si mecanismul n vederea reconcilierii diIeritelor
utilit i relativ individuale pentru diIerite combina ii de bunuri, astIel
ca s poat Ii descris o Iunc ie social cuprinz toare;
9numitor comun al utilit ii, ca baz pentru compararea utili-
z rilor alternative ale Iondurilor bugetare.
M sura cost-randament nu oIer adecvat aceste elemente, solu ia
posibil Iiind conceptul eficien ei aloc rii si evalu rii monetare
a costurilor ,i beneficiilor, ambele aplicate prin tehnica analizei
cost-beneIiciu. Din p cate, aplicarea acestei tehnici n cazul deciziilor
de alocare la nivele nalte, intersectoriale si interprograme, nu este
posibil , datorit restric iilor inIorma ionale. Totusi, principiul general
al evalu rii beneIiciului poate Ii aplicat, putnd Ii considerat ns
numai ca o aproximare a m surii cost-beneIiciu.
Preferin ele cet enilor reprezint abordarea care recunoaste
primatul preIerin elor cet enilor n aloc rile bugetare si caut s
dezvolte mecanisme de decizie colectiv , care s Iie utilizate n
adoptarea deciziilor bugetare.
n principiu, preIerin ele cet enilor ra ionali, din punct de vedere
economic, trebuie s coincid cu Iunc iile utilit ii, pentru aceasta Iiind
necesar un mecanism prin care aceste preIerin e s poat Ii eviden iate
si agregate. Pe pia aceasta se realizeaz prin mecanismul pre urilor,
aceast solu ie neIiind general aplicabil n sectorul public, unde pre-
Ierin ele cet enilor sunt relevate prin consulta ii airecte si mecanismul
votului. n timp ce nu este pus la ndoial Iaptul c acest principiu, al
votului, utilizat n alocarea resurselor, poate reIlecta preIerin ele cet -
enilor, transformarea acestuia, n instrument practic, pentru adoptarea
deciziilor, prezint numeroase probleme. n multe democra ii, sistemul
repre:entativit ii permite adoptarea deciziilor prin votul majorit ii,
125
ns acest sistem nu genereaz , n mod necesar, eIicien social . Prin
urmare, n timp ce consultarea direct sau adoptarea colectiv a
deciziilor oIer un ghid deciden ilor, interven ia politic si birocratic ,
care slujeste interesul public, este, n general, considerat necesar
pentru a realiza rezultatele alocative dorite.
Echitatea social consider problema bugetar de baz ca o pro-
blem de redistribuire a resurselor, n scopul de a asigura echitatea
social si de a atenua s r cia.
n timp ce economistii au considerat mult timp c existen a
esecurilor pie ei reprezint motivul ra ional al veniturilor si chel-
tuielilor bugetare, n prezent se accept c reducerea inegalit ilor
sociale si a s r ciei constituie, de asemenea, o preocupare a statului si
un scop al politicii economice si, n acest sens, metodele analitice au
Iost concentrate asupra reaistribuirii venitului, m surat prin impactul
net al impozit rii si cheltuielilor bugetare asupra venitului gospod riilor
si consumului diIeritelor grupuri sociale. Desi aceast caracterizare
unidimensional , numai din perspectiva venitului, a echit ii si s r ciei,
este acum considerat inadecvat , impactul distribu ional al cheltuielilor
bugetare r mne un important criteriu n evaluarea si elaborarea
politicii bugetare.
Deciden ii politicii bugetare trebuie s determine ct din
volumul cheltuielilor bugetare poate Ii alocat pentru obiectivele
redistribuirii si cum pot Ii distribuite aceste resurse n cadrul societ ii.
Din p cate, teoria economic oIer insuIiciente elemente de orientare
n aceast problem , deoarece nu exist consens cu privire la o
distribuire just si optim a venitului si averii, iar aceast problem ar
trebui rezolvat n sIera politic . Pentru solu ionarea obiectivelor
contradictorii, care sunt speciIice procesului redistribuirii bugetare,
politicienii au extins, de exemplu, num rul de beneIiciari, astIel nct
programele s-au deplasat de la grupuri restrnse spre grupuri mai largi,
reducnd impactul redistributiv al acestora, ns cu toate c procesul
politic realizeaz o redistribuire adesea injust , acest proces reprezint
mijlocul prin care poate Ii realizat redistribuirea.
Aceste abord ri teoretice, care cuprind principii si tehnici de
alocare bugetar , sunt complementare si un proces valid de adoptare a
deciziilor de alocare le va valoriIica pe toate, cu toate c aceste tehnici
pot Iurniza solu ii imperIecte, alocarea resurselor bugetare necesitnd
un proces politic n care principiile si tehnicile economice pot avea un
rol mic n determinarea rezultatelor.
126
Concluzii
Dup 60 de ani de c ut ri a unei teorii cuprinz toare a buge-
tiz rii care s rezolve problema de baz a bugetiz rii, se nregistreaz
dezam girea c nu s-a ajuns la o asemenea teorie, si c probabil o
asemenea teorie nu va putea Ii elaborat . Aceasta revine la aIirma ia
de la nceputul capitolului, aceea a imposibilit ii deIinirii Iunc iei
cuprinz toare a utlit ii sau a mecanismului de adoptare a deciziei care
s poat reconcilia satisI c tor competi ia intereselor diIerite pentru
resurse n cadrul sectorului public.
Cu toate acestea, a Iost I cut un progres considerabil n dez-
voltarea tehnicilor analitice prin care se evalueaz deciziile bugetare.
Dac , n mod individual, aceste tehnici nu oIer o baz satisI c toare
pentru deciziile de alocare bugetar , totusi ele sunt mai puternice cnd
sunt combinate, astIel c deciziile de cheltuieli sunt subiectul analizei
ra ionale Iundamentale a interven iei bugetare, bazate pe raportul
costuri si beneIicii al interven iilor alternative si pe impactul distri-
bu ional al cheltuielilor.
Din p cate, exist limite reIeritoare la scopul aplic rii acestor
tehnici, ele Iiind mai usor de aplicat n analiza deciziei individuale de
cheltuieli sau n compararea interven iilor alternative n cadrul unui
sector particular. Totusi, unele dintre aceste tehnici, ndeosebi m sura
raportului de randament, analiza cost-beneIiciu, analiza impactului
distribu ional, pot Ii adaptate pentru a servi la deciziile aloc rii
interprograme sau intersectoriale a resurselor, ele confruntndu-se ns
cu restric iile inIorma ionale.

8.3. Aormativ yi pozitiv n teoria bugetar

8.3.1. Teoria bugetar normativ
Abord rile normative si pozitive sunt strns combinate n teoria
bugetar modern , derivat din teoria bunurilor publice, Iiind ns
util separarea celor dou abord ri, ndeosebi n aspectele conceptuale
si analitice ale acestora.
Teoria normativ deriv direct din teoria economiei bun st rii,
normele alocative prescriind scopurile sau trebuin ele politicii, cu
condi ia ca s Iie acceptat criteriul eIicien ei, noua structur Iormal a
normelor Iiind dezvoltat ncepnd cu anii `30, treptat ajungdu-se la
criteriile ae optimalitate ,i eficien ale lui Pareto, n acest sens
ncercndu-se Iormularea unei Iunc ii a bun st rii sociale, care atrage
127
aten ia ns asupra recurgerii explicite la criterii externe si nonindividuale
necesare pentru orice selectare dintr-un set de st ri si schimb ri opti-
male. Aceasta este o ambiguitate care continu s aIecteze economia
modern a bun st rii si, prin aceasta, teoria normativ a bugetului, a
alegerilor publice.
Teoria bugetar normativ a ultimelor decenii nu a sesizat ns
contradic ia de baz dintre abordarea Iunc iei bun st rii sociale si
utilizarea criteriilor lui Pareto, n sensul c problemele alocativ ,i cea
aistribu ional nu pot Ii izolate. Exist ns posibilitatea elabor rii
unei teorii normative consistente, care s deduc condi iile eIicien ei
alocative din ordonarea preIerin elor individuale, I r a ncerca s le
selecteze din setul de rezultate optimale tip Pareto. C utarea unei
solu ii unice este nsel toare, deoarece multiplicitatea optimelor este o
caracteristic a tuturor proceselor de interac iune speciIice economiei,
aparenta unicitate, prezentat n condi iile concuren ei perIecte pe
pia a bunurilor private, putnd Ii considerat o excep ie bizar .
Dac se accept c obiectivul analizei teoretice n economie
const n Iormularea criteriilor necesare pentru alocarea resurselor, Iiind
presupus acceptarea unor norme de eIicien , atunci multe dintre
teoriile pozitive au si un con inut normativ. n acest context, contrastul
dintre teoria normativ si pozitiv nu este unul ntre adoptarea unei
valori explicite si analiza obiectiv sau detasat , ci unul ntre dou seturi
de analiz obiectiv , prima Iiind centrat , n principal, pe speciIicarea
precis a caracteristicilor rezultatelor care trebuie atinse prin ac iunea
guvernamental , n condi ii de eIicien dorit , iar cea de-a doua
centrat prioritar pe explicarea si predic ia rezultatelor procesului de
decizie colectiv , care implic participarea mai multor persoane,
posibilitatea separ rii celor dou sIere de analiz Iiind mai accentuat n
teoria bunurilor publice dect n teoria bunurilor private.
n versiunea obisnuit a teoriei bunurilor publice, con inutul
pozitiv este extins implicat n predic ia a ceea ce se va ntmpla, teoria
normativ aIirmnd necesitatea condi iilor care trebuie ndeplinite dac
deciden ii relevan i accept criteriile generale de eIicien , procesul de
decizie necon innd ns o explica ie sau predic ie reIeritoare la
interac iunile dintre indivizii care vor ac iona n aceste condi ii. Invers,
teoria implic mai mult sau mai pu in exprim ri pozitive reIeritoare la
Iaptul c aceste interac iuni nu se vor conIrunta cu cerin e de eIicien ,
chiar ntr-un anume sens apropiat de acceptabilitate. Cu alte cuvinte,
teoria bugetar normativ con ine exprim ri po:itive asupra e,ecurilor
pie ei in conai iile bunurilor publice.
128
8.3.2. Teoria bugetar pozitiv
O teorie bugetar pozitiv trebuie s nceap cu analiza de baz
a eIicien ei, care este con inut n teoria normativ standard, trebuind
s ncorporeze, n plus, eIectele negative datorate comportamentului
inten ional, voluntar, adesea ira ional al indivizilor, concretizat n
nerealizarea rezultatelor care s satisIac cerin ele aloc rii eIiciente.
Dincolo de aceste aspecte, o teorie pozitiv trebuie s anali:e:e
comportamentul persoanelor pe care le examineaz ca alternative
organiza ionale ale pie elor, precum si comportamentul lor ca parti-
cipan i la procesul de decizie colectiv , destinat s asigure beneIicii
din schimbul mutual ae bunuri publice.
n ciuda unor esecuri ale acestui schimb mutual, exist cstiguri
evidente generate de c tre acesta, care motiveaz indivizii s caute
aranjamente sau schimb ri ale regulilor comportamentului public,
bugetar, chiar dac nu exist stimulente pentru a se angaja n schimburi
individule, personale, obisnuite. nainte ca aceste aranjamente s Iie
generalizate, acestea pot fi analizate n sine, prin introducerea unor
moaele mici, cu condi ia ca acestea s Iie interpretate analog modelelor
mai extinse, moaelele mici ae:voltana elementele ae ba: ale teoriei
normative ntr-un context po:itiv. Prin aceste modele, teoria bugetar a
oIertei de bunuri publice este plasat ntr-o pozi ie aproximativ
comparabil cu teoria bunurilor private. Aceste modele nu au scopul
de a explica cum schimbul voluntar poate conduce la rezultate
eIiciente n cazul bunurilor publice, interpretarea adecvat a acestora
ar tnd cum si de ce rezultate eIiciente vor Ii generate, n cazul
bunurilor publice, n absen a unui mare num r de probleme, n acest
context, modelele mici reprezentnd abstrac ii utile ntr-un ntreg lan
al ra ionamentului teoretic.
Primul staaiu al teoriei pozitive este s explice comportamentul n
cazul bunurilor publice n condi iile grupurilor mari, si aici modelele
mici pot si trebuie s abstrag dintre caracteristicile comportamentului
doar pe acelea care apar numai ntr-un num r mic de interac iuni, n caz
contrar, modelele mici neputnd fi utilizate pentru explicarea modelelor
mai extinse.
Staaiul urm tor al teoriei pozitive este evident. Indivizii, n
condi iile esecului organiz rii schimbului voluntar, pe pie e, continu
s recunoasc prezen a beneIiciilor mutuale din schimbul de bunuri
publice, putnd propune schimbarea regulilor, care va modifica, astfel,
condi iile alegerilor individuale, pentru a asigura cel pu in ceva, dac
129
nu toate dintre beneIiciile mutuale care au Iost promise prin politica
bugetar . Acest stadiu implic derivarea logic a procesului bugetar,
ca parte a sistemului politic ca ntreg, din ordonarea preIerin elor de
baz ale indivizilor. Regulile care descriu sistemul bugetar trebuie s
includ reguli reIeritoare la eIectuarea alegerilor bugetare sub toate
aspectele: pentru deciderea ntre scopuri alternative, pentru selectarea
bunurilor care trebuie oIerite prioritar public, pentru determinarea
caracteristicilor si extinderii rezervelor de asemenea bunuri, pentru
alocarea costurilor acestor bunuri oIerite public etc.
Staaiul urm tor, institu ional, eviden iaz setul ae reguli ,i insti-
tu ii, sugernd magnitudinea obliga iilor cerute nainte de construirea
oric rei teorii pozitive, normele eIicien ei Iurnizate de teoria economic
ortodox (criteriile Pareto) neIiind aplicabile, posibilitatea extinderii
acestor criterii n cazul regulilor si institu iilor implicnd extinderea
teoriei normative.
Extensia teoriei c tre o analiz a regulilor si institu iilor alternative
este mai adecvat ntr-o abordare pozitiv , dect normativ . n cea
dinti, extensia analizei problemei alegerii ntre reguli devine o con-
secin esen ial a stadiului dezvolt rii teoriei pozitive, asa cum a Iost
prezentat. n cazul abord rii normative, n condi iile Iinaliz rii deriv rii
extensiei din condi iile cerute de eIicien , exist presupunerea de
baz a Iaptului c ntreag colectivitatea, guvernul, ca parte separat
de indivizi, si vor implementa cumva recomand rile sau, cel pu in, o
vor face n cadrul unui mix de politici.
n cazul abord rii pozitiviste nu exist o asemenea presupunere
Iundamental , deoarece colectivitatea nu exist n aIar de indivizii care
Iormeaz comunitatea. Ac iunea colectiv trebuie s Iie explicat si
n eleas prin comportamentul individual, problemele care se pun sunt:
cum este organizat oIerta de bunuri si servicii publice n grupurile
mari? Cine decide, si pe ce baz , care bunuri si servicii trebuie s Iie
oIerite public? Cine decide, si pe ce baz , ct de mult din Iiecare bun si
serviciu s Iie Iurnizat? Cine decide, si pe ce baz , cum sunt distribuite
costurile pe membrii comunit ii? n Iinal, cine decide care vor Ii cei
care vor decide?
Exist dou p r i separate ale staaiului institu ional al teoriei
bugetare po:itive:
prima, constnd n dezvoltarea unei teorii logice a alegerii
inaiviauale ntre institu ii alternative, n termenii unui calcul speciIic
deciziilor individuale centrate pe utilitate;
130
a doua parte a teoriei alegerii institu ionale, ca parte integrat
a teoriei pozitive, este esen ial empiric , analistul trebuind s izoleze
elementele centrale din structura bugetar a lumii reale, care servesc
cel mai bine la explicare si predic ie.
Conceptual, modelele institu iilor lumii reale pot Ii testate,
ipotezele pot Ii respinse si, la rndul lor pot Ii sugerate ipoteze diIerite,
Iiind necesare acumularea de experien , prezentarea detaliilor
descriptive, analiza comparativ .

8.4. 1eorii ale procesului bugetar

Desi principiile si tehnicile derivate din Iundamentele teoretice
ale aloc rii bugetare pot Iurniza un ghid util pentru adoptarea deci-
ziilor, ele nu oIer o solu ie deIinitiv pentru problema bugetar de
baz . Resursele sunt alocate printr-un proces de decizie care implic
diverse institu ii, Iiecare avnd si reprezentnd interese diverse,
interac iunea dintre aceste institu ii Iiind crucial pentru determinarea
eIectelor aloc rii resurselor bugetare.
De la nceput, bugetizarea modern a ncercat s structureze
caarul institu ional, aaministrativ, al procesului bugetar, astfel nct
s Iie realizat alocarea dorit a resurselor bugetare. Ulterior, aten ia a
Iost concentrat pe procesul ae aaoptare a aeci:iilor, c utndu-se s
se impun rigoarea tehnic prin aplicarea metodelor analitice. Ambele
sunt abora ri normative n inten ie si au avut o inIluen considerabil
n Iormarea institu iilor si standardelor bugetare adecvate din punct de
vedere practic.
Totusi, practica a deviat adesea de la situa ia ideal , abord rile
alternative c utnd s n eleag cum Iunc ioneaz eIectiv procesul
bugetar. Una dintre cele mai inIluente alternative este abordarea
incrementalist , pentru care rolul jucat de institu ii era considerat ca
determinnd comportamentul deciden ilor bugetari. Mai recent, teoria
economic a Iost aplicat procesului bugetar, care s-a Iocalizat pe modul
n care interac iunea aintre interesele proprii, autointeresele politicienilor
,i ale birocra ilor vor inIluen a rezultatele bugetiz rii. Aceste abora ri
po:itiviste au inIluen at de asemenea construc ia sistemelor bugetare, n
particular acele reIorme asociate cu noul management public.
Niciuna dintre aceste abord ri nu este complet satisI c toare
pentru explicarea modului cum sunt alocate resursele bugetare publice
desi, cumulativ, ele Iurnizeaz cunostin e importante pentru deciden i si
pentru cei care ncearc s inIluen eze rezultatele aloc rilor bugetare.
131
8.4.1. Abordarea administrativ
Sistemele moderne de bugetizare au fost dezvoltate, la nceputul
secolului XX, ca un mijloc de control legislativ exercitat asupra deci-
ziilor de alocare a resurselor de c tre executiv. Aceasta s-a realizat prin
aivi:area responsabilit ilor ,i autorit ii asupra procesului de alocare a
resurselor bugetare ntre institu ii, ale c ror competen e si rela ii erau
deIinite prin lege, completate prin proceduri si reguli exhaustive.
O distinc ie clar a Iost men inut ntre func iile politice si cele
aaministrative: n timp ce birocra ii puteau recomanda structuri
adecvate de alocare bugetar , deciziile erau adoptate, n Iinal, de c tre
politicieni. Ministerele erau, de asemenea, urm rite de c tre legislativ,
asupra utiliz rii Iondurilor primite, n particular, asupra respect rii
aloca iilor bugetare si procedurilor administrative, administrarea
zilnic a acestor Ionduri Iiind totusi n responsabilitatea birocra iei.
n ciuda limitelor bugetiz rii administrative, aceast abordare a
oIerit o elasticitate remarcabil , arhitectura institu ional a acestei
abord ri Iiind nc considerat ca un ideal. Similar, n multe sisteme
de management al cheltuielilor bugetare, resursele continu s Iie
alocate pe baz de licita ie, speciIic abord rii administrative.
Flexibilitatea este, n parte, o reIlectare a usurin ii cu care
procedurile administrative se adapteaz noilor mijloace si perspective
analitice, precum acelea propuse prin abordarea ra ionalist , abordarea
administrativ oIerind totodat , cel pu in, preten ia unui control cen-
tralizat asupra resurselor, care poate Ii dezirabil n condi ii de stres Iiscal,
de exemplu n cazul ajust rilor structurale, sau din ra iuni politice.

8.4.2. Abordarea ra ionalist
ncepnd cu anii `50, statul si asum un rol activ mai mare n
dezvoltarea economic si social , programele guvernamentale proli-
Iereaz si nivelul cheltuielilor creste rapid. Pentru utilizarea eIicient a
resurselor au Iost aplicate noi tehnici, mai riguroase, ae aaoptare a
aeci:iilor, Iundamentate printr-o abordare ra ionalist , pozitivist , care
a determinat schimb ri Iundamentale n structura bugetului, Iormu-
larea politicii, alocarea resurselor.
Abordarea ra ionalist caut s orienteze procesul si politica
bugetar spre obiective speciIicate n mod clar, implicnd specialisti
tehnicieni, care deIinesc obiectivele prin procesul de anali: a pro-
blemelor. Dup deIinirea obiectivelor, specialistii caut mijloacele,
132
instrumentele adecvate pentru a realiza obiectivele prin strategii
alternative, ceea ce necesit identiIicarea setului de solu ii posibile,
evaluarea Iezabilit ii si a impactului acestora, selectarea op iunilor
preIerate prin utilizarea unor criterii, de preIerat cantitative. Interven iile
bugetare sunt astIel stabilite nct s Iie realizate obiectivele prin
utilizarea ct mai eIicient a resurselor, implementarea bugetului Iiind
monitorizat si evaluat , astIel nct s permit analiza si Iormularea
politicii subsecvente, ulterioare.
Aplicarea abord rii ra ionaliste, pozitiviste n bugetizare implic ,
n mod explicit, leg tura aintre mifloace ,i scopuri, dintre alocarea
resurselor si obiective, ceea ce impune dep sirea abord rii administrative
a bugetiz rii, a Iormelor tradi ionale de clasiIicare a cheltuielilor bugetare,
solicitnd Iorme mai soIisticate, care s permit alocarea multianual a
resurselor, n cadrul programelor bugetare, pentru a eviden ia impli-
ca iile Iinanciare ale deciziilor bugetare, alocarea Iiind revizuit anual,
lund n considerare rezultatele evalu rii si monitoriz rii programelor
bugetare. n acest mod, deciden ii pot evalua cererile alternative de
resurse s race, limitate, si asigura astIel reIlectarea priorit ilor n
alocarea resurselor si realizarea eIicient a programelor bugetare.
Abordarea ra ionalist-pozitivist se bazeaz pe utilizarea meto-
delor cantitative n analiza deciziilor de cheltuieli, dintre aceste tehnici
eviden iindu-se anali:a cost-beneficiu, analistii preIernd utilizarea
metodelor derivate din cercet rile opera ionale, programarea linear ,
analiza de sistem si teoria deciziei. Tehnicile cantitative sunt esen iale
dac analistii trebuie s proceseze si aplice un volum mare de
inIorma ii generate n Iundamentarea, elaborarea, monitorizarea si
evaluarea bugetului.

8.4.3. Abordarea incrementalist
Abordarea ra ionalist presupune c deciziile bugetare vor c uta
solu iile optimale n interesul public, n contrast sugerndu-se c deci-
den ii, conIrunta i cu dezordinea, utilizeaz un proces al ae:articul rii
incrementale, care contrazice presupunerile Iundamentele ale abord rii
pozitiviste.
Deciden ii pornesc de la starea ini ial si ncearc s rezolve
problemele mai degrab dect s identiIice oportunit ile; ei identiIic
scopurile si politicile adecvate n mod iterativ mai degrab dect s
treac , n mod sistematic, de la scopuri deIinite clar la mijloace; ei
133
evalueaz un num r mic de politici similare mai degrab dect s releve
toate op iunile posibile; ei identiIic solu ii care pot Ii realizate printr-un
num r mic de pasi mai degrab dect salturi radicale n politic ; ei
adopt decizii bazndu-se pe experien si pe compararea alternativelor
mai degrab dect bazndu-se pe teorie; ei vor testa validitatea deci-
ziilor de politic din punct de vedere al utilit ii solu iilor mai degrab
dect ca ceva ideal. Astfel, adoptarea deciziilor este subiectul unei
ra ionalit ii limitate, n care actorii satisIac cerin ele mai degrab dect
le optimizeaz . n cadrul acestor restric ii, se presupune c deciden ii se
vor comporta autointeresat, avnd interese proprii, sau mai bine spus,
vor avea o viziune par ial asupra interesului public, n care autointeresul
va avea o inIluen preponderent .
Acest interes propriu (autointeres) va reIlecta rolul institu ional
al Iiec rui actor n procesul adopt rii deciziilor si interac iunea dintre
acesti actori va respecta att regulile procedurale Iormale, ct si
inIormale, normele sociale. Rezultatul Iinal al procesului adopt rii
deciziilor poate Ii, deci, privit ca produsul unui set de jocuri care
implic strategie si abilitate, jucate de c tre actori autointeresa i, care
ndeplinesc roluri stabilite si ca o consecin a regulilor de joc.
Deciden ii bugetari utilizeaz tehnici si instrumente care-i ajut
s rezolve problemele complexe si s reduc incertitudinea bugetiz rii,
bazndu-se pe experien a lor, imitnd adesea pe ceilal i participan i,
ncercnd mai degrab s satisIac dect s optimizeze, preIernd
pruden a, schimb rile marginale, incrementale dect riscul, schimb rile
radicale n politic sau alocarea bugetar . Op iunile lor vor Ii, n plus,
limitate de rolurile pe care trebuie s le joace si de ac iunile care le
sunt, mai mult sau mai pu in, premise, ceea ce duce la o anumit
preaictibilitate a procesului bugetar, cu stabilirea regulilor care conduc
la anumite comportamente.
Natura procesului bugetar promoveaz , de asemenea, adoptarea
incremental a deciziilor, deciziile de alocare tinznd s se Iac
secven ial, ntre ministerul de Iinan e si agen iile specializate. Mai
mult, bugetizarea este repetitiv , aceleasi Iluxuri alocative Iiind
cuprinse n bugete anuale succesive, aceasta reducnd riscurile
competi iei dure ntre rivalii care solicit resurse, n elegnd c
aloca iile nu se revizuiesc anual.
AsIel, procesul permite un acord privind dimensiunea, scopul si
distribuirea cheltuielilor, eventualele conflicte viznd marginile, sporurile,
134
un pic mai mult aici, un pic mai pu in acolo, I r aceast stabilitate,
argumentat incrementalist, procesul bugetar putnd duce la haos.
ConIruntat cu restric iile ra ionalit ii limitate, a ajust rilor
mutuale, cu regulile de joc si acordurile tacite asupra aloca iilor de
baz , scopul analizelor ra ionale, pozitiviste n adoptarea deciziilor
bugetare se reduce, pentru incrementalisti deciziile de alocare fiind, n
final, re:ultatul in elegerilor politice.

8.4.4. Abordarea alegerilor publice
Ipoteza Iundamental a economiei alegerii publice este aceea c
deciden ii sunt ra ional autointeresa i, au propriul interes ra ional, n
sensul optimiz rii alegerilor lor n Iunc ie de preIerin ele lor indi-
viduale. n timp ce deciden ii nu pot Ii complet inIorma i cu privire la
op iunile disponibile si consecin ele ac iunilor lor, ei vor utiliza
inIorma ia disponibil n avantajul lor cel mai bun. Totusi, deciden ii
sunt constrnsi prin competen ele Iormale ale autorit ilor, din care si
ei Iac parte, si prin regulile si reglement rile generate de c tre guvern.
n cadrul acestui cadru institu ional, deciden ii bugetari si urm resc
propriile interese si obiective, lund n considerare modera ia si
corectitudinea.
Pe aceast baz , economia alegerilor publice dezvolt teorii
po:itive care caut s explice comportamentul deciden ilor bugetari,
interac iunile dintre ei si implica iile lor asupra rezultatelor bugetare.
Din aceste teorii sunt deduse recomand ri reIeritoare la stabilirea
aranjamentelor institu ionale care vor avea drept rezultat eIecte mai
dezirabile ale cheltuielilor bugetare. Aceast abordare analizeaz
implica iile economiei alegerilor publice asupra adopt rii deciziilor de
alocare bugetar , din punct de vedere politic si birocratic, administrativ.
Asa cum este de asteptat, bugetul, care maximizeaz principiul
birocratic (maximizarea diIeren ei dintre alocarea bugetar pentru o
oIert de servicii dat si costul cel mai redus la care aceste servicii pot
Ii eIectiv produse), este atractiv si pentru politicieni, deoarece justiIic
interven iile lor n managementul agen iilor si ministerelor, al exe-
cutivului. Totusi, politicienii ignor sau nu sunt preg ti i pentru a
mpiedica realizarea rentei birocratice, c utnd s intervin ns prin
ajustarea bugetelor agen iilor sau ministerelor.


135

9. BUGETUL UNIUNII EUROPENE $I IMPLICA IILE
BUGETARE ALE PROCESULUI DE INTEGRARE
A ROMNIEI N UNIUNEA EUROPEAN





9.1. Bugetul Uniunii Europene

Pentru a-si ndeplini obiectivele stabilite prin diverse tratate,
Uniunea European are nevoie de un buget propriu. Doar o mic parte
aproximativ 1 din veniturile na ionale brute ale statelor membre
revine bugetului anual al Uniunii Europene, ceea ce echivaleaz cu
aproximativ 235 euro pe locuitor. Din aceste Ionduri este Iinan at o
gam larg de activit i pentru cet enii Comunit ii din domenii
precum: agricultura, pescuitul, inIrastructura (construc ia de drumuri,
poduri si c i Ierate), educa ia si Iormarea proIesional , cultura, politicile
sociale si ale ocup rii Ior ei de munc , politicile de mediu, s n tatea si
protec ia consumatorului, cercetarea etc. De asemenea, din Iondurile
Uniunii sunt sprijinite domenii precum libertatea, securitatea si justi ia.
O alt parte a bugetului Uniunii Europene este destinat impulsion rii
dezvolt rii economice n alte zone ale lumii, precum si desI sur rii
unor ac iuni umanitare pentru rile noneuropene aIectate de dezastre
naturale sau de alte situa ii de criz .

9.1.1. Structura bugetului, reguli yi proceduri
9.1.1.1. Caarul general
Dezvoltarea sistemului bugetar al Uniunii Europene a Iost rezul-
tatul unui proces complex si de durat . Rezultatul a constat ntr-un set
de reguli si proceduri care, n multe privin e, diIer de cele din cadrul
sistemelor bugetare ale altor organiza ii na ionale sau interna ionale.
Sistemul si are originea n anul 1951 cnd a Iost Iondat
Comunitatea European a C rbunelui si O elului (CECO) prin Tratatul
de la Paris de c tre Fran a, Germania de Vest, Italia, Belgia, Olanda si
Iuxemburg. Scopul acestei organiza ii a Iost partajarea resurselor de
136
o el si c rbune ale statelor membre pentru a se preveni astIel un
nou r zboi.
De la crearea sa la nceputul anilor 50, sistemul financiar
comunitar a suIerit o multitudine de schimb ri. Ia 25 martie 1957,
prin Tratatul de la Roma, a Iost instituit Comunitatea Economic
European (CEE). n aceeasi zi a mai Iost semnat un tratat care instituia
Comunitatea European a Energiei Atomice (CEEA sau Euratom).
Pn n 1970, bugetul european a Iost Iinan at din contribu iile statelor
membre care erau calculate pe baza unor cote procentuale stabilite
prin tratat. AstIel, de exemplu, Fran a, Germania si Italia trebuiau s
Iinan eze Iiecare cte 28 din buget. Majoritatea organiza iilor inter-
na ionale sunt Iinan ate n acest Iel, tratatele si conven iile ncheiate
stipulnd cote fixe de contribu ii pentru Iiecare participant.
n aprilie 1970 a Iost adoptat asa-numita decizie privind
resursele proprii. Sistemul bugetar al Comunit ii Europene s-a
modificat radical, acest act nzestrnd Comunitatea cu resurse proprii
si punnd cap t dependen ei de contribu iile directe ale statelor
membre. Bugetul european a Iost alimentat din prelev ri agricole, taxe
vamale, precum si din o parte din veniturile provenite din TVA. Desi a
constituit un pas decisiv c tre autonomia bugetar a Comunit ii,
decizia privind resursele proprii nu a putut evita declansarea crizei
bugetare care a nceput la mijlocul anilor `70 si s-a ncheiat c tre
sIrsitul anilor `80.
Factorii responsabili de generarea acestei crize au Iost urm torii:
liberalizarea schimburilor comerciale interna ionale n cadrul
GATT, care au dus la reducerea taxelor vamale;
apari ia excedentelor n produc ia agricol european si,
implicit, reducerea importurilor de produse agricole, deci
diminuarea prelev rilor la bugetul comunitar;
prima extindere a Comunit ii Economice Europene, cu ade-
rarea Danemarcei, Irlandei si Marii Britanii ultima avnd
atunci o agricultur modest , dar Iiind un important im-
portator de produse agricole din zona Commonwealth-ului
(n principal din Australia si Noua Zeeland ), ceea ce I cea
ca prelev rile de taxe din importurile agricole britanice s Iie
mai mari dect cele de la ceilal i parteneri europeni, I r ns
ca Marea Britanie s beneIicieze de acelasi nivel de aloc ri
din bugetul comunitar;
137
limitarea veniturilor provenite din TVA ca urmare a nivelului
mai redus al activit ii economice;
existen a unor probleme legate de echilibrul institu ional
intern, n special n ceea ce priveste rela ia dintre rolurile
Parlamentului, Consiliului si Comisiei n cadrul procesului
bugetar.
Aceast perioad diIicil din istoria bugetar a Comunit ii a luat
sIrsit n 1988, odat cu adoptarea, ca parte a unui acord interinsti-
tu ional, a unui cadru Iinanciar multianual si a reIormei sistemului de
resurse proprii.
Cadrul Iinanciar multianual este aprobat pe perioade ce variaz
ntre 5 si 7 ani. Institu iile c rora le revin responsabilit i n acest
domeniu sunt: Parlamentul European, Consiliul si Comisia. Aceste
perspective Iinanciare sunt propuse de Comisie, sunt amendate, ajustate
si revizuite de c tre Parlament si Consiliu si apoi sunt actualizate
anual de Comisie pentru a se lua n considerare att cresterea eco-
nomic , ct si inIla ia. Prin cadrul Iinanciar se stabilesc creditele de
angajament care pot Ii prev zute n buget n fiecare an pe domenii de
politic si se Iixeaz un plaIon anual global privind pl ile si angaja-
mentele. Tabelul cu datele privind perspectiva Iinanciar multianual
este anexat la Acordul Interinstitu ional, n scopul sporirii cooper rii
dintre institu iile Uniunii Europene n vederea mbun t irii disciplinei
bugetare si a procedurii bugetare.
Cadrul Iinanciar 2007-2013 reprezint cea de-a patra perspectiv
Iinanciar dup Delors I (1988-1992), Delors II (1993-1999) si Agenda
2000 (2000-2006). Acesta este un plan de cheltuieli multianual care:
stabileste plaIoane de cheltuieli si venituri;
deIineste criteriile de cooperare ntre Parlament si Consiliu
n materie de management si codecizie legislativ ;
stabileste mecanismele de dialog pe probleme de buget ntre
institu iile Uniunii Europene;
include instrumente de Ilexibilitate pentru a Iace Ia eveni-
mentelor neprev zute.
n ceea ce priveste reIorma sistemului de resurse proprii, n 1988,
Consiliul a decis s introduc o a patra resurs proprie ce se baza pe
produsul na ional brut (PNB), avnd un rol de echilibrare a bugetului.
De asemenea, a Iost stabilit un plaIon pentru resursele proprii ca procent
din PNB. Acesta a Iost 1,14 n 1988 si a crescut la 1,27 n 1999. n
138
prezent, aplicarea Sistemului European de Conturi 1995 (SEC95) a
impus nlocuirea, ca reIerin , a produsului na ional brut cu venitul
na ional brut (VNB). AstIel, noul plaIon reprezint 1,24 din venitul
na ional brut al statelor membre.

9.1.1.2. Principiile bugetare
Bugetul general al Uniunii Europene este instrumentul care
stabileste si autorizeaz , pentru Iiecare exerci iu Iinanciar, suma total
a veniturilor si cheltuielilor considerate necesare pentru Comunitatea
European si pentru Comunitatea European a Energiei Atomice.
Bugetul este elaborat si executat n conIormitate cu urm toarele
principii: unitate si exactitate bugetar , anualitate, echilibru, unitate
de cont, universalitate, specializare, bun gestionare Iinanciar si
transparen .
a. Principiile unit ii yi exactit ii bugetare implic nre-
gistrarea tuturor veniturilor si cheltuielilor Comunit ii si ale Uniunii
Europene, n cazul n care acestea sunt prev zute de buget, ntr-un
document unic. Acest principiu oIer legiuitorului posibilitatea de a
cunoaste toate opera iunile ntr-o optic global si exhaustiv .
Existen a bugetelor autonome ale unor organisme a c ror
Iinan are se realizeaz din bugetul general demonstreaz c exist ns
si excep ii de la acest principiu.
b. Principiul anualit ii. n acord cu acest principiu, bugetele
de venituri si cheltuieli ale Uniunii Europene sunt adoptate pentru
o perioad de un an care coincide cu anul calendaristic (1 ianuarie
31 decembrie).
Adesea este ns necesar realizarea unor opera iuni multianuale.
n acest caz, se utilizeaz credite bugetare ce sunt diIeren iate n dou
categorii: credite de angajament si credite de plat .
Creaitul ae angafament cuprinde costul total al obliga iilor legale
contractate pe parcursul exerci iului bugetar n curs pentru ac iuni
multianuale (a c ror realizare se ntinde pe mai multe exerci ii).
Creaitul ae plat acoper plata eIectiv a cheltuielilor rezultate
din execu ia angajamentelor contractate n cursul exerci iului curent
si/sau a exerci iilor precedente. Acestea trebuie autorizate pentru Iiecare
an n parte.
AstIel, plata unei opera iuni al c rei angajament s-a realizat ntr-un
anumit an se poate ntinde pe mai mul i ani. Desi din perspectiva
139
managementului distinc ia dintre angajamente si pl i este util , aceasta
poate prezenta o serie de probleme n ceea ce priveste controlul bugetar.
c. Principiul echilibrului implic Iaptul c veniturile bugetare
trebuie s Iie egale cu cheltuielile bugetare pentru Iiecare exerci iu
bugetar. Opera iunile de mprumut n scopul acoperirii unui eventual
deIicit bugetar nu sunt compatibile cu sistemul resurselor proprii si nu
sunt autorizate.
Prin deIini ie, bugetul reprezint o estimare cu privire att la
venituri, ct si la cheltuieli. De cele mai multe ori ns , ntre
prevederile nscrise n buget si execu ia veniturilor si cheltuielilor
bugetare se nregistreaz diIeren e.
n urma execu iei bugetare sunt posibile dou situa ii:
soldul s Iie pozitiv (surplus/excedent bugetar) situa ie
normal caz n care suma respectiv este nscris n
bugetul exerci iului urm tor ca venit, iar resursele ce
urmeaz s Iie mobilizate de la statele membre se vor
reduce corespunz tor acestei sume;
soldul s Iie negativ (deIicit bugetar) situa ie excep ional
caz n care suma respectiv trebuie nscris n bugetul anului
urm tor la partea de cheltuieli.
d. Principiul unit ii de cont. Potrivit acestui principiu bugetul
se ntocmeste si se execut n euro.
e. Principiul universalit ii, care nu este prev zut explicit n
tratate, implic Iaptul c veniturile bugetare totale sunt utilizate I r
distinc ie pentru Iinan area tuturor cheltuielilor bugetare. Acest
principiu regrupeaz dou reguli:
regula neafect rii conIorm c reia veniturile bugetare nu pot Ii
aIectate unor cheltuieli anumite. Sunt permise unele excep ii de la
aceast regul (de exemplu, pentru contribu iile statelor nemembre la
anumite programe de cercetare);
regula bugetului brut, potrivit c reia veniturile si cheltuielile
se nregistreaz n buget integral, neIiind permis compensarea reci-
proc a acestora.
Principiul se aplic numai bugetului general, deoarece anumite
activit i si instrumente Iinanciare au alocate resurse proprii. De
asemenea, exist si un num r de excep ii minore, ca de pild
mecanismul asa-numitei cheltuieli negative (n buget este nscris o
140
sum negativ , o rezerv , care trebuie acoperit n exerci iul bugetar
n curs din transferuri provenind de la alte capitole ce se dovedesc a fi
excedentare).
I. Principiul specializ rii bugetare implic Iaptul c Iiecare
credit trebuie s aib o anumit destina ie si s Iie alocat unui obiectiv
speciIic n scopul prevenirii oric rei conIuzii ntre credite, att n etapa
de autorizare, ct si n cea de implementare.
g. Principiul bunei gestion ri financiare este definit n raport
cu principiile economiei, eIicien ei si eIicacit ii.
h. Principiul transparen ei presupune asigurarea unei bune
inIorm ri publice privind toate etapele procesului bugetar. Prevederile
acestui principiu se reg sesc, n principal, n urm toarele cerin e:
Comisia trebuie s publice bugetul n Iorma adoptat de
Presedintele Parlamentului European n termen de o lun de la
momentul adopt rii, naintea public rii sale n Jurnalul OIicial al
Uniunii Europene (aceasta Iiind obligatorie n termen de dou luni de
la adoptare);
situa iile Iinanciare consolidate si rapoartele de gestiune
Iinanciar elaborate de c tre Iiecare institu ie trebuie publicate n
Jurnalul OIicial.
Trebuie men ionat aici c , prezentarea creditelor si resurselor
bugetare se Iace n Iunc ie de destina ie, adic bugetul se ntocmeste
pe activit i (activitv-basea buageting), n vederea consolid rii transpa-
ren ei n ceea ce priveste obiectivele bunei gestiuni Iinanciare, n
special obiectivele eIicien ei si eIicacit ii.

9.1.1.3. Jeniturile ,i cheltuielile bugetului general
al Uniunii Europene
a. Jeniturile bugetare
Pentru Iinan area cheltuielilor sale, Uniunea European bene-
Iiciaz de resurse proprii. Aceste resurse apar in n mod legal Uniunii,
statele membre avnd obliga ia de a le colecta si de a le transIera
bugetului general.
Elementele care compun contribu ia statelor membre la sistemul
resurselor proprii comunitare prezint urm toarele caracteristici:
resursele proprii tradi ionale sunt venituri Iiscale care
apar in de drept Uniunii Europene deoarece rezult din
141
aplicarea Codului Vamal Comunitar, a Politicii Agricole
Comune (PAC), precum si a reglement rilor pentru orga-
nizarea comun a pie ei zah rului. Acestea sunt constituite
din: (1) taxele vamale si contribu iile agricole rezultate din
comer ul cu ter e ri si din (2) contribu ia pe zah r si
izoglocoz care se aplic asupra produc torilor pentru a
acoperi cheltuielile din acest sector. Resursele proprii
tradi ionale sunt ncasate de c tre administra iile na ionale si
v rsate direct la bugetul Comunit ii Europene, dup
re inerea unei cote de 25 corespunz toare cheltuielilor cu
colectarea. Aceste resurse reprezint aproximativ 15 din
totalul veniturilor bugetare;
resursa bazat pe taxa pe valoarea ad ugat este o
contribu ie bugetar calculat prin aplicarea unei ,cote
uniIorme la o baz a taxei pe valoarea ad ugat , evaluat n
mod uniIorm pentru toate statele membre, conIorm
prevederilor regulamentului comunitar. Aceast baz nu
poate s dep seasc 50 din venitul na ional brut (VNB) al
respectivului stat membru. n caz de dep sire, ea Iace
obiectului unei adapt ri. Resursa bazat pe TVA contribuie
la Iormarea veniturilor totale cu aproximativ 15;
resursa bazat pe venitul na ional brut este o contribu ie
bugetar care constituie resursa de echilibru a bugetului
comunitar. n cadrul procedurii bugetare anuale, aceast
resurs este utilizat pentru Iinan area p r ii de cheltuieli
neIinan ate prin tipurile de resurse prezentate mai sus.
Aceasta rezult din aplicarea la VNB-ul Iiec rui stat
membru a unei ,cote de apel (calculat prin raportarea
sumei r mase de Iinan at la VNB-ul Uniunii Europene).
Resursa bazat pe VNB reprezint cea mai important surs
de venituri, aceasta reprezentnd ast zi 69 din totalul
veniturilor bugetului comunitar.
Al turi de aceste resurse, bugetul beneIiciaz de alte venituri,
cum sunt impozitele pe salariile personalului Uniunii Europene, con-
tribu iile statelor nemembre la anumite programe ale Uniunii, precum
si amenzile acordate companiilor care ncalc regulile competi iei sau
alte legi. Aceste resurse contribuie cu aproximativ 1 la Iormarea
veniturilor bugetare.
142
Tot aici trebuie men ionat corec ia (rabatul) acordat Marii
Britanii. Aceasta reprezint o derogare ob inut de Marea Britanie ce
acoper 2/3 din dezechilibrul bugetar constant ntre v rs mintele
eIectuate de aceasta si cheltuielile Comunit ii reIeritoare la teritoriul
britanic si este luat n sarcin de c tre alte state membre corespun-
z toare unei pro-rate aplicate venitului na ional brut al statului respectiv
ca parte a venitului na ional brut comunitar.
b. Cheltuielile bugetare
Pentru perioada 2007-2013 s-a introdus o nou clasiIica ie a
cheltuielilor n vederea unui r spuns Ierm la provoc rile cu care
Uniunea European se conIrunt .
Num rul de rubrici din cadrul Iinanciar multianual (adic princi-
palele grupe de cheltuieli) s-a redus comparativ cu perioada precedent
(2000-2006) de la opt la sase. Acest lucru contribuie la diminuarea
rigidit ii sistemului si la sporirea eIicien ei cu care sunt utilizate
resursele bugetare.
Rubricile de cheltuieli, pentru care n intervalul 2007-2013 s-au
alocat aproximativ 975 miliarde de euro n pre uri curente (credite de
angajament), sunt urm toarele:
1) crestere durabil , cu urm toarele componente:
a) competitivitate pentru crestere economic si ocuparea
Ior ei de munc ;
b) coeziune pentru crestere economic si ocuparea Ior ei de
munc ;
2) conservarea si gestionarea resurselor naturale;
3) cet enie, libertate, securitate si justi ie:
a) libertate, securitate si justi ie;
b) cet enie;
4) Uniunea European ca partener mondial. Aceast rubric
vizeaz toate ac iunile externe, inclusiv instrumentele de
preaderare, ncorporarea Fondului European de Dezvoltare
(FED) n bugetul UE, precum si rezervele curente pentru
situa ii de urgen si garan iile pentru opera iuni de credit;
5) Administra ie rubric ce cuprinde cheltuielile pentru
Comisie si pentru alte institu ii, pensiile, precum si chel-
tuielile pentru Scolile Europene.
Creyterea economic yi ocuparea for ei de munc reprezint
priorit ile-cheie ale Uniunii Europene. Strategia de la Iisabona a
trasat calea c tre realizarea cresterii economice si a dezvolt rii
143
procesului de ocupare a Ior ei de munc , acest lucru Iiind reIlectat de
ponderea nsemnat a resurselor alocate acestora n cadrul ultimei
perspective Iinanciare, respectiv 44,2.
Conservarea yi gestionarea resurselor naturale ale Uniunii
primesc de asemenea un sprijin semniIicativ, adic 43 din totalul
resurselor bugetare. Aloca iile pentru politica de mediu vor cunoaste
cea mai nsemnat crestere, urmat de cele pentru dezvoltarea rural .
Cheltuielile agricole si ajutoarele directe r mn ns relativ stabile.
n anii urm tori se lanseaz o nou genera ie de programe
necesare pentru realizarea unui spa iu european de liberate, securitate
yi justi ie. Pe tema cet enie, Comisia propune un num r de programe
care au ca obiectiv promovarea unei mai bune n elegeri a Uniunii
Europene de c tre cet enii s i si abordarea preocup rilor cotidiene ale
acestora. Aceste categorii de cheltuieli au o pondere de 1,2% n total.
Uniunea European joac un rol din ce n ce mai important ca
partener mondial. Din resursele alocate acestui domeniu, reprezent nd
5,7 din total, sunt acoperite politicile de preaderare, de bun veci-
n tate, de cooperare pentru dezvoltare, de ajutor umanitar, democra ia si
drepturile omului, politica extern si de securitate comun .
n vederea unei transparen e sporite, la nivelul Uniunii Europene
s-a implementat ntocmirea bugetului pe activit i. Aceast abordare
s-a aplicat prima dat n cadrul procedurii bugetare din 2004. Ea oIer
o viziune integrat asupra tuturor tipurilor de resurse ale Comisiei,
precum si asupra priorit ilor politice ale institu iei pe domenii de
politic si activit i.
Elaborarea bugetului pe activit i oIer o perspectiv clar
asupra volumului total al resurselor propuse pentru Iiecare domeniu
politic, inclusiv resursele umane si Iinanciare, subdivizate la rndul lor
n cheltuieli administrative si de Iunc ionare.
n cadrul acestui sistem, nu exist ndoieli n ceea ce priveste
compozi ia rubricilor cadrului Iinanciar, pentru care se asigur o
coresponden clar cu Iiecare articol sau post. AstIel, se garanteaz
Iaptul c Acordul interinstitu ional privind disciplina bugetar si buna
gestiune Iinanciar va Ii respectat.
Proiectului de buget elaborat astIel cuprinde 32 de titluri, dintre
care 31 reIlect domeniile politice ale Comisiei, iar Titlul 40 include
rezervele. Aceste domenii politice sunt preponderent opera ionale,
deoarece activit ile de baz ale acestora sunt orientate n beneIiciul
unui ter beneIiciar, Iiecare n cadrul domeniului respectiv de activitate.
144
Cu toate acestea, alte domenii politice, precum ,Coordonare si
consultan juridic si ,Buget, sunt orizontale si asigur Iunc ionarea
adecvat a Comisiei.
Domeniile politice, subdivizate n circa 230 de activit i, sunt
urm toarele:
Titlul 1. AIaceri economice si Iinanciare
Titlul 2. ntreprinderi
Titlul 3. Concuren
Titlul 4. Ocuparea Ior ei de munc si aIaceri sociale
Titlul 5. Agricultur si dezvoltare rural
Titlul 6. Energie si transport
Titlul 7. Mediu
Titlul 8. Cercetare
Titlul 9. Societatea inIorma ional si mass-media
Titlul 10. Cercetare direct
Titlul 11. Pescuit si aIaceri maritime
Titlul 12. Pia a intern
Titlul 13. Politica regional
Titlul 14. Impozitare si uniunea vamal
Titlul 15. Educa ie si cultur
Titlul 16 Comunicare
Titlul 17. S n tate si protec ia consumatorului
Titlul 18. Spa iul de libertate, securitate si justi ie
Titlul 19. Rela ii externe
Titlul 20 Comer
Titlul 21. Dezvoltare si rela ii cu statele din AIrica, Caraibe si
PaciIic (ACP)
Titlul 22. Extindere
Titlul 23. Ajutor umanitar
Titlul 24. Iupta antiIraud
Titlul 25. Coordonarea politicilor Comisiei si consultan juridic
Titlul 26. Administra ia Comisiei
Titlul 27. Buget
Titlul 28. Audit
Titlul 29. Statistici
Titlul 30. Pensii
Titlul 31. Servicii lingvistice
Titlul 40. Rezerve
145
nainte de a ncheia acest capitol, trebuie s men ion m c
veniturile si cheltuielile Uniunii Europene sunt limitate prin Tratate.
Bugetul general al Uniunii nu se poate elabora cu deIicit, ceea ce
nseamn c totalitatea veniturilor trebuie s acopere integral totali-
tatea cheltuielilor.
9.1.1.4. Etapele proceaurii bugetare
Procedura bugetar este speciIicat n Articolul 272 din Tratatul
Comunit ii Economice Europene, care stipuleaz succesiunea etapelor
si termenele ce trebuie respectate de c tre autoritatea bugetar
(Consiliul si Parlamentul). ConIorm Tratatului, procedura bugetar
demareaz la 1 septembrie si se ncheie la data de 31 decembrie a anului
ce precede anul pentru care se elaboreaz proiectul de buget. n practic ,
acest proces ncepe mult mai devreme. De exemplu, preg tirile pentru
bugetul pe 2007 au demarat nainte de sIrsitul anului 2005.
Punctul de pornire l constituie stabilirea unui acord interinsti-
tu ional de c tre Comisie, Parlament si Consiliul de Ministri, n
vederea asigur rii disciplinei bugetare si a unei planiIic ri pe termen
lung, precum si a mbun t irii cooper rii privind elaborarea bugetelor
anuale. Acest acord include un cadru Iinanciar multianual care, dup
cum am mai spus, stabileste plaIoane anuale pentru Iiecare rubric de
cheltuieli. Bugetele anuale trebuie s respecte aceste plaIoane.
Cheltuielile bugetare sunt de dou tipuri: cheltuieli obligatorii si
cheltuieli neobligatorii. Cheltuielile obligatorii includ toate chel-
tuielile ce decurg din acordurile interna ionale ncheiate, precum si din
Tratatele Uniunii Europene. Toate celelalte cheltuieli sunt ncadrate n
categoria cheltuielilor neobligatorii.
Cuvntul final n cazul cheltuielilor obligatorii i revine Consiliului
de Ministri, iar n cazul cheltuielilor neobligatorii, Parlamentului
European. Acest lucru dovedeste modul cum este distribuit puterea
ntre cele dou institu ii ce Iormeaz autoritatea bugetar .
Etapele procedurii bugetare sunt urm toarele:
1. Elaborarea proiectului preliminar de buget de c tre
Comisie yi transmiterea acestuia c tre autoritatea bugetar
Toate institu iile si organismele Uniunii Europene realizeaz
estim ri de venituri si cheltuieli, n acord cu procedurile interne.
Comisia colecteaz aceste date si le grupeaz ntr-un document numit
proiect preliminar de buget, lund n considerare liniile directoare si
priorit ile aIerente anului bugetar urm tor.
146
n luna aprilie sau la nceputul lunii mai, Comisia transmite
proiectul preliminar de buget Consiliului Uniunii Europene.
2. Prima lectur a Consiliului
Consiliul de Ministri citeste pentru prima dat proiectul de buget
si, dup discu ii cu o delega ie a Parlamentului, l adopt . Proiectul de
buget mpreun cu amendamentele, dac acestea exist , este transmis
Parlamentului n luna septembrie.
3. Prima lectur n Parlament
La prima citire, n octombrie, Parlamentul poate decide s
amendeze proiectul de buget al Consiliului. Discu iile asupra
problemelor controversate se poart n cadrul unui trialog Comisie-
Consiliu-Parlament. Proiectul de buget, mpreun cu sugestiile, este
retransmis Consiliului.
4. A doua lectur a Consiliului
Consiliul eIectueaz a doua lectur a proiectului de buget n luna
noiembrie, dup ce n prealabil a avut discu ii cu o delega ie a
Parlamentului European n cursul c reia s-a ncercat ajungerea la un
acord cu privire la ansamblul bugetului. Proiectul de buget va Ii modi-
Iicat n Iunc ie de amendamentele sau de propunerile de modiIicare
votate n Parlament.
n general, decizia Consiliului n cadrul celei de-a doua lecturi
determin nivelul Iinal al cheltuielilor obligatorii care se trec n buget.
Proiectul de buget amendat este retransmis Parlamentului pn n data
de 22 noiembrie.
5. A doua lectur n Parlament yi adoptarea bugetului
Parlamentul poate modifica ultimul text al Consiliului naintea
votului s u Iinal cu privire la buget, din decembrie. Sesiunea din
decembrie va Ii consacrat , n special, reexamin rii cheltuielilor
neobligatorii, pentru care Parlamentul poate accepta sau reIuza pro-
punerile Comisiei.
Dup votarea n Parlament, Presedintele Parlamentului declar
bugetul adoptat, urmnd ca acesta s Iie implementat.
O procedur similar se aplic att n cazul adopt rii scrisorilor
de amendament la proiectul preliminar de buget (ce sunt prezentate
atunci cnd apar inIorma ii noi, nainte de adoptarea bugetului), ct si
n cazul bugetelor rectificative (n cazul producerii unor evenimente
inevitabile, excep ionale sau neprev zute).
147





























Figura 7. Proceaura bugetar

9.1.2. Execu ia yi controlul bugetar
Responsabilitatea implement rii bugetului Uniunii Europene i
revine Comisiei. Odat ce bugetul a Iost adoptat de c tre autoritatea
bugetar (Parlament si Consiliu), Comisia trece la implementarea sa n
acord cu Articolul 274 din Tratatul Comunit ii Europene. n practic
ns , Comisia realizeaz execu ia pentru aproximativ 80 din cheltuieli
printr-un management participativ cu statele membre.
Comisia Proiectul preliminar de buget Termen: aprilie/mai
Consiliul Proiectul de buget Termen: iulie (maforitate calificat )
Parlamentul Prima lectur a proiectului de buget Termen: octombrie
Amendamente privind
cheltuielile neobligatorii
Modific ri privind
cheltuielile obligatorii
Consiliul A doua lectur a amendamentelor/modific rilor
DA DA NU NU
Majoritate calificat
Consiliul fixeaz sumele
definitive pentru
cheltuielile obligatorii
Parlamentul A doua lectur a cheltuielilor neobligatorii Termen: aecembrie
DA
NU
Bugetul este votat Prima lectur /Noi niveluri de cheltuieli (Majoritatea
membrilor yi 3/5 din voturile exprimate)
Majoritate calificat
148
Bugetul trebuie implementat n acord cu principiul folosirii
Iondurilor publice n condi ii de legalitate si regularitate, precum si cu
principiul bunei gestiuni Iinanciare.
Regulamentul Financiar este actul legislativ care stabileste nor-
mele privind ntocmirea si execu ia bugetului general al Comunit ilor
Europene.
Toate veniturile si cheltuielile bugetare trebuie s Iie justiIicate.
Sunt elaborate situa ii Iinanciare care eviden iaz activele si
pasivele Uniunii Europene, precum si conturile generale si bugetare
ale acesteia.
Personalul Comisiei este organizat pe departamente specializate,
denumite Direc ii Generale. Fiecare din acestea este condus de un
Director General. Personalul Direc iilor Generale asigur managementul
programelor si activit ilor Uniunii Europene n domeniul lor de poli-
tici, n colaborare cu omologii lor din statele membre, unde este cazul.
Auditul este realizat att de auditori interni, ct si de auditori
externi (Curtea European a auditorilor). Direc iile Generale trebuie s
elaboreze anual rapoarte cu privire la activitatea din departamentele
proprii si la utilizarea Iondurilor puse la dispozi ia acestora. Rapoartele
Anuale de Activitate sunt prezentate membrilor Comisiei, sunt apoi cen-
tralizate si transmise autorit ii bugetare, adic Parlamentului European
si Consiliului de Ministri, pn la data de 15 iunie a anului urm tor.
Statele membre sunt responsabile pentru protejarea intereselor
Iinanciare ale Uniunii Europene. Acestea trebuie s coopereze cu
Comisia si cu OIiciul European de Iupt AntiIraud (OIAF). Dac n
cadrul activit ilor de audit, Curtea suspecteaz existen a unui caz de
Iraud , de corup ie sau orice alt activitate ilegal sau, dac un cet ean
semnaleaz un caz de Iraud , aceste probleme sunt comunicate n cel
mai scurt timp posibil OIAF. Acesta are apoi datoria de a eIectua o
anchet detaliat si de a dispune urm rirea n statele membre si n cele
beneIiciare, precum si de a asigura urm rirea modului de recuperare a
Iondurilor Uniunii Europene.

9.2. Implica iile bugetare ale procesului de integrare
a Romniei n Uniunea European

ncepnd cu anul 2007, fluxurile financiare stabilite la nivel
bugetar, ntre Romnia si Uniunea European , cunosc o ampl
intensiIicare, att din punct de vedere al diversit ii acestora, ct si din
149
punct de vedere al volumului de Ionduri transIerate. Din perspectiva
de stat membru, Romnia primeste, nc din primul an al ader rii,
importante resurse Iinanciare de la bugetul Uniunii Europene prin
intermediul Fondurilor Structurale, Fondului de Coeziune, Iondurilor
alocate n cadrul Politicii Agricole Comune si n cadrul Politicilor
Interne. n acelasi timp ns , bugetul na ional trebuie s Iac Ia unor
presiuni suplimentare, att datorit necesit ii de coIinan are a
Iondurilor comunitare, ct si ca urmare a contribu iei datorate de
Romnia la Iinan area bugetului Uniunii.
a. Ac iuni structurale
n vederea implement rii Politicii de Coeziune Economic si
Social , Comisia European a creat o serie de instrumente Iinanciare
destinate reducerii disparit ilor dintre regiuni si promov rii dez-
volt rii economice prin dezvoltarea economic durabil , armonioas si
echilibrat a teritoriului Uniunii, cresterea ocup rii Ior ei de munc si
protejarea mediului.
Conform noului acquis comunitar, n vigoare ncepnd cu
1 ianuarie 2007, Romnia primeste asisten Iinanciar nerambursabil
din partea Uniunii Europene n cadrul obiectivelor ,Convergen si
,Cooperare teritorial european .
Ac iunile structurale urmeaz s Iie realizate cu sprijinul urm -
toarelor instrumente Iinanciare:
Fonduri structurale:
Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR) sus ine
dezvoltarea economic durabil si integrat la nivel regional si local
prin mobilizarea si consolidarea capacit ilor locale prin programe
destinate moderniz rii si diversiIic rii structurilor economice,
concentrndu-se pe urm toarele domenii:
sprijin pentru ntreprinderi mici si mijlocii;
cercetare-dezvoltare si inovare;
societatea inIorma ional ;
dezvoltarea inIrastructurii (transport, mediu, energie, educa ie,
s n tate, turism);
prevenirea riscurilor naturale si tehnologice.
Fondul Social European (FSE) contribuie la sporirea adapta-
bilit ii Ior ei de munc si a ntreprinderilor, cresterea accesului pe pia a
muncii, prevenirea somajului, prelungirea vie ii active si cresterea
150
gradului de participare pe pia a muncii a Iemeilor, sprijinirea incluziunii
sociale a persoanelor dezavantajate si combaterea discrimin rii.
Fondul de Coeziune (FC) Iinan eaz proiecte majore n
domeniul:
protec iei mediului (ap , aer, deseuri) si re elelor de transport
transeuropene;
dezvolt rii durabile (eIicien energetic , energie regenerabil );
mbun t irii managementului traIicului aerian si rutier, dez-
volt rii transportului public si promov rii transportului urban
ecologic, dezvolt rii si moderniz rii transportului multi-modal.
Din partea Uniunii Europene sunt alocate Romniei, pentru
perioada 2007-2013, sume totaliznd 19.667,647 milioane euro din
Instrumentele Structurale.
Tabelul 2
Repartizarea sumelor alocate Romniei n cadrul Politicii de Coeziune
a Uniunii Europene, pentru perioada 2008-2011
mil. euro, pre uri curente
2008 2009 2010 2011
Fonduri structurale
(FEDR, FSE) 1277,26 1717,81 2061,84 2221,00
Convergen (FEDR, FSE) 1215,88 1654,85 1997,01 2154,26
Cooperare teritorial
european (FEDR) 61,38 62,96 64,83 66,74
Fondul de Coeziune (FC) 638,42 62,96 64,83 66,74
Total 1915,68 1780,77 2126,67 2287,74

ConIorm Cadrului Strategic Na ional de ReIerin 2007-2013,
Romnia implementeaz sapte programe opera ionale n cadrul
Obiectivului ,Convergen (POS ,Cresterea Competitivit ii Economice,
POS Mediu, POS Transport, PO Regional, POS Dezvoltarea Resurselor
Umane, PO Dezvoltarea Capacit ii Administrative si PO Asisten
Tehnic ) si colaboreaz cu rile vecine si alte state membre ale
Uniunii Europene la implementarea altor unsprezece programe n
cadrul Obiectivului ,Cooperare Teritorial European .

b. Politica Agricol Comun yi Politica Comun de Pescuit
Instrumentele Iinanciare prin care Uniunea European sprijin
implementarea Politicii Agricole Comune si a Politicii Comune pentru
151
Pescuit sunt reprezentate de Fondul European pentru Agricultur si
Dezvoltare Rural (FEADR), Fondul European de Orientare si
Garantare Agricol (FEOGA) si Fondul European pentru Pescuit (FEP).
Fondul European pentru Agricultur yi Dezvoltare Rural
(FEADR)
Prin acest Iond sunt Iinan ate programele de dezvoltare rural ,
identificndu-se patru axe prioritare:
Axa 1 cre,terea competitivit ii sectoarelor agricol ,i forestier
(45 din total Ionduri) prin care se urm reste mbun t irea
perIorman elor Iermelor si unit ilor de procesare, aplicarea de noi
tehnologii, inclusiv biocombustibil si ob inerea de noi produse, con-
solidarea terenurilor agricole, dezvoltarea si modernizarea inIrastructurii
agricole, sprijinirea transIorm rii Iermelor de semisubzisten n
exploata ii viabile din punct de vedere comercial, adaptarea la presiunile
economice de pe pia a unic (calitate/pre ).
Obiective specifice:
mbun t irea competen elor agricultorilor si persoanelor care
si desI soar activitatea n sectorul agroalimentar si Iorestier,
care permite un management mai eIicient al exploata iilor
agricole si Iorestiere;
mbun t irea competitivit ii exploata iilor comerciale si de
semisubzisten ;
restructurarea si modernizarea sectoarelor de procesare si
comercializare pentru produsele agricole si Iorestiere.
Axa 2 imbun t irea meaiului in spa iul rural (25 din total
Ionduri) prin care se urm reste men inerea popula iei care des-
I soar activit i agricole si silvice n zonele muntoase si cu handicap
natural pentru a se asigura evitarea abandon rii terenurilor si eventuale
pierderi de terenuri agricole unde se practic agricultura extensiv n
zone montane ce au valoare natural si cultural ridicat si protejarea
biodiversit ii.
Obiective specifice:
asigurarea utiliz rii continue a terenului agricol;
conservarea si mbun t irea st rii resurselor naturale si a
habitatelor;
promovarea unui management sus inut al terenului silvic.
Axa 3 calitatea vie ii in :onele rurale ,i aiversificarea
economiei rurale (30 din Ionduri) prin care se urm reste ca pe
lng m surile de diversiIicare a activit ilor neagricole si turismului
152
rural, s Iie prev zute si m suri pentru renovarea satelor, inIrastructur
rural si preg tirea Iormatorilor.
Obiective specifice:
men inerea si dezvoltarea activit ilor economice care au ca
obiectiv cresterea gradului de ocupare;
cresterea atractivit ii zonelor rurale;
dezvoltarea abilit ilor si stimularea constientiz rii actorilor
locali cu privire la importan a guvern rii locale.
Axa 4 Programul LEADER (2,5 din Ionduri) care sprijin
Iormarea si sus inerea parteneriatelor publice-private la nivel local,
elaborarea si promovarea strategiilor locale de dezvoltare.
Obiective specifice:
promovarea poten ialului endogen al teritoriilor;
mbun t irea guvern rii locale.
Fondul European de Orientare yi Garantare Agricol
(FEOGA)
Prin intermediul acestui Iond se Iinan eaz :
restituirile Iixate pentru exportul produselor agricole c tre ri
ter e;
interven iile destinate reglement rii pie elor agricole;
pl ile directe c tre agricultori prev zute n cadrul politicii
agricole comune;
anumite ac iuni de inIormare si promovare a produselor agricole
pe pia a intern a Comunit ii si n rile ter e, realizate de
statele membre.
Fondul European pentru Pescuit (FEP)
FEP va ajuta implementarea schimb rilor majore ale reIormei
PCP pe 5 axe prioritare:
m suri pentru ajustarea Ilotei de pescuit comunitare;
acvacultur , procesare si comercializarea produselor din
pescuit si acvacultur ;
m suri de interes colectiv;
dezvoltarea durabil a zonelor costiere de pescuit;
asisten tehnic .
n tabelul de mai jos sunt prezentate fondurile postaderare de la
Uniunea European si sumele din bugetul de stat pentru Iinan area
ac iunilor n cadrul Obiectivelor Convergen si Cooperare Teritorial
European si n cadrul Politicii Agricole Comune si de Pescuit.
153
Tabelul 3
Fonduri postaderare de la Uniunea European
yi sumele pentru cofinan are
mil. lei
2008 2009 2010 2011
Fonduri externe nerambursabile 11428,8 13497,1 18638,2 19129,7
Sume din bugetul de stat aIerente
programelor Iinan ate de UE 3401,6 3730,9 4575,0 9498,4

n ceea ce priveste Iondurile externe nerabursabile de preaderare,
trebuie men ionat Iaptul c anul 2010 reprezint anul terminal pentru
acordarea acestora, avnd n vedere Iaptul c primirea Iondurilor
PHARE, ISPA si SAPARD va nceta dup realizarea integral a progra-
melor Iinan ate din aceste Ionduri, n Iunc ie de angajarea si eIectuarea
pl ilor convenite cu Comisia European . Pentru perioada 2008-2010
sunt estimate Ionduri cu un ritm descresc tor datorat Iinaliz rii treptate
a proiectelor si a pl ilor n cadrul acestora.

c. Contribu ia Romniei la bugetul Uniunii Europene
De la data ader rii la Uniunea European , Romnia particip de
drept si de Iapt la procesul bugetar comunitar n ansamblul s u,
respectiv, att n mecanismul de luare a deciziilor pe parcursul des-
I sur rii procesului bugetar comunitar la nivelul Iiec rui an bugetar
(de elaborare, aprobare, execu ie si control al bugetului), ct si la cel
de stabilire si/sau schimbare a cadrului general legal de baz prev zut
de Tratatul Uniunii Europene si de Regulamentele comunitare din
domeniul bugetar.
Romnia particip n procesul decizional din domeniul bugetului
comunitar la nivelul grupurilor de lucru/comitetelor care se desI soar
la nivelul Consiliului Uniunii Europene, incluznd ECOFIN-Buget, la
nivelul Comisiei Europene, precum si la nivelul Parlamentului European,
prin europarlamentarii alesi prin votul direct al popula iei.
Resursele proprii, necesare Iinan rii bugetului general comunitar
pe anul 2008, reprezint 0,95 din totalul venitului na ional brut (VNB)
comunitar, situndu-se astIel sub plaIonul maxim de 1,24 din VNB.
Elementele care compun contribu ia Romniei la bugetul Uniunii
Europene sunt, ca si n cazul celorlalte state membre, urm toarele:
154
resursele proprii tradi ionale;
resursa bazat pe taxa pe valoarea ad ugat ;
resursa bazat pe venitul na ional brut.
Contribu ia estimat a Romniei pentru anul 2007 se ridic la
suma de 3.977,0 mil. lei ceea ce reprezint circa 1,02 din totalul
resurselor proprii din bugetul comunitar si circa 1,02 din produsul
intern brut al Romniei. Pentru anul 2008, contribu ia estimat a
Romniei se ridic la suma de 4.239,0 mil. lei, ceea ce reprezint circa
1,13 din totalul resurselor proprii din bugetul comunitar si circa 0,96
din produsul intern brut al Romniei.
n tabelul de mai jos este prezentat (n euro si n lei) estimarea
contribu iei Romniei la sistemul comunitar al resurselor proprii
pentru anul 2008 si proiec ia acesteia pe anii 2009-2011. Estimarea
proiec iei s-a I cut pe baza limitelor de cheltuieli din Cadrul Financiar
2007-2013 si a cresterilor economice pe termen lung prognozate de
Comisia European pentru construirea acestui Cadru.
Tabelul 4
Contribu ia Romniei la bugetul Uniunii Europene
pentru anii 2007-2008 yi estimarea pentru anii 2009-2011
2007 2008 2009 2010 2011
Contribu ia Romniei la
bugetul UE mil. euro 1175,4 1363,3 1187,4 1309,4 1343,9
Contribu ia Romniei la
bugetul UE mil. lei 3977,0 4239,0 4156,0 4583,0 4700,5
% n PIB 1,02 0,96 0,85 0,85 0,79

n domeniul contribu iei Romniei la bugetul comunitar, Ministerul
Economiei si Finan elor conlucreaz cu alte structuri implicate pentru
calcularea, colectarea, monitorizarea si plata corect a sumelor respective
c tre bugetul Uniunii Europene.

155

10. ROLUL, FUNC IILE $I DEZVOLTAREA
TREZORERIEI PUBLICE




10.1. 5ROXOLHYROX LD7UH]RUHULHLSXEOLFH

Administra ia public , statul, prin Trezorerie, si sistemul bancar se
aIl n centrul circuitului economiei na ionale, aspirnd si/sau injectnd
lichidit i n sistem. Administra ia public colecteaz impozitele si
cotiza iile sociale, sub Iorm de ncas ri, pe de o parte, si pe de alta,
achit salarii, eIectueaz servicii sociale, acord subven ii etc., sub
Iorm de pl i. Totodat , numeroase persoane si depun disponibi-
lit ile temporar libere n diverse institu ii de credit (b nci, case de
economii etc.), iar acestea acord mprumuturi sectorului nebancar.
Etimologic, termenul Tre:orerie prezint mai multe sensuri:
administrarea banului public;
locul unde este p strat si gestionat tezaurul public;
ansamblul capitalurilor lichide ale statului (casa, conturile din
b nci, titlurile negociabile);
Iinan ele statului;
Ministerul de Finan e Publice.
Rolul Trezoreriei cap t semniIica ie n cadrul mai larg al
managementului financiar al statului, con inutul activit ii Trezoreriei
circumscriindu-se managementului si planiIic rii Iiscalit ii, pro-
gram rii ac iunilor sociale si economice ale statului, optimiz rii
opera iunilor Iinanciare si gestiunii veniturilor statului etc.
n ciuda asem n rilor privind rolul Trezoreriei n diIerite ri,
exist totusi deosebiri, ndeosebi, n modalit ile realiz rii acestui rol:
modul de organizare al Trezoreriei, reIeritor la num rul si
tipul de institu ii, de entit i organizatorice implicate, de gradul des-
centraliz rii ierarhice n plan administrativ si teritorial;
sIera de activit i realizate de c tre institu ia Trezoreriei, n
unele ri aceasta realiznd numai o parte din activit ile speciIice
Trezoreriei, n altele realiznd si alte activit i, nespeciIice;
deIinirea si organizarea diIeritelor Iunc ii care apar in sIerei
de activit i a Trezoreriei.
156
Istoria Trezoreriei, ca Iunc ionalitate, si aIl nceputurile nc
din lumea antic , numele s u Iiind derivat din grecescul thesauros
(sau latinescul thesurus), care desemna o sum de bani depozitat ,
economisit .
Rolul Trezoreriei este considerabil, el concretizndu-se n
urm toarele func ii ,i subfunc ii opera ionale:
Conaucerea bugetului statului:
9planiIicarea execu iei bugetului central;
9controlul execu iei bugetului central.
Opera ii ae monitori:are a Iondurilor extrabugetare, Ionduri
proprii sau administrate de c tre guvern, ns excluse din sIera bugetului
central ordinat, obisnuit.
Gestiunea finan elor guvernamentale, excluznd admi-
nistrarea veniturilor:
9managementul lichidit ii zilnice, incluznd controlul
intr rilor si iesirilor de Iluxuri n conturi, n rela ie cu sistemul bancar;
9asigurarea Iinan rii adecvate a cheltuielilor guverna-
mentale.
Gestiunea mprumuturilor:
9gestiunea mprumuturilor primite de c tre stat, inclusiv
a emisiunii de titluri;
9gestiunea mprumuturilor acordate de c tre stat;
9gestiunea garan iilor acordate de c tre stat.
Managementul portofoliului ae active financiare guverna-
mentale, inclusiv a ac iunilor de inute la ntreprinderile publice,
organizate sub Iorma societ ilor comerciale, de aIaceri.
Contabilitate:
9contabilitatea opera iunilor guvernamentale, cu posi-
bilitatea organiz rii acesteia sub Iorma unei entit i distincte;
9dezvoltarea si men inerea sistemului inIorma ional
guvernamental.
n timpul Egiptului Antic si a Babilonului, Tezaurul (statului) era
depozitat n palatul regal sau n temple, n Grecia Antic , spre exemplu
la Atena, surplusul de venituri publice era depus n temple si gestionat
de zece trezorieri, la Roma, existau patru trezorerii diIerite (aerarium
sau vechiul tezaur, fiscus Caesaris, casa autonom militar , patrimoniul
mp ratului), a c ror organizare a Iost perIec ionat treptat.
Epoca Ieudal reprezint o perioad de regres a dezvolt rii
Iinanciare, de regul ntre caseta personal a suveranului si Trezoreria
157
public nu mai era o distinc ie net , pentru c n perioada Renasterii,
odat cu Iormarea monarhiilor absolute, Iinan ele publice si, mpreun
cu ele, Trezoreria statului, au nceput s se dezvolte, n sensul
caracteristicilor pe care aceste organisme le au n epoca modern : o
importan din ce n ce mai accentuat a bugetului si Trezoreriei
publice; acoperirea deIicitelor sau a altor necesit i de Iinan are
public prin mprumut din sistemul bancar, inclusiv de la b ncile
interna ionale; realizarea si perIec ionarea metodelor de control al
Iinan elor publice, prin constituirea Camerei (Cur ii) de Conturi etc.
Atunci cnd a fost creat contul curent unic al Tre:oreriei la Banca
Central , n contrapartida privilegiului exclusiv de emisiune, Trezoreria
a transIerat B ncii centrale o mare parte din sarcinile ce privesc
miscarea si centralizarea Iondurilor, a lichidit ilor si capitalurilor.
Generic, Trezoreria public desemneaz o entitate organizatoric
a Ministerului de Finan e Publice, care are rolul de a asigura statului
disponibilit ile Iinanciare de care are nevoie, pentru a Iace Ia
obliga iilor sale.
Cele dou Iunc ii tradi ionale ale Trezoreriei sunt aceea de casier
al statului si cea ae banc , n prezent, acestor Iunc ii li s-au ad ugat cea
de intermeaiar financiar, prin care si ndeplineste misiunea sa ini ial ,
si anume aceea de a asigura permanent acoperirea cheltuielilor statului.
Func ia de Iurnizare a resurselor necesare acoperirii cheltuielilor
bugetului public centralizat determin Iinan area soldului negativ pe
care acesta l poate prezenta, fie n cursul unui an fiscal, fie la finele
acestuia.
n cadrul proiectului bugetului statului se disting aou tipuri ae
opera iuni:
1) opera iuni aefinitive, care se reIer la:
9cheltuielile de Iunc ionare a aparatului administrativ si
public, subven ii, investi ii;
9venituri care provin din impozite si taxe, venituri
neIiscale, venituri din capital, dona ii etc.;
2) opera iuni temporare, care grupeaz Iunc iunile statului n
calitatea sa de creditor, reIerindu-se, n principal, la cheltuielile publice
efectuate pentru sprijinirea diverselor sectoare economice, care, n
principiu, trebuie rambursate.
Soldul ce trebuie Iinan at sau valoriIicat, plasat, n interiorul
unui an Iiscal este un sola ae gestiune, care exprim dezechilibrul
dintre veniturile si cheltuielile publice, acest sold implicnd Trezoreria
n opera iuni extraorainare, de angajare sau plasare de mprumuturi.
158
Trezoreria statului poate fi considerata o institu ie financiar de
un tip mai special:
este o institu ie Iinanciar care realizeaz opera iuni de tip
bancar, dar si opera iuni speciIice institu iilor Iinanciare nebancare;
este o institu ie care ocup o pozi ie excep ional n centrul
circuitului de reglementare a pie ei monetare si Iinanciare; pozi ia de
excep ie rezult din rela iile speciale de cont curent, pe care Trezoreria
le are cu Banca Central si cu ,coresponden ii Trezoreriei, institu ii
cu sau I r personalitate juridic , care sunt plasate sub controlul
statului si care si depun n ntregime sau numai n parte lichidit ile
neutilizate n conturile Trezoreriei.

10.2. )XQF LLOH7UH]RUHULHLSXEOLFH

Trezoreria public ndeplineste, ain punct ae veaere organi-
:a ional, o serie ae func ii, care pot fi grupate n cinci mari categorii:
1) gestionar al veniturilor ,i cheltuielilor publice,
2) emitent ,i intermeaiar pe pia a financiar ,
3) autoritate public in aomeniul financiar,
4) gestionar al instrumentelor ae interven ie financiar public ,
viznd sectorul real al economiei;
5) coresponsabil al echilibrului financiar macroeconomic.
n realizarea Iunc iilor organiza ionale pot Ii delimitate aou
categorii ae activit i ale Trezoreriei publice, si anume:
centrali:area fonaurilor, a lichidit ilor si capitalurilor, meca-
nismele si consecin ele centraliz rii constituind o problem Iunc ional
si organiza ional esen ial a Trezoreriei;
gestiunea fonaurilor, att n spa iu, teritorial , prin com-
pensa iile dintre casierii, ct si n timp, prin structurarea anual si
plurianual a Iondurilor.
1. Gestionar al veniturilor yi cheltuielilor publice
Reprezint Iunc ia Iinanciar primordial a statului, si const n
a asigura, n ansamblul circuitului Trezoreriei publice, echilibrarea
intr rilor si iesirilor de Ionduri.
Gestionarea Trezoreriei statului presupune reali:area aistinc iei
aintre echilibrul bugetar ,i echilibrul Tre:oreriei, avnd n vedere, n
primul rnd, existen a decalajelor temporare ntre intr rile si iesirile de
Ionduri, chiar si n cazul bugetele echilibrate, rolul Trezoreriei constnd
tocmai n a acoperi aceste decalaje temporare.
159
n situa ia nregistr rii de deIicite bugetare la Iinele anului
bugetar, Iunc ia de gestionar i impune Trezoreriei s asigure acoperirea
necesit ilor de Iinan are ale statului, Trezoreria mprumutndu-se pe
termen mediu sau lung pe pia a de capital intern sau extern , ceea
genereaz aatorie public . Dac dimensiunea datoriei publice atinge un
nivel considerat necorespunz tor si/sau structura acesteia nu este
adecvat posibilit ilor Iinanciare ale Trezoreriei, aceasta va trebui s
aplice o politic activ a inaator rii, n sensul c va trebui, ca orice
agent economic, s intervin pe pia a Iinanciar pentru a proIita de
oportunit ile pe care aceasta le oIer , n vederea reducerii si/sau
decal rii costurilor aIerente datoriei.
Totodat , Trezoreria acord mprumuturi pe termen scurt, dac
exist , la un moment dat, n cursul exerci iului bugetar, un excedent de
lichidit i n cazul soldurilor bugetare anuale pozitive, trebuind s
asigure plasarea eIicient a acestuia.
2. Emitent yi intermediar pe pia a de financiar
Trezoreria reprezint o ,plac turnant a Iluxurilor Iinanciare
din economie, a Iinan rii, ea se mprumut nu numai pentru a acoperi
eventualul deIicit bugetar, ci si pentru a acorda, la rndul s u,
mprumuturi, n ndeplinirea rolului statului de a promova dezvoltarea
economic si a asigura protec ia social a popula iei. De Iapt,
Trezoreria este numele sub care apare statul n Tabloul opera iunilor
financiare, Iiind centrul Iinanciar prin care se realizeaz activit ile
monetare si Iinanciare ale statului, indiIerent de natura acestora.
3. Autoritate public n domeniul financiar
Trezoreria exercit numeroase misiuni care revin statului, prin
rolul acestuia de a interveni n activitatea economico-Iinanciar si
social , precum:
are sub controlul s u o serie de institu ii Iinanciare, prin care
se deruleaz opera iuni Iinanciare cu Ionduri publice;
vegheaz la Iunc ionarea n bune condi ii a ansamblului
institu iilor care acord mprumuturi n economie, I r ca prin aceasta
s -si asume Iunc ia de supraveghere a si de control, care revine
autorit ii monetare;
este persoana juridic cu calitatea de ac ionar si de gestionar
a participa iilor statului n toate sectoarele industrial, comercial,
construc ii etc. si n aceast calitate utilizeaz mijloacele de ac iune
de care dispune statul ca proprietar;
160
este asociat la ac iunile autorit ilor publice n rela iile acestora
cu organismele Iinanciare interna ionale, reIlectarea opera iunilor deru-
late ntre acestea realizndu-se implicit n conturile Trezoreriei.
4. Gestionar al instrumentelor de interven ie financiar public
Pentru a-si ndeplini rolul de interven ie, n sensul dezvolt rii
economiei na ionale, statul utilizeaz o multitudine de mijloace, de
obicei indirecte, pentru stimularea activit ii, prin aceasta urm rindu-se
reducerea costului resurselor financiare de care dispun ntreprinderile
sau Iacilitarea p trunderii acestora pe pia a Iinanciar , cu scopul
declarat de a privilegia o anume ac iune cu caracter economic sau
social. Dintre aceste mijloace, de altIel Ioarte diverse, cele mai
importante sunt:
autoriz rile speciale pe care le poate acorda Trezoreria n
favoarea unei ntreprinderi;
acordarea unor prime, care s subven ioneze o parte din
cheltuielile pentru o anumit activitate desI surat de c tre o ntre-
prindere, reducnd corespunz tor costurile acesteia;
acordarea de boniIica ii de dobnd , suportnd diIeren a
dintre costul resurselor mprumutate (rata dobnzii) de ntreprindere
pe pia a Iinanciar (n general, mprumut de tip bancar) si rata
dobnzii mai mic , pe care institu ia de credit consimte s o perceap
respectivei ntreprinderi, cu condi ia ca diIeren ialul de dobnd s Iie
acoperit de c tre stat;
garantarea creditelor contractate de c tre anumite ntreprinderi,
Trezoreria prelund n sarcina sa riscul, obligndu-se s pl teasc n
locul debitorului, dac acesta ajunge n incapacitate de plat , con-
tribuind astIel la reducerea costului creditului.
Interven iile Trezoreriei vizeaz obiective precum: dezvoltarea
regional si amenajarea teritoriului; cresterea num rului de locuin e cu
destina ie social ; sus inerea Iinanciar a unor ramuri sau subramuri
ale economiei na ionale; Iinan area investi iilor din sectorul public etc.
5. Coresponsabil al echilibrului financiar macroeconomic
Echilibrul macroeconomic se deIineste ca egalitatea dintre nece-
sit ile de Iinan are si capacitatea de Iinan are la nivel na ional, ceea
ce reprezint , n Iapt, ns si obiectivul politicii Iinanciare, acest
echilibru reIerindu-se la mai multe aspecte, si anume:
echilibrul Tre:oreriei publice, care const n a asigura
suIiciente resurse proprii si posibilit i de mprumut pentru a acoperi
161
cheltuielile bugetului public si a celorlalte Ionduri speciale extrabugetare,
astIel nct circuitul Iondurilor publice s se nchid ;
echilibrul pie elor ae capital, ceea ce presupune ca econo-
misirea la scar na ional s ating dimensiuni ce pot asigura
Iinan area procesului investi ional;
echilibrul circuitelor monetare, care se reIer la suprave-
gherea masei si circula iei monetare, astIel nct oIerta de bani s Iie
suIicient , dar nu n exces, pentru buna Iunc ionare a economiei;
echilibrul pl ilor externe, desemneaz capacitatea de a
Iinan a deIicitul balan ei de pl i sau, dup caz, de a utiliza eIicient
excedentul acesteia, Iolosind diverse instrumente, cum ar Ii: pre urile
de pe pia a intern , mprumuturile externe, investi iile, reglementarea
si controlul pie ei valutare etc.;
echilibrul pie ei valutare, care const n supravegherea
evolu iei cursului de schimb al monedei na ionale si a rezervelor
interna ionale nete, care s se aIle la Banca Central n cantitate
suIicient pentru a permite un nivel al cesiunilor de devize, ce trebuie
s men in stabilitatea monedei interne, comparativ cu cele str ine.
Plasarea Trezoreriei statului n centrul circuitelor economico-Ii-
nanciare Iace ca aceasta s Iie deIinit ca un serviciu al statului
care asigur men inerea echilibrelor monetare si Iinanciare la nivel
macroeconomic, astIel:
9eIectund opera iuni de cas , bancare si de contabilitate
necesare gestion rii Iinan elor publice;
9exercitnd activit i de supraveghere, Iinan are si stimulare la
nivel Iinanciar macroeconomic.

10.3. 'H]YROWDUHD7UH]RUHULHLSXEOLFH

n contextul integr rii europene, al armoniz rii reglementative,
organiza ionale si Iunc ionale, realizarea Iunc iilor Trezoreriei trebuie
s contribuie la ndeplinirea unor obiective diferite, precum:
men inerea mediului macroeconomic stabil, cu o inIla ie redus ;
men inerea s n t ii Iinan elor publice, conIorm Codului
Stabilit ii Fiscale;
mbun t irea calit ii si eIicien ei costurilor serviciilor publice;
cresterea randamentului cheltuielilor publice si utilizarea
oportunit ilor reIeritoare la inova ie, investi ii, ocupare, competi ie etc.
162
promovarea unor impozite corecte si eIiciente si a unui
sistem de Iacilit i care s stimuleze munca, economisirea, investi ia;
men inerea unei contabilit i si a unui cadru bugetar eIicace
si promovarea standardelor ridicate privind corectitudinea, regularitatea,
responsabilitatea;
asigurarea unei pie e eIiciente a serviciilor bancare si
Iinanciare, a unei supravegheri eIiciente si corecte;
promovarea unei gestiuni eIiciente a costurilor datoriei
publice si a rezervelor valutare, a oIertei de lichiditate, de moned ;
promovarea stabilit ii Iinanciare interna ionale, a cooper rii
interna ionale.
Dup cum se constat , numai anumite obiective sunt speciIice
Iunc iilor Trezoreriei, celelalte apar in, n general, managementului
guvernamental, Trezoreria contribuind la ndeplinirea acestora.
Dezvoltarea Iunc iilor Trezoreriei, n contextul evolu iei integr rii
europene, se circumscrie trendurilor evolu iei Iinanciare si bugetare a
Uniunii Europene, si anume:
cadrul multianual ca baz a procesului bugetar anual;
elaborarea unor plaIoane privind cheltuielilor bugetare,
alocate ministerelor care si vor elabora bugetele n cadrul acestor
plaIoane;
cresterea Ilexibilit ii opera ionale a ministerelor si agen iilor
n implementarea bugetelor;
utilizarea extins a inIorma iilor si a inaicatorilor ae
performan n procesul bugetar.
Dezvoltarea rolului Trezoreriei se nscrie deci pe direc ia
flexibili: rii ,i aescentrali: rii, prin includerea inaicatorilor ,i aatelor
referitoare la performan n sistemele de contabilitate, si promovarea
utiliz rii acestor indicatori si date.
Promovarea performan ei n managementul bugetului public
implic o perioad mai lung , lundu-se n considerare urm toarele:
crearea unui mediu care s solicite si s sprijine perIorman a,
nainte introducerii perIorman ei n bugetizare;
controlul intr rilor nainte de controlul iesirilor;
contabilitatea pe ncas ri, mai degrab dect pe angajamente;
stabilirea controalelor externe anterior celor interne;
operarea unui sistem contabil adecvat, nainte de instalarea
sistemului de management Iinanciar integrat;
163
bugetul pe activit i s Iie elaborat nainte de elaborarea
bugetului pe re:ultate;
consolidarea contractelor Iormale, legale n sectorul pie ei,
nainte de introducerea contractelor de perIorman n sectorul public;
aplicarea eIectiv a auditului Iinanciar, nainte de aplicarea
auditului perIorman ei;
adoptarea si implementarea bugetelor preaictibile, nainte ca
managerii s utilizeze eIicient resursele care le sunt ncredin ate.
Integrarea bugetar n Uniunea European presupune construirea
prealabil a bazelor necesare aIirm rii Iunc iilor Trezoreriei si a
celorlalte componente ale managementului Iinanciar guvernamental, si
dup aceea pot Ii promovate eIicacitatea si eIicien a n gestiunea
Trezoreriei, n acest sens trebuind s Iie operat o tripl schimbare:
realizarea unei reglement ri juste, echitabile;
crearea capacit ii necesare armoniz rii cerin elor privind rolul
si Iunc iile Trezoreriei;
adaptarea Iunc iilor Trezoreriei n scopul promov rii eIicien ei
si eIicacit ii.

10.4. Trezoreria statului n Romnia

Procesul de reIorm economic , nceput ndat dup nlocuirea
regimului politic totalitar cu unul democratic, are ca principal compo-
nent reforma fiscal ,i bugetar , att n ceea ce priveste reglement rile
legislative si metodologia de aplicare a acestora, ct si, implicit, cadrul
institu ional. Una dintre institu iile de baz pentru asigurarea adapt rii
adecvate a Iinan elor publice la cerin ele si mecanismele economiei de
pia este Trezoreria statului. (Re)nIiin at n anul 1992, Trezoreria
public a Iost organizat innd seama de structura sistemului Iiscal si
bugetar din Romnia: n cadrul centralei Ministerului Finan elor Publice,
prin Direc ia General a Trezoreriei cu rol coordonator, direc ii de
Trezorerie n cadrul direc iilor generale ale Iinan elor publice din Iiecare
jude , precum si servicii/birouri la nivelul administra iilor Iinanciare
municipale, circumscrip iilor or senesti si la percep iile rurale.
Potrivit legisla iei n vigoare, Trezoreria Iinan elor publice a Iost
conceput ca o institu ie Iinanciar prin care sectorul public si
eIectueaz opera iunile de ncas ri si pl i asupra c rora Ministerul
Finan elor Publice exercit controlul Iiscal preventiv, n acest context,
164
Trezoreria public , indiIerent de nivelul administrativ, ndeplineste
urm toarele func ii ae ba: :
casier al sectorului public, prin care se asigur ncasarea
veniturilor, eIectuarea pl ilor si p strarea disponibilit ilor;
asigurarea execu iei bugetului ae stat, bugetului asigur rilor
sociale de stat si bugetelor locale, respectiv realizarea veniturilor acestora,
provenite din impozite si taxe, precum si eIectuarea pl ilor dispuse de
c tre ordonatorii de credite, n limita creditelor bugetare aprobate;
exercitarea operativ a controlului financiar preventiv asupra
ncas rilor veniturilor si ncadr rii cheltuielilor dispuse de ordonatorii
de credite n sumele prev zute si cu destina ia aprobat prin bugetele de
venituri si cheltuieli;
efectuarea opera iunilor ae aecontare n contul institu iilor
publice si p strarea disponibilit ilor acestora, n urma constituirii si
utiliz rii mijloacelor extrabugetare si a Iondurilor speciale;
atragerea aisponibilit ilor monetare temporar libere din
economie de la institu ii Iinanciare, agen i economici, popula ie
prin constituirea de depozite sau prin mprumuturi de stat lansate n
vederea asigur rii resurselor Iinanciare, pentru realizarea de ac iuni
viznd restructurarea si dezvoltarea unor sectoare ale economiei
na ionale, pentru acoperirea deIicitului bugetar etc.;
efectuarea ae plasamente Iinanciare pe termen a disponibi-
lit ilor existente temporar n conturile Trezoreriei;
gestionarea aatoriei publice, constnd n primirea mpru-
muturilor interne si externe si Iolosirea acestora potrivit destina iei
prev zute, precum si amortizarea creditelor si plata dobnzilor n
conIormitate cu clauzele contractuale;
reali:area eviaen ei contabile privind execu ia de cas pentru
toate opera iunile de ncas ri si pl i cu ajutorul conturilor sintetice si
analitice desI surate pe subdiviziunile clasiIica iei bugetare si pe pl titori;
asigurarea func ion rii corespunz toare a sistemului informa-
ional contabil privind raportarea execu iei bugetului de stat, bugetului
asigur rilor sociale de stat, bugetelor locale, ale Iondurilor speciale si
extrabugetare.





165


11. TREZORERIA
N CADRUL SISTEMULUI FINANCIAR




11.1. 6WUXFWXUDVLVWHPXOXLILQDQFLDU

Sistemul Iinanciar are dou componente majore:
1) pia a, unde se conIrunt direct oIerta si cererea de capitaluri,
de lichidit i, realiznd leg tura direct dintre capacitatea de Iinan are,
de economisire si nevoia de Iinan are, de Ionduri;
2) intermeaiarii financiari, care Iace leg tura indirect dintre
economisire si necesit ile de investi ii, de Ionduri.
Intermeaierea financiar se realizeaz n dou Iorme:
9intermeaierea ae repre:entare, realizat de c tre institu iile de
credit, care permite celor care doresc Ionduri, dar nu doresc s se
angajeze pe pie e, s beneIicieze de Iinan are pe termen lung;
9intermeaierea ae transformare, asigur utilizarea de Ionduri
temporar libere, disponibile la vedere sau pe termen scurt, pentru
credite pe termen lung, comportnd riscuri mai mari.
ConIorm acestei aiferen ieri func ionale, institu iile Iinanciare
pot Ii grupate n dou categorii:
institu iile ae creait bancar, n principal b nci comerciale,
creatoare de moned , care constituie depozite si acord credite,
opera iuni nscrise n bilan urile proprii;
celelalte institu ii financiare, care nu deschid n bilan urile
proprii conturi de depozit, n cazul acord rii de mprumuturi, acestea
creditnd contul bancar al agentului economic.
TransIerul Iondurilor, prin sistemul Iinanciar, se realizeaz de la
cei care au disponibilit i temporare de lichidit i, c tre cei care au
nevoi temporare de lichidit i. Statul reprezentnd o entitate important ,
de regul avnd nevoi de Iinan are, genereaz fluxuri financiare, care,
interconectate, Iormeaz circuite financiare, acestea putnd fi grupate
n trei categorii, conIorm institu iilor implicate:
circuitele sistemului bancar, avnd n centru b ncile comerciale,
supravegheate de c tre Banca Central ;
166
circuitele sistemului Tre:oreriei publice,
circuitele celorlalte institu ii financiare ,i ale pie elor financiare.
Circuitele Iinanciare se articuleaz , prin intercorelarea urm -
toarelor opera ii:
cea mai mare parte a mijloacelor de plat este creat de c tre
b ncile comerciale, cnd acestea acord credite;
beneIiciarii de sume, care reprezint moneda creat cu acest
prilej, o Iolosesc pentru a-si pl ti salaria ii, ac ionarii, a-si achita
Iacturile c tre Iurnizori, impozitele si cotiza iile sociale si, n cele din
urm , pentru a economisi;
aceast economisire poate Ii realizat , sub Iorma depozitelor
la vedere sau pe termen scurt, constituite chiar n b nci, dar aceasta
poate s ia si Iorma unor plasamente n aIara sistemului bancar;
institu iile Iinanciare nebancare colecteaz o parte important
din sumele economisite;
aceste sume sunt utilizate pentru a Iinan a creditele acordate de
c tre institu iile Iinanciare nebancare, dar se materializeaz prin creditarea
conturilor beneIiciarilor, care sunt constituite la singurele organisme acre-
ditate s gestioneze astIel de conturi, respectiv tot la b ncile comerciale;
n acest Iel, institu iile Iinanciare, cunoscute sub apelativul de
nebancare, apar ca organisme centralizatoare a resurselor Iinanciare
care au Iost create ini ial, n cea mai mare m sur , de c tre b nci,
aceste resurse iesind, la un anumit moment, din sistemul bancar,
deoarece au Iost prelevate de la de in tori sub Iorma economiilor,
chiar de c tre aceste institu ii Iinanciare nebancare;
Iluxurile Iinanciare pleac deci de la b ncile comerciale si
se ntorc n acestea, dup ce trec prin bilan ul institu iilor Iinanciare
nebancare. De aceast tranzitare beneIiciaz att societ ile Iinanciare
implicate (prin comisioanele pe care le percep pentru serviciile
Iinanciare pe care le presteaz ), ct si cei care si depun economiile la
acestea, deoarece rolul respectivelor societ i Iinanciare este de a
gestiona banii depusi de c tre investitori.
Schema circuitului Iinanciar la nivelul economiei na ionale
trebuie, ns , completat cu sistemul Tre:oreriei publice. Sistemul
bancar nu este singurul sistem n care se creaz moned , deoarece
Trezoreria public are, de asemenea, aceast posibilitate, ea putnd s
gestioneze, potrivit prerogativelor care i revin prin atribu iile de
constituire a Trezoreriei publice, conturi de Iorma celor la vedere si,
totodat , Banca Central creaz moned atunci cnd acord credit
singurului s u client neIinanciar: statul.
167
Rolul de impuls l au, genetic, b ncile: Iluxurile Iinanciare
pornesc din opera iunile lor; creditele creeaz resursele acestora;
depozitele, din care scap Ionduri plasate n alte institu ii Iinanciare
sau pe pia a Iinanciar ; si, de asemenea, Iondurile pornind de la
Trezorerie (pentru reglarea impozitelor) si v rsate B ncii Centrale
(prin prelev rile de bancnote).
n concluzie, o parte din Iluxurile Iinanciare, care transport
resursele Iinanciare disponibilizate, din motive de gestiune, de c tre
sistemul bancar, pornesc de la b nci si se rentorc tot n b nci, dup un
circuit de tranzitare prin bilan urile institu iilor Iinanciare nonbancare.
Demersul de mai sus ne permite s tras m o schem simplificat a
structurilor institu ionale si a rela iilor dintre ele, speciIice sistemului
Iinanciar tipic, limitat la economia na ional , prezentat n Iigura 8.
























Figura 8. Configura ia rela ional a sistemului financiar
Fluxuri de moneda central
Fluxuri de depozite
Fluxuri interbancare
Fluxuri de transIormare
Fluxuri de creditare
B nci
Alte institu ii
de credit
Institu ii
nonbancare

Banca
Central
Trezoreria
Pia a
monetar
Pia a Iinanciar
Institu ii de brokeraj
168
Centrat pe rolul esen ial al institu iilor de credit, organi:area
sistemului financiar prezint o structur aual :
institu ii ae creait bancar, cu cele 5 categorii de institu ii;
alte institu ii financiare, care au n componen :
institu ii Iinanciare diverse, care nu eIectueaz opera iuni
de credit;
organisme de plasament colectiv, care sunt intermediari
transparen i ntre cei care economisesc si pia a Iinanciar ;
Trezoreria statului.
Organizarea sistemului Iinanciar este supus unui continuu proces
ae aaaptare ,i transformare, ae speciali:are ,i aiferen iere, ae reglemen-
tare sau aereglementare, aceast dinamic conIormndu-se att nevoilor
interne ale economiei, ct si cerin elor sistemului Iinanciar interna ional.
Schema simpliIicat a rela iilor de autoritate si Iunc ionale din
cadrul sistemului Iinanciar este reprezentat n Iigura 9:























Figura 9. Structura institu ional a sistemului financiar
Pia a
ipotecar
Pia a
monetar
Comisia Valorilor
Mobiliare
Pia a
Iinanciar
Trezoreria
public
Banca
Central
Consiliul orga-
nismelor de credit
Comisia
bancar
Asocia ii
proIesionale
rela ii de autoritate
rela ii de coordonare rela ii Iunc ionale
Institu ii
bancare
Institu ii
nebancare
169
Organizarea Iinanciar nu este o component pasiv a sistemului
si structurilor economice de ansamblu, din contr , ea se maniIest ca o
component activ , de multe ori purt toare a nevoii de transIormare,
percepnd, naintea altor componente ale sistemului economic,
viitoare direc ii de evolu ie. ManiIestndu-se ca un motor al evolu iei,
dinamiznd procesele economice si restructur rile care se impun.
Uneori ns structura organi:atoric a sistemului Iinanciar poate Ii o
Irn n evolu ia economiei.

11.2. 7UH]RUHULDLFUHD LDPRQHWDU

O Iunc ie din ce n ce mai important a Trezoreriei publice se
concretizeaz n rolul Trezoreriei statului ca intermeaiar financiar.
Interven iile Trezoreriei n economie iau Iorma, mai ales prin
intermediul Iondurilor speciale cu caracter public, de aloca ii cu
destina ii speciale din aceste Ionduri, de subven ii, de boniIica ii ale
dobnzii etc.
ConIruntat cu necesit ile de Iinan are public neregulate n
cursul unui an Iiscal, dar adeseori importante ca dimensiune, Trezoreria
statului trebuie s se gestioneze astIel nct s -si g seasc resursele
necesare acoperirii acestor necesit i.
Trezoreria poate Ii considerat ca o institu ie Iinanciar de un tip
special, avnd unele caracteristici, precum:
structura opera iunilor sale este, n acelasi timp, de tip bancar,
Iiind creatoare de moned , dar si asem n toare opera iunilor desI surate
de institu iile Iinanciare nebancare, deoarece o mare parte din resursele
sale este, totusi, constituit din Ionduri realizate pe baza economiilor pe
termen lung;
potrivit Iunc iilor si activit ilor sale ocup o pozi ie de excep ie
n cadrul circuitului Iinanciar si a celui de pl i, aceast pozi iei Iiind
diIerit de cea de inut de c tre Banca Central ;
ca orice alt banc comercial , Trezoreria are iesiri de Ionduri
si, n consecin , se conIrunt cu necesit i de lichidate, deoarece
moneda pe care o creeaz ea ns si nu este cea mai utilizat , depinznd
astIel de Banca Central ;
are rela ii speciIice cu Banca Central si cu institu iile care-si
plaseaz disponibilit ile, ntr-o Iorm reglementat , sub controlul
statului si, n consecin , sunt obligate s -si coreleze lichidit ile temporar
170
libere cu conturile Trezoreriei: colectivit ile locale si Iirmele cu
capital majoritar de stat, societ ile publice cu caracter administrativ,
industrial si comercial, unele institu ii Iinanciare.
Trezoreria dispune de o gam relativ larg de posibilit i de a
ob ine resurse, ceea ce i conIer posibilitatea unei Iinan ri destul de
Ilexibile, n activul bilan ului Trezoreriei reg sindu-se soldul negativ
al opera iilor deIinitive, mprumuturi contractate de c tre stat n
vederea realiz rii interven iilor sale n economie, si care constituie
opera ii temporare, iar n pasivul bilan ier se reg sesc resurse cu
origine Ioarte divers sume cu caracter monetar si/sau cu caracter de
economii pe termen mediu sau lung precum si mprumuturi angajate
la institu ii Iinanciare, pentru acoperirea necesit ilor Iinanciare re-
zultate din soldurile negative temporare sau din deficitele nregistrate
la Iinele anilor Iiscali.
n acest sens, trebuie subliniat efortul Trezoreriei de a-si Iinan a
o parte ct mai mare a deficitului prin mprumuturi publice, n scopul
evident de a limita crea ia monetar ce ar Ii generat de Iinan area
deIicitului prin alte metode.
Crean ele asupra statului, n pozi ia sa de agent neIinanciar, sunt
de inute de c tre agen ii Iinanciari, respectiv de b ncile comerciale,
Banca Central si de c tre Trezorerie, care, n aceast postur , este un
agent Iinanciar.
Ia originea crea iei monetare a statului sunt opera iunile de
creditare direct a statului de c tre b ncile comerciale, admise de
reglement rile n vigoare n ara respectiv , si achizi ionarea de c tre
b nci de titluri negociabile publice.
Dac cheltuielile statului sunt Iinan ate, n mare parte, din surse
care nu genereaz crea ie monetar , precum impozite, emisiunea de
mprumuturi pe termen scurt de la agen ii neIinanciari, opera iuni prin
Trezorerie, care apeleaz la conturile ,coresponden ilor, angajarea de
mprumuturi de la institu iile Iinanciare sunt creatoare de moned .
De exemplu, dac statul pl teste un serviciu public unui agent,
remi ndu-i un cec achitat de o banc (de Iapt prin Trezoreria public ),
acest mijloc de plat , depus n banc , va crea un depozit pentru agentul
respectiv deschis la acea banc , n contrapartid banca ob innd o
crean , cecul, asupra statului, deci, indirect, l-a mprumutat.
n rile cu economie bazat pe concuren (de asemenea, si n
Romnia), statul nu ntre ine rela ii directe cu b ncile, neavnd conturi
de depozit deschise la acestea, numai Banca Central gestionnd unicul
171
cont al statului, deoarece ea este banca statului, acest cont Iiind contul
Trezoreriei publice, care i permite s desI soare toate opera iunile,
inclusiv cu sistemul bancar. De aceea, numai Banca Central acord
statului mprumuturi sub Iorm de credite, desi ea nu este, n niciun caz,
unica ce subscrie titlurile negociabile emise de c tre Trezoreria statului.
Un ultim tip de crean e asupra statului, care genereaz crea ie
monetar , apar ine nsusi statului, n cadrul activit ii sale bancare,
prin intermediul Trezoreriei publice statul crend moned n beneIiciu
propriu, emi nd datorii asupra lui nsusi.
n acest sens, trebuie subliniat c Trezoreria public are un rol
analog unei b nci, ea reprezentnd statul n Iunc iile Iinanciare ale
acestuia si, n consecin , nu trebuie conIundat cu administra iile
publice, asa cum sunt acestea nregistrate n Contabilitatea Na ional .
Atunci cnd Trezoreria eIectueaz o plat pentru Stat, ea poate s
realizeze plata utiliznd mijloacele de plat ale unei b nci oarecare,
dar are posibilitatea, de asemenea, s Ioloseasca propriile sale mij-
loace de plat .

11.3. ,SRVWD]HOHILQDQFLDUHDOH7UH]RUHULHLSXEOLFH

11.3.1. Trezoreria yi politica monetar
Trezoreria public n rile dezvoltate particip la elaborarea
politicii monetare, circumscriindu-si par ial, direct si indirect, acti-
vit ile n sIera autorit ii monetare, care supraveghez circula ia
monetar si promoveaz politica monetar .
n eIortul s u de a asigura acoperirea nevoilor de Iinan are ale
statului, Trezoreria apeleaz la resurse de economisire sau la resurse
cu caracter monetar, opera iile implicate constituind o contraparte
important a masei monetare, trebuind deci s Iie compatibil cu
obiectivele politicii monetare.
Controlul contrap r ilor masei monetare impune Trezoreriei nece-
sitatea respect rii obiectivului Ioarte strict al progresiei contrap r ii sale,
Iormat din: moneda divizionar , bonuri de Trezorerie n cont curent,
avansuri acordate de c tre Banca Central , eventualele depozite ale unor
Iirme sau institu ii publice, asa-numi ii coresponden i Iinanciari.
Atenuarea treptat a controlului masei monetare prin intermediul
contrap r ilor si, implicit, a contrap r ii Trezoreriei, a reorientat politica
172
monetar spre impulsurile ratei dobnzii, n acest sens afirmndu-se
Iinan area pe termen lung a Trezoreriei, care a consacrat autonomia
Trezoreriei n domeniul monetar. Aceasta reclam promovarea unei
politici adecvate, din punct de vedere monetar, de Iinan are, comu-
nicarea anticipat a obiectivelor Trezoreriei publice, a nevoilor de
Iinan are globale si structurale.

11.3.2. Trezoreria yi pie ele financiare
Tabloul opera iunilor financiare, component a Contabilit ii
Na ionale, eviden iaz Iluxurile Iinanciare ale economiei, iar Tabloul
finan rii reIlect mecanismele de Iinan are, precum si varia iile capa-
cit ilor si ale nevoilor de Iinan are ale entit ilor economice, inclusiv
ale Trezoreriei publice.
Responsabilit ile si mijloacele de interven ie ale Trezoreriei
pentru ajustarea capacit ilor si a nevoilor da Iinan are se maniIest si
pe pie ele Iinanciare, mecanismele acestora jucnd un rol crescnd n
realizarea echilibrelor monetar-Iinanciare.
Trezoreria dispune, direct sau indirect, de o responsabilitate
general reIeritoare la supravegherea Iunc ion rii pie elor Iinanciare,
responsabilitate concretizat printr-un set de obiective grupate n dou
categorii de Iinalit i:
finalitatea ae natur public , viznd protec ia publicului, a
investitorilor pe pie e, supravegherea intermediarilor, asigurarea mora-
lit ii pie elor;
finalitatea vi:ana echilibrul pie elor de capitaluri, prin
combinarea comportamentelor concuren iale ale pie elor cu orient rile
interven ioniste ale statului.
Trezoreria contribuie la supravegherea pie elor Iinanciare n
cadrul unui ansamblu institu ional, utiliznd instrumente ae natur
aivers , care pot fi grupate n trei categorii:
reglementare, care se reIer att la cadrul legislativ general,
ct si la aspecte particulare, precum economisirea public , instrumentele
de economisire, plasamentele institu ionale, bursa de valori;
supravegherea func ion rii pie elor;
afustarea global a nevoilor ,i a capacit ilor ae finan are, n
acest sens utilizndu-se tabloul opera iunilor Iinanciare (TOF) si tabloul
Iinan rii economiei (TFE), prin care se analizeaz si proiecteaz echi-
librul dintre capacit i si nevoi.
173
11.3.3. Trezoreria yi sistemul bancar
n economiile de pia , Trezoreria public exercit asupra sis-
temului bancar o aubl influen :
o influen general , de reglementare si supraveghere, direct si
indirect , prin Banca central , asupra tuturor institu iilor de credit, indi-
Ierent de natur si de statut, caracteristicile generale ale reglement rilor
bancare Iiind: universalitatea cmpului de ac iune al Trezoreriei,
diversiIicarea si particularizarea instrumentelor si a produselor bancare,
protec ia depun torilor, institu ionalizarea responsabilit ilor Trezoreriei
si ale B ncii centrale;
o influen financiar , Iie ca ac ionar la b ncile la care statul
de ine capital, Iie ca de in tor de depozite sau beneIiciar de credite;
o influen economic , prin participarea, n numele Statului, la
procesele de privatizare si etatizare ale b ncilor, precum si la mo-
dernizarea permanent a sistemului bancar, a structurilor, condi iilor
concuren iale, instrumentelor si produselor, regulilor de Iiscalizare etc.
11.3.4. Trezoreria yi finan area investi iilor
Trezoreria public , ca reprezentant al statului, deruleaz Iondurile
necesare interven iilor investi ionale ale acestuia, pentru sus inerea unor
sectoare sau Iirme, pentru ac iuni sociale si inIrastructurale, pentru
sprijinirea popula iei, n acest sens delimitndu-se trei categorii ae
interven ii investi ionale.
investi ii publice, orientate spre dezvoltarea inIrastructurilor,
a unor ntreprinderi care produc bunuri publice sau de utilitate public ,
investi ii n sectoarele sociale etc.;
investi ii private, accentuate ndeosebi n fazele recesive ale
ciclului economiei, statul impulsionnd n aceast perioad ntre-
prinderile private pentru demararea ciclului ascendent al evolu iei
economiei, instrumentele privilegiate Iiind, pe lng participarea
investi ional direct , mprumuturile boniIicate, garantarea creditelor,
Iacilitarea autoIinan rilor;
finan area construc iei ae locuin e, instrumentele utilizate
fiind: promovarea mprumuturilor bonificate, selectivitatea mpru-
muturilor subven ionate, Iinan area locuin elor sociale, sus inerea
economisirii pentru construc ia de locuin e.
11.3.5. Trezoreria yi echilibrele externe
Trezoreria particip la supravegherea derul rii rela iilor economice
si Iinanciare cu str in tatea, la elaborarea balan ei de pl i, la urm rirea
174
evolu iei acesteia, n sensul asigur rii unei echilibr ri pozitive, viabile a
acesteia, la supravegherea bunei Iunc ion ri a pie elor valutare.
Trezoreria, prin ponderea datoriei publice externe n datoria
extern , este angajat n gestiunea acesteia, mprumuturile directe ale
statului si garantarea mprumuturilor private constituind o component
determinant a echilibrului balan ei de pl i.
Ca reprezentant principal al statului pe pie ele valutare,
Trezoreria este implicat n supravegherea derul rii opera iunilor
valutare, participnd fie direct, ca actor, fie indirect, ca unul dintre
Iactori reglementativi, la orientarea opera iunilor valutare.

11.4. 7LWOXULOH7UH]RUHULHLSXEOLFH

Titlurile trezoreriei reprezint titluri ae aebit, purt toare de
dobnd , emise de c tre Trezorerie, n numele statului. Exist patru
tipuri principale de titluri, si anume:
bon de tezaur;
bilet de trezorerie;
oliga iune de trezorerie;
obliga iune pentru economisire.
Toate titlurile de trezorerie, n aIara oblig iunilor de economisire,
sunt Ioarte lichide si sunt greu de comercializat pe pie ele secundare.
Bonul de tezaur are scaden a de un an sau mai pu in, Iiind
asem n tor obliga iunii cu cupon zero, negenernd dobnd nainte de
scaden , n schimb se vnd cu un discount din valoarea la emisiune,
pentru a genera un randament la scaden . Aceste titluri sunt con-
siderate cele mai pu in riscante, Iiind emise cu o maturitate de 1, 3 sau
6 luni, prin licita ii si r scump rate de c tre Trezorerie.
B ncile si institu iile Iinanciare, ca dealeri principali, sunt cump -
r torii obisnui i ai acestor titluri, bonurile Iiind cotate pentru cump rare
si vnzare pe pia a secundar cu un randament procentual anualizat la
scaden .
Aceste titluri sunt Iolosite att pentru Iinan area pe termen scurt
a statului, ct si ca instrument de inIluen asupra creditului.
Biletul de trezorerie are scaden a ntre 2 si 10 ani, avnd un
cupon de plat la Iiecare 6 luni, Iiind emis, de obicei, cu maturit i de
2, 3, 5 sau 10 ani. Ca si bonurile, biletele de trezorerie sunt cotate pe
pia a secundar la un procent din valoarea de emisiune. Biletele cu
scaden a de 10 ani au devenit titlurile cel mai des cotate, Iiind de
asemenea importante pentru pia a ipotecar , care le utilizeaz ca
175
etalon pentru stabilirea ratelor dobnzii. Fiind negociabil, biletul poate
Ii vndut pe pia a secundar , nainte de scaden de c tre de in tor.
Obliga iunea de trezorerie are maturitatea de 10 ani sau mai
mult, avnd atasate cupoane de plat la Iiecare 6 luni, maturit ile la
emisiune putnd ajunge pn la 30 de ani. Pia a secundar a acestor
titluri are lichiditate ridicat , astIel c randamentul celor mai recente
obliga iuni este utilizat pentru a aproxima ratele dobnzii pe termen
lung, n general acest rol Iiind preluat, dup anii `90, de c tre biletele
de trezorerie. Dup o perioad de declin, ncepnd cu anul 2000,
aceste titluri cunosc o perioad de avnt, datorit cererii Iondurilor de
pensii, n general de c tre investitorii institu ionali.
Titluri de trezorerie indexate cu infla ia, de regul cu indicele
pre urilor de consum, au rata cuponului constat , ns genereaz o sum
diIerit a dobnzii, deoarece principalul este ajustat, multiplicat n
Iunc ie de inIla ie, astIel nct de in torul este protejat mpotriva
inIla iei. Aceste titluri sunt oIerite cu scaden e de 5, 10, si 20 de ani.
Pl ile dobnzii pentru aceste titluri sunt, de regul , impozitate n anul
pl ii dobnzii, precum impozitele pe venituri, ajust rile la inIla ie Iiind,
de asemenea, impozitate n Iiecare an, astIel c aceste obliga iuni,
destinate protej rii de in torilor mpotriva inIla iei, genereaz , pn la
scaden , cash-Ilow-uri invers corelate cu inIla ia.
Obliga iunile pentru economisire sunt destinate investitorilor
individuali, Iiind emise tradi ional ca hrtii de valoare, n prezent
aceste obliga iuni Iiind oIerite si prin servicii online, sub Iorm
electronic . Aceste titluri nu pot Ii comercializate pe pia a secundar ,
ns dup o perioad de de inere de 1 an ele pot Ii r scump rate n
orice moment, Iiind astIel Ioarte lichide.
Obliga iunile pentru economisire nu au cupoane, pl ile de dobnzi
Iiind compuse sau acumulate, si pl tite la r scump rarea titlului.
Certificatele de ndatorare cu procent zero sunt cump rate
automat din fondurile depozitate ntr-o Trezorerie a ndator rii, utilizat
special pentru a se cump ra asemenea certiIicate. Aceste titluri nu sunt
purt toare de dobnd , Iiind o surs de Ionduri pentru cump rarea de
titluri de Trezorerie tradi ionale, Iiind utilizate de obicei pentru acu-
mularea de Ionduri din alte surse.
Aceste titluri reprezint un mod pentru a colecta proIiturile din
plata cupoanelor, titluri scaden ate si alte mici contribu ii, pn n mo-
mentul n care de in torul contului doreste si este capabil s cumpere un
titlu de Trezorerie comercializabil sau o obliga iune pentru economisire.

176


12. ORGANIZAREA $I MANAGEMENTUL
TREZORERIEI PUBLICE





12.1. )XQF LRQDUHD7UH]RUHULHLSXEOLFH

n Romnia, Trezoreria public , ca serviciu al statului, Iace parte
din administra ia Ministerului Finan elor Publice si, mpreun cu
Banca Na ional si organismele ce reglementeaz pia a de capital, si
exercit autoritatea asupra ntregului sistem financiar.
Desi ministerele tehnice au o larg autonomie, propunerile
privind liniile directoare ale dezvolt rii sectoarelor pe care le conduc,
dup ce sunt acceptate la nivelul Guvernului, sunt transmise Ministerul
Finan elor Publice, si, implicit, Trezoreriei, care vor stabili dac exist
mijloacele necesare sprijinirii Iinan rii proiectelor. n acest Iel,
Ministerului Finan elor Publice i revine misiunea de a alege mij-
loacele prin care s men in echilibrul la nivel macroeconomic,
respectiv politica n domeniul datoriei publice, corelarea resurselor si
cheltuielilor Trezoreriei, stabilitatea monedei na ionale, rela iile cu
organismele Iinanciare interna ionale.
Analizat prin caracteristicile opera iunilor pe care le eIectueaz ,
Trezoreria se prezint ca o banc a finan elor publice, ea reprezentnd
mecanismul Ministerului de Finan e Publice prin care se eIectueaz
opera iile de ncas ri si pl i reIeritoare la bugetul public.
Principalele opera iuni derulate prin Trezoreria public se
reIer la:
ncasarea veniturilor bugetare prin Trezorerie: impozite si
taxe, v rs minte ale institu iilor publice, alte venituri legale. Veniturile
bugetului de stat sunt prev zute pe capitole si subcapitole, ncasarea
acestora I cndu-se prin virare, plata n numerar sau ncasarea prin
agen ii Iiscali. Documentele pe baza c rora se Iac ncas rile sunt:
chitan e, dispozi ii de plat , ordine de plat , cecuri cu limite de sum ,
aceste documente Iiind supuse activit ii de control a ncas rilor.
177
)LQDQ DUHD FKHOWXLHOLORU GLQ EXJHWXO SXEOLF QD LRQDO se
realizeaz prin aeschiaerea ae creaite si eIectuarea de pl i n limita
creditelor bugetare deschise. Creditele se deschid pe ac iuni, pentru
cheltuielile Iiec rui exerci iu bugetar, n cadrul Iiec rui capitol Iiind
aprobate categoriile de cheltuieli: curente (de personal, materiale,
subven ii si transIeruri) si de capital.
(IHFWXDUHD RSHUD LXQLORU GH vQFDV UL L SO L SULQ FDVLHULD
7UH]RUHULHLn numerar, care privesc sectorul public. Pentru primirea,
veriIicarea, num rarea, p strarea si eliberarea numerarului, la nivelul
trezoreriilor se organizeaz compartimente casierie te:aur.
QFDVDUHD YHQLWXULORU L SODWD FKHOWXLHOLORU SHQWUX IRQGXULOH
FX GHVWLQD LH VSHFLDO Ionduri aprobate distinct prin lege, n care se
prev d att sursele de constituire, ct si destina iile acestora.
Execu ia constituirii si utiliz rii Iondurilor cu destina ie special
se urm reste prin trezorerie, dup sistemul execu iei de cas , adic
prin conturi distincte de venituri si cheltuieli, de regul Iondurile
Iunc ionnd la nivel na ional.
Potrivit prevederilor, institu iile publice pot ncasa si administra
venituri extrabugetare care provin din taxe, chirii, maniIest ri
culturale, valoriIicare de produse din activitatea proprie sau anex ,
concursuri artistice, publica ii, impresariat, exploatarea Iilmelor etc.,
urm rirea prin trezorerie a constituirii si utiliz rii mijloacelor extrabu-
getare asigurndu-se prin deschiderea unui cont de disponibil pentru
Iiecare institu ie public , indiIerent dac gestioneaz mai multe
categorii de venituri extrabugetare.
Ia nivelul Iiec rui jude , respectiv al municipiului Bucuresti, se
constituie fonaul ae te:aur, care se alimenteaz cu sumele care dep sesc
excedentele planiIicate ale Iiec rui buget local, stabilirea Iondului de
tezaur realizndu-se la Iinele anului, dup ncheierea execu iei de cas .
Opera iunile de ncas ri si pl i, care sunt eIectuate prin conturile
ce Iunc ioneaz n cadrul trezoreriilor si, concomitent, n conturile
agen ilor economici, deschise la b ncile comerciale, determin activitatea
ae aecontare.
Opera iuni ae aecont ri ntre unit ile Trezoreriei si Banca
Na ional sunt determinate de transmiterea documentelor de pl i
dispuse de ordonatorii de credite, primirea documentelor de pl i de
c tre trezoreriile jude ene, respectiv municipiul Bucuresti, si transmi-
terea acestora la sucursalele B ncii Na ionale, n vederea decont rii cu
b ncile comerciale la care beneIiciarii si au deschise conturile,
178
precum si de primirea documentelor de ncas ri privind veniturile
bugetare de la sucursalele B ncii Na ionale si transmiterea acestora la
trezoreriile municipale, or senesti si percep ii, la care agen ii economici
si au domiciliul Iiscal.
Fiecare trezorerie exercit controlul preventiv asupra ncas rii la
termen a veniturilor datorate bugetului, controlul preventiv al chel-
tuielilor care se realizeaz de la buget, precum si controlul asupra
constituirii si utiliz rii Iondurilor speciale si a resurselor extrabugetare.
Func ionarea Tre:oreriei publice se realizeaz , dup cum am
spus, pe baza a trei categorii ae conturi.
9sistemul conturilor de corespondent si al casieriilor;
9sistemul conturilor corespondent deschise la Banca Na ional ;
9contul general al Trezoreriei publice, deschis la Banca Na ional ,
soldul acestui cont Iiind cuprins n bilan ul B ncii Na ionale.
ncasarea veniturilor si plata cheltuielilor este sus inut de un
ansamblu de fluxuri informa ionale, de intrare si iesire, ntre ordo-
natori de credite, trezorerii, contribuabili, b nci, Ministerul de Finan e,
Banca Na ional , Iluxuri care asigur derularea ncas rilor si pl ilor
prin conturile trezoreriilor.
Pentru exempliIicare, prezent m n Iigura 10 circuitul decon-
t rilor cu Banca Na ional privind opera iile ini iate, prin contul care
Iunc ioneaz n contabilitatea trezoreriei jude ene.














Fluxurile eviden iaz ncas ri de venituri si plata cheltuielilor.
Figura 10. Circuitul aecont rilor cu Banca Central
Sucursala
BNR
Trezoreria
jude ean
B nci
comerciale
Trezoreria
or seneasc
Agen i
economici
Institu ii
publice
179
12.2. 2UJDQL]DUHD7UH]RUHULHLSXEOLFH

Organizarea Trezoreriei Iinan elor publice n Romnia este reali-
zat ntr-un sistem unitar, att la nivel central, ct si n teritoriu, n
scopul cuprinderii tuturor opera iunilor Iinanciare ale sectorului public
si cuprinde:
9Trezoreria central ;
9trezoreriile jude ene si a municipiului Bucuresti;
9trezoreriile municipale;
9trezoreriile or senesti;
9trezoreriile de la percep iile rurale.
Trezoreria central
Trezoreria central este organizat n cadrul Ministerului
Finan elor Publice, Iunc iile sale Iiind ndeplinite, n prezent, prin
dou direc ii generale: a Trezoreriei publice si a Datoriei publice, care
ndeplinesc atribu ii privind organizarea si Iunc ionarea sistemului de
trezorerii, gestionarea contului corespondent de la Banca Na ional ,
eviden a contabil a constituirii si utiliz rii tuturor Iondurilor statului,
deschiderea creditelor bugetare, eIectuarea plasamentelor Iinanciare,
gestiunea datoriei publice, raportul si contul general de execu iei a
bugetului etc.
Direc ia general ae tre:orerie ,i contabilitate public , din cadrul
Ministrului Finan elor Publice, cuprinde urm toarele compartimente
func ionale: metodologie; d ri de seam ; urm rirea execu iei Iinanciare
prin trezorerie, contabilitate, titluri de stat, buget, venituri si cheltuieli
ale trezoreriei; prognoza si administrarea soldului contului general al
trezoreriei. Conducerea Trezoreriei centrale este asigurat de c tre
directorul general, doi directori adjunc i si seIii de compartimente.
Trezoreria la nivel jude ean
Direc ia de trezorerie, organizat n cadrul direc iilor generale
ale Iinan elor publice jude ene si a municipiului Bucuresti, coordoneaz
si sintetizeaz Iluxurile Iinanciare ale trezoreriilor de pe teritoriul
jude ului, realiznd, n cadrul jude ului, n mare parte aceleasi atribu ii
ca Trezoreria central , asigurnd totodat numerarul necesar eIectu rii
pl ilor, redistribuirea soldului de cas si stabilirea plaIoanelor de
cas , prin coordonarea activit ii compartimentelor casierie-tezaur.
180
Trezoreriile teritoriale la nivel de municipiu, oraye sau percep ii
Trezoreriile teritoriale la nivel de municipiu, orase sau percep ii
sunt unit i direct Iunc ionale, care ndeplinesc atribu ii specifice, de
execu ie, n cadrul unor servicii/birouri specializate n acest scop,
precum: serviciul/biroul casierie tezaur, serviciul/biroul controlul si
eviden a veniturilor, serviciul/biroul controlul si eviden a cheltuielilor,
serviciul/biroul contabilitate si decont ri.
Aceste unit i de trezorerie teritoriale au atribu ii concrete, precum:
ncaseaz veniturile Iiscale si neIiscale, eIectueaz eliber ri de numerar
sau pl i, conduce eviden a zilnic a intr rilor si iesirilor de numerar,
controleaz ncasarea veniturilor si ncadrarea acestora n conturi
sintetice si analitice, aplic major ri si penalit i si veriIic amn rile si
reesalon rile, elaboreaz la sIrsitul anului Iiscal sinteza ncas rilor pe
pl titori, controleaz documentele prezentate de c tre ordonatorii de
pl i care solicit credite, asigur respectarea reglement rilor reIeritoare
la utilizarea Iondurilor extrabugetare, ine eviden a analitic a conturilor
de cheltuieli si disponibilit i, ntocmeste jurnale zilnice de ncas ri si
pl i, asigur contabilitatea sintetic si analitic a execu iei de cas a
bugetelor, realizeaz opera iuni de pl i prin contul corespondent de la
Banca Na ional , ntocmeste balan a de veriIicare zilnic si lunar a
opera iunilor derulate prin trezorerie, bilan ul contabil si lucr ri de
ncheiere a execu iei bugetare etc.
Re eaua trezoreriilor, la nivel na ional, din cadrul Ministerului de
Finan e este prezentat n Iigura 11, eviden iindu-se Iaptul c ministerul
asigur coordonarea coerent a execu iei bugetare, prin mecanismul
integrat si unitar al Trezoreriei.
Organizarea Trezoreriei, care s asigure realizarea permanent a
perIorman elor Iinanciare ale acesteia, presupune existen a, n aIara
structurii Iunc ionale, organigramei administrative, a unor structuri
manageriale ae aeci:ie, sub Iorma consiliului Tre:oreriei, a comitetului
executiv care stabilesc regulile administrative, metodele de gestiune a
trezoreriei, aprob reglement rile Iunc ionale, asigur Iunc ionarea
coerent a re elei trezoreriilor n spa iul na ional etc.
n cadrul structurii organiza ionale a Trezoreriei publice trebuie s
se detaseze supervi:orul legislator, care numeste Controlorii tre:orieri,
care administreaz conturile centrale ale Trezoreriei, preg tesc situa iile
Iinanciare curente si anuale, vegheaz la utilizarea metodelor adecvate
de gestiune a Iondurilor publice, supravegheaz sistemul intern de veri-
Iicare, evalueaz sistemele de gestiune contabil si Iinanciar etc.
181


















Figura 11. Re eaua tre:oreriilor

Organizarea Trezoreriei se realizeaz n modalit i diIerite, n
diverse ri din Uniunea European , existnd aou alternative ae ba: :
Iunc iile Trezoreriei sunt, aproape complet, concentrate n
cadrul Ministerului de Finan e, n cadrul unor departamente speciIice
(Marea Britanie, Olanda, Spania);
func iile Tre:oreriei sunt realizate de c tre una sau mai multe
institu ii, entit i organizatorice separate de Ministerul de Finan e
(Austria, Finlanda, Suedia).
Comisia European a aplicat modelul organiz rii distincte a
Iunc iilor Trezoreriei, cu direc ii distincte de execu ie bugetar si de
control Iinanciar; n acest Iel, Iunc iile Trezoreriei sunt separate de
celelalte Iunc ii ale managementului Iinanciar si economic european.

12.3. 0DQDJHPHQWXO7UH]RUHULHLSXEOLFH

12.3.1. Componentele managementului Trezoreriei publice
Managementul Tre:oreriei are, prin excelen , un con inut Iinanciar,
iar componentele esen iale sunt:
Direc ia General
a Trezoreriei
Direc ii de
trezorerie jude ene
Direc ia de trezorerie
a municipiului Bucuresti
Trezorerii
municipale
Trezorerii
or senesti
Trezorerii
ale sectoarelor
Birouri de trezorerie
rurale comune
182
0DQDJHPHQWXOULVFXOXL, care presupune identiIicarea, evaluarea,
gestiunea si controlul, reIerindu-se la urm toarele tipuri ae riscuri:
riscul lichiait ii, care presupune c lichidit ile nu vor Ii
disponibile atunci cnd este necesar, la costuri acceptabile, ceea ce
presupune asigurarea continu a suruplusului de lichidit i;
riscul ratei dobnzii, determinat de Iluctua iile, neasteptate
sau nebugetate, n nivelul ratei, previziunile ratei fiind dificil de anticipat;
riscul ae curs valutar, determinat de Iluctua iile neasteptate
si nebugetate ale cursului;
riscul infla iei, eIectele acestuia Iiind directe asupra
Trezoreriei, managementul acestuia Iiind parte integrant a manage-
mentului bugetar;
riscul ae creait ,i ae contraparte, determinat de obliga iile
contractuale cu investitorii, cei mprumuta i, partenerii sau de Iinan area
capitalului sau proiectelor, managementul trebuind s asigure suma
principal , acordnd aten ie pruden ei n plasarea capitalului bugetar;
riscul refinan rii, determinat de imposibilitatea ca cei
mprumta i, proiectele de capital sau Iinan rile n parteneriat s Iie
reIinan ate conIorm provizioanelor I cute; n acest sens, managementul
trebuie s se asigure c aranjamentele sunt negociate, structurate si
documentate;
riscul legal ,i ae reglementare, determinat de nerespectarea
normelor legale, managementul urm rind respectarea si eliminarea posi-
bilit ilor de interpretare eronat a acestora;
riscul ae fraua , ae corup ie, ae erori, care genereaz
pierderi pentru trezorerie, managementul trebuind s identiIice,
evalueze si elimine posibilit ile generatoare de asemenea riscuri;
riscul ae pia , determinat de Iluctua iile adverse de pia
ale valorii sumelor principale ale cheltuielilor bugetare, reclamnd poli-
tici adecvate ale Trezoreriei care s diminueze eIectele acestor riscuri.
0 VXUDUHD SHUIRUPDQ HL L YDORULL FHOHL PDL EXQH, ceea ce
semniIic calcularea eIicien ei portoIoliului trezoreriei, randamentul
acestuia, costul mprumuturilor, urm rirea celei mai bune valori a
activit ilor de trezorerie etc.
$QDOL]D L DGRSWDUHD GHFL]LHL lundu-se n considerare
claritatea privind natura si extinderea riscurilor, legalitatea tranzac iilor,
Iundamentarea documentar , judecarea impar ial a ter ilor etc.
7HKQLFLOHPHWRGHOHLLQVWUXPHQWHOHIRORVLWHastIel nct s Iie
proteja i cet enii si s se ating obiectivele propuse, managementul
183
trebuie s dispun de abilit i si experien pentru a evalua si controla
riscurile si avantajele asociate utiliz rii instrumentelor.
2UJDQL]DUHD GHOLPLWDUHD L FODULWDWHD UHVSRQVDELOLW LORU L
DUHOD LLORUceea ce implic divizarea responsabilit ilor, a atribu iilor
decizionale de cele contabile si de control, structurarea si conducerea
integrat a tuturor activit ilor de trezorerie.
&HULQ H GH UDSRUWDUH L GH LQIRUPDUH ceea ce implic
raportarea periodic pe nivele de conducere, cu eIecte asupra imple-
ment rii politicilor de trezorerie, asupra deciziilor si tranzac iilor,
asupra modiIic rilor bugetare etc.
3URJUDPH L DFRUGXUL GH EXJHWL]DUH FRQWDELOLWDWH L DXGLW
viznd luarea n considerare a tuturor costurilor si veniturilor asociate
activit ilor de trezorerie, precum: costuri salariale, costuri de admi-
nistrare, venituri din plasamente si din dobnzi, costuri cu datoria si
Iinan area acesteia etc.
/LFKLGLW LOH FDVKIORZXO proiectarea acestora realizndu-se
regulat si ritmic, aplicndu-se proceduri adecvate de proiectare si modi-
Iicare, sursele de date trebuind s Iie permanent accesibile.
6S ODUHD EDQLORU viznd descoperirea surselor banilor din
activit i criminale, din economia neagr , utiliznd proceduri pentru
veriIicarea identit ii clien ilor, proceduri de contabilizare a tran-
zac iilor nedeclarate, instruirea angaja ilor pentru stabilirea legalit ii
obliga iilor, pentru eviden ierea si raportarea suspiciunilor reIeritoare
la sp larea banilor.
,QVWUXLUHD PDQDJHULORU L D DQJDMD LORU avnd n vedere
cresterea continu a complexit ii activit ilor de trezorerie, Iiind
necesare abilit i adecvate care includ cunoasterea opera iunilor de pe
pia a monetar si de capital, eviden ierea surselor de Ionduri si a oportu-
nit ilor de plasamente, evaluarea si controlul riscurilor, aprecierea
implica iilor cerin elor legale si reglementative.
8WLOL]DUHD RIHUWHORU VHUYLFLLORU H[WHUQH care pot sprijini
activit ile Trezoreriei n Iavoarea cet enilor, cum ar Ii serviciile de
brokeraj, ale b ncilor de clearing, ale consulta ilor externi, ale mana-
gerilor externi ai plasamentelor si investi iilor etc.
*XYHUQDQ DFRUSRUDWLY care s oIere deschidere si transparen
n conducerea Trezoreriei, accesul la inIorma ii si publicarea acestora,
stabilirea clar a politicilor Trezoreriei, separarea rolurilor n cadrul
managementului, existen a unor structuri organiza ionale adecvate si
184
robuste, egalitatea n atitudini a managementului Trezoreriei, I r
Iavoritisme, crearea competi iei n plasarea Iondurilor Trezoreriei; n
acest sens, r spunsurile procedurale, responsabilizarea angaja ilor si
managerilor, oIerirea de servicii externe tuturor p r ilor interesate,
constituie elemente ale aplic rii guverna ei corporative n mana-
gementul Trezoreriei.

12.3.2. Performan a managementului Trezoreriei publice
Performan a managementului financiar al Trezoreriei este evaluat
conIorm urm toarelor criterii (cei 4 E):
Eficacitatea: s-au realizat servicii publice corecte, intr rile
conduc la serviciile cerute, reIerindu-se deci la intr ri si servicii.
Eficien a: s-au realizat servicii publice pe c i adecvate, modul
de realizare a serviciului este cu costuri reduse, reIerindu-se deci la
leg tura dintre intr ri si servicii.
Echitatea: s-a realizat n mod just distribuirea si Iurnizarea
serviciilor publice, reIlect serviciul corectitudinea, reIerindu-se deci
la distribuirea intr rilor si serviciilor.
Economia: combinarea intr rilor oIer servicii de bun calitate,
mixul intr rilor este optim, reIerindu-se deci la intr ri.
Managementul Trezoreriei se Iocalizeaz pe responsabilit i ,i
re:ultate.
3ULQFLSLLOHGHED] ale managementului Trezoreriei sunt:
asumarea de responsabilit i;
concentrarea pe venituri, cheltuieli, active si datorii;
Iocalizarea pe rezultate corelate cu politica priorit ilor;
stabilirea unui sistem adecvat de control.
Managementul Trezoreriei are ca o component esen ial
reglarea func ion rii financiare a acesteia, si, n acest sens, airec iile
sunt urm toarele:
controlul intern, care include managementul riscurilor si al
Iraudelor;
planiIicarea Iinanciar ;
monitorizarea si managementul opera ional n cadrul anului;
contabilizarea si raportarea, raportarea Iiind att anticipativ ,
prin strategii Iinanciare, ct si rezultativ , prin perIorman ele Iinanciare
ale Trezoreriei.
185
Raportarea performan elor financiare vizeaz : managementul
lichidit ii, cheltuielile comparativ cu previziunile, veniturile comparativ
cu obiectivele, diIeren a ntre obiectivele proiectate si cele realizate,
inIorma ii despre cei 4 E.

12.3.3. Analiza cost-beneficiu
Anali:a cost-beneficiu (ACB) reprezint un instrument al mana-
gementului financiar al Tre:oreriei, de evaluare, prin cuantiIicarea
tuturor costurilor si beneIiciilor, n termeni monetari, a serviciilor,
proiectelor si investi iilor publice si actualizarea acestora, putndu-se
determina beneficiile sau costurile nete ale obiectivelor propuse, astIel
nct ACB se constituie ca un mijloc de funaamentare ,i programare
a nevoile de Ionduri, de lichidit i de trezorerie n anul Iiscal.
BeneIiciile si costurile nete pot Ii utilizate pentru a ordona cantitativ
obiectivele alternative si pentru a alege pe cele Iavorabile din punct de
vedere Iinanciar.
n acest Iel, deciden ii pot dispune de o baz consistent pentru
evaluarea obiectivelor bugetare, cu implica ii asupra gestiunii Trezoreriei
publice, putnd Ii mai bine inIorma i asupra implica iilor utiliz rii
resurselor, ACB servind si pentru testarea eIicien ei unui obiectiv
dup ce acesta a Iost implementat.
ACB este un proces care cuprinde mai mul i pa,i, prezenta i n
Iigura 12, primii trei pasi constituind premisele analizei op iunilor.
ACB este Ilexibil si poate Ii aplicat pentru evaluarea multor
propuneri bugetare, avnd totusi unele limite, care reclam ca pentru
unele propuneri s se utilizeze alte metode, precum analiza cost-
eIicien (ACE) sau analiza cost-utilitate (ACU).
ACB reprezint un instrument analitic al managementului
financiar al Tre:oreriei, determinnd existen a beneIiciului net, care
atunci cnd este mai mare ca zero, propunerea poate Ii acceptat , ceea
ce nu este simplu, deoarece sunt elemente, precum impozitele, inIla ia,
intangibilele, care sunt diIicil de tratat (intangibile, Iiind greu de tratat
n termeni monetari).
n cazul Trezoreriei, ACB se va realiza dintr-o perspectiv
na ional , mai degrab dect una departamental sau teritorial , ACB
ncercnd s ia n considerare toate costurile si beneIiciile, indiIerent
de surs .
186





































Figura 12. Secven ialitatea ACB
1. DeIinirea
problemei
2. Caracterizarea
propunerilor
politicii publice
3. IdentiIicarea
setului de op iuni
Iezabile
4. Analiza
op iunilor: ACB
5. Alegerea op iunii
preIerate pentru
implementare
6. Descrierea
deciziei adoptate
7. Prezentarea
evalu rii generale
Care este problema? Este necesar rezolvarea sa? Este
interven ia public cea mai bun solu ie? Ce se va
ntmpla dac guvernul nu va interveni? Care este cea
mai bun interven ie?
Ce rezultate se vor ob ine prin realizarea propu-
nerilor? Cum se va sti dac propunerile vor avea
succes? Cum vor Ii evaluate propunerile?
Se iau n considerare toate tipurile si combina iile
de interven ii pentru a genera op iunea? Include
sau nu setul de propuneri op iunea cu cost minim
sau alte op iuni Iezabile?
Sunt identiIicate costurile si beneIiciile relevante
pentru toate op iunile? Analiza include tehnici
cunoscute? Sunt utilizate analiza sensitivit ii si
cuantiIicarea elementelor intangibile? Certitudinea
prev zut a beneIiciilor va Ii asigurat ?
Exist planuri intermediare? Este stabilit
contabilitatea implement rii? Exist criterii
de evaluare pentru a aprecia dac propunerea
este de succes? Pot Ii ob inute cunostin e
pentru evaluare si proiecte viitoare?
Se justiIic importan a si scopul deciziei? Se
cunosc opiniile partenerilor-cheie (investitori,
beneIiciari, grupuri de interese)?
Rezultatele corespund, ca Iorm si con inut,
astept rilor cet enilor? Exist suIiciente do-
vezi care s sprijine decizia si recomand rile?
187
Perioaaa ae anali: se circumscrie duratei de via a propunerii
sau, n cazul necunoasterii acesteia, se consider o perioad n care
eIectele propunerii sunt semniIicative, I r a creste incertitudinea
evalu rii costurilor si beneIiciilor.
Beneficiul reprezint orice cstig pentru societate sau indivizi,
care va Ii generat de propunerea considerat , identiIicarea si cuanti-
Iicarea beneIiciilor Iiind, I r ndoial , diIicile si solicitnd timp, Iiind
usor supuse greselilor, de aceea trebuie bine n elese si explicate
deciden ilor, beneIiciile putnd Ii monetare ,i nonmonetare, cantitative
,i calitative.
Costurile economice se reIer la resursele actuale utilizate n
economie, reIlectnd cea mai bun alternativ de utilizare a acestora,
costurile putnd Ii monetare, nonmonetare, cantitative (variabile, fixe)
,i calitative.
Analiza trebuie s identiIice costurile ,i beneficiile relevante si
importante, neIiind necesar ns s existe un Ilux Iizic sau de lichidit i
corespondent acestora, n continuare Iiind prezentate punctual unele
aspecte semniIicative suplimentare:
9costuri ascunse, generate nainte de nceperea evalu rii, pentru
care nu exist valoarea resurselor, n oricare dintre alternativele de
utilizare;
9costuri si beneIicii medii sau marginale;
9costuri opera ionale sau de capital;
9deprecierea;
9aIectarea capitalului si tranzac ii Iinanciare, ACB nelund n
considerare transIerurile de resurse n cadrul economiei, ci mai degrab
cresterea sau descresterea acestora pe ansamblul economiei;
9neprev zutele, care reprezint o parte din costurile si bene-
Iiciile asteptate;
9impozite si taxe, care aIecteaz att costurile, ct si beneIiciile,
prin Ieed-back-uri;
9pierderi suportate, reprezint costul net al economiei atribuibil
abaterii de la echilibrul concuren ial, de exemplu prin impozitare sau
interven ii guvernamentale;
9eIecte comportamentale;
9externalit i;
9transIeruri de pl i;
9dubla contabilizare.
188
(YDOXDUHDFRVWXULORULEHQHILFLLORU relevante poate fi, n general,
realizat n termeni monetari, n afara cazului cnd nu este clar de
realizat, din punct de vedere practic, deoarece: nu pot Ii m surate
rezonabil, nu este semniIicativ pentru analiz , costurile implicate pentru
evaluarea monetar dep sesc avantajele.
Evaluarea se conIrunt cu probleme, care aIecteaz calitatea
acesteia, precum: valori nominale sau reale, evaluarea prin utilizarea
pre urilor de pia , evaluarea intangibilelor, eIectele distribu ionale (pe
categorii de subiec i economici).
$QDOL]DRS LXQLORU vizeaz , n principal, analiza cash-Ilow-urilor,
pentru determinarea acestora Iolosindu-se valoarea net pre:ent ,
cash-Ilow-urile putnd fi pozitive sau negative.
Datorit Iaptului c Iluxurile de lichidit i sunt generate n
momente diIerite ale perioadei de via a obiectivului bugetar si c
valoarea real a acestora va diIeri, se impune actuali:area valorii
acestor cash-Ilow-uri, prin utilizarea unor rate ae scont, valorile
scontate Iiind valorile actuale ale cash-Ilow-urilor.
Formula de calcul a valorii actuale a cash-Ilow-ului este urm -
toarea:
( )
n
rs
VVC FS VVC VAC
+
= =
1
1
(29)
unde: VAC valuarea actual a cash-ului;
VVC valoarea viitoare a cash-ului din momentul n;
FS Iactorul de scontare;
rs rata de scontare.
Rata de scontare reprezint venitul dorit sau venitul pe care un
investitor asteapt s -l primeasc , n condi ii egale de risc ale celorlalte
propuneri.
Jaloarea net pre:ent , n cazul unei serii de cash-Ilow-uri,
reprezint suma cash-Ilow-urilor actualizate, scontate ale perioadei.
Necesitatea determin rii valorilor prezente ale beneIiciilor si
costurilor, ale cash-Ilow-urilor, se impune si datorit Iaptului c , n
momentul evalu rii, analiza nu a putut lua n considerarea toate
riscurile ,i incertituainile inerente perioadei propunerii bugetare, ACB
trebuind s includ , astIel, HYDOXDUHDULVFXOXL la care se expune Iiecare
op iune ntr-un viitor incert.
189
Aboraarea riscurilor asociate op iunilor bugetare, cu impact asupra
Trezoreriei publice viitoare, se Iace prin mai multe tehnici, si anume:
dinamica optimist , care consider c evolu ia costurilor este
iner ial , iar tendin a beneIiciilor va extrapola, n cel mai r u caz,
evolu ia anterioar ;
analiza senzitivit ii,
analiza scenariilor;
cuantiIicarea prin similitudine a intangibilelor;
analiza multicriterial .
n concluzie, deciden ii publici, trezorerierii au nevoie de o baz
consistent pentru evaluarea propunerilor alternative si de o inIormare
complet asupra implica iilor utiliz rii veniturilor bugetare, a resurselor
Trezoreriei. Dac beneIiciile si costurile semniIicative pot fi evaluate n
termeni monetari, totusi exist costuri si beneIicii care pot Ii aIectate de
incertitudine sau de diIicult i de evaluare n termeni monetari.
Cele trei p r i ale ACB iaentificarea ,i estimarea costurilor ,i
beneficiilor relevante, anali:a op iunilor, a alternativelor ,i evaluarea
riscurilor, incertituainilor ,i intangibilelor sunt strns legate, fiind
necesar ca toate s Iie luate n considerare n prezentarea situa iei deci-
den ilor publici, prezentarea trebuind s eviden ieze urm toarele aspecte:
argumentarea rezultatelor analizei cost-beneIiciu;
prezentarea eIectelor identiIicate;
justiIicarea criteriilor utilizate;
Iormularea recomand rilor;
rela ia dintre ACB si eIectele Iiscale;
avantaje si probleme;
selectarea op iunii preIerate.












190


13. GESTIUNEA TREZORERIEI
$I A DATORIEI PUBLICE





13.1. &DUDFWHULVWLFLOHLHOHPHQWHOHJHVWLXQLL7UH]RUHULHLSXEOLFH

ntr-o manier gestionar , conceptul de Tre:orerie public poate
fi definit ca reprezentnd ansamblul mijloacelor de Iinan are, lichide
sau pe termen scurt si Ioarte scurt, de care dispune statul pentru a Iace
Ia cheltuielilor bugetare.
DeIini ia de mai sus reclam unele preci: ri, si anume:
conceptul nu se limiteaz la no iunea de ncas ri, ci cuprinde
de asemenea activele si pasivele Iinanciare pe termen scurt, precum
eIecte primite scontabile si bilete de trezorerie etc.;
trezoreria nu se limiteaz la moneda na ional , ea viznd si
moneda interna ional ;
conceptul accentueaz de inerea Iizic a Iondurilor de c tre
Stat, si nu proprietatea asupra acestora, care reprezint resurse.
Gestiunea Tre:oreriei reprezint activitatea consistent de ajustare
a intr rilor si iesirilor de lichidit i ale statului, ale entit ii publice, n
timp si spa iu, avnd XUP WRDUHOHRELHFWLYH:
evitarea golurilor de pl i, prin ajustarea zilnic a Iluxurilor
Iinanciare;
minimizarea costurilor si dimensiunii Iondurilor utilizate.
n acest sens, ajust rile Iinanciare pe termen scurt sunt realizate
prin c utarea plasamentelor cele mai remuneratorii, atunci cnd se
nregistreaz excedente de trezorerie, si prin c utarea Iinan rilor cele
mai pu in oneroase, cnd se nregistreaz deIicite de trezorerie.
Gestiunea Trezoreriei publice are urm toarele particularit i:
condi iile juridice, responsabilit ile de gestiune exercitndu-se
ntr-un cadru juridic mult mai restrictiv dect n cazul gestiunii
trezoreriilor private;
extinderea geograIic a opera iilor Iinanciare si diversitatea
actorilor si organismelor responsabile;
191
existen a a aou sisteme ae gestiune: sistemul centralizat al
trezoreriei unice si sistemul descentralizat, localizat, al trezoreriilor
autonome.
Elementele sistemelor de gestiune a Trezoreriei sunt:
1.3UHYL]LXQLOH7UH]RUHULHL
Obiectul principal al gestiunii Trezoreriei const a asigura suma
de lichidit i necesar , la momentul oportun si cu costuri ct mai mici,
n acest scop avnd nevoie de inIorma ii pertinente despre Iluxurile
Iinanciare pe termen scurt care pot Ii alocate Trezoreriei, pentru
aceasta Iiind indispensabile elaborarea ae previ:iuni ale fluxurilor ae
tre:orerie ,i intocmirea ae bugete ae tre:orerie. Sistemele de gestiune
a Trezoreriei publice centrale regrupeaz diversitatea de inIorma ii cu
privire la veniturile Iiscale, esalonarea ramburs rii mprumuturilor,
vnz rile de active, pl ile eIectuate cu titlu de transIeruri, precum si
nevoile de cheltuieli publice, Iiind legate totodat de sistemele de
gestiune a aatoriei publice, bugetul de trezorerie cuprinznd astfel
misc rile Trezoreriei sau Iluxurile monetare care decurg din
previziunile eIectuate la nivelul tuturor bugetelor componente.
2.,QWU ULOHvQ7UH]RUHULH
Politica perceperii impozitelor trebuie s asigure ncasarea la timp
si corect a tuturor impozitelor, cu costuri minime de administra ie,
accelerarea ncas rilor putnd antrena importante intr ri adi ionale,
diminund costurile cu retribuirea si contribuind la ameliorarea
Trezoreriei, ceea ce condi ioneaz att Iinan area la timp a deIicitului de
trezorerie, ct si plasarea rapid a eventualelor excedente.
3.,HLULOHGLQ7UH]RUHULH
Iesirile din Trezorerie depind, mai nti, de gradul de descentrali-
zare a gestiunii cheltuielilor, o gestiune eIicace impunnd ca lichidit ile
s Iie men inute n siguran si s Iie cheltuite dup ob inerea autoriza iei
necesare. Pl ile trebuie realizate la timp, pl ile amnate putnd avea
consecin e economice, sociale si politice pentru stat.
4.3URFXUDUHDGHIRQGXULSHWHUPHQVFXUW
mprumuturile pe termen scurt au ca obiectiv acoperirea nevoilor
de lichiditate care rezult din decalajul dintre resurse si nevoi, a c ror
durat este, de regul , inIerioar exerci iului anual, aceste datorii
conjuncturale neputnd, n niciun caz, nlocui datoriile cu caracter
192
structural, care vizeaz evitarea dezechilibrul pe termen lung sau
permanent al unor nevoi de Iinan are. De regul , ob inerea de Ionduri pe
termen scurt se eIectueaz prin emisiunea de bonuri de trezorerie sau
prin alte Iorme de mprumuturi interne, I r a neglija posibilitatea
mobiliz rii de sume plasate pe termen scurt sau deblocarea de Ionduri
care au Iost legate de active circulante sau de capital Iix, n situa ii
excep ionale apelndu-se la crea ia monetar prin Banca Central .
5.3ODVDPHQWHGHWUH]RUHULH
Teoretic, statul ncearc s gestioneze Iluxurile de trezorerie ntr-un
mod care s -i asigure un minim de excedent de trezorerie, oricum, pe
perioade scurte n timpul anului ncas rile de trezorerie pot dep sii
nevoile imediate, deschiznd posibilitatea plas rii acestor excedente,
volumul Iondurilor excedentare depinznd de politica guvernamental
n domeniul lichidit ilor, n acest sens delimitndu-se aou atituaini:
9ncercarea de a dispune, n orice moment, de lichidit i suIi-
ciente pentru a Iace Ia nevoilor imediate ale Trezoreriei la un nivel
ridicat, aceast atitudine comportnd riscuri si costuri oneroase;
9acoperirea, din resurse stabile minime, a nevoilor de li-
chiditate din cursul anului, permi nd evitarea costurilor Iinanciare
inutile, dar si ob inerea de intr ri maxime, prin plasarea excedentelor,
presupunndu-se c se vor g si Ionduri pe termen scurt pentru a
completa eventualele nevoi din cursul anului, deci arbitraj Iinanciar.
6.*HVWLXQHDYDOXWHORU
Statul poate dispune de devize provenind din exporturi, impozite
sau ajutoare interna ionale si, totodat s aib nevoie de devize pentru
plata importurilor sau pentru achizi ionarea de echipamente, cum ar Ii
cele militare.
Gestiunea Trezoreriei trebuie s concilieze natura diIeritelor
opera iuni n devize si riscurile corespondente diIeritelor organisme
implicate, precizndu-se metoda cea mai adecvat gestiunii riscurilor
n devize, aplicabil la nivel central sau la nivelul Iiec rui organism
care are dreptul de a Iolosi valute.

13.2. 2SHUD LLOHJHVWLXQLL7UH]RUHULHLSXEOLFH

Func ia primordial a Trezoreriei statului Iiind gestiunea corela iei
dintre resursele si destina iile Iondurilor publice, aceasta se concre-
tizeaz n aou categorii ae activit i:
193
supravegherea si conducerea misc rilor permanente de Ionduri
din cadrul Trezoreriei;
organizarea Iinan rii, n bune condi ii, cu costuri minime si
maturit i convenabile, a eventualelor deIicite bugetare.

13.2.1. Gestiunea miyc rilor de fonduri
Gestiunea mi,c rilor ae fonauri in Tre:oreria statului, include,
esen ial, monitorizarea contului Trezoreriei inut la Banca Na ional .
Trezoreria statului este casierul acestuia, deoarece asigur
previzionarea si realizarea misc rilor de Ionduri publice, trebuind c
vegheze la men inerea soldului general al statului n limite acceptabile
Iinan rii publice, opera iunile desI surate prin Trezorerie putnd Ii
grupate potrivit mai multor criterii, ca de exemplu:
aup un criteriul furiaic: grupate pe componente ale bugetului
public na ional;
aup criteriul financiar: cu caracter deIinitiv si cu caracter
temporar, acestea din urm eviden iind Iunc ia de intermediar Iinanciar
a Trezoreriei;
aup criteriul economic, clasiIicarea Iiind valabil numai
pentru bugetul general: cheltuieli ordinare: de Iunc ionare si de transIer
si cheltuielile de capital.
Men inerea in po:i ie creaitoare a contului Trezoreriei la Banca
Na ional reprezint o component a gestiunii, reparti ia Iondurilor n
spa iu si centralizarea pentru contul Trezoreriei realizndu-se, astfel, n
fiecare zi, prin utilizarea informaticii n gestiunea fondurilor publice,
oIerindu-se astIel imaginea sintetic , ,instantanee a unui cont real inut
de Trezorerie la Banca Na ional .
Misc rile de Ionduri aIecteaz diIeren iat contul central, n acest
sens Iiind necesar analiza circuitelor financiare si, n primul rnd, a
circuitului tre:oreriei, unde circul moneda creat de conturile
Trezoreriei, dar si a circuitului B ncii Centrale si a circuitului bancar.
Pentru a gestiona misc rile de Ionduri c tre si din Trezorerie,
trebuie luate n considerare institu iile, organismele, societ ile, care
si depun Iondurile n conturi la aceasta, unele Iiind obligate prin lege
s -si in conturile n Trezorerie, altele I cnd-o n mod deliberat, din
proprie voin .
194
13.2.2. Finan area deficitelor bugetare
Finan area aeficitelor bugetare se reIer la supravegherea
dimensiunii mprumuturilor necesare pentru Iinan area deIicitelor.
n acest scop, este necesar ca statul s dispun de instrumente
adecvate de Iinan are, pe care s le poat utiliza, astIel nct s Iie
compatibile cu politica Iinanciar preconizat n perioada respectiv ,
aspectele principale ale acestei componente a gestiunii Trezoreriei Iiind:
Determinarea m rimii solaului bugetar care trebuie Iinan at, a
necesarului de Iinan at, lund n considerare att soldul negativ al
opera iunilor de execu ie n procesul bugetar curent, ct si deIicitul
bugetar rezultat dup ncheierea procesului bugetar anual. Exist
varia ii, att ale veniturilor, ct si ale cheltuielilor, a c ror tendin se
repet , lunar sau chiar anual, pe baza acestor observa ii putndu-se
Iace o previzionare aproximativ a Trezoreriei, lund n considerare
efectul ae profil al soldului execu iei bugetare de-a lungul anului,
proIil determinat de Iluctua iile diIeren iate ale derul rii ncas rilor si
pl ilor prin Trezorerie.
Instrumentele ae finan are a aeficitului, alegerea instrumentelor
adecvate Iinan rii deIicitului bugetar sau a necesit ilor temporare de
trezorerie Iiind una dintre sarcinile cele mai importante aIerente ges-
tiunii Trezoreriei, deoarece aceasta implic alegerea acelor instrumente
care reclam cele mai mici costuri si scaden ele cele mai convenabile.
Marea diversitate de instrumente de Iinan are a deIicitului poate
Ii structurat potrivit celor aou criterii principale:
ntr-o prim structurare, se Iace distinc ia ntre instrumentele
monetare ,i resursele ae economisire,
al doilea mod de structurare se reIer la caracterul negociabil
sau nu al instrumentelor ae finan are.
Un alt aspect al aprecierii bunei gestiuni a Trezoreriei statului, pe
lng alegerea tipurilor de instrumente caracteristici si securitate
const n limitarea cheltuielilor generate de datoria public , respectiv cu
plata dobnzilor aferente mprumuturilor contractate pentru acoperirea
deIicitelor.
Gestionarea Tre:oreriei trebuie reali:at respectana constran-
gerile financiare, care provin att din mediul Iinanciar, ct si din
sectorul social si al economiei reale, dou dintre acestea putnd Ii
considerate ca restric ii majore:
limitarea crea iei monetare a Tre:oreriei, a c rei dimensiune
este deIinit de c tre autorit ile monetare, n colaborare cu cele bugetare,
195
pentru anul fiscal proiectat; n acest sens, apelarea la economisire
pentru Iinan area deIicitelor nu este plaIonat , ns acoperirea deIi-
citului prin avansuri de la Banca Na ional , care implic , n Iapt,
emisiune monetar este restric ionat prin reglement ri legale;
evitarea efectului ae crowaing-out (excluaere) pe pie ele
ae capital, acesta desemnnd impactul pe care l are o emisiune de
titluri de stat care prezint avantajele speciIice acesteia, n special
riscul zero asupra pie ei de capital n general, rezultatul Iiind o
ncetinire a ritmului tranzac iilor reIeritoare la titlurile private, care
prezint caracteristici mai pu in Iavorabile dect cele de stat;
gestionarea ainamic a pasivului statului, Trezoreria
trebuind s desI soare o politic de gestiune menit s limiteze
costurile generate de c tre aceasta pentru ansamblul Iinan elor publice,
lund n considerare urm toarele aspecte:
interven iile statului pe pia a secundar trebuie
nso ite de o transparen m rit privind emisiunile sale pe pia a
primar si interven iile pe pia a secundar , pentru a nu destabiliza
pia a a titlurilor;
cum prezen a titlurilor de stat pe pia a Iinanciar are
un impact considerabil asupra ratei dobnzii, se impune necesitatea
cooraon rii interven iilor Tre:oreriei pe pia cu politica dus de
autorit ile monetare, n vederea deIinirii si aplic rii unei politici
monetare coerente;
valorile mobiliare negociabile, emise de Trezorerie, se
ridic n prezent, n rile dezvoltate, la sume mari, titlurile de stat,
datorit caracteristicilor Iavorabile, Iiind utilizate adesea ca pivot
al politicii ae open-market, prin aceast politic Banca Central
intervenind pe pia a monetar , prin vnzarea si cump rarea de valori
mobiliare emise de Trezoreria statului, astIel putnd s reglementeze,
n acelasi timp, lichiditatea bancar , rata dobnzii si evolu ia cantit ii
de moned pus la dispozi ia economiei.
Perspectivele gestiunii publice depind de luarea n considerare a
urm toarelor aspecte:
impactul aatoriei publice asupra economiei, men inerea
datoriei n limite rezonabile Iiind o cerin esen ial pentru o gestiune
adecvat , ndatorarea excesiv genernd deteriorarea Iluxurilor mone-
tare si Iinanciare, decapitalizarea agen ilor economici, cresterea sarcinii
Iiscale etc.;
196
modernizarea interven iilor statului pe pie ele Iinanciare,
datoria public negociabil devenind, prin dimensiunea sa, un mijloc
semniIicativ al politicii economice;
implica iile secundare ale ndator rii statului, concretizate, pe
de o parte, n orientarea spre o gestiune dinamic a pasivelor statului,
prin perIec ionarea tehnicilor de gestiune a portoIoliului, iar pe de alt
parte, n promovarea de noi metode de reglare monetar .

13.3. *HVWLXQHDGDWRULHLSXEOLFH

'DWRULD SXEOLF reprezint ansamblul obliga iilor Iinanciare pe

care le are statul, la un moment dat, Ia de creditorii interni sau
externi, determinate de mprumuturile n moned na ional sau n
valut , pe termen scurt, mediu si lung, contractate de c tre stat direct
sau garantate de c tre acesta, inclusiv obliga iile Ia de Trezoreria
public pentru sumele avansate temporar n vederea acoperirii deIi-
citelor bugetare.
Datoria public se stabileste si se gestioneaz distinct pe cele
dou Iorme: aatoria public intern si aatoria public extern .
CuantiIicarea datoriei publice se realizeaz n Iunc ie de scaden a
mprumuturilor, ca aatorie pe termen scurt si aatorie pe termen meaiu
,i lung.
n Iunc ie de calitatea creditorilor, datoria public poate Ii:
aatorie public brut , reprezentnd valoarea total a mprumuturilor,
si aatorie public net , din care se deduce valoarea mprumuturilor
plasate la institu iile statului.
Cheltuielile anuale, care reprezint pl i exigibile n contul
datoriei publice, principalul si dobnzile anului, Iormeaz serviciul
aatoriei publice, distinct pentru cea intern si cea intern .
Datoria public intern este generat de: mprumuturi pe termen
scurt; emisiunea de bonuri de tezaur; plasarea de nscrisuri pe termen
mediu sau lung, prin subscrip ie public ; garan ii acordate de c tre stat
la creditele bancare interne.
Datoria public extern poate Ii brut , cuprinznd toate obli-
ga iile rii Ia de str in tate, care poate Ii n sens larg si n sens
restrns, si aatoria extern net , care este diIeren a dintre activele
publice si private ale reziden ilor unei ri n str in tate si activele
de inute de c tre reziden ii str ini n ara considerat .
197
Gestiunea datoriei publice se constituie din opera iile privind
contractarea mprumuturilor interne si externe, organizarea si inerea
eviden ei, rambursarea datoriei publice, determinarea si plata dobnzilor
si a altor cheltuieli speciIice, gestionarea garan iilor interne si a Iondurilor
de risc pentru garan iile externe.
Principalele opera ii de gestiune ale datoriei publice sunt:
JHVWLRQDUHDQRUPDO DGDWRULHLSXEOLFH, care const din:
plata dobnzilor, de regul prin cupoane detasabile,
bonurile de trezorerie si anumite titluri neavnd cupoane, dobnzile
Iiind pl tite ntr-o singur trans , n momentul ramburs rii;
transferul furiaic al titlurilor, prin ntocmirea unui registru
sau unei c r i de credit, titlurile putnd Ii nominative sau la purt tor;
vnzarea de titluri, prin cotarea la burs , sus inerea
cursului putndu-se Iace chiar de c tre stat, care realizeaz astIel o
amortizare a datoriei;
JHVWLRQDUHDRSHUD LLORUH[FHS LRQDOH, conversia si consolidarea.
Conversia const n schimbarea titlului vechi de mprumut contra
unuia nou, avnd aceeasi valoare n capital, dar purtnd o dobnd mai
mic sau nebeneIiciind de aceleasi avantaje; din punct de vedere juridic,
conversia putnd fi for at , facultativ si obligatorie;
DPRUWL]DUHD GDWRULHL SXEOLFH, nseamn rambursarea mpru-
muturilor, aceasta putnd fi:
obligatorie, statul Iiind obligat s ramburseze mprumutul
contractat, acesta I cndu-se la o dat unic , anticipat sau esalonat, n
ultimul caz prin anuit i sau prin tragere la sor i;
facultativ , care se poate Iace direct sau prin r scum-
p rarea la burs , aceast posibilitate, n cazul mprumuturilor pe termen
lung, realizndu-se nainte de data Iixat .
*HVWLXQHD GDWRULHL SXEOLFH SH WHUPHQ OXQJ m soar de Iapt
ndatorarea statului, si n acest sens elaborndu-se o strategie a
naator rii, care va urm rii:
aeterminarea capacit ii ae inaatorare n Iunc ie de evolu ia
previzibil a resurselor;
anali:a repercusiunilor mprumuturilor asupra economiei, a
bugetului;
examinarea sistematic a impactului programelor de dezvoltare
asupra nivelului ndator rii si a serviciului datoriei;
protefarea contra riscului ae curs, printr-o gestiune valutar
adecvat .
198
Elementele principale ale gestiunii datoriei publice pe termen
lung sunt:
ac iuni strategice asupra compozi iei datoriei;
aplicarea politicii de garantare a mprumuturilor;
determinarea capacit ii de ndatorare, a riscului de ar si a
serviciului datoriei;
stabilirea condi iilor ndator rii;
revizuirea datoriei publice, prin utilizarea de metode si pro-
ceduri adecvate a condi iilor mprumuturilor.

13.4. 0DQDJHPHQWXOGDWRULHLSXEOLFH

0DQDJHPHQWXO GDWRULHL SXEOLFH implic strategia si tacticile

adecvate pentru acoperirea eIicient a nevoilor de Iinan are ale
guvernului si pentru gestiunea portoIoliului datoriei guvernului.
n acest sens sunt necesare obiective clare ale managementului,
sus inute de o guvernan adecvat si de un caaru ae gestiune a
riscurilor, precum si condi ii ca tranzac iile de portoIoliu s corespund
strategiei si procedurilor de raportare clar stabilite.
Obiectivele managementului aatoriei diIer de acelea ale politicii
monetare si Iiscale, desi exist o interdependen semniIicativ ntre
ele, in ca:ul aatoriei, accentul este pus pe bilan ul guvernamental, al
statului, care se Iocalizeaz pe managementul pasivelor, al aatoriilor
neprev :ute.
Adesea, portofoliu n sens larg al economiei este aIectat de
riscurile considerabile ale bilan ului statului, un management adecvat al
datoriei publice putnd reduce costurile si riscurile pentru stat. Totodat ,
strategii incorect ntocmite pot induce comportamente adverse ale
investitorilor sau instabilitatea pie ei, Iiind necesar deci promovarea
unei politicii publice creaibile si ob inerea unor rezultate recunoscute.
0DQDJHPHQWXOGDWRULHLSXEOLFH vizeaz :
obiectivele si coordonarea;
transparen a si responsabilitatea,
cadrul institu ional;
strategia;
managementul riscului;
dezvoltarea unei pie e eIiciente titlurilor de stat.
199
2ELHFWLYHOHLFRRUGRQDUHD
Obiectivul principal l reprezint asigurarea Iaptului c nevoile de
Iinan are a guvernului si plata obliga iilor se realizeaz la cele mai mici
costuri pe o perioad medie sau lung , consistent cu un grad prudent
de risc, acest obiectiv realizndu-se n cadrul gestiunii datoriei.
Managementul aatoriei cuprinde obliga iile Iinanciare principale
asupra c rora statul si exercit controlul, managerii datoriei, deciden ii
politicii Iiscale si bancherii B ncii Centrale trebuind s mp rt seasc o
n elegere comun a obiectivelor managementului datoriei, politicilor
Iiscale si monetare, determinat de interdependen ele dintre instru-
mentele lor diIerite de politic . n acest sens, managerii datoriei trebuie
s comunice autorit ilor Iiscale viziunea lor asupra costurilor si
riscurilor asociate cerin elor de Iinan are a statului si nivelelor datoriei.
n situa ia n care nivelul dezvolt rii sistemului Iinanciar permite,
obiectivele si responsabilit ile managementului datoriei sunt separate
de acelea ale politicii monetare, autorit ile monetare, Iiscale si ale
managementului datoriei transmi nd inIorma ii guvernului asupra
nevoilor, curente si viitoare, de lichiditate ale guvernului.
7UDQVSDUHQ DLUHVSRQVDELOLWDWHD
Repartizarea responsabilit ilor ntre Ministerul Finan elor Publice,
Banca Central si o agen ie separat de management al datoriei trebuie
s Iie transparent , obiectivele managementului datoriei Iiind clar
deIinite si cunoscute public, m rimea costurilor si a riscurilor trebuind
s Iie explicat , aspectele esen iale ale opera iunilor de management al
datoriei Iiind, de asemenea, I cute publice.
De asemenea, publicul trebuie s Iie inIormat asupra activit ii
Iiscale trecute, prezente si viitoare si asupra pozi iei Iinanciare con-
solidate a statului, guvernul publicnd n acest sens inIorma ii asupra
datoriei sale si a activelor Iinanciare, care includ disponibilit ile
valutare, maturit ile si structurile ratelor dobnzii.
ConIigura ia responsabilit ii privind managementul datoriei
trebuie I cut cunoscut publicului, si dovedit prin raport rile privind
rezultatele ob inute, iar activit ile managementului trebuie s Iie
auditate de c tre auditori externi.
&DGUXOLQVWLWX LRQDO
Cadrul legal trebuie s prezinte clar autorit ile care mprumut si
emit noua datorie, investesc, realizeaz tranzac ii n interesul statului.
200
Cadrul organiza ional s Iie bine speciIicat, asigurnd articularea
competen elor si a atribu iilor, astIel nct riscul opera ional s Iie
gestionat prin responsabilit i bine corelate ale conducerii, prin politici
clare de monitorizare si control, precum si prin aranjamente de raportare.
Totodat , managerii datoriei trebuie s respecte codul privind
conIlictul de interese reIeritor la managementul aIacerilor Iinanciare
proprii, Iiind necesare proceduri de redresare a aIacerilor viabile,
pentru a diminua riscul poten ial cu care se poate conIrunta mana-
gementul datoriei publice n caz de evenimente neprev zute, precum
dezastrele naturale.
6WUDWHJLDPDQDJHPHQWXOXLGDWRULHL
Strategia ia n considerare, n primul rnd, riscurile cu care se
conIrunt managementul datoriei, cele mai semniIicative Iiind:
9riscul de pia ;
9riscul de reIinan are sau de transIer;
9riscul de lichiditate;
9riscul de credit;
9riscul de neplat ;
9riscul opera ional.
Riscul inerent structurii aatoriei trebuie atent monitorizat si
evaluat, Iiind diminuat la un nivel de ncredere fezabil, prin modifi-
carea structurii datoriei si luarea n considerare a costurilor implicate.
n scopul de a orienta deciziile celor care se mprumut si de a
reduce riscul, managerii datoriei pot lua n considerare si alte caracte-
ristici Iinanciare ale Iluxurilor de lichidit i ale statului, precum riscurile
asociate valutelor si datoriilor pe termen scurt.
Se impune promovarea unei politici de management al costului
efectiv al lichiait ii, care s ajute statul s -si ndeplineasc obliga iile
Iinanciare pe care le datoreaz , dezvoltndu-se, n acest sens, un cadru
care s permit managerilor datoriei s identiIice si s gestioneze
echilibrul ntre costurile asteptate si risc n cadrul portofoliului
aatoriei publice.
Pentru a evalua riscul, managerii datoriei aplic regulat testul ae
stres al portoIoliului datoriei, pe baza socurilor la care ara, guvernul
este expus poten ial.
&DGUXOPDQDJHPHQWXOXLULVFXOXL
Managerii datoriei, care gestioneaz n mod activ portoIoliul
datoriei spre proIit, lund n considerare misc rile asteptate n ratele
201
dobnzii si cursurile valutare, trebuie s Iie constien i de riscurile
implicate si de responsabilit ile asumate, innd cont, n acest sens, de
impactul pe care datoriile contingente le au asupra pozi iei Iinanciare a
guvernului, atunci cnd adopt decizii de angajare a mprumuturilor.
'H]YROWDUHDLPHQ LQHUHDXQHLSLH HHILFLHQWHDWLWOXULORUGHVWDW
Managerii datoriei trebuie s se asigure c politicile si ope-
ra iunile lor sunt corespunz toare dezvolt rii unei pie e a titlurilor de
stat, statul ncercnd realizarea unei baze investi ionale largi, cu luarea
n considerare a riscurilor si costurilor, tratnd n mod echitabil pe to i
investitorii.
Opera iile de management al datoriei pe pia a primar trebuie s
Iie transparente ,i preaictibile, pe ct posibil, emisiunea datoriei
trebuind s utilizeze mecanisme de pia , incluznd licita iile si
sindicalizarea.
Guvernan ii si Banca Central trebuie s promoveze pie ele
secunaare func ionale, conIorm condi iilor pie ei, sistemele utilizate
pentru reglementarea si operarea tranzac iilor care implic titluri de
stat trebuind s reIlecte practici si reguli s n toase.




















202


14. CONTABILITATEA
TREZORERIEI PUBLICE




14.1. &RRUGRQDWHOHFRQWDELOLW LLSXEOLFH

Contabilitatea este obliga ia de a deschide si derula un cont,
pentru o responsabilitate care a Iost conIerit , aceast responsabilitate
Iiind judecat si m surat pe baza unor coduri clar articulate.
Transparen a contabil reprezint o cerin esen ial a Iunc ion rii
sistemului public, aceasta nsemnnd accesul neobstruc ionat, la date
si inIorma ii disponibilizate liber, al publicului, conIorm cerin elor de
acurate e, oportunitate, relevan si completituaine.
Contabilitatea public are un num r de aimensiuni, care includ
urm toarele elemente-cheie:
Contabilitatea politic , care oblig autorit ile s r spund
Ia de popula ie pentru ac iunile pe care le realizeaz sau n a c ror
ndeplinire au esuat. Controalele ,i bilan urile constituie un mecanism
puternic pentru protejarea mpotriva abuzurilor puterii, constitu ia
oIerind Iundamentele necesare pentru ca cet enii s solicite autori-
t ilor un raport corect si clar asupra ceea ce acestea au I cut, conIorm
responsabilit ilor asumate.
Contabilitatea aaministrativ se reIer la rela iile ae raportare
vertical inerente structurilor administrative birocratice, pe baz de
reguli, norme, roluri si responsabilit i. Aceste sisteme de contabilitate,
constituite la nivel macro, pot Ii complementate prin mecanisme si
institu ii la nivel micro, prin aescentrali:are aaministrativ , care pro-
moveaz contabilitatea orizontal , sporind concuren a si participarea
grupurilor de interese, asocia iilor si altor Iorme de organiza ii ale
societ ii civile sau ale comunit ilor.
Contabilitatea financiar ,i bugetar se reIer la capacitatea
de a lua n considerare alocarea, utilizarea si controlul banului public,
activele publice si averea public , n conIormitate cu regulile, prin-
cipiile si practicile acceptate proIesional si stabilite legal. Componenta
203
opera ional a acestei contabilit i o constituie contabilitatea Tre:oreriei
publice.
Responsabilitatea ,i transparen a nt resc legitimitatea guvernului,
oIicialit ilor publice, deciziilor si politicilor acestora n ochii cet -
enilor, puterea politic Iiind un canal important pentru accesul la
resursele sociale si economice si pentru controlul acestora. n acest
sens, competi ia politic ntre indivizi si grupuri poate deveni mai
ordonat si mai pasnic cnd alocarea resurselor bugetare este
realizat ntr-un mod deschis si justiIicabil. EIicien a si eIicacitatea
unui guvern depinde de institu iile, calitatea si con inutul guvernan ei,
care, la rndul ei, depinde de competen a, integritatea, onestitatea,
legitimitatea si responsabilitatea celor care guverneaz .
Contabilitatea financiar nt reste ncrederea pl titorilor de taxe
si a creditorilor externi, crend un climat Iavorabil unei mai bune
colect ri a impozitelor si unei mai eIiciente utiliz ri a resurselor
generale pentru procesele de dezvoltare, consolidnd totodat suportul
moral si material extern.
)DFWRULLLQVWLWX LRQDOL contribuie hot rtor la promovarea si con-
solidarea contabilit ii publice, n particular a contabilit ii bugetare,
principalii factori Iiind:
Constitu ia, transparen a si responsabilitatea, fustificarea
ac iunilor fiscale ,i bugetare, reprezentnd elemente implicite si
explicite ale construc iei constitu ionale.
Alegerile, care oblig pe cei alesi s r spund periodic n Ia a
electoratului si, n acest sens, partidele politice trebuie s Iie controlate
pe baza rolului lor ca vehicol al puterii, contabilitatea putnd fi un
instrument puternic ae control ,i verificare.
Parlamentele, prin Comisiile de buget si Iinan e, se asigur c
alegerile bugetare si politicile sociale si economice conduc la o alocare
a resurselor care este n interesul cet enilor, accesul cet enilor la buget
si alte instrumente ale deciziei economice si sociale I cnd posibil
cunoasterea modului cum guvernan ii si exercit responsabilit ile.
Respingerea sau votarea bugetului n parlament se realizeaz prin evi-
aen ierea, conform normelor ,i principiilor contabile, performan elor
bugetare n anul Iiscal anterior, dar si prin evaluarea Iundament rii
proiectului de buget, proces Iacilitat ae raportul Cur ii ae Conturi
asupra bugetului.
204
Justi ia, dincolo de normele si regulile care-i asigur indepen-
den a, apeleaz la date si inIorma ii generate de contabilitatea public
si bugetar pentru a-si aIirma, men ine si consolida independen a.
Tribunalele aaministrative pot servi ca instrumente ale cet enilor
mpotriva abuzurilor si corup iei, Curtea de Conturi avnd competen e
jurisdic ionale reIeritoare la modul de execu ie a bugetului.
Mass-meaia ,i societatea civil reprezint institu ii sociale care
pot contribui, utiliznd inIorma ii si date care au ca surs structurile
contabilit ii bugetare, la controlul activit ii autorit ilor statului,
veriIicarea modului cum sunt respectate drepturile cet enilor.
Sectorul privat, care, prin Camerele de comer si Asocia iile
proIesionale de aIaceri, solicit si utilizeaz date si inIorma ii din
contabilitatea public si bugetar pentru a argumenta si justiIica pre-
siunile pe care le exercit asupra autorit ilor cu privire la politicile,
programele si deciziile publice care le aIecteaz interesele.
Achi:i iile publice constituie o component a bugetului public,
implicnd existen a unor inIorma ii contabile coerente si Iundamentate,
care s diminueze transIerul necuvenit de active, s Iaciliteze compe-
ti ional accesul unor investitori la activele statului si s asigure o
eIicient si echitabil Iinalizare a achizi iilor.
Institu iile ae auait ,i control sunt responsabile cu auditarea
activit ilor, pl ilor si cheltuielilor publice, cu contabilitatea Iinanciar
a serviciilor publice, adesea auditarea Iiind I cut de c tre Iirme private
de consultan .
Serviciile civile caut inIorma ii diIerite de natur contabil si
statistic , m rind transparen a inIorma ional a activit ilor publice si
bugetare.
Descentrali:area ,i liberali:area intensiIic nevoia de inIorma i
si date contabile privind bugetul, necesare sporirii competitivit ii,
transparen ei pie elor, cresterii comunic rii cu popula ia etc.
Implementarea programelor ,i proiectelor ae ae:voltare
reclam date din contabilitatea public si privat pentru alocarea
Iondurilor, evaluarea perIorman elor etc.
Coaurile ae comportament contabil, precum si institu iile care
deIinesc si sus in transparen a si responsabilitatea, depind de tradi ii, de
atitudinea autorit ilor si a cet enilor, de mediul politic si legislativ,
contabilitatea public ,i bugetar furni:ana reguli, norme ,i principii
pentru construirea, transmiterea ,i utili:area informa iilor ,i aatelor.
205
Contabilitatea Trezoreriei publice are atribu ii principale reIe-
ritoare la:
execu ia bugetului public:
ine registrul previziunilor bugetului central, a sumelor
alocate de c tre stat, a sumelor privind securitatea social , precum si a
modiIic rilor acestora n execu ie;
contribuie la preg tirea opera iunilor Iinanciare ale previ-
ziunilor bugetare;
contabilizeaz ncas rile si pl ile statului, ale institu iilor
publice;
nregistreaz angajamentele si crean ele statului;
transmite ajutoarele Iinanciare institu iilor abilitate si Ii-
nan eaz sumele prev zute pe capitole;
colecteaz inIorma ii si date pentru preg tirea conturilor
nchiderii bugetare;
Iurnizeaz inIorma ii solicitate de c tre institu iile
ndrept ite legal;
efectuarea serviciilor financiare:
ine conturile din sIera Trezoreriei si a altor de in tori de
conturi publice privind rela iile de ncas ri si pl i cu bugetul central;
eIectueaz soldarea Iinanciar , viznd realizarea
cheltuielilor si perceperea ncas rilor;
realizeaz revizia acoperirii previziunilor bugetare cu
lichidit ile necesare;
gestiunea sistemului ae afutoare publice ,i ae crean e,
sus innd cu inIorma ii monitorizarea subven iilor, contribuind la
controlul acord rii ajutoarelor si subven iilor prev zute;
constituirea ba:ei informa ionale a registrului institu iilor
bugetare;
transferul sumelor privina presta iile ,i afutoare sociale,
participnd la evaluarea legitimit ii cererilor de presta ii si ajutoare
sociale si nregistrnd rambursarea cheltuielilor;
contabilitatea general a retribu iilor.
Conturile publice, Iinalizate pe baza datelor din contabilitatea
Trezoreriei pentru Iiecare exerci iu bugetar, includ:
9situa iile financiar ale Tre:oreriei, ntocmite conform prin-
cipiilor contabilit ii publice si nso ite de raportul general de control,
pentru examinarea acestora;
206
9re:umatele situa iilor financiare ale entit ilor publice cu con-
tabilitate proprie, ntocmite lund n considerare natura si dimensiunea
activit ilor si a resurselor Iinanciare;
9clariIic ri si explica ii care trebuie, legal, s Iie consemnate n
conturile publice;
9orice alte situa ii necesare asigur rii transparen ei opera iilor
bugetare de trezorerie.

14.2. %D]HOHFRQWDELOLW LL7UH]RUHULHLSXEOLFH

Aplicarea contabilit ii Trezoreriei publice se bazeaz pe un set ae
principii ,i reguli, care-i asigur corectitudine, coeren si completi-
tudine, baza contabilit ii publice reIerindu-se la urm toarele aspecte:
elaborarea bugetul public;
elaborarea si votarea bugetului,
execu ia bugetului;
contabilizarea opera iunilor bugetare;
analiza Iinanciar ;
controlul execu iei bugetare.
(ODERUDUHDEXJHWXOSXEOLF
Bugetul reprezint planul de ansamblu care prevede si echi-
libreaz , pentru o perioad determinat , veniturile si cheltuielile unei
comunit i publice, ale statului.
Creaitul bugetar reprezint autoriza ia de a cheltui n perioada
execu iei unei decizii bugetare. Utilizarea sa este Iacultativ , suma
acestuia Iiind limitat si obiectul precis.
Subven ia este o sum alocat de c tre o persoan moral
public , unui organism sau institu ii publice sau private, care nu depinde
direct de aceasta, subven ia neIiind aIectat unei opera ii determinate.
Orice buget public este guvernat de urm toarele principii:
este un act de previ:iune elaborat de c tre autoritatea exe-
cutiv si aprobat de c tre reprezentan ii alesi;
neafectarea veniturilor unor cheltuieli determinate;
speciali:area creditelor exclude posibilitatea utiliz rii cre-
ditelor deschise unui titlu dintr-un capitol determinat pentru cheltuiala
prev zut unui alt capitol;
unitatea bugetar , care semniIic Iaptul c nu poate exista
dect un singur document n care este prezentat ansamblul cheltuielilor
si veniturilor;
207
universalitatea bugetului semniIic Iaptul c toate cheltu-
ielile si toate veniturile trebuie s Iie cuprinse ntr-un singur document;
echilibrul bugetului, implic c bugetele trebuie s Iie
prezentate si votate n echilibru;
perioaicitatea bugetului se concretizeaz n dou principii:
anterioritatea, elaborarea bugetului Iiind anterioar
intr rii sale n vigoare;
anualitatea, bugetul fiind executat ntr-un an civil.
(ODERUDUHDLYRWDUHDEXJHWXOXL
Bugetul este elaborat de c tre autoritatea executiv , sprijinit
de departamentele Iinanciare, Iiind votat n sesiune public de c tre
camerele reunite ale Parlamentului.
Fiecare buget delimiteaz veniturile si cheltuielile divizate pe
sec iuni, titluri sau p r i, capitole, articole, paragraIe si subparagraIe,
capitolul constituind unitatea bugetar de baz .
Bugetul este prezentat conIorm coaific rii aecimale, planului
contabil.
Orice buget public distinge dou categorii de venituri sau de
cheltuieli:
cheltuieli ae investi ii, care corespund veniturilor si chel-
tuielilor cu caracter ocazional, concretizate n opera ii de capital;
cheltuieli ae func ionare, care corespund veniturilor si
cheltuielilor cu caracter permanent.
Veniturile si cheltuielile pot Ii listate conIorm naturii si
Iunc iei lor.
([HFX LDEXJHWXOXL
Realizarea opera iunilor de ncas ri si de pl i se bazeaz pe
principiul separ rii ordonatorului de contabil.
Ordonatorii comand , primesc, utilizeaz serviciul sau marIa,
Iiind responsabili n Ia a comunit ilor, administra iilor si organismelor
publice.
Contabilii administreaz Iondurile, misc rile de conturi si
disponibilit ile, r spunznd de perceperea ordinelor de ncasare remise
de c tre ordonatori, asigurnd pl ile cheltuielilor angajate de c tre
ordonatori, Iiind numi i, de regul , de c tre Ministerul de Finan e.
&RQWDELOL]DUHDRSHUD LLORUEXJHWDUH
Pentru a garanta calitatea si completitudinea inIorma iilor,
contabilitatea public implic :
208
respectarea principiilor contabile (pruden a, regularitatea,
sinceritatea, permanen a, continuitatea activit ii, specializarea exerci-
iilor, nominalismul, noncompensarea, intangibilitatea bilan ului de
deschidere);
organizarea s corespund exigen elor controlului ,i
verific rii:
eviden ierea complet , nregistrarea cronologic si
conservarea datelor de baz ;
disponibilitatea inIorma iilor elementare si stabilirea, n
timp oportun a situa iilor a c ror Iurnizare este prev zut si solicitat ;
controlul exactit ii datelor si procedurilor de prelucrare;
aplicarea metodelor si procedurilor adecvate;
utilizarea unei terminologii comune.
Cadrul contabilit ii publice cuprinde urm toarele reguli:
codiIicarea, utiliznd clasiIicarea decimal a conturilor; criteriile de
ordonare a opera iilor, procedurile de nregistrare.
Elaborarea ansamblului de documente de sintez pentru o
perioad dat trebuie s permit :
urm rirea si orientarea evolu iei activit ilor bugetare;
Iurnizarea inIorma iilor c tre autorit ile superioare, con-
Iorm normelor legale;
Iavorizarea colect rii inIorma iilor normalizate pe categorii
mari de subiec i economici.
Documentele ae sinte: (bilan ul, contul de rezultate, anexa,
capacitatea de autoIinan are, tabloul de utiliz ri si resurse) Iormeaz
un tot, elaborarea lor trebuind s respecte, esen ial, trei principii: con-
tinuitatea activit ii, permanen a metoaelor contabile, inaepenaen a
exerci iilor.
Contabilitatea public trebuie s serveasc anali:ei financiare,
care permite judecarea entit ii publice, a activit ii statului si orientarea
acestei activit i n viitor, avnd n vedere natura si Iinalitatea acestor
activit i.
Analiza financiar
Anali:a financiar trebuie s respecte urm toarele principii:
9cunoasterea corect a activit ilor entit ii publice considerate;
9studierea atent a documentelor sigure, ndeosebi a docu-
mentelor de sintez ;
9examinarea documentelor reIeritoare la mai multe exerci ii;
209
9deIinirea metodei de analiz , lund n considerare obiectivele
urm rite si speciIicul activit ii publice;
9mbinarea tehnicilor de analiz cu experien a, bunul sim ,
rigoare, judecat corect ;
9plasarea no iunii de securitate Iinanciar si de rezultat n
centrul analizei Iinanciare.
Controlul execu iei bugetare
Execu ia bugetului este supus controalelor de trei tipuri:
aaministrativ, anterior la nivelul administra iilor centrale
sau la nivel local;
furisaic ional, posterior, de c tre Curtea de conturi si
camerele acesteia, si anterior, de c tre ordonatori;
politic, de c tre Camerele Parlamentare.
ncheierea exerci iului bugetar este sanc ionat prin votarea
legii execu iei bugetului de stat si votarea contului administrativ si de
gestiune, la nivelul comunit ilor, si a contului Iinanciar pentru insti-
tu iile publice.

14.3. &RQ LQXWXOFRQWDELOLW LL7UH]RUHULHLSXEOLFH

Contabilitatea Tre:oreriei publice se deIineste ca ansamblul re-
gulilor juridice si tehnice ce se aplic opera iunilor Iinanciare realizate
de c tre institu iile si organismele publice, prin acestea n elegndu-se
statul, colectivit ile locale si institu iile publice de interes na ional
si/sau local.
Contabilitatea Trezoreriei publice are ca obiect:
opera iunile de cas ale bugetului de stat, ale bugetelor locale,
ale bugetului asigur rilor sociale de stat;
constituirea si utilizarea Iondurilor extrabugetare si a Iondurilor
cu destina ie special ;
gestiunea datoriei publice interne si externe;
alte opera ii Iinanciare eIectuate de administra iile publice.
Organizarea si conducerea contabilit ii Trezoreriei se realizeaz
conIorm normelor emise de c tre Ministerul Finan elor Publice,
armonizate principiilor si standardelor interna ionale reIeritoare la
contabilitatea public .
Organizarea acesteia se Iace pe baza Planului ae conturi, speciIic
opera iunilor de trezorerie; n cadrul acestuia, conturile fiind grupate n
clase, n Iunc ie de natura opera iunilor nregistrate:
210
opera ii de ncas ri si pl i eIectuate prin trezorerie, nre-
gistrate cronologic si sistematic n clasa conturilor mifloace b ne,ti ,i
alte valori, prin conturile casa si efecte ,i titluri ae valoare;
opera ii privind ncasarea veniturilor si eIectuarea cheltuielilor
bugetare, nregistrate n clasa venituri ,i cheltuieli bugetare, pe conturi
sintetice de venituri si separat de cheltuieli;
opera iuni privind constituirea si utilizarea Iondurilor cu
destina ie special , nregistrate n clasa fonauri cu aestina ie special ;
opera iuni privind gestionarea mprumuturilor de stat si a
datoriei publice interne si externe, nregistrate n clasa mprumuturi;
opera iuni privind disponibilit ile si depozitele institu iilor
publice, nregistrate n clasa aisponobilit i ,i aepo:ite;
opera iuni privind decont rile ntre unit ile trezoreriei si
b nci, nregistrate n clasa aecont ri;
opera iuni privind veniturile si cheltuielile care privesc acti-
vitatea proprie a Trezoreriei, nregistrate n clasa venituri ,i cheltuieli
ain activitatea ae tre:orerie;
opera iuni privind ncheierea execu iei Iinanciare la Iinele
anului, pentru stabilirea soldului, nregistrate n clasa exceaente/aeficite;
opera iuni nregistrate n aIara bilan ului, n clasa conturi n
afara bilan ului, n care se eviden iaz creditele deschise si repartizate
pe seama ordonatorilor de credite, Iinan a i de la bugetul public.
Deschiderea conturilor Trezoreriei se Iace, pentru opera iunile
principale, astIel:
Conturile analitice pentru conturile sintetice de venituri si
cheltuieli bugetare se Iormeaz n cadrul conturilor sintetice respective
pe capitole, subcapitole si pl titori, ministere, institu ii.
Conturile analitice pentru conturile sintetice ale fonaurilor cu
aestina ie special se Iormeaz pentru Iiecare Iond, distinct pe venituri
si distinct pe cheltuieli.
Conturile analitice pentru conturile sintetice de disponibilit i
si depozite ale institu iilor publice se Iormeaz pe ministere, organe
locale si institu ii subordonate acestora.
Conturile analitice pentru institu iile publice, privind Iinan area
cheltuielilor din bugetul de stat, bugetele locale si bugetele asigu-
r rilor sociale de stat se deschid pe seama institu iilor respective, pe
baza cererilor de deschidere de credite sau a mandatelor bugetare.
Institu iile publice prezint Trezoreriei, la deschiderea conturilor, Iisa
211
cu specimenele de semn turi ale persoanelor autorizate s aprobe si s
angajeze cheltuieli bugetare.
Conturile analitice de aisponibilit i din cadrul contului sintetic
disponibil al institu iilor publice se deschid numai la cererea institu iilor
publice, conIorm cerin elor legale, stabilindu-se codul contului analitic
al institu iei respective si comunicndu-se titularului respectiv.
Conturile deschise pentru institu iile publice se nchid de c tre
trezorerii la cererea motivat a institu iei publice sau cnd institu ia
public nu mai ndeplineste condi iile.
Soldul contului existent la data nchiderii se va lichida
conIorm dispozi iilor institu iei publice sau ale ordonatorului principal
de credite, institu ia Iiind obligat s prezinte, pentru anulare,
carnetele de cecuri cu Iilele neutilizate.
Circuitul aocumentelor privind ncas rile din veniturile si pl ile
din cheltuieli prin Trezorerie cuprinde urm torul traseu generic:
subiectul economic unitatea bancar tre:oreria aronaat tre:oreria
centrali:atoare
Documentele utilizate pentru realizarea opera iunilor si a
Iluxurilor de ncas ri si pl i, n diIerite stadii ale circuitului, sunt:
ordine de plat , ordine privind ncas rile, extrase de cont, documente
justiIicative, ordine de plat centralizatoare, borderou si dispozi ii de
plat centralizatoare, balan e analitice de veriIicare, jurnale de cont,
Ioi de v rs mnt etc.
Conducerea eviden ei contabile si nchiderea conturilor de
execu ie vizeaz urm toarele categorii de opera ii Iinanciare:
ncas ri n numerar;
opera iuni prin b ncile comerciale;
ncasarea veniturilor prin virament;
compens ri si ramburs ri de venituri;
acordarea de sume deIalcate;
pl i ale institu iilor publice;
opera ii eIectuate de c tre trezorerie n vederea ncheierii
exerci iului bugetar.
Mecanismul ae ncasare a veniturilor, prin virament sau n
numerar, se realizeaz n trei moduri:
prin depunerea la casieria Trezoreriei a sumelor n numerar;
prin dispozi ie de plat ;
prin CEC cu limit de sum .
212
Fiecare Trezorerie are obliga ia de a exercita controlul privind
ncasarea la termen a veniturilor bugetare, verificnd temeiul legal,
termenele de v rsare, documentele de plat . n situa ii stabilite legal
contribuabilii pot solicita amnarea sau esalonarea pl ilor sau com-
pens ri ntre impozite sau taxe, ncasarea unor sume necuvenite la
Trezorerie determinnd restituirea acestora contribuabililor.
n limita creaitelor bugetare aprobate ca limit maxim , pentru
cheltuielile Iiec rui exerci iu bugetar, se aprob aeschiaerea ae creaite,
care permite eIectuarea pl ilor de c tre beneIiciarii creditelor, pe
categorii de cheltuieli curente si de capital. Pl ile din creditele bugetare
deschise se eIectueaz din ini iativa ordonatorilor de credite, care poart
r spunderea asupra utiliz rii sumelor, Iolosindu-se urm toarele docu-
mente: cecul pentru eliberarea numerarului, ordinul de plat , Iactura cu
dispozi ie de ncasare.
Opera iile de incas ri ,i pl i in numerar se consemneaz n
documente care se aprob de c tre organele de drept, pentru primirea,
veriIicarea, num rarea, p strarea si eliberarea numerarului n cadrul
trezoreriilor organizndu-se compartimentul ae te:aur-casierie, Iluxul
de ncas ri si pl i n numerar desI surndu-se prin: casa de ncas ri,
casa de pl i, casa de tezaur.
Activitatea de aecont ri este determinat de opera iunile de
ncas ri si pl i care se eIectueaz prin conturile deschise la trezoreriile
jude ene, decont rile ntre trezorerii si b ncile comerciale realizndu-se
prin contul curent al Trezoreriei publice, deschis la Banca Na ional . n
acest sens, pentru urm rirea corect a tuturor pl ilor, la nivelul
trezoreriilor jude ene Iunc ioneaz un cont special, decont ri cu Banca
Na ional din opera iunile ini iate, n care se nregistreaz opera iunile
de decont ri cu trezoreriile din subordine.
Sistemul de nregistrare n contabilitate, cronologic si sistematic,
cuprinde conturi de activ si de pasiv, sintetice si analitice, ntocmindu-se
urm toarele situa ii opera ionale: jurnalul de nregistrare, Iisa de cont
sintetic, Iisa de cont analitic si extras de cont, balan ele de veriIicare.
Balan a ae verificare constituie documentul contabil principal,
care este ntocmit la anumite perioade, n scopul asigur rii nregistr rii
corecte a opera iunilor n contabilitatea Trezoreriei.
Balan a de veriIicare este de dou Ieluri:
9balan a ae verificare analitic , care este realizat de comparti-
mentele venituri si cheltuieli, care conduc eviden a pe conturi analitice
de venituri, cheltuieli, disponibilit i etc.;
213
9balan a ae verificare sintetic , care este ntocmit de c tre
serviciul contabilit ii, pe baza Iiselor de cont sintetic.
Trezoreriile publice au obliga ia s ntocmeasc periodic, pe
baza datelor din contabilitate, situa ii ae execu ie att pentru raportarea
pe verigi ierarhice, ct si pentru necesit ile proprii, aceste situa ii
cuprinznd:
pentru raportarea execu iei trimestriale se ntocmesc bilan ul
contabil al Tre:oreriei cu anexele privind solaul contului curent, contul
execu iei bugetelor, solaul aisponibilit ilor institu iilor publice;
pentru raportarea execu iei lunare se ntocmesc solaul contului
curent, contul ae execu ie al bugetelor;
pentru raportarea execu iei semidecadale se ntocmeste execu ia
operativ a contului ae tre:orerie;
lucr rile zilnice de raportare cuprind execu ia operativ a
contului general al Tre:oreriei statului, cu anexele aferente, ,i situa ia
aocumentelor ae pl i ce se aecontea: a aoua :i.
Raport rile zilnice, lunare, trimestriale si anuale se realizeaz
att pe suport de hrtie, ct si pe suport inIormatic.
Ia nivelul Iiec rei Trezorerii se ntocmeste situa ia ae execu ie
bugetar operativ , dup veriIicarea nregistr rii opera iunilor n
contabilitate, pe baza situa iei conturilor de la Iinele anului, Iiecare
Trezorerie ntocmeste ELODQ XOFRQWDELO, pe baza balan ei de veriIicare
sintetice, la care se anexeaz : balan ele analitice de veriIicare pentru:
conturile de venituri si conturile de cheltuieli privind bugetul de stat,
bugetele locale si bugetul asigur rilor sociale de stat; conturile
Iondurilor cu destina ie special ; conturile de disponibilit i ale insti-
tu iilor publice; conturile de venituri si cheltuieli privind activitatea
Trezoreriei.
Pentru nchiderea corect a exerci iului financiar al Trezoreriei
publice se eIectueaz urm toarele opera iuni preg titoare:
9deschiderea, repartizarea si anularea creditelor bugetare;
9reconstituirea pl ilor de cas cu disponibilit ile r mase n
conturile institu iilor publice;
9plata drepturilor de personal aIerente anului ncheiat;
9decontarea avansurilor acordate n cursul anului ncheiat;
9lichidarea si decontarea sumelor primite pentru executarea
opera iunilor de mandat;
9raportarea n anul urm tor a soldurilor unor conturi, precum si
nchiderea acestora;
214
9regularizarea soldurilor bugetare;
9urm rirea si ncasarea sumelor datorate de c tre debitori si
clien i;
9prezentarea, de c tre institu iile publice, a bilan ului contabil
pentru viza si certiIicarea pl ilor de cas , precum si pentru disponi-
bilit ile din conturi.
Opera iunile principale privind incheierea execu iei bugetare
sunt urm toarele.
regularizarea soldurilor bugetare privind mprumuturile, transfe-
rurile, subven iile, cheltuielile pe capitole;
ncheierea execu iei bugetare pe venituri si cheltuieli si
repartizarea soldului excedentar;
ncheierea conturilor privind activitatea Trezoreriei, prin utili-
zarea conturilor corespondente ale trezoreriilor, pe ierarhia administrativ ,
si a Contului corespondent al Trezoreriei la Banca Na ional ,
n final, se realizeaz opera iunile financiare, prin:
conIruntarea soldurilor contului corespondent al trezo-
reriilor pe ierarhia administrativ ;
Iinalizarea tuturor opera iunilor eviden iate n contul
decont ri cu Banca Na ional pentru opera iunile ini iate, acest cont
neputnd avea sold;
ntocmirea balan ei de veriIicare intermediar , pe baza
c reia se veriIic corecta nregistrare a opera iilor n conturile sintetice
si analitice, concordan a conturilor analitice cu contul corespunz tor
sintetic, pentru veniturile si cheltuielile din Iiecare component a
bugetului public.













215

BIBLIOGRAFIE





1. Allen Richard, Tommasi Daniel, Managing Public Expenaiture. A Reference
Book for Transition Countries, OECD, 2001.
2. Belean Pavel, Anghelache Gabriela, Risti Lucia, Gngu Alina, Bugetul
public ,i Tre:oreria public in Romania, Editura Economic , Bucuresti,
2007.
3. Bistriceanu Gheorghe, Popescu Gheorghe, Bugetul de stat al Romniei,
Editura Universitar , Bucuresti, 2007.
4. Buchanan James M., Flowers Marilyn R., The Public Finances.
An Introauctory Textbook, sixth edition, Homewood: Irwin, 1987
(Biblioteca ASE).
5. Euzeby Alain, Herschtel Marie-Iuise, Finance publique. Une approche
economique, Dunod, Paris, 1990.
6. Grigorie-I cri a Nicolae, Cioponea Mariana-Cristina, Finan e publice ,i
fiscalitate, Editura Funda iei Romnia de Mine, Bucuresti, 2004.
7. Hogye Mihaly, Theoretical Approaches to Public Buagetary,
http://lgi/osi.hu/publications/2002/216/101-theory.pdI.
8. Hyman David N., Public Finance. A Contemporary Application of Theory
to Policy, second edition, CBS College Publishing, The Dryden Press,
New York, 1987.
9. Jurgensen Philippe, Iebegue Daniel, Le tresor et la politique financiere,
Montchrestien, Paris, 1988.
10. Ialumiere Pierre, Les finances publiques, Armand Colin, Paris, 1973.
11. Manolescu Gheorghe, Buget. Aboraare economic ,i financiar , Editura
Economic , Bucuresti, 1997.
12. Mosteanu Tatiana (coordonator), Buget ,i tre:orerie public , Editura
Universitar , Bucuresti, 2004.
13. Mosteanu Tatiana (coordonator), Politici fiscale ,i bugetare pentru
reformarea economiei ,i relansarea cre,terii economice, Editura
Economic , Bucuresti, 2003.
14. Mosteanu Tatiana, Attila Gyrgy, Buget ,i tre:orerie public . Stuaii ae
ca: comentate, Editura Universitar , Bucuresti, 2005.
15. Mosteanu Tatiana, Buget ,i tre:orerie public , Editura DU Style,
Bucuresti, 2000.
216
16. Musgrave Richard A., Musgrave Peggy B., Public Finance in Theory
ana Practice, IiIth edition, McGrow-Hill, 1989.
17. Rosenbloom David H., Public Aaministration, Random House Inc., New
York, 1986.
18. Stroe Radu, Armeanu Dan, Finan e, edi ia a II-a, Editura ASE,
Bucuresti, 2005.
19. Tulkens Henry, Morant Anne, Ieruth Iuc, Public Expenaiture
Management in Small Developing Economies, a project oI the PaciIic
Financial Technical Assistance Center (PFTAC), Suva, Fiji, 2004.
20. V c rel Iulian, Bugetul pe programe multianual: concep ii, reglement ri,
re:ultate, perspective, Editura Expert, Bucuresti, 2002.
21. V c rel Iulian (coordonator), Finan e publice, edi ia a IV-a, Editura
Didactic si Pedagogic , R.A. Bucuresti, 2003.
22. Weber Iuc, Letat, acteur economique. Analyse economique du rol de
letat; Economica, Paris, 1988.
23. Wleizern Christopher, Measures ana Moaels of Buagetary Policy,
http://www/allbusiness.com/government/992963-1.html.
24. ZaIar, Iqbal, Buaget Deficit ana Public Debt,
http://www.unisa.edu.au/commerce/docs/budget.
*** European Union Public Finance, European Communities, 2002.
***Financing the European Union. Commission Report on the Operation of
the Own Resources System, European Communities, 2004.
*** Guiaelines for Public Debt Management, International Monetary Fund,
http://www.imI.org/external/np/mae/pdebt.
*** Legea nr. 500/2002 privina finan ele publice, publicat n ,Monitorul
OIicial, nr. 597/2002 cu modiIic rile si complet rile ulterioare.
*** Raport privina Situa ia macroeconomic pentru anul 2008 ,i proiec ia
acesteia n perioada 2009-2011.
***www.cdep.ro (pentru legisla ia in aomeniul finan elor publice)