Sunteți pe pagina 1din 10

MANAGEMENTUL PROIECTELOR DE CERCETARE - CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV Instrument de aparare al patrimoniului

In abordarea acestei teme, si anume controlul financiar preventiv, am pornit de la o scurta evolutie istorica a controlului financiar in tara noastra inca de la primele datari istorice din sec al-XIV-lea pana la prima forma concreta a controlului care a fost adoptata cu legea Contabilitatii din 1864 pana in ziua de azi. In primul capitol al lucrarii este structurat controlul financiar preventiv prin redarea notiunii sale, prin delimitarea in functie de o serie de criterii bine definite, obiectul controlului financiar preventiv, continutul sau mai exact ce anume constituie acest sistem de control, procedeele si tehnicile adoptate la nivelul institutiilor statului. Controlul statului a imbracat, pentru prima data in aceasta perioada, o forma concreta prin aprobarea, in anul 1864, a Legii asupra contabilitatii generale a statului prin care a fost instituita verificarea permanenta si inopinata asupra serviciilor de contabilitate si casieriile de judete si care a fost atribuita Ministerului Finanteleor. In aceasi perioada, domnitorul Alexandru Ioan Cuza a promulgat Legea pentru infiintarea unei noi structuri de control financiar, Inalta Curte de Conturi. NOTIUNEA DE CONTROL FINANCIAR PREVENTIV Necesitatea functiei de control a finantelor publice decurge din faptul ca fondurile de resurse financiare publice aprtin intregii societati si ca acestea materializeaza o buna parte din produsul intern brut. Controlul financiar se exercita in toate fazele reproductiei sociale, astfel: in faza repartitiei (1), urmareste: -provenienta resurselor care alimenteaza fondurile publice si destinatia acestora -nivelul la care se constituie aceste fonduri -gradul si modul de redistribuire a fondurilor financiare publice intre sferele de activitate -modul de asigurare a echilibrului intre necesarul de resurse financiare si posibilitatile de procurare 2- in faza productiei, controlul financiar preventiv urmareste productia realizata in sectorul public. 3- in faza schimbului, in sectorul public, controlul urmareste daca produsele obtinute in unitatile economice cu capital de stat se realizeaza ca marfuri, daca oferta corespunde cererii si daca preturile marfurile acopera cheltuielile de productie si circulatie cu un anumit profit. 4- in faza consumului, controlul financiar vizeaza atat consumul productiv al unitatilor economice cu capital de stat cat si consumul final al institutiilor publice.

Ca si definitie a controlului financiar preventiv, acesta reprezinta acea activitate de verificare a realitatii, legalitatii si regularitatii operationale efectuate pe seama fondurilor de resurse publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora. Controlul financiar este si va ramane prezent in societate prin rolul sau: rationala gospodarire si administrare a patrimoniului, a finantelor dar si contributia sa la cresterea eficientei utilizand fondurile societatii. Deasemeni putem defini controlul financiar ca fiind activitatea pin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului, inainte de aprobarea acestora. Dupa evidentierea celor doua definitii putem concluziona ca in principiu controlul preventiv este un control specializat care presupune verificarea actelor si operatiunilor materiale, atat sub aspectul legalitatii dar si sub aspectul oportunitatii eficientei si eficacitatii si se realizeaza la toate nivelurile activitatii economico-financiare. Exista doua modalitati de control financiar preventiv: - propriu Controlul financiar preventiv propriu este exercitat in toate entitatile publice de catre persoane autorizate ( de exemplu contabil sef sau director economic) si vizeaza toate proiectele de operatiuni din acea unitate. - delegat Controlul financiar preventiv delegat este organizat si exercitat de catre Ministerul Finantelor publice prin intermediul Corpului controlorilor delegati. Acest tip de control se aplica doar ordonatorilor principali de credite, agentilor de implementare PHARE, ISPA si SAPARD si altor institutii cu grad ridicat de risc. In ceea ce priveste cadrul legal cu privire la controlul financiar preventiv, principalele acte normative adoptate in domeniu sunt: Legea nr. 84/2003 privind controlul intern si controlul financiar preventiv, care are si rolul de organizare si functionare a controlului financiar preventive din fiecare institutie publica. Normele metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv au fost adoptate prin Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 522/2003 cu modificarile ulterioare. Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr.752/2003 pentru aprobarea Cadrului General si al cadrului specific de operatiuni supuse controlului financiar preventive delegate Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 940/2003 de aprobare a Normelor Metodologice privind organizarea si exercitarea controlului financiar preventive delegat. Ordinul Ministrului Finantelor Publice nr. 941/2003 de aprobare a Normelor metodologice privind organizarea si exercitarea controlului financiar preventive delegat in cadrul proiectelor finantate din fonduri ISPA si PHARE.

DELIMITAREA CONTROLULUI FINANCIAR PREVENTIV DE ALTE FORME ALE CONTROLULUI FINANCIAR Dup momentul efecturii controlului financiar ntlnim : Control financiar preventiv; Control concomitent; Control ulterior Controlul financiar preventiv este un control specializat care presupune verificarea actelor i operaiunilor materiale att sub aspectul legalitii, dar i sub aspectul oportunitii, eficienei i eficacitii i se realizeaz la toate nivelurile activitii economico-financiare. Controlul financiar concomitent sau simultan se exercit din interiorul unitii, abaterile constatate fiind cuprinse ntr-un registru de control el se exercit n timpul desfurrii activitilor economice i financiare, n paralel cu ncheierea actelor i efectuarea operaiunilor legate de aceste activiti. Prin acest control se asigur cunoaterea operativ a modului n care se ndeplinesc sarcinile economice i se gestioneaz patrimoniul. Este o form mai puin utilizat de control financiar. Controlul financiar ulterior sau posterior se exercit asupra actelor i operaiunilor economice i financiare, dup ce acestea au fost executate. Dei aceast form de control urmeaz faza efecturii actelor i operaiunilor, el prezint avantajul c se poate executa cu migal i fr s stnjeneasc activitatea curent a unitii controlate. Sub aceste aspecte, este un control temeinic, pe baza cruia se pot trage concluzii utile pentru activitatea viitoare, avnd deci, i o latur de prevenire. Dup sfera de cuprindere a activitii de control, acesta poate fi: total, cnd se controleaz ntreaga activitate a instituiei publice; parial, limitndu-se la anumite activiti urmrite n mod expres de control. Dup modul de organizare i organele care l realizeaz, controlul poate fi: control financiar propriu, care este organizat i funcioneaz n interiorul instituiilor publice bugetare, pe baza dispoziiei conductorului acestora; control financiar extern, organizat i exercitat de instituii specializate de control din afara instituiilor publice. Controlul intern Controlul intern este unul dintre elementele centrale ale controlului financiar i se refer la controlul financiar exercitat de structuri organizatorice de control interne, entitii verificate (autoriti publice ale administraiei centrale i locale), inclusiv sistemele de aprobare a priori (ex ante) i audit intern (a posteriori sau ex post). Una din trsturile de baz ale controlului intern este departajarea ntre

managementul i controlul financiar intern public (CFIP), pe de o parte, i auditul intern, pe de alt parte, ceea ce asigur att funcionarea primului, ct i independena celui de-al doilea. Controlul financiar intern public (CFIP) CFIP are drept finalitate verificarea ndeplinirii condiiilor formale i legale pentru ca fondurile alocate unei instituii publice s poat fi efectiv cheltuite. Corecta funcionare a acestuia ofer un prim filtru n asigurarea unui management financiar solid al oricrei autoriti publice. CFIP este asigurat de o structur intern instituiei publice respective, structur care are competene de autorizare a angajrii diferitelor fonduri alocate instituiei. Auditul intern Auditul intern este o activitate organizat independent n cadrul unei instituii publice, care const n efectuarea de verificri, inspecii i analize ale sistemului propriu de control intern (CFIP), n scopul evalurii gradului n care acesta asigur ndeplinirea obiectivelor instituiei publice i utilizarea resurselor financiare n mod eficace i eficient i pentru a comunica conducerii instituiei constatrile fcute, eventualele deficiene i nereguli i a propune msuri pentru corectarea deficienelor i mbuntirea rezultatelor. Regulamentul nr. 1605 al Consiliului din 25 iunie 2002 cu privire la Regulamentul Financiar aplicabil bugetului general al Comunitilor Europene reglementeaz n articolele 85-87 noiunea de auditor intern. Astfel, fiecare instituie i va stabili o structur de audit intern care trebuie s respecte standardele internaionale. Auditorul intern numit de instituie va rspunde n faa acesteia pentru verificarea corespunztoare a sistemelor i procedurilor de execuie bugetar. Dintre responsabilitile auditorilor, Regulamentul menioneaz avizarea instituiei cu privire la riscuri, prin emiterea de opinii independente cu privire la calitatea sistemelor de management i control al fondurilor i recomandri pentru mbuntirea condiiilor de implementare a operaiunilor de management financiar. De asemenea, Regulamentul accentueaz n particular urmtoarele principale responsabiliti ale auditorului intern: evaluarea conformitii i eficienei sistemelor de management intern i a nivelului de performan al departamentelor n implementarea politicilor, programelor i aciunilor prin referire la riscurile asociate cu ele; evaluarea conformitii i calitii sistemelor de control i audit intern aplicabile fiecrei operaiuni de execuie bugetar. n exercitarea atribuiilor sale, auditorul intern se bucur de acces nelimitat la toate informaiile necesare pentru ndeplinirea sarcinilor sale. La sfritul evalurii, auditorul intern va ntocmi un raport care va conine rezultatele auditului i recomandri pentru instituie. Auditorul va nainta instituiei i un

raport anual de audit intern n care va indica numrul i tipul auditurilor interne efectuate, recomandrile acestora i msurile luate de instituie. Fiecare instituie i va stabili propriile reguli cu privire la auditorul intern astfel nct s asigure independena total a auditorului n ndeplinirea sarcinilor i responsabilitilor sale. Auditul extern Auditul extern pentru instituiile comunitare (Parlament, Consiliu i Comisie) este realizat de ctre Curtea de Conturi a Comunitilor Europene. Art. 246 al Tratatului CE prevede c organismul responsabil cu controlul conturilor este Curtea de Conturi, iar art.247, aa cum a fost modificat prin Tratatul de la Nisa, prevede c n alctuirea Curii de Conturi intr cte un reprezentant al fiecrui stat membru. Curtea de Conturi examineaz conturile de venituri i cheltuieli ale Comunitii, precum i ale instituiilor nfiinate de Comunitate (art.248 al Tratatului CE). n urma examinrii, Curtea nainteaz Parlamentului European i Consiliului o declaraie de asigurare asupra legalitii i regularitii tranzaciilor. Curtea de Conturi va examina dac toate veniturile i toate cheltuielile au fost efectuate n mod legal i cu respectarea dispoziiilor Tratatelor, a bugetului aprobat pe anul respectiv i a celorlalte acte adoptate n conformitate cu Tratatele fondatoare. n efectuarea auditului, Curtea va coopera cu instituiile naionale de audit ale statelor membre. Responsabilii naionali ale cror operaiuni fac obiectul auditului sunt obligai: s arate toate nregistrrile plilor i ale documentelor justificative ale acestora, precum i registrele i alte documente contabile s prezinte orice coresponden sau orice alt document cerut pentru implementarea auditului. OBIECTUL CONTROLULUI FINANCIAR PREVENTIV Obiectul Controlului financiar preventiv vizeaza in principal urmatoarele tipuri de operatiuni: - angajamente legale si bugetare; - deschideri si repartizari de credite bugetare; - efectuarea de plati din fondurile publice; - vanzare, gajarea sau concesionarea de bunuri din domeniul privat. Drept urmare scopul, obiectul activitatii controlului financiar preventiv este caracterizat de urmatoarele trasaturi: - este un control cu un pronuntat caracter patrimonial - este un control anticipat - este un control de permanenta - este un control al documetelor contabile controlul documentar contabil se defineste ca un complex de actiuni de verificare efectuate in scopul stabilirii legalitatii si realitatii unor date sau a unor operatiuni economice inregistrate in documentele primare si/sau evidentele tehnico-operative, financiare si contabile.

CONTINUTUL CONTROLULUI FINANCIAR PREVENTIV Continutul deriva din faptul ca orice cheltuiala trebuie sa indeplineasca urmatoarele conditii: sa existe o baza legala sa existe credit aprobat prin buget sa respecte destinatia creditelor ce urmeaza a fi imputate potrivit clasificarilor bugetare si alocarii pe program a resurselor. Prin controlul financiar preventiv trebuie sa se urmareasca impiedicarea unui act al administratiei cu consecinte de ordin financiar, sa capete valoare juridica, daca nu se incadreaza in normele legale. PROCEDEE SI TEHNICI DE CONTROL FINANCIAR PREVENTIV Pentru cunoaterea situaiilor stabilite (a programelor, sarcinilor, normelor, scopurilor, prevederilor legale, previziunilor, etc.), precum i a situaiei reale ce se controleaz, se ncepe cu studiul general asupra organizrii i desfurrii acesteia, in continuare fiind prezentate o serie de procedee si tehnici ale CFP. Controlul faptic este procedeul de control financiar-contabil care, prin utilizarea unor tehnici specifice, realizeaz obiectivul principal al acesteia, ce const n stabilirea realitii, existenei i micrii mijloacelor materiale i bneti i a desfurrii activitilor economico-financiare dintr-o unitate economic Controlul documentar-contabil, ca procedeu propriu al controlului financiar, se definete ca un complex de aciuni de verificare efectuate n scopul stabilirii legalitii i realitii unor date sau a unor operaiuni economice nregistrate n documentele primare i/sau n evidenele tehnico-operative, financiare i contabile, ca i de verificare a calitii efecturii acestora. Controlul total cuprinde toate operaiile din cadrul obiectivelor stabilite i pe ntreaga perioad supus controlului.Deoarece necesit un volum mare de munc nu se poate aplica ntotdeauna, fiind posibil doar la unitile mici. Controlul prin sondaj - cerceteaz cele mai reprezentative documente i operaii care permit obinerea unor concluzii cu caracter general asupra obiectivului urmrit. In cel de-al doilea capitol ORGANIZAREA CONTROLULUI FINANCIAR PREVENTIV am tratat problematica organizarii controlului financiar preventiv, principiile dupa care se ghideaza institutiile publice in organizarea controlului financiar preventiv, conducatorii institutiilor publice avand obligatia de a stabili proiectele de operatiuni supuse CFP-ului preventiv, documentele justificative si circuitul acestora, cu respectarea dispozitiilor legale.

Din prevederile legale si cartile de specialitate consultate am tras urmatoarele concluzii: controlul financiar preventive propriu se exercita de catre contabilul sef prin viza de control financiar preventive propriu. In functie de volumul si de complexitatea activitatii, contabilul sef poate imputernici, cu aprobarea ordonatorului de credite, si alte persoane din subordinea sa sa exercite controlul financiar preventive propriu, precizand limitele imputernicirii. Controlul financiar preventiv delegat pe de alta parte se exercita de ctre Ministerul Finanelor Publice prin controlori delegai. Ministrul Finanelor Publice numete pentru fiecare instituie public n care se exercit funcia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat sau al bugetului oricrui fond special, unul sau mai muli controlori delegai, n funcie de volumul i de complexitatea activitii instituiei publice respective; Viza CFP delegat se acorda in maxim 3 zile cu exceptia de prelunigre de 5 zile lucratoare pentru cazurile deosebite. In cazul operatiunilor ce nu se supun CFP delegat, o anumita operatiune se poate aproba pe propria raspundere de catre ordonatorul principal de credite doar daca acesta nu depaseste bugetul alocat. In cadrul acestui capitol am enumerate si o serie de incompatibilitati ale controlorilor delegati, acesti fiind acei functionari publici angajati ai Ministerului de Finante Publice: - soti, rude, afini pana la gradul IV cu ordonatorul principal de credite controlat - nu trebuie sa desfasoare activitati comerciale sau sa fie administratori intr-o societate comerciala - sa nu desfasoare o activitate politica sau sa fie membru al unui partid politic - incompatibilitate cu orice alta functie publica sau private cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior. Cel de-al treilea capitol al temei de disertatie, ANALIZA CONTROLULUI FINANCIAR trateaza obiectivele, procedura de lucru a CFP dar sunt enumerate si descrise principalele organe ce exercita controlul financiar impreuna cu atributiile lor. Controlul este prezent pe toate palierele entitii publice i se manifest sub forma autocontrolului, controlului n lan (pe faze ale procesului) i a controlului ierarhic. Din punct de vedere al momentului n care se exercit, controlul este concomitent (operativ), ex-ante (feed-forward) i ex-post (feed-back). Printre activitile de control curente se regsesc: observarea, compararea, aprobarea, raportarea, coordonarea, verificarea, analiza, autorizarea, supervizarea, examinarea, separarea funciunilor i monitorizarea. Potrivit legii, se supun aprobrii ordonatorului de credite numai proiectele de operaiuni care respect ntru totul cerinele de legalitate, regularitate i ncadrare n limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate, dup caz, care poart viza de control financiar preventiv propriu.

Viza de control financiar preventiv propriu se exercit prin semntura persoanelor n drept, competente n acest sens i prin aplicarea de ctre acestea a sigiliului personal. Dac n urma verificrii se constat c operaiunile nu ntrunesc condiiile de legalitate, regularitate i, dup caz, de ncadrare n limitele i destinaia creditelor bugetare i/sau de angajament, persoanele desemnate cu exercitarea controlului financiar preventiv vor refuza motivat, n scris, acordarea vizei de control financiar preventiv, consemnnd acest fapt n Registrul privind operaiunile prezentate la viza de control financiar preventive. Controlul organizat i exercitat prin unitile specializate ale statului este un control extern, organizat n afara entitilor, este exercitat att de legislativ, ct i de executiv. Controlul legislativului este exercitat de Curtea de Conturi, este un control financiar ulterior extern asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale. Controlul executivului este organizat i exercitat de: Ministerul Finanelor Publice prin Agenia Naional de Administrare Fiscal. Corpul controlorilor delegai funcioneaz ca i compartiment distinct n structura Ministerului Finanelor Publice i exercit prin controlori delegai controlul financiar preventiv delegat. Ministrul Finanelor Publice numete pentru fiecare instituie public n care se exercit funcia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat sau al bugetului oricrui fond special, unul sau mai muli controlori delegai, n funcie de volumul i complexitatea activitii instituiei publice respective. Dupa descrierea etapelor, obiectivelor si principalelor atributii ale controlului financiar preventiv am pus in aplicare toata teoria printr-un studiu de caz la o institutie publica ca are ca principal ordonator de credite Primaria orasului Galati. Institutia in cauza este un teatru la nivelul caruia controlul financiar preventiv nu a fost atat de eficient intru-cat banul public a fost cheltuit intr-un mod iresponsabil si resursele bugetare ale principalului ordonator de credite au fost grav diminuate. In urma unui raport de audit, s-au constatat ca sistemul de control financiar este organizat si functioneaza dar nu exista proceduri de lucru elaborate in conformitate cu cadrul normative in vigoare.

Oglindind complexitatea activitii administraiei, obiectivele controlului sunt multiple i de o mare diversitate. Astfel, funcia de control se integreaz n noiunea de administrare i are drept scop s verifice dac structura i activitatea administraiei este conform cu normele de referin stabilite i cu obiectivele administrative. Controlul financiar preventiv poate fi definit ca fiind o activitate de determinare a strii unor

proiecte de operaiuni economice, reprezentate n documentele financiar-contabile, prin compararea acestora cu prevederile legale prin care au fost reglementate. El vizeaz toate actele administrative care, prin natura lor, produc sau pot produce efecte financiare sau patrimoniale. Organizarea controlului preventiv al cheltuielilor bugetare se ntemeiaz pe dispoziiile art. 23 din Legea finanelor publice potrivit crora toate operaiunile care afecteaz fondurile publice sunt supuse controlului financiar preventiv. Aceste dispoziii au corespondent n legislaia aplicabil relaiilor financiare ale Uniunii Europene, conform creia fiecare operaiune face obiectul cel puin al unei verificri ex-ante. Un alt important obiectiv al controlului const n a verifica dac sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun organele administraiei pentru nfptuirea funciilor lor organizatorice i dac sarcinile primite sunt ndeplinite n mod exact (mai exact, n domeniul administraiei, prin control se urmrete dac sarcinile sunt ndeplinite din punct de vedere cantitativ n raport cu volumul resurselor consumate i dac legalitatea a fost respectat). n mod cert, unitatea administraiei se realizeaz cu ajutorul unor organe de control care au misiunea de a veghea la respectarea legii de ctre toate organele administraiei publice (altfel spus controlul este acea funcie a administraiei prin care se realizeaz conformitatea activitii administrative cu prevederile legale i programul de activitate, cu respectarea cerinelor sociale i ndeplinirea interesului general). Eficacitatea controlului este asigurat indiferent c se efectueaz un control din exterior sau un control cu caracter autoregulator. n acest context, controlul trebuie evideniat ca o parte component a activitii de administrare, prin care se urmrete mbuntirea structurii i activitii administraiei, prevenirea i nlturarea erorilor. Controlul financiar preventiv are avantajul c poate prentmpina efectuarea de cheltuieli nelegale, fraude, dar are i dezavantajul c se exercit ntotdeauna sub presiunea timpului.

- BIBLIOGRAFIE 1.

C. AFANASE, Controlul economic i financiar de gestiune i fiscal, Ed. Didactic i pedagogic,

Bucureti, 2004.

2. 3. 4.

E. BLAN, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureti, 2003. M. BOULESCU, M. GHITA, Control financiar, Editura Eficient, Bucureti, 2006. R. CIURILEANU, Controlul financiar n Republica Socialist Romnia, Ed. Academiei R.S.R.,

Bucureti, 1980.
5.

I. CONDOR, R. STANCU, Drept financiar i fiscal romn, Ed. Fundaiei Romnia de Mine,

Bucureti, 2002.
6.

Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, modificat i completat prin Legea nr. 77/2002, publicat n M. Of. nr. 104/7.02.2002.

7.

Legea 500/2002 privind finanele publice publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 597 din 13 august 2002, completat i modificat de Legea 314/2003, publicat n M.Of. nr. 506/14 iul. 2003.