MINISTERUL EDUCAIEI I CERCETRII COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

POLITICI PUBLICE SECTORIALE

Suport de curs
Conf.univ.dr. Luminia Gabriela Popescu

- Bucureti 1

CAPITOLUL 1 CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR PUBLICE 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. Consideraii generale Definirea politicilor publice Taxonomia politicilor publice 1.4. Politici secoriale

CAPITOLUL 2 CATEGORII CONCEPTUALE ALE POLTICILOR PUBLICE 2.1.Viziunea 2.2. Misiunea 2.3. Valorile 2.4 Obiectivele 2.5. Strategia 2.6. Tacticile 2.7.Managementul public al resurselor umane 2.8. Rolul guvernrii n politicile publice CAPITOLUL 3 ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE 3.1. Abordarea sistemic a politicilor publice 3.2. Fundamentarea teoretice a politicilor publice 3.3. Proiectarea politicilor publice 3.3.1. Modele de proiectare a politicilor publice 3.3.1.1. Abordarea sinoptic sau raional 3.3.3.2. Abordarea incremental 3.3.1.3. Modelul sistemic 3.3.1.4. Modelul Hoogerew 3.3.1.5. Modelul intuitiv 3.3.1.6 Modelul inovativ 3.4.Planificarea politicilor publice 3.4.1.Implicarea organizaiilor n planificarea politicilor publice 3.4.2.Critici ale sistemului naional de planificare a politicilo publice CAPITOLUL 4 Implementarea politiciilor publice 4.1. Procesul de implementare a unei politici publice 4.2. Libertatea de aciune a actorilor implicai n implementarea politicilor publice 4.3.Analiaza procesului de implementare a politicilor publice 4.4. Fundamentarea teoretic a procesului de implementare 4.5 Factori care influeneaz implementarea unei politici publice 4.6. Rezistena la schimbri

CAPITOLUL 5 STRUCTURI DE GUVERNARE 5.1. Evoluia formelor structurale de guvernare 5.2. Modele structurale 5 2.1. Modelul birocratic mecanicist 5.2.1.1. Critici ale modelului birocratic mecanicist 5.2.2.2..Modelul structural al reelelor 5.3. Descentraliazarea structurilor de guvernare 5.4. Sisteme de guvernare flexibile 5.4. 1. Caracteristicile structurii de reea 5.4.2. Funciile reelelor de guvernare 5.5. Desfurarea proceselor decizionale n sistemele structurate n reea CAPITOLUL 6 EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

6.1. Relaiile dintre evaluare i rezultate 6.1.1 Eficiena i eficacitatea politicilor publice 6.1.2. Definirea procesului de evaluare 6.2. Modaliti de cuantificare n evaluare 6.3. Tipuri de evaluri 6 .3.1. Evaluarea bazat pe rezultate 6.3.2. Evaluarea procesului politicilor publice 6.4. Monitorizare ca evaluare continu 6.5. Benchmarking -ul politicilor publice 6.6. Surse de informare utilizate n evaluare BIBLIOGRAFIE

CAPITOLUL 1 CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR PUBLICE 1.1.Consideraii generale Mondializarea economiei, mutaiile de pe piaa forei de munc, rapiditatea schimbrilor tehnologice i sociale, exigenele sporite ale societii civile reprezint provocrile crora administraia statelor lumii este nevoit s le fac fa prin creterea eficienei i eficacitii proceselor administrative, ameliorarea capacitii instituionale de adaptare i inovare, stpnirea diversitii problemelor, identificarea unor soluii alternative adecvate complexitii actuale. Acestea sunt raiunile pentru care, n prezent, sunt formulate exigene fr precedent orientate att spre planul extern, ct i spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic, imaginaia politic, inovaia politic, managementul politic. Pe plan extern este nevoie de o nou gndire strategic i de inovaii radicale n domenii de mare actualitate, cum sunt: relaiile dintre statul naional i structurile organizaionale transnaionale, dintre statul naional i organizaiile spaial administrative (regionale, locale), precum i construcia instituiilor care transced statul naional i care determin viitorul rilor n cadrul Uniunii Europene, dar i al Europei ntr-o lume globalizat. economic i social. Pe plan intern exist o cerere la fel de mare i de urgent de a eficientiza structurile statale i guvernamentale determinat, n primul rnd, de transformarea societii ntr-o structur multiorganizaional, iar, n al doilea rnd, de limitarea capacitii decizionale a guvernelor, limitare cauzat de presiunile exercitate de grupuri de interese speciale i de tirania micilor minoriti. Ameninrile reprezentate de aceste dou grupuri, ce au tendina de a face din propriul interes un imperativ moral cruia orice alt obiectiv s-i fie subordonat, pot fi anihilate sau chiar transformate n oportuniti doar de o guvernare puternic, eficient i performant1. Noile provocri globale: eliminarea srciei, protecia mediului nconjurtor, repartizarea neuniform a cunotiinelor tiinifice, presiunea exercitat asupra economiilor rilor slab dezvoltate,
1

Urmtorii anii vor nsemna participarea statului naiune,

principalul actor al integrrii, la configurarea noului model al Europei Unite din punct de vedere politic,

O discuie asupra distrugerii ratortului politic dintre majoritate i minoritate n gmdirea constituional american

propus de Alln Bloom ( The Closing of the American Mind, Introduction:Our Virtute, pp25-43)

conflictele religioase, eradicarea terorismului internaional, eficientizarea controlului armamentului nuclear, internaionalizarea tehnologiei informaiei etc. impun cu stringen creterea importanei administraiei centrale i locale. n concluzie, deoarece guvernele naionale sunt singurele care datorit legitimitii lor pot domina actuale probleme globale, guvernarea trebuie s-i redefineasc politicile, strategiile, programele i proiectele n scopul dinamizrii capacitaii de performan. Viabilitatea performanelor este, ns, direct condiionat de succesul reformei sistemului administrativ. Politica Uniunii Europene este focalizat prioritar asupra constituirii unui cadru favorabil creterii competitive a companiilor europene pe piaa global. Experiena ajustrilor structurale a ridicat o serie de probleme sociale legate de accentuarea ratei omajul n anumite industii, ceea ce n termeni financiari se exprim prin creterea costurilor, i aa destul de ridicate, n condiiile intrrii (ieirii.) pe o pia nou (vezi fig.1.1.)

Costuri Cost S Cost P

Cost (S) Cost (P)

Q(S)

Q(P)

Cantitate

Figura 1.1. Relaia dintre costurile produselor (P) i costurile sociale (S) Importana costurilor de intrare/ ieire de pe o pia const n faptul c acestea contribuie la clarificarea nelegerii naturii contestabile a pieelor, unde nu numai economia de scar dar i viteza de intrare /ieire pot avea influene considerabile asupra performanelor i competitivitii. Piaa europen concurenial oblig companiile cu preurile cele mai mari s se alinieze acelora cu preurile cele mai competitive (vezi fig. 1.2.).

Prin urmare, nivelul mediu i dispersia preurilor trebuie s scad i s se apropie de situaia concurenei perfecte , n care pe pia rmne produsul cel mai competitiv. Cost pe unitatea de produs A B

Q(A )

Q (B)

Cantitate

Figura 1.2. Efectul economiei de scar asupra noilor intrai pe pia Cererea pentru produsul A se va diminua treptat pe piaa unic datorit preului necompetitiv, simultan cu creterea cererii pentru produsul B. Menionm c raionamentul se refer la dou produse identice din punct de vedere al performanelor. Companiile care nu reuesc s se adapteze condiiilor pieei unice, n timp, vor dispare. Eforturile companiilor de a reduce costurile totale de producie trebuie susinute prin politici orientate spre reducerea cheltuielilor n sectorul public, oferindu-se astfel posibilitatea companiilor private de a putea s se menin pe o piaa unic competitiv. n consecin, din perspectiv economic, procesul de extindere al Uniunii Europene exercit asupra mediului de afaceri romnesc serioase presiuni care constituie, n fond, argumente solide n favoarea creterii eficienei activitilor din sectorul public. Una dintre soluiile la care guvernele occidentale au apelat destul de frecvent n ultima perioad, pentru diminuarea cheltuielilor bugetare prin mbuntirea eficienei i a metodelor de munc, este transferarea experienei din sectorul privat ctre cel public. n reformarea societii, guvernul Romniei i-a asumat o intervenia activ concretizat prin strategia de accelerare a reformei ale crei obiective vizeaz: (1) delimitarea responsabilitii politice i administrative a Guvernului i (2) ameliorarea calitii politicilor publice pentru rezolvarea eficient a problemelor. Atingerea primul obiectiv presupune separarea managementului politic de cel administrativ, iar cel de al doilea,

este realizabil n circumstanele unei creteri a calitii proceselor de elaborare i implementare a politicilor publice, prin implicarea cetenilor i prin creterea eficienei cooperrii ntre instituiile administrative2. La rndul lor, politicile publice se nscriu ntr-un dublu proces de transformare: intrrile (resursele financiare, bugetare, umane) sunt transformate n realizri (construcii de autostrzi, numr de dosare pentru ajutoare sociale analizate i acordate etc.), care la rndul lor produc efecte (ameliorarea securitii rutiere, consolidarea mediului economic etc.)3 Transformarea Romniei ntr-o democraie de anvergur european este o provocare dificil a crei durat, costuri i complexitate s-au dovedit a fi iniial subestimate. Renunarea la sistemul centralizat i anularea facilitilor economice asociate acestui sistem au creat o mare dezordine social i, aproape, ncetarea vieii economice. Dei, nc din perioada de nceput a anilor 1990, au existat mari ateptri legate de abilitatea administraiilor de a aborda problemele sociale i economice, realitatea a demonstrat c au existat suficiente limitri. Adncirea crizei economice i tulburrile sociale din perioada de nceput a tranziiei au demonstrat incapacitatea administraiei de a se Romnia de a accepta schimbrile. Spre deosebire de alte state foste comuniste n care, de-a lungul celor 50 de ani de regim centralizat, au fost, totui, iniiate o serie de reforme liberale, sistemul administrativ din Romnia a rmas complet ngheat n toi aceti ani. nelegerea structurii i a modului de funcionare a administraiei publice nainte de anul 1990 joac un rol important n reuita demersurilor de a reforma sectorul public. Din aceast perspectiv, este un fapt recunoscut c birocraia excesiv, divizarea strict a competenelor i obligativitatea de a aciona n concordan cu un set de reguli rigid definite reprezint principalele caracteristici ale unei administraii centralizat. reforma, de a armoniza procesul de reform profund cu tradiia statului, cultura politico-administrativ, precum i disponibilitatea diferitelor categorii sociale din

Tabel nr.1.1.
2

Strategia Guvernului privind accelerarea reformei n Administraia Public, aprobat prin Hotrrea Guvernului, nr. Idem, p.6.

1006/04.10.2001 i publicat n M. Of. Nr. 660/19.10.2001, Anexa, p. 14.

3

Principalele diferene ntre sistemul centralizat i sistemul democratic Elementele sistemelor de administraie public Sistemul administrativ Caracteristicile comparative ale sistemelor Centralizat, nainte de 1990 Democraie, dup 1990 Ierarhic, orientat spre comand. Aplatizat, orientat spre pia. Conflictual, turbulent. Extrovertite, deschise, competitive, individualiste.

Societatea Integrativ, autist. Relaiile dintre membrii Introspective, nchise, societii conformiste, colectiviste.

Diferenele evideniate n tabelul nr. 1.1. reflect faptul c membrii societii care au trit experiena unui sistem administrativ centralizat i hiper-birocratic au o disponibilitate destul de redus fa de noul mediu de pia, orientat spre competitivitate i concuren. Numrul relativ redus de specialiti capabili s joace un rol proactiv n elaborarea politicilor i implementarea schimbrilor, lipsa cunotiinelor i a experienei referitoare la modul n care trebuie s funcioneze un sector public modern, lipsa mecanismelor prin care s se transfere experiena i cunotiinele n domeniul politiciilor i a lurii deciziilor i, n general, absena tradiiei soluiilor inovatoare n sectorul administraiei constituie ameninri serioase la adresa reformrii romneti. Modernizarea i dezvoltarea sistemului administraiei publice la toate nivelurile (autoritile centrale i locale, instituionale i al serviciilor publice) este un proces dinamic i complex care cere eforturi susinute pentru a accelera aderarea la Uniunea European.. Noile comenzi politice i sociale impun descoperirea i exploatarea eficienei i eficacitii unor abordri i soluii noi, cunoaterea, definirea, elaborarea, implementarea i monitorizarea activ a unor politicii, obiective, strategii, decizii i aciuni care pot rezolva problemele cu care se confrunt diferitele segmente societale. Este nevoie de un uria potenial intelectual i de experien care s participe la alegerea prioritilor reformei i la stabilirea direciilor de implementare a acesteia. Realizarea dezideratelor este posibil prin eforturi substaniale care s in cont de urmtoarele transformri:

societii

competenele: de la planificarea centralizat la funciile specializate, caracteristice economiei de pia;

resursele umane: de la cadrele din administraie, angajate pe criterii politice la funcionarii publici, angajai pe criteriile competenei profesionale; organizarea: de la unitatea de putere centralizat la uniti de putere descentralizate, separate pe orizontal i vertical administraiei publice; procedurile: de la respectarea directivelor pe linie de partid la respectarea legalitii actului administrativ.

1.2.Definirea politicilor publice Care este forma politicilor publice n contextul actual definit de spaiul european unic? Exist diferene n tipul i natura acestor politici fa de politicile din perioadele premergtore procesului de crearea a acestui spaiu unic? nelegerea conceptului actual de politic public presupune introducerea n discuie a unor chestiuni de ordin calitativ suplimentare comparativ cu abordrile tradiionale ? Rspunsurile la toate aceste probleme sunt dificil de formulat datorit influenelor exercitate de multitudinea variabilelor de situaie (contingene) asupra cadrului teoretic de cercetare adoptat. Politicile comunitare, internaionale, transnaionale, prezentate n paragraful precedent, se nscriu n categoria variabilelor de care trebuie s se in cont n formularea unei politici publice.. n termeni de consecine, raionalitatea unei politici publice conjuncturale. Politica reprezint un domeniu al activitii umane care vizeaz relaiile, manifestrile i orientrile ntre pturile, grupurile sociale i alte organizaii active dintr-un stat sau ntre acestea i ceteni n confruntrile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea i meninerea puterii i pentru controlul funcionrii ei6 Prin extinderea definiiei anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera c orice politic reflect orientrile cetenilor ce formeaz anumite grupri (fa de altele) n interiorul unei ri, dar i ale unei ri fa de alte ri, n legtur cu promovarea intereselor lor, n lupta pentru putere.7 Prin urmare, se poate considera c politica public exprim manifestrile i orientrile definite de autoritile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie la nivelul naional, fie la niveluri teritorial-administrative
6 7

revine la a formula judeci

Mic dicionar enciclopedic, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978 . Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureri, 1984.

10

Considerat frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al politicii de corporaie, politica public poate fi tratat ca ansamblul deciziilor adoptate de ctre autoritile publice n vederea orientrii ntr-un sens rezonabil a activitilor dintr-un domeniu de larg interes public. Politicile publice sunt, n concluzie, decizii politice n favoarea unui anumite stri dorite, inclusiv opiunile n favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate proiectate. Esena unei politici publice ine de mobilizarea membrilor unei comuniti n jurul unui consens permanent reformulabil, obinut prin disput, negociere, nfruntare, compromis. Prin urmare, o politic public presupune existena unui obiectiv (de larg recunoatere public (interes public) i care determin declanarea procesului prin care opiniile i interesele celor care se regsesc n obiectivul fixat sunt aduse laolalt pentru a face posibil crearea unui loc comun al comunitilor, grupurilor i cetenilor i care, n mod curent, reprezint spaiul public al politicii. Politic public contureaz, aadar, un loc comun sau un spaiu public int, construit pe baza identificrii unui interes comun al unor largi categorii de ceteni cu interese, opinii i afilieri, n general, diferite. De exemplu, dac protecia mediului nconjurtor reflect la un moment dat un interes comun al societii, devenind idealul politicii de mediu, atunci ea trebuie s creeze acel spaiul public int care capaciteaz interesul comun al comunitii n aceast direcie. Iniierea aciunilor ce se impun sunt determinate i posibile tocmai datorit existenei acestui spaiu, care va exista atta vreme ct activitile necesare punerii n aplicare a politicii elaborate i vor demonstra eficacitatea. Adoptarea unei anumite soluii (dintre multitudinea de alternative existente) are un grad ridicat de dificultate provocat de efectele contingenelor asupra cadrului de cercetare a problemelor ce in de opiunea asupra soluiei care vizeaz satisfacerea acestui interes comun. Literatura de specialitate nu ofer un punct de vedere unic asupra naturii conceptului de politic public. Politica public reprezint o opiune politic, tehnic sau ideologic? n ipoteza n care se accept existena unei legturi reprezentative ntre decizia politic i sistemul de valori societal, atribuirea caracteristicilor politice acestui concept este inevitabil. Dimpotriv, dac se consider c opiunile politice nu au asociate sisteme de valori esenial diferite, atunci natura politicilor publice este pur tehnic. atingerii obiectivelor

11

Chiar i n situaia n care alegerea este fcut ntr-un context care exclude valorile societale este imposibil s se se stabileasc n mod tiinific ( adic avnd un grad calculabil de certitudine i de reproductibilitate) dac o soluie sau alta este tiinific adecvat. Manifestarea interesului comun n cadrul spaiului public nu poate fi ns redus la ingineria tehnocrailor sau la gnoza ideologiilor. n ultimele decenii ale secolului trecut s-a dezvoltat n domeniul tiinelor sociale o nou doctrin, cea a perspectivelor concureniale, care a acentuat imposibilitatea stabilirii unei explicaii unice i valide a fenomenului social, pe baza diferitelor tradiii teoretice. Superioritatea sau, din contr, suficiena unui raionament, a unor argumente sau a unor judeci depinde de perspectiva teoretic utilizat. Analize mult mai sofisticate relev c existena explicaiilor concurente nu distruge posibilitatea stabilirii unor criterii de raionament ntre acestea, chiar dac astfel de raionamente sunt de natur relativ ( explicaia X este mai bun dect varianta Y). Programul de guvernare Programul de guvernare Din perspectiv pragmatic, politica public poate fi identificat cu una dintre urmtoarele alternative: expresia unei alegeri (opiuni), definiia unei aciuni curente, o propunere specific, calea de anunare a unei decizii guvernamentale, autorizarea formal a unei aciuni iniiate, negocierea unei Politicile publice Politicile publice poziii, o declaraie de intenie. La baza oricrei politici publice stau anumite reguli i norme specifice care exprim modalitile de definire, opiunile decizionale, precum i aciunile destinate punerii n practic a politicii. Obiectivele Politica unei ri este definit i pus n practic de ctre forele politice ajunse la putere prin Strategiile formele elective cunoscute. Credibilitatea oricrei puteri politice este conferit prin acceptarea de ctre Parlament a Programului de Guvernare, document de importan naional, din care decurg politicile, obiectivele, Politicile i Programele Sectoriale Politicile i Programele Sectoriale strategiile i tacticile care ghideaz drumul spre analize, decizii, aciuni i monitorizri reformatoare ale diverselor sectoare i domenii societale. Diagrama din figura nr.1.8 evideniaz conexiunile existente ntre toate aceste elementele Obiectivele menionate, dar i faptul c decizia politic asumat deriv din prioritile stabilite prin Programul de Strategiile Guvernare. n acest etap, decizia politic are un caracter general, viznd doar aria de activitate i, eventual, conturnd obiectivele prioritare.
Tacticile Tacticile

Deciziile prin care se urmrete modificarea aspectului economic i social al societii, ntr-un Aciuni --Monitorizri Aciuni coaliiei aflate la putere, sunt influenate de politicile mod care exprim doctrina partidului sauMonitorizri anterioare, de tipul problemelor ce sunt identificate sau de contextul existent la momentul asumrii Rezultate Rezultate deciziei .

Evaluare Aciuni de Evaluare Aciuni de mbuntire aa politicii mbuntire politicii

12

Fig. nr. 1.8 Ciclul dezvoltrii politicilor publice De exemplu, introducerea un nou sistem de impozitare este o decizie politic, dar determinat, cel mai adesea, de insatisfacia manifestat fa de regulile sistemului de impozitare existent. Problemele, orientrile, evenimentele sau situaiile care apar trebuie mbinate ntr-un context global armonios, care s asigure obinerea unui maxim de avantaje, nu nainte, ns, de a identifica semnificaia fiecruai dintre elementele constitutive. 1.3. Taxonomia politicilor publice

13

Teoria politicilor publice consacr un loc aparte problemelor de taxonomie, (delimitrii i clasificrii variabilelor), deoarece prin potenialul su explicativ contribuie la nelegerea comportamentelor decidenilor publici. Delimitare taxonomic fundamental rezid ntre politicile cantitative i cele calitative (disocierea lui Tinbergen). Politicile cantitative sunt focalizate asupra adaptrilor permanente la schimbrile continue ale mediului, n condiiile n care nici structura i nici organizarea sectorului nu se modific. Politicile calitative desemneaz schimbrile structurale, la limit aceast politic devenind una a transformrii. Schimbrile calitative sunt adesea precedate i nsoite de modificri cantitative, distincia fiind util deoarece comport implicaii asupra relaiilor, instrumentelor i obiectivelor de politic public. Una dintre clasificrile structurale formale ale politicilor publice este urmtoarea: finaliti, percepute prin motivaiile calitative ale politicilor publice (competitivitatea, dezvoltarea uman etc.); obiective, reprezentnd dimensionarea cantitativ din perspectivele finalitilor, care la rndul lor pot fi:

obiective economice creterea produciei, stabilitatea preurilor etc; obiective sociale securitatea social, educaia, sntatea etc;

Disocierile taxonomice n sfera politicilor publice ofer o palet variat a diferenelor criteriale, att n planul teoriei, ct i al practicii. Se impune ns sublinierea c rigiditile taxonomice pot deveni, n anumite condiii, periculoase. 1.4. Politici publice sectoriale Coordonatele teoretice ale conceptului de politic public sectoriale se definesc prin raportarea la trei aspecte eseniale i interdependente: a) semnificaia conceptului de politic public sectorial. Politic public sectorial este adoptat de guvern, ca autoritate public, i are ca obiectiv principal reglarea condiiilor, repartiiilor i alocrii resurselor n sectoarele componente ale domeniilor considerate de interes public. Teoria politicilor publice capt consisten numai n raport cu o anumit concepie asupra semnificaiei atribuit sectorului public pentru care se dezvolt politica, concepie care se circumscrie regulii conform creia este imposibil de a deduce prescripii (norme de aciune) pornind de la simple aprecieri. 14

Noiunea de sector se definete ca un domeniu sau ramur de activitate din viata economicosocial8. Statisticile naionale i internaional ofer o palet deosebit de bogat a modalitilor de clasificare a sectoarelor. Pe baza acumulrilor empirice, au fost difereniate urmtoarele tipuri de politici publice sectoriale: globale: politici conjuncturale, politici structurale, politici de relansare, politici de stabilizare etc.; de exemplu, pentru politicile publice structurale este necesar efectuarea, ntr-o etap prealabil, unui diagnostic al sectorului vizat i n funcie de rezultatul diagnosticului se decide asupra politicii de adaptare structural care urmeaz s fie pus n practic; funcionale: politici fiscale, politici de preuri, politici salariale etc.; specifice pe activiti (politici de cercetare-dezvoltare, politici de difuzare a tehnologiei) pe subsectoare sau pe industrii. Subsectoarele se identific cu zonele de interes incluse ntr-un sector. Astfel, pentru sectorul agricol, sub-sectoarele sunt: viticultura, zootehnia, piscicultura etc.; pentru sectorul industrial, sub-sectoarele sunt reprezentate prin: textile, construcii de maini, electronic, electronic etc; politici sectoriale spaiale: politici zonale, politici teritoriale, politici naionale etc.; politici sectoriale temporale: politici pe termen scurt, politici pe termen mediu, politici pe termen lung. Politica public sectorial se constituie ca o entitate n cadrul creia se manifest interdependena dintre ansamblul instrumentelor i cel al obiectivelor. Aceast axiom impune satisfacerea unor condiionri foarte restrictive, surprinse n cadrul formalizrii politici publice sectoriale i justificate de analiza politicii n domeniul su de intervenie. Din perspectiv pragmatic, politicile publice sectoriale se confrunt cu dou provocrii semnificative : soluionarea pe pri a problemei generale, ceea ce presupune eludarea solidaritii organice diverselor msuri i instrumente de politic public sectorial; combinarea artificial a diverselor intervenii ale statutului conform orizontului de timp a decidentului.

Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureti, 1984

15

Prim provocare opereaz disjuncia dintre dou abordri aparent opuse a problematicii politici sectoriale: abordarea global, care ofer o viziune de ansamblu asupra relaiilor dintre instrumentele i obiectivele autoritii publice i n cadrul creia se ncearc crearea condiiilor de coeren i eficacitate ale politici sectoriale; abordarea subsectorial, care pune n relaie instrumentele i obiectivele specifice fiecrui sub-sector, politica sectorial fiind perceput ca o surs de intervenii ale statului n diversele sub-sectoare ale unui sector (politica energetic, politica metalurgic etc.). n funcie de accentul pus pe un tip de politic sectorial sau altul, politicile aplicate n rile dezvoltate prezint caracteristici care le difereniaz sensibil. Astfel, Statele Unite i Marea Britanie au aplicat, cu precdere, abordarea global, ne-selectiv, Germania aplic o politic centrat pe activiti, iar n Frana este dominant politica sectorial specific pe industrii. Analiza politicilor specifice n cazul exemplelor menonate evideniaz existena unor orientri mult mai diversificate n funcie de modul n care msurile corespunztoare tipului de politic dominant se mbin cu msurile proprii celorlalte tipuri de politici trecute n revist. n Statele Unite msurile corespunztoare tipului dominant de politic industrial global vizeaz promovarea liberei concurene, ncurajarea acordurilor de comer liber cu diferii parteneri comerciali, managementul neutru al parametrilor macroeconomici, meninerea separat a activitii bancare de cele industriale. Acestor msuri li s-au asociat ns i altele corespunztoare att politicilor publice subsectoriale (msuri n favoarea domeniilor aflate n dificultate), ct i politicilor pe activiti (ncheierea de contracte de cercetare cu sectorul privat i cu universiti pentru proiecte avnd legtur cu prioritile naionale aprare, tehnic spaial, transporturi, promovarea exporturilor, faciliti fiscale, finanari). n Marea Britanie au fost luate, de exemplu i msuri de politic sectorial pe activiti (crearea zonelor de ntreprinderi n scopul sprijinirii dezvoltrii regionale). Pentru politicile publice axate pe activiti, Germania ofer cazul cel mai ilustrativ. Msurile luate pe acest plan au vizat promovarea intens a cercetrii - dezvoltrii prin finanare public a cercetrii tiinifice de baz i prin crearea unei reele puternice de institute de cercetare pentru difuzarea tehnologiilor, precum i stimularea interveniilor Land-urilor. S-au luat, ns, i msuri de politici sectoriale pe indusrii (alocarea de fonduri de cercetare unor mari companii din industrie, msuri

16

selective n favoarea unor industrii i pentru protecia altora aflate n declin) i de politic general (meninerea competitivitii internaionale, dezvoltarea unui sistem cuprinztor de pregtire profesional care s asigure for de munc nalt calificat, practicarea unei politic i macroeconomice de natur s asigure meninerea la un nivel redus a ratei inflaiei, prin existena unei bnci centrale independente i puternice). n cazul Franei, politicile sectoriale aplicate au vizat alegerea, n procesul planificri, a sectoarelor prioritare, sprijinirea campionilor naionali, prin naionalizri, alocaii de stat i mprumuturi de la instituii de stat, protejarea sectoarelor i industriilor cu creterea cea mai lent oel, construcii navale .a. Msurile de orientare general au constat n meninerea controlului asupra investiiilor financiare, prin participarea n condiii de echitate a statului, existena unei bnci centrale mai puin independente, sprijinirea ntreprinderilor mici i mijlocii prin acordarea de faciliti privind impozitele i asistena financiar, privatizarea. Politicile sectoriale specifice iniiate n favoarea anumitor activiti au urmrit, n special, promovarea intensiv a exporturilor prin acordarea de asisten financiar i informarea larg a societilor comerciale. Politica japonez se bazeaz, n principal, pe msuri specifice adoptate n sprijinul unor sectoare i se caracterizeaz prin folosirea viziunii strategice n planificarea indicativ a subveniilor pentru sectoarele prioritare i a aciunilor de stabilizare a celor n declin. Politicile cu caracter general sunt subordonate unei politici unitare generale destinat s menin competitivitatea internaional i constau n folosirea unor stimulente de impozite pentru economisire, a unei taxri favorabile pentru companii, investiii substaniale n educaie i instruire, ncurajarea integrrii pe scar larg a activitii bancare, stimularea unei competiii puternice pe piaa intern, stimularea mbuntirii calitii produselor i serviciilor. Politicile specifice pe activiti, care se regsesc n politica sectorial japonez, urmresc acordarea de subsidii pentru proiectele de nalt tehnologie i susinerea exporturilor. Tabloul de ansamblu al celor mai ilustrative cazuri de politici publice sectoriale aplicate n rile dezvoltate demonstreaz c acestea reprezint un mix de date variate, de msuri caracteristice diferitelor tipuri de poltici sectoriale (globale, axate pe activitii, axate pe subsectoare), msurile aferente unui anumit tip de politic fiind, ns, preponderente. Importana acordat unui tip sau altuia de politic sectorial, precum i dozarea msurilor asociate sunt subordonate obiectivului general menionat n

17

programul de guvernare i determinate n funcie de avantajele deinute, de tradiii, de modelul sociocultural etc. b) natura statului n realizarea politicii publice. Statul constituie principalul responsabil al politicilor publice i, n consecin, teoria statului constituie un element central al fundamentelor politicilor publice. Din aceast perspectiv, definirea naturii statului comport evidenierea urmtoarelor probleme: desemnarea responsabilitilor politicilor publice i a gradului lor de autonomie; dependena politicilor publice de alternana la putere a partidelor politice i a grupurilor de interese; procesele politico-juridice de executare a deciziilor de politic public. Influena naturii statului n realizarea politicilor publice ar putea fi rezumat prin afirmaia c decizia de politic public reprezint o opiune a statului prin care acesta arbitreaz liber ntre diverse interese cu scopul realizrii obiectivelor pe care i le-a stabilit, ntr-un domeniu sau altul. n planul politicilor publice, economiile de pia dezvoltate au consacrat de-a lungul timpului, dou sisteme diferite: sistemul individualist de tip anglo-saxon i american, care pune accent pe rolul, stimularea i rspunderea individual; sistemul corporatist (comunitar) de tip european continental (n special german) i japonez, care pune accent pe comunitatea ce contribuie la dezvoltarea economico-social, guvernul asumndui un rol substanial n dezvoltarea societii prin alocarea de resurse, sprijinirea sectoarelor naionale, finanarea unor investiii, formulnd chiar i garanii sectoriale etc Dezvoltarea i expansiunea activitilor industriale, diversificarea sectorial a acestora i industrializarea cvasiunanim a societii au generat anumite luri de poziie la nivelul autoritii publice a statului, prin care acesta intervine pentru a orienta cursul evoluiei individuale spre finaliti extraeconomice, integrez industriile n spaiile socio-umane axiologizate i pe alte principii dect eficiena i profitul. n acest sens, la nivelul autoritilor publice au fost iniiate, promovate i dezvoltate o serie de aciuni , msuri i proceduri n direcia corectrii evoluiilor industriale n conformitate cu ateptrile comunitii , orientnd prin instrumente i norme structurile i comportamentele industriale spre realizarea obiectivelor de dezvoltare. c) gradul de intervenie al statului. Referitor la modurile de intervenie a statului asupra sectoarelor activitilor economico-sociale, practica a consacrat dou modele: cel al abordrii politicilor sectoriale

18

pe vertical i cel al abordrii pe orizontal a politiclor sectoriale. Fiecare dintre aceste modele are premise i resurse diferite pe care puterea statal le poate influena prin deciziile de natur strategic adoptate.. 1.4.1. Modelul politicii publice sectoriale verticale n aceast reprezentare, politica public sectorial este focalizat pe obiective precise, specifice fiecrui sector, divizate, apoi, vertical, pe subsectoare i zone. Sarcina autoritilor publice este aceea de a identifica att aceste obiective n expresie cantitativ, ct i instrumentele necesare pentru canalizarea resurselor ctre aceste zone. Se pornete deci de la premisa cunoaterii obiectivelor i sectoarelor pentru care se pun n funciune anumite instrumente i se aloc resurse. Instrumentele utilizate sunt fie de natur fiscal scutiri de impozite, ealonarea plii impozitelor i rate specifice de amortizare, fie de asisten financiar finanri ne-rambursabile i transferuri, garanii guvernamentale i mprumuturi cu dobnda sub nivelul pieei. Modelul politicii sectoriale verticale este destinat recuperrii decalajelor. Pe msura apropierii de societatea informaional modelul tradiional de politic public sectorial nu se mai verific, deoarece schimbrile rapide i complexe au fcut aproape imposibil identificarea acelor produse sau servicii noi care ar putea s reprezinte un potenial succes. 1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale Specificitatea acestui model este aceea c se adreseaz unor activiti sectoriale. Resursele sunt alocate fie liniar, la nivelul ntregului sector, pe criterii de performan, fie pentru dezvoltarea factorilor de producie de care beneficiaz, n mod egal, ntreg sectorul. Avantajele competitive vor aprea doar n acele sectoare care folosesc cel mai bine rezultatele dezvoltrii factorilor de producie. n fig. 1.9. sunt ilustrate cele dou modele de abordare a politicii sectoriale. Conform acestei reprezentri rezultate politicii sectoriale agricole desfurate pe vertical (coloana A) se vor regsi n subsectoarele spre care sunt direcionate resursele ( n exemplul ales n subsectorul cerealelor i cel zootehnic), dar i n industria alimentar (i n alte sectoare: servicii de transport, comer etc.) ca efect al desfurrii pe orizontal a politicii sectoriale agricole ( coloana B). Evoluiile recente pe plan mondial demonstreaz o schimbare radical a modului n care sunt elaborate politicile publice sectoriale rile cele mai dezvoltate (state informaionale) i elaboreaz

19

politicile publice sectoriale innd cont de faptul c informaia constituie principala cultur de mas, tehnologie avansat, educaie, asisten medical i alte servicii . A Politica sectorial (sectorul agricultur) Obiective i strategii Politic subsectorial (Subsectorul cereale) Obiective i strategii Politic subsectorial (Subsectorul zootehnic) Obiective i strategii Creterea ovinelor Obiective i strategii Creterea taurinelor Obiective i strategii B Politica sectorial ( industria prelucrtoare) Obiective i strategii Politica subsectorial (industria alimentar) Obiective i strategii

resurs i

principalul produs finit. Aceste state i orienteaz activitile spre informaie i inovaie, management,

Abatoare i frig

Bere i conserve

Fig. 1.9. Modele verticale i orizontale de desfurare a politicilor publice sectoriale Statele n care industria ocup locul primordial n economie vor continua s produc produse i servicii industriale pe care le vor comercializa n statele informaionale i celor slab dezvoltate. n plus, statele informaionale i vor transfera o parte nsemnat a industriilor ctre acest grup de state, deoarece n aceste state fora de munc este mai ieftin. Indiferent de modelul ales, demersul managerial al desfurrii politicii sectoriale trebuie focalizat asupra identificrii prioritilor strategice ale sectorului prin promovarea resurselor, att din interiorul, ct i din exteriorul acestuia. CAPITOLUL 2

20

CATEGORII CONCEPTUALE ALE POLTICILOR PUBLICE 2.1. Viziunea Necesitatea satisfacerii interesului public i, n situaii limit, atenuarea potenialelor conflicte de interese ce pot aprea sunt, ntr-o msur determinant influenate de capabilitatea managementului politic de a contribui la realizarea obiectivelor politicii prin furnizarea valorilor ateptate de spaiul public int ( locul comun al interesului public), la cele mai mici costuri economice, sociale, politice pentru societate. Viziunea contureaz, ntr-un mod coerent i precis, imaginea privitoare la profilul, direcia principal de evoluie a unui anumit domeniu la nivel naional, local sau regional. Acest concept implic anticiparea configuraiei domeniului n urmtorii ani, lund n consideraie evoluiile viitoare ale contextului european i mondial. Formularea viziunii unei politici publice reflect concentrarea att asupra interesului public ct i asupra celor bune mijloace de atingere a acestuia. n consecin, rspunsurile generice ale viziunii strategice: care este stadiul de dezvoltare spre care se tinde prin aceast politic public ? cnd i cum se poate ajunge acolo? sunt expresii ale focalizrii asupra interesului public i angajrii managementului politic ntr-un demers strategic, bazat pe un potenial care depete uneori posibilitile concrete, dar care pstraz suficient realism pentru a fi o permanent surs de motivare. Ceea ce comunitatea crede i dorete, la un moment dat, trebuie s fie acceptat de ctre managementul politic ca un fapt obiectiv. Pentru membrii unei comuniti sunt importante propriile valori, propriile nevoi, propria realitate i, n consecin, orice ncercare serioas de a declara ce anume este o politic public trebuie s nceap cu acestea. Existena unei viziuni strategice creaz condiiile desfurrii procesului unei politici dup modelul
O prezentat n fig. 2.1. V I Z I U N E A P Fig.1.9.O L I T I C I I M P O N E N T E L E V I Z I U N I I Subsectoare Obiective Strategii C

Sistem de evaluare
Diferen

2 Subsector 1 Subsector 3

fa de Prioriti de mbuntire

Obiectiv obiective

Ali

21

Figura 2.1 . Modelul desfurrii politicii pornind de la viziunea strategic Dup cum rezult din reprezentarea menionat, desfurarea unei politicii publice presupune fragmentarea viziunii strategice a acesteia n elemente cheie, specifice fiecrui sector care este implicat n realizarea politicii publice respective.; fiecrui element i sunt, apoi, asociate politici sectoriale, obiective operaionale realizare, precum i un sistem de evaluare, astfel nct n final s se poat stabili cu exactitate direciile de desfurare a proceselor de mbuntire a politicii publice. Datorit conexiunilor existente ntre un domeniul de interes public i subsectoarele inplicate este recomandabil crearea i meninerea unei stri de quasi - echilibru care ofer garania atingerii interesului public vizat 2.2. Misiunea Misiunea reprezint concepia managementului politic cu privire la configuraia i direcia major n care politica urmez s evolueze pe termen lung (ce intenioneaz s transforme sau s imbunteasc n spaiul public int). Misiunea este determinat, nainte de toate, aa cum am subliniat anterior, de spaiul public int i de nevoile acestuia. O politic public nu se definete prin norme, reglementri sau elementele ncorporate. Satisfacerea intereselor grupurilor largi, ce definesc spaiului public int, trebuie s reprezinte misiunea i scopul oricrei politici publice. 2.3. Valorile Acest concept emerge de la viziunea managemetului politic referitoare la viitoarele evoluii ale spaiului public int al politicii. Managementul politic trebuie s formalizeze i s disemineze att viziunea, ct i valorile politicii i s se asigure c acestea sunt cunoscute i acceptate de toate grupurile ce compun spaiul int al politicii publice, dar i de toi actorii implicai n procesul politicii publice respective. . Un astfel de demers va influena pozitiv eficiena i eficacitatea politicii iniiate .( vezi fig.2.2.

Viziunea Misiunea Valorile Opiunile strategice 22

Formularea politicii publice Fig. 2.2. Conceptele constitutive ale politicilor publice Succesul oricrui tip de politic public este condiionat de schimbarea culturii actorilor implicai n politica public, inclusiv a culturii spaiului public int. Este o schimbare deosebit de semnificativ deoarece orice alt tip de schimbare, a metodelor sau a proceselor, este favorizat sau din contr stopat de aceasta. Cultura reprezint calea prin care membrii unui grup comunic att ntre ei, ct i cu alte grupuri din societate. n contextul procesului de comunicare sunt relevate comportamente, obiceiuri, practici, valori, credine i viziuni comune asupra viitorului. Cultura spaiului int este reflectat i,totodat, devine tangibil final sunt tranformate n aciuni. Cazul ideal este cel n care viziunea managementul politic coincide cu cea a managementului public i cu cea a membriilor comunitii care compun spaiul public int al politicii. Prin urmare, iniierea oricrei aciuni pentru punerea n practic a unei politicii va fi inspirat i gerat de aceast viziune.. Importana noii culturi articulate n jurul transformrii urmrite de o anumit politic public const Viziunea Viziunea n implicaiile ce i revin la punerea n practic a proiectului de schimbare. Implementarea secvenial, doar a acelor practici noi, ce par mai utile sau cu un grad mai larg de aplicabilitate, poate avea efecte remarcabile pe termen scurt. Eforturile fragmentate nu pot ns susine performana pe termen lung. De exemplu, politicile publice n domeniul proteciei consumatorilor nu Valori Valori pot avea dect cel mult succese punctuale, pe termen scurt, n lipsa cristalizrii unei culturi solide a Misiunea Misiunea consumatorilor. Politica Politica n consecin, conceptele prezentate n fig.2.2. considerm c trebuie completate cu aceste public public consideraii . (vezi fig.2.3). Strategia Feedback Strategia Feedback Planificarea aciunilor Planificarea aciunilor Aciuni Aciuni Rezultate/ Rezultate/ Evaluare Evaluare prin politicile elaborate i care n

23

CULTURA

Figura 2.3. De la cultur la aciune 2.4. Obiectivele Definirea unei politici publice desfurat la nivel naional, regional sau local,.presupune, n primul rnd, satisfacerea unui interes public. Realizarea acestui deziderat este posibil ns doar prin proiectarea unor obiective Un obiectiv reprezint o stare dorit, un deziderat, un elul, un rezultatul sau finalitatea unor aciuni ntr-un anumit domeniu,realizabil dup o perioad de timp bine stabilit. Acceptarea acestei definiii reflect existena unei legturi complexe ntre obiectivele alese i filozofia autoritilor publice. In primul rnd, obiectivele sunt influenate de aspiraiile managementului politic referitoare la dezvoltarea sau importana conferit unui anumit domeniu. De exemplu, dac guvernul intenionaz ca rata de cretere a industriei de software s se dubleze n urmtorul an, acesta presupune c :1) piaa intern i cea internaional ofer suficiente oportuniti n domeniul considerat; 2) exist suficiente resurse, n prezent sau ntr-un viitor determinat, pentru a transpunerea n practic a acestui deziderat; 3) obiectivul este dorit de managementul politic In al doilea rnd, obiectivele reprezint acele finaliti, care descriu starea spre care se tinde, pentru atingerea crora managementul public iniiaz, implementeaz i monitorizeaz programe de aciuni..

24

Insistena cu care trebuie readuse n discuie obiectivele este justificat de semnificaia multivalent a acestora: constituie adevrate ghiduri pentru direcionarea eforturilor managementului public n sensul realizrii politicii publice; determin modul n care managementul public planific i acioneaz; reprezint o surs de motivare pentru toate entitile implicate n aplicarea politicii publice; definesc sistemele de referin utilizate n etapele de evaluare i control a politicii publice; Procesul de formulare a obiectivelor devine operaional, depind etapa unui simplu exerciiu intelectual, n condiiile n care sunt respectate urmtoarele criterii de definiie : claritatea i specificitatea; efectele respectrii acestor criterii se reflect pozitiv asupra mobilizrii eforturilor manageriale ; cadrul de timp; anticiparea intervalului de timp necesar finalizrii obiectivelor propuse reprezint o exigen obligatorie, deoarece doar n aceste condiii pot fi dezvoltate cu acuratee proiectele de atingere a obiectivelor, definite fie pe termen lung, fie pe termen scurt; termenul lung se refer la intervale de timp ce depesc 1 an; termenul scurt presupune o perioad de timp ce variaz ntre cteva luni i 1 an. Raportarea n timp a obiectivelor pune n discuie dou aspecte importante. n primul rnd, cea mai mare parte a obiectivelor pe termen scurt sunt subdiviziuni ale obiectivelor pe termen lung, iar, n al doilea rnd, obiectivele, indiferent de termenul pe care sunt definite, trebuie s se caracterizeze print-un ridicat grad de flexibilitate i adaptabilitate, impus de transformrile permanente ale mediului extern. In cazul politicilor publice, perioada de timp previzionat variaza ntre 3 i 7ani, interval considerat rezonabil realizrii obiectivelor, respectiv punerii n oper a Programului de guvernare; integrarea; fiecare obiectiv trebuie astfel definit nct s se poat nscrie ntr-un ansamblu unitar, care s acopere n totalitate laturile activitilor i proceselor ce concur la realizarea obiectivului ; integrarea trebuie fcut att pe vertical, ct i pe orizontal, astfel nct, n final, va fi creat o adevrat reea a obiectivelor interconectate i care se susin mutual; consistena; formularea logic a obiectivului asociat att cu respectarea circumstanelor interne i internaionale, ct i cu raportarea la resursele disponibile ofer, cel puin parial, garania reuitei proiectului politicii propuse;

25

dificultatea; inta strategica a crei atingere necesit un grad de dificultate suficient de ridicat are rolul de a solicit eforturi suplimentare din partea managementului public, constituind, n acelai timp, o surs principal de stimulare a acestorturi eforturi; monitorizarea; modul n care sunt executate politicile trebuie monitorizat sistematic i riguros. Cu alte cuvinte, monitorizarea trebuie operaionalizat i nu limitat doar la nivelul unui exerciiu teoretic; msurabilitatea; n absena criteriilor de eficacitate i a metodelor de msurare a acestor criterii nu pot fi exprimate aprecieri reale cu privire la gradul de realizare a obiectivelor. In mod curent, se utilizeaz dou tipuri de msurtori: cantitative, n cazul n care criteriile alese sunt cuantificabile, respectiv pot fi exprimate n uniti de msur, fizice sau\i valorice, sub form de cifre absolute sau raiouri (rapoarte); calitative, n cazul n care metodele de msurare alese au un caracter subiectiv. Pentru exemplificarea acestui ultim criteriu, considerm obiectivul de interes naional care vizeaz

accelerarea veniturilor din economia naional n urmtorii 4 ani, ca rezultat al politicii de ameliorare a nivelului de via a ntregii populaii din Romnia. Cuantificarea oricrui obiectiv se face n cadrul unui interval limitat de o valoare minim (m) i de o valoare maxim (M). Dac, n cazul obiectivului menionat, cuantificarea este exprimat prin volumul n miliarde al PIB pe cap de locuitor, se va lua n discuie intervalul cuprins ntre m = 100euro\ locuitor i M = 150euro\ locuitor. ncadrarea n intervalul ( 100- 150 ) nseamn performan, de diferite grade. Orice alt valoare, sub m =100 sau peste M = 150, invalideaz atingerea obiectivului, circumstane n care demersurile manageriale trebuie concentrate asupra identificrii problemelor care au condus la imposibilitatea realizrii obiectivului. Fie acesta nu a fost definit n termeni reali ( ceace presupune c la fixarea limitelor respective nu s-au avut n vedere condiionrile impuse de mediul extern i de resursele disponibile), fie realizarea obiectivului a ridicat o suit de probleme ce s-au dovedit insurmontabile. In oricare dintre cele dou situaii menionate, asumarea responsabilitii pentru nendeplinirea obiectivului fixat revine n totalitate managementului. n concluzie, evoluia spre performana real este posibil doar dac este susinut de obiective definite n mod pragmatic i lucid, ntr-un context care integreaz ia circumstanele interne i internaionale.

26

n desfurarea unei anumite politici, viziunea strategic global este fragmentat n elemente cheie, specifice fiecrui sector al economiei, crora le sunt asociate obiective strategice specifice, deriate sau pariale, precum i un sistem de msurare, astfel nct, n final, s se poat stabili cu exactitate direciile de desfurare a proceselor de mbuntire a valorilor oferite segmentelor vizate prin politica elaborat . Relum exemplul anterior pentru care stabilim ca obiectiv general atingerea nivelului de 150 euro/lunar/locuitor, realizabil n urmtorii 4 ani. Concomitent, se definesc i obiectivele derivate, specifice, pariale pentru fiecare trimestru i pentru fiecare dintre sectoarele economiei ( agricultur, industrie, servicii ), iar n cadrul acestora, obiectivele ce revin fiecrui subsector, n mod distinct. Nivelurile de analiz ale obiectivelor. Schema de clasificare a obiectivelor redat n fig.2.4 reflect diferenierile existente ntre obiectivele generale ale unei politici publice i obiectivele pariale i derivate. .

Obiective generale

Obiective

derivate sau pariale

Figura 2.4. Natura ierarhic a obiectivelor Obiectivele generale pot fi considerate ca finaliti, realizabile pe termen lung, n timp ce obiectivele operaionale, derivate sau pariale, sunt interpretate ca inte de atins pe termen mediu i/sau scurt i sunt necesare, dar nu suficiente, pentru ca obiectivele generale sau operative s fie realizabile.

27

n figura 2.5 este reprezentat relaia dintre obiectivul general, stabilit a fi realizabil n urmtorii patru ani, i obiectivele pariale sau derivate care prevd creteri anuale de 10%,14%, 15%, 11%. 100 110 124 139 150 Legend obiectiv general obiective pariale

111 Rezultate iperformane 115 114 11o

n+1 n+2

n+3 n+4

Timp

Fig. 2.5. Relaia dintre obiectivul general i obiectivele pariale Obiectivele unei politici trebuie formulate astfel nct s nu limiteze diferitele alternativele la care se poate apela pentru atingere a acestora. Cu alte cuvinte, formularea obiectivelor nu trebuie s fie expresia unei soluii specifice unice. De exemplu, n cazul n care consumul alcool este perceput ca un risc pentru sntate, politica public elaborat n scopul reducerii consumului de alcool nu va avea ca obiectiv creterea taxelor la alcool sau creterea limitei de vrst a celor crora li se vnd buturi alcoolice. Obiectivul va fi astfel exprimat nct va avea n vedere cu precdere reducerea consumului de alcool cu un anumit procent. Aceast formulare va oferi o multitudine de variante demersurilor iniiate pentru atingerea obiectivlui, inclusiv creterea taxelor, a vrstei limite sub care se interzice vnzarea buturilor alcoolice, campanii de educaie focalizate pe aceast tem etc. Identificarea caracteristicile politicilor publice necesit stabilirea unui cadru conceptual explicit de cercetare, ceea ce repune n discuie o dilem real legat de managementul strategic asociat unei anumite politici publice cu privire la configuraia i direcia major n care politica urmez s evolueze pe termen lung (ce intenioneaz s transforme sau s imbunteasc ntr-un spaiu public int).

28

2.5. Strategia Acest concept exprim opiunea, sensul i direcia sau orientarea general aleas pentru parcurgerea unei anumite etape n care sunt vizate ndeplinirea obiectivelor i a programelor de perspectiv, prevznd cile i resursele necesare, dar i circumstanele care vor trebui ntrunite pentru atingerea acestora. Criteriile de clasificare a strategiilor sunt variate. Astfel, dup sfera de cuprindere sunt strategii finale sau pariale; n funcie de dinamic sunt strategii de redresare, de consolidare, de dezvoltare; dup scopul urmrit sunt cunoscute strategiile defensive i cele ofensive . Strategiile vizeaz integrarea global a domeniului cruia i este la schimbrile acestuia. Indiferent de strategia aleas, la baza ei stau sursele, mijloacele i cile disponibile n perioada pentru care este valabil strategia i care asigur monitorizarea traseului parcurs pentru atingerea obiectivului. Formularea strategiei este un proces interactiv care ofer o interpretare creativ i inovativ a rspunsurilor obinute la o suit de ntrebri de tipul: cine sunt componenii spaiului public int? care sunt exigenele lor? care este climatul ecomonic, politic i social actual i care sunt orientrile viitoare ? care este configuraia actualei politici n domeniu? care sunt punctele tari i punctele slabe ale politicii existente? care sunt competenele i capabilitile strategice disponibile pentru noul proces politic? ct de durabile sunt sunt acestea? ce noi competene i capabiliti sunt necesare? care sunt resursele disponibile? dar resursele necesare? Rspunsul la aceste ntrebri este concretizat n misiunea i strategia politicii publice. Focalizarea asupra spaiului public int imprim acestui tip de abordare caracteristicile sistemului backtrackingpull ( trage dup sine), n care realizarea obiectivelor propuse pare a fi rezutatul tragerii de ctre grupurile reprezentative ale spaiului int a proceselor derulate n cadrul politicii publice. Este un punct de vedere total diferit fa de abordarea tradiional, similar sistemului push, n care eforturile manageriale de mpingere a proceselor sunt cele care conduc spre realizarea obiectivelor proiectate. 29 destinat n mediul socioeconomic naional i internaional, contribuind, totodat, la creterea flexibilitii i a supleei de aptare

Strategia aleas include reglementri directe, alternative (ca de exemplu, mbuntirea cadrului legislativ destinat unui anumit sector, promovarea unor reglementri profesionale, folosirea unor stimulente economice). Stabilirea strategiei convenabile presupune parcurgerea procesului unui proces complex ale crui etape sunt reprezent

EI

ANALIZA SITUAIEI CURENTE Identificarea misiunii diagnosticul performanelor prezente i trecute Alegerea obiectivelor pe termen mediu

identificarea strategiilor prezente i trecute E II

EXAMINAREA POLITICILOR I OBIECTIVELOR

oportuniti analiza mediului ameninri E III extern analiza mediului intern

capabiliti servitui

STABILIREA I ALEGEREA STRATEGIILOR POSIBILE Compararea alternativelor strategice

consolidare dezvoltare

ofensive

defensive

lichidare reducere

30

Figura nr.2.6. Procesul de stabilire a strategiei unei politici publice Deoarece fiecare opiune strategic identificat are o serie de costuri asociate i, bineneles, anumite efecte preconizate ca urmare a atingerii obiectivelor politicii, alegerea variantei strategice convenabile este condiionat de rezultatele evalurii acestor costuri i, n anumite cazuri, chiar de analiza impactului fiecrei opiuni asupra spaiului public int.(grupurile crora le este destinat politica ). De exemplu, impactul politicilor de prevenie din sectorul sntii este deosebit. Oameni capabili, din punct de vedere al srii de sntate, care s rspund nevoilor societii reprezint obiectivul major al acestor politici publice. Atingerea acestui deziderat nseamn nu numai un popor sntos, cu o speran de via mai mare, dar i economii n bugetele asigurrilor sociale i ale sntii ( zile de concediu medical i pensionri pe caz medical mai puine, reducerea consumului de medicamente i costuri de spitalizare mai mici ). Impactul economic este deosebit de dur n cazul persoanelor de vrst mijlocie, deoarece acestea sunt confruntate cu cele mai mari responsabiliti n susinerea familiilor. Eecul n satisfacerea necesitilor lor condamn ntreaga familie la vicisitudini i adaug poveri suplimentare asupra bugetelor publice. Ignorarea unui astfel de impact i limitarea eforturilor materiale, umane, financiare, informaionale, n cazul unor astfel de politici reprezint o fals economsire a resurselor, deoarece pe termen lung persistena unor astfel de constrngeri are efecte dezastoase, raportate la nivelul ntregii societi. 2.6. Tacticile Pentru a pune n practic strategia aleas managementul public apeleaz la tactici specifice i adaptabile tipului de resurse existente, factorilor de contingen i obiectivelor fixate.. Tacticile permit att avansarea pe parcursul definit de varianta strategic aleas, ct i efectuarea coreciilor necesare meninerii pe aceast traiectorie (n timp i spaiu). Tacticile reprezint modalitile concrete de folosire a cilor i mijloacelor adecvate pentru opiunea strategic aleas n scopul realizrii obiectivelor i programelor ntocmite de autoritatea sau organizaia public respectiv.

31

Tacticile depind n special de arta managerilor de a utiliza ct mai eficient mijloacele disponibile la un moment dat, fie alocndu-le locului sau momentului potrivit, fie sporindu-le randamentele prin evitarea pierderilor, a risipei etc. De exemplu, n cazul unei politici agricole, strategiei considerate convenabile i se pot asocia, parial sau total, urmtoarele tactici:

alocaii de la bugetul statului pentru restructurarea accelerat a sistemelor de irigaii i finanarea altor sisteme noi; desfinarea monopolului asupra terenurilor agricole proprietatea public i privat, deinute de stat sau de oricare dintre instituii ale sale; creterea ponderii salariailor permaneni care lucreaz n sectorul agricol; faciliti pentru capitalurile investite n industriile ce produc bunuri pentru agricultur (industria de maini agricole, petro-chimia, construcii); reduceri de impozite i taxe pentru terenurile folosite pentru tipurile de culturi i zootehnie nominalizate ca i la exportul de aproduse agricole, directe sau industrializate etc.

Strategia urmrete desfurarea global a politicii pn la atingerea obiectivelor generale, pe termen lung, n timp ce tacticile vizeaz dezvoltarea politicii pe termen scurt, respectiv realizarea obiectivelor operaionale. n plus, mobilitatea tacticilor este mult mai mare comparativ cu cea a strategiilor, ale cror orizont de timp i cuprindere spaial sunt mult mai extinse.. Fiind modaliti concrete de realizare a strategiilor, tacticile sunt subordonate acestora i pot fi ajustate de la o perioad la alta pentru a putea concentra eforturile n punctele critice. Indiferent de gradul de mobilitate i de flexibilitate al tacticilor important este ca acestea s menin activitile de-a lungul parcursului strategic ales. Tacticile pot fi interpretate ca extensii ale unei strategii dezvoltate att n plan orizontal (activiti de cercetare, progres tehnic, producie, comercial, financiar etc.), ct i pe vertical, mbinnd modalitile concrete de aciuni pe diferite planuri ( relaiile cu furnizorii i beneficiarii agriculturii, cu autoritile publice, organizaiile internaionale ce pot finana agricultura prin credite nerambursabile sau cu dobnzi prefereniale etc.). 2.7. Managementul public al resurselor umane

32

ntreaga raiune a unei politici este compromis de imposibilitatea, determinat de motive economice i politice, de a crea i mbuntii ansele de ctig, de a asigura un sistem educaional eficient, de a oferii servicii de sntate eficace i de a sporii opiunile individuale. Trstura comun a acestor aspecte, din perspectiva resurselor umane, este configurat de legtura direct dintre creterea productivitii muncii sociale i creterea economic. Este recunoscut faptul c educaia, sntatea i protecia social innobilieaz i contribuie la motivarea resurselor umane n obinerea de performane, n toate domeniile de activitate. Pentru a da fora cuvenit reformelor n administraia public, central i local, Guvernul Romniei a legiferat Strategia pentru accelerarea reformei1, care definete obiectivele i principiile ce stau la baza strategiilor reformei i a politicilor acesteia. Depolitizarea structurilor administraiei publice i eliminarea clientelismului public constituie unul dintre obiectivele prioritare ale reformei, a crui transpunere n practic presupune: aplicarea strict cu a Statutului funcionarului public; gestionarea coerent i corect a carierei funcionarului public; perfecionarea managementului n administraia public central, local, instituional i la nivelul serviciilor publice. Ca i n cazul altor idei i concepte preluate din sectorul privat de ctre managerii din sectorul public, referitor la managementul resurselor umane se poate afirma c diferenele dintre cele dou sectoare nu sunt suficient de mari pentru a limita utilizarea acestui concept n sectorul public. Diferenierile existente, i ale cror efecte se repercuteaz negativ, n primul rnd, asupra garantrii aplicrii acestui concept i nu neaprat asupra ngrdirii aplicrii conceptului, sunt menionate i analizate n literatura de specialitate. Sectorul public nu este exact ca orice ntreprindere , recunoscut fiind faptul c ntre cele dou exist o serie de diferene fundamentale, care se extind i asupra managementului resurselor umane. Ca diferene eseniale privind managementul resurselor umane n sectorul public menionm urmtoarele: o primatul politicului. Aparatul birocratic este un organ loial i subordonat administratorilor politici i n consecin va fi confruntat cu pericolul discontinuitii i al inconsistenei din politica strategic. Aceste efecte pot fi resimite la anumite niveluri prin absena unei politici strategice clare i consistente, ceea ce contravine necesitii de integrare a politicii de resurse
1

Hotrrea Guvernului nr. 1006/12.12.2001) privind accelerarea reformei n administraia public, Monitorul oficial, nr.

606/19.10.2001

33

umane n politica strategic general. O alt consecin a importanei prioritare acordat politicului este faptul c posibilitile de democratizare intern (influenarea politicului de ctre funcionarii publici) sunt limitate; o sectorul public este angajator i legiuitor. Din aceste considerente politica de resurse umane este adoptat de- lungul a dou direcii. n primul rnd, ca angajator, sectorul public i poate impune obligaii cu scopul de ai servi propriile interese sau i poate acorda o serie de liberti care au repercusiuni asupra politicii de resurse umane. n al doilea rnd, n propriul interes, sectorul public poate impune tuturor angajailor obligaii legate de politica de personal, cum ar fi, de exemplu, obligaia de a angaja o anumit cot de grupuri minoritare, persoane cu handicap sau tineri absolveni. n scopul ntririi puterii sale de persuasiune, sectorul public ca angajator trebuie s serveasc drept exemplu n acest sens; o sectorul public a dispus, pn nu demult, de un set complet separat de reglementri cu pivire la condiiile de munc i statutul legal. Acest cadru, n care trebuie s se aplice politica de resurse umane, difer n numeroase puncte eseniale de acela utilizat n afara sectorului public. Aceasta explic pe larg puterea de atracie a sectorului public ca angajator: sigurana locului de munc i un salariu acceptabil. Nu exist o relaie obinuit ntre angajat i guvern ca angajator, deoarece nici una dintre pri nu intr ntr-un contract bilateral; n schimb, exist un angajament unilateral. n plus, nu sunt posibile negocieri reale asupra condiiilor de munc ntre sindicate i angajator. Sindicatele pot fi consultate dup care guvernul este cel ce stabilete condiiile de munc. Cu toate aceste, diferenele dintre cele dou sectoare se diminueaz rapid. Se fac eforturi deosebite n direcia rennoirea sectorului public. n acest sens se acord o atenie deosebit mbuntirii eficienei aparatului birocratic Cele mai cunoscute exemple sunt descentralizarea puterilor n favoarea autoritilor locale, introducerea bugetelor de performan, a managementul prin contract, a managementului calitii totale, managementului proiectelor, toate aceste demersuri fiind menite s mbunteasc orietarea ctre cetean a aparatului public. Dup cum este subliniat n paragraful anterior, realizarea obiectivelor diverselor politici sectoriale este imposibil fr schimbarea culturii aparatului public. Cultura triete atta vreme ct oamenii continu s gndeasc i s se comporte n concordan cu aceast cultur. n consecin, schimbarea unei culturii existente este posibil numai dac oamenii i

34

schimb mentalitile i comporatamentele. n pofida derulrii unor proiecte consistente de influenare explicit i implicit a culturii, comportamental oamenii se schimb deoaebit de greu. Comportamentul se va schimba numai dac pe lng nelegere (motivaia intrisec) exist i o motivaie extrinsec, menit s susin noul comportament adoptat. Aceast afirmaie ne conduce la abordarea unor aspecte importante ale managementului resurselor umane, cum ar fi avansrile i remunerarea performanei, dar i influena unor modele de carier. Flexibilitatea i adaptabilitatea trebuie ncurajate prin renunarea la utilizarea, de exemplu, a vechimii n munc i a funciei ca unic criteriu de remunerare. Ar fi, n acest mod , favorizate dezvoltarea relaiilor pe orizontal i, implicit, evitarea rigiditii ierarhice. Referitor la coninut, se ateapt ca prin creterea gradului de autonomie i prin participarea funcionarilor motivarea acestora s creasc. Activiti mai interesante, n care sunt necesare abiliti i talente ale funcionarilor publici la care nu s-a apelat pn n prezent, delegarea responsabilitii i a autoritii mpreun cu posibilitatea unei remunerri adecvate vor contribui la creterea calitii actului administrativ, dar i la atragerea tinerilor bine pregtii n sectorul public. Delegarea responsabilitii n scopul ndeplinirii anumitor criterii de performan, atunci cnd se lucreaz cu bugete de performan i management prin contract, impune necesitatea ca managerul responsabil s aib puterea de decizie i n domeniul managementului resurselor umane. acest fapt i va permite s ia msurile ce se impun pentru realizarea performanelor n acest domeniu. mbuntirea calitii sectorul public, mbuntirea eficienei i preocuparea constant pentru cetean necesit printre altele programe de formare suplimentare a funcionarilor publici. Demersul calitii implic nu numai nvarea de noi proceduri sau tehnici, dar i adoptarea unei alte atitudini (aspectul cultural) fa de sarcinile postului. Recunoaterea intereselor angajailor din sectorul public i tratarea lor cu seriozitate, dei perfect raional din perspectiva managementului resurselor umane, pot intra n conflict cu factorii politici. n concluzie, rmne nc o incertitudine posibilitatea ca. n sectorul public managementului. resurselor umane s se aplice fr modificri. Legturile cauzale dintre capitalul uman i celelalte forme de capital sunt complexe i departe de a fi nelese n totalitate, motiv pentru care analizarea acesteia constituie o preocupare constant.. Un studiu efectuat de specialiti n Asia de Sud-Est atesta c, n anii 70 , deosebirea esenial ntre Hong Kong, Republica Coreea, Singapore i Taiwan i cea mai mare parte a rilor cu venituri sczute se reducea la

35

dezvoltarea resurselor umane. n privina colilor secundare, de exemplu, economiile est asiatice depeau de multe ori alte economi n curs de dezvoltare. Ele combinau acest nivel nalt al colarizrii cu tehnologia i cu revenirea n ar a expatriailor pentru a realiza o cretere economic rapid. Aceste teorii cu grad ridicat de pragmatism au fost acceptate i nsuite de instituiile mondiale finanatoare, care recunosc c folosirea eficient a forei de munc, eliminarea srciei i creterea economic sunt corelate ntr-o msur semnificativ. Progresul rapid i susinut n combaterea srciei s-a realizat prin promovarea unei strategii care integreaz dou elemente la fel de importante. Primul dintre acestea l reprezint utilizarea celei mare importante avuii a celor sraci fora de munc. Pentru aceasta este nevoie de politici care mobilizeaz stimulentele pieei, instituiile sociale i politice, infrastructura i tehnologia spre acest obiectiv. Al doilea element strategic l constituie asigurarea serviciilor sociale de baz pentru pturile nevoiae2. Dei nivelul educaional general n Romnia este destul de ridicat, structura calificrilor nu este nc adaptat mutailor din societate, iar capacitatea de a reaciona a pieei muncii la aceste mutaii este nc deficitar. Marea dificultate a reformei iniiate la toate toate nivelurile de nvmnt profesional, primar, secundar i universitar rmne nivelul sczut al fondurilor alocate de autoritile publice pentru ntreinerea i mbuntirea infrastructurii educaionale. La aceasta se pot aduga i alte riscuri cum sunt capacitatea redus a instituiilor guvernamentale de a-i asuma responsabilitii n pregtirea, perfecionarea i specializarea resurselor umane privind, n primul rnd, implementarea metodelor moderne i, n al doilea rnd, contracararea rezistenei la transformrile ce se impun la nivel naional i local. Reeaua colar romneasc, format din aproape 30.000 coli generale, 1300 licee, 1200 postliceele, 800 coli profesionale i peste 300 de instituii universitare, dintre care 68 de stat statului, face eforturi, sprijinindu-se i pe programele comunitare europene, pentru adaptarea nvmntului la schimbrile actuale i viitoare, concomitent cu pregtirea pentru aderarea i apoi integrarea european. n lipsa unei colarizri corespunztoare, deficitul unor specializri relevante va reduce eficacitatea reformelor i utilizrii resurselor umane, afectnd negativ reacia ofertei de for de munc pe piaa muncii..

Raportul Bncii Mondiale, 1990, p.3.

36

Creterea economic depinde, n mod evident, de capacitatea firmelor de a angaja suficient for de munc cu calificarea adecvat, dar i de capacitatea administraiei publice de a oferii servicii de calitate la cele mai mici costuri pentru societate. Situaia, n cazul, economiei romneti presupune att investiii fizice, ct i investiii masive n ajustarea cunotinelor i abilitilor, la toate nivelurile. Neglijarea, n prezent, a capitalului umane va conduce, n viitor, la costuri ale care consecine negative se vor reflecta inclusiv asupra generaiilor viitoare (insuficienta finanare a sistemului de sntate). 2.8. Rolul guvernului n politicile publice Strategia Guvernului de accelerare a reformei n administraia public central a statuat c dezvoltarea acesteia se bazeaz pe urmtoarele principii: prioritatea elaborrii politicilor publice i a planificrii strategice; departajarea funciilor managementului ntre nivelul politic i cel administrativ, pentru a garanta i evalua eficacitatea politicilor; transformarea ministerului ntr-o instituie public central care s furnizeze servicii suport politicilor publice din domeniul de activitate al acesteia. Obiectivele strategiei de guvernare sunt concentrate asupra : delimitarea rolului managementului politic i administrativ prin specificarea responsabilitii politice i administrative a Guvernului ; mbuntirea calitii politicilor publice n scopul garantrii unei rezolvri eficiente a problemelor, prin implicarea cetenilor i prin creterea eficienei cooperrii ntre instituiile administrative. Transpunerea n practic a principiilor i realizarea obiectivelor menionate sunt posibile prin cooperarea tuturor actorilor implicai (minitrii politicieni, funcionari, ceteni, asociaii ale acestora etc.), prin acumularea, de ctre managementul politic i cel public, de cunotiine i abiliti noi focalizate pe desfurarea politicilor publice att n interiorul, ct i ntre instituiile abilitate (ministere ramuri, sectoare, subsectoare) Schimbare profund a rolului statului ridic dou mari probleme, a cror tratare trebuie fcut distinct. O prim problem se refer la amploarea activitilor statului i, n funcie de aceasta, a nivelul cheltuielilor publice n relaia cu resursele umane.

37

Cea de-a doua, pune n discuie structura adecvat a activitiilor, respectiv care dintre activiti ar trebui s rmn, n principal, publice i care ar trebui s devin, n mare msur sau, n totalitate, private. n timp ce problema supradimensionrii activitiilor guvernamentale este, n mare msur, legat de echilibrul bugetar, stabilirea proporiei adecvate ntre activitile publice i cele private are un caracter dual, tiinific i moral. Argumentele tehnice luate n considerare se bazeaz pe evoluii relativ recente n teoria interveniei statului n economie. Aceasta se refer la: 1) crearea condiiilor necesare pentru ca pieele private s fie eficiente i 2) Cele dou aspecte sunt analizate n continuare. 1) Prin politicile publice guvernul nu poate s administreze vremea economic, deoarece nu poate preveni sau depi, n mod eficient, fluctuaiile economice pe termen scurt, cum ar fi cele din timpul recesiunilor. Guvernul trebuie, ns, s aib capacitatea de a evita marile depresiuni. Evitate creterea cheltuielilor guvernamentale n scopul creterii consumului s-a dovedit, de-a lungul timpului, nu numai ineficient dar i contraproductiv. Pentru reuita elaborrii i implementrii politicilor publice i a meninerii capacitii de a face fa schimbrilor dorite, n condiii de turbulene economic, social de mediu etc., sistemul de management public se nscrie ntr-un ciclu coerent extins la o perioad durabil (3 7 ani). Aceste cicluri de management sunt comune att pentru politice publice ale administraiei publice centrale (guvern, ministere, agenii etc.), ct i pentru cele ale administraiei publice locale (autoriti publice judeene, municipale, oreneti i comunale). Aceleai etape, actori i relaii sunt antrenate i n situaia traversrii ierarhiilor politice i administrative. Direcionarea fluxurile investiionale n infrastructur reprezint, aa cum rezult din experiena rilor puternic dezvoltate, singura cale eficient de a contracara efectele negative inerente perioadelor de schimbri structurale. Pentru aceasta este necesar ca guvernul s pstreze deficitele bugetare ca pe o adevrat arm, utilizarea lor fiind, n exclusivitate, destinat doar pentru a finana mbuntirea permanent a capacitii economiei de a genera bogie. n sfera economic, de exemplu, politica social a impozitrii trebuie abandonat n favoarea unei politici economice a impozitrii. intervenia bine elaborat a autoritiilor statului (parlament, guvern, autoritile locale i instituiile lor) n vederea mbuntirii activitii acestor piee.

38

Cu certitudine c, impozitarea trebuie temperat din raiuni de echitate i justiie, dar centrul politicii. de impozitare trebuie s fie o politic neutr din punct de vedere social. Credina c statul fiscal poate s redistribuie ntr-un mod eficient venitul, i astfel s fi posibil reformarea societii prin impozite i subvenii, a fost infirmat de experiena unor state ce s-au dorit egalitare n redistribuirea venitului: Uniunea Sovietic, Marea Britanie, Statele Unite ale Americii etc. n concluzie, demersul redefinirii rolului statului n noile circumstane trebuie concentrat asupra crerii climatului economic i nu asupra gestionrii vremii economice. Performanele economice ale Japoniei i Germaniei, din timpul ultimilor patruzeci de ani, susin aceast afirmaie. inta politicilor economice n aceste state a fost aceea de a crea un mediu economic care s favorizeze creterea economic, un mediu n care economia s aib capacitatea de a se adapta i de a se schimba rapid i, chiar mai mult, de a rmne competitive ntr-o lume competitiv. Ambele ri i-au pierdut avntul de ndat ce au ncercat s controleze vremea economic.. Crezul noilor economiti conform cruia impozitele sczute garanteaz ele nsele nsntoirea i creterea economic nu a fost confirmat. Cel puin din perspectiv pragmatic, este un fapt recunoscut c existena unui climat economic sntos nu presupune neaprat meninerea impozitelor sczute, iar impozitele mari nu nseamn, n mod inevitabil, stagnarea economic. n concluzie, inta corect a politicii fiscale trebuie s fie ncurajarea direcionrii investiiilor n resursele umane, n infrastructur i n acordarea anumitor faciliti pentru afaceri. 2) Politicile sociale reprezint o a doua sfer a politicilor publice n care rezultatele obinute pn n prezent admit o serie de mbuntiri. Ultimii ani, sub presiunea factorilor interni dar i a instituiilor europene s-a impus creterea att a aciunilor ct i a ajutoarelor sociale direcionate spre familiile i adulii n dificultate, persoanele n vrst sau cele cu handicap etc. Noul tip de societate i regimul politic democratic cer noi politici pentru sectorul social i aceasta att pentru a satisface nevoile sociale aprute odat cu procesul de tranziia ct i pentru a stabili un sens consistent al comunitii fa de cei aflai n dificultate. Analiza politicilor sociale dezvoltate n Romnia repune n discuie urmtoarele teme majore: o irelevana n ansamblul proteciei sociale; o eterogenitatea, datorit multitudinii actorilor care le pun n practic (naionali i internaionali, autoriti publice centrale i locale statul fundaii, persoane fizice etc.); o instabilitatea, determinat de presiunea evoluiilor instituionale, economice i sociale.

39

Rezolvarea eficace a nevoilor sociale, aflate ntr-o dinamic permanent, ine, pe de-o parte, de msura n care raportul existent ntre centralizare i descentralizare este reflectat n politicile sociale adoptate, iar, pe de alt parte, de atingerea obiectivelor de natur economic (capabile s asigur: creterea eficienei economice, protecia nivelului de trai, reducerea inegalitilor, ntrirea integrrii sociale etc. CAPITOLUL 3 ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE 3.1. Abordarea sistemic a politicilor publice O sfer extins n cercetarea elaborrii politicilor este reprezentat de relaia dintre teoriei politicii i eficacitatea acesteia n contextul specific complexitii i incertitudinii problemelor consensului realiazat de politica stabilit. Pentru elaboratorii politicilor includerea n acest set de relaii i a altor factori (presiunea timpului, gradul de ameninare sau de ostilitate al unei probleme, structura i cultura organizaiei i a sistemului n care se dezvolt un anumit proiect politic) completeaz lista provocrilor crora trebuie s le fac fa.. Regulile posibilelor aciuni strategice, n contexte politice diverse, sunt incluse n diferitele modele de elaborare, ce fac subiectul acestui capitol. Conceptul de sistem constituie, n prezent, partea central a cercetrilor legate de autoritile i administraia public. Sistemul ca noiune universal reprezint totalitatea elementelor componente ( ca pri sau subsisteme) aflate n interaciune, fiecare dintre acestea formnd o entitate distinct. De exemplu, economia mondial este un sistem constituit din subsistemele economiilor naionale. La rndul lor, acestea din urm, ca sisteme sunt formate din subectoare sau ramuri economice formnd elementele sau subsistemele: agricultur, industrie, construcii, servicii .a. n continuare, serviciile pot constitui un sistem compus din: transporturi, comer, turism, cultur, nvmnt, sntate, administraie public .a.m.d. Sistemului i este proprie proclamarea prioritii ansamblului asupra prilor componente ( subsisteme, sectoare etc.) i are urmtoarele caracteristici proprii: integralitatea componentelor ( elementele sistemului sunt vzute ca adevrate cutii negre); i nivelul

40

conexiunea invers sau autocorectarea (feedback), prin care se asigur funcionarea stabil ntrun mediu perturbant, n schimbare; auto-organizarea, datorit creia se asigur supravieuirea sistemului la schimbrile impuse de mediu; autoregenerarea elementelor componenete, prin nvarea din performanele trecute, dar i din aplicaii inovaionale; dezvoltarea contient i, implicit, evoluia spre starea dorit, pe baza punerii n valoare a capacitii actorilor sistemului, n scopul atingerii obiectivelor fixate..

Pe baza acestor meniuni se poate concluziona c un sistem nu poate exista n absena unei structuri proprii, care s ofere garania meninerii, progresului (regresului) n faa vicisitudinilor mediului n care sistemul supravieuiete. Conceptul de structur este o trstur comun, universal att a lumii fizice i biologice, ct i a celei sociale. n contextul actual, acest concept se extinde n domeniile subcuantice i a celor din universul supermetagalactic. Structura reprezint suma elementelor componente ale unui sistem i interrelaiile dintre acestea, mpreun asigurnd coerena interioar a sistemului i configurnd frontiera de manifestare a proprietilor specifice (unui sistem, domeniu, sector, activitate). n cazul sistemului economic, de exemplu, componentele structurale sunt reprezentate de sectoarele economice amintite anterior care au actori proprii ( unitile economice, instituiile guvernamentale , sindicate, patronate etc.). Structuralismul studiaz n plus legturile ( relaiile) sistemice materiale, energetice, financiare i informaionale existente ntre aceti actori, schimbarea spaio-temporal a acestor legturi, cauzele i consecinele schimbriloe respective. Trsturile definitorii ale structurilor economico-sociale se difereniaz de cele ale sistemelor prin urmtoarele caracteristici specifice: a) complexitatea structurilor de natur economico-social; b) ordonarea elementelor structurii se face dup principii abstracte, validate de realitile vieii economico-sociale; c) sigurana sistemului scade pe msur ce numrul elementelor de structur crete; d) perturbaiile produse la nivelul unei (sau a mai multor ) componente structurale se transmite n ntregul sistem;

41

e) echilibrul i stabilitatea structural este o excepie, regula fiind mobilitatea i adaptabilitatea la exigenele de mediu. Aducerea sau meninerea unui sistem ntr-o stare de qvasi-echilibru se realizez prin concentrarea eforturilor tuturor actorilor sistemului, convergena intereselor fiind, n acest caz, liantul comun. Considerentele expuse i gsesc aplicabilitatea n domeniul particular al politicilor publice, domeniu n care abordarea sistemic a politicilor este un loc comun. n literatura de specialitate este acceptat ideea conform creia politica public nu este o simpl reflexie a unor aciuni generate de o teorie, ci un sistem care dispune de propria sa teorie i care se desfoar n contextul unei culturii i structurii politico-administrative specifice. Iniial, atenia a fost concentrat asupra dou subsisteme componente ale sistemului reprezentat de o politic public sectorial specialitii n politici publice respective. Avnd n vedere faptul c studierea fiecrui subsistem este mult mai facil dect cea a sistemului politicii n ansamblu, acceptarea acestor clasificri, n fond formal, este perfect justificat. 3.2. Fundamentele teoretice ale politicilor publice Inclus n cercetarea politicilor publice n jurul anilor 90, noiunea de teorie a politicii nu beneficiaz de o riguroas determinare conceptual, fiind deseori utilizat cu accepiuni i finaliti diferite. n literatura de specialitate este cunoscut sub diverse alte denumiri, cum ar fi: modelul de impact teoria n practic harta cognitiv sau teoria aciunii . Principalele teme de dezbatere referitoare la fundamentarea teoretic a a politicii publice au inclus printre altele: descrierea i definirea; structura intern; reformularea ;1 evaluarea . i anume elaborarea i implementarea. n prezent, cercettorii i au determinat un numr mult mai mare de subsisteme: stabilirea

obiectivelor, proiectarea, planificarea i, implementarea, meninerea i evaluarea politicii publice

van Haffen,O, Hoogerwerf, Policy Making,in Public Policy and Administration Sciences in The Netherlands, Prentice

Hall, London, 1995, p92.

42

Dei aspir la decriptarea semnelor viitoarelor evoluii ale societii, teoria politicii publice reprezint ansamblul gndirilor aprofundate i generalizate referitoare la o problem aprut ntr-un sector public i care are ca rezultat formularea unei teorii. Mai exact, teoria politicii publice conine totalitatea ipotezelor i argumentelor unui anumit personaj i reflect fundamentul unei anumite politici sau a viziunii asupra acesteia. Este o activitate raional, un demers ce presupune rigoare, metod i competen specific focalizat asupra proiectrii politicilor alternative, confruntrii soluiilor propuse, n funcie de costuri i de efectele previzionate, cu scopul de a produce schimbrile dezirabile n diferite domenii ale vieii sociale. Teoria politicii publice este generat de practic, nglobnd ns suficiente experiene ale cercetrii tiinifice sau academice din domeniul tiinelor politice i administrative. Principala difereniere const n faptul c teoria politicii publice are menirea de a fundamenta decizii asumate n sfera politicului, formulnd msuri alternative cu sopul de a ameliora procesul decizional i de a produce, astfel, schimbrile dorite n plan real. Teoria politicii publice presupune o sintez ntre cunotiinele furnizate de tiinele sociale i informaiile care provin din cmpul dinamic al realitii politice i sociale. Ipotezele care stau la baza acestei teorii se refer nu numai la diversele elemente n sine, dar, i, la interdependena acestora, abordate din perspectiv sistemic, ceea ce justific statutul de teorie. Interdependen dintre ipotezele i argumentele care stau la baza teoriei politicii publice. este relevat prin relaiile existente ntre: scopuri i mijloace (relaii finale), cauze i efecte (relaii cazuale) i respectiv valori i norme (relaii normative). Integrarea acestor relaii se materializeaz, la nivelul teoriei politicii, prin:

componenta normativ, care vizeaz, n primul rnd, percepia asupra problemei n cauz (situaia existent este comparat cu un referenial prestabilit ) i, n al doilea rnd, efectul valorilor i normelor asupra scopurilor i mijloacelor; componenta cazual, care relaioneaz percepia asupra cauzelor i efectelor cu privire, n principal, la problema creia i se adreseaz politica respectiv; componenta final care include percepia asupra politicii publice, n ansamblu, adic sistemul format din scopuri i mijloace. Cele trei componente de impact se influeneaz reciproc. De pild, sistemul de valori i norme va

determina, n mod nemijlocit, alegerea scopurilor i mijloacelor.

43

Un exemplu n acest sens l reprezint efectul major al valorilor societale asupra instrumentelor folosite n politicile de salarizare axate pe ncurajarea creterii productivitii i competitivitii. Reprezentativitatea valorilor este att de puternic nct, chiar n condiiile n care, pentru execuia unei anumite politicii publice, se apeleaz la acelai tip de instrumente, efectele produse sunt diferite. Valorile doctrinei liberale difer de cele ale social-democraiei, de exemplu, i, n termeni de consecin, acelai tip de instrumente utilizate pentru implementare va produce, n spaiului int al politicii publice, alt tip de efecte. Ipotezele care fundamenteaz o anumit teorie a politicii publice sunt n interdependen nu numai cu politica n sine, dar i cu procesul de elaborare i implementare a politicii, precum i cu organizarea i mediul acesteia ( respectiv domeniile societale afectate direct sau indirect de politica respectiv). Care sunt, deci, ipotezele specifice ce pot fi considerate ca fcnd parte dintr-o anumit teorie a politicii? n primul rnd, ipotezele care stau la baza acesteia. Mai concret, teoria este constituit din suma argumentelor referitoare la o anumit politic public. n al doilea rnd, teoria va fi ntotdeauna nsoit de ipotezele actorilor implicai. n procesul politicii. De exemplu, n cazul politicilor referitoare la nvmntul superior, actorii implicai sunt funcionarii publici din domeniu, parlamentarii, politicienii, universitile, organizaiile de nvmnt (preuniversitar i postuniversitar), instituiile de cercetare, organisme neguvernamentale, studeneti i alte organisme consultative. Teoria care st la baza unei politici poate fi identificat i reformulat pe baza documentrii asupra politicii existente i a interveniei personalitilor entitilor implicate. n esen, metoda presupune identificarea declaraiilor referitoare la scopuri i mijloace, cauze i efecte, valori i norme. n msura n care este posibil aceste declaraii se vor traduce n ipoteze noi, care vor completa elementele care lipsesc, dar sunt implicite. Combinarea tuturor ipotezelor ntr-un tot coerent reprezint reformularea teoriei politicii2. Pe parcursul procesului de elaborare a politicii, o gam larg de personaje i grupri va ncerca s-i exercite puterea n scopul promovrii propriei teorii, astfel nct, aceasta s ctige un rol preponderent n teoria politic pe care guvernul o va accepta ca reprezentativ. De aceea, n mod
2

Hoogerwef, A. Reconstructing policw theory, Evaluation and Program Planning, vol. 13, 1990,, pp. 285-291.

44

frecvent, teoria oficial va purta amprenta diverselor teorii care au generat-o. Aceasta este i cauza pentru care teoria oficial este uneori incoerent. Abordarea teoriei politicii prezentat mai sus este nrudit cu coaliia pledant propus de Sabatier3 . Dei nu a fost remarcat o legtur direct ntre calitatea teoriei i finalitatea ( eficacitatea) politicii fundamentat de aceasta, este acceptat, cel puin din punct de vedere teoretic, ipoteza c o nalt calitate a teoriei va genera o eficacitate sporit a politicii n sine. Perspectiva pragmatic invalideaz acest raionament teoretic deoarece pot fi identificate situaii n care aceiai teorie ofer grade diferite de eficacitate i inclusiv de calitate a politicilor, ceea ce poate conduce la concluzia c gradul de eficacitate al unei politicii nu depinde de calitatea teoriei politicii. Diversele studii finalizate asupra teoriei costurilor forei de munc furnizeaz exemple interesante referitoare la calitatea teoriei politice. Aceast teorie, pe care se ntemeiaz n mare parte politica socio-economic a unor ri europene, pleac de la premisa c piaa muncii este influenat negativ de creterea costurilor forei de munc. Prin urmare, costurile forei de munc sunt meninute la un nivel sczut n scopul stimulrii gradului de ocupare a forei de munc. Corelaia postulat dintre nivelul costurilor forei de munc i rata omajului nu este, de cele mai multe ori, validat de practic.. Cercetrile efectuate pn n prezent au dus la concluzia c gradul nalt de eficacitate i calitatea unei politici publice sunt strns legate de legitimitatea acesteia, fr ns a putea proba i legtura direct dintre eficacitate i calitatea teoriei ce st la baza politicii respective. Legimitatea unei teorii a politicii este conferit de susinerea de care aceasta se bucur n spaiul public int i poate fi cuantificat.. Din cele de mai sus rezult c analiza i evaluarea teoriilor sunt eseniale pentru cercetarea coninutului i impactului unei politici publice. De asemenea, cercetarea teoriei politicii contribuie, prin comparaie cu teoriile avansate de diverse grupuri de interese de-a lungul timpului, la creterea gradului de nelegere a procesului politicii n integralitatea lui, dar i a sub-procesele componente. Diversele ipoteze referitoare la problema n discuie i la cauzele acesteia, mpreun cu scopurile i mijloacele politicii sunt puse n eviden nc din prima faz, respectiv ceea de proiectare a politicii. Aceleai consideraii sunt valabile i pentru celelalte subprocese ale unei politici publice. Implementarea poate eua dac cei care sunt responsabili de aceast aciune adopt o teorie politic
3

Sabatier, P.A. Toward better theories of the policy process, PS: Political Sciences and Politics, vol 24, 1991, pp. 147-

156.

45

diferit de cea adoptat de factorii de decizie. Evaluarea politicii (prin care se determin eficacitatea politicii) reprezint un test al ipotezei c, n funcie de circumstane, aplicarea instrumentelor alese va avea ca rezultat concret atingerea obiectivului propus. Una dintre sarcinile evaluatorului este descrierea i testarea teoriei sau teoriilor adoptate de factorii de decizie i de utilizatorii informaiilor. 3.3. Proiectarea politicilor publice Proiectarea politicii publice este un proces concentrat asupra construciei unui scenariu al unui viitor incert, dinamic i complex. Cu ct acest scenariu este mai bine scris cu att viitorul poate fi mai bune controlat. Problemele care constituie subiectele majore ale politiciilor publice, i care vizeaz, n special, viitorului, difer din punct de vedere al complexitii i incertitudinii. Complexitatea se refer la numrul de elemente separate sau variabile, numrul de conexiunii dintre acestea i gradul de variabilitate al acestor conexiuni. n mod evident, problemele complexe admit o cu totul abordare dect cele simple. Complexitatea impune necesitatea apelrii la profesioniti care, pe baza experienei i a bagajului lor de cunotine, pot dezvolta strategii specifice de rezolvare a problemelor complexe. n cazul problemelor simple, datorit volumului suficient de informaii disponibil, sunt suficiente. experiena i intuiia susinute de procedurile de rutin (standard). Incertitudinea se refer la disponibilitatea informaiilor i a percepiei fenomenului eseniale pentru procesul decizional i pentru adoptarea msurilor ce se impun. Gradul de incertitudine are un impact semnificativ asupra posibilitii de previzionare a politicii publice. O politic detaliat al crei obiectiv este reducerea sau diminuarea unei probleme incerte are puine anse de succes. Proiectul convenabil (optim, recomandabil sau preferat), ales pe baza consideraiilor c acesta va conduce la schimbarea dorit, cu costuri mai mici pentru societate dect celelalte alternative, este un deziderat supus permanent unor ameninri practice i psihologice. Analiza situaiei i identificarea elementelor critice ale acesteia reprezint coninutul primei etape a procesului de proiectare a politicii. nelegerea clar a naturii problemei i, implicit, localizarea surselor de presiune va contribui la generarea de soluii creative. Dac problema este insuficient sau vag definit soluiile vor fi departe de cele ateptate. Pentru rezolvarea unei probleme este important ca, nc de la nceput, problema s fie formulat ntr-un mod care s faciliteze descoperirea soluiilor.

46

In plus, cei instruii i motivai s participe la proiectarea politicii publice ntr-un anumit domeniu intrinsec. Proiectarea unei politici publice depinde, deci, de nelegerea relaiilor cauz-efect. Structura tensiunilor, a constrngerilor i a entitilor existente la momentul analizei, dar i cele care se vor manifesta odat cu implementarea politicii reprezint tipurile de relaii ce trebuie luate n considerare n cadrul acestei modelrii cauzale. Fiecare dintre participanii la proiectarea politicii va ncerca s formuleze un parcurs propriu, pentru a depi constrngeriel i zonele critice identificate. Indiferent de parcursul asumat, n final, acesta reperezint o chestiune de atitudini, mentaliti i metode. n situaia n care contextul n care este definit problema ofer mai multe alternative, alegerea parcursului optim presupune inclusiv analize detaliate a politicilor similare existente n statele europene i a istoricului evoluiei politicii naionale respective. Neglijarea dimensiunii tradiiei naionale se va repercuta negativ asupra spaiului public int i, n consecin, asupra succesului implementrii politicii. Sunt situaii n care, datorit diferenelor marcante existente ntre politica proiectat, pe de-o parte, i tradiiile i mentalitile spaiului int, pe de alt parte, se impune, n prealabil sau concomitent, desfurarea unor ample campanii de comunicare n scopul pregtirii spaiului int pentru politica iniiat. Un exemplu n acest sens este introducerea impozitului pe venitul global, politic fiscal susinut de campanii consistente de comunicare i informare a publicului cu privire la exigenele nou introduse. Modelele elaborate de experii n administraia public pentru proiectarea politicilor urmresc stabilirea obiectivelor, examinarea alternativelor i determinarea strategiilor care vor ghida aciunile n direcia realizrii schimbrii vizate. Acestea trebuie s reflecte determinantele fenomenului politicii i graniele contextului, dar i efectele pe care aciuniile declanate le vor produce n lumea real. Procesul de proiectarea a politiciilor nglobeaz elemente proprii att abordrii sinoptice, ct i ale abordrii incrementale, dou dintre cele mai cunoscute metode de luarea deciziei. 3.3.1. Modele de proiectare a politicilor publice 3.3.1.1.Abordarea sinoptic sau raional Modelul sinoptic, formulat de H. Simon (1945), presupune parcurgerea urmtoarelor etape: trebuie s ofere idei i propuneri concrete i nu alternative de mbuntire, deoarece demersurile direcionate, n principal, spre gsirea de remedii la anumite simptome sunt limitate

47

formularea problemei; investigarea situaiei prezente; elaborarea unei game de soluii poteniale; evaluarea consecinelor pentru fiecare dintre variantele considerate; alegerea soluiei optime; punerea n practic a soluiei; verificarea modului de implementare; evaluarea rezultatelor obinute. Cea mai bun soluie este cea care rezolv problema n modul cel mai eficient sau care

corespunde cel mai bine consecinelor stabilite la alegerea acesteia. Aplicabilitate abordrii raionale este condiionat de urmtoarele trei premise:

toate informaiile necesare sunt disponibile; procesul de luare a deciziei este centralizat (nu sunt implicai mai muli actori relevani); imaginea asupra tuturor posibilitilor este complet clar.

3.3.3.2. Abordarea incremental Introdus n 1959 de ctre Lindbom acest model se bazeaz, n principal, pe experiena cotidian. Metoda ncearc s ofere o idee despre modalitile practice de luare a deciziilor pornind, ns, de la urmtoarele considerente: informaiile necesare lurii unei decizii nu sunt complete; obiectivele i mijloacele nu sunt separate (existena mijloacelor determin fezabilitatea obiectivelor). Se selecteaz numai cteva obiective / mijloace; exist mai multe organizaii (sau actori) implicate, care au aceleai interese sau alte interese; soluia aleas trebuie s ntruneasc consensul fr a fi, n mod obligatoriu, i cea mai bun; procesul de luarea deciziei este ne omogen, se fac pai mici n vederea rezolvrii problemei; impactul deciziilor luate pas cu pas este important pe termen lung.

Analiza comparativ a celor dou modele reflect faptul c ntre acestea exist o diferen esenial cu privire la proiectarea unei politici: modelul raional pornete de la o perspectiv unitar, n timp ce n cazul modelului marginal viziunea este multi sau pluricentral. Din perspectiva unicentrat, proiectarea politicii este focalizat asupra definirii problemei, rezolvrii problemei, lurii deciziei i implementrii acesteia de ctre guvern.

48

Abordarea multicentrat presupune existenta unor grupuri autonome care iau propriile lor decizii, a unei mini invizibile care se implic n adaptarea acestora, pentru ca n final, luarea deciziei s reprezinte rezultatul adaptrii dintre cerere i ofert. Din perspectiva pluricentrat, luarea deciziei finale se face n urma lurii unui numr mare de decizii diferite de a cror adaptare se ocup grupurile de interes implicate. Punctele de vedere antagoniste i conflictele apar n etapa de implementare, iar pentru depirea acestora alegerile fcute n timpul proiectrii politicii trebuie renegociate. Tendinele utilizrii modelului raional n proiectarea politicii publice au fost limitate pe msur ce a devenit tot mai evident faptul c: guvernul trebuie s implice n luarea deciziei i factorii de interes relevani, deoarece nici guvernul nici grupurile de interes nu au putere absolut; politica este rezultatul negocierilor dintre diferitele grupuri de interes, iar aceste interese trebuie echilibrate. Exist posibilitatea dezvoltrii unor modele bazate att pe abordrile prezentate ct i pe conceptele preluate din experiena diferitelor tipuri de organizaii, referitoare la modul n care acestea i rezolv problemele Ca rspuns la condiiile complexe menionate specialitii i cercettorii n administraie au formulat o serie de modele combinate, trei dintre acestea, considerate semnificative, fiind tratate n cele ce urmeaz. 3.3.1.3.Modelul sistemic Acest model se bazeaz pe interpretarea sistemic a politicii (un sistem bazat pe scopuri i mijloace) i, de aceea, presupune un grad adecvat de demonstrare i conformitate. Modelul conine cinci etape: 1) analiza teoretic: pe baza sarcinii trasate, participanii la proiectarea polititicii configureaz un arbore teoretic al politicii; 2) deducia experimental: pornind de la obiectivul principal, arborele se completeaz i se ramific. Rezultatul este arborele experimental al politicii; 3) reiterarea general: corectarea sistemic a arborelui experimental de la vrf ctre baz, n conformitate cu detaliile suplimentare;

49

4) monitorizarea estimativ: verificarea pas cu pas a msurii n care mijloacele utilizate sunt, cu adevrat, eficace i acceptabile. Se acord atenie i diverselor efecte auxiliare asupra spaiului public int, dar i asupra delorlalte domenii societale ; 5) formularea proiectului politicii publice. 3.3.1.4. Modelul Hoogerwerf ncorporeaz elemente proprii att abordrilor sinoptice, ct inspirate din abordarea sinoptic. Monitorizarea estimativ a etapelor de atingere a obiectivului poate fi considerat ca o inserie a modelului incremental. Modelul este asociat n special rezolvrii problemelor certe, indiferent acestea dac sunt simple sau complexe. Se bazeaz pe o cantitate suficient de informaii i experiena managementului entitilor implicate n elaborarea i implementarea strategiilor de rezolvare a problemelor. variaz n funcie de context. . Centrul de greutate al modelului l constituie supoziia c proiectarea unei politici este un proces raional i legitim i, de aceea, trebuie s se bazeze pe argumente judicioase i acceptabile. Cele opt etape pe care le include acest model sunt cumulative, n sensul c n etapele primare sunt prefigurate i etapele ulterioare: 1) analiza pn la proiectul politicii; 2) analiza problematicii politicii; 3) analiza cauzelor i efectelor problemei: modelul domeniului cazuistic; 4) formularea obiectivului final i a unor criterii riguroase de evaluare; 5) stabilirea instrumentelor politicii i a contribuiei acestora la atingerea obiectivului final: modelul instrumentului politicii; 6) proiectarea organismelor necesare n procesul de implementare; 7) analiza cost-profit; 8) formularea proiectului politicii. Pentru problemele incerte utilizarea modelului este posibil cu condiia efectuarii unor modificri a cror amplitudine i a celei incrementale 4. Primele trei etape care presupun trecerea de la teorie la scopuri i mijloace sunt, n mod evident,

Hoogerwef, A. Reconstructing policw theory, Evaluation and Program Planning, vol. 13, 1990,, pp. 285-291.

50

Modelul Hoogerwerf poate fi considerat o strategie de proiectare tip diagnostic, deoarece exist similitudini ntre acest model i modul n care un medic pune un diagnostic. Exist i cazuri n care unele probleme de sntate sunt foarte simple i nu necesit un diagnostic medical complex, putnd fi rezolvate sau diminuate prin metode de tratament standard. Procesele de proiectare identice sau similare cu modelul diagnozei au ca rezultat o politic bazat pe o teorie adecvat situaiilor complexe i certe.. De cele mai multe ori politicile rezultate din aceste procese de proiectare i-au atins obiectivele n concluzie modelul diagnozei, a lui Hoogerwerf, poate fi considerat o strategie de proiectare adecvat pentru tratarea problemelor complexe i certe. Fenomenele i evenimentele din lumea real nu urmeaz un model liniar i, n consecin, disecarea n prile consitutive i reasamblarea lor ulterioar nu poate fi subordonate unei metodologii pas cu pas, de tipul analizei sistematice. Dac variabilele importante (sau relaiile dintre ele) sunt incerte, iar ignorarea lor este imposibil, pentru reducerea sau eliminarea acestor incertitudini se impune dezvoltarea unei metode care s dea rspunsuri rapide la schimbri (i astfel incertitudinile vor fi acceptate). n astfel de cazuri, se poate construi unui model de instrument politic incert (etapa 5 din modelul lui Hoogerwerf). Procesele de proiectare identice sau similare cu modelul diagnozei au ca rezultat o politic bazat pe o teorie adecvat situaiilor complexe i certe.. 3.3.1.5. Modelul intuitiv Modelul intuitiv, ale crei concluzii nu se fundamenteaz pe analize prealabile riguroase, ci doar pe experiena, flerul i intuiia factorilor decizionali, este adecvat rezolvrii problemelor simple i incerte. Dup stabilirea caracterului sigur de incertitudine a problemei, pe baza metodelor specifice cercetrii intuitive, este demarat procesul de proiectare a politici, care include urmtoarele etape: 1. analiza sarcinii pn la proiectul politicii; 2. analiza problemei: 3. cercetarea intuitiv a metodelor de atingere a obiectivului final; 4. formularea obiectivului final, a criteriilor de evaluare i a instrumentelor politicii; 5. stabilirea variantelor de instrumente ale politicii i compararea costurilor i beneficiilor estimate pentru fiecare variant; 6. determinarea procesului de implementare i a potenialelor probleme care ar putea fi generate de implementare;

51

7. formularea proiectului politicii publice, inclusiv un model al politicii. Uneori deciziile intuitive sunt luate folosind metoda nvrii din greelile anterioare. n plus, abilitile de rezolvare a problemelor ale managementului public ca i viziunea asupra cauzelor i efectelor pot fi limitate fie de o abordare punctual a problemei, fie de subordonare demersurilor necesare propriilor ateptri existeniale. La acestea obstacole trebuie adugat structura birocratic a administratiei, care, chiar n forma ideal definit de M. Weber, este inadecvat modelului intuitiv. Proiectul de succes pentru forma structural birocratic este modelul raional. n actualul context, marea provocare o constituie, ns, expansiunea problemelor incerte, din ce n ce mai numeroase, i pentru a cror rezolvare trebuie imaginate scenarii diferite de cele ale modelului raional. Aceste circumstane impun mbogirea abilitilor manageriale n scopul abordrii globale a problemelor, dar i a identificrii oportunitilor de a face lucrurile diferit, pentru a gsi ci i soluii noi. n consecin, este nevoie de configurarea unui nou context care s stimuleze gndirea inovativ i care s contribuie la dezvoltarea unei scheme cognitive cadru pentru managerii implicai n 3.3.1.6. Modelul inovativ Se difereniaz att de modelul raional, specific abordrii liniare convenional proprie sistemului mecanicist, ct i de.modelul intuitiv, axat, n special, pe capacittea de nva (din propriile greeli sau ale altora) i pe puterea de persuasiune a managementului. Inovarea ar putea fi definit prin abandonarea organizrii sau ca un proces de distrugere creativ, aa dup cum o considera ecomonistul J. Schumpeter. Pentru a lucrurile s mearg mai bine i pentru ca noile provocri s poat fi dominate este nevoie s se renune la politicile care nu dau rezultate, care nu au dat niciodat rezultate saula cele care i-au depit capacitatea de a fi utile i de a contribui la atingerea situaiei dorite n spaiul public int. Cu toate c importana inovrii este la fel de mare n toate domeniile, inclusiv n instituiile guvernamentale centrale i locale, ntr-o economie de pia, inovarea este mult mai rapid n lumea afacerilor. Trebuie ns remarcat faptul c, dei principiile inovrii se aplic n mod similar, n sectorul public practicile sunt diferite. proiectarea politicilor publice.

52

Modelul inovrii este potrivit pentru tratarea problemelor complexe i incerte. Aa dup cum reiese din reprezentare comparativ din fig. 3.1., soluiile posibile sunt rezultatul unei combinaii dintre analizele raionale, bazate pe natura real a diferitelor evenimente i reintegrarea imaginativ a tutoror elementelor ntr-un nou tipar, folosind modele neliniare. Ceea ce trebuie s caracterizeze procesul de proiectare a politicii este elasticitatea i flexibilitatea intelectual care sunt capabile s asigure un rspuns realist la situaiile dinamice. Formularea problemei ntr-un mod care s respecte cerinele enunate anterior nu se poate face dect dac zonele critice sunt localizate cu acuratee.

Modelul raional Problema prototip

Modelul intuitiv

Modelul inovativ

Analiza aprofundat

Soluie Rearanjarea elementelor Optimizare punctual Transformare sau schimbarea configuraiei

53

Figura 3.1. Modele de proiectare a politicii publice Cunoaterea i stpnirea acestor zone contribuie la nelegerea clar a problemei, ceea ce n final va conduce la gsirea unei soluie creative. La polul opus se plaseaz cazul n care problema este insuficient definit sau vag neleas i care va gerera doar alternative destinate eecului. Din aceste considerente, definirea problemei, inclusiv izolarea zonelor critice, este, cel puin, la fel de important ca i descoperirea soluiei. Una dintre metodele la care se poate apela pentru depirea acestei etape din procesul de proiectare a politicii este ngustarea domeniului de analiz prin studierea fenomenelor concrete asociate (vezi fig. 3.2 )

Fenomene concrete Definirea problemei Abstractizarea problemei

Determinarea unei abordri concrete i specifice a politicii

Figura 3.2. ngustarea domeniului de cercetare n scopul aprofundrii problemei Manifestarea anumitor fenomene concrete este semnalul major cu privire la dificultatea n care se gsete un sector public. Primul pas n procesul de abstractizare l reprezint constarea, pe baza acestor manifestri, a situaiei critice n care se gsete domeniul respectiv. Definirea problemei este cea de-a doua etap a procesului. Sursa de generare a problemei trebuie neleas nainte de orice ncercare de a gsi soluia real convenabil. Procesul de abstractizare este capabil s aduc n lumin zonele critice eseniale, fr riscul de a eluda aspectele importante.

54

Dup completarea acestuia, urmeaz s se decid asupra demersului focalizat pe gsirea soluiei, sarcina fiind asumat de ctre cei care au responsabilitatea implementrii programelor detaliate n planuri de aciune. Dezideratele succesului politicii proiectate sunt compromise n cazul scurt circuitrii etapei de planificare a politicii publice (vezi par.6.). Indiferent de ct de strlucite sunt performanele manageriale ale celor ce implementeaz politica, transformarea planului abstract direct n aciune este destinat eecului n absena suportului oferit de procesul de planificare a politicii. Sectorul administraiei publice este confruntat,n prezent cu o serie de probleme care erau aproape necunoscute n urm cu un deceniu i , n consecin, nepregtit att pentru a susine noile perspective,determinante pentru schimbarea politicilor publice, ct i pentru a oferi argumente capabile care s justifice opiunile pentru un anumit tip de politicile publice. Dei politicile reprezint opiunile politice sau guvernamentale, justificrile sunt necesare deoarece n procesul politicii sunt implicate diferite interese ce pot genera nenelegeri n legtur cu o serie de probleme i care pot ajunge pn la a mbrca diferite forme conflictuale. Conflictele pot fi percepute ca o deschidere spre noi oportunitia dar, la fel de bine, pot conduce spre stri tensionate. n concluzie, mbinarea teoriilor politicilor publice genereaz mai multe modele de proiectare a politicilor, dintre care trei sunt mai bine conturate (celelalte fiind derivate, prin combinarea acestora):. sistemic, intuitiv i inovativ.
R E Z O L V A R E A P R O B L E M E I

Fenomene concrete Definirea problemei Abstractizare

Planuri de aciune

Implementarea politicii
P L A N I F I C A R E A P O L I T I C I I

Formularea politicii Emergena concluziilor Analiza i validarea sau eliminare alternativelor Formularea alternativelor

Determinarea abordrii

55

Figura 2.3. Etapele dezvoltrii unei politicii publice pornind de la modelul inovativ Proiectarea politiciilor publice trebuie abordat att din punct de vedere al problemei pentru care a fost elaborat, ct i din perspectiva contextului exercitrii puterii. Diveri actori ai scenei politice vor ncerca s influeneze n favoarea lor teoria politicii i, implicit, procesul de proiectare. Msura n care vor reui depinde de balana puterii politice, care la rndul ei va fi determinat de diveri factori influenai de sistemele cultural i politic. Altfel spus, este vorba despre ct de eficieni sunt factorii, de ct putere dispun i ce fel de informaii dein. n cazul n care diferenele de opinie n cazul unui proces de proiectare a politicii sunt mari este necesar ca personajele relevante s fie activ implicate. n acest caz, proiectantul va aciona ca un manager al procesului de elaborare a politicii, ncercnd s aduc echilibru n procesul supus numeroaselor schimbri referitoare la modul de formulare a problemei, preferine, personaje implicate i presiunea timpului. Gradul de complexitate (simplitate) i de incertitudine (certitudine) a problemei cu care se confrunt vor fi cunoscute de proiectanii politicilor dup parcurgerea primelor dou etape ale modelului, etape care sunt identice pentru toate trei modelele, aa dup cum va rezulta din urmtoarele prezentri. Un proiectant care decide c o problem este incert, de exemplu, nu va aplica imediat o metod specific acestui tip de problem, deoarece o incertitudine poate fi diminuat prin modelarea cauzal (cercetarea cauzelor i efectelor , proprie modelului diagnozei, analizat n continuare). Este, de asemenea, posibil ca o problem complex s fie mprit n sub-probleme simple i, astfel, s poat fi aplicate sau create proceduri pentru rezolvarea fiecrei sub-probleme. ntuate referitoare la elaborarea politicilor: Dei politicile trebuie s rezulte n urma unui proces de luarea decizie n mod deliberativ, aceasta nu este o regul general. Sunt situaii n care este dificil identificarea principalilor actori ai procesului de elaborare a politicii, prioritile, interesele i puterea pe care acetia o au.

56

Este recomandat ca de fiecare dat s se identifice, n msura n care este posibil, interesele, dac exist, pe care le reprezint elaboratorii de politici. Trebuie, de asemenea, neleas structura de putere n cadrul organizaiei care elaboreaz politica public. 3.4. Planificarea politicilor publice Planificarea politicilor se refer la acele activiti i decizii care constituie suportul dezvoltrii i implementrii politicilor. Planificarea trebuie neleas ca un efort orientat spre susinerea procesului politicii att ct este posibil i care conine cunotiinele de baz necesare, opiniile relevante i instrumentele adecvate. Relaiile dintre politicii i planificare sunt controversate deoarece, aa dup cum susin o serie de autori, politicile i planificarea sunt dou procese opuse. Exist ns i opinii potrivit crora cele dou coopereaz i se susin mutual. Aspectarea legturii dintre procesul politicii i planificare presupune repunerea n discuie a unei chestiuni legate de condiionarea dintre politic i cunotiine, dintre abordrile empirice i cele normative. Relaia dintre politici i planificare este, n concluzie, obiectul unei dezbateri fundamentale referitoare la planificarea societii, n care autori celebrii K. Mannheim, K. Popper s-au implicat ntr-o msur considerabil. K. Mannheim era convins, de exemplu, c pe baza gndirii interdependente, planificarea pentru libertate poate fi proiectat astfel nct s permit eludarea efectelor negative ale laissez-faire al politicilor i care s garanteze procesul democratic. Filozoful K. Popper reacioneaz puternic la acest punct de vedere. Conform convingerilor lui Popper, realitatea social este prea complex pentru a putea fi inclus ntr-un proiect. Cunotiinele actuale nu sunt suficiente pentru a pilota realitatea social. . Creterea necesitii unui suport profesional pentru procesul guvernamental de elaborare a politicilor , ca i o mai mare coordonare a numrului n cretere a numrului de politici guvernamentale. Relaiile dintre diferitele tipuri de politici sunt din ce mai greu de gestionat. Un sistem naional de planificare ar trebuie s urmreasc:

planificarea sectorial, al crei aspect este, n principal, tehnic, de exemplu: construirea de planificarea general, care traverseaz sectoarele i prin care se ncearc integrarea diferitelor

locuine sau a sistemului de autostrzi;

politici sectoriale ntr-o perspectiv unitar. .Planificare politicilor economice reprezint un exemplu pentru acest tip de planificare;

57

planificarea integrat, prin care se ncearc sintezizarea planificrile sectoriale i cele generale. 3.4.1. Implicarea organizaiilor publice n planificare politicilor n primul rnd trebuie menionate ministerele ca uniti implicate n planificarea sectorial. Acestea

Planificarea integrat se bazeaz pe o viziune de ansamblu asupra viitoarelor dezvoltri ale societii.

sunt focalizate asupra ansamblului de politici sectoriale care revin domeniul de expertiz ministerial. Fiecare dintre ministere poate crea una sau mai multe uniti de planificare, care aconeaz , n special, ca un mecanism de proiectare a politicilor sectoriale. n plus, pot fi create diferite grupuri sau comisii, cu caracter permanent sau doar temporar, pentru a analiza problema specific i care pot formula recomandri n scopul soluionrii problemei. Aceste grupuri sau comisii pot fi compuse din membrii ai comunitii tiinifice , reprezentanii ai ministerului i ai organizaiilor interesate. Planificarea general revine Consiliului Economic i Social care trebuie s-i asume sarcina dezvoltrii unor politicii coerente, care s integreze diferitele abordri sectoriale ale ministerelor. Integrarea i susinerea organizaiilor trebuie, de asemenea, menionat. Cea mai important susinere a organizaiilor eate oferit de comisia de statistic, ale crei analize, date i rapoarte sunt relevante pentru planificarea activitilor. 3.4.2. Critici ale sistemului naional de planificare a politicilor publice Opiniile critice referitoare la existena unui astfel de sistem sunt din ce n ce mai puternice. Practica planificrii este perceput ca o reminiscen a economiei centralizate, ca un eec al procesului de consultare i confruntare a politicilor cu contextul real. . Planificarea guvernamentale este perceput ca o ameninare la ceea ce se dorete s fie realizat. Ea ine la distan de realitile cotidiene att pe politicieni, ct i pe elaboratorii de politicii. Aceste manifestri de respingere deriv mai degrab dintr-un resentiment, dect pe baza unor observaii empirice. Faludi este autorul american ale crui contribuii n studierea planificrii politicilor sunt unanim recunoscute. Acesta a formulat o teorie procedural a planificrii, i a dezvoltat metodologia planificrii raionale . Aspectele relevate de Faludi au avut un impact major asupra planificrii generale i a practicilor de planificare spaial. Modelul planificrii raionale este analog cu planificarea organizaional. Modelul a fost apoi integrat n metodologia de planificare general, cu reguli de formulare a obiectivelor i criterii pentru practica planificrii. Argumenentele de baz ale acestor studii sunt generate de imposibilitatea

58

derulrii unei proces raional de luarea deciziei n cazul politicilor publice, datorit participrii unei multitudini de actori n reea care nu pot fi complet controlai de factorii guvernamentali. Planificatorii guvernamentali nu sunt capabili s piloteze independent societatea i realizeaz c ei nii sunt doar o parte din realitatea pe care doresc s o influeneze. n teoria planificrii, Faludi aduce argumente n favoarea cercetrilor empirice pentru planificare. Dezvolt un model teoretic al raionalitii subiective a actorilor n analizele empirice. n plus, dezvolt un numr de ipoteze cu privire la relaiile dintre conceptele specific normative ale planificrii i anumite condiii de planificare a mediului . Referitor la studiul lui Faludi s-au inventariat condiiile relevante n planificarea mediului .care pot influena manifestrile procesului de planificare. Pe baza acestei liste un numr de ipoteze au fost testate cu privire la preferinele planificatorilor guvernamentali de a armoniza procesul experimental al politicii cu condiiile planificrii mediului. Chestiunea care ateapt rspuns este cea referitoare la identificarea factorilor determinani ce intervin n procesul de planificare a politicilor. Rspunsul presupune focalizarea asupra unui proces de planificare n care sunt implicai o multitudine de actori i n care se pot identifica un numr semnificativ de variabile i se pot formula o diversitate de ipoteze, care accentueaz caracteristicele specifice abordrii actuale a planificrii politicilor. Studiile efectuate n rile europene concentrate asupra procesului de planificare au reflectat schimbri ale opiniei publice cu privire la atractivitatea planificrii naionale ,ceea ce a condus la o reorientare a planificrii naionale, ncepnd cu ultimele dou decenii ale secolului trecut. Aceast reorientare a avut un impact major att asupra practicii planificrii, ctd i asupra literaturii n domeniu. Practica planificrii ntre 1980 i 1990 este mult mai modest dect cea a anilor 1970. Idealul integrrii diferitelor politici guvernamentale a disprut. Dezideratul formulrii unor perspective pe termen lung de evoluie a societii nu mai este la mod. Chiar i n situaia n care nu s-a renunat n totalitate la planificare, se vorbete de analiza politicilor, iar vechii planificatori s-au transformat n analiti politici. Acetia ncearc n continuare s ofere un suport proiectrii i implementrii politicilor prin informaii i cunotiine, prin aplicarea diferitelor instrumente i tehnici. Cu excepia unei creteri modeste , cel mai evident efect al reorientrii practicilor planificrii este creterea importanei acordat dimensiunii instrumentaliste i a procesului politicilor. n locul cutrilor unor mecanisme de integrare a politicilor, planificarea a devenit coordonarea aplicrii instrumentelor politicilor. Practica planificrii a

59

evoluat ntr-o form utilizat pentru alegerea optim a instrumentelor pentru proiectarea i aplicarea politicilor guvernamentale. Aspiraiile planificrii din cea de-a doua jumtate a secolului au disprut. Planificarea guvernamental din 2000 este n primul rnd un proces pragmatic de coordonare a aplicrii instrumentelor. Creterea ateniei asupra instrumentelor politiciilor n practica planificrii a readus n atenie interesul pentru instrumente i tehnci asociate politicilor. . Instrumentele sunt asumate ca influennd comportamntele actorilor luate fie individual, fie ca i entiti. Diferitele categorii de instrumente( juridice economice, comunicaionale ) sunt analizate n diferite contexte, sugernd diferite recomandri pentru aplicaiile actuale ale acestor instrumente n practica planificrii i procesului politicii publice. . Conceptul de planificare este asimilat celui de pilotare sau de coordonare, dar cnd criticile referitoare la planificare au crescut n intensitate asociate cu o abordare unicentrat a guvernului, pilotarea sau coordonarea a devenit un concept alternativ care contureaz modalitile de influenare comportamental reciproc a actorilor din reelele policentrate ( multicentrate i policentrate). Conceptul de pilotare sau coordonare indic limitele problemelor legate de dezvoltarea direciilor proceselor societale, n timp ce instrumentalist al acestor procese. Studiile asupra proceselor de proiectare i de stabilire a politicilor guvernamentale relev utilizare unui numr de ipoteze teoretice care reflect conceptualizarea din literatura internaional de planificare. Aceste studii deschid un domeniu ce poate devenii relevant pentru viitorul planificrii datorit focalizrii asupra unor chestiuni fundamentale referitoare la caracteristicile de baz a proceselor de proiectare n contextul social. Planificarea trebuie s rmn un aspect important al procesului politicilor care treabuie s accentueze pragmatismul instrumentalist n limitele contextului coordonrii. Din aceast perspectiv sau conturat, deja, vizibil dou premise5. Dezvoltarea teoriei instrumentelor politicii. Construit pe baza rezultatelor studiilor asupra planificrii teoretico-empirice a lui Faludi, dar i a numitor sudii recente ale instrumentelor politicilor, testarea empiric a teoriei cu privire la eficiena de utilizare a anumitor combinaii ale instrumentelor politice n medii specifice trebuie s fie posibil. Aceast teorie confirm nu numai statutul academic al
5

conceptul de planificare este adecvat n special pentru suportul

van Vught, A.F. Planining National: The Dutch Experience, n Public Policy and Administration Sciences in the

Netherlands, Kickert,W., van Vught,F.(eds), Prentice Hall, London,1995, p.121.

60

administraiei publice i politicilor publice, ca domeniu de studiu, dar contureaz, n mod pertinent, viitoarele practici ale planificrii. Concentratea ateniei asupra caracteristicilor fundamentale ale unui proces de proiectare n care sunt implicate o diversitate de actori i n acest caz, studii mai vechi dar i recente subliniaz necesitatea ca n proiectarea politicilors se apeleze la un set de metodologii care s contribui la creterea eficacitii procesului politicii.

61

CAPITOLUL 4 Implementarea politiciilor publice 4.1. Procesul de implementare a unei politici publice Un stat social aflat n continu dezvoltare amplific necesitatea utilizrii politicilor publice, a cror finalitate vizeaz schimbri comportamentale. Schimbrile afecteaz, mai ales, n timpul procesului de implementare a politicilor, relaiile cu unele grupuri de interese, personaliti sau chiar instituiile statului. Constituie o adevrat art realizarea consensului ntre toi aceti actori . Dezideratul punerii n oper a unei politici publice presupune abordarea simultan a cel puin dou aspecte: schimbarea inteniilor celor ce elaboreaz politicile pe parcursul procesului de implementare; poziia grupurilor de interese sau a clienilor politicii respective.

Cu alte cuvinte, subiectele puse n discuie reflect preocuprile concentrate asupra identificrii att a impactului soluiilor generate de o politic asupra intereselor grupurilor ce constituie spaiul int, ct i a modurilor n care acest spaiu depind de modalitatea de utilizare a politicii de ctre cei responsabili cu implementarea. n cuprinsul acestui capitol vom ncerca s configurm o serie de posibile rspunsuri la aceste provocri, determinante pentru atingerea obiectivelor unei politici publice. Focalizarea ateniei asupra procesului de implementare a fost determinat, n primul rnd, de limitele i, chiar, eecurile ce au nsoit aceast etap, de-a lungul timpului. Studiile referitoare la implementare au relevat necesitatea acordrii unei importane eseniale structurii procesului de implementare. Acest proces este strns legat de relaiile dintre organizaiile guvernamentale, centrale i locale. n plus, deoarece implementarea unei politici publice este o problem care depete graniele sectorului public, reuita acesteia materializndu-se n bunstarea social la nivel naional, o atenie deosebit se impune a fi acordat relaiilor dintre instituiile guvernamentale, neguvernamentale i private. Studiile prezentate n literatura de specialitate au evideniat influena forelor sociale asupra implementrii unei politici. Se remarcat, de asemenea, necesitatea existenei unor legturi complexe

62

ntre organizaiile guvernamentale i multitudinea de organizaii sociale, n scopul atingeri obiectivelor proiectate. n domeniul educaiei, sntii, asigurrii locuinelor, proteciei sociale i al asigurrilor sociale implementarea politicilor publice se face, n cea mai mare parte, de ctre organizaii neguvernamentale sau private, implementri care sunt parial sau n totalitate finanate din fonduri publice. Consecinele acestui fapt sunt deosebit de importante. n primul rnd, atunci cnd exist convingerea c statul a euat n asigurarea bunstrii sociale, organizaiile sociale, ne-guvernamentale i private, vor trebui s suporte, de asemenea, acest eec. n al doilea rnd, organizaiile guvernamentale i-au dezvoltat o serie de conexiuni n scopul elaborrii i implementrii politicilor publice. Cercetarea procesului de implementare a politiciilor publice a relevat existena a cel puin dou n cursului procesului de teme de reflexie. Prima tem se refer la studiul libertii de aciune

implementare a politicilor. Cea de a doua tem trateaz studiul att a politicilor care au euat (indiferent de criteriile de evaluare folosite), ct i cazul politicilor ce nu au putut fi implementate. n urmtoarele paragrafe sunt dezvoltate aceste dou subiecte, fiind, totodat, analizate, la nivel teoretic, variabilele care stau la baza reuitei procesului de implementare. 4.2. Libertatea de aciune a actorilor implicai n implementarea politicilor Procesul de implementare a politicilor publice este influenat att de rezultatul regulilor expuse de K.C. Davis n Libertatea de aciune administrativ, ct i de circumstanele organizaionale ale implementrii unei politicii. Produsele acestor circumstane sunt monopolurile informaionale pentru oficiali, n msura n care implementarea a contribuit la crearea acestora i, n msura n care, aceste monopoluri au fost supuse controlului ierarhic i democratic. Msura n care libertatea de aciune constituie o dificultate, dup cum a relevat K.C. Davis, este o chestiune pus sub semnul ntrebrii de imprevizibilatea face fa acestui gen de instabiliti . Reducerea gradului de imprevizibilitate cu care se confrunt responsabilii procesului de implementare este posibil prin clasificarea clienilor din spaiul int al politicii. Acest tip de clasificare se bizuie, n principal, pe compararea afacerilor, pe dezvoltarea valorilor care exprim imprevizibilitatea afacerii sau pe reguli elaborate n conformitate cu propria experien a funcionarilor publici responsabili cu implementarea. potenialilor clieni.din spaiul int al politicii .Libertatea de aciune n implementarea unei politici constituie un mijloc potrivit pentru a putea

63

Constatarea existenei anumitor tipare comportamentale, aparinnd acestor funcionari publicii, a determinat efectuarea unor studii direcionate spre identificarea cauzelor care au dus la formarea acestora . Reglementrile, aa dup cum reiese din concluziile acestor studii, se dovedesc, n unele situaii, a fi att de complicate nct funcionarii publici nu pot stpni n totalitate legea n sine, normele de aplicare i cadrul politicii. In astfel de condiii, pentru a lua o decizie acetia apeleaz la un caz asemntor celui cu care se confrunt, ceea ce duce la un proces decizional haotic. Studiile reflect i cazul n care preferinele personale ale funcionarilor publici sau compasiunea fa de unii solicitani influeneaz n mare msur decizia asumat de ctre funcionarii publici. Libertatea de aciune, de care se bucur funcionarii n cursul procesului de implementare permite ajustarea politicilor publice, n funcie de caracteristicile fiecrui caz n parte. n consecin, libertatea de aciune nu reprezint, n toate cazurile, un fenomen care ar trebui limitat printr-o centralizare administrativ a procesului decizional.. Mai mult, restricionarea acestei liberti de aciune poate genera efecte ngative prin punerea funcionarii publici n imposibilitatea alegerii cele mai bune soluii, conforme cu viziunea politicii publice respective. n consecin, accentuarea caracterului de reglementare a procesul de implementare contribuie la acordarea unei mai mari liberti de aciune a funcionarilor implicai n implementarea politicii. Din perspectiva tiparelor comportamental a funcionarilor studiile menionte disting trei stiluri proprii funcionarilor responsabili cu execuia politicilor publice: birocratic, angajat politic i pragmatic. Funcionarii publici care se caracterizeaz printr-un comportament birocratic se orienteaz dup o imagine idealizat a birocraiei, cu o distribuire clar a competenelor i a responsabilitilor. Funcionarii publici angajai politic fac tot ce le st n putin pentru a satisface anumii clieni n funcie de propriile lor criterii i ncearc s-i maximizeze autonomia fa de autoritatea organizaiei. Funcionarii publici cu stil pragmatic ncearc s ajung la un compromis ntre cei patru factori ce caracterizeaz stilul de lucru al funcionarilor publici: munca n structura serviciilor publice, conformitatea cu standardele profesionale, managementul propriei cariere, satisfacia profesional.. Cercetrile referitoare la implementarea politicilor publice graviteaz din ce n ce mai mult asupra modalitilor n care este organizat acest proces la nivelurile microeconomice. .

64

n acest context, atenia este focalizat, pe de-o parte, asupra problemelor referitoare la libertatea de aciune i la dependena fa de deciziile responsabililor cu implementarea a clienilor politicii respective , iar, pe de alt parte, asupra stilurilor de implementare. 4.3. Analiza implementrii politicilor publice Implementarea politicii publice este, de multe ori, vzut ca un punct de blocaj al politicii ca sistem. Un numr de 57 de funcionari publici de rang superior au fost ntrebai dac: Implementarea politicii sectoriale a creat probleme nuntrul sau n afara domeniului lor de activitate?. 68% dintre acetia au rspuns afirmativ. Principalele obstacole menionate au fost birocraia (42%), presiunea timpului (33%), lipsa de cooperare a funcionarilor publici (25%), probleme de coordonare (23%) i probleme informaionale (17%). Implementarea este un proces interactiv, n care sunt implicate nu numai autoritile publice, dar i reprezentanii grupurilor aparinnd spaiului int al politicii i ai altor grupuri interesate. Personajele care particip la acest proces au motivaii i resurse proprii care, aparte de msurile politice directe, sunt influenate de muli ali factori circumstaniali. O problem limit o constituie faptul c cele mai multe studii asupra implementrii sunt axate pe gsirea explicaiilor succesului sau ale eecului politicii. Ca urmare, cercetrile prezentate n literatura de specialitate, sunt, n special, focalizate pe principiul de sus n jos. Printre factorii care determin eecul unei politici publice pot fi enumerai: rezistena local la liniile directoare centrale, condiiile financiar-economice, situaia defavorabil a pieei pe termen scurt, obiective clare ale politicii respective i lipsa de coordonare dintre diferitele politici publice. Implementarea politiciilor publice este un proces dinamic care are ca punct central o multitudine de actori, fiecare avnd propriile scopuri, informaii i mijloace de exercitare a puterii (Maarse, 1983; Bressers, 1983). Din perspectiva implementrii ca mijloc de comunicare, Maarse a ajuns la concluzia c grupurile care au lansat proiecte de politici nu au dispus de informaiile necesare referitoare la procesul de luare a deciziilor i, n consecin, au privit acest proiect ca pe un hazard. n plus, factorii de decizie primesc n mod frecvent, prea puine informaii pentru a putea aprecia n mod obiectiv calitatea proiectelor elaborate. Din perspectiva implementrii ca proces uman, n care toate personajele se strduiesc s-i ating propriile obiective, s-a ajuns la concluzia c obiectivele membrilor unitii centrale de implementare au un rol principal. Este interesant faptul c leciile practice nvate pe parcursul

65

implementrii au fcut ca prile implicate s nu in cont de liniile directoare centrale, elaborate special pentru a promova realizarea obiectivelor politicii. Aceste devieri reprezint tentative de promovare cu eficacitate sporit a valorile de baz ale politicii i nu de eludare a acestora, fenomen care s-a evideniat i n cercetrile referitoare la libertatea de aciune. Datorit limitrilor introduse de abordarea procesului de implementare unilateral, doar de sus n jos sau de jos n sus, n prezent se manifest tot mai pronunat tendina apropierii ntre cele dou tipuri de abordare. n pofida diferenelor ce se menin ntre cele dou tipuri de abordri aceste nu sunt n msur s afecteaze percepia fundamental a realitii, ci mai degrab contribuie la evidenierea acelor situaii ce merit mai mult atenie. Pe baza convergenei ntre abordrile de sus n jos i de jos n sus se poate realiza o asociere ntre aspectele organizaionale ale implementrii politicii (stabilirea, distribuia i coordonarea sarcinilor) i caracteristicile fiecrui actor implicat n procesul de implementare. Informaiile empirice, furnizate de aceste studii i de altele similare, au servit la mbuntirea nelegerii procesului de implementare a unei politicii publice. Transformarea observaiilor constatate n recomandri practice este, nc, problematic din diverse motive i, prin urmare, atenia este, n continuare, concentrat asupra dezvoltrii instrumentelor care s fac posibil utilizarea noilor viziuni att n procesul de implementare al politicilor publice, ct i n alte domenii. n acest context, se pot distinge dou linii de dezvoltare: (1) ntocmirea unei liste de verificare a punctelor de interes, pentru stabilirea procesului de implementare i (2) dezvoltarea teoriilor explicative ale procesului de implementare. Pentru surmontarea dificultilor axate de omnipotena reglementrilor emise la nivel central, mbuntirea implementrii politicilor publice i prevenirea transformrii acestora n litera moart, s-a apelat la rezultatele studiilor prezentate anterior. Aprecierea acestora a dus la tentative de formulare a programelor de implementare, nc de la nceputul procesului de elaborare a politicilor. ntre alte consecine, s-a reinut necesitatea concentrrii ateniei asupra determinrii impactului administrativ. Prin acest instrument sunt evaluate consecinele anumitor scopuri ale politicilor publice, formulate de guvern asupra funcionrii administraiilor descentralizate. Rspunsurile la ntrebri de

66

tipul Este fezabil implementarea msurii n cauz?, Care sunt eforturile solicitate administraiilor locale? vor spori sensibilitatea factorilor de decizie de la nivelul central fa de problemele administraiilor inferioare ierarhic. n plus, se poate mbunti percepia asupra msurii n care eforturile administrative conduc spre atingerea obiectivelor propuse. Proiectarea acestor instrumente este variabil. Cea mai simpl metod este reperezentat de ntocmirea unor liste de verificare ce conin ntrebri referitoare la punerea n practic a msurilor politice de ctre administraiile locale. Rspunsurile la aceste ntrebri vor fi luate n consideraie n procesul de formulare a deciziilor politicii publice. Aceast metod de proiectare este similar cu practica din Statele Unite ale Americii, unde Senatul a impus declaraia de impact a reglementrii, declaraie referitoare la msurile politice avute n vedere. O metod de proiectare mai elaborat se refer la determinarea gradului n care administraiile locale pot pune n practic politica, nainte ca decizia cu privire la msura n cauz s fie luat. Practica a dovedit deci c implementarea ca etap esenial n reuita politicii publice estemult mai dificil i mai costisitoare dect presupun marea majoritate a politicienilor . n situaia n care implementarea este responsabilitatea organismelor guvernamentale, a organizaiilor ne-guvernamentale i a celor private, costurile acestui proces trebuie s se reflecte att asupra guvernului ct i asupra organizaiilor i societilor comerciale. 4.4. Fundamentarea teoretic a procesului de implementare O anumit politic public poate eua datorit unui complex de factori, dintre care enumerm: municipalitile responsabile cu implementarea nu au fost suficient motivate; numrul funcionarilor publice s-a dovedit insuficient; normele de aplicare au aprut cu ntrziere; solicitanii nu au neles aranjamentele de subvenionare; societatea nu o sprijin suficient politica elaborat.; declaraiile funcionarilor publici superiori au creat confuzii n mass-media.

67

Studiile efectuate asupra derulrii procesului de implementare urmresc pe lng identificarea rezultatelor finale ale procesului i explicarea acestor rezultate.care variaz de la caz la caz, punnd n eviden o gam larg de factori ce influeneaz determinant implementarea. Referitor la acestea se impun dou observaii. n primul rnd, dei sunt n mare parte adevrate, aceste explicaii nu prezint ntreaga situaie. Factorii identificai i vor exercita influena numai n corelaie cu ali factori, care n sine nu ar afecta n mod negativ implementarea. De exemplu, lipsa motivrii municipalitilor n implementarea unei politici este un factor decisiv doar n msura n care acestea beneficiaz de o mare libertate de aciune (sau i pot permite s acioneze ca atare, dispunnd de libertate real de aciune), iar libertatea de aciune nu constituie, n sine, un impediment n implementarea eficace a unei politici publice. n al doilea rnd, explicaiile nu genereaz acumularea n timp a cunoaterii factorilor care influeneaz implementarea politicii. Studiile nu sunt uniforme, fiind bazate pe termeni i niveluri de abstractizare diferite. n consecin, informaiile furnizate de analizarea procesului de implementare nu pot fi comparate cu previziunile bazate pe cercetri efectuate anterior declanrii procesului. Pn la un punct, este, ns, posibil, identificarea unor factori cu caracter general, dintre factorii reali menionai n diverse studii. Interaciunea dintre aceti factori generali i modul n care ei ntresc sau diminueaz influena fiecruia dintre ei este o ipotez foarte rar luat n calcul. n plus, aceti factori generali i pstreaz caracterul abstract i, ca rezultat, sunt folosii mai mult ca punct de pornire n construirea unor diagrame de clasificare a cauzelor de eec n implementare. Pentru a putea furniza informaii consistente cu privire la factorii cu impact asupra procesului de implementare a politiciior publice este important dezvoltarea unor teorii explicative. Teoria dezvoltat n cele ce urmeaz a fost elaborat de un grup de specialiti olandezi i reprezint rezultatul unei suite de studii de cercetare efectuate dup aniul 1990. Teoria pleac de la premisa c procesul de implementare a politicilor publice ia n consideraie i rezistena la implementare sau la schimbarea caracteristicilor politicii ce urmeaz a fi implementat. Procesul presupune activiti i interaciuni ntre funcionarii publici implicai n implementare i membrii spaiului int. Cele mai frecvente cazuri sunt acelea n care ntre actorii implicai exist relaii stabilite anterior iniierii politicii respective, iar dezvoltarea politicii nu face altceva dect s aduge elemente noi procesului interactiv existent ntre entitile implicate.

68

n aceste circumstane, nelegerea factorilor care determin caracterul interactiv al procesului dintre guvern i spaiul int este condiionat, n primul rnd, de stabilirea posibilitilor de aplicare corecte a noilor instrumente. Dup traversarea acestei prime etape se poate trece la evaluarea variabilitii fiecrui factor n funcie de noile instrumente politice introduse. Suportul ipotezei variabilitii factorilor de impact este oferit prin extrapolarea conceptului de abordarea contingenelor, introdus de Lawrence i Lorsch n teoria organizaional Conform acestui concept, factorii care influeneaz procesul de implementare se intercondiioneaz reciproc. Un factor care exercit o influen pozitiv n anumite circumstane, ntr-un alt context, configurat de o reprezentare diferit a celorlai factori, poate avea fie o influen neglijabil, fie chiar o influen negativ. Impactul fiecrui factor poate fi exprimat printr-o funcie de celelalte variabile de situaie, respectiv trebuie explicat innd cont de combinaia valorilor reprezentate de multitudinea celorlali factori de influen. Managementul responsabil cu implementarea trebuie s ia n considerare influena tuturor acestor factori n situaia particular generat de o anumit politic public ( vezi fig. 4.1.)

Demerul managerial focalizat asupra implementrii politicii lor publice

Coordonatelespa iului int al politicii publice

Demersul managerial focalizat asupra implementrii politicii publice

Mentalitatea membrilor spaiului int

Mod unic , cel mai bun, de de implementare indiferent de tipul politicii i de natura spaiului int

Variabile de situaie relevante

69

Soluie

Diferene ntre resursele disponibile

Soluie unic valabil doar pentru acest caz

Strategia de implementare a politicii

a) abordarea universal

b) abordarea contingenei

Figura 4.1. Abordri manageriale ale procesului de implementare al unei politicii publice Abordarea contingenei este construit pe contribuia managementului tiinific, comportamental, dar, n special, pe abordarea sistemic. Conform acestei abordri un cel mai bun scenariu unic, construit de managerii procesului de

implementare i aplicabil n toate cazurile, este total nerealist. Aceast poziie este diferit de abordarea managerial clasic i cea comportamental, care susin existena unui set de principii universale. Esena abordrii contingenei const n faptul c exist o multitudine de factori de contingen (variabile de situaie), care afecteaz n mod profund demersurile i practicile manageriale i care fac, totodat, imposibil acceptarea unuor principii manageriale universale. Lista variabilelor de situaie relevante este aproape fr sfrit, ceea ce genereaz situaii deosebit de complexe. Managerii procesului de implementare construiesc scenarii pe baza raionamentului dac, atunci(de ex. dac X, atunci Y). Dac la un anumit moment, se consider ca ipotez un numr de 15 variabile independente importante pentru desfurarea i rezultatele procesului de implementare atunci, chiar dac aceste variabile sunt tratate ca fiind dihotomice, se pot stabili nu mai puin de 32.768 sausituaii. Deoarece multe dintre variabilele relevante nu pot fi cuantificate, modelele computerizate nu pot fi folosite. Complexitate devine administrabil prin stabilirea a dou seturi de variabile independente: circumstane interne (de ex. factorii care au influen direct asupra desfurrii procesului) i circumstane externe (factori cu influen indirect. Influena acestora se exercit asupra circumstanelor interne. Instrumentele politice aplicate pot fi i ele incluse n circumstanele externe. Teoria analizeaz modalitatea n care ansamblul circumstanelor interne determin evoluia i rezultatele procesului. combinaii de circumstane

70

Circumstanele externe, inclusiv caracteristicile instrumentelor ce urmeaz a fi implementate, sunt luate n calcul la estimarea valorii circumstanelor interne. n acest mod, multe circumstane pot fi luate n calcul, fr creterea exponenial a complexitii teoriei. Numrul de situaii este limitat de numrul (limitat) al circumstanelor interne. Printre circumstanele interne pot fi enumerate: scopurile, informaiile i sursa puterii entitilor implicate. 4.6. Factori care influeneaz implementarea unei politici publice Procesul de implementare al unei politicii este, n general, caracterizat de interaciunile dintre guvern i spaiul int al politicii respective. De cele mai multe ori, aplicarea anumitor instrumente politice ocup un loc mai puin important n acest proces comparativ cu cel declarat n procedurile oficiale. Sunt destul de frecvente situiile n care att membrii spaiului int al politicii, ct i organismele guvernamentale responsabile cu implementarea acord o atenie insuficient aplicrii instrumentelor. Actorii care intervin n procesul de implementare al unei politici publice au propriile interese care, deseori, nu coincid cu activitile n care sunt implicai sau chiar cu politica n sine. Primul set de factori care favorizeaz aplicarea instrumentelor politice este construit din obiectivele celor care implementeaz politica i cele ale membrilor spaiului int al politicii. Mai concret, problema principal este n ce msur aplicarea concret a instrumentului politicii va contribui la atingerea propriilor scopuri a prilor implicate n implementare. Al doilea grup de factori de care depinde aplicarea cu succes a instrumentului politicii este exprimat prin de cantitatea de informaii de care dispun entitile implicate. n acest sens, este important ca managerii procesului de implementare s cunoasc ndeaproape spaiul int al politicii. Sunt, de exemplu, cunoscute societile sau activitile sectorului care se calific pentru subvenionare? n cazul n care spaiul int are de ctigat prin aplicarea instrumentarului politicii (de exemplu n cazul subveniilor), atunci informaiile disponibile membrilor spaiului int pot duce la creterea considerabil a posibilitilor de aplicare. Cel de al treilea grup de factori determinant pentru desfurarea procesului de implementare este distribuia puterii ntre cei care fac implementarea i membrii spaiului int. n cazul subveniilor, de exemplu, dac membrii grupul int solicit acest tip de susinere, puterea aparine n exclusivitate celor

71

ce implementeaz politica respectiv.. Poziia membrilor spaiului int este mult mai puternic n situaia n care acesta nu se manifest n favoarea utilizrii acestui tip de instrument. Combinaia de circumstane (valorile diferitelor categorii de factori) determin tipul de interaciune dintre guvern i grupul int, pe parcursul procesului de implementare. Exist i situaii n care nu apare nici un fel de interaciune ntre guvern i grupul int. n acest caz posibilitatea aplicrii instrumentului politic este extrem de redus. Din punct de vedere teoretic pot fi difereniate trei tipuri de interaciuni:

parteneriatul, ale crui baze se pun n situaia n care ambele pri mprtesc un el comun; cooperarea, care presupune ca una dintre pri s adopte o atitudine pasiv (nici nu stimuleaz, nici nu mpiedic aplicarea instrumentului politic);

rezistena se materializeaz prin opunerea direct sau ascuns la svchimbrile aduse de implementarea politicii publice.

Cum interaciunile legate de parteneriat i cooperare sunt cunoscute i comune multor alte domenii cercetate deja, paragraful urmtor este dedicat celui de-al treilea tip de interaciune rezistena la schimbrile vizate prin dezvoltarea unei politicii publice. 4.7. Rezistena la schimbare Schimbrile n general, dar i cele care privesc politicile publice sunt nsoite, ntotdeauna de transformri sau prefaceri n formele i coninutul structural al oricrui proces sau activitate. Acestea implic urmri, consecine i rezultate previzibile ntre ceace s-a nvechit i frneaz, pe de-o parte, i ceace este este nou i liberalizeaz, pe de alt parte. Mai mult, datorit faptului c afecteaz o serie de interese personale sau de grup, procesele de schimbare genereaz stri conflictuale, nenelegeri, dezacorduri i chiar ostilitate fi. Astfel de manifestri apar n toate domeniile de activitate uman, dar devin deosebit de semnificative i vizibile n zonele generatoare de problemele sociale. Rezistena ntmpinat de politicile de privatizare, n oricare dintre sectoarele economice, s-a manifestat ( n unele domenii continu s se manifeste) deosebit de puternic. Obiectivele i stategiile, dar i instrumentele utilizate de noii proprietari au dus la apariia unor perturbaii, tulburri i chiar la convulsii sociale.

72

Schimbrile n sistemele mari cum sunt cele ce reprezentate de sectoarele economiei naionale sau diviziunile acestora au o serie de specificiti eseniale de care trebuie inut cont pe tot parcursul derulrii procesului de implementare: a) o singur schimbare n structura unui sector genereaz micri profunde i modific disponibilizeaz masiv fora de relaiile dintre acesta i celelalte sectoare i activiti. De exemplu, dac politica de restructurare a transportului feroviar munc, aceasta va determina o orientare a clienilor ctre transportul auto. Aceast migrare, pe lng necesitea unor adaptri n politicile de protecie i securitate social, impune elaborarea unor politici noi n domeniul siguranei rutiere, dar i investiii importante n infrastructura rutier; b) orice schimbare preconizat i cunoscut creaz ateptri i sperane;speranele genereaz atitudini fa de schimbare i de elementele de noutate; atitudinile influeneaz rezultatele .a.m.d. n consecin este nevoie ca viteza de aciune s fie cel puin egal viteza cu care se propag reaciile nefavorabile schimbrilor proiectate; c) schimbarea conduce la armonizarea aciunilor i activitilor sau la un salt calitativ n rezultatele previzionate n cazul mbuntirii unor elemente sau relaii. Sunt i situaii n care promovarea schimbrii are ca efect regresul fa de situaia iniial, care se manifest printr-o un anumit regresn situaia se configuraie necorespunztoare a elementelor structurale sau la o reducere a elementelor existente. Rezistena la schimbrile preconizate prin politicile publice este explicabil, n special dac se are n vedere faptul c dezvoltarea unei politicii publice este un proces de durat i care nu ofer garania unei reuitei liniare. Atitudinile asociate unor astfel de ateptri nu sunt caracteristice modelului modern, dinamic i eficient.Analizele contextului real au pus n eviden trei grupe de factori semnificativi, care alimenteaz rezistena la implemetarea politicilor publice: a) factori care privesc caracterul schimbrii urmrite prin politica public: reducerea poziiilor ierarhice sau a drepturilor de decizie i aciune; imposibilitatea de a folosi cunotiinele existente sau necesitatea unor eforturi suplimentare pentru dezvoltarea cunotiinelor i abilitilor; decalajul consistent dintere decizie i responsabilitate; b) factori care vizeaz modul de realizare a schimbrii: neacordarea autoritii celor ndreptii s realizeze schimbarea proiectat i scurtcircuitarea nivelului ierarhic;

73

 neparticiparea la proiectarea, dezbaterea i definitivarea procesului politicii; c) factori care privesc responsabilii schimbrii : comunicare deficitar; distribuirea inegal a eforturilor ntre dimensiunea tehnico-economic i cea socialuman; existena unui climat tensionat ntre responsabilii schimbrii. n practica curent rezistena la schimbare se poate manifesta ntr-o multitudine de forme, direct sau indirect. Gradul de rezisten n faa schimbrii indic importana pe care sistemul o acord intei sau strii dorite. CAPITOLUL 6 Structuri flexibile de guvernare Guvernele ntmpin numeroase i serioase bariere n exercitarea interveniilor lor. Guvernarea este un proces pentru care succesul nu este asigurat. Aceast afirmaie se bazeaz pe ideea c succesul interveniilor guvernamentale este determinat, n primul rnd, de mediul social care este o realitate existent, cel puin la nceputul guvernrii. Contextul relevant pentru guvernare este format din dou elemente. Primul element este structura personajelor implicate, personajul guvernant fiind unul dintre acestea. Cel de-al doilea element cuprinde procesul de luare a deciziilor, n care se subliniaz comportamentul a crei modificare se urmrete. Analiza detaliat prezentat n acest capitol conine examinarea contextului guvernrii i a caracteristicilor acestui context. 6.1. De la structura birocratic la structura de reea a sistemelor de guvernare Un aspect cruia trebuie s i se acorde atenie deosebit este cel al incapacitii de adaptare a organizaiilor birocratice la complexitatea mediului actual. n general, guvernele privesc structura ca pe o ierarhie n vrful creia este plasat autoritatea guvernamental. n realitate, se impune proiectarea unor noi tipuri de structuri care s favorizeze demersurile manageriale orientate spre dezvoltarea flexibilitii, inovrii i responsabilizrii. R. Moss Kanter (1990) apreciaz c supradimensionarea organizaiilor conduce la reducerea flexibilitii acestora. Opiniile exprimate de Kanter sunt probate de Osborne (1992) care, n urma

74

constatrilor referitoare la disfuncionaliti guvernului american, a dezvoltat conceptul de reinventare sau redemarare a guvernrii, potrivit cruia, transformarea birocraiei ntr-o form inovativ este posibil prin adaptarea unei serii de principii proprii mecanismelor economiei de pia la nivelul administraiei.: mputernicirea cetenilor prin transferarea controlului de la birocraie la comunitate; promovarea competiiei ntre furnizorii de servicii publice i private; subordonarea regulilor i reglementrilor misiunii asumate; evaluarea performanelor dup succesele / insuccesele nregistrare i nu n funcie de resursele folosite; preocuparea, prioritare pentru satisfacerea nevoilor comunitii; abandonarea comportamentului reactiv n favoarea unei abordri pro-active, prin care s se previn potenialele probleme; focalizarea asupra ctigurilor i nu asupra cheltuielilor, dup modelul privat; descentralizarea i ncurajarea managementul participativ.

Promovarea acestor principii este posibil ntr-un context n care sunt ncurajate: -spiritul de iniiativ i de cutare a oportunitilor; -minile luminate i deschise; -folosirea puterii de convingere i persuasiune; -urmrirea succesului organizaiei; -orientarea spre anticiparea schimbrilor din mediul extern. Din perspectiva reinventrii guvernrii, asocierea structurii de reea sistemelor de guvernare, dup modelul general al reelelor inter organizaionale, a devenit o tem de reflecie major. Noile sisteme rezultate din aceast asociere, difer de cele tradiional-birocratice, prin faptul c sunt caracterizate de structura multiform, interdependena, izolarea actorilor implicai, precum i de o anumit stare conflictual.

75

6.2.

Reele ca form de organizare Iniial, conceptul de organizare n reea era cunoscut cu referire la instituiile i asociaiile

profesionale. Existena reelelor personale dezvoltate n interiorul i exteriorul organizaiilor i dovedete utilitatea n furnizarea de informaii, susinerea i progresul carierei, dar i n realizarea altor obiective personale. Cea mai mare parte a acestor tipuri de reele sunt informale. n interiorul unei organizaii aceste reele definesc, aa numita, organizaie informal. Chiar i n cea mai puternic birocraie, ntre organizaia formal i cea informal exist o stare conflictual. Cu toate acestea, este un fapt recunoscut c fr reele informale organizaiile nu ar putea funciona. Mai mult chiar, pentru managementul executiv existena unei reele informale puternice reprezint un avantaj n promovarea deciziilor strategice, cu condiia ca liderii reelei s se declare susintori ai acestor decizii. La nivelul companiilor, afacerile se susin prin reele, din care fac parte furnizorii i clienii. Tradiional, aceste relaii se bazau pe un nalt nivel de ncredere i cooperare, deci pe relaiile informale, i mai puin pe formaliti legale. Intensificarea competiiei a fost factorul esenial ce a determinat focalizarea companiilor asupra ctigurilor, obinute prin creterea numrului de furnizori i a acutizrii concurenei dintre acetia. n acest context, relaiile dintre diferitele puncte ale lanului de valoare au tendina de a deveni conflictuale, impunndu-se dezvoltarea unui cadru legislativ care s reglementeze relaiile dintre acestea. n ciuda acestor provocri, exist suficiente exemple de companii care dezvolt relaii de parteneriat cu furnizorii i care reuesc mbuntirea performanelor de-a lungul lanului de valoare. n ultima decad a secolului trecut, structura de reea a fost promovat i la nivelul sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a vocii colectivitii, dar, i a altor entiti participante la procesul de elaborare a politicilor publice sectoriale. Structura de reea a fost definit de R.E. Milles i C.C. Snow ca un mnunchi de organizaii, entiti specializate sau individuale coordonate, mai degrab, de mecanismele de pia dect de cele ale unui lan de comand. n viziunea lui H.Brahami, structura de reea reprezint o federaie sau o constelaie de entiti de afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate ntre ele prin know-how i care au relaii

76

individuale cu centrul. Autorul asimileaz rolul centrului cu cel al unui dirijor de orchestr, a crui viziune strategic asigur att infrastructura administrativ i organizaional comun, ct i unitatea misiunii i a scopului. Fiecare entitate poate fi considerat centrul unei reele proprii. 6.3. Sisteme de guvernare structurate n reea n istoria evoluiei societii, corporatismul reprezint forma incipient a structurii de reea a sistemelor politice. n prima jumtate a secolului trecut, multe dintre statele europene au cunoscut o evoluie cu caracter bilateral, care s-a manifestat, pe de o parte, prin intervenia, din ce n ce mai, activ a statului n procesele economice i sociale, iar pe de alt parte, prin creterea influenei corporaiilor i gruprilor sociale asupra politicilor publice sectoriale. Aceste manifestri au contribuit la apariia n zona de interfa dintre guvern i societate a unor noi instituii de guvernare, ale cror funcii erau focalizate att spre reprezentarea intereselor, ct i spre crearea consensului. n decursul ultimilor decenii, blocurile socio-politice caracteristice corporatismului s-au dezintegrat aproape complet. Aceasta nu a ters, ns, abloanele relaiilor dintre actorii politici i grupurile de interesele existente n diferitele sectoare publice. Totui, aceste relaii sunt mult mai puin bazate pe consens dect au fost relaiile corporatiste. n societatea contemporan, din ce n ce mai dinamic, diversificat i interdependent, i n care complexitatea proceselor politice este n cretere, relaiile sunt reflectate de interese conflictuale. Elaborarea sau implementarea unor politici publice sectoriale poate fi abandonat sau, din contr, accelerat prin implicarea direct, participarea i asumarea responsabilitilor de ctre grupuri i persoane afectate de politicile n cauz. Exigenele societii, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au condus la necesitatea structurrii n reea a sistemelor de guvernare. Aceste noi acorduri guvernamentale, stabilite ntre diferitele grupuri de interese din societate reflect, aadar, deplasarea de la relaiile ierarhice tradiionale, dintre un centru de guvernmnt i un sistem guvernat, ctre relaii noi, mult mai complexe, instituite dup modelul stucturii de reea ntre o multitudine de centre interdependente. Transformarea ierarhiei tradiionale ntr-o structur de reea conduce la crearea unor locuri comune de formulare a problemelor i cutare a soluiilor i n care pot fi exprimate o varietate de idei.

77

n aceste adevrate cmpuri de lupt, sunt implicate un numr suficient de mare de actori, fiecare reprezentnd scopuri, viziuni i interese diferite. Gradul de participare i modalitile de aciune ale fiecrui actor participant la reea sunt diferite, astfel c, n comparaie cu organizaiile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate. O definiie mai elaborat i larg acceptat a conceptului este cea formulat de ctre Hufen i Ringeling (1990). Acetia consider sistemele structurate n reea ca fiind sisteme sociale n care personajele dezvolt modele de interaciune i comunicare ce prezint o oarecare permanen i care sunt dirijate ctre problemele i programele politice. Pe scurt, aceste sisteme reprezint adevrate structuri de guvernare. Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare ntre grupurile ce alctuiesc reeaua conduce la un ctig potenial pentru actul guvernrii, materializat nu neaprat n a face mai mult, ci, mai degrab, n capabilitatea de stpnire a provocrilor produse de un mediu complex i dinamic. Fluxul informaional dintre elementele reelei este vital pentru eficacitatea direciilor strategice, iar sistemele informaionale sunt considerate principalele active ale reelei. Comunicarea electronic i reducerea costurilor comunicrii la distan fac posibil dialogul rapid n interiorul reelei, n toate direciile ca i facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toi membrii reelei. Sunt create, n acest mod premisele interaciunii ntre toi actorii reelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe msur ce entitile reelei se manifest ferm n direcia asumrii autonomiei. Treptat, centrul reelei, chiar dac ntr-o anumit faz a deinut supremaia, nu mai poate exercita un control total asupra entitilor reelei. n aceste circumstane, guvernarea capt un sens mai larg, reprezentnd efortul politic i de colaborare al tuturor actorilor din reea, spre deosebire de modelul tradiional, n care guvernarea era considerat personajul dominant. Acest fapt evideniaz polemica privind poziia administraiei centrale n raport cu ceilali actori ai reelei. Polemica a fost clarificat de o serie de autori care au ajuns la urmtoarea concluzie: similar organizaiilor, sistemele politice n reea pot fi privite ca structuri mixte de interdependen vertical i orizontal. Extinderea rolului altor actori participani la reea nu implic reducerea rolului administraiei ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca rspuns la creterea complexitii i a interdependenei. n acest context, semnificaia conceptului de decizie politic capt dimensiuni deosebit de complexe. Procesul decizional se circumscrie, aadar, unui model de comunicare, consultare, coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare i lsarea deciziei la latitudinea grupurilor implicate. Ca 78

rezultat, aceste procese guvernamentale sunt mai difuze, mai abstracte, mai complicate i ntr-o oarecare msur, mai puin eficiente dect n cazul guvernrii ierarhice tradiionale. n concluzie, guvernarea trebuie interpretat, dup cum sublinia Melisseu (1993) ca un sistem de procese n care guvernul joac un rol important, dar variabil, alturi de muli ali actori. Cele mai moderne abordri conceptualizeaz formularea i implementarea politicilor ca procese interactive cu multe personaje ale cror derulri i finaliti pot fi nelese doar prin prisma informaiilor i puterii pe care le dein aceste personaje implicate. Abordarea sistemic a conceptului de politic public sectorial este cu meniunea c se impun ateniei o serie de observaii suplimentare. O prim observaie, din perspectiva sistemului n reea, ar fi aceea c personajele implicate interacioneaz nu numai pe durata procesului examinat dar i nainte i dup finalizarea politicii publice sectoriale. O a doua observaie se refer la faptul c, de multe ori, personajele interacioneaz n procesul supus cercetrii, dar i n alte domenii. Recunoaterea faptului c procesul supus cercetrii nu este singura scen de manifestare a interaciunii ntre personajele implicate, chiar i numai pentru perioada studiului, faciliteaz nelegerea legturilor dintre activitile i interaciunile care au loc n procesul examinat, i care sunt, aproape inevitabil, induse prin experien n alte procese de interdependen. A treia observaie este c, din perspectiva sistemului structurat n reea personajele implicate n procesul supus examinrii sunt influenate i de personaje secundare, care nu joac un rol direct n interaciunea studiat, dar sunt conectate la reea. Se poate constata c unele organizaii dintr-un sistem politic n reea vor avea ntotdeauna un rol secundar, dar nu lipsit de importan, fiind sursa influenelor indirecte asupra celorlalte entiti ale reelei. Un avantaj al perspective sistemului n reea este acela c poate fi folosit pentru direcionarea ateniei spre o structur mai larg de interdependente. n loc de a presupune c influenele se manifest prin interaciuni directe i observabile (fie relaii personale, fie relaii ntre reprezentanii intereselor instituionalizate) abordarea prin structura n reea faciliteaz examinarea modului n care o structur lrgit are efecte asupra comportamentului personajelor individuale, asupra coninutului deciziilor i eforturilor de implementare a politicilor publice sectoriale. n general, aceste observaii explic de ce ca urmare a interaciunilor dintre personaje, desfurarea i rezultatul unei politici sectoriale difer de procesul previzionat.

79

6.4.

Caracteristicile structurii de reea a sistemelor de guvernare Multiformitatea este caracteristica dominant a structurii de reea, fiind expresia implicrii unui

numr relativ mare de personaje, fiecare dintre acetia avnd propriile scopuri, viziuni i interese. Este important de reinut c participarea acestor personaje nu este uniform, ci variaz la schimbrile mediului, n funcie de nivelul de receptibilitate al fiecruia.. Consecina acestei caracteristici este c nivelul de sensibilitate al actorilor, la semnalele normative, poate s difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reaciona cel mai bine la un anumit semnal. Structura de reea a sistemelor administraiei include att persoane ct i instituii. Unii actori sunt implicai n mod individual, alii sunt reprezentanii altor sisteme sau grupuri profesionale. n acest fel, caracterul multiform al reelei este parial determinat de faptul c actorii participanii difer ca tip, nivel de conglomerare i baz de reprezentare. n plus, multiformitatea este dat i de configuraia mai mult sau mai puin, distinct a scopurilor, viziunilor, intereselor i resurselor proprie fiecrui personaj al reelei. Izolarea reprezint cea de-a doua caracteristic a structurii n reea. Actorii dintr-o reea au o anumit autonomie, ceea ce conduce la o relativ izolare fa de mediul n care acetia se manifest. Fiecare actor are propriul su sistem de referin i reacioneaz doar la semnalele ce intr n rezonan cu acest sistem. Cu alte cuvinte, participanii la reea sunt interesai, cu prioritate, de propriile interese, dar i de cele ale participanilor ale cror sisteme de referin sunt compatibile cu ale lor. n aceste circumstane, un actor din reea va renuna la izolare i va coopera doar dac va considera c instrumentele politice utilizate se ncadreaz n sistemul su de referin. n cazul n care normele care stau la baza instrumentelor legislative i de reglementare nu sunt percepute de ctre acesta n acord cu propriile norme, utilizarea acestora se va dovedi ineficient i ineficace. Cea de-a treia caracteristic este interdependena existent ntre elementele oricrei reele. Aceasta se exprim prin mai multe variabile: financiare, competene, suport politic, spaiu etc. Caracteristica se refer implicit la motivele pentru care o multitudine de personaje particip la elaborarea politicilor. n general, configuraia structurii de reea este stabilit pe baza principiului conform cruia, fiecare participant mbogete capacitatea procesului politic cu resurse, know-how, activiti i c fr aceast participare procesul politic ar fi mai puin funcional din punct de vedere al legitimitii, eficacitii i eficienei.

80

Interdependena trebuie neleas ca rezultanta compunerii a doi vectori. Primul vector este reprezentat de actorii reelei care controleaz resurse sau instrumente ale puterii, relevante pentru realizarea scopurilor. Cel de-al doilea vector considerat este definit prin efectele pozitive sau negative ce se repercuteaz asupra actorilor reelei, n condiiile n care, unul dintre ei reuete s-i ating scopurile. Aceasta nseamn c, pentru realizarea propriilor scopuri, participanii la reea trebuie s coopereze sau s negocieze ntre ei. Rezult aadar, c interdependena se bazeaz att pe scopurile comune ale participanilor la reea, ct i pe cele conflictuale. De obicei, interdependena se refer la relaii ntre grupuri de interese distincte, ceea ce face ca acestea s fie orientate asupra dezvoltrii i controlului relaiilor de putere (Crazier i Friedberg 1977). Relaiile de interdependen admit urmtoarea clasificare: -asimetrice: elementul A este dependent de B, B este dependent de C i C este dependent de A; -asincrone: relaia de interdependen nu se manifest simultan; -complexe: analiza relaiilor de interdependen relev faptul c pentru anumii actori din reea ar putea fi benefic relaia de cooperare. Complexitatea izolrii i a interdependenei se amplific una pe cealalt. Caracteristicile structurale ale reelei de guvernare, rezumate n tabelul 4.1, ofer guvernului o serie de oportuniti, dar, n acelai timp, pot reprezenta i ameninri la adresa acestuia. Tabel 6.2. Ameninri i oportuniti ale reelelor de guvernare
Provocri pentru administraia central Ameninri la adresa guvernrii Multiformitate Entitatea guvernant nu este din organizaie, nu este capabil s guverneze ntreaga organizaie. Actorii din reea sunt sensibili la diferitele Oportuniti pentru guvernare semnale normative Cel puin o parte dintre actorii reelei sunt sensibili la semnalele normative. Vulnerabilitatea unor actori, Iizolarea actorilor reelei implic autonomia acestora, ceea ce se poate Izolare Semnalele normative pot fi anulate prin izolarea actorilor din reea Interdependen Actorii din reea se folosesc de relaiile de interdependen datorit crora pot apare efecte neintenionate i ntrzieri neprevzute Combinate izolarea elementelor reelei. Sunt favorizate procesele care se

81

efect al multiformitii, contribuie la sensibilizarea acestora fa de semnalele normative

reflecta pozitiv asupra eficacitii guvernrii Actorii izolai sunt foarte sensibili la acele semnale ce rezoneaz cu un sistemul lor de referin.

deruleaz.

4.5.

Funciile reelelor de guvernare n comparaie cu formele de guvernare tradiionale, participarea unei multitudini de personaje

interdependente, genereaz, prin natura relaiilor i interaciunilor existente, modele deosebit de complexe. Funciile reelei de guvernare difer de cele ale altor tipuri de reele. n reelele create de companii funciile dominante sunt cele tranzacionale i de cooperare. Procesele de elaborare a politicilor proprii acestor reele, susin procesele de schimb i cooperare la nivel operaional. n aceste cazuri, accentul pe interdependen orizontal este mai puternic dect n viziunea administrativ. Reelele politice sunt, n contrast cu situaia prezentat anterior, orientate spre coordonare i reglementare. Funcia de coordonare vizeaz soluionarea problemelor de elaborare a politicilor prin contribuia unei multitudini de entiti. Funcia de reglementare se refer la elaborarea colectiv, de ctre participanii la reea, a regulilor i standardelor menite s schimbe comportamentul cetenilor i al organizaiilor. De remarcat ns, c nu toi actorii din reeaua de guvernare au aceleai orientri. De cele mai multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite., iar punctele de vedere, ale participanilor la reea, referitoare la soluia optim sunt conflictuale. Chiar i n cazurile n care funciile de coordonare i reglementare sunt puse pe prim plan se impun procese de negociere. n general, se poate afirma c trebuie s existe suficiente interese convergente pentru a face posibil obinerea unei sinergii n reea sau a unei situaii de tipul ctig-ctig. Aceasta nseamn c n reele pot s apar oricnd tensiuni ntre

82

funciile sistemului ca ntreg i funciile pe care acesta le ndeplinete pentru fiecare actor participant la reea. n msura n care rolurile guvernamentale sunt asociate unor scopuri colective, relaia dintre interdependena vertical i cea orizontal va fi o zon important de tensiune. n concluzie, deoarece funciile de baz ale tuturor tipurilor de reele se refer la dependen i interdependen, o funcie important a acestora este reglementarea sau controlul puterii (Crozier i Fiedber, 1977). Reelele sunt sisteme constituite n scopul coordonrii contribuiilor, reglementrii comportamentului i distribuirii costurilor i a beneficiilor. Sunt, totodat, structuri utilizate de entitile din reea pentru meninerea controlului reciproc asupra aciunilor, precum i, asupra proceselor decizionale din cadrul reelei. Aceast difereniere a funciilor presupune c, n sistemele politice astfel structurate, guvernarea este asociat proceselor de coordonare, reglementare, distribuire i control. n procesele de guvernare cooperarea i conflictul sunt aproape simultane. Ca urmare, i nelesul conceptului de guvernare, aa cum este asociat sistemelor politice n reea, este mult mai complex dect n cadrul modelului tradiional birocratic. Coordonarea i reglementarea sunt nc relevante, dar ele sunt completate cu funcii care, vizeaz distribuirea costurilor i a beneficiilor precum i reglementarea proceselor de putere. Aceasta nseamn, n esen, c sistemul politic democratic cedeaz parte din funciile sale politice altor instituii din societate. 6.6. Desfurarea proceselor decizionale n sisteme de guvernare structurate n reea Ideea stereotip c procesul decizional pornete de la o problem i n mod automat va rezulta o decizie, printr-un progres uniform, trecnd prin mai multe faze (analiz, dezvoltarea alternativelor i compararea sistematic a alternativelor) nu este confirmat de realitate. Mai mult, un proces nu avanseaz n mod liniar, de la problem la soluie. Ideea c luarea unei decizii se face uniform i linear a fost nlocuit cu imaginea unui proces n spiral. O spir se ncheie, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu ctigtori i nvini. Pe noua spir, nvinii vor ncerca s surmonteze eecul i, chiar, procesul poate fi lrgit, prin intrarea unor personaje noi. Nu se poate pun problema ntr-un astfel de proces decizional de un progres logic. Un alt aspect important al proceselor decizionale este acela c nu au un punct de plecare bine definit. Chiar i privind retrospectiv, recunoaterea acestui punct este dificil. ntr-un proces decizional

83

complex multe dintre personaje au iniiative diverse. Numai unele dintre aceste iniiative i idei vor fi pstrate n atenie pentru perioade mai lungi de timp. Nu se poate prevedea care dintre iniiative vor ajunge la acest statut. Progresul i declinul iniiativelor mpreun cu faptul c acestea se afl n concuren i se suprapun au ca efect dificultatea urmririi drumului parcurs de o decizie, pornind de la o anumit iniiativ. Strns corelat cu aceste afirmai este i ideea c, de cele mai multe ori, nu este uor s determini finalizarea unui proces. Deciziile referitoare la diferite opiuni tehnologice nu numai ca preced un proiect dar vor continua chiar i pe parcursul proiectului (de exemplu datorit incertitudinilor tehnologice sau pentru ca personajele implicate vin cu noi cereri sau dorine). Chiar i dup finalizarea proiectului, deciziile referitoare la anumite opiuni nu sunt finale. n faza utilizrii, soluiile tehnice alese pot genera probleme i pot deveni, din nou, subiect de discuie. n sfrit, este important de notat ca timpul de desfurare al procesului decizional n sisteme tip reea complexe nu poate fi de la nceput estimat cu precizie. Durata de desfurare a unui proces decizional este variabil: perioade de extrem i intens activitate pot alterna cu perioade n care procesul decizional se desfoar mult mai ncet sau perioade n care este stopat. 6.6.1. Neuniformiti substaniale Coninutului proceselor decizionale poate fi descris, de asemenea, ntr-o imagine ne-uniform. Procesele decizionale referitoare la un anumit subiect au coninuturi variabile de-a lungul timpului. Aceste schimbri n coninut sunt determinate de faptul c: -pe parcursul timpului pot s apar soluii noi; -pe parcursul timpului numrul personajelor care iau parte la procesul decizional poate varia. Schimbarea percepiei, a soluiilor i a personajelor determin o dinamic puternic a deciziei. Coninutul unei probleme se schimb n timp. Dup o anumit perioad de timp personajele i redefinesc problemele. Acest lucru se explic fie prin faptul c problema aa cum a fost iniial definit, nu se potrivete cu principalul curent de gndire social de la un moment dat, fie pentru c o nou definiie dat problemei poate oferi oportunitatea angajrii unei noi coaliii de personaje. O idee foarte important este aceea c pot exista discrepane mari ntre formularea problemei i soluiile disponibile, caz n care redefinirea problemei este mai mult dect necesar.

84

n consecin, soluiile disponibile pot avea un rol decisiv n stabilirea problemei n discuie. Soluiile disponibile, sau cel puin soluiile ce pot fi ncadrate n aceast categorie, sunt decisive pentru problemele fa de care personajele i manifest interesul. Ca soluie, un personaj poate avea n vedere soluii financiare, fora de munc, spaiu, tehnologie, inteligena uman, prestigiu, informaie etc., sau combinaii ale acestora. Viziunea tradiional asupra procesului decizional conform cruia problemele decid soluiile este complet rsturnat. Un al treilea element al neuniformitii substaniale este dinamica gradului de implicare a personajelor. Personajele pot participa ntr-o rund i n urmtoarea s nu mai particip. Personajele pot avea un rol central, sau chiar, un rol de iniiere, ulterior rezervndu-i doar un rol secundar, n procesul decizional. Diferitele tipuri de neuniformiti substaniale i temporale sunt n interaciune. Aceasta explic de ce procesele decizionale complexe, de multe ori, i pierd din intensitate i se opresc, marcnd sfritul unei runde. Procesul va rencepe numai dup o perioad de relativ odihn, moment n care pot s apar noi anse de elaborare a unei decizii. Ne-uniformitatea proceselor decizionale poate duce i la conexiuni neprevzute. n acest caz, realitatea se poate dezvlui ntr-o manier pe care nimeni nu a prevzut-o i nimeni nu a proiectat-o. Desfurarea capricioas a proceselor decizionale n sistemul structurat n reea ofer oportuniti, dar reprezint i o ameninare pentru guvernare.

CAPITOLUL 7 EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE 7.1. Definirea procesului de evaluare Evaluarea tiinific se bazeaz pe procedeele de cuantificare a rezultatelor, ateptate i/sau realizate . respectiv a raportului ntre eficien (eforturile ntreprinse) i eficacitate( efectele obinute) . Dac evaluarea eforturilor i/sau a efectelor este , n mod obiectiv sau subieciv, denaturat procesul de evaluare devine o simpl formalitate ale crei consecine negative asupra tuturor actorilor implicai n procesul politicii respective in cazul politicilor publice care interferaz mai multe politici sectoriale sau subsectoriale se impune a fi luate n considerare sistemele valorice de msurare nc din etapa elaborrii

85

politicii, datorit influenelor pe care acestea le exercit. Astfel, orice monitorizare de succes necesit precizarea prealabil a ceea ce trebuie s reprezinte furnizarea unui program: abaterile de la criteriile standardizate nu pot fi msurate n absena unor specificaii clare referitoare la acest tip de criteri.Acest fapt presupune corelarea scopurilor unui program cu obiectivele urmrite n baza unei anumite politici. Mai mult dect att, este obligatorie precizarea i a gradului de toleran fa de msura n care au fost atinse obiectivele. n alte condiii dect cele menionate, dei monitorizarea va fi posibil, evaluarea se va dovedii problematic.1 Evaluarea este unul dintre subprocesele sau stadiile n derulare a activitilor ce contribuie la finalizarea procesului unei politici public i care urmrete constatarea calitii procesului politicii publice. Evaluarea incub dou etape2: o definirea criteriilor folosite pentru constatrea actualului nivel de calitate al procesului politicii publice (in cluznd ambele aspecte calitative i cantitative ale calitii); o alegerea standardelor folosite pentru evaluarea calitii constatate . n general, ntre cele dou etape nu exist o delimitare clar, dar n cazul evalurii politicilor aceast delimitare trebuie configurat, aa dup cum precizaz Dror Dei nu exist un consens al specialitilor asupra definiiei atribuit evalurii politicilor publice, considerm c din perspectiva adaptat lucrrii de fa este reprezentativ urmtoare formulare.: evaluarea politicilor publice reprezint o suit de operaiuni ce privesc cuantificarea programat de autoritile publice. 7.2. Modaliti de cuantificare n evaluare Evaluarea politicilor publice se realizeaz n termenii obiectivelor ( limite, tolrane, timp) i a modalitilor de cuantificare a acestora. Cum demersurile de evaluare ncep nc din faza conceperii programelor, criteriile i tehnicile specifice evalurii trebuie identificate. n caz contrar, rezultatele implementrii unei politici nu pot fi cuantificate cu aceleai uniti de msur, iar n final nu se poate formula o concluzie clar cu privire la performana sau eecul politicii. n plus, nu poate fi identicicat nici faza n care s-a rupt coerena
1 2

rezultatelor

ateptate pe baza unor eforturi fcute n scopul obinerii unor efecte rezultate ntr-un domeniu

Hogwood, W., B, Gunn, A., L. . Introducere n Politicile Publice, Ed. Trei, Bucureti, 2000, p.257. Dror, Y. Public Policymaking Reexamine, Transaction Publishers, Oxford.1989, p. 25..

86

procesului politicii : pe parcursul proiectrii, menionate, compromis.

implementrii sau

monitorizrii. In fine,

responsabilizarea actorilor (iniiatori, proiectani, manageri, evaluatori etc) este i ea, n condiiile

Exist n prezent specialiti care recunosc c nimic nu ilustreaz mai bine interaciunea dintre stadiile procesului de elaborare a politicilor publice dect modul n care formularea obiectivelor modeleaz demersurile de evaluare. Dac obiectivele sunt vagi sau sunt precizate ntr-o form nemsurabil, criteriile care definesc reuita vor fi de asemenea neclare.3 Opinia anterioar, exprimat de Hogwood i Gunn, poate fi completat cu consideraia c aceleai neclariti rezult i n cazul n care obiectivele sunt incompatibile sau nearmonizate cu politicile dezvoltate. Modalitile de cuantificare a rezultatelor celor mai multe dintre activitile umane sunt dispuse dea lungul a trei planuri:

msurarea ct mai exact a factorilor cu putere de influen asupra rezultatelor; estimarea rezultatelor ; aprecierea rezultatelor.

n coninutul acestei lucrri, se vor regsi asemenea modele adaptate pe de-o parte, diferitelor tipuri de clasificri ale evalurii, iar pe de alt parte, obiectivelor strategice care decurg din acestea. Monitorizarea Este modaliatatea de cuantificare a rezultatelor pe baz calcultorii, msurrii, cutrii ct mai exacte a componentelor raportului dintre eficien i eficacitate. De exemplu, PIB-ul pe locuitor realizat ntr-un an se evalueaz pe baza PIB-ului total anual, raportat la numrul locuitorilor. Ambii indicatori sunt determinai dup metodologii exacte, legifrate de instituiilor autorizate ale statului. La acelai tip de metodologii se apeleaz i pentru rezultatele ce privesc productivitatea muncii, salariului mediu, din sectoarele industriale, transporturilor, financiare etc. Estimarea

Hogwood, W.,B., Gunn,A.,L. Op. Cit. , p 239..

87

Particularitatea acestei metode de cuantificare a rezultatelor const n faptul c unul dintre termenii raportului este astfel exprimat nct s poat fi cuantificat, iar cel de-al doilea este definit (stabilit) printr-o anumit raionalitate, adic pe baza unei aprecieri; se alege aceast cale deoarece nu exist nici o variant de msurare. De exemplu, venitul mediu al gospodriilor din mediu rural este un rezultat exprimat prin raportul dintre suma veniturilor estimate pe baze statistice ( sondaje, interviuri, cartea familiei etc.) i numrul gospodriilor nregistrate, cu exactitate, n Registrele agricole ale fiecrei localiti. Aprecierea n cazurile n care utilizarea celor dou metode prezentate anterior este imposibil se apeleaz la aceast modalitate de evaluare. Cu alte cuvinte, aprecierea este recomandat n situaia n care att numrtorul, ct i numitorul raportului eficien/eficacitate nu pot fi nici estimai, nici msurai, deoarece nu exist metode sau proceduri adecvate. De exemplu, pentru evaluarea nclinaiei marginale spre consum (IMC ) din multiplicatorul lui J.M. Keynes calculat ca raport ntre creterea consumului societii ( C) i creterea veniturilor aceleiai societi ( V). Condiia nclinaiei marginale a consumului , care se exprim prin C V, reflect cu ct va spori consumul la creterea cu o unitate a veniturilor. Cum IMC are la baz legile psihologice de nclinaie a oamenilor spre consum , rezult ca o cretere a veniturilor atrage dup sine i o cretere a investiiilor, ceea ce contribuie, implicit, la creterea consumului .a.m.d. Constrngerile metodologiilor de evaluare nu restrng, prea mult, procedurile prin care sunt evaluate rezultatele politicilor publice. n schimb, aproximarea, n locul exactitii , restrnge rolul evalurii i mrete riscul de eec al politicilor publice. 7.3.Tipuri de evaluri Practicile n domeniul evalurii au nregistrat o dinamic rapid, extinzndu-se de la evaluarea afacerilor, investiiilor, serviciilor de natur privat spre serviciile de natur public. Cum acestea din urm sunt n sfera deciziei autoritii publice i rezult din politicile i strategiile publice se poate considera c a fost creat cadrul corespunztor unei clasificri a evalurii politicilor publice.

88

7.3.1.Evaluarea bazat pe rezultate Rezultatul net, definit ca diferen ntre intrrile i ieirile din sistemul politicii publice, este un prim criteriu ce poate fi utilizat pentru evaluarea unei politici. Sunt situaii n care acest criteriu nu poate fi folosit deoarece este dificil de msurat, conceptualizat sau chiar de identificat n cazul unui proces social. De exemplu, n cazul educaiei primare este dificil de stabilit cu exactitate rezultatul net, care include cunotiine, abiliti, valori, caractere. De asemenea rezultatele variaz n funcie de timp; unele sunt imediate, altele se fac simite dup perioade lungi, chiar generaii. Multe dintre rezultate sunt intangibile i, deci, nu pot fi cuantificate, caz n care trebuie s se apeleze la formulri calitative. n concluzie, rezultatul net poate fi doar parial cuantificat Acest tip de dificulti ntmpinate n cuatificarea proceselor sociale face ca doar o parte din rezultat, i anume cea cuantificabil, s fie considerat reprzentativ pentru rezultatul complet, ceea ce conduce la o evaluare incorect, dar i la distorsiunea procesului de evaluare. Cea de-a dua posibilitate de abordare pentru stabilirea calitii procesului politicii publice este folosirea criteriilor aproximative, care pot fi aplicate elementelor rezultatului, structurii, intrrilor sau procesulului. Premisa pe care se bazeaz criteriul este corelaia lui cu rezultatul net, ceea ce pune sub semnul ntrebrii rezultatele evalurii Dac premisa este real atunci criteriul este valabil. Dac premisa se bazeaz ns pe o eviden greit nseamn c evaluarea este incorect i procesul de evaluare distorsionat. Pentru evitarea acestor disfuncionaliti nevoia de de criterii explicite, bazate pe informaii valabile i pe evidene, este determinant. Rezultatul indirect respectiv suma efectelor n lumea real, ncepnd cu elaboratorii, executanii i societatea , n ansamblu, constituie un alt criteriu utilizat n evaluare. Toate efectele politicilor publice sunt semnificative i, n consecin, trebuie evaluate. Principalele elemente luate n consideraie pentru evaluarea unei politicii sunt3: claritatea;

Dror,Y. Op. Cit., pp32- 40.

89

consistena; compatibilitatea cu alte politici; scopul, n termeni de valori implicate; comprehensivitatea, n termeni de varietate a activitilor vizate; operaionalitatea, n sensul c politica trebuie s fie suficient de concret pentru a reprezenta principalul ghid al aciunilor.

Evaluarea unei politici pe baza elemntelor emnionate se confrunt cu dou provocri majore. n priml rnd, o serie de politici nu sunt formalizate deoarece fie nu sunt suficient de crestalizate, fie declaraia explicit nu este dorit din punct de vedere tactic. n al doilea rnd, anumite politicii care dei sunt ambigue, inconsistente, au inte sunt foarte nguste corespund totui scopului pe care l au. Cu alte cuvinte, ambiguitatea, inconsistena i scopul ngust definit sunt , n unele cazuri, utile n definirea fezabilitii politicii publice. Dificulti mult mai mari apar n cazul politiiclor care arat bine., n termeni de form, dar sunt goale de fond, adic intenionate. Evaluara politicilor doar n funcie de caracteristicile externe nu este n totalitate reprezentativ i este considerat o metod secundar, a crei utilizare presupune mult precauie. Testul real al polticilor este efectul produs asupra situaiei reale i, n termeni de consecine, chestiunea esenial referitoare la o politic public graviteaz n jurul fezabilitii politice i economice. Fezabilitatea politic a politicii publice este probabilitatea ca aceasta s fie accept de cei care implementeaz politica, de grupurile de interese i de publicul a crui participare este necesar pentru a translata politica n aciune4 Fezabilitatea politic a politicii depinde deci de structura de putere implicat n sistem i de abilitatea de a recruta suportul necesar susinerii politicii publice. fie nu mic situaia real n direcia dorit, fie au rezultate opuse celor

Dror, Y. Op. Cit., p.35.

90

Fezabilitatea economic a politicii publice este probabilitatea ca resursele att cele generale ( financiare), ct i cele specifice ( materii prime, reurse informaionale i umane) s asigure implementarea politicii.5 Cele dou mrimi sunt interdepente, n sensul c existena suportului pentru o politic determin cantitatea de resurse ce urmeaz a fi alocat pentru execuia politicii. Exist, ns, i deosebiri fundamentale ntre caracteristicile fezabilitii politice i cele economice i, n unele situaii, fezabilitatea politic are impuneri mult mai stringente dect cele impuse de fezabilitatea economic. Estimarea din perspectiva fezabilitii politice este o condiie necesar dar nu i suficient. O politic public poate fi fezabil, dar are nevoie de standarde pe care s le ating i acestea unt efectele ce trebuie luate n considerare evaluare. Rezultatul real al politicii, expresia fezabilitii politicii i a efectelor produse n lumea real reprezint un al treilea criteriu de evaluare. Identificarea rezultatului real este , n cele mai multe cazuri, un proces dificil, ale crui dificulti provin dintr-o multitudine de direcii :

elementele calitative ce descriu rezultatul real sunt greu de conceptualizat, descris i identificat; cuantificarea tuturor elementelor este imposibil; interferena variabilelor adiionale specifice unei anumite politici; fac dificil, uneori chiar imposibil, izolara elementelor

rezultatul real tinde s se disperseze n timp; efectele produse n diferite sfere ale activitilor sociale creaz un adevrat lan al rezultatelor. Pericolul msurtorilor pariale este acela c atenia este concentrat asupra elementelor

cuantificabile, n timp ce celelalte aspecte sunt neglijate pe ntreg parcursul derulrii procesului politicii publice. n plus, n cele mai numeroase cazuri este imposibil separarea ntre schimbrile provocate de efectele politicii i cele produse la presiunea unor factori de alt natur. Dispersia rezultatelor reale asupra altor activiti sociale i n timp conduce la crearea lanului de rezultate. Efectele politicii nu se limitez doar la inta proiectat, ci se propag i n alte domenii. De
5

Dror, Y. Op. Cit. p. 36.

91

exemplu, politic n domeniul nvmntului are reverberaii asupra sectorului economic, mobilitii forei de munc, culturii .a.m.d. Cauzele de eec ale unei astfel de politici se regsesc de-a lungul ntregului lan de rezultate, iar pentru ndeprtarea acestora fiecare sector, n msura n care este posibil, trebuie s-i asume responsabilitatea constatrii acestor cauze i comunicrii lor, pe orizontal, autoritilor resposabile de politica public respectiv. n mod evident, monitorizarea tuturor aspectelor asociate rezultatului real nu este posibil i, n consecin, utilizarea acestuia ca un criteriu primar de constatare a calitii politicii publice este dificil. Y. Dror propune ca o alternativ, nlocuirea rezultatului real cu rezultatul real probabil Perspectiva introdus de Dror presupune evaluarea politicii nainte ca rezultatele reale s se produc, ceea ce este un criteriu important pentru politicile pe termen lungi furnizeaz, totodat, cheia care permite elaboratirilor politicii s ncerce s gseasc, n avans, cile posibile pentru o cea mai bun politic. . O clasificare interesant aparinnd unui grup de profesori romni pune accentul pe dou criterii eseniale6: performanele managerilor n nfptuirea politicilor, respectiv efectele sau rezultatele aplicrii unei politici publice; aspectele bugetare, sau eforturile n bani publici fcute pentru aplicarea efectiv a politicii respective. Dup aceti autori sunt recunoscute i exemplificate patru tipuri de evaluri ale politicilor publice. a) Evaluarea performanei prin care se vizeaz cantitatea i nivelul de activitate pe care generat de eforturile bugetare i de alt natur fcute pentru aplicarea politicii respective. b) Evaluarea impactului sau gradul n care politica are efectele intenionate, respectiv au fost realizate schimbrile proiectate la nivelul spaiului int al politicii respective. c) Evaluarea procesului metod care permite analiza raiunilor pentru care o politic public a avut succes sau, dimpotriv, a euat. Aceast tip de evaluare specific

Miroiu, A., Rdoi, Zulean, M. Politici publice, Ed. Politeia, SNSPA, Bucureti,2002, pp158-162.

92

monitorizrii favorizeaz interveniile corective pe parcursul etapei de implementare, n scopul depirii anumitor dificulti i continurii implementare. d) Evaluarea eficienei vizeaz alternativele n care rezultatele se obin cu cele mai sczute costurile bugetare. n acest caz, evaluarea se concentreaz asupra raportului dintre eforturile depuse i impactul atins. Cu ct acest raport este mai mic, cu att eficiena unei politici este mai ridicat. 7.3.2. Evaluarea procesului politicilor publice cu succes a procesului de

Exist n literatura de specialitate actual o diversitate de opinii relativ la oportunitatatea momentului ales (nainte de implementarea politicii respective, dup implementarea politicii sau pe toat durata implementrii.) pentru a evalua o politic public. Alegerea acestui moment este n direct legtur cu cee ce intereseaz referiror la politica evaluat. Afirmaia anterioar este argumentat de faptul c rezultatele evalurilor n diferitele secvene ale procesului unei politicii publice sunt diferite.. 7.3.2.1. Evaluarea prospectiv Focalizarea asupra evalurii procesului prezint o serie de avantaje comparativ cu evaluarea rezultatelor, deoarece urmrete predicia despre calitatea n viitor i identificarea mbuntitilor necesare. n cazurile n care politica public traverseaz un mediu dinamic i turbulent, predicia bazat pe extrapolarea rezultatelor trecute nu mai este valabil. Constatarea calitii unei politici se face doar pe baza criteriilor aproximative, care contureaz exigenele, determinate n mod obiectiv, fa de rezultatele viitoare. Acest tip de evaluare specific pentru proiectele politicilor publice are ca scop proiectarea evalurii ntr-un program desfurat n viitor, pe o durat medie. Practica european relev faptul c perioada de implementare pentru majoritatea politicilor publice coincide cu un ciclu de guvernare, stabilit prin constituie. Deoarece nu dispune de propriile modele, evaluarea prospectiv adapteaz exigenelor sale modele aparinnd altor domenii tiinifice, n special, tiinelor economice, sociologice, juridice. n condiiile tehnologiei informaionale actuale, evalurilor prospective au un grad relativ redus de incertitudine, oferind, totodat, posibilitatea comparrii intrrilor i a ieirilor din sistemul politicii

93

publice.. Ca n orice proces de transformare, ceea ce intereseaz sunt intrrile i valoarea adugat acestor intrri n cursul procesului de transformare. i n cazul politicilor publice, intrrile sunt importante din aceeaiai perspectiv, respectiv din cea a rezultatului, n termeni de efecte asupra realitii ( inclusiv costurile i beneficiile) i cea a rezultatului net, definit prin diferena dintre resursele cu care societatea a contribuit i resursele consumate de procesul politicii. Dei, intrrile sunt mai uor de identificat i cuantificat comparativ cu rezultatele, msurarea calitii intrrilor este un proces al crui grad de dificultate rmne ridicat. Se impune meniunea c intrrile trebuie msurate nu din perspectiva costurilor nominale, ci a costurilor de oprtunitate. Relaia dintre intrri i ieiri(rezultate) este complicat deoarece, n general, ambele sunt doar parial cuantificabile. Chiar i n aceast situaie, rezultatul ca i concept i pstreaz relevana ceea ce conduce la concentrarea ateniei asupra necesitii lurii n considerare n procesul de evaluare att a intrrilor, ct i a ieirilor. Acestea pot oferi, cel puin, o imagine calitativ asupra procesului politicii publice n comparaie cu situaia n care intrrile i ieirile sunt vag reprezentate i confuze. Punctul slab al acestei relaii este determinat de imposibilitatea stabilirii unei legturi directe ntre intrri i ieiri. Creterea intrrilor nu nseamn, n mod obligatoriu, creteri ale valorii rezultatelor. Conform teoriei marginale, creterea intrrilor trebuie s se fac pn la obinerea unei valori marginale pozitive a rezultatului net i nu pn la punctul de maxim al raportului marginal rezultate/ieiri. Pentru ca aceast afirmaiei s fie corect intrrile trebuie msurate n costuri de oportunitate, iar rezultatele n uniti de utilitate. n plus, relaia dintre intrri i ieiri este complex deoarece intrrile depind de ieiri n sensul c cererea pentru schimbarea n calitatea sau cantitatea intrrilor este un important rezultat pentru politic, obinut prin feed-back. Evalurii prospectiv i sunt necesare dou categorii de informaii legate de posibilitile de exprimare a efectelor politicii, i anume : posibiliti monetare i nemonetare. Corespunztor acestor exigene s-au dezvoltat dou tipuri de abordri ale procesului e evaluare prospectiv.( vezi fig. 7.1.)

94

Evaluarea

prospectiv

Metode Monetare

Metode Nemonetare

Analiza cost-beneficiu

Analiza eficienei costurilor

Studiul efectelor

Metode pluricriteriale

Figura. 7.1. Abordri fundamentale pentru evaluarea prospectiv Metodele monetare se concentreaz asupra (a) costului proiectului i (b) beneficiilor i efectelor produse de politicile proiectate. . Att costurile, ct i efectele sunt exprimate n termeni monetari, corectai cu indicii de inflaie sau deflaie i acetia previzibili. n cele mai multe dintre cazuri, beneficiile sunt considerate sigure sau, chiar, garantate, analizndu-se n detaliu doar costurile diferitelor alternative. Metodele se raporteaz, cel puin, la dou componente: rezultatele obinute pn la data proieciei (ultimii 5-7 ani) a indicatorilor utilizai n evaluare; alternativele de proiecte , motivate tiinific, pentru perioada prevzut de aplicare a politicii:.

Metodele nemonetare vizeaz evaluarea efectelor i au la baz studiile tradiionale, mai simpliste, pentru care informaiile sunt mai uor de determinat i cuantificat. Analizele multicriteriale sunt metode n care clasificarea alternaivelor presupune un grad ridicat de dificultate datorit perspectivei largi asupra impactului acestora.. n privina aplicrii metodelor pluricriteriale, reticena factorilor de decizie n furnizarea considerare. 7.3.2.2. Evaluarea retrospectiv Evaluarea retrospectiv se realizez dup parcurgerea ntregii perioade de monitorizare, care va fi tratat n paragraful urmtor. ntr-un mediu cu o certitudine deplin i o administraie perfect s-ar cunoate dinainte efecte care vor fi obinute. prin implementarea celei mai bune opiuni. setului de msuri necesar aplicrii este o problem serioas care trebuie luat n

95

Lumea real este ns departe de cazul ideal, astfel nct nu se poate ti apriori ce efecte vor produce interveniile guvernului. Anumite schimbri neprevzute sau interferenele cu alte politici n derulare fac dificil separarea efectelor unei politici noi. Aprecierea unei politici, dup implementarea acesteia nseamn nu doar o evaluare retrospectiv corect din punct de vedere tehnic, ci ridic, de asemenea, ntrebri legate de modurile n care vor fi utilizate rezultatele evalurii. Studierea experienelor din rile europene relev faptul c pn relativ recent atenia acordat evalurii retrospective a fost total insuficient. i n Romnia, dup 1989, s-a procedat n mod asemntor.. n plus, echipele guvernamentale care s-au succedat au uitat, de cele mai multe ori, s-i analizeze propriile politici publici lansate. n prezent, exist o lupt deschis ca dup implementarea unei politici publice s se desfoare procesul de evaluare a realizrilor i rezultatelor obinute. n teoriile cu aplicaii recunoscute dup nceputul sec. XXI, metodele de evaluare retrospective au fost abordate n relaia cu bazele de comparaie a informaiilor care le mpart n dou mari grupe, conform reprezentrii din fig. 7.2.

. Evaluarea retrospectiv

Metode bazate pe raionament plauzibil

Metode bazate pe determinarea efectelor

Analiza situaiei rezultatelor

Analiza atingerii obiectivelor

Analiza impactului

Analiza eficacitii

Figura 7.2. Abordri fundamentale privind evaluarea retrospectiv

96

Metodele bazate pe raionamente plauzibile, ncep cu o abordare direct a rezultatelor (eforturi i efecte) , apreciate dup raionamente bazate pe comparaiile: eforturi-resurse utilizate i efecte-rezultatele obinute; relaiile cauze-efecte asupra performanelor. Aceste metodologii confrunt informaiile despre performanele politicii stabilite nainte

implementrii, deci n etapa proiectrii politicii, cu informaiile de dup ncheierea aplicrii politicii. n cazul n care comparaiile se bazeaz pe analiza atingerii obiectivelor, informaii comparabile se refer la obiectivele cuantificabile, performanele la care s-a ajuns i limitele admisibile atinse. Acest abordare se bazeaz pe cutarea raionamentelor de plauzibilitate cu argumentarea impactului factorilor antagonici asupra politicilor implementate. Metodele bazate pe determinarea efectelor sunt considerate superioare din punct de vedere calitativ. Efectele sunt determinate pe baza comparaiei dintre situaia existent nainte de implementarea politicii cu cea de dup implementare politicii. Se are n vedere impactul produs sau /i eficacitatea n domeniului supus evalurii. n general, calitatea evalurii retrospective depinde de contextul studiului respectiv i mai ales de timpul acordat celor care efectueaz analizele comparative, stabilesc influena factorilor implicai i au puterea argumentrii tiinifice, nu numai politice. 7.3.3. Monitorizare ca evaluare continu Scopul unei monitorizri permanente este evitarea eecurilor de implementare i, de aici, a ulterioarelor eecuri ale politicilor publice. De aceea monitorizarea vizeaz mai multe domenii care condiioneaz funcionalitatea unei politici: o msurarea, cu ajutorul indicatorilor specifici i relevani a efectelor i rezultatelor obinute pas cu pas , perioad cu perioad prevzute n programe sau foi de parcurs; o captarea semnalelor primite de la spaiul int al politicii i sesisrea decidentului pentru efectuarea de corecii; o producerea de informaii pertinente care s justifice abaterilor de la efectele i rezultatele ateptate.

97

Pentru monitorizarea programelor implementate ori al activitilor este util s reinem c lanul cauz-efect care pornete de la investiii (de exemplu de bani, sau de experien), ajunge la proces (adic la realizarea activitilor administrative) pn la rezultat (respectiv produsele i serviciile realizate de ctre entitatea guvernamental) i, n final la efecte (adic la impactul asupra indivizilor i societii) aa cum este ilustrat n fig.. 8.5. ntre nceputul lanului i sfritul acestuia i n special ntre rezultate i efecte intervin unele variabile, ale mediului politic, economic i social. Presupunem, totui, c ce se investete determin n mod necesar apariia unor rezultate, chiar dac respectiva cauz s-ar putea s nu fie suficient pentru declanarea efectului n sine. VV A R I A B I L ED EEI I N T E R F E R E N ARIABILE D N T E R F E R E N

EFORTURI EFORTURI INVESTII INVESTII

PROCES PROCES

EFECTE EFECTE

REZULTAT REZULTAT EE

1. Control ( rapoarte financiare) 2. Eficien( productivitate, management prin obiective )

3. Eficacitate ( evaluarea i auditul performanei)

Figura 7.3. Lanul cauz-efect al variabilelor de interferen Lanul cauz-efect poate fi monitorizat prin trei mecanisme de feedback controlul, productivitatea i raportarea progreselor, precum i eficacitatea programului i, de asemenea, prin reaciile la variabilele de interferen, incluznd aici i lobby-ul prestat de grupurile de interese i articolele de tiri publicate de media despre impactul programului asupra publicului. Mecanismele de feedback formale permit factorilor politicii de decizie i managementului cunoaterea rezultatelor i efectelor al crui proces n derulare exist n fapt, astfel nct acestea s poat fi comparate prin programele foi de parcurs, graficelor etc., folosite ca instrumente ale monitorizrii. Acest lan de la cauz la efect coreleaz politica public i managementul acesteia. . Managementul nu poate fi separat de politic deoarece mijloacele de realizare a unei politici publice sectoriale influeneaz indivizii i societatea. Rolul analistului, sau al oficialitii de vrf este nu

98

de a elabora politica ci de a ridica nivelul dezbaterii dintre factorii politici de decizie, astfel nct acetia s se poat concentra asupra politicilor cu adevrat semnificative i asupra chestiunilor manageriale asociate. 7.4. Benchmarking -ul politicilor publice Benchmarking- este un proces de msurare i comparare continu a procesului politicii publice cu procesele politicilor similare din diferite state ale Europei sau din lume. Din perspectiva integrrii Romniei n UE referenialul ales pentru comparare este reprezentat de politicile comunitare. Dat fiind aportul su la identificarea posibilitilor de mbuntire a proceselor unei politicii publice , benchmarking-ul reprezint un punct de pornire pentru dezvoltarea viitoare a acestor procese. Soluiile puse n practic n alte state doar datorit hazardului pot fi transferate direct n propriul procesul al politicii; n general, se impun multiple ajustri. Ceea ce conteaz ns, este nelegerea teoriei benchmarking, chiar naintea soluiilor alese. n aceste sens, W.E. Deming afirma: s poi copia soluiile implementate deja, este un noroc. Necesar ns este s nelegi teoria despre ceea ce doreti s faci.7 Preocuparea pentru cunoaterea i studierea politicilor n statele vecine sau a celor comunitare reprezint un avantaj, prin informaiile acumulate, relativ att la performana politicii n aceste state, ct i la diferenele existente ntre practicile i performanele acestora i propriile politici publice. Beneficiile poteniale rezultate din utilizarea acestei practici sunt, aadar, substaniale i deriv, pe de o parte, din faptul c guvernul este capabil s recunoasc i s adopte standarde de clas european, iar pe de alt parte, din faptul c experiena ctigat n acest fel i va permite s niieze acele actiuni care s garanteze atingerea standardelor de performan stabilite. n final, aceste acumulri conduc la dezvoltarea capabilitilor funcionale i manageriale necesare atingerii unor niveluri superioare de performan n domeniul elaborrii i execuiei politicilor publice. . Din aceast perspectiv, benchmarking-ul are contribuii considerabile la: creterea competitivitii naionale ; definirea ateptrilor generale; stabilirea unor obiective credibile; gradul mare de transferabilitate al politicilor, datorit structurilor similare.
7

Deming W.E., (1993), The New Economics, MIT Center for Engineering Study, SUA.

99

Prin benchmarking se pot obine informaii despre practicile performante din domeniul n care este iniiat politica respectiv, putnd n acest fel ncerca s ating nivelul de performan al acesteia. De obicei, elaboratorii de politici industriale se uit la elaboratorii de politici industriale din celelate state europene , cei care elaboreaz politici comerciale analizeaz modul n care acestea sunt elaborate n alte state, .a.m.d. Contextul naional impune ns identificarea unor modaliti proprii de realizare a performanei i a practicilor performante nu doar ntr-un domeniu, ci prin extinderea n toate domeniile posibile. Cu alte cuvinte, benchmarking este n msur s furnizeze anumite rezultate, dar acestea sunt limitate, pe de o parte de propriul potenial de performan, iar pe de alt parte, de dificultatea obinerii informaiilor de la celelalte state. n plus, este dificil s gseti un sistem ale crui variante relevante s fie similre pentru ai permite comparaia. Desfurarea acestui proces abordat din perspectiva mbuntirii continue ( ciclul PDCA) este detaliat n figura 7.4.
Planific Planific aciunile necesare aciunile necesare iniierii benchmarkinginiierii benchmarkingului ului Determinarea/identificarea standardului de performan (benchmarked) Stabilirea criteriilor de selecie a politicilor pentru benchmarking Stabilirea metodologiei de colectare a datelor Stabilirea resurselor necesare Alegerea concret a politicii publice pentru benchmarking Colectarea datelor Controleaz Controleaz datele colectate datele colectate Identificarea i cuantificarea diferenelor de performan Comunicarea rezultatelor msurtorilor Stabilirea cauzelor diferenelor de performan Acceptarea rezultatelor de ctre prile implicate Stabilirea obiectivelor funcionale ntocmirea planurilor de aciune specifice Implementarea aciunilor specifice

aciuni de observare aciuni de observare i cercetare pe baza i cercetare pe baza criteriilor stabilite n criteriilor stabilite n prima etap prima etap

Execut Execut

Acioneaz Acioneaz prin ajustarea prin ajustarea rezultatelor obinute rezultatelor obinute la situaia specific la situaia specific din propria firm i de din propria firm i de realizare a realizare a mbuntirilor mbuntirilor

100

Figura7.4. Ciclul procesului de benchmarking pentru o a politic publlic

7.5. Surse de informare utilizate n evaluare Orice organizaie colecteaz i primete diferite tipuri de informaii. Se poate argumenta c la dispoziia guvernului exist o gam potenial deosebit de ampl. Pentru marea parte a organizaiilor din sectorul public, informaiile despre grupul int al reglementrilor sunt relevante pentru identificarea viitoarelor probleme i oportuniti. Existena unui numr important de surse de informaii aflate la dispoziia guvernului creeaz, pentru acesta, o serie de oportuniti. Se poate face distincia dintre statisticile pe produs, care sunt realizate incidental n derularea procesului administrativ i statisticile de ansamblu, al cror scop este producerea de informaii. Pentru numeroase activiti, guvernul genereaz un numr de statistici asupra unor subiecte diferite: de la rapoartele referitoare la numrul de crime, la cele despre volumul importului. Pentru colectarea de informaii, guvernul are nevoie de resursele necesare pentru a realiza anchete de mari dimensiuni. n plus, guvernul are puterea de a obliga persoanele sau firmele s ofere informaiile de care are nevoie. Totui, multe dintre datele colectate de guvern sunt obinute ca urmare a rspunsurilor benevole.

101

Se folosesc diverse categorii de informaii. De la cele foarte structurate, pn la cele ne-structurate. Dintre modalitile formalizate de colectare a informaiilor menionm: analize de pia, prognozele, anchetele tehnologice, analiza politic etc. Dintre modalitile ne-formalizate de colectare a informaiilor citm: anchetele publice, comitetele de selectare, consultative, reprezentanii grupurilor de interese, precum i informaii de la membrii parlamentului, rapoartele interne provenite de la oficiile regionale, rapoartele ambasadelor, activitile de informaii de spionaj .a.m.d. Guvernul are mai puine dificulti n transferarea informaiilor ntre organizaiile publice, comparativ cu firmele care s-ar putea afla n competiie unele cu altele. Totui, indiferent ct ar fi de deschis guvernul, pot apare o serie de dificulti cu privire la transparena transferului de date.

BIBLIOGRAFIE Abel, D. Defining the Business: The Starting Point of Strategic Planning, Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey, 1980. Alexandru, I. (coord.), Drept administrativ, Ed. Omnia, Braov, 1999. Alexandru, I. i Matei, L., Servicii publice, Ed.Economic, Bucureti, 2000. Alexandru, I., Administraia public, teorii, realiti, perspective,Ed.Lumina Lex, Bucureti, 1999. Alexandru , I., tiina administraiei, Ed. Economic,Bucureti 1999. Allaire,Y.,Frirotu M. Management Strategic, Ed. Tehnic, Bucureti, 1993. Ansoff, I., McDonnell, E., Implanting Strategic Management, Ed. Prentice Hall, London, 1990. Appleby, R.C. Modern business administration , Pitman Publishing, London,1994. Aron, R. Etapele gndirii sociologice, Gallimard, Paris, 1967. Bahrami,H. The Emerging flexible organization: Perspectives from Silicon Valley, California Management Review, Summer, 1992, pp.53-72. Bauman, Z. Globalizarea i efectele ei sociale , Ed. Antet, Bucureti, 2002. Beatty, J. Lumea n viziunea lui Peter Drucker, Ed. Teora, Bucuret, 1998. Birchall, D., Lyons, L. Creating Tomorrow s Organization, Pitman Publishing, London, 1995. Blumer, H. Symbolic Interactionism, Prentice Hall.Inc.,Englewood Cliffs, New Jersey ,1969 .

102

Bressers,J.Th.,A.A comparison of the effectiviness of incentives and directives:the case of Dutch Watwr Quality policy, Policy Studies Review, vol.7, 1988, pp.5oo-518. Bressers,.Th.,A.,P.,J.,Klok. Fundamentals for a theoryof policy instruments, Internaional Journal of Social Economics, vol.15, 1989,pp22-41. Bressers, Th. A., Ringeling,A. Policy implementation, in Public Policy and Aministration Sciences in The Nederlands, W. J.,M., Kickert, F., A, vanVught(eds) Prentice Hall, London ,1995,pp125-147. Bull, H. The Anarchial Society, Macmillan, London,1977. Carnall, A., Colin. Managing chance in organisations, Prentice Hall, New Jersey., 1990. Cole,G.A. Managementul personalului, Ed. Codecs, Bucureti, 2000. Crozier, M. Fenomenul birocratic, Le Seuil, Paris,1963, reed. 1971. Crozier,M. Pour une thorie sociologique de laction administrative, Le Seuil, Paris,1976. Crozier, M i Friedbarg, E. Lacteur et le systme, Le Seuil, Paris,1977. Davis, K.,C. Discretionary justice: a preliminary inquiry, Louisiana State University Press, Baton Rouge,1969. Dawson, S. Analysing Organisations, Third Edition, Macmillan Business, London, 1996. Deming,, W.,E. Out of Crises, MASS: MIT CAES, Cambridge, 1986.. Deming, W. E.The New Economics, MIT Center for Engineering Study, USA,1993 Dror, Y. Public Policymaking Reexamined, Tranzactioin Publishers, Oxford, 1983, Drucker, P. Management: Tasks, Responsibilities, Practices, Harper & Row, New York,1974.. Drucker, P. Managing for the future, Butterworth Heinemann.,1994. Drucker, P. Societatea postcapitalist, Ed. Image, Bucureti, 1999. Faludi, A. Planning theory, Peramon, Oxford, 1973. Faludi, A. Critical rationalism and planning methodology, Pion, London, 1986. Friedman, M. Free to Choose, Penguin Books, Middlesex U.K, 1980.. Galbraith, J.,R. Organization Designe, Addison-Wesley Publishing Company Massachussetts, 1997. Giarini,O., Louberge, H.The Diminishing Returns of Tehnology, Pergamon Press, Oxford.,1978. Giarini, O. Dialogue on Wealth and Welfare, an Alternative View of World Capital Formation; a Report to the Club of Rome, Pergamon Press Oxford, 1980. Godfroij, A. Public policy network: Analysis and management in Public Policy and Aministration

103

Sciences in The Nederlands, W. J.,M., Kickert, F., A, vanVught(eds) Prentice Hall, London ,1995, pp. 177-197. Graham, H.,T. i Bennet, R. Human Resources Management, McGrew,A., Lewis,G.P. Global Politics , Polity Press, Oxford, 1992. Van Heffen,O., Hoogerwerf,A. Policy making, in Public Policy and Aministration Sciences in The Nederlands, W. J.,M., Kickert, F., A, van Vught(eds) Prentice Hall, London ,1995,pp89-105. Hogwood,B.,Gunn,L.Introducere n politicile publice,Ed.Trei, Bucureti, 2000. Hood,C.,C. The limits of administration, Wiley, New York,1976. Ionescu, Gh., G, Cultura organizationala si managementul tranzitieiEd. Economic, Bucureti, 1998. Johns, G. Comportament organizational, Ed. Economic, Bucureti, 1998. Kanter, R. M. The Change Master: Corporate entrepreneurs at work, Allen &Unwin, London, 1983. Lehmbruch, G, Schimitter, P.C. Paterns of corporations policy making, Sage, London, 1983. Lipsky,M. Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services, Russell Stage, New York, 1980. Litwak, E., and Rothman J. Towards the theory and practice of coordonation between formal organizations, n W: R. Rosegren and M. Lefton (eds), sociology of service, Columbus, Ohio, 1970, pp 137-186. March, J.G. , Olsen, J.,P. Rediscovering institutions: the organizational basis of politics, The Free Press, Macmillan, New York, 1989. Matei, L. Management public ,Ed. Economic, Bucureti, 2001. Mayntz, R. Governing failures and the problem of governability:Some comments on London, 1993, pp.9-20 Middlemas, K. Politics in industrial society, Deutsch, London., 1979. Milles,R.E., SnowC.,C. Causes of Failure in Network Organizations, Review, Summer,1992, pp. 53-72. Milles,R.E., SnowC.,C.Organiztional Startegy. Structure and Process, McGraw-Hill, New York, 1978. Mintzberg, H. Mintzberg on management: inside our strange world of organizations, The Free Press, Macmillan, New York, 1989. California Management a theoretical paradigm, In J. Kooiman(ed) Modern governance new govermment-society interactions, Sage, Organizations and clients: essays in the

104

Miroiu, A., Rdoi, Zulean, M. Politici publice, Ed.Politeea, Bucureti, 2003. Modelski, G. Principles of World Politics, Free Press, New York, 1974. Moldoveanu, G. Analiza organizaional, Ed. Economic, Bucureti, 1998. Morgan, G. Creative Organization Theory, Newbury Park, California ,Sage Publications, 1989. Naisbitt, J. Megatendine , Ed. Politic, Bucureri, 1984. Naisbitt, J., Noile tehnologii de vrf i societatea, Ed. Tehnic Bucureti, 1986.. Ohmae, K.The Mind of the strategist, McGraw Hill, Book Company, New York, 1982. Oroveanu, M. Introducere n tiina administraiei de stat, Ed. EnciclopedicRomn, Bucureti, 1973. Osborne,D., Gaebler,T. Reinventing Goivernement: How Entrepreneur Sector, Reading Mass:Addiso - Wesley,1992. Orton, D., J., Weick, K.,E. Loosely coupled systemis: a reconceptualization, Academy of Management Review, vol. 15, 1990, pp.203-224. Parsons, T., The Social SystemFree Press of Glencoe, 1951. Pettigrew,A. On studying organizational culture, Administrativ Quarterly, vol. 24, 1979, pp. 570581. Popescu, L. Management performant i calitate total,Ed.DualTech, Bucureti, 2001 Porter, M. Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance, The Free Press, New York, 1985. Pressman, J.L., Wildavsky,A. Implementation, University of California, Berkeley,1974. Pugh,D.S., Hickeson,D.J., Hinnings,C.R.,Turner,C.The context of organization structure, Administrative Science Quartely, vol.14, pp.91-114. Robbins, S.,P. Organization Theory: structure, designe and applications, Prentice Hall, Englewood Cliffs,1990. Russu, C. Management Strategic.,Ed. All Beck., Bucureti, 1999 . Sabatier,P.,A., Mazmanian,D.,A. The implementation of public policy: a framework for analysis, Policy Studies Journal, vol. 8, 1980, pp. 538-560. Schein,E,.H. Organizational Culture and Leadership, Jossey- Bass, San Francisco, 1993. Shewart, W. Statistical Methods from the Viewpoint of Quality control, Graduate School, Departament of Agriculture, Washinton DC, 1939. is Transforming the Public

105

Stahel,W.,R.,Reday, M., G. Jobs for Tomorrow, The Potential for Substituting Manpower for Energy, Vantage Press, Commission of the EC Bruxelles, New York.,1981. Sorel, G. Reflecii asupra violenei, Editions M. Rivi re, Paris, 1972 Sfez,. L. Critique de la decision. Presses de la Fondation National des Science. Taguchi, G. Systems of Rxperimental Designe: Engineering Methods to Opimize Quality and Minimize Cost, Quality Resources, New York, 1987. Toffer, Alvin. Puterea n micare, Ed. Antet, Oradea, 1995. Thomson, A.A., Strickland, A. J.. Strategic Management. Concepts and Cases, Homewood, Illinois, 1987. Vlsceanu, M.,Psihosociologia organizaiilor i conducerii, Ed Paideia,Bucureti, 1993.

106