Sunteți pe pagina 1din 10

Abordri privind studiul Administraiei Publice

Administraia public att ca i concept dar i ca activitate reprezint un demers eminamente interdisciplinar, ncercarea de a oferi o definiie complet ntr-o singur fraz este aproape sigur sortit eecului (Waldo, 1978, p. 171). Dificultatea ncercrii de a cuprinde ntreaga sfer a administraiei ntr-o definiie universal valabil provine din complexitatea conceptului la nivel abstract dar i datorit multitudinii de activiti care pot fi incluse n sfera acestui concept. Totui, orice intenie serioas de studiu a domeniului pornete de la stabilirea unor granie generale ale acestuia, ncercarea de identificare a unor definiii alternative care s ofere o imagine general asupra subiectului discutat nu poate fi dect binevenit. Aceast ncercare de definire ne ajut s plasm conceptul ntr-un context politic, economic i social i ne permite s identificm trei mari abordri privind studiul administraiei publice. Iat cteva definiii ale administraiei publice: 1. Administraia Public este componenta executiv a statului, mijloacele prin care scopurile i obiectivele statului sunt puse n practic (Corson, Harris, 1969, p. 142143). (Public Administration... is the action part of government, the mean by which the purpose and goals of government are realized) 2. Administraia Public este preocupat n principal cu mijloacele necesare implementrii valorilor politice (Pffifner, Presthus, 1967). (Public administration as a field is mainly concerned with the means for implementing political values) 3. Administraia public se identific cel mai bine cu componenta executiv a guvernmntului (Davis, 1973) (Public Administration can be best identified with the executive branch of government.) 4. Administraia public este (Nigro, Nigro, 1989): un efort concertat de grup ntr-un context public; acoper toate cele trei ramuri ale puterii n stat: executiv, legislativ, judiciar; are un rol important n formularea proiectelor de politic public i astfel face parte din procesul politic; difer de sectorul privat;

dar are legturi strnse cu grupuri i indivizi privai pentru oferirea servicilor ctre comunitate. (Public administration is (1) a cooperative group effort in a public setting, (2) covers all three branches executive, legislative and judicial and their interrelationships, (3) has an important role in the formulation of public policy, and it is thus part of the political process, (4) is different in significant ways from private administration, (5) is closely associated with numerous private groups and individuals in providing services to the community) 5. Administraia public reprezint arta i stiina managementului aplicat afacerilor de stat (Waldo, 1988). Putem spune fr reineri c studiul administraiei publice necesit obligatoriu o abordare interdisciplinar. E adevrat c nici una dintre definiiile menionate anterior nu i asum un caracter universal valabil, dar fiecare relev o parte dintre aspectele la care ne referim atunci cnd vorbim despre administraie public. Din cele 5 definiii menionate putem afirma c administraia public presupune o gam variat de activiti, este interesat de formularea i implementarea proiectelor de politic public, este identificat n special cu latura executiv a guvernmntului, difer de sectorul privat, i are un rol decisiv n implementarea i supravegherea respectrii legii (adaptat Stillman, 1996, p.3). Analiza administraiei publice poate fi realizat pe mai multe planuri: Putem privi administraia din prisma activitilor desfurate n cadrul instituiilor publice (activitatea rutinier) deci avem o perspectiv descriptiv; De asemenea putem privi administraia pornind de la scopul su (ce ar trebui s fie administraia) i construcia sa designul instituiilor publice, structura administrativ, modele de organizare i funcionare etc. n acest caz avem o perspectiv normativ; Nu n ultimul rnd putem privi administraia din prisma ideilor, conceptelor sau principilor (la nivel abstract) care permit o evoluie a doemniului de studiu. n acest sens vorbi de o perspectiv cognitiv. Dat fiind caracterul interdisciplinar i complex, desigur i abordrile sau paradigmele administraiei publice sunt multiple avnd rdcini n domenii precum tiinele politice, economie, sociologie, drept, filosofie, etc. Vom aminti 3 dintre aceste paradigme pornind de la clasificarea lui Rosenbloom (1983, p. 219). Mai nti sunt cei care susin c administraia public trebuie analizat din perspectiva rezultatelor pe care le produce iar metodele aplicate ar trebui s fie similare cu cele din

sectorul privat (abordarea managerial). O alt perspectiv ar fi aceea care accentueaz caracterul public al administraiei, considernd urmrirea interesului public, reprezentativitatea i responsabilitatea n faa cetenilor valorile cele mai importante (abordarea politic). A treia perspectiv acord importan maxim, normelor i procedurilor legale, administraia fiind vzut ca executant al legilor i supraveghetorul respectrii lor (abordarea legal). 1. Abordarea managerial Abordarea managerial n studiul administraiei publice este caracteristic rilor anglo-saxone i difer n mare parte de perspectiva continental. n aproape un secol de existen, abordarea managerial a suferit schimbri semnificative, astfel c putem vorbi despre o abordarea managerial tradiional i o abordarea managerial modern. Abordarea managerial tradiional Aceast abordare pornete de la schimbrile sistemului administrativ american de la sfritul secolului XIX, scopul fiind trecerea de la sistemul existent pn atunci aa numitul spoil system la un sistem bazat pe merit i profesionalism merit system. Sistemul patronajului sau spoil system avea la baz proverbialul to the victor go the spoils adic nvingtorul primete ntreaga prad. n acest context, partidul care ctiga alegerile obinea friele administraiei i implicit control absolut asupra componenei acesteia, funciile publice fiind de obicei ocupate de persoanele loiale partidului. Foarte frecvent acestea nu aveau nici un fel de pregtire profesional pentru a ocupa funcii publice. Interesul public era o chestiune n mare parte subiectiv, raportat la modul n care l nelegea cel care ocupa funcia public. Ocuparea unei astfel de funcii era vzut aproape ca un drept al persoanei astfel c de cele mai multe ori obinerea unei funcii publice nsemna mai ales avantaje personale. Principalele acuze aduse acestui sistem au fost corupia, nepotismul i favoritismul, persoanele numite urmrind de cele mai multe ori interesul personal n detrimentul binelui comunitii. n ochii reformatorilor cea mai mare problem era influena politic asupra aparatului administrativ. Primul care insist pentru delimitarea dintre administraie i politic este Woodrow Wilson (1887) n eseul The Study of Administration n care precizeaz c problemele administrative nu sunt probleme politice. Ele mai degrab sunt probleme manageriale deoarece administraia public este un domeniu al bussinessului a field of bussiness.

Este de datoria studiului administraiei s descopere, nti, ce activiti poate guvernul realiza cu succes i apoi, cum poate realiza aceste activiti ntr-un mod ct mai eficient posibil (Wilson, 1887) Frederic Taylor (1911) considerat printele managementului tinific a fost printre primii care a dezvoltat un set de principii tinifice care aveau ca scop eficientizarea activitii administraiei. Crezul managementului tinific era c eficiena managerial i productivitatea muncii pot fi obinute urmrind un set de principii manageriale. Un concept nou la acea vreme pe care l introduce Taylor este cel de diviziune a muncii i specializare astfel nct fiecare individ din cadrul organizaiei s aib un rol clar definit i distinct de restul.

Caracteristicile abordrii manageriale tradiionale Aspecte Cognitive eficien i eficacitate; economia resurselor; tendina de a minimiza diferena dintre sfera public i cea privat; dihotomie clar ntre sfera politic i cea administrativ. structur birocratic; diviziunea muncii; coordonare prin intermediul ierarhiei; delimitare clar a funciilor i responsabilitilor fiecrui post n cadrul organizaiei; reguli i proceduri formale clare; raionalitate; recrutare, promovare i recompensare pe baza rezultatelor profesionale; impersonalitate; utilizarea documentelor scrise (memoria organizaiei). impersonalitate n relaia cu indivizii indiferent c sunt angajaii sau cetenii; orice fel de emoii sau preri personale nu vor influena performana birocratului; individul trebuie s se adapteze structurii birocratice nu invers; cetenii sunt vzui ca i cazuri; tratament egal indiferent de situaie. administraia public este vzut ca o tiin; studiul administraiei are ca scop oferirea de reguli generale, universal valabile pentru dezvoltarea unor modele care s confirme noiunile teoretice.

Valori

Structura organizaional

Rolul Individului

Adaptat dup David H. H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, p. 16-20

Abordarea managerial modern. Noul Management Public Crizele economice repetate de la sfritul anilor 30 au determinat o implicare puternic a statului n cadrul vieii sociale i economice, determinnd o cretere substanial a bunurilor i serviciilor oferite de ctre sectorul public i implicit o cretere a dimensiunilor aparatului administrativ. Aceast transformare a statului vorbim despre Statul Bunstrii Generale - Welfare State a fost o soluie salvatoare pentru perioada interbelic i primele dou decenii postbelice. Statul devenise salvatorul providenial capabil s rezolve problemele care scpau pieei libere1. Totui nceputul anilor 70 caracterizat de diverse crize economico-sociale a gsit un stat suprancrcat de sarcini, i un sistem administrativ birocratic incapabil s fac fa noilor condiii. Fenomenul de suprancrcare(overload) a administraiei publice manifestat din ce n ce mai acut ncepnd cu anii 80 a determinat reorientarea ctre sectorul privat pentru aflarea unei soluii. Structura birocratic a administraiei nu mai era potrivit pentru noile condiii economico-sociale (resurse limitate, cerine crescute ale cetenilor privind diversitatea i calitatea servicilor publice, flexibilitate, acces sporit etc.). Majoritatea specialitilor criticau inflexibilitatea birocraiei i incapacitatea de adaptare la condiii noi, supradimensionarea aparatului administrativ i implicit cheltuielile mult prea ridicate n condiii de resurse limitate. Unul din punctele nevralgice ale abordrii tradiionale, fa de cele legate de risipirea resurselor i structura vetust i rigid, era impersonalitatea administraiei att n relaia cu cetenii ct i n managementul intern al administraiei, funcionarii fiind vzui precum nite rotie ntr-un imens mecanism. Modelul birocratic de organizare a administraiei publice se dovedise un model extrem de eficient comparativ cu modelul pe care i-a propus s l nlocuiasc aa numitul spoil system dar nu mai era potrivit noilor cerine social economice de la sfritul secolului XX. Soluia propus a fost o nou abordare managerial care a preluat diverse forme n funcie de contextul politic i social al fiecrui stat, dar e etichetat n general ca Noul Management Public. Rhodes descrie Noul Management Public din Marea Britanie (Rhodes 1991, p.1) ca un sistem n care accentul e pus pe management nu pe politici, performan i eficien, reducerea dimensiunilor aparatului birocratic (downsizing), utilizarea cvasi-pieelor

Acele situaii de eec a pieei, care au determinat intervenia i ulterior dezvoltarea sectorului public

i introducerea concurenei n spaiul public, reducerea costurilor, un stil managerial care accentueaz rezultatele nu procesele, utilizarea contractelor de munc pe termen limitat, responsabilizarea funcionarilor. Peste ocean, Noul Management Public se identific cu ideea de Reinventing Government a lui Osborne i Gaebler care au o abordare pozitiv asupra guvernului, considernd c administraia nu trebuie abolit cu totul, ea nu este sursa tuturor relelor, avnd un rol esenial n funcionarea societii. Dar administraia e nevoit s se reinventeze pentru a face fa noilor cerine i provocri pe care societatea le ridic. Noua abordare menine accentul pus pe eficien i rezultate, aa cum era cazul i abordrii tradiionale, modificrile majore survin n privina structurii organizatorice, rolului individului n cadrul organizaiei, relaia cu cetenii (clieni) i distribuia puterii. Caracteristici ale Abordrii Manageriale Moderne - Noul Management Public Aspecte Cognitive eficien; economia resurselor; value for money; accent pus pe rezultate nu pe respectarea procedurilor; competiie n sectorul public; flexibilitate i adaptabilitate; responsivitate fa de nevoile cetenilor; spirit antreprenorial. structur flexibil similar cu cea a organizaiilor din mediul privat; descentralizare puternic; structur difuz cu subuniti autonome; coordonarea se face mai degrab prin competiie dect prin subordonare ierarhic; structurile sunt construite n funcie de bunurile i servicile oferite/produse. cetenii devin clieni; nevoile clientului primeaz; responsabilizarea funcionarilor i autonomie mai mare a managerilor. dezvoltarea domeniului prin mprumutul unor metode i tehnici manageriale din sectorul privat; pragmatism i accent pe rezultate empirice.

Valori

Structura Organizaional

Rolul Individului

Adaptat dup David H. H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management,Politics and Law in the Public Sector, p. 22-26, 1997

Abordarea Politic

O alt perspectiv privind studiul administraiei publice pune n prin plan valorile de baz ale democraiei pluraliste. Wallace Syre (1978, p.201) afirma: Administraia Public este n definitiv o problem a teoriei politice; problema fundamental ntr-o democraie este responsabilitatea n faa controlului popular, adic responsabilitatea ntregului aparat administrativ n faa oficialilor alei. Spre deosebire de abordarea managerial care ncerca s explice cum ar trebui s arate i s funcioneze administraia public, abordarea politic i are fundamentul n observaiile empirice (Rosenbloom, Kravchuck, 2002, p. 29). Odat ce considerm administraia public indisolubil legat de sfera public i de societate, desigur c i valorile promovate sunt relativ diferite dect cele promovate de abordrile precedente. Abordarea politic pornete de la premisa c administraia public ca i domeniu i trage rdcinile din tiinele politice i este indisolubil legat de mecanismele democraiei. Astfel administraia este o oglind a societii pe care o reprezint iar rolul principal este s oglindeasc ct mai fidel cu putin imaginea societii pe care o reprezint. Valorile dominante sunt reprezentativitate, responsivitate i responsabilitate (accountability) n faa cetenilor. Acestea sunt dealtfel valori care decurg din principile oricrei democraii constituionale, de aceea ele trebuie s se regseasc n oricare din aspectele activitii administrative. Diversitatea i eterogenitatea social din cadrul societii se regsete (n aceast abordare) i n cadrul aparatului administrativ. n timp ce abordarea managerial este ghidat de eficien i rezultate, abordarea politic subordoneaz aceste chestiuni, responsabilitii n faa cetenilor i a respectrii principiilor democratice. ntlnirile cu reprezentanii societii civile, msuri pentru mrirea transparenei administrative, recrutarea i selecia angajailor innd cont de diversitatea social necesit resurse substaniale; de aceea de cele mai multe ori eficiena este neglijat. Caracteristici ale abordrii politice Valori reprezentare, reprezentativitate; responsivitate; responsabilitate n faa cetenilor; sfera politic i cea administrativ nu pot fi i nu trebuie separate; administraia trebuie s reflecte diversitatea soial din cadrul comunitii pe care o reprezint;

Are la baz ideea separaiei puterilor n stat i primatul constituiei; Administraia cetenilor; puterea executiv reprezint un microcosmos al societii. trebuie construit n jurul valorilor de

reprezentativitate, responsivitate i responsabilitate n faa

Structur Organizaional

Inevitabil ea reflect valorile, conflictele i forele divergente care se gsesc n cadrul unei societi pluraliste. Ideea unei administraii structurat clar, perfect funcional, fr conflicte este iluzorie(Davidson, 1967, p. 383) Structura : prezint multiple centre de putere concentrrii puterii ntr-un singur punct); facilitarea reprezentrii grupurilor de interese existente prin furnizarea de puncte de acces multiple; descentralizare puternic subsidiaritate; deschidere i transparen fa de ceteni; decizii prin negociere i consens. gruparea indivizilor n grupuri economice, sociale sau politice; individul nu este depersonalizat; nevoile individului odat identificate sunt integrate n nevoile unui grup care l reprezint; odat grupai, indivizii sunt vzui ca beneficiarii serviciilor publice. cutarea consensului sau dezvoltarea unor coaliii pentru a determina ce e corect; discuiile i dezbaterile publice sunt vzute ca metode eficiente pentru colectarea i dezvoltarea de noi cunotine i aflarea adevrului; rol limitat al expertizei sau tiinei; rolul principal n dezvoltarea administraiei l au cetenii. (diminuarea riscului

Rolul Individului

Aspecte Cognitive

Adaptat dup David H. H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management,Politics and Law in the Public Sector, p. 24-29, 1997

Abordarea Juridic/Legal Abordarea legal a administraiei publice a prins rdcini puternice n special n Europa continental, n Marea Britanie i SUA fiind eclipsat de celelalte dou abordri. Abordarea juridic are la baz normele i procedurile dreptului administrativ (n special Frana i Germania). n aceast perspectiv, administraia e vzut ca un instrument de aciune a statului, nsrcinat cu asigurarea legalitii i ordinii. Abordarea juridic (Chevallier, 1994) se bazeaz pe nelegerea i optimizarea funcionrii administraiei prin permanenta referire la texte legale. Rspunsul la problemele administrative st n legi i reglementri iar administraia reprezint un domeniu privilegiat al dreptului administrativ, care este principalul instrument de raionalizare i structurare a aciunii administrative. Metodele sunt deductive, pornind de la regul i urmrind ulterior condiiile de aplicare. Este evident c adepii acestei abordri privesc cu reticen abordrile manageriale, reprondu-le o prea puin consideraie acordat importanei reglementrilor juridice, care sunt sursa primar a legitimitii administraiei. O alt caracteristic este tendina de a prelua metodele i procedurile tipice activitilor judiciare i adoptarea lor n sfera administrativ. n aceast viziune, scopul suprem al administraiei este protejarea drepturilor i libertilor individului, acest lucru fiind posibil prin crearea unui cadru legal ct mai cuprinztor i includerea acestor drepturi n actele administrative, legislaie, constituie. Accentul pus pe respectul fa de lege se traduce n primul rind n eliminarea oricrei aciuni de tip arbitrar care poate leza drepturile cetenilor. De asemenea tratamentul egal al tuturor cetenilor reprezint o alt valoare fundamental a acestei abordri. n aceast viziune administraia are rolul unui arbitru imparial chemat s rezolve posibilele conflicte care pot aprea n societate. i mai departe, administraia este vzut ca un instrument menit s asigure egalitate i echitate n relaia cu cetenii. Caracteristicile Abordrii Legale importana procedurilor i regulamentelor; adoptarea de proceduri administrative care s protejeze individul n contactul cu administraia de un tratament arbitrar, capricios sau maliios; protejarea drepturilor i libertilor individului; protecie egal, echitate i tratament egal n conflictele

Valori

dintre pri (private sau publice); costurile administrative ocup un plan secund. proceduri contradictorii dup modelul judiciar al proceselor; Structur Organizatoric independena celor care ocup poziii decizionale (se poate influena alegerea cazurilor care vor fi discutate dar nu se poate influena modul n care sunt judecate). nivele administrative care s permit mai multe ci de apel; eficiena nu este prioritar. individul este tratat ca o persoan unic aflat ntr-un set de circumstane singular; Rolul Individului procedurile administrative trebuie s ofere posibilitatea fiecrui individ de a explica circumstanele n care se afl atunci cnd se adreseaz administraiei; rezultatele au caracter specific i variaz pentru fiecare individ n parte. Aspecte Cognitive dezvoltarea de cunotine noi prin metode judiciare proceduri adversiale sau contradictorii, precedente administrative reinere n a face generalizri pe baza cazurilor individuale.
Adaptat dup David H. H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management,Politics and Law in the Public Sector, p. 24-29, 1997