Sunteți pe pagina 1din 43

Lect. univ. dr.

Adrian Stoica

Note de curs

RAPORTURILE DINTRE AUTORIT ILE PUBLICE I SERVICIILE DECONCENTRATE Captitolul I. Aspecte generale privind administra ia public Sec iunea 1. Organizarea administrativ 1. 1 No iuni generale privind administra ia public n Romnia Noiunea de administraie public evoc o activitate prin care se aduc la ndeplinire legile i se presteaz serviciile publice, n limitele legii, ndeplinit de autoriti publice speciale, denumite generic autoriti ale administraiei publice. Ea reprezint o dimensiune a executivului, alturi de activitatea de guvernare, iar n condiiile actualului sistem, vorbim de dou categorii de organe, care au misiunea de a nfptui administraie public: 1) organe ale administraiei de stat, care realizeaz o administraie de natur statal; 2) organe ale administraiei publice locale, care desfoar administraie public n unitile administrativ-teritoriale, n baza principiilor constituionale ale autonomiei, descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice i care este reprezentat de organe alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat. n actualul sistem, putem identifica urmtoarele autoriti ale administraiei publice: I. La nivel central: 1) cei doi efi ai executivului, Preedintele i Guvernul; 2)ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului; 3) autoriti centrale nesubordonate Guvernului(autonome); 4) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor centrale autonome; II. La nivel judeean: Organe de natur statal, la nivelul judeului: 1) Prefectul, reprezentantul Guvernului n teritoriu; 2) servicii publice deconcentrate ale ministerelor, ale altor organe centrale de specialitate n teritoriu. Organe de natur autonom: 1) Consiliul judeean. III. La nivel local: 1) Consiliul local, ca autoritate deliberativ; 2) Primarul, ca autoritate executiv. Conceptul de autoritate public, este consacrat n Titlul III al Constituiei, care semnific totalitatea formelor structurale chemate s exercite prerogative de putere public att la nivelul statului ct i al comunitilor locale.

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Un alt aspect deosebit de important de evideniat, este faptul c totalitatea autoritilor administraiei publice mai sus prezentate, reprezint domeniul puterii executive. n literatura de specialitate, nu exist o orientare comun n ceea ce privete domeniul puterii executive. Exist autori, care exclud din sfera executivului autoritile administraiei publice locale1, iar alii2 care elimin Preedintele. Fa de aceste aspecte, noi trebuie s reinem faptul c, actualul sistem consituional stabilete sfera autoritilor care nfptuiesc administraia public, iar aceste autoriti sunt: 1.Autoriti de natur statal: a)cei doi efi ai executivului nostru bicefal: Preedintele i Guvernul(n sens instituional); b)ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului; c)organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului(autoriti ale administraiei centrale autonome); d)instituiile bugetare, regiile autonome i societile comerciale subordonate organic, sau dup caz, funcional, ministerelor i autoritilor centrale autonome; e)prefectul; f)serviciile publice deconcetrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate conduse de prefect(Direcia de sntate, Comisariatul judeean pentru Protecia Consumatorului, I.T.M., C.J.P.). 2. Autoritile autonome locale:-potrivit art.121 alin.(1) din Constituie dar i ale art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicat, identificm trei autoriti sau organisme ce compun autoritatea autonom local, anume: a)autoriti deliberative:consiliul local, consiliul judeean, Consiliul General al Municipiului Bucureti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; b)autoriti executive: primarii comunelor, oraelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureti i preedintele consiliului judeean. 3.Organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean: - instituii publice i servicii publice nfiinate i organizate prin hotrri ale autoritilor deliberative, pe care art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicat, le denumete instituii i servicii de interes public local sau judeean;

1 A.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed.Atlas Lex, Bucureti, p.7. 2 V.Bara, Drept administrativ i insituii politico-administrative, Ed.Transilvanica, 1998, p.45-46.

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

- societi comerciale i regiile autonome nfiinate sau reorganizate prin hotrri ale autoritilor deliberative, denumite generic societi comerciale i regii autonome de interes local sau judeean; - asociaii de dezvoltare intercomunitar, ce reprezint potrivit art.1 alin. (2) lit.c) din Legea nr.215/2001, republicat, structuri de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ-teritoriale, pentru realizarea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizare n comun a unor servicii publice; - furnizri de servicii sociale, de drept public ori privat, care acord servicii sociale n condiiile prevzute de lege; - asociaii, fundaii i federaii recunoscute ca fiind de utilitate public, n condiiile legii; - operatori de servicii comunitare de utiliti publice locale sau judeene. 1. 2 Noiunea de organ al administraiei publice Organul administraiei publice reprezint aceea categorie de organ public sau de organ autorizat de un organ public, prin care se realizeaz activiti din sfera administraiei publice, prin executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii. Putem include n cadrul organelor administraiei publice att structuri de natur public, supuse regimului de putere public, dar i structuri de natur privat, crora nu le este strin regimul de putere public, pentru care au fost autorizate de un organ public i pentru c i desfoar activitatea sub paza unui asemenea organ. 1. 3 Noiunea de sarcini ale organelor administraiei publice Noiunea de sarcin a organelor administraiei publice evoc ansamblul necesitilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, care reprezint raiunea de a fi a acestor organe. Prin sarcin, evocm toate acele nevoi sociale a cror realizare constituie menirea organului administrativ respectiv. Sarcina administraiei publice, trebuie s ntruneasc trei condiii: - s fie determinat n mod obiectiv, printr-o selecie care s satisfac nevoile reale ale unei sociati determinate; - s fie valorizat politic, deci s-i fie recunoscut statutul de clasa politic aflat la putere; - s fie consacrat juridicete, adic s se regseasc ntr-o norm de drept. 1. 4 Noiunile de competen i de capacitate a organelor administraiei publice

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Competena reprezint totalitatea drepturilor i obligaiilor cu care sunt nvestite organele administrative i prin intermediul crora desfoar o activitate de natur administrativ. Caracterele specifice competenei organelor administraiei publice, sunt : a) legalitatea competenei, care este fundamentat pe principiul legalitii ntregii administraii publice; b) obligativitatea competenei, ceea ce nseamn c, exercitarea ei, nu este o facultate, ci o obligaie a crei nendeplinire constituie temeiul tragerii la rspundere a organului respectiv de ctre organul su ierarhic superior; c) exercitarea competenei prin intermediul organelor de conducere: Acestei trsturi, doctrina recunoate trei categorii de competen: 1) Competena material(rationae materiae), desemneaz ansamblul prerogativelor unei autoriti publice, din punctul de vedere al cuprinsului i al specificului lor. Putem identifica dou tipuri de competen material : - competena material general, care semnific faptul c prerogativele unei autoriti sunt nemrginite din punctul de vedere al ntinderii i specificului lor(ex.:Guvernul, consiliile locale, prefectul, primarul, etc.); - competena material special, care vizeaz anumite segmente ale activitii administrative(ex.:ministerele, serviciile publice descentralizate, etc). 2) Competena teritorial(rationae loci) semnific ntinderea n spaiu a prerogativelor unui organ administrativ, indiferent de natura competenei sale materiale. Exist dou tipuri de competen teritorial: - competena teritorial general, exercitat la nivel naional(ex. : Preedintele, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, etc.) ; - competena teritoarial local, exercitat n anumite limite geografice delimitate, de regul la nivel de unitate administrativ-teritorial. 3) Competena temporal (rationae temporis) este acel tip de competen care evoc ntinderea n timp a prerogativelor unui organ administrativ. 1. 5 Ordinea public i serviciul public Aciunea administraiei de meninere a ordinii publice a mai fost denumit poliie administrativ, i ea reprezint de regul o activitate de edictare de reguli, o activitate cu caracter preponderent prescriptiv. Ordinea public a fost conceput a reprezenta un minim de condiii necesare pentru o via social convenabil. ns, doctrina francez atrage atenia n a face distincie ntre sensul dat noiunii de ordine public i sensul acesteia de poliie administrativ. Ordinea public pe care poliia tinde s o asigure se definete prin urmtoarele:

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

a) caracterul su pregnant material, n sensul de aciune menit s evite dezordinele vizibile; b) caracterul su public, n sensul c poliia respect nu numai aspectul intern, dar i domeniul privat; c) caracterul su limitat, n sensul c se raporteaz la trei aspecte: linitea(meninerea ordinii pe strad, n locuri publice, etc.); securitatea, n sens de siguran n caz de accidente umane sau naturale, incendii, etc.; salubritatea prin care se apr igiena public. Serviciul public, are ca scop satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice, iar modul de aciune este constituit din prestaii furnizate utilizatorilor. Ideea democratismului i descentralizrii a impus n practic sistemul preluarii gestiunii serviciilor publice din mna statului i predrii lor ctre persoane private. n jurispruden s-a rspandit astfel sintagma ,,servicii private de interes general. Astzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea n considerare a 3 elemente : a ) Elementul material: serviciul public este o activitate de interes general. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public ci ca o activitate care raspunde unui obiectiv de interes general. Aceasta activitate poate fi asigurata eventual de catre o persoana privata. Orice activitate de interes general reprezinta si un serviciu public . b ) Elementul voluntarist (intentia puterilor publice). Nu va exista un serviciu public decat daca puterile publice (autoritati nationale sau locale) si-au manifestat intentia de a-si asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general . Nu exista deci, servicii publice ,,prin natura lor.Orice serviciu public depinde in mod direct sau indirect de vointa unei personae publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare. c) Elementul formal. Regulile aplicabile in mod normal activitatilor de servicii publice provin din acel regim juridic caruia ii este supusa activitatea de interes general in cauza. Existenta unui regim juridic specific (regim de drept administrativ) apare atunci cand serviciul public este asigurat in mod direct de catre o persoana publica. Caracteristicile serviciilor publice sunt : - Satisfac o nevoie sociala; - Se realizeaza o activitate de utilitate publica; - Regimul lor juridic este reglementat de reguli ale dreptului public; - Se realizeaza prin stabilimente publice; - Au caracter permanent si se afla continuu intr-un raport juridic; - Serviciul public trebuie executat indiferent de costuri. Serviciile publice pot asigura servicii precum aprovizionarea cu apa, electricitate, gaz, telecomunicatii, considerate esentiale pentru economie, n
5

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

ansamblu. Sunt situaii n care activitile de interes nu aparin serviciului public. Sunt considerate servicii publice numai activitile care satisfac nevoi sociale apreciate de puterea politic, ca fiind de interes public (furnizate ca servicii n reea). La final am putea defini serviciul public ca acea activitate desfurat sau autorizat de un organ public, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public.

Sec iunea 2. Principiile publice

dreptului administrativ si ale administratiei

2. 1 Considera ii generale Principiile, reprezint acele reguli de conduita de maxima generalitate care stau la baza organizarii si activitatii tuturor organelor si persoanelor care exercita atributii ale functiei executive n interesul general si la care se subordoneaza n exercitarea drepturilor si asumarea de obligatii, toate celelalte subiecte ale raporturilor juridice administrative. Literatura de specialitate, a exprimat existena unor principii generale incidente dreptului administrativ i administraiei publice, dar i a unor principii fundamentale specifice aplicabile organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale. Aceste principii, caracterizeaza cadrul constitional i legal de actiune al administratiei i se regasesc n Constitutie sau n legile care privesc domeniul administrativ (cum ar fi Legea nr. 215/2001). Astfel, din interpretarea doctrinei, principiile generale existente n sistemul dreptului administrativ i administraiei publice sunt: principiul continuitatii serviciului public , principiul conducerii colective i principiul legalitatii .

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Pe de alt parte, principiile fundamentale specifice aplicabile organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale sunt: deconcentrarea serviciilor publice, descentralizarea, autonomia local, posibilitatea folosirii limbii minoritilor naionale n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcetrate. 2. 2 Principiile generale ale dreptului administrativ i administra iei publice 1. Principiul continuitatii serviciului public Dupa cum am mai aratat serviciile publice pot sa corespunda unor interese generale (nationale), situatie n care ele sunt organizate la nivel national (companii nationale, regii autonome, etc.) sau unor interese locale, caz n care ele sunt organizate la nivel local (starea civila, autoritatea tutelara, gospodarirea locativa, transportul local n comun de calatori, alimentarea cu apa si energie termica s.a.m.d.). Prin acest principiu se ntelege o activitate organizata de stat sau de colectivitatile locale, destinata sa satisfaca n mod continuu, deci cu caracter de permanenta, interesul general. n unele legislatii europene, aplicarea principiului continuitatii serviciului public, justifica, n cazuri exceptionale, interventia guvernului pentru a asigura functionarea continua a anumitor servicii. n acest context, este de observat ca printr-un efort doctrinal si jurisprudential a existat tentatia, nca de la nceputul secolului XX, de a aseza la unitatea tuturor regulilor administrative notiunea de serviciu public. Acest efort, se gaseste astazi, asa cum se arata n literatura juridica franceza, supus mai multor semne de ntrebare. Astfel, se spune ca dreptul administrativ nu s-a nascut pentru a gira serviciile publice si ca de altfel dreptul administrativ are un obiect mult mai larg dect cel pe care l au serviciile publice. Pe de alta parte, nici serviciile publice nu fac apel ntotdeauna la procedeele de drept administrativ, ci mai degraba utilizeaza procedee specifice dreptului privat, mai ales n domeniul contractelor. n aceste conditii, este posibil ca n notiunea de serviciu public sa nu se regaseasca domeniul de aplicare al dreptului administrativ si nici principiul sau general de aplicare - interesul general, cu att mai mult cu ct serviciul public pare si poate sa-si gaseasca satisfactie mai mult n dreptul privat dect n dreptul public.

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Declinul notiunii de serviciu public, n prezent, face ca unii autori sa caute un alt principiu care sa stea la baza organizarii ansamblului dreptului administrativ, cum ar fi cel de interes general, de putere publica, s.a.m.d. 2. Principiul conducerii colective Se caracterizeaza prin faptul ca la adoptarea unei decizii n cadrul unui organ colegial, ce este organizat si functioneaza n conditiile legii, participa mai multe persoane, ce mpreuna si n mod egal, exercita atributiile acelui organ. n sistemul administratiei publice, n momentul de fata, predomina conducerea colectiva (consilii locale, guvern, etc.). Desigur, exista si o expresie a unei conduceri unipersonale (cum ar fi primarul, prefectul) caracterizata prin faptul ca decizia se ia de o singura persoana, dar n limitele atributiilor functiei ce o detine. 3. Principiul legalitatii Principiul n sine constituie o regula fundamentala a dreptului nostru n virtutea caruia toate organele statului, institutiile, functionarii, cetatenii si ceilalti locuitori ai tarii (apatrizii) sunt obligati sa respecte strict legile si celelalte acte normative ale organelor puterii si administratiei de stat, ce reglementeaza raporturile sociale la care participa. Respectarea legii, a celorlalte acte normative este o cerinta esentiala a Constitutiei conform postulatului exprimat n art. 16 al. 2, potrivit caruia nimeni nu este mai presus de lege. Aplicarea principiului legalitatii n dreptul administrativ si administratia publica implica discutia a cel putin patru probleme: A) O prima problema o reprezinta caracterul ierarhic al normelor de drept n diversitatea lor normele de drept nu au aceeasi forta juridica. Este adevarat ca toate concura la definirea si mplinirea legalitatii, dar nu toate au acelasi loc si rol. Pornind de la actul fundamental, baza piramidei legalitatii, toate celelalte acte, obligatoriu trebuie sa tina cont de acesta, fie ca este lege organica sau ordinara, ordonanta de Guvern, hotarre de Guvern, ordin, instructiune sau act administrativ normativ al autoritatilor locale, astfel ca trebuie sa fie conform si sa respecte reglementarea superioara. Potrivit art. 1 al. 5 din Constitutia din 1991 revizuita, n Romnia, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legii este obligatorie. n acest sens se vorbeste de principiul suprematiei legii, ceea ce nseamna ca orice autoritate, persoana juridica sau fizica este obligata sa se supuna legii.
8

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Orice ncercare de a iesi din acest mecanism al legalitatii si gaseste replica n asertiunea orwelliana potrivit careia toate animalele sunt egale, numai unele sunt mai egale dect altele. B) Cea dea doua problema priveste activitatea organelor administrative este o activitate de organizare a executarii si de executare n concret a legii (art. 108 al. 2 Constitutie). n procesul de organizare a executarii legii organele administratiei publice sunt competente sa emita acte continnd reguli generale de conduita, respectiv norme juridice. Principiul legalitatii pretinde ca n ntreaga activitate aceste norme sa fie emise pe baza si n executarea legii, legea fiind actul cu forta juridica suprema. n activitatea lor organele administratiei publice emit att acte administrative individuale ct si acte administrative normative. Actele administrative normative emise de organele administratiei publice se caracterizeaza prin faptul ca sunt acte juridice continnd reguli de conduita generala, formulate n abstract, ce exprima o manifestare unilaterala de vointa a unei autoritati publice, facute n limitele competentei ei, n nfaptuirea puterii executive a statului cu scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata prin forta de constrngere a statului. Actele administrative normative pot cuprinde norme cu continut diferit, respectiv norme onerative (care obliga la o anumita prestatie sau actiune), norme prohibitive (care interzic o anumita actiune) si norme permisive (care nici nu prescriu si nici nu interzic o actiune, ci lasa la latitudinea celor interesati de a face sau nu anumite actiuni). Este posibil ca acelasi act sa cuprinda norme din toate cele trei categorii indicate. Trasaturile specifice actelor administrative normative a. Caracterul general si impersonal. Caracterul general al normei juridice se manifesta prin aceea ca regulile de conduita sunt tipice, se aplica la un numar nelimitat de cazuri. Ele sunt impersonale, indicnd un comportament principial, iar nu conduita unei singure persoane. b. Ceea ce caracterizeaza si este specific normelor juridice este faptul ca prescriptiile lor sunt formulate n abstract, adica sunt aplicabile tuturor persoanelor ce ntrunesc conditiile dinainte stabilite de aceste norme, si sunt de aplicare repetata, ntocmai ca si legile. Din moment ce un act administrativ cuprinde prescriptii de conduita umana formulate n abstract, el are caracter normativ, chiar daca toate persoanele carora urmeaza sa li se aplice sunt
9

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

cunoscute la data publicarii lui. Ori de cte ori conditiile de fapt prevazute n ipoteza normei juridice se vor produce, aceasta va deveni aplicabila si altor subiecti de drept dect cei cunoscuti n momentul emiterii ei. Fiind formulate n abstract, regulile de conduita pot fi de aplicatie repetata, adica sunt aplicabile tuturor persoanelor ce vor ntruni conditii dinainte stabilite de actul administrativ normativ pentru prezent si viitor, pna la scoaterea din vigoare a actului ce le contine. Simplul fapt ca se adreseaza unui numar mare de persoane nu este suficient pentru a caracteriza actul ca act normativ, atta timp ct aceste persoane sunt determinate nominal n textul sau (nscrierea n listele de alegatori a mai multor cetateni). c. Una din caracteristicile ce particularizeaza actul normativ consta n faptul ca el poate fi supus controlului de legalitate al instantelor judecatoresti numai pe calea exceptiei de ilegalitate. Pna la sfrsitul anului 1989, regimul juridic aplicabil actului administrativ normativ era cel prevazut de Legea nr. 1/1967, prin care doar actele administrative individuale puteau forma obiectul unei actiuni n justitie. Actele administrative normative n nici un caz nu puteau fi anulate de instantele judecatoresti. Atunci cnd instanta judecatoreasca constata ilegalitatea unui act administrativ normativ, l nlatura din solutionarea cauzei, instantele fiind obligate prin prevederile art. 9 al. 3 din Legea nr. 1/1967, sa comunice o copie dupa hotarrea judecatoreasca organului emitent, pentru ca autoritatea administrativa sa dispuna n consecinta. n acest moment, acest control poate fi exercitat prin intermediul procedurii reglementate de dispoziiile Legii nr.554/2004, privind contenciosul administrativ. d. O alta trasatura specifica actului administrativ normativ este caracterul sau obligatoriu, ceea ce nseamna ca, la nevoie, actul poate fi aplicat cu ajutorul fortei de constrngere a statului. Cnd spunem ca actul normativ este obligatoriu, ntelegem ca violarea sa atrage sanctiuni mpotriva celor care l ncalca. Actele administrative normative sunt obligatorii de la intrarea lor n vigoare, care corespunde fie cu data publicarii, fie cu data prevazuta n act pentru intrarea sa n vigoare si pna la scoaterea sa din vigoare. Actele administrative normative sunt ntotdeauna acte administrative de autoritate fiind toate obligatorii n temeiul manifestarii de vointa unilaterale a organului emitent, pe cnd actele administrative individuale pot fi acte de autoritate, fie de gestiune. Actele administrative normative sunt obligatorii att pentru organul emitent (cta vreme nu au fost anulate, revocate sau modificate), ct si pentru toate celelalte autoritati publice, inclusiv pentru autoritati publice ierarhic superioare, pentru toti cetatenii care intra sub incidenta normelor juridice ce le
10

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

contine actul. Actele administrative normative sunt obligatorii att pentru organele aflate direct n subordinea organului emitent, ct si pentru organele din alte domenii (de exemplu, normele metodologice de calculare a salariilor). Profesorul Erast Diti Tarangul arata ca si administratia care a facut regulamentul este obligata sa se conformeze propriului ei act atta timp ct nu-l abroga sau modifica. Un act administrativ individual facut de o autoritate administrativa, care contravine unui regulament, edictat de aceeasi autoritate, este ilegal si instantele noastre de contencios l pot anula. Un act administrativ normativ vadit ilegal, caracterizat ca inexistent, nu este obligatoriu, iar persoana care nu l respecta nu este susceptibila de a fi sanctionata. Recapitulnd, putem spune ca trasaturile distinctive ale actelor administrative normative sunt: a) caracterul general, b) caracterul abstract, c) controlul legalitatii pe calea exceptiei de ilegalitate, si d) caracterul obligatoriu. Pe de alta parte, actelor administrative normative, cu unele particularitati, le sunt proprii si trasaturile generale ale actelor administrative. a. Actele administrative normative sunt manifestari de vointa unilaterala facute de autoritatea administrativa n temeiul puterii publice cu care a fost nvestita, n scopul de a produce anumite efecte juridice. Actele administrative normative pot fi si acte la elaborarea carora participa mai multe autoritati publice, sau un organ administrativ si un organ nestatal. Elaborarea si emiterea actului administrativ normativ se poate face cu participarea mai multor persoane fizice, care si exercita functia n colectiv n cadrul unor organe colegiale sau pluripersonale cum ar fi Guvernul, consiliile locale, consiliile judetene. Majoritatea actelor administrative normative reprezinta decizia unor organe colegiale (hotarrile Guvernului, consiliilor judetene, consiliilor locale etc.), dar ele pot fi emise si de un organ unipersonal (ordinul prefectului, ministrului, etc.). Membrii organului colegial sunt solidar raspunzatori pentru activitatea, hotarrile si masurile luate de acesta, dar fiecare membru este raspunzator si pentru propria sa activitate. b. Actele administrative normative pot fi emise numai de autoritatile publice ndrituite prin lege sau prin alt act normativ.

11

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Competenta emiterii unui act administrativ este stabilita prin lege sau prin alt act normativ, constituind un drept, dar si o obligatie a organului emitent. Sfera autoritatilor publice abilitate sa emita acte administrative normative nu este limitata prin Constitutie sau legi, astfel ca si organe sau institutii, altele dect Guvernul, cum sunt: ministri, prefectul, consiliile judetene sau locale pot emite astfel de acte. Ceea ce este caracteristic tuturor organelor statului, consta n faptul ca n temeiul legii, ele pot, fie emite pe cale unilaterala si n limitele competentei lor acte obligatorii, inclusiv pentru subiecte de drept din sfera structurii lor, fie sa participe ntr-un fel sau altul la procedura de elaborare a unor asemenea acte. La dispozitia expresa a legii, si unele organizatii nestatale pot fi investite cu aceasta competenta (A.G.V.P.S, etc.). Distinctia dintre organele de stat si organele nestatale sta n faptul ca primele pot apela la nevoie pentru respectarea actelor lor la forta de constrngere exercitata de organe care fac parte din acelasi sistem de organe. Orice ncalcare de competente, chiar n cadrul aceluiasi sistem de organe, atrage nulitatea absoluta a actului. Se impun doua observatii: n primul rnd, competenta de a emite pe cale unilaterala acte normative generatoare de efecte juridice trebuie sa fie expres prevazuta ntr-o dispozitie legala, indiferent ca este vorba de organe de stat sau de organe nestatale. Pentru ca actele administrative normative sa poata fi atribuite statului sau ca sa se poata bucura de ocrotirea puterii statului, ele trebuie sa fie emise n limitele competentei conferite prin lege organului emitent. n al doilea rnd, organele de stat si organele nestatale care, desi emit acte obligatorii pe cale unilaterala, nu au n cadrul propriei lor structuri mijloacele de constrngere necesare pentru punerea n executare a propriilor acte, n caz de nevoie, trebuie sa recurga la forta de constrngere organizata n cadrul unui alt organ al statului (de exemplu, Parlamentul, Sindicatele, s. a.). Daca organele emitente ale actelor administrative normative fac parte din categoria larga a autoritatilor publice, n schimb pentru a putea fi vorba de un asemenea act, nu este necesar ca organul emitent sa aiba calitatea de persoana juridica. Astfel, un consiliu judetean sau local nu are personalitate juridica, ci numai unitatea administrativ-teritoriala, respectiv judetul, municipiul, orasul, comuna -art. 19 din Legea nr. 215/2001. Desi lipsite de personalitate juridica, si alte organe pot emite, n temeiul legii, acte administrative normative. n legatura cu aceste organe administrative lipsite de personalitate juridica, n literatura noastra juridica s-a pus problema daca pot sau nu figura ca prte, cnd persoana vatamata se plnge de ilegalitatea unui act administrativ emis de
12

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

ele. Profesorul Tudor Draganu considera ca solutia fireasca este ca aceste litigii, n care este pusa n discutie legalitatea unui act administrativ emis de un organ lipsit de personalitate juridica, prt n proces sa fie chiar organul emitent. n ntelesul Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cum functionarul vinovat de emiterea unui act ilegal poate sa raspunda pentru vatamarile produse, inclusiv prin despagubirea persoanelor vatamate, prin analogie si pentru buna administrare a justitiei, consideram ca organul emitent si n cazul n care este lipsit de personalitate juridica, are capacitate procesuala pasiva si activa. Aceasta teza si-a gasit confirmarea n timp n coninutul Legii nr. 169/1997 pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 care recunosc ca, n sensul acestei legi, Comisia judeteana -definita ca fiind autoritatea publica cu activitate administrativa-jurisdictionala si Comisia locala - considerata ca autoritate publica cu activitate administrativa - au n limitele competentei lor si prin derogare de la dispozitiile Codului de procedura civila calitate procesuala pasiva si cnd este cazul, activa fiind reprezentata legal prin prefect, respectiv primar sau pe baza unui mandat conventional, de catre unul dintre membrii, nefiind obligatorie asistarea prin avocat. c. Actul administrativ normativ este emis pe baza legii si pentru organizarea aplicarii si punerea n executare n concret a legilor si a celorlalte acte normative. Aceasta caracteristica a actelor administrative normative deriva din structura piramidala n cadrul careia regulile juridice actioneaza. Avnd o forta de aplicare diferentiata, n fruntea lor se plaseaza legea constitutionala, dupa care urmeaza legea organica si legea ordinara, etc. Actele administrative normative se ncadreaza n aceasta ierarhie generala, avnd la rndul lor, propria ierarhie - ordonantele Guvernului, hotarrile acestuia, ordinele si instructiunile ministrilor, etc. La rndul lor, actele normative ale organelor locale (inclusiv cele judetene) se supun acestei ierarhii, pe verticala. De retinut ca, pe orizontala, ntre hotarrile consiliilor locale comunale, orasenesti sau municipale, exista o egalitate din punctul de vedere al aprecierii fortei lor juridice. Ori de cte ori un raport social nu a fost reglementat n prealabil printr-o lege si nici reglementarea lui nu a fost rezervata legii, el va putea fi reglementat printr-un act normativ de organul administrativ, dar cu respectarea competentei sale. Aceasta problema a reglementarii primare sau secundare a raporturilor sociale, precum si cea a organului ndrituit sa o faca, a suscitat controversate discutii n literatura juridica de specialitate. Constitutia din 1991 rezerva competentei exclusive a puterii legislative reglementarea unui numar de raporturi sociale (de exemplu, art. 72 din
13

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Constitutie). Constitutia a impus ca reglementarile prin lege sa cuprinda acele raporturi sociale care reprezinta un interes bine conturat pentru stat si societate. Puterea legislativa - ca unica autoritate legiuitoare - este ndreptatita sa reglementeze prin lege si alte raporturi sociale dect cele cu privire la care nsasi Constitutia, face o trimitere expresa. Aceasta pentru ca ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Ori de cte ori un raport social nu este rezervat competentei exclusive de reglementare a legii, va trebui sa se ajunga la concluzia ca si organele administrative sunt competente sa intervina cu propria lor reglementare, nu numai secundum legem ci si praeter legem. Nu este mai putin adevarat ca si n cazul unor acte administrative normative, cum ar fi decretele normative ale Presedintelui (mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate, instituirea starii de asediu, sau a starii de urgenta) sau ordonantele Guvernului, nsasi Constitutia delimiteaza domeniul de raportul sociale n care ele pot interveni. Constitutia din 1991 nu exclude posibilitatea pentru organele administratiei publice de a desfasura o activitate normativa primara si secundara. Prevederea articolului 107 din Constitutie, n sensul careia hotarrile Guvernului se emit pentru organizarea executarii legilor, nu trebuie interpretata restrictiv, o data ce ndeplinirea activitatii de guvernare, care-i revine, ar fi fost facuta imposibila daca competenta sa ar fi fost redusa la o activitate secundara de aplicare a legilor. Ori de cte ori un domeniu al raporturilor sociale nu a fost reglementat de lege, el poate fi reglementat primar prin norme juridice cu forta juridica inferioara, n limitele competentei recunoscute de lege organelor administratiei publice si cu respectarea scopului urmarit de lege. d. Actele administrative normative sunt executorii. Actele administrative normative sunt executorii prin ele nsele, si din oficiu, fara a mai fi necesara nvestirea lor cu formula executorie de catre instanta judecatoreasca. n general, realizarea actelor juridice se poate face pe doua cai: prima, conditioneaza punerea n executare a actului prin forta de constrngere a statului, de nvestirea lui cu titlu executoriu (este proprie actelor de drept privat), a doua, face posibila executarea directa a actului, fara a mai fi nevoie sa se recurga la nvestirea lui cu formula executorie (este tipic pentru actele de putere). Actul administrativ normativ este prin ele nsusi purtatorul titlului executoriu, prin faptul ca este emis de o autoritate publica, nvestita cu putere
14

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

publica, ce intervine n cadrul competentei sale pentru a da nastere, a modifica si a stinge drepturi si obligatii. Actul administrativ normativ este executoriu din momentul intrarii lui n vigoare, ceea ce se ntmpla n momentul publicarii sau la data aratata expres n textul actului normativ. Primarul si presedintele consiliului judetean asigura executarea (aducerea la ndeplinire) hotarrilor consiliilor locale, respectiv ale consiliului judetean (art. 68 lit. b si art. 116 lit. a din Legea nr. 215/2001). Ordinul prefectului devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica (prin afisare sau publicare), atunci cnd contine dispozitii normative (art. 138 din Legea nr. 215/2001). Scoaterea din vigoare prin anulare sau abrogare face sa nceteze caracterul executoriu al actului. Acest caracter executoriu dureaza pe ntreaga perioada ct actul administrativ normativ este n vigoare, si opereaza de fiecare data cnd situatiile reglementate juridic n ipoteza reglementarilor lui se produc n fapt. Caracterul executoriu devine operant ori de cte ori prescriptiile cuprinse n actul administrativ normativ se pot aplica unui caz dat. Dimpotriva, ori de cte ori efectele actului administrativ normativ nceteaza sau sunt suspendate definitiv sau temporar, nceteaza si obligatia de executare a acestuia. n cazul actelor administrative prin delegatie, caracterul executoriu al actului normativ opereaza tot din oficiu, deoarece aceste organe emitente, nestatale, n cazurile expres prevazute de lege se comporta de fapt si de drept ca autoritati administrative si, n consecinta, actele lor nu numai ca sunt obligatorii, dar sunt si executorii, fiind considerate acte administrative de autoritate. Actele inexistente nu au caracter executoriu, iar nerespectarea lor nu atrage interventia fortei de constrngere a statului. Unii autori iau n considerare ca o trasatura generala a actului administrativ si oportunitatea sau actualitatea acestuia. n prezenta lucrare, oportunitatea a fost considerata o conditie de valabilitate a actului administrativ normativ. De asemenea ntr-o opinie, se considera tot ca o trasatura generala a actului administrativ, deci inclusiv si a celui normativ, regimul juridic specific, reflectat n reguli proprii privind forma, procedura de emitere, conditiile de valabilitate si controlul actelor administrative. La baza acestei trasaturi sta Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Aceasta trasatura nsa
15

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

cuprinde de fapt, suma tuturor conditiilor de valabilitate, la care se adauga controlul de legalitate al actului administrativ. Elaborarea actelor administrative normative cu procedura prevazuta pentru pregatirea, avizarea si adoptarea acestora a fost prevazuta n Legea nr. 24/2000 si Regulamentul aprobat prin Hotarrea Guvernului nr. 555/2001. O a treia problema pe care o ridica aplicarea principiului legalitatii n administratia publica este aceea a dreptului de apreciere al organelor administrative n adoptarea masurilor administrative. n activitatea lor organele administrative au posibilitatea sa aprecieze ce masura sa ia, cnd sa ia o anumita masura, cu ce mijloace sa o duca la ndeplinire. Recunoasterea dreptului de apreciere pentru organele administrative are drept scop valorificarea atributiilor acestora si n acelasi timp, aplicarea legii n raport de conditiile concrete. nsa, niciodata, organele administrative nu vor putea decide mpotriva prevederilor legii. Nu orice act emis n limitele legii este si oportun. Este posibil ca un act al organului administrativ sa fie legal, dar inoportun, dar nu se poate spune ca un act juridic desi ilegal, este oportun, pentru ca n conformitate cu principiul legalitatii, ilegalitatea nu poate fi niciodata oportuna. Dreptul de apreciere al administratiei si gaseste expresia n puterea discretionara a acesteia. Cea de-a patra problema reiese din faptul ca autoritatile administratiei publice, functionarii ce le reprezinta, n exercitarea atributiilor lor, au obligatia sa respecte drepturile si libertatile cetatenilor (dreptul de petitionare, dreptul de asociere, libertatea constiintei, libertatea circulatiei, dreptul la aparare, tratament egal) si demnitatile lor. n Constitutie cetatenii sunt egali n fata autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari. Art. 247 Cod penal pedepseste abuzul n serviciu prin ncalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti. a) Modalitati ale ilegalitatii Un act administrativ poate nfrnge legalitatea din mai multe puncte de vedere: necompetenta, vicii de forma, ilegalitatea relativa a obiectului actului, scopul sau sau a motivelor sale. n literatura juridica franceza, se discuta daca abuzul de drept poate fi alaturat celorlalte motive de ilegalitate. n acest caz literatura juridica se pare ca a dat un raspuns afirmativ. b) Sanctiunile ncalcarii principiului legalitatii:
16

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

1. 2. 3. legalitatii: 1. 2. 3.

nulitatea absoluta a actului administrativ; nulitatea relativa a actului administrativ; inexistenta actului administrativ.

c) Mijloace de prevenire si de ntarire a respectarii principiului controlul administrativ; controlul jurisdictional; controlul parlamentar indirect.

Limitele realizarii depline a principiului legalitatii Realitatea existentei statului de drept este data si de mecanismele juridice necesare pentru garantarea ct mai eficienta a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Functionarea acestor mecanisme poate ntmpina unele dificultati. n primul rnd organelor administratiei publice trebuie sa li se recunoasca, n anumite limite, puterea de a hotar ntre mai multe solutii posibile, n functie de criterii de oportunitate, pe care le vor aprecia ele nsele, legea nefiind n masura, fata de situatiile de fapt imprevizibile ce se pot produce n viitor, sa le determine cu precizie. n al doilea rnd, tocmai pentru ca realitatile economice, culturale si politice sunt att de complexe, legiuitorul este obligat sa recurga la formulari elastice, capabile sa confere administratorului o libertate de apreciere n alegerea solutiei de aplicat. n sfrsit, n viata societatii intervin, n unele momente, fenomene de criza menite sa justifice luarea de catre puterea executiva a unor masuri exceptionale, uneori chiar situate n afara legii, confirmnd o data mai mult mplinind principiul salus rei publicae, suprema lex. 1. Puterea discretionara a administratiei

Prin "puterea discretionara" a administratorului se ntelege facultatea pe care i-o da acestuia legea, de a alege, dupa aprecierea lui, n limitele legii, ntre mai multe solutii posibile, aplicabile n cazul concret.

17

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Activitatea administratorului este discretionara tocmai pentru ca nu mai este un simplu organ de aplicare a legii iar hotarrile lui, nu sunt impuse de aceasta, ci sunt rezultatul activitatii lui proprii. Uneori acordarea unei puteri discretionare organelor executive, rezulta n mod explicit din nsusi textul legii, ca urmare a faptului ca ipoteza uneia din normele ei lipseste sau este incomplet formulata. Puterea discretionara a administratorului nu este, neaparat urmarea lipsei ipotezei legii sau a caracterului ei incomplet, ci ea poate fi consecinta faptului ca legea ntrebuinteaza fie n ipoteza, fie n dispozitia ei notiuni cu un nteles elastic, notiuni care, tocmai din acest motiv, nlesnesc organelor de aplicare posibilitatea de a da, n mprejurari identice sau asemanatoare, solutii opuse. Montesquieu cerea n lucrarea sa "De l'esprit des lois", ca legea sa nu fie formulata n termeni vagi, neclari sau elastici, tocmai pentru "a nu da liber" arbitrariului administratorului sau judecatorului. Justus Wilhelm Hedemann autor german sesiza tendinta normelor juridice contemporane de a fi create cu un "continut foarte elastic si cu un nteles putin precizat". Autorul a ajuns la concluzia ca multe din normele dreptului german (dreptul civil) au dobndit prin generalitate, elasticitate si vagul formularii o aplicare tot mai frecventa si n domenii tot mai variate. Aceasta tendinta a dreptului de a folosi clauze generale, nedeterminate, cu un nteles "elastic" s-a impus si n dreptul public, situatie ce este foarte bine reflectata n constitutiile unor tari ca Italia, Germania, Franta (1958), Romnia (1991). Notiuni frecvent ntlnite ca: ordine publica, bune moravuri, urgenta, siguranta publica, maniera grava si imediata, n mod exceptional, amenintare, buna conduita, utilitate publica, interes national, etc., permit, n interiorul limitelor impuse libertatii de actiune si decizie a administratorului, posibilitatea de a alege ntre mai multe solutii, una singura, ce poate corespunde scopului urmarit. Constitutia Romniei din 1991 contine un "set" de clauze generale cum ar fi: manifestari obscene, situatii exceptionale, interes national, buna credinta, etc. Astfel de clauze generale, respectiv concepte nedeterminate ntlnim si n legi organice sau legi ordinare, ceea ce mareste n mod considerabil dreptul administratorului de a alege solutia. Prin introducerea n legi a unui numar din ce n ce mai mare de concepte cu un continut si o sfera de nteles elastic, se ajunge - arata Hedemann- la nlocuirea normelor de drept riguroase cu simtamntul subiectiv al organului de aplicare a legii. Prin topirea limitelor precise - pe care le ofera numai o legiuire
18

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

lipsita de concepte elastice si clauze generale - criteriile obiective de aplicare fac loc aprecierii personale a administratorului si judecatorului. Montesquieu punea accent pe deosebirea ntre termenii clari si obscuri. Arbitrariul administratorilor ar putea fi eliminat numai cu compatibilitatea dintre drept si termenii clari, ntelesi la fel de toata lumea. Pentru Rudolf von Ihering, profesor la Viena si Gottingen - o formulare prea abstracta, prin care s-ar defini o dispozitie legala, desi n principiu ar fi corecta, este insuficienta juridic, deoarece este greu de stabilit ntr-un caz concret, ndeplinirea unor conditii, ceea ce ar da libertate arbitrariului administratorului si judecatorului. n acest context, Rudolf von Ihering facea vorbire de aplicarea metodei subrogarii aproximative, prin care legiuitorul sa fixeze si anumite conditii, mult mai usor de a fi apreciate n practica. Francois Geny (1861-1954) spunea ca "trebuie sa renuntam, chiar si n regimul nostru actual de codificare sa vedem n legea scrisa o sursa completa si suficienta de solutii juridice" (Metode de interpretare si izvoare n dreptul privat pozitiv). Pentru ca legea scrisa nu are, din punct de vedere logic, plenitudinea necesara, judecatorul sau administratorul are dreptul si datoria de a proceda la un examen stiintific liber, analiznd "datul" pentru a realiza "construitul". Procedeul lui Francois Geny consta n transformarea calitatii n cantitati, motiv care l-a definit drept substitutia cantitativului n calitativ sau cuantificarea elementelor originare ale regulilor. Conceptele determinate sunt concepte al caror obiect este precis stabilit, ca ntindere si continut. Conceptele nedeterminate nu sunt precizate de lege, sfera si continutul ramnnd la aprecierea administratorului, care n momentul aplicarii va avea puterea discretionara n alegerea solutiei ce se va da ntr-un caz concret. H. Drost nlocuieste aceasta distinctie cu alte categorii de concepte: concepte de existenta caracterizate prin faptul ca au ca obiect lucruri concrete, perceptibile prin simturi sau genuri si concepte de valoare, care au ca obiect o valoare, cu o sfera si un continut ce variaza n functie de conceptiile si sentimentele oamenilor, de cultura acestora, deci de la om la om, de la functionar la functionar. Multi autori (Marc Aurel, H. Drost, Karl Petres) spun ca puterea discretionara a administratorului se manifesta n legislatie att prin conceptele de existenta nedeterminate ct si prin cele de valoare, care sunt ntotdeauna nedeterminate.

19

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

n doctrina germana s-a mai facut distinctie si ntre notiunile de putere discretionara libera cnd chiar legea da organelor executive posibilitatea de a alege dintre mai multe solutii aplicabile cazului concret, fara interventia legii, si putere discretionara limitata atunci cnd organele administrative nu mai au libertatea de a alege, cnd chiar legea indica modul de solutionare, este drept cu ajutorul unor concepte elastice. Daca exigentele principiului legalitatii s-ar aplica ntocmai asupra administratiei s-ar putea ntmpla ca aceasta sa ramna imobila, pasiva la orice transformare ce ar interveni n raport de interesul general. Pe de alta parte, nu poate fi acceptata nici varianta n care administratia ar alege o solutie sau alta dupa bunul plac al functionarului care o reprezinta. "Organele administratiei nu vor fi vreodata ndrituite sa actioneze dupa bunul lor plac, ci doar calauzinduse dupa interesele generale si avnd n vedere nevoile ordinii publice." Tocmai din convingerea necesitatii existentei unui stat de drept decurge si cerinta ca puterea discretionara sa fie ct mai putin exercitata n activitatea organelor executive sau sa fie ct mai limitata. Limitele puterii discretionare nu sunt marcate ntotdeauna de norme prohibitive, ci "deriva din nesocotirea unor principii fundamentale ale dreptului public, ale unor dispozitii constitutionale sau atribuind o interpretare izvorta din comandamente politice, unor concepte nedeterminate". Cu toate acestea o activitate executiva adaptata necesitatilor societatii, aflate ntr-o permanenta evolutie, nu este posibila fara a se recunoaste organelor administrative o anumita putere discretionara. n realitate depasirea limitelor legalitatii ar nsemna un exces de putere al administratiei. Legat de puterea discretionara se naste ntrebarea, n ce consta libertatea de actiune pe care o are administratia atunci cnd emite un act administrativ? Multi autori sunt de acord ca aceasta libertate de actiune a administratiei consta n facultatea organului administrativ de a aprecia oportunitatea actului administrativ. n cazul interpretarii legilor nsa nu se poate spune ca nu exista o aplicare a puterii discretionare. Legiuitorul poate micsora puterea discretionara a administratiei n trei situatii: 1 stabilind anumite mprejurari n care administratia este obligata sa faca actul sau cnd administratia poate sa faca actul;

20

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

2 fixnd anumite termene la care administratia poate sau trebuie sa actioneze; 3 prescriind chiar continutul actului. n toate aceste cazuri vorbim de o competenta legata sau competenta determinata. Puterea sau competenta legata se opune competentei sau puterii discretionare, dar se poate completa. Atunci cnd legea nu lasa nici o libertate de miscare agentului n aplicarea ei, ne aflam n prezenta unei competente legate. Cnd, n alte cazuri, legea lasa agentului libertatea de apreciere, n functie de circumstante, ne aflam n fata unei puteri discretionare a administratiei. n legatura cu puterea discretionara se mai naste o ntrebare si anume, n ce masura legalitatea actelor administrative emise de organele executive poate fi supusa controlului jurisdictional? n toate sistemele legislative, care consacra controlul jurisdictional al actelor administrative, instantele judecatoresti sau tribunalele administrative, sunt competente sa verifice legalitatea acestor acte, nu si oportunitatea lor. Atunci cnd legea, prin puterea discretionara conferita, lasa organului administrativ posibilitatea de a alege solutia oportuna, actul administrativ, emis n temeiul acestei puteri, este sustras controlului jurisdictional. Cnd legea lasa libertatea de actiune organului administrativ, fara sa-l autorizeze sa actioneze pe baza unor considerente de oportunitate, punndu-i la ndemna alte criterii, actul administrativ va fi supus controlului jurisdictional. De exemplu, legea autorizeaza organul administrativ sa opreasca rularea filmelor contrare bunelor moravuri, iar actul administrativ emis n acest sens poate fi supus controlului instantei de contencios administrativ, pentru ca, n acest caz, nu se pune problema oportunitatii actului, ci a interpretarii sintagmei de "bune moravuri". n monografia Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice autoarea retine ca n doctrina germana s-a constatat, adeseori, n cauzele supuse jurisdictiilor administrative, ca puterea discretionara si simpla aplicare a legii se combina, iar judecatorul trebuie sa decida unde se opreste puterea lui de a controla legalitatea, si unde ncepe puterea discretionara, necontrolabila. 2. Starea de necesitate si consecintele ei pentru statul de drept n viata oricarui stat pot interveni mprejurari exceptionale care presupun, direct proportional, masuri de aceeasi natura care sa faca fata unei
21

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

situatii de pericol. Nu ntmplator nca romanii au formulat principiul potrivit caruia salvarea statului este suprema lege - salus rei publicae, suprema lex. Cu alte cuvinte, deoarece salvarea statului este legea suprema, toate celelalte legi trebuie sa cedeze n fata ei. Deoarece n circumstante exceptionale se cer masuri urgente si extraordinare si, cum procedura parlamentara poate fi de durata, se impune ca n astfel de situatii unele atributii ale organului legislativ sa fie preluate de catre guvern. n teoria circumstantelor extraordinare se admite ca autoritatile administrative sa nfrnga legile la care de obicei se supun si sa adopte o legislatie speciala, distincta de cea la care apeleaza n momente obisnuite. Prin circumstante exceptionale se nteleg acele situatii de fapt care produc un dublu efect, suspenda autoritatea regulilor de drept obisnuite ce privesc administratia si declanseaza aplicarea unor acte cu o legalitate particulara. n cazul constitutiilor suple ( de exemplu, Anglia) problema acestui transfer de atributii nu ridica nici o problema, deoarece puterile parlamentului nu sunt limitate prin norme juridice cu o valoare superioara legilor ordinare, astfel nct acesta poate sa delege guvernului oricnd orice atributie. n cazul tarilor cu constitutii rigide, un astfel de transfer de atributii, se poate face, dar, numai n limitele prevazute de actele fundamentale. Multe dintre constitutiile bazate pe ideea statului de drept si-au prevazut n cuprinsul lor norme juridice care organizeaza transferul unor atributii ale parlamentului catre executiv (Italia - 1947, Germania - 1949, Franta - 1958, Romnia - 1991). Pna si Constitutia S.U.A. din 1787 n art. I al. II prevede ca: "privilegiul dreptului la habeas corpus nu va putea fi niciodata suspendat dect atunci cnd salvarea publica ar cere-o n caz de necesitati sau de invazie". Constitutia Italiei din 1947 arata care sunt cazurile n care starea de necesitate duce la restrngerea unor libertati cetatenesti (art.13 al. 3) precum si conditiile ce se cer pentru transferul de atributii de la Parlament la Guvern. Constitutia Germaniei din 1949 admite ca parlamentul sa transfere guvernului federal, unui ministru federal sau guvernului landurilor anumite atributii cu conditia ca prin lege, sa se stabileasca continutul, scopul si

22

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

ntinderea acestei mputerniciri. n art. 81 se reglementeaza cu totul aparte si asa numita stare de necesitate legislativa. n Constitutia Frantei din 1958 n art. 16 s-a prevazut: "atunci cnd institutiile republicii, independenta natiunii, integritatea teritoriului ei sau executarea angajamentelor ei internationale sunt amenintate de o maniera grava si imediata si functionarea regulata a puterilor publice constitutionale este ntrerupta, presedintele republicii ia masurile cerute de aceste mprejurari, dupa consultarea oficiala a primului ministru, a presedintilor adunarilor, precum si a Consiliului Constitutional. El informeaza natiunea printr-un mesaj." Conditiile circumstantelor exceptionale au fost considerate de judecator ca ndeplinite n caz de razboi (hotarrea din 28 iunie 1918, Heyries), jurisprudenta din 1914- 1918 fiind confirmata n cel de-al doilea razboi mondial, amenintarea cu greva generala, catastrofe naturale, eruptia unui vulcan, etc. Se poate spune ca aceste circumstante exceptionale, fie reflecta o stare de razboi, fie o stare de pericol interna. Nu toate constitutiile caracterizate ca rigide, au consacrat dispozitii referitoare la delegarea de puteri n caz de stare de necesitate (n trecut, de exemplu, Constitutia Frantei din 1875, Constitutia Romniei din 1923, n prezent Constitutia Belgiei), unele cel mult reglementnd posibilitatea instituirii starii de asediu n caz de razboi, inundatie catastrofala, etc. n cazul constitutiilor care nu autorizeaza parlamentul sa-si delege n momente de criza unele atributii executivului, s-a pus problema constitutionalitatii masurilor legislative, luate n astfel de situatii, cu att mai mult cu ct una din regulile dreptului public este delegata potestas non delegatur. Desigur, practica legislativa din fiecare tara poate da un raspuns sub aspectul nvestirii guvernului. nsa, n cazul constitutiilor rigide, respectndu-se ideea statului de drept, singura solutie este ca practica delegarii unor atributii ale parlamentului executivului, sa se faca pe baza unor texte nscrise n actele fundamentale. O astfel de reglementare constitutionala poate sa cuprinda garantii suplimentare mpotriva unui exces al guvernului (de exemplu, obligatia de consultare a presedintilor camerelor legislative nainte de emiterea actelor, convocarea de ndata a parlamentului daca acesta nu se afla n sesiune, etc.). n toate cazurile nsa, vom regasi aceleasi elemente, ce au la baza o situatie anormala, ce impune administratiei obligatia sa intervina tocmai pentru a nu compromite interesul general.
23

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Constitutiile Romniei din 1866 si 1923 nu cuprindeau prevederi, prin care parlamentul sa delege unele atributii organului executiv, n stare de necesitate. Cu toate acestea, doctrina si practica judiciara constitutionala, au recunoscut guvernului, dreptul de a lua masuri pe calea decretelor legi, pentru conservarea statului, cu conditia ca ele sa fie impuse de un caz de absoluta necesitate iar, ulterior sa fie ratificate de parlament. Curtea de Casatie, printr-o decizie din 15 februarie 1920, stabilea conditiile stricte n care putea fi emis un decret - lege de catre puterea executiva: a) sa existe razboi sau alta mprejurare extraordinara; b) sa fie cu neputinta ca puterea legiuitoare sa se exercite; c) masurile luate sa raspunda unor trebuinte urgente, care intereseaza conservarea sau chiar existenta tarii; d) masurile sa fie necesare pentru salvarea existentei statului. Decretul - lege, emis n astfel de cazuri, nu avea dect un caracter provizoriu, sub rezerva aprobarii ulterioare de catre corpurile legiuitoare. Constitutia Romniei din 1991, a formulat principiile fundamentale care stau la baza luarii unor masuri n circumstante exceptionale, stabilind atributii n domeniul apararii (art. 92 din Constitutie) si continutul masurilor exceptionale (art. 93 din Constitutie). Prin art. 53, legiuitorul constituant, a definit situatiile n care este posibila restrngerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. Aceasta restrngere se poate face numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii, ori a moralei publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Potrivit art. 92 alin. 2 si alin .3, respectiv art. 93 din Constitutie, Presedintele Romniei este singura autoritate care poate lua masuri exceptionale n cazuri exceptionale. ntr-o prima situatie, care nu este explicata n Constitutie (art. 92 alin. 1), Presedintele, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, poate declara mobilizarea partiala sau totala a fortelor armate. Numai n cazuri exceptionale, sintagma de asemenea neexplicata de Constitutie (eventual pentru continut cu trimitere la dispozitiile art. 53 din Constitutie), nu se mai cere aceasta aprobare prealabila, cu conditia ca ulterior, n cel mult 5 zile de la adoptare Presedintele sa o supuna aprobarii Parlamentului.

24

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Pus n fata unei agresiuni armate, firesc, Presedintele va lua masuri de ndata, fara nici o aprobare prealabila, pentru respingerea acesteia, dar le va aduce nentrziat la cunostinta Parlamentului printr-un mesaj. n opinia noastra, n acest caz, mesajul nu echivaleaza cu solicitarea unei aprobari ulterioare, ci constituie doar o simpla nstiintare. Cu toate acestea, data fiind gravitatea situatiei, Parlamentul, daca nu se afla n sesiune, se convoaca de drept n 24 de ore de la declansarea agresiunii. Cazurile n care pot fi luate astfel de masuri, mijloacele folosite, procedura de aplicat nu sunt detaliate n art. 92 din Constitutie si cu att mai putin n Legea nr. 47/1994 privind organizarea si functionarea Presedintiei Romniei. De observat, de altfel, ca n acest prim caz, ce priveste starea de necesitate, legiuitorul constituant, nu pretinde, asa cum o face expres n textul art. 93, ca luarea masurilor sa se faca "potrivit legii", deci dupa o procedura detaliata, ca n cazul declararii starii de asediu sau a starii de urgenta. ntr-o a doua situatie, potrivit art. 93 din Constitutie, Presedintele Romniei poate institui masuri exceptionale, potrivit legii. Presedintele poate institui fie starea de asediu, fie starea de urgenta, n ntreaga tara ori, n unele unitati administrativ-teritoriale, solicitnd Parlamentului ncuviintarea masurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. De aici concluzia ca aceste masuri pot fi luate fara sa fie necesara aprobarea prealabila a Parlamentului. Parlamentul, n cazul n care nu se afla n sesiune, se considera convocat de drept, n cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si, va functiona pe toata durata acestora. Starea de asediu si starea de urgenta sunt masuri exceptionale care se instituie n cazuri determinate de aparitia unor pericole grave la adresa apararii tarii si securitatii nationale sau a democratiei constitutionale ori pentru prevenirea, limitarea si nlaturarea urmaririlor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Sediul materiei este n Ordonanta Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta. Starea de asediu este definita prin actul normativ subsecvent Constitutiei ca reprezentnd un ansamblu de masuri cu caracter politic, militar, economic si social, care se instituie n anumite zone sau pe ntregul teritoriu al tarii, n situatia iminentei unei actiuni sau inactiuni ndreptate mpotriva suveranitatii sau integritatii teritoriale. Starea de urgenta constituie ansamblul de masuri cu caracter politic, economic, social si de ordine publica, instituit n ntreaga tara, n anumite zone, ori n unele unitati administrativ-teritoriale, n urmatoarele doua cazuri:
25

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

a). existenta unor amenintari la adresa sigurantei nationale sau democratiei constitutionale; b). iminenta producerii ori producerea unui dezastru. Potrivit legii speciale n materie, proportional cu gravitatea situatiei ce a determinat instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, numai daca este necesar si, cu acordul ministrului justitiei, poate fi restrns, exercitiul unor drepturi sau libertati fundamentale nscrise n Constitutie. La instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, doar unele dintre atributiile administratiei publice centrale si locale, deci nu ale parlamentului, trec n competenta autoritatilor civile si militare, cu conditia ca aceasta operare sa fie n directa legatura cu atributiile si raspunderile stabilite n sarcina acestor autoritati. Atributiile netransferate autoritatilor militare vor fi exercitate n continuare de autoritatile administratiei publice (centrale si locale). Coordonarea masurilor dispuse n cazul starii de asediu revine n principal Ministerului Apararii Nationale, iar n cazul starii de urgenta, n principal Ministerului Administratiei si Internelor sau Comisiei Guvernamentale de Aparare mpotriva Dezastrelor. Perioada pe care se poate institui starea de asediu este de cel mult 30 de zile, durata ce poate fi prelungita de Presedintele Romniei, cu ncuviintarea Parlamentului ceea ce nseamna tot o aprobare ulterioara. ncetarea starii de asediu sau de urgenta are loc la mplinirea datei stabilite n decretul de instituire, de prelungire sau nainte de expirarea termenului stabilit n cazul nlaturarii situatiilor de pericol dar, n acest ultim caz, numai prin decret prezidential. Pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta autoritatile militare, n exercitarea atributiilor ce le revin, emit ordonante militare care au putere de lege. Aceste ordonante militare pot fi emise n functie de raza teritoriala pentru care a fost instituita starea de asediu sau starea de urgenta de ministrul apararii nationale, seful Statului Major General, de comandantii de mari unitati, de ministrul de interne sau de secretarul de stat, primul loctiitor al ministrului de interne, sefii inspectoratelor de politie judetene sau de seful Directiei Generale al Politiei Municipiului Bucuresti, alti ofiteri mputerniciti de secretarul de stat. n textul ordonantei de urgenta nr. 1/1999 nu se mai arata nsa cine anume este competent sa emita ordonante militare, n cazul n care coordonarea masurilor revine Comisiei Guvernamentale de Aparare mpotriva Dezastrelor, dar, probabil, avnd n vedere definirea folosita n privinta actului administrativ normativ amintit, tot unei autoritati militare i va reveni aceasta putere.

26

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Ca o norma de control a Parlamentului asupra activitatii autoritatilor civile sau militare s-a prevazut obligatia, n textul art. 34 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999, ca n termen de 60 de zile de la ncetarea starii de asediu sau a starii de urgenta, Consiliul Suprem de Aparare a arii sa prezinte organului legislativ un raport asupra evenimentelor care au determinat instituirea acestora, actiunile ntreprinse si masurile necesare prevenirii repetarii unor astfel de situatii. De aici, combinat cu procedura cuprinsa n art. 31 al. 2 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999, care stabileste raspunderea comandantului suprem al fortelor armate si a membrilor Consiliului Suprem de Aparare a arii pentru ordinele date si pentru efectele executarii acestora, ntelegem ca, desi masurile sunt instituite de presedintele Romniei, raspunderea pentru modul de executare, revine organului administrativ colegial. Fara sa fie desemnat ca atare n textul ordonantei, Consiliul Suprem de Aparare a arii este n realitate coordonatorul aplicarii masurilor dispuse prin decretul de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta (art. 119). De observat, ca, delegarea unor atributii legislative de catre parlament guvernului, n caz de stare de necesitate, nu este reglementata nici n Constitutie si nici n actul normativ amintit si aceasta, probabil, pentru ca legiuitorul constituant a considerat ca nu mai era necesar, o data ce, n art. 115 din actul fundamental s-a prevazut ca, n situatii extraordinare, guvernul poate adopta ordonante de urgenta care, dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament, si publicare, intra n vigoare. Actele emise n stare de necesitate sunt exceptate, de regula, de la controlul instantelor de contencios administrativ, dar excesul de putere al autoritatii administrative, fie ea delegata, trebuie sanctionat de judecator, altfel restrngerea exercitiului unor drepturi sau libertati fundamentale nscrise n Constitutie ar transforma statul de drept ntr-un stat n care forta dreptului s-ar pierde n fata dreptului fortei. 3. Actele de guvernamnt n general, este de acceptat ca buna functionare a mecanismului statului de drept presupune n mod necesar organizarea unui control jurisdictional a legalitatii actelor administrative. Cu toate acestea, n literatura juridica, se admite ca, nu toate actele administrative sunt supuse controlului jurisdictional si sunt si acte care necesar sunt sustrase unui asemenea control. Printre acestea se numara asa-numitele acte de guvernamnt, dar continutul acestei categorii de acte difera de la o legislatie la alta.
27

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Actele de guvernamnt au aparut mai nti n Franta, fiind preluata ulterior ca teorie si practica si n dreptul altor state europene, printre care si n Romnia prin Legea romna a contenciosului administrativ din 1925. Unele state europene, printre care si Germania, nu au mbratisat aceasta teorie si si-au adaptat legislatia la teoria puterii discretionare. Prin acreditarea teoriei actelor de guvernamnt s-a urmarit, n mod expres, ca anumite acte ale administratiei sa fie sustrase controlului jurisdictional de legalitate si prin urmare, sa nu se poata naste o actiune de despagubiri contra administratiei, pentru prejudiciile cauzate particularilor. n acest sistem, se admite, cel mult, ca actele de guvernamnt sa poata declansa raspunderea politica n fata Parlamentului, a Guvernului sau ministrului autor al actului. n realitate, sustinatorii teoriei actelor de guvernamnt, erau interesati de a gasi o modalitate juridica pentru a paraliza exercitarea controlului jurisdictional al legalitatii n cazul celor mai importante acte politice ale guvernului. Asa s-a nascut teoria mobilului politic, potrivit careia, orice masura inspirata de un mobil politic este un "act de guvernamnt", si ca atare, sustras oricarui control jurisdictional. Aceasta teorie a constituit o ncercare de a diminua aplicarea principiului legalitatii n activitatea administratiei publice, caci potrivit ei, orice act administrativ, putea fi declarat, ntr-un eventual litigiu, act de guvernamnt, sub pretextul ca el urmareste un scop politic. innd seama de aceasta, pentru a atenua ntr-o oarecare masura riscurile teoriei actelor de guvernamnt, unii juristi francezi sau ai altor tari, care si-au nsusito, s-au straduit sa dea o definitie "obiectiva" acestei categorii de acte juridice plecnd de la opozitia care exista, dupa parerea lor, ntre activitatea de guvernare si cea de administrare. Teoria actelor de guvernamnt este n declin, chiar si n Franta, care i-a dat nastere. Astazi, aceasta teorie apare n buna parte si fara o motivatie practica, aceasta pentru ca, cel putin n Franta, ca urmare a tendintelor recente ale jurisprudentei, lista actelor considerate de guvernamnt, s-a redus n asa masura, nct sustragerea lor, de la controlul jurisdictional, poate fi explicata la fel de bine cu ajutorul conceptului de putere discretionara, asa cum se face n Germania, repudiindu-se astfel teoria actelor de guvernamnt. De exemplu, sustragerea de la controlul jurisdictional de legalitate a actelor privitoare la relatiile dintre guvern si parlament (cum ar fi: dizolvarea adunarilor legiuitoare de seful statului; supunerea de catre guvern votului parlamentului a chestiunii de ncredere, etc.) poate fi justificata foarte usor prin puterea discretionara de care dispun organele competente n temeiul Constitutiei sau al legii n aceste materii. Altfel spus, teoria actelor de guvernamnt, redusa la proportiile date ei
28

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

astazi de jurisprudenta Consiliului de Stat n Franta, a devenit aproape inutila, si de aceea, este preferabil, n cazurile vizate de ea, sa se recurga la exemplul Germaniei, unde exceptarea de la controlul jurisdictional a unor acte administrative s-a facut plecndu-se de la ideea ca uneori organele administratiei se bucura, n virtutea legii nsasi, de o putere discretionara, n limitele careia sunt n drept sa aleaga solutia cea mai oportuna. Ca atare, sistemul german apare preferabil celui francez, n masura n care el nu recunoaste existenta unei puteri discretionare a administratiei de stat prin extensie si alte cazuri dect cele pe care legea le cuprinde ntr-o prevedere anume. n legatura cu actele de guvernamnt se pune si problema actelor administrative de autoritate facute sub imperiul unei stari de necesitate, cum ar fi: masurile urgente luate n vederea combaterii pericolului producerii si a nlaturarii efectelor unor calamitati naturale: inundatii, epidemii, epizootii, etc. n asemenea cazuri se spune ca exista un interes explicabil de a nu li se permite instantelor de contencios administrativ dreptul de a anula sau suspenda masurile dispuse, chiar daca ele lezeaza drepturi individuale ocrotite de lege. Este evident ca exceptarea acestor masuri de la un control n contencios administrativ putea sa aduca daune unuia sau mai multor indivizi. nsa, cei vatamati pot actiona mpotriva societatii reprezentata de organele care o personifica, pentru ca sa raspunda material n fata instantelor de drept comun pentru prejudiciile cauzate. Aa cum am amintit i la nceputul prezentrii noastre, la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl anumite principii. Noiunea de principiu de organizare i funcionare a administraiei publice n unitile administrativ teritoriale evoc acele prescripii generale, cu caracter obligatoriu, nscrise n Constituie i n legi, care stabilesc direciile fundamentale n baza crora se constituie, se organizeaz i funcioneaz autoritile publice locale, raporturile care se stabilesc ntre ele i formele de control crora ele se supun. O prim categorie de principii sunt cele consacrate de Constituie, fapt care ne permite s ne referim la principii de rang constituional, iar cea de a doua categorie sunt principiile legale, consacrate de Legea 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. 2. 3 Principiile fundamentale specifice aplicabile organizrii i func ionrii autorit ilor administra iei publice locale Aa cum am amintit mai sus, aceste principii sunt : descentralizarea, deconcentrarea serviciilor publice, autonomia local, posibilitatea folosirii limbii minoritilor naionale n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcetrate.

29

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

a) Descentralizarea Descentralizarea este sistemul care are la baza recunoaterea interesului local, distinct de cel naional, localitile dispunnd de structuri organizatorice, funcionale i un aparat propriu , afectat interesului local. Actuala lege a descentralizrii nr. 195/2006 definete acest principiu, n art. 2 litera l ca fiind transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat. Principiile n baza crora se desfoar procesul de descentralizare sunt urmtoarele : 1. principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat administrativ cel mai aproape de cetean i care dispune de capacitatea administrativ necesar ; 2. principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate ; 3. principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin; 4. principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil , bazat pe criterii i reguli obiective ; 5. principiul echitii ; 6. principiul constrngerii bugetare (interzice utilizarea de ctre autoritile publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor bugetelor locale). b)Deconcentrarea Deconcentrarea este o form specific de exprimare a centralizrii. Aceasta poate fi definit ca fiind redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministerei celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Un asemenea exemplu l reprezint tutela administrativ care poate fi defint ca totalitatea mijloacelor prin intermediul crora organele centrale supravegheaz respectarea legalitii de ctre organele din teritoriu. Deconcentrarea se poate realiza n 2 forme:pe vertical atunci cnd se sporete competena serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate i pe orizontal, prin sporirea competenei conductorului acestor servicii (ex. ntrirea rolului prefectului). c) Autonomia local Autonomia local este un principiu care-i are temeiul n art. 120 din Constituie. Terminologia folosit pentru evocarea acestui principiu cunoate diferite formulri, cum ar fi : auto-guvernare, puteri locale, independen local, autoriti subnaionale, autoriti locale/municipaliti, etc.

30

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Autonomia local poate fi definit ca reprezentnd aptitudinea local a autoritilor autonome de a decide, n mod independent i sub propria rspundere, n limitele legii , asupra problemelor colectivitilor teritoriale n care funcioneaz. La nivel european, regimul autonomiei locale este reglementat de Carta European a Autonomiei Locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, intrat n vigoare la 1 septembrie 1988, ratificat de Romnia la 4 octombrie 1994 , prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997. d) Dreptul minoritilor de a-i folosi limba naional n relaiile cu administraia public Constatm c, dei Constituia nu l-a prevzut, dreptul minoritilor naionale de a-i folosi limba matern n raporturile cu administraia public local a funcionat i pn n anul 2003, cnd el a fost consfinit la rang constituional, prin introducerea unui nou alineat, devenind alin. 2 al art. 120. Acest drept nu este recunoscut tuturor cetenilor aparinnd unei minoriti, ci doar acelor ceteni care au o pondere semnificativ n unitatea administrativ teritorial n care locuiesc. Legea 215/2001 a administraiei publice local, republicat, face referire la ponderea de peste 20% . Exerciiul acestui drept privete numai administraia public local, nu i cea central.

31

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Capitolul II. Institu ia Prefectului A) Statutul constituional i legal actual Instituia prefectului i are reglementarea n prezent n Legea nr.340/2004, modificat i completat. n Constituie, ea este reglementat n Capitolul V, Seciunea a 2-a, consacrat Administraiei publice locale, aer.123, intitulat Prefectul. Raiunea pentru care legiuitorul constituant a gsit de cuviin s-l plaseze n aceast parte a legii fundamentale, rezid din rolul pe care acesta l ndeplinete, acela de autoritate care vegheaz asupra legalitii activitii desfurat de organele autonome locale, rol pe care doctrina l evoc prin sintagma consacrat de tutel administrativ. Prefectul este agentul statului i un organ unipersonal care reprezint Guvernul i administraia central la nivelul judeului. Activitatea prefectului, ca autoritate a administraiei de stat n teritoriu, se deruleaz pe dou componente eseniale, care rezult din aceast calitate a sa de reprezentant al Guvernului n teritoriu : 1) asigur conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale ; 2) supravegheaz la respectarea legii de ctre autoritile administraiei publice locale. B)Raporturile dintre prefect i autoritile autonome locale Raporturile dintre aceste instituii sunt de colaborare, aa nct prefectul, pe de o parte i autoritile administraiei publice locale, pe de alt parte, s-i desfoare activitatea fr presiuni i imixtiuni. Statutul prefectului de reprezentant al Guvernului n teritoriu i confer acestuia aptitudinea de a veghea pentru ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor consiliilor judeene s de desfoare n conformitate cu prevederile legale( realizand raporturi de control al legalitii activitii acestor instituii, control exercitat prin intermediul tutelei administrative). C)Numirea i eliberarea din funcie a prefectului i a subprefectului Numirea i eliberarea din funcie a prefectului se face prin hotrre de Guvern. Propunerea n vederea numirii aparine Ministerului Administratiei si Internelor, potrivit art.1 alin.(2) din Legea nr.340/2004. Legea impune pentru prefect condiia de a avea studii superioare de lung durat. Deoarece prefectul are statut juridic de nalt funcionar public, rezult c el se supune prevederilor Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, numirea lui n funcie se face n urma promovrii unui concurs sau examan, organizat n condiiile acestei legi i ale H.G. nr.611/2008

32

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici. D)Depolitizarea i profesionalizarea funciei de prefect Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici. Aceast calitatea le-a fost conferit n anul 2003, prin Legea 161/2003, care a modificat printer altele i Legea 188/1999 privind satutul funcionarilor publici. Prin aceast calitatea face ca legea s le interzic acestora s fac parte din partied politice sau din organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic ca al partidelor politice, sub sanciunea destituirii din funcia public. Transformarea prefecilor i a subprefecilor din oameni politici n nali funcionari publici a nsemnat un proces de profesionalizare a funciei de prefect i subprefect. Prefecii pot fi numii n funcii publice n urma promovrii unui examen de atestare pe post . Semnificaia acestui examen , de esena lui este faptul c, prin intermediul unei atestri se urmrete s se confirme sau infirme o situaie juridic preexistent, pentru cei care au fcut parte din partide politice, dar i dobndirea unui nou statut pe care persoana respectiv nu l-a avut niciodat. Prin modificrile care s-au adus Legii 340/2004 prin OUG nr. 179/2005 a fost desfiinat funcia de secretar general al prefecturii i a mai fost nfiinat o nou funcie de sbprefect, iar secretarii generali care dobndiser acest statut n baza unui concurs organizat n condiiile legii, au fost numii direct, prin efectul legii, ca subprefeci. Prefectul este ajutat n activitatea sa de 2 subprefeci, care sunt numii n funcie prin decizie a primului ministru, la propunerea prefectului i a Ministerului Administratiei si Internelor. Legea impune pentru subprefect condiia de a avea studii superioare, fr a mai preciza tipul acestora, rezultnd c poate fi vorba att despre studii superioare de lung durat, ct i de scurt durat. E) Regimul incompatibilitilor funciei de prefect i subprefect Incompatibilitile pentru funcia de prefect sunt stabilite n seciunea a III-a, cap. III, Titlul IV, Cartea I din Legea nr. 161/2003. Art. 85 din lege, prevede c funcia de prefect este incompatibil cu : calitatea de deputat sau senator; funcia de primar i viceprimar, primar general i viceprimar general al municipiului Bucureti; funcia de consilier local sau judeean; o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru n consiliul de administraie sau censor la societile comerciale, inclusive bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice;etc. Prefecii i subprefecii pot deine funcii sau exercita activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar artistice.
33

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

F) Atribuiile prefectului Activitatea prefectului este guvernat de mai multe principii, pe care le regsim reglementate n art. 5 al Legii 340/2004, respectiv : legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea ; transparena i liberul acces la informaiile de interes public ; eficiena ; responsabilitatea ; profesionalizarea i orientarea ctre cetean. Atribuiile prefectului sunt, din punctul de vedere al izvorului lor, de mai multe categorii : atribuii prevzute de Constituie ; atribuii prevzute de Legea 340/2004,privind instituia prefectului cu modificrile ulterioare ; atribuii prevzute de alte acte normative ; nsrcinrile date de Guvern. Sfera atribuiilor care revin prefectului o regsim consacrat de Legea 340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, dup cum urmeaz : asigur la nivelul judeului i al minicipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor , a ordonanelor i a hotrilor Guvernului i a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice ; acioneaz pentru realizarea obictivelor cuprinse n programul de guvernare ; acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unei comunicri permanente la toate nivelurile ; stabilete mpreun cu autoritile administraiei publice locale , prioritile de dezvoltare teritorial ; verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului ; etc. G) Actele prefectului n exercitatrea atribuiilor sale, prefectul emite ordine, care sunt acte administrative, care pot avea att caracter normative, ct i caracter individual. Pentru cele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate, prefectul are obligaia s consulte n prealabil conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din judee. Ordinele cu caracter normative devin executorii dup ce au fost aduse la cunotin public, iar ordinele cu caracter individual devin executorii de la data comunicrii ctre persoanele interesate. Ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat, Ministerului Administratiei si Internelor. H) Statutul juridic al Prefectului.Regimul dreptului de asociere politic i sindical i al dreptului la grev Prefectul i subprefectul, aa cum am aminiti, sunt nali funcionari publici, crora legea le interzice s fac parte din partide politice sau din organizaii cu un regim juridic ca al partidelor politice, sub sanciunea destituirii din funcia public. Prin O.U. nr. 179/2005 s-a consacrat interdicia prefecilor i a subprefecilor de a face grev sau de a nfiina organizaii sindicale proprii, precum i obligaia de a informa conducerea Ministerului Administratiei si Internelor, ori de cte ori cltoresc n afara judeului
34

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

I) Oficiile prefecturale Art. 31 din Legea 340/2004 prevede c, prefectul poate organiza prin ordin , n cadrul numrului de posturi i a fondurilor aprobate annual, oficii prefecturale. n municipiul Bucureti se poate organiza cte un oficiu prefectural n fiecare sector. Legea impune, pentru nfiinarea unui asemenea oficiu, avizul Ministerului Administratiei si Internelor.Oficiile prefecturale sunt pri componente ale instituiei prefectului, fiind conduse de un ef a crui funcie este echivalent cu cea de director executiv. J) Subprefectul Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor ca i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefeci, iar la nivelul municipiului Bucureti sunt 3 subprefeci. Prefectul i subprefecii fac parte din categoria nalilor funcionari publici i rspund disciplinar, administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin n condiiile legii.

Capitolul III. Organizarea i func ionarea serviciilor publice deconcentrate n Romnia

35

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Sec iunea 1. Considera ii generale privind organizarea i func ionarea serviciilor publice n Romnia Prin deconcentrarea serviciilor publice se nelege transferul unor atribuii care revin nivelului central de administrare, unor entiti subordonate, ce funcioneaz n teritoriu, fiind vorba de o form diminuat a sistemului de centralizare. Diferena rezid n faptul c la nivel teritorial nu exist ageni, ca n cazul centralizrii, ci organe (instituii) administrative, numite, revocabile i rspunztoare n faa autoritilor administraiei centrale de stat, ce au o competen proprie i putere de decizie. Justificarea deconcentrrii o regsim de exemplu n Frana, n expunerea de motive a decretelor din 1964: Pentru a face fa la nevoi crescnde, statul se vede obligat s intervin n cele mai diverse forme n viaa rii n faa acestor fenomene i n faa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune Aceast restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraiei de administrai i accelerarea deciziilor. Deconcentrarea mbrac dou forme: orizontal i vertical. Prima vizeaz ncredinarea unui reprezentant unic al statului (prefectul) a responsabilitii serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, n timp de cea de-a doua aaz aceste servicii dup o ierarhie direct n care eful serviciului depinde doar de ministrul de resort. Deconcentrarea orizontal Deconcentrarea orizontal concentreaz autoritatea teritorial n minile prefectului, reprezentant unic al guvernului, ntrete puterea acestuia i aplic asupra teritoriului un sistem ce se dorete coerent, elaborat la nivel naional. n cazul deconcentrrii verticale se conserv o anumit continuitate administrativ, dar se tinde spre sectorializarea ministerial. n Romnia, s-a adoptat varianta deconcentrrii orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), far a exista o analiz individual a serviciilor publice, pentru a identifica, n vederea unor performane maxime, pentru care dintre acestea este util deconcentrarea vertical. Acest lucru a condus la numeroase disfuncionaliti pentru c practic exist o dubl subordonare a acestor servicii fa de prefect i fa de minister i implicit decizii contradictorii. n cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident c prefectul nu se poate implica n conducerea activitilor specifice i, dac se menine acest sistem, trebuie precizat exact n ce const activitatea de

36

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

conducere a prefectului i pentru ce competene exist o subordonare fa de minister. Justificarea sistemului actual rezid n faptul c dincolo de apropierea de cei administrai, apare nevoia de a realiza o contrapondere autoritii aleilor locali pentru a menine autoritatea statului. Tendinele europene, mai ales n Frana, sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privat: educaia, inspecia muncii, ncasrile, cheltuielile publice i controlul conturilor i de a le transfera ctre colectivitile locale. Avnd n vedere amploarea descentralizrii, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autoritile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care s oblige diferite servicii s acioneze sub responsabilitatea sa. Totui, cel puin n Romnia, asistm la o ncercare de sporire a puterii administraiei deconcentrate, muli prefeci dorindu-i s exercite asupra autoritilor locale nu doar un control de legalitate, ci i unul de oportunitate i chiar s dein puterea de a sanciona direct autoritile locale. Or, un astfel de sistem este imposibil de aplicat ntr-un sistem descentralizat, n care autoritile locale sunt alese de colectivitate. Deconcentrarea este destinat echilibrrii pe de o parte a tendinelor centralizatoare care vor s concentreze deciziile etatice la nivelul administraiei centrale i pe de alt parte celor de teritorializare a puterilor prin care se dorete apropierea de nevoile reale ale unei ri. Aadar, deconcentrarea reprezint o form diminuat a centralizrii ce presupune deplasarea n teritoriu a unor competene etatice, meninndu-se relaia de subordonare fa de nivelul central. n cazul serviciilor descentralizate, nu exist o subordonare fa de nivelul central, ci doar forme de control.

37

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

Sec iunea 2. Serviciile publice deconcentrate n Romnia. Clasificare Doctrina juridic i legea, actele normative n general, opereaz cu noiuni i concepte crora le confer un coninut i neles unitar pentru a asigura aplicarea corect a lor, o percepere corespunztoare din partea celor crora li se adreseaz. Creatorul dreptului, legiuitorul, este ntotdeauna preocupat de a stabili ct mai riguros coninutul i nelesul noiunilor cu care opereaz, astfel nct s elimine alte interpretri din partea celor abilitai s le pun n executare sau s le respecte. Precizarea noiunilor i conceptelor este i mai necesar atunci cnd legiuitorul dorete s confere un coninut nou, mai restrns sau mai larg, noiunilor cu care opereaz, altul dect nelesul lor "clasic", obinuit. Este i motivul pentru care n numeroase acte normative se precizeaz, n norme distincte sau ntr-o anex a actului, nelesul pe care, n materia dat, emitentul lui dorete s-l confere noiunilor i conceptelor pe care le utilizeaz. Din pcate, trebuie s relevm i faptul c n prezent, n teoria i practica din Romnia, se ntlnesc noiuni i concepte care fie c sunt definite n mod diferit, att n form, ct i n coninut, fie c acestea nu sunt deloc definite, lsndu-se aceast sarcin, eventual, pe seama doctrinei, a tiinelor juridice de profil. Existena i persistena unei asemenea situaii n legislaia romn de dup Revoluia din decembrie 1989 are o explicaie obiectiv, care rezid n complexitatea procesului de tranziie de la un sistem de drept totalitar - emanaie a statului comunist, dictatorial - la un sistem de drept nou, democratic - emanaie a statului de drept - , care nu numai c a schimbat fundamental coninutul i
38

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

semnificaia multor noiuni i concepte, dar a i creat noiuni i concepte noi, pe care vechiul sistem de drept nu le-a cunoscut. Mai mult dect att, s-ar cuveni subliniat faptul c dinamica transformrilor economicosociale din Romnia din perioada care a trecut de la Revoluia din decembrie 1989 a determinat mutaii profunde chiar i n coninutul i semnificaia unor noiuni i concepte nscrise n Constituie i preluate de ntreaga legislaie bazat pe aceasta. ntre acestea se numr i conceptele de "descentralizare" (n administraia public) i cel de"deconcentrare" (a serviciilor publice). n acest sens, se cuvine s amintim, mai nti, prevederile n materie cuprinse n Constituia adoptat n anul 1991. Dispoziiile fostului articol 119 din legea fundamental a statului statuau c "Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice". Dup 9 ani, n urma revizuirii i republicrii Constituiei, aceast norm a cptat un nou coninut i o nou form. Astfel, n dispoziiile art.120 alin. (1) din Constituia revizuit se prevede c "Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Pentru a nelege mai bine semnificaiile noii reglementri, este necesar s facem o analiz comparat a celor dou texte, att n form, ct i n coninut. Din punct de vedere al formei n care sunt exprimate cele dou norme constituionale, se poate lesne observa, pe de o parte, c noul text se refer, mai nti, la principiul descentralizrii i apoi la cel al autonomiei locale, iar, pe de alt parte, alturi de aceste principii este prevzut i un alt principiu acela al deconcentrrii serviciilor publice. Vechiul text constituional se referea mai nti la principiul autonomiei locale i apoi la cel al descentralizrii, iar descentralizarea avea n vedere "serviciile publice". Mai mult dect att, textul anterior nu reglementa i principiul deconcentrrii, aa cum o face noul text, legndu-l, de aceast dat, de serviciile publice. Faptul c noua reglementare constituional prevede mai nti principiul descentralizrii i apoi pe cel al autonomiei locale este firesc i logic, deoarece numai promovarea, cu prioritate, a unui regim de descentralizare n administraia public poate s asigure i autonomia local, aceasta din urm fiind efectul descentralizrii. Totodat, este de relevat faptul c prin noua reglementare conceptul de "descentralizare" a cptat un nou coninut, deoarece el nu se mai refer la descentralizarea "serviciilor publice" (ca n reglementarea anterioar). Aceasta nseamn c s-a redat acestui concept coninutul i semnificaia lui clasic, afirmat constant de doctrin i de legislaia romn interbelic, precum i, n prezent, de legislaia rilor cu administraie public democrat, eficient. n esen, regimul descentralizrii n administraia public este specific statului de drept i presupune rezolvarea problemelor locale de ctre autoriti
39

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

alese de colectivitile locale (nu numite de la centru), care nu se subordoneaz ierarhic autoritilor centrale, funcionnd autonom, n condiiile legii, iar actele lor (chiar i cele ilegale) nu pot fi anulate dect de autoriti din sfera altei puteri a statului, respectiv de instanele judectoreti. n sistemul constituional romn, descentralizarea privete deci, pe plan organizatoric i instituional, autoritile administraiei publice locale alese consiliile locale, primarii i consiliile judeene, inclusiv instituiile publice care le sunt subordonate iar pe plan funcional, competenele i atribuiile care le sunt conferite de lege. Faptul c descentralizarea este de natur s asigure i realizarea principiului autonomiei locale (motiv pentru care noua reglementare constituional a prevzut-o cu prioritate), rezult, n principal, din efectele sale democratice, ntre care amintim: - alegerea pe un termen limitat a autoritilor administraiei publice locale (consilieri, primari) este de natur s nlture n mare msur fenomenele rutiniere i birocratice, aducnd cu fiecare scrutin un suflu nou n ntreaga activitate; - participarea colectivitii locale (prin alegeri) la desemnarea conductorilor accentueaz spiritul de iniiativ i responsabilitate i le determin s gseasc ele nsele soluii la problemele cu care se confrunt; - ntr-un regim de descentralizare administrativ problemele locale se pot rezolva mai operativ, deoarece autoritile locale nu mai au nevoie de avize i aprobri de la centru; - ntr-un astfel de regim, resursele materiale i financiare pot fi folosite cu mai mare eficien i s rspund unor nevoi prioritare, pe care autoritile locale, ca reprezentante ale locuitorilor, le cunosc i "le simt" mai bine dect ar face-o autoritile de la centru; - pe planul competenelor i al atribuiilor, descentralizarea n administraia public presupune, pe de o parte, transferul unor atribuii din competena autoritilor centrale ale statului n cea a autoritilor administraiei publice locale alese n unitile administrativ-teritoriale, dar i transferul unor atribuii de la nivelul judeelor (chiar dac acestea sunt n competena consiliilor judeene) n competena consiliilor locale din comune i orae. S-ar putea avea n vedere chiar i sporirea acelor atribuii pe care autoritile administraiei publice locale alese le exercit n numele statului i pentru care rspund, n condiiile legii, de modul n care le exercit, autoritile statului avnd un drept de control cu privire la aceste atribuii. Chiar i numai aceste efecte ale descentralizrii sunt de natur s consolideze autonomia local spre care au tins dintotdeauna colectivitile locale i s fundamenteze raiunea pentru care legiuitorul constituant romn a reglementat cu prioritate principiul descentralizrii n administraia public. De altfel, sub acest aspect, norma constituional anterioar coninea i o inadverten, deoarece, pe de o parte, descentralizarea privea "serviciile publice", iar, pe de alt parte, o alt norm constituional (fostul art.122 alin.
40

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

(2)) punea aceste servicii publice sub conducerea prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, astfel nct principiul "descentralizrii serviciilor publice" rmnea cu un coninut destul de ambiguu. Cu privire la principiul deconcentrrii serviciilor publice sunt necesare cteva precizri. n primul rnd, acesta este un concept nou, ntruct el nu a fost prevzut nici de Constituia adoptat n anul 1991 i nici de vreo alt norm juridic adoptat ulterior. Chiar i literatura de specialitate mai nou face sporadic referire la acest concept. n schimb, el este frecvent ntlnit n doctrina i legislaia romn interbelic, iar n prezent n legislaia multor ri europene. n al doilea rnd, din textul constituional amintit rezult c "deconcentrarea" are un alt coninut dect "descentralizarea", ntruct se refer la "serviciile publice ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativteritoriale". n al treilea rnd, aceste servicii publice sunt conduse, aa cum prevd normele constituionale (fostul art.122 alin. (2) din Constituia nerevizuit i actualul art.123 alin. (2) dup revizuire i republicare) de ctre prefect. Dar ce sunt de fapt aceste servicii publice deconcentrate? Ele sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate n unitile administrativ-teritoriale, prin care acestea i exercit atribuiile n judee, municipii, orae i comune. De subliniat este faptul c, nu toate ministerele i organizeaz n teritoriu astfel de servicii publice, ntruct atribuiile unora se realizeaz, n concret, doar la nivelul ntregii ri, nu i al unitilor administrativ-teritoriale (cum este, de pild, cazul Ministerului Afacerilor Externe .a.). n schimb, unele ministere i organizeaz astfel de servicii publice nu numai la nivelul judeelor, ci i al municipiilor, oraelor i comunelor (cazul Ministerului Finanelor Publice, al Ministerului Administraiei i Internelor .a.). De relevat este faptul c organizarea unor servicii publice deconcentrate are, totui, pe planul afirmrii autonomiei locale, un efect i o semnificaie mai redus dect descentralizarea. Acest lucru rezult, n principal din urmtoarele: - pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt ncorporate organic n structura ministerelor de resort, deci n administraia statului, ele desfurndui, totui, activitatea nu la centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci ntr-o unitate administrativ-teritorial, deci "deconcentrat"; - mijloacele lor financiare i baza material se asigur prin ministerul de resort (deci nu n mod autonom, descentralizat), iar numrul de personal face parte din totalul personalului aprobat ministerului. De altfel, i structura organizatoric a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a compartimentelor care l compun i funciile de conducere se aprob prin ordinul ministrului de resort; - conductorii serviciilor publice deconcentrate sunt numii i eliberai din funcie de ctre minitri, cu avizul prefectului, aviz care are doar caracter

41

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

consultativ, iar actele emise de acetia pot fi anulate tot de ctre minitrii crora li se subordoneaz ierarhic. Este de evideniat i faptul c principiul deconcentrrii serviciilor publice este prevzut de norma constituional dup principiul descentralizrii i cel al autonomiei locale. Acest lucru are o semnificaie proprie, care decurge din faptul c serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale sunt legate structural i organic de administraia statului, nu de autoritile administraiei publice locale, ntre ele i aceste autoriti publice neexistnd, din pcate, nici o legtur, dei serviciile publice deconcentrate i exercit atribuiile n domenii care intereseaz direct colectivitile locale i, deci, autoritile administraiei publice locale. Este adevrat c potrivit Legii administraiei publice locale n judee este organizat i funcioneaz Comisia judeean consultativ din care fac parte, alturi de conductorii serviciilor publice deconcentrate, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean, primarul municipiul reedin de jude, precum i primarii oraelor i comunelor din jude, iar din Comitetul operativconsultativ fac parte preedintele i vicepreedinii consiliului judeean, dar aceste structuri organizatorice nu au i abilitarea legal de a adopta acte juridice obligatorii n soluionarea unor probleme de interes local (judeean). Pe de alt parte, chiar dac serviciile publice deconcentrate sunt conduse, aa cum prevd normele constituionale, de ctre prefect, considerm c, de lege ferenda i pentru a accentua legtura acestora cu autoritile administraiei publice alese n unitile administrativ-teritoriale, s-ar putea avea n vedere ca numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate s se fac de ctre ministrul de resort la propunerea consiliului judeean, nu a prefectului ca n prezent. O asemenea msur ar fi de natur s amplifice conlucrarea dintre autoritile administraiei publice alese consiliile locale, primari i consiliile judeene pe de o parte, i serviciile publice deconcentrate n jude, pe de alt parte, s sporeasc operativitatea i eficiena n rezolvarea problemelor care intereseaz colectivitile locale n toate domeniile de activitate, s asigure o funcionare mai bun a administraiei publice centrale i locale, n ansamblul ei, spre folosul locuitorilor din comune i orae, a celor administrai, precum i a statului, direct interesat n rezolvarea att a problemelor care in de administraia central, ct i a celor ce in de administraia public local. Aa cum am mai amintit, serviciile publice deconcentrate sunt structurile teritoriale prin care ministerele i celelalte organe centrale i realizeaz competena la nivel naional, pe ntreg teritoriul rii i i ndeplinesc n mod concret atribuiile conferite delege. Atribuiile i structura organizatoric a acestora se aprob prin ordin alministrului sau al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia i desfoar activitatea, dup caz. Ministerele pot avea servicii publice deconcentrate la nivelul judeelor, oraelor i respectiv, sectoarelor,i chiar al comunelor. Exemple:
42

Lect. univ. dr. Adrian Stoica

Note de curs

-inspectoratele judeene de poliie; -inspectoratele judeene de protecie civil; -inspectoratele colare judeene; -direciile generale de finane publice; -direciile sanitar-veterinare; -direciile judeene de statistic; -direciile judeene pentru sport; -direciile pentru dialog, familie i solidaritate social; -comisariatele judeene ale Grzii de mediu; -ageniile judeene pentru ocuparea forei de munc; -casele judeene de pensii; -oficiile judeene pentru protecia consumatorului; -oficiile de cadastru i publicitate imobiliar.

43