Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania
Armenia ANDRONICEANU Academia de Studii Economice din Bucuresti

Introducere In Marea Britanie, Australia si Noua Zeelanda s-au implementat primele schimbari majore in managementul public din perspectiva sistemului de valori cunoscut in literatura romana1 si straina2 de specialitate sub numele de Noul Management Public (NMP). 1. Conceptualizarea noului management public Inca de la sfarsitul anilor 1990 (Hood, 1991; Pollitt, 1993; Ridley, 1996) NMP a ajuns sa fie abordat ca si model special de transformare a sistemelor administrative bazat pe o serie de doctrine administrative asemanatoare in care au dominat planurile reformei administratiei publice in majoritatea tarilor OECD. NPM se refera la schimbarile structurale, organizationale si manageriale care au avut loc in serviciile publice din aceste tari. Citandu-l pe Pollitt, NMP a fost in repetate randuri recunoscut ca o viziune, o ideologie sau (mai prozaic spus) o grupare a unei serii de abordari si tehnici manageriale (multe dintre ele imprumutate din sectorul privat). (1994:1). NMP este, asadar, inteles atat ca o concretizare a ideii de trasformare in continutul procesului de management (Ferlie et al., 1996:9) cat si ca un sistem ideologic bazat pe valori atrase din sectorul privat pentru a fi implementate in organizatiile din sectorul public (Hood, 1991, 1995). NMP reuneste valori care deplaseaza accentul de pe administratia publica traditionala pe managementul public (Lane, 1994). Dupa cum reflecta si titlul lucrarii lui Clarke si Newman (1997), The Managerial State, NMP isi orienteaza continutul spre managerialism. Modelul traditional de organizare si furnizare a serviciilor publice, bazat pe principii ca ierarhia birocratica, planificarea administrativa, centralizarea deciziei, controlul direct si independenta economica, sunt inlocuite cu un management al serviciilor publice bazat pe o relatie directa cu piata (Stewart and Walsh, 1992; Walsh, 1995; Flynn, 1993), provenind din cultura capitalista. (Mascarenhas, 1993). O analiza atenta a lucrarilor publicate pe aceasta tema sugereaza ca NMP nu reprezinta un tot omogen, ci ar reuni, mai degraba o serie de elemente, care adesea se suprapun, reprezentand tendinte ale reformei managementului public in tarile OECD. Componenetele si caracteristicile NMP au fost identificate de o serie de autori, printre care Hood (1991, 1995), Dunleavy si Hood (1994), Flynn (1993), Pollitt (1993;1994) si Summa (1997) si Borins (1994). O imagine de ansamblu asupra valorilor privind NMP sustinute de autori de renume pe acest subiect, este prezentata in tabelul 1. Se observa clar ca exista cateva paralele dar si suprapuneri semnificative in felul in care este perceput NMP. Este important de retinut, de exemplu, ca punctul initial de vedere al lui Hood nu a prezentat in mod explicit pozitia consumatorului de servicii in noul context, dar a devenit o idee de baza a sustinatorilor acestei doctrine faptul ca in centrul atentiei se pozitioneaza consumatorul de servicii publice, perceput ca si client al institutie publice.

1 2

Androniceanu A, Noutati in managementul public, Ed. Universitara, Bucuresti, 2007. Christensen, T. and Lgreid, P, New Public management: the transformation of ideas and practice, Aldershot, Ashgate, 2001. 52
ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC 8/2007

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Abordarea lui Osborne si Gaebler contine cateva diferente importante fata de abordarea generala a NMP. Ei exprima increderea in actul de guvernare si apreciaza ca privatizarea nu este singura, si, de multe ori, nici cea mai potrivita modalitate de transformare a sectorului public. in unele cazuri, sustineau ei, birocratiile functioneaza mai bine (de ex. in siguranta sociala). In afara acestei diferente, sunt multe valori comune cu privire la NMP care au fost sustinute de majoritatea specialistilor, asa cum se poate observa in tabelul de mai jos. Avand in vedere elementele prezentate in tabelul de mai sus se poate aprecia ca acestea sunt componentele esentiale ale NMP, care ar putea fi impartite in doua grupe distincte. In prima grupa sunt valorile care pun accentul pe reforma manageriala si pe restructurarea organizationala si in a doua grupa sunt valorile care pun accentul pe piete si pe concurenta. Cu toate acestea, ar trebui subliniat faptul ca in practica manageriala din institutiile publice valorile din cele doua grupe se regasesc deopotriva iar in statele OECD aceste categorii se suprapun in practica. Asadar, NMP ar trebui perceput ca un ansamblu de valori care variaza de la managerialism accentuat la un capat (de ex : decentralizarea si managementul hands-on profesional) catre o inclinare mai mare asupra pietei si a concurentei la celalalt capat. Dupa cum a specificat si Hood (1991), cele doua orientari ale NMP sunt explicate prin combinarea elementelor din cele doua grupe de abordare (vezi si Mellon, 1993). Asa cum se poate observa, prima pune accentul pe managerialismul de genul afacerilor in sectorul public si pe libertatea de a conduce, si se naste din traditia miscarii stiintifice de management (Hood, 1991:6-7; Ferlie et al., 1996:11). Aceasta miscare neo-taylorista (Pollitt, 1993) a fost condusa de o continua cautare a eficientei si, conform lui Hood: a generat o serie de doctrine administrative bazate pe ideea de expertiza manageriala profesionalasuperioara expertizei tehnice, solicitand competente decizionale speciale pentru imbunatatirea rezultatelor organizationale. dar si pentru dezvoltarea culturilor specifice si masurarea activa si ajustarea capacitatilor organizationale (1991:6). Dupa cum a fost mentionat mai sus, sustinatorii NMP considera modelul birocratic Weberian ca fiind rigid, constrans de reguli, generator de birocratii care se misca incet si sunt costisitoare, ineficiente si care nu reactioneaza in nici un fel la nevoile celor care le folosesc. Pe scurt, adeptii NMP considera ca limitele dintre sectorul public si cel privat se vor diminua sau vor fi estompate, si, in timp, in ambele sectoare vor fi gasite aceleasi practici pentru un bun management. Dupa cum au subliniat si Turner si Hulme (1997:232), sustinatorii modelului NMP au lansat cu multa convingere pe piata valorile esentiale ale acestuia si au convins potentialii adepti de avantajele sale, cateodata sustinandu-le cererile cu dovezi concrete de economii substantiale facute in cheltuielile publice de investitie si in serviciile publice (vezi, de ex., Miranda, 1994a, 1994b). Dupa cum s-a mentionat si mai sus, valorile NMP au inceput sa fie aplicate prin intermediul unor puternice organizatii internationale si Bancii Mondiale. Care a fost experienta practica rezultata din implementarea NMP? Urmatoarea sectiune ia in atentie acest subiect, folosind practici ale NMP care reprezinta tendintele manageriale si de marketing in abordarea noului management public in procesul reformei. Acestea includ cateva aspecte. Unul din cele mai importante, din perspectiva NMP, este descentralizarea managementului public. Acceptiuni diverse cu privire la continutul NMP Tabelul 1

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

8/2007

53

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Hood, 1991; Dunleavy si Hood, 1994 Management profesionist de tip hands-on

Pollitt, 1993 si 1994

Ferlie Et Al., 1996

Borins, 1994; Commonwealth 1996

Osborne si Gaebler, 1992

Deconcentrarea in special in sfera serviciilor folosind diverse forme cvasicontractuale

Promovarea pe scara larga a competitiei si, in acest cadru, a unui sistem mixt de furnizare a serviciilor publice

- Promovarea pe scara larga a modelelor de management din sectorului privat Accentul se va pune pe sistemul de Accentul se va pune Accentul se va pune pe urmarire si control pe calitate si sensibilitatea furnizorului asupra modului in orientarea asupra fata de client si calitatea care sunt realizate si clientilor serviciilor furnizate serviciile publice Elaborarea unor standarde clare si sistematice de masurarea performantelor

Descentralizare; Autoritate Diviziune organizationala; manageriala Guvernare descentralizata: Promovarea unor noi descentralizata in promovarea de forme de Autonomie crescanda forme de guvernare organizatiile organizare mai flexibile, mai corporativa si crearea unor prestatoare de putin ierarhizate comitete directoare in servicii publice institutiile publice Eliminarea Delimitarea clara a procedurilor nivelurilor ierarhice din birocratice structura de conduceretraditionale si nivelul strategic separat de Guvernare in sistem integrat, armonizat. crearea unor agentii cele din structura de independente de executie/ operationala, de servicii executie Receptivitatea la concurenta si Introducerea Crearea si dezvoltarea transparenta cu care mecanismului de mecanismelor de cvasiserviciile publice trebuie Promovarea concurentei in piata si de cvasipiete ca mecanisme pt realizate de catre sectorul serviciilor publice piata in locul fostei alocarea de resurse in sectorul public spre concurente. cadrul sectorului public deosebire de sectorul privat Delimitarea clara a Separarea clara intre serviciilor administrative Crearea unei sinergii Orientarea pe scop si nu pe functiile furnizorului de serviciile publice intre sectorul public si reguli realizare si furnizate de si cele ale clientului cel privat agentii independente.

Furnizarea unor servicii de inalta calitate pentru Orientarea pe client cetateni

Stabilirea unor tinte Metode mai transparente clare de performanta pt revizuirea rezultatelor pt managerii publici

Promovarea unui sistem de recompense in functie de nivelul performantelor obtinute de resursele umane Atragerea de resurse umane, materiale, informationale si financiare de care au nevoie managerii pt atingerea tintelor de performanta

Procesul de guvernare este orientat spre client si se urmareste finantarea sistemului prin care se realizeaza si furnizeaza servicii publice si nu doar realizarea unor investitii

Accentul se pune pe o mai buna disciplina Bugete fixe si economie in folosirea resurselor financiare

Grija sporita pentru valoare pentru resursele financiare si modul eficient de cheltuire a acestora

Dezvoltarea guvernarii intreprenoriale, bazata pe castig, nu pe cheltuiala.

Schimbari in cadrul Orientarea spre sistemului de reducerea numarului Guvernare orientata spre piata: schimbari majore in viziunea managerilor publici care angajarea resurselor resurselor umane in devine tot mai mult orientata catre piata umane sistem Simplificarea regulilor si procedurilor Promovarea modelului de guvernare previzibila, anticipativa orientata asupra prevenirii formale pe piata muncii, care devine mai unor probleme si nu cu prioritate asupra solutionarii acestora. Guvernare anticipata: mai libera si mai accesibila pentru angajati si bine prevenire decat vindecare. angajatori.

(Sursa : Adaptare dupa Van Mierlo, Maastricht, 2005.)

Pe scurt, adeptii NMP considera ca limitele dintre sectorul public si cel privat se vor diminua sau vor fi estompate, si, in timp, in ambele sectoare vor fi gasite aceleasi practici pentru un bun management. Dupa cum au subliniat si Turner si Hulme (1997:232), sustinatorii modelului NMP au

54

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

8/2007

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

lansat cu multa convingere pe piata valorile esentiale ale acestuia si au convins potentialii adepti de avantajele sale, cateodata sustinandu-le cererile cu dovezi concrete de economii substantiale facute in cheltuielile publice de investitie si in serviciile publice (vezi, de ex., Miranda, 1994a, 1994b). Dupa cum s-a mentionat si mai sus, valorile NMP au inceput sa fie aplicate prin intermediul unor puternice organizatii internationale si Bancii Mondiale. Care a fost experienta practica rezultata din implementarea NMP? Urmatoarea sectiune ia in atentie acest subiect, folosind practici ale NMP care reprezinta tendintele manageriale si de marketing in abordarea noului management public in procesul reformei. Acestea includ cateva aspecte. Unul din cele mai importante, din perspectiva NMP, este descentralizarea managementului public. 2. Descentralizarea managementului public Descentralizarea managementului, deconcentrarea si redimensionarea serviciilor publice sunt coordonate ale NMP derivate din managerialism (Mellon, 1993; Hood, 1991; Ferlie et al., 1996). Tendinta catre descentralizarea managementului in serviciile publice face parte din incercarea de a debirocratiza serviciile publice (Ingraham, 1996:255). Principala preocupare a teoreticienilor este sa descopere daca institutiile publice ar putea deveni eficiente in conditiile in care managerii publici ar fi lasati liberi sa le conduca. (Mellon, 1993:26; vezi si Hood, 1991:5-6). Pornind de la aceste aspecte s-a intensificat din ce in ce mai mult preocuparea managerilor publici de a-si intari rolul in indeplinirea misiunii si telurilor propuse. In acest context accentele se pun din ce in ce mai mult pe autonomia manageriala si economico-financiara intr-un mediu foarte complex si putin previzibil. 2.1 Eliminarea birocratiilor in agentiile guvernamentale Exista mai multe coordonate legate de descentralizarea managementului public care pot fi extrase din continutul NMP. Prima coordonata si cea mai importanta este aceea ca birocratiile publice traditionale, monolitice uriase care, in noul context, se restructureaza, desfiintand functii si/sau descompunandu-se in mai multe componente autonome sau agentii executive (Pollitt, 1994; Pollitt and Summa, 1997; Kanter, 1989). Aceasta transformare implica o delimitare clara a unui nucleu politicostrategic de mijloacele ample operationale ale guvernarii care sa aiba o autonomie manageriala ridicata (Phippard, 1994; Greer, 1994). Agentiile trebuie sa isi dezvolte relatiile dintre ele si relatiile lor cu departamentele centrale pe baza unui contract, si nu prin intermediul unei ierarhii traditionale. Astfel, agentiile guvernamental au o mai mare flexibilitate manageriala in alocarea de resurse umane in schimbul responsabilitatii crescute si obtinerii de rezultate. Dupa cum au afirmat si Jervis si Richards, ideea agentiei executive a luat nastere din : dorinta de a indeparta cadrul guvernarii in serviciile publice din scena politicilor democratice disputate. Prin plasarea serviciilor publice la acelasi nivel cu politicienii s-a vrut sa le fie oferit managerilor publici suficient spatiu pentru a se familiariza cu managementul in cadrul larg acordat serviciilor publice. (1995:10-11). 2.2 Calcularea bugetului si controlul financiar Cele doua activitati reprezinta cea de a doua coordonata a descentralizarii managementului public si un important element in decizia cu privire la infiintarea de agentii executive. Solutiile cele mai frecvente constau in crearea de centre de buget sau unitati de plata. Calcularea bugetului si controlul partii financiare se bazeaza pe acceptarea unei libertati corespunzatoare acordata managerilor care presupune nu numai administrarea libera a veniturilor dar si acordarea unui control sporit asupra bugetului, de care managerii publici sunt considerati responsabili. (Kaul, 1997; Walsh, 1995). Potrivit afirmatiilor lui Flynn (1993:111), procesul britanic de planificare a cheltuielilor publice, in 1993, a integrat 2.500 indicatori de performanta pentru fiecare pozitie organizationala in parte. 2.3 Diviziunea organizationala Aceasta este cel de-al treilea element al descentralizarii manageriale. Presupune aplatizarea organizatiilor integrate vertical, de ex, inlocuirea ierarhiilor inalte, traditionale, cu structuri plate si mai eficiente. (Ferlie et al., 1996; Pollitt, 1994). 2.4 Reorganizarea

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

8/2007

55

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Cel de-al patrulea element al managementului public descentralizat este reorganizare, rationalizarea si restructurarea sectorului public pentru a obtine servicii publice corespunzatoare asteptarilor clientilor din punctul de vedere al calitatii si pretului. Initiativele de acest tip au luat diverse forme, precum acapararea mijloacelor operationale guvernamentale pentru a forma agentii autonome sau punerea in seama unor furnizori particulari a unor activitati guvernamentale. Cu toate acestea, in situatiile de criza, cea mai des intalnita forma de reorganizare a fost reducerea de personal in agentiile statului. Reducerea serviciilor publice in situatiile de criza nu a dus, totusi, la economiile bugetare asteptate care ar fi putut fi folosite pentru cresterea salariilor si a stimularii celor care au ramas dupa restructurare, in principal datorita nivelurilor ridicate ale compensarilor financiare pentru cei concediati. Trebuie adaugat si faptul ca intarzierile in plata compensatiilor si proasta administratie a programelor de recalificare si reconversie profesionala dar si a celor de repartizare au dus la aparitia unor greutati enorme pentru cei destituiti, deoarece mare parte din ei au intrat in randurile somerilor (Larbi, 1995). In afara de acest aspect, reducerea numarului angajatilor din institutiile publice nu a dus la o imbunatatire calitativa a serviciilor. Acest lucru s-a intamplat pentru ca in procesul reformelor nu s-a acordat suficienta atentie dimensiunii tehnice si de resurse umane a procesului, sprijinirii efective a personalului, sustinerii dezvoltarii capacitatilor tehnice sau altor masuri de cresterea eficacitatii si productivitatii. 2.5 Separarea proceselor de realizarea serviciilor de cele de furnizare a lor Cea de-a cincea dimensiune a managementului descentralizat o reprezinta diviziunea dintre productia de servicii publice si sistemul de furnizare a acestora. Aceasta separare presupune luarea in considerare a unei delimitari clare (atat organizationala cat si financiara) intre definirea nevoii si a platii pentru serviciile publice (rolul furnizorului intermediar) si producerea efectiva a acelor servicii (rolul furnizorului direct). Aceste delimitari se pot observa foarte bine in reforma Serviciului National de Sanatate din Marea Britanie, unde spitalele autonome furnizeaza servicii pentru care Autoritatile Districtuale pentru Sanatate ofera finantare prin cumpararea efectiva de servicii. (Lacey, 1997). 2.6 Noi forme de guvernare corporativa si rolul Comitetului Director Cea de-a sasea si ultima dimensiune a descentralizarii manageriale este adoptarea unor noi forme de guvernare corporativa prin aplicarea modelului Comitetului Director in cadrul serviciilor publice. Aceasta schimbare are ca efect reducerea influentei decizionale a reprezentantilor alesi si diminuarea presiunii sindicatelor asupra managementului. Cateva recomandari rezultate din experienta Marii Britanii in implementarea schimbarilor derivate din NMP Bazandu-se pe experienta Marii Britanii, Walsh (1995) a subliniat unele din constrangerile aparute in procesul de implementare a reformelor in managementul public din organizatiile prestatatoare de servicii publice, cu referire indeosebi la aspectele financiare, cum ar fi: Rezistenta la diverse niveluri ale serviciului public fata de introducerea noilor proceduri de finantare si ezitarea trezoreriei de a reduce controlul centralizat; Grija pentru pierderea treptata a modelului traditional de abordare a serviciului civil si chiar opozitia din partea celor care ar vrea sa pastreze abordarile traditionale; Incompatibilitatea sistemelor tehnice disponibile, cum ar fi sistemul de contabilitate, sistemul indicatorilor de performanta, etc, care adesea deveneau subiect de manipulare a managerilor publici. (Walsh, 1995:170); Mentinerea structurilor de control aproape neschimbate, fapt ce a complicat realizarea unor modificari fundamentale in structurile deja existente. Experienta Marii Britanii demonstreaza ca daca managementul si controlul nu implica si schimbari organizationale substantiale in structura institutiilor publice, delegarea controlului nu va avea decat un impact limitat. Dupa cum subliniaza si Walsh (1995), exista riscul ca autonomia sa fie subminata sau daramata de ministri si de catre inaltii birocrati de la centru. Implicatiile managementului descentralizat asupra capacitatii manageriale intr-o organizatie publica:

56

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

8/2007

Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania

Walsh subliniaza (1995) cateva implicatii in ceea ce priveste capacitatea manageriala derivata din procesul reformelor potrivit NMP, printre care: Capacitatea de a dezvolta proceduri de monitorizare si de inspectie, pentru a verifica daca managerii publici si unitatile acestora isi ating tintele si lucreaza conform strategiilor prestabilite, cat si pentru verificarea cadrului si a rezultatelor monitorizarii; Capacitatea de a dezvolta un sistem informational, care sa ofere suportul corespunzator managerilor de la toate nivelele, pentru a dezvolta un sistem de control bugetar al costurilor administrative, si pentru a dezvolta indicatori de performanta si sisteme de masurare a acestora. Capacitatea de a intretine relatii intre departamente si reteaua de corpuri nondepartamentale prin intermediul carora sunt furnizate serviciile. Capacitatea de a administra intr-un mod eficient programele de investitii. Capacitatea de a coordona activitatile unitatilor pentru asigurarea armoniei si imbunatatirea responsabilitatii. Experienta tarilor dezvoltate sugereaza ca introducerea de agentii executive presupune existenta unui sistem credibil pentru monitorizarea controlului asupra finantarilor si sistemului de furnizare a serviciilor. Acolo unde aceste sisteme de control sunt slabe, subdezvoltate sau lasate la voia intamplarii, conduita nu poate fi verificata, iar prin introducerea unei si mai mari flexibilitati manageriale se poate ajunge doar la un comportament arbitrar si corupt. (World Bank, 1997:20; Nunberg, 1995). Problema capacitatii nu este limitata numai la agentiile centralizate, dar este inca si mai puternica la nivelul agentiilor descentralizate. Planificarea, bugetul, sistemele de management in cadrul unitatilor descentralizate sunt adeseori insuficient de bine proiectate si structurate, iar resursele umane si financiare la acest nivel adesea lipsesc. (Larbi, 1998b:384). Daca raportam subiectul acestui articol la coordonatele administratiei publice din Romania, pot fi identificate multe schimbari ce trebuie initiate de catre managerii publici in cadrul unui proces de durata, coerent, amplu si sistematic de transformare a managementului public si care constituie o nevoie urgenta de transformare, fara de care nici una din organizatiile publice din Romania nu poate merge bine inainte. Bibliografie: 1. FREDERICKSON, H. G., 1996, Comparing the Reinventing Government Movement with the New Public Administration, in Public Administration Review, Volume 56 Number 3, May/June, pp. 263-270 2. MIERLO, J. G. A. Van, 1991a, Ambtelijke posities en rollen in verandering: een overzicht, in A.F.A. Korsten, F.Kluytmans, T.W.P.M. van der Krogt en A. Sorber (red), 1991, Overheidsmanagement en de menselijke factor, Congrespublicatie 1991 van de Vereniging voor Bestuurskunde, 's-Gravenhage 1991, pp. 157-181. 3. MIERLO, J. G. A. Van (red.), 1991, Particulier Initiatief in de Gezondheidszorg, Assen/Maastricht. 4. MIERLO, J. G. A. Van, 1993a, Ambtelijk ondernemerschap als innovatieve managementstrategie in de publieke sector, Research Memorandum 93-007, Rijksuniversiteit Limburg, Maastricht. 5. MIERLO, J. G. A. Van, 1993b, Ambtelijk ondernemerschap in contacten met klantgroepen en belangengroepen, in A. J. G. M. Bekke, F. van Dijk, A. P. M. Schrijvers, N. Wijma en G. Wijnen (red.), Handboek Management in Overheidsorganisaties, Alphen aan den Rijn 1993, pp. A3140-1 - A3140-26. 6. OSBORNE, D. and T. GAEBLER, 1992, Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading MA. 7. WALSH, K., 1995, Public Services and Market Mechanisms. Competition, Contracting and the New Public Management, Basingstoke and London.

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

8/2007

57