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La Justificacin de las subvenciones pblicas: Introduccin, marco jurdico en el que se mueven, cuestiones generales de su gestin y justificacin, tipos y contenido de las cuentas justificativas y aspectos ms destacables en el mbito de las Universidades Pblicas y de la UCLM.

Por Jos Manuel Robles Toribio Director Ejecutivo de la Unidad de Contabilidad de la Universidad de Castilla-La Mancha Ciudad Real a 20 de mayo de 2010

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1. Introduccin a la justificacin de subvenciones pblicas

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) signific un antes y un despus en el mbito de las subvenciones pblicas. Surgida a partir de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y fruto de los principios inspiradores de la misma, vino a establecer un marco legislativo propio y especfico de la materia, que antes encontraba nicamente reflejo en dos artculos del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria1 y que provocaba la existencia de mltiples lagunas en la materia denunciadas en ocasiones por un sector de la doctrina e incluso por el propio Tribunal de Cuentas. Este nuevo marco legal tena adems la consideracin de bsico en su mayor parte, con los efectos que al respecto confiere el art. 149 de la Constitucin y que supone la aplicacin de dichas disposiciones en el mbito de todas las administraciones pblicas. La nueva Ley se complet con la aprobacin de un Reglamento de desarrollo, el Real Decreto 887/2006 de 21 de julio, el cual se redact con algunos de sus preceptos igualmente de carcter bsico. Este reglamento ha adquirido un papel muy relevante en cuanto a lo que se refiere a la justificacin de subvenciones, pues estableci un conjunto de normas concretas en cuanto a la forma y requisitos que debe tener la cuenta justificativa y que antes era prcticamente inexistente a este nivel normativo, regulndose hasta esta fecha en la forma que se estableciera por cada organismo en la correspondiente convocatoria. Con esta nueva legislacin se propici adems el desarrollo normativo en materia subvenciones de mbito autonmico y local, igualmente escaso y disperso hasta el momento. Concretamente en nuestra comunidad autnoma, supuso la aprobacin de la Ley regional 9/2006 de 21 de diciembre que adapt a la nueva Ley estatal los artculos en materia subvenciones contenidos en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de CastillaLa Mancha (ttulo II, captulo IV) y que se complet dos aos despus con un desarrollo reglamentario realizado con el Decreto 21/2008 de 5 de febrero, cuyo contenido es muy similar y en algunos puntos idntico al del reglamento estatal. Como se puede apreciar, la mejor aportacin de la Ley 38/2003 fue despertar en todos los mbitos de la Administracin Pblica la concienciacin de que se deba regular todos los procesos relativos a la convocatoria, gestin, justificacin y control de las subvenciones que se concedan. Con ello se le confiere la debida importancia a la transferencia de fondos pblicos que supone una subvencin y a las obligaciones que conllevan para el beneficiario en cuanto a su justificacin y reintegro en caso de incumplimiento, procediendo a incluirse en la Ley un procedimiento sancionador propio para la materia.

En referencia al artculo 81 y 82 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, derogado tras la aprobacin de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre

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Igualmente se produjo desde entonces una mejora y ampliacin del contenido de las bases reguladoras y las convocatorias de las subvenciones, para abarcar todas las novedades legislativas y mejorar los procedimientos administrativos que conllevaba concretando ms sus aspectos formales. La complejidad propia de determinadas convocatorias llev incluso a la elaboracin de Guas de subvenciones por algunos Ministerios, organismos o entidades pblicas mayores y menores y que se constituyen en autnticos manuales dirigidos al beneficiario y explicativos de todo lo que ste debe saber en la gestin de las subvenciones recibidas y sobre todo, en lo que se refiere a su justificacin. Asimismo con el nuevo marco normativo se aumentaba la exigencia en cuanto a la documentacin justificativa de realizacin y ejecucin de las actividades financiadas, por parte de los beneficiarios cuando estos son entidades pblicas. Eso nos ha supuesto por ejemplo en la Universidad el pasar de justificar subvenciones mediante un simple informe de actividad y su correspondiente certificado resumen de gastos de los servicios econmicos, como se vena realizando en muchos casos hasta hace pocos aos a presentar todo un dossier de documentos que recogen la acreditacin fsica de todos y cada uno de los gastos imputados a la subvencin, su pago y su relacin con la subvencin concedida. Al conjunto de todos esos documentos es a lo que la Ley ha llamado Cuenta Justificativa. Este cambio no ha sido tan radical para el beneficiario privado, que ya vena presentando toda esa documentacin con anterioridad e incluso con un mayor grado de requisitos. Por el contrario ha visto simplificada su justificacin en determinados casos como puede ser las subvenciones de importe inferior a 60.000, en los que se podr realizar la justificacin por el sistema de cuenta simplificada que ms tarde veremos. La Ley contempla tambin nuevas formas de justificacin diferentes a la presentacin de los documentos justificativos de gastos, permitiendo en algunos casos la justificacin por mdulos o por estados contables. Acorde con los tiempos que vivimos inclua tambin la posibilidad de justificacin mediante el uso de medios telemticos o informticos que permiten la aportacin de la documentacin y datos de la cuenta justificativa mediante el uso de medios online, lo cual adems de suponer una comunicacin ms directa entre beneficiario y el rgano concedente, conlleva el agilizar los procesos de justificacin para el primero y el control de los gastos imputados por el segundo. Como culminacin de todo el proceso regulador, la LGS contemplaba adems sendos ttulos reguladores del procedimiento de reintegro de subvenciones, ya sea por incumplimiento, renuncia o existencia de saldo, del control financiero a realizar por los rganos interventores pblicos, y por ltimo, del procedimiento sancionador que pueda derivarse de dicho control, con el consiguiente desarrollo y concrecin por parte del Reglamento estatal en cada uno de estos temas, merecedores todos ellos de su propio estudio en detalle.

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2. Marco jurdico en el que se mueven las subvenciones

Es importante conocer desde la concesin de una subvencin cul es el marco jurdico que le es aplicable, lo cual depender del rgano que la concede, pues la normativa a considerar en cuanto a la forma y constitucin de la cuenta justificativa y los plazos para su realizacin puede variar en cada caso. Igualmente nos puede surgir la duda del grado de prevalencia de todas las normas aplicables, ya sean Leyes o reglamentos, en relacin con las bases reguladoras, las convocatorias y los posibles manuales o instrucciones de justificacin, en el caso de contradicciones entre unas y otras o en el caso de estas ltimas, sobre si tienen o no carcter vinculante. Dependiendo del rgano concedente, podemos distinguir entre: Subvenciones concedidas por una Administracin estatal: las normas que sern de aplicacin y en este orden son: o La Ley General de Subvenciones en su totalidad (Ley 38/2003) o El Reglamento de Subvenciones estatal en su totalidad (R.D. 887/2006) o Las Bases Reguladoras o el Convenio firmado para la concesin directa de la Subvencin o La convocatoria, que puede estar aprobadas como consecuencia de unas Bases Reguladoras previas o ser contenedora en s misma de las bases. A tal respecto decir que las convocatorias y las bases no son en s normativa, sino actos administrativos de inicio de un procedimiento o Manuales de Justificacin: Ante la posible duda de si el contenido y requisitos que se establecen en estas normas puede ser considerado vinculante, es destacable el hecho de que dos sentencias del Tribunal de Cuentas se pronunciaron al respecto de su obligado cumplimiento siempre que se hiciera referencia en las Bases reguladoras o convocatoria. o Instrucciones de Justificacin a travs de aplicaciones Telemticas: Son meras instrucciones de contenido tcnico. Subvenciones concedidas por una Administracin autonmica: estaremos en este caso ante la posible existencia de normativa de mbito regional en la materia que ser de aplicacin. La relacin de normas e instrucciones aplicables ser en este caso: o La Ley General de Subvenciones en la parte que constituye normativa de carcter bsico y que se refleja en su Disposicin final 1 o El Reglamento de Subvenciones estatal en la parte que constituye normativa de carcter bsico y que se refleja en su Disposicin final 1 o La normativa propia aprobada por la Comunidad Autnoma en materia de subvenciones a la que pertenece el rgano concedente. Destacar que no es de aplicacin la del beneficiario o la de la entidad colaboradora, en este ltimo caso teniendo en cuenta lo indicado en las Bases reguladoras y el convenio firmado al respecto entre organismos.

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Dentro de nuestra comunidad de Castilla-La Mancha y para subvenciones concedidas por administraciones y entidades pblicas pertenecientes a la misma, es de aplicacin concretamente: 1. Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha (Art. 69 a 81). 2. Ley 9/2006, de 21 de diciembre, de modificacin del Texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha en materia de subvenciones 3. Decreto 21/2008, de 5 febrero Reglamento de desarrollo del Texto Refundido de la LHda CLM en materia de subvenciones: en cuanto a su justificacin, es aconsejable la lectura de los artculos 39 a 41. 4. Orden de 07-05-2008, de la Consejera de Economa y Hacienda, por la que se regula la forma de acreditacin del pago efectivo del gasto realizado en materia de subvenciones. o Las Bases Reguladoras o el Convenio firmado para la concesin directa de la Subvencin o La convocatoria, los manuales y las instrucciones tcnicas de Justificacin con las mismas indicaciones expuestas para las subvenciones nacionales o Las disposiciones no bsicas de la LGS y su reglamento estatal sern de aplicacin de forma supletoria Subvenciones concedidas por una entidad local: para subvenciones concedidas por Diputaciones, Ayuntamientos y otras entidades locales es de aplicacin en este orden: o La Ley General de Subvenciones en la parte que constituye normativa de carcter bsico y que se refleja en su Disposicin final 1 o El Reglamento de Subvenciones estatal en la parte que constituye normativa de carcter bsico y que se refleja en su Disposicin final 1 o Las disposiciones al efecto de la Ley Reguladora de Haciendas Locales o La normativa propia aprobada por la Comunidad Autnoma slo en el caso de que se haga expresamente indicacin en la misma que resulta de aplicacin a las corporaciones locales pertenecientes a dicha Comunidad Autnoma. En el caso de nuestra comunidad, la actual normativa regional no contempla esta situacin. o Las disposiciones no bsicas de la LGS y su reglamento estatal si no es de aplicacin la normativa de la CCAA, segn el punto anterior o Las Bases Reguladoras o el Convenio firmado para la concesin directa de la Subvencin o La convocatoria, los manuales y las instrucciones tcnicas de Justificacin con las mismas indicaciones expuestas para las subvenciones nacionales Existe una multitud de convenios de concesin directa de subvenciones por parte de entidades locales que podemos encontrarnos tambin en nuestra universidad en

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calidad de beneficiarios2, siendo muy importante conocer al respecto qu normativa es aplicable, pues el contenido de algunos de ellos es tan reducido que no llega a recoger ni siquiera el mbito normativo supletorio. Igualmente conviene identificar cundo nos encontramos realmente ante un contrato de prestacin de servicios, lo cual deber ser objeto de facturacin, no de justificacin. A tal respecto es conveniente recordar el concepto de una subvencin pblica recogido por el artculo 2 de la LGS y que indica que ser toda disposicin dineraria realizada por cualesquiera Administracin Pblica a favor de personas pblicas o privadas, y que cumpla 3 requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios (no confundir con la obligada publicidad de la financiacin que conlleva cualquier subvencin en virtud del artculo 18 de la LGS) b) Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de un proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. No se trata pues de una entrega discrecional o donativo por parte del concedente, sino tiene un objeto predeterminado c) Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad pblica. Difcil resulta en ocasiones la distincin entre convenio o contrato, por lo que se debe comprobar siempre la existencia de los 3 puntos anteriores para poder ser considerada el convenio como una subvencin. La aplicacin presupuestaria de pago indicada en el documento nos puede dar una pista al respecto: si la misma se refiere al captulo 4 o 7 de transferencias corrientes o de capital. Subvenciones concedidas por un organismo europeo: las subvenciones concedidas con cargo a fondos de la Unin Europea habrn de regirse necesariamente por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposicin de aqullas, siendo aplicable slo supletoriamente las normas de mbito nacional en cuanto a los procesos de concesin y de control

Fuera de los mbitos anteriores, es destacable la especial consideracin que la LGS tiene con las subvenciones de Cooperacin Internacional para la cual estableci la posibilidad de normas especiales incluso en lo relativo a los principios de publicidad y concurrencia, rgimen de control, reintegros y sanciones. A tal efecto, dio la oportuna habilitacin al Gobierno3 para la aprobacin de un Real Decreto regulador de estos y otros aspectos concretos de aplicacin especfica a estas ayudas, y que actualmente no ha sido aprobado.

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Los mismos se dictan al amparo del artculo 28 de la LEY 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones Vase la Disp. Adic 18 de la LEY 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

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3. Cuestiones importantes que deben considerarse en cuanto a la gestin y justificacin de subvenciones

La concesin de una subvencin y su aceptacin por el beneficiario supone para ste una serie de deberes a asumir que se resumen en una obligacin sustantiva de realizar la actividad subvencionada y una obligacin formal de justificar su realizacin. Las normas relativas a la gestin de una subvencin y la justificacin de la misma se encontrarn recogidas en las bases reguladoras o en el convenio firmado. Es aconsejable una lectura de dichos documentos desde el inicio de ejecucin de la subvencin y sobre todo antes del proceso de justificacin, a efectos de reconocer la forma y requisitos que la misma ha de tener. Numerosos son los problemas que se plantean a la hora de justificar una subvencin que hubieran podido ser resueltas con dicha lectura o mediante consulta previa a los servicios respectivos, sean econmicos o de investigacin o directamente al organismo. Otras veces es el propio organismo concedente, conocedor de la multitud de posibles beneficiarios o de la complejidad que conlleva su propio procedimiento de gestin o justificacin el que, con buen criterio, elabora unas instrucciones con las principales normas a considerar en cuanto al plazo de ejecucin y justificacin, su posible prrroga, forma de realizar la justificacin y su contenido, gastos que se consideran elegibles, cambios de las condiciones de realizacin de la actividad, requisitos de publicidad, reintegros de remanentes y, en general, cuestiones importantes de obligado cumplimiento deben cumplirse por el beneficiario dirigidas en su gran mayora a la justificacin de la subvencin o que tienen influencia sobre la misma. De ah la importancia de su conocimiento previo. Vamos a continuacin a proceder a responder a las preguntas fundamentales relativas a la ejecucin y justificacin de una subvencin: quin debe ejecutar la subvencin y qu gastos puede realizar y por qu, quin, cundo y cmo se ha de justificar y qu gastos no son aceptables. 3.1. El deber de ejecucin directa de la subvencin y la subcontratacin. La LGS establece que los deberes que conllevan la subvencin constituyen una de obligacin personalsima del beneficiario bajo el principio de que el deber de adoptar el comportamiento o desarrollar la actividad subvencionada le corresponde directamente a l, no pudiendo ser encomendado por ste a un tercero salvo de forma excepcional y con los lmites y requisitos que se establezca en la ley, concretados en su caso en las bases reguladoras. A este respecto se echa en falta en la LGS una enunciacin expresa de este principio, si bien el mismo s es recoge en el Reglamento de desarrollo, concretamente en el art. 68 del Reglamento estatal, al indicar que la realizacin de la actividad subvencionada es obligacin personal del beneficiario sin otras excepciones que los casos de

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subcontratacin con terceros en los casos establecidos en las bases reguladoras y dentro de los lmites fijados en la LGS y en este Reglamento4. La subcontratacin de la actividad subvencionada, trmino no muy acertado pues supone considerar al beneficiario como contratista con capacidad de subcontratar, supone trasladar todo o parte de la ejecucin de la actividad subvenciona a un tercero en vez de ser realizada directamente por el propio beneficiario. Cosa muy diferente es la contratacin a terceros de los gastos en que ha de incurrir el beneficiario para la ejecucin directamente por ste de la actividad: A modo de ejemplo se ha de diferenciar en una subvencin concedida para la organizacin de un congreso la contratacin directamente por el beneficiario de los servicios de alojamiento, catering y transportes con diferentes empresas o agencias para su prestacin directa al peticionario, donde estaramos ante un gasto directo imputable a la subvencin, con la cesin de la organizacin del evento y su posterior facturacin global, ya sea realizada con una empresa u otra entidad pblica o privada, en cuyo caso nos encontraramos ante una subcontratacin en los trminos que se refiere la LGS. Especial cuidado merece la proliferacin en su da de supuestos de subcontratacin en el caso de cursos de formacin que tras ser subvencionados a unos beneficiarios eran trasladados en su realizacin por estos hacia terceros al que subcontrataban, pudiendo con ello realizarse un encarecimiento del coste real de la actividad, lo que origin varias sentencias condenatorias del Tribunal de Cuentas. Respecto a las limitaciones para subcontratar, la LGS permite la subcontratacin de la actividad con el top de porcentaje que se establezca en las bases reguladoras o convenio de concesin. En caso de que las mismas no establezcan porcentaje alguno, se podr subcontratar hasta un 50% del importe de la actividad subvencionada (art. 29.2 LGS) Adems del lmite cuantitativo enunciado, la LGS establece dos requisitos previos para el caso en que el beneficiario pretenda concertar con un tercero la subcontratacin de la actividad en un porcentaje superior al 20% de la subvencin y si dicha subvencin es de importe superior a 60.000: Se requerir la firma de un contrato escrito y la previa autorizacin de dicho contrato por la entidad concedente de la subvencin. Independientemente de lo indicado anteriormente, la LGS contiene una prohibicin absoluta para realizar subcontrataciones que persigan el aumento del coste de la actividad subvencionada, sin aportar valor a la misma (art. 29 LGS). Esa prohibicin absoluta se extiende por la Ley igualmente a determinados casos en los que, la confluencia de determinadas circunstancias en la persona o entidad con la que se subcontrate, impida su realizacin. As pues, no se podr subcontratar con personas o entidades:

Igual principio se recoge dentro del mbito regional de Castilla-La Mancha en el art. 38.1 del Decreto 21/2008, que aprueba el Reglamento regional en materia de subvenciones.

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Que estn incursas en alguna prohibicin para ser beneficiario o entidad colaboradora (art. 13 LGS) - Que hayan percibido otras subvenciones para la misma actividad que se subcontrata - Que sean intermediarios o asesores cuyos pagos se definan como un porcentaje de coste total de la operacin, salvo que dicho pago est a valor de mercado. - Que estn vinculadas con el beneficiario, salvo que la contratacin se realice a precio de mercado o se obtenga la previa autorizacin del rgano concedente en los trminos que se fijen en las bases reguladoras. La concrecin de lo que se entiende por vinculacin con el beneficiario queda regulado en el art. 68.2 del Reglamento estatal. - Que hayan presentado solicitud de subvencin en la misma convocatoria y programa, y no la hayan obtenido por no reunir los requisitos o no alcanzar la valoracin suficiente. El objeto perseguido por el legislador con todas estas prohibiciones era claramente el evitar situaciones de fraude que permitan el acceso a la condicin de beneficiario indirecto a una persona o entidad que legalmente carece de derecho para ello y al mismo tiempo evitar un encarecimiento no real y provocado de los gastos imputables a la subvencin fruto del acuerdo o vinculacin entre el beneficiario y su supuesto contratista. 3.2. Gastos subvencionables Si bien este punto no est relacionado directamente con la justificacin de subvenciones, no cabe duda que tiene una gran influencia en ella, razn por la que en la ejecucin de una subvencin se debe conocer las normas de subvencionalidad de gastos por el responsable de la ayuda y los gestores de la misma, con el objeto de poder reconocer los gastos que son admisibles de imputar a la subvencin. Dichas normas estn establecidas en el artculo 31 de la LGS con carcter general, si bien es en las bases reguladoras o convenio firmado donde encontraremos las normas particulares al respecto que ha establecido el concedente en cuanto a qu gastos no admitir. Como norma general, el artculo 31 de la LGS establece que sern gastos subvencionables los que cumplen 4 requisitos: 1. 2. 3. 4. Que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada. Que se realicen en el plazo establecido por las bases reguladoras. Que su coste no sea superior al valor de mercado. Que se encuentre efectivamente pagado con anterioridad a la finalizacin del perodo de justificacin, salvo que las bases reguladoras prevean otra cosa.

Los gastos de amortizacin de los bienes inventariables suponen el coste del deterioro que su valor por su a lo largo del tiempo transcurrido. No cabe duda de que supone un gasto efectivo y real, aunque no conlleva un pago, por lo que en el caso de que se usen dichos bienes en la actividad subvencionada, surge la duda de si el coste de su

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amortizacin es subvencionable. La LGS declara como criterio general su admisin, si bien deja completa libertad para que el rgano concedente establezca en las Bases Reguladoras la subvencionalidad o no de dichos gastos y los lmites para su admisin. No obstante, el carcter subvencionable del gasto de amortizacin estar sujeto a las siguientes condiciones: a) Que las subvenciones no hayan contribuido a la compra de los bienes. b) Que la amortizacin se calcule de conformidad con las normas de contabilidad generalmente aceptadas. c) Que el coste se refiera exclusivamente al perodo subvencionable. Los gastos financieros, los gastos de asesora jurdica o financiera, los gastos notariales y registrales y los gastos periciales para la realizacin del proyecto subvencionado y los de administracin especficos son subvencionables si estn directamente relacionados con la actividad subvencionada y son indispensables para la adecuada preparacin o ejecucin de la misma, y siempre que as se prevea en las bases reguladoras. Con carcter excepcional, los gastos de garanta bancaria podrn ser subvencionados cuando as lo prevea la normativa reguladora de la subvencin. Los tributos son gasto subvencionable cuando el beneficiario de la subvencin los abona efectivamente. En ningn caso sern gastos subvencionables: a) Los intereses deudores de las cuentas bancarias. b) Intereses, recargos y sanciones administrativas y penales. c) Los gastos de procedimientos judiciales. d) El IVA y dems impuestos indirectos cuando sean susceptibles de recuperacin o compensacin, es decir, si son deducibles en la declaracin del impuesto e) El IRPF ni el Impuesto de Sociedades. Destacable en el mbito universitario es la Orden EHA/524/2008 (BOE 1/3/08) por la que se aprueban las normas sobre gastos subvencionables de los programas del FEDER y del Fondo de Cohesin. En cualquier caso, deber revisarse las bases reguladoras y el convenio firmado para comprobar caso a caso el tipo de gastos no admisibles 3.3. Objeto de la justificacin. La justificacin de una subvencin tiene por objeto acreditar tres hechos: - La realizacin de la actividad objeto de la misma y el cumplimiento la finalidad para la que se concedi (art. 14.1.b LGS) - El cumplimiento de las condiciones expuestas y la consecucin de los objetivos previstos en el acto de concesin (art. 30.1 LGS) - Y la correcta aplicacin de los fondos percibidos a dicha actividad (art 17.i LGS).

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Los dos primeros puntos hacen referencia a la parte material de la acreditacin a realizar en la justificacin, dirigida no slo a documentar la realizacin de la actividad subvencionada, sino a que la misma se hizo en las condiciones fijadas. El punto tercero corresponde a la parte financiera de la justificacin dirigida a acreditar que se ha realizado los gastos imputados al crdito subvencionado. Ambas vertientes, material y financiera, deben ser complementarias y la ausencia de alguna de ellas puede por s sola suponer la exigencia del reintegro de la subvencin, pues le corresponde siempre al beneficiario la carga de la prueba tanto de la realizacin de la actividad como de que los gastos imputados (vase la STS de 30 de junio de 2003, RJ 2003\4590) 3.4. Quin debe justificar. En cuanto a la justificacin o rendicin de cuentas decir que es un deber de todo aquel que administra fondos subvencionables de origen pblico, en su calidad de beneficiario de ellos o de entidad colaboradora. Justifica por tanto el perceptor de los fondos al rgano que se los concede, distinguindose el caso de las entidades colaboradoras como intermediarias en la gestin entre beneficiarios y Administracin concedente a la cual le corresponder la entrega a esta ltima de la justificacin recibida de los beneficiarios y la acreditacin de la percepcin y la entrega de los fondos a los mismos. El deber de justificacin y la determinacin la responsabilidad que conlleva queda recogido en el artculo 30.2 de la LGS al indicar que La rendicin de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurdica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvencin pblica. Respecto a los efectos que conlleva la subcontratacin es muy importante recalcar que en ningn caso supondr el traslado al subcontratista de las obligaciones inherentes al beneficiario en cuanto a asumir su responsabilidad de la ejecucin material de la actividad subvencionada y su justificacin ante la Administracin concedente, teniendo el subcontratista nicamente el deber de colaboracin previsto en el artculo 46 de la LGS para permitir la adecuada verificacin del cumplimiento de dichos hechos. 3.5. Plazo de justificacin y su posible ampliacin

Uno de los requisitos mnimos a incluir en cualquier base reguladora de una subvencin debe ser el plazo y la forma de justificacin. El precepto se recoge en el artculo 17.3.i LGS, si bien el mismo carece de carcter bsico. En cualquier caso, ante la no inclusin en las bases del plazo de justificacin se habr de entender aplicable el art. 30.2 de la LGS el cual establece que el mismo ser como mximo de 3 meses a contar desde la finalizacin del plazo de ejecucin de la actividad.

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Para la concrecin de la fecha fin de la actividad se estar a lo indicado en las bases reguladoras, la convocatoria, la resolucin de concesin o el convenio firmado. Es importante para el beneficiario conocer la posibilidad establecida en el artculo 70 del Reglamento estatal de solicitar ante el rgano concedente la ampliacin del plazo de justificacin, sin que el mismo pueda exceder de la mitad del plazo original, salvo precepto en contra contenido en las Bases Reguladoras y siempre que no se perjudiquen los derechos de un tercero. Las condiciones y el procedimiento para la concesin de la ampliacin sern las establecidas en el art. 49 de la Ley 30/1992, de RJAP-PAC, es decir, las mismas que para cualquier procedimiento administrativo comn. Tanto la peticin como la decisin sobre la ampliacin debern producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En cuanto a las subvenciones concedidas por una entidad pblica regional, nada cambia al respecto en lo que se refiere a plazos de justificacin, al tener el artculo 30.2 la consideracin de legislacin bsica, existiendo pues igual regulacin que lo anteriormente indicado. En el mbito concreto de nuestra comunidad autnoma, resulta igualmente de aplicacin la posibilidad de solicitarse por el beneficiario una ampliacin del plazo de justificacin en el mismo plazo y condiciones que se establece en el mbito nacional (vase el artculo 39.4 del Decreto 21/2008, Reglamento de subvenciones de CLM)5. 3.6. Efectos de la no justificacin en plazo. Obligacin de requerimiento por parte del rgano concedente

La no presentacin de la justificacin en plazo no conlleva como efecto inmediato la solicitud de reintegro por parte del rgano concedente, pues el artculo 70.3 del Reglamento estatal de subvenciones establece una salvaguarda para el beneficiario al establecer que transcurrido el plazo establecido de justificacin sin haberse presentado la misma, el rgano concedente deber requerir al beneficiario para que en el plazo improrrogable de 15 das sea presentada la justificacin6. Aunque el precepto indicado no tiene carcter bsico, el reglamento regional de CLM tuvo la certeza de incluir una disposicin que no slo recoge igualmente esta obligacin por parte de la Administracin pblica regional de requerir al beneficiario la justificacin no presentada en plazo, sino que fija un plazo superior al concedido en el mbito estatal: 1 mes frente a los 15 das anteriores, improrrogables igualmente (vase artculo 39 del reglamento regional de subvenciones de CLM).
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El reglamento regional de subvenciones de CLM contempla que esa posibilidad de ampliar el plazo de justificacin puede ser imposibilitada por la expresa indicacin al respecto de las Bases Reguladoras, dado que en el art. 14.2.j) de dicho Reglamento establece que las mismas podrn prever, entre otros extremos la imposibilidad de ampliar el plazo establecido para la presentacin de la justificacin de la subvencin 6 Por aplicacin del artculo 48.1 de la Ley 30/1992, de RJAP-PAC se entiende que son hbiles, excluyndose del cmputo los domingos y los declarados festivos.

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El beneficiario consigue con ello un segundo plazo adicional para la entrega de la justificacin de la subvencin, pero dicha norma establece al tiempo que no le eximir de las posibles sanciones que puedan corresponderle. Al respecto, el artculo 56 de la LGS considera infraccin leve la presentacin fuera de plazo de las cuentas justificativas, con sanciones de las que puede resultar multas entre 75 y 900. Ahora bien, la no presentacin de la justificacin en el nuevo plazo concedido o la justificacin insuficiente, si supondr sin ms remedio la prdida de la subvencin con el inicio de un procedimiento de reintegro del total de la subvencin y la exigencia de posibles responsabilidades en la forma establecida en el art. 30.8 LGS entre los que estn el pago de los intereses de demora desde la fecha del ingreso de la subvencin. 3.7. Subsanacin de la documentacin justificativa Ambos reglamentos de subvenciones, estatal y regional, prevn que en caso de que el rgano competente para la comprobacin de la subvencin aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificacin presentada por el beneficiario, lo ponga en su conocimiento concedindole un plazo de 10 das para su correccin7. Se puede entender adems, salvo indicacin expresa en las Bases Reguladoras, que cabe la posibilidad de solicitar la ampliacin de dicho plazo en la mitad de su duracin al amparo del citado art. 49 de la Ley 30/1992, de RJAP-PAC. Al respecto de este punto, decir que son habituales los casos que se presentan en los que los servicios de gestin de subvenciones de los organismos concedentes solicitan la subsanacin de defectos detectados en la justificacin, o la aportacin de documentacin no presentada en su momento u otra de carcter aclaratorio. En el mbito de investigacin se suele usar al respecto el trmino de descertificacin de gastos imputados. La medida ms acertada para poder enfrentarnos a esta carga adicional de trabajo no puede ser otra que la previsin y la anticipacin: el conocimiento de las normas aplicables a la subvencin establecidas en sus bases reguladoras e instrucciones dadas por el organismo concedente debe tenerse desde el principio por el profesor responsable de su ejecucin y por el gestor asignado para su tramitacin, incluyendo la forma y requisitos de la justificacin que conlleva. Slo as se planificar correctamente sta y se evitarn problemas a la hora de justificar. En resumen la mejor manera de no encontrarse con el problema de tener que subsanar una justificacin es conocer desde el principio las reglas de la misma y realizarla desde su inicio en la forma correcta.

Vase art. 71.2. del RD 887/2006 y art. 40.2 del Decreto 21/2008

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4. Tipos y contenido de las cuentas justificativas

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Llegamos al momento de la pregunta de cmo hemos de justificar, o lo que es lo mismo la forma que ha de revestir la justificacin. La aprobacin de la LGS vino a aadir en su da nuevas formas de justificar las subvenciones, conteniendo no slo la tradicional justificacin mediante aportacin de los justificantes de gastos usada hasta entonces, sino aadiendo otras dos formas adicionales que veremos a continuacin. Estableci adems la simplificacin de la documentacin acreditativa de los gastos para determinados supuestos, lo que permiti la aparicin de una cuenta justificativa simplificada para subvenciones de importe inferior a 60.000, respondiendo as a una peticin que vena realizndose por una amplia representacin de entidades, asociaciones, ONG y dems personas jurdicas privadas habituales perceptoras de subvenciones pblicas y que hasta ese momento se vean con la obligacin de presentar acreditacin de las facturas (originales o copias compulsadas) de todos los gastos imputados a las subvenciones que reciban, independientemente del importe de la misma, lo que en muchos casos supona grandes cargas administrativas para la justificacin de subvenciones de escasa cuanta. Dicha simplificacin en la documentacin acreditativa tambin se permite para la justificacin de subvenciones concedidas por una entidad pblica estatal cuando el beneficiario sea otro un organismo pblico perteneciente al sector estatal y sometida a control por la IGAE, pudiendo usarse tambin en estos casos el sistema de cuenta simplificada sin lmite de importe (vase artculo 82.1 RLGS). Igual estatus se estableci por parte del Decreto 21/2008 (artculo 41) para las subvenciones concedidas por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a cualquiera de sus entidades y Administraciones pblicas regionales (en la que se incluira la UCLM), permitiendo en estos casos igualmente una cuenta justificativa simplificada siempre que no lo impida lo indicado en las Bases Reguladoras. Enumeramos a continuacin las formas posibles de justificacin que establece la LGS: - Cuenta justificativa del gasto realizado, es la forma ordinaria de justificacin y se distingue a la vez 3 variantes: o Cuenta justificativa con aportacin de justificantes de gasto o Cuenta justificativa con aportacin de informe de auditor o Cuenta Justificativa Simplificada - Cuenta justificativa por mdulos - Cuenta justificativa mediante estados contables Nos encontramos por tanto con 3 posibles modelos de cuentas justificativa, una de ellas con 3 variantes, con lo que existen por tanto 5 formas materiales de justificacin cuya eleccin deber ser indicada por el rgano concedente en las Bases Reguladoras8.
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Artculo 30.2 LGS

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El contenido y las caractersticas de cada una de esas formas de justificacin han sido regulados por el Reglamento Estatal de Subvenciones. La LGS prevea tambin la posible utilizacin de un sistema de justificacin por medios informticos o telemticos de las subvenciones, que debe ser entendido como un mecanismo de comunicacin entre rgano concedente y beneficiario ms que como otra forma de cuenta justificativa. La utilizacin de medios electrnicos, informticos y telemticos en el proceso de justificacin podr usarse o exigirse siempre que en las bases reguladoras se haya establecido su admisibilidad u obligacin, respectivamente. Nuestra normativa regional y en cuanto a la forma de la justificacin, remite igualmente en primera instancia a la forma que determinen las bases, pudiendo adoptar cualquiera de las 5 formas establecidas en el art. 39 del Decreto 21/2008 que aprueba el reglamento regional y que son precisamente las mismas formas previstas en el Reglamento estatal. Es ms, ese artculo establece que el contenido de las cuentas justificativas ser el mismo que el establecido por el Reglamento Estatal. Vamos a continuacin a hablar sobre las principales caractersticas de cada una de las formas de justificacin y su contenido. 4.1. Cuenta justificativa del gasto realizado. Se trata del procedimiento tradicional de justificacin que se centra en los justificantes directos de los gastos imputados y su acreditacin. El Reglamento estatal establece hasta 3 variantes de esta cuenta tipo que se diferencian bsicamente en la obligacin o no de aportar la documentacin acreditativa de los gastos o su sustitucin por un informe de auditora de las mismas. En cualquier caso, todas ellas se componen de dos partes: - Memoria de actuacin: documento acreditativo del aspecto material de la subvencin, explicativo de la actividad realizada con expresin de los trmites, actuaciones y resultados conseguidos y la forma en cmo se ha llevado a cabo, con expresa indicacin de las modificaciones llevadas a cabo con respecto a lo indicado en la solicitud o resolucin de concesin, que debern ser autorizadas previamente en su caso, y los medios de publicidad en los que ha de constar la mencin a la financiacin realizada por el rgano concedente. Este documento es comn para todas las variantes de cuenta justificativa. Constituye lo que comnmente denominamos el informe del Investigador o del Director del Curso. - Memoria econmica: es el documento acreditativo del aspecto financiero de la subvencin, dando cuenta en el mismo de los recursos obtenidos y aplicados a la actividad subvencionada y procedente del rgano concedente, del propio beneficiario y de otros interesados. En este sentido es destacable la costumbre frecuente de incluir en los informes econmicos de subvenciones alusin nica a los gastos aplicados y no a los recursos que los financian, que originan memorias casi

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exclusivamente de gastos, cuando su contenido tambin debera extenderse al de los ingresos y fuentes de financiacin de la accin. La configuracin y documentos que constituyen la memoria econmica de la Cuenta justificativa es lo que permite distinguir las 3 variantes enunciadas, y que veremos a continuacin. 4.1.1. Cuenta justificativa con aportacin de justificantes de gasto Se trata como hemos dicho de la forma tradicional de justificacin de subvenciones donde se aporta toda la documentacin acreditativa de los gastos cometidos con la subvencin. Para este caso, el art. 72 del Reglamento estatal concreta cul debe ser el contenido de esta cuenta justificativa, adems de la memoria de actuacin vista en el punto anterior: a. Una relacin clasificada de los gastos e inversiones, con identificacin del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisin y fecha de pago. En caso de que la subvencin se otorgue con arreglo a un presupuesto, se indicarn las desviaciones presentadas. Debemos pues incluir lo que generalmente denominbamos el informe econmico con el detalle por partidas presupuestarias de los ingresos y gastos imputados al proyecto y una relacin detalle de los mismos, en forma de diario de operaciones agrupada por partidas. En cuanto a las desviaciones en la ejecucin del gasto en relacin con el la distribucin de presupuesto contenido en la resolucin de concesin debemos estar a las limitaciones que al respecto establezca las bases reguladoras y fuera de las mismas, y dado que dicho reparto tienen carcter vinculante, las desviaciones slo podrn tener lugar previa autorizacin del rgano concedente en los trminos recogidos en el artculo 61 del RLGS. En el caso de que la resolucin de concesin no recoja distribucin y si la misma s figurara en la solicitud presentada a la convocatoria, la misma tiene igualmente carcter vinculante en virtud del mismo artculo indicado. Destacar que las desviaciones o compensaciones entre partidas de gastos no autorizadas en las bases reguladoras o no aceptadas previamente por el rgano concedente sern con casi toda seguridad rechazadas por el mismo y conllevar seguramente el reintegro de su importe.

b. Las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el trfico jurdico mercantil o con eficacia administrativa incorporados en la relacin anterior y la documentacin acreditativa del pago. La LGS permite acreditar el cumplimiento del objeto de la subvencin con otros documentos diferentes a facturas o tickets, siempre que tenga una validez jurdica en su mbito respectivo. As se pueden aceptar como documentos acreditativos del gasto contratos, escrituras, nminas, libros de registros contables Igualmente son

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aceptadas las facturas electrnicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptacin en el mbito tributario9. El reglamento estatal regul los requisitos formales de esta documentacin acreditativa de los gastos estableciendo por un lado la posibilidad de presentar originales, o fotocopia compulsada si lo permiten las bases reguladoras, y por otro estableciendo un sistema de validacin y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de gastos imputados a varias subvenciones10. En cuanto a la forma de acreditacin del pago y en lo que se refiere a subvenciones concedidas por entidades pblicas regionales, se habr de tener en cuenta los requisitos establecidos en la Orden 07-05-08 de la Consejera de Economa y Hacienda por la que se regula la forma de acreditacin del pago efectivo del gasto realizado en materia de subvenciones. c. Certificado de tasador independiente, acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial, en el caso de adquisicin de bienes inmuebles. En este tipo de gastos, la Ley ha considerado insuficiente la acreditacin del gasto razn por la que exige adems aportar el certificado de un tasador independiente al efecto de que quede acreditado que el coste de la compra est ajustado al precio de mercado. En tal sentido, la presencia de varias ofertas o la realizacin de un procedimiento de contratacin al amparo de la Ley de Contratos del Sector Pblico puede tener igual valor de acreditacin, por lo que puede ser alegado al respecto de la no presentacin del citado certificado. d. Indicacin, en su caso, de los criterios de reparto de los costes generales o indirectos incorporados en la relacin a los gastos directos indicados en el apartado a), excepto cuando las bases reguladoras hayan previsto su compensacin mediante un tanto alzado sin necesidad de justificacin11. El art. 31.9. LGS establece que los costes indirectos habrn de imputarse a la actividad subvencionada en la parte que razonablemente corresponda de acuerdo con principios y normas de contabilidad generalmente admitidas. El criterio usado comnmente es el referido al coste hora de actividad en el que se tienen en cuenta el total de horas realizadas por el organismo dividido por el importe total de gastos del mismo en determinadas cuentas de gastos generales, reflejadas en las cuentas de cierre del ejercicio (por lo general subgrupo 62 Servicios Exteriores y subgrupo 68 Dotaciones para amortizaciones del PGCP). Dicho cociente es multiplicado por el total de horas realizadas en el equipo de dicho proyecto o actividad, con lo que se puede obtener una imputacin razonable de los costes indirectos que dicho proyecto o actividad ha supuesto en los gastos generales del organismo. e.
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Una relacin detallada de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicacin del importe y su procedencia.

Ley 56/2007 de 28 de diciembre. BOE del 29 sobre la factura electrnica Ver art. 73 del R.D. 887/2006, de 21 de julio, aprueba su Reglamento 11 Vase art. 83.3 del R.D: 887/2006, de de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones
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f.

g.

Hay que tener en cuenta que, en el caso de que la actividad haya recibido financiacin conjunta por varias subvenciones o que se haya autofinanciado por parte del beneficiario una parte de la misma, en la justificacin a realizar a cada uno de los rganos concedentes se deber acreditar la procedencia y aplicacin de todos los recursos y gastos relacionados con la actividad, salvo que las BBRR indique lo contrario. No basta pues con aportar la justificacin de gastos por importe que alcance el total de cada subvencin en concreto sino que habr que acreditar a cada organismo concedente el total de recursos con los que se ha dispuesto y el total de gastos de la actividad, al objeto de que se pueda comprobar el cumplimiento de la mxima establecida en el artculo 19.3 de la LGS, segn la cual el importe de las subvenciones en ningn caso podr ser de tal cuanta que, aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada. Los tres presupuestos que, en aplicacin del artculo 31.3 LGS, debe solicitar el beneficiario. El artculo indicado continua exigiendo la presentacin en la cuenta justificativa de 3 ofertas para gastos subvencionados cuyo importe sea superior a 12.000 (30.000 para gastos de obras), IVA incluido, solicitadas previamente a la contratacin, exceptundose solamente los supuestos contempladas en la Ley. Deber adjuntarse igualmente escrito justificativo de la eleccin de la oferta cuando no recaiga en la propuesta econmica ms ventajosa. Resulta por lo menos curioso que se mantenga vigente esta disposicin de la LGS tras la aprobacin de una nueva Ley de Contratos del Sector Pblico (Ley 30/2007, de 30 de octubre) la cual habilit al Gobierno en su Dispos. Adicional 20 para actualizar dicho importe previa audiencia de las comunidades autnomas a los nuevos importes lmites de los contratos menores recogidos en la nueva LCSP: 18.000 Y 50.000 respectivamente, sin incluir el IVA. A da de hoy, sigue sin producirse esa actualizacin de los importes por lo que debe entenderse en vigor dicho precepto y por tanto exigible las 3 ofertas por el rgano concedente. No obstante, la no entrega de las mismas no supondr de forma automtica la denegacin del gasto como subvencionable, pues el rgano concedente podr recabar una tasacin pericial del bien o servicio, siendo de cuenta del beneficiario los gastos que se ocasionen. No se trata pues de una documentacin fundamental de la justificacin, sino de un medio de acreditacin del valor a precio de mercado del gasto imputado y que en el caso de los gastos de mayor importe se pretende realizar mediante la presencia de varias ofertas. Carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes as como de los intereses derivados de los mismos. En tal sentido parece contradictorio la exigencia de la realizacin del reintegro del remanente a la hora de presentar la cuenta justificativa de la subvencin (art. 72.2 del Reglamento estatal) con lo estipulado en el artculo 34.3 de la LGS que establece que el pago de la subvencin se realizar previa justificacin por el beneficiario, de la realizacin de la actividad. Como quiera que el reintegro supone en realidad para nuestra universidad, una devolucin de un ingreso presupuestario, el pago del

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reintegro lgicamente no podr ser materializado mientras no se haya recaudado toda la subvencin. Documentalmente, el reintegro se materializa con el comprobante bancario de su pago al que se le aadir, cuando se ha de reintegrar al Tesoro Pblico Estatal, el modelo de liquidacin al efecto de la Agencia Tributaria (modelo 069 de Ingresos no tributarios). En resumen la memoria econmica de la cuenta justificativa con aportacin de justificantes se compondr de una relacin clasificada y detallada de los gastos imputados y de los ingresos que los financian, acompaada de los documentos justificativos del cada gasto y de su pago. En algunos casos, la relacin detallada de gastos y los documentos justificativos pueden ser eximidos de presentacin, siempre que as se establezca en las bases reguladoras, con lo que estaramos ante las dos posibles variantes siguientes. 4.1.2. Cuenta justificativa con aportacin de informe de auditor Las bases reguladoras podrn establecer la posibilidad de que el beneficiario pueda justificar la subvencin concedida mediante esta modalidad, por la cual no ser necesaria la presentacin de la relacin detallada de facturas y gastos ni la aportacin de su justificacin. En estos casos bastar con la presentacin del estado resumen, lo que comnmente llamamos informe econmico, del presupuesto de gastos agrupados por partidas, las cantidades iniciales concedidas y las desviaciones presentadas al cual se adjuntar un informe de auditora que cumpla los requisitos establecidos en el artculo 74 del reglamento estatal. Las Bases Reguladoras determinarn quin tiene potestad para designar al auditor, que deber estar en todos los casos inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas. El gasto resultante de su actuacin podr ser considerado gastos subvencionable cuando as se recoja en las bases reguladoras y hasta el lmite que la misma establezca. El informe de auditora deber ser realizado en los trminos indicados en el artculo 74 del reglamento y en lo establecido en la Orden EHA/1434/2007, de 17 de mayo, por la que se aprueba la Norma de actuacin de los auditores de cuentas en la realizacin de los trabajos de revisin de cuentas. Esta novedosa forma de justificacin puede suponer ventajas a considerar por los organismos que son habituales beneficiarios de grupos importantes de subvenciones obtenidas en el marco de una misma convocatoria, como por ejemplo ocurre en los proyectos de investigacin en las universidades, donde pueden suponer una disminucin de la carga administrativa que conlleva los posteriores procesos de subsanacin de defectos de justificacin y presentacin de alegaciones ante posibles descertificaciones realizadas o visitas de control realizadas por el organismo concedente. Si adems los gastos de la auditora sean imputables, puede que merezca un estudio y reflexin interno sobre la adecuacin de generalizar su uso en el proceso de justificacin en las convocatorias citadas.

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No obstante, hay que tener muy en cuenta que la realizacin de dicha auditora no exime al beneficiario de la obligacin de conservar los justificantes de gastos a los efectos de cualquier comprobacin o control a realizar por el rgano concedente. 4.1.3. Cuenta Justificativa Simplificada Como ya se ha indicado al inicio de este punto 4, la LGS vino a establecer determinados casos en los que se permita una justificacin simplificada de la subvencin en la cual no resultaba necesaria la presentacin de la documentacin acreditativa de los gastos imputados. Concretamente esa cuenta justificativa simplificada es autorizada en dos casos posibles: - Para subvenciones de importe inferior a 60.000 (artculo 75 RLGS), lo que permite abarcar un gran porcentaje de las subvenciones pblicas - Subvenciones sin lmite de cuanta concedidas por una entidad pblica estatal cuando el beneficiario sea otro organismo pblico perteneciente tambin al sector estatal y est sometido a control por la IGAE12. Ampliamos este apartado con el mismo caso en el mbito de las subvenciones concedidas por cualquier entidad pblica de Castilla-La Mancha cuando el beneficiario sea otra entidad u organismo pblico de nuestra misma regin (art. 41 del Decreto 21/2008). No obstante, es muy importante tener presente que ambas posibilidades quedan condicionadas a que las bases reguladoras no establezcan norma en contra al respecto de su utilizacin. Por tanto, no es improbable y ni mucho menos existe contradiccin normativa si las mismas establecieran la obligatoriedad de presentar la documentacin justificativa de los gastos an encontrndose en los dos casos anteriormente descritos. En cuanto al contenido que ha de tener la cuenta justificativa simplificada, adems de la memoria de actuacin vista en la pgina 14, deber incluirse una memoria econmica con la siguiente documentacin: a) Una relacin clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con el mismo contenido e indicaciones indicadas al respecto en el punto 4.1.1.a anterior. b) Un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicacin del importe y su procedencia (vase el punto 4.1.1.e) c) En su caso, carta de pago del reintegro en el supuesto de remanentes no aplicados as como de los intereses derivados de los mismos. (vase el punto 4.1.1.g) Puede pues entenderse que en estos casos no se requiere la presentacin de los justificantes del pago de los gastos, de los certificados de tasadores independientes para los bienes inmuebles adquiridos, de la documentacin acreditativa de los costes indirectos imputados, ni las 3 ofertas para los gastos superiores a los 12000 (o 30000 para obras). Pero la no presentacin en la justificacin no quiere decir que no se requiera disponer de esa documentacin, pues el rgano concedente podr comprobar, a travs de las
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Vase artculo 82.1 RLGS

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tcnicas de muestreo que se acuerden en las bases reguladoras, los justificantes que estime oportunos y que permitan obtener evidencia razonable sobre la adecuada aplicacin de la subvencin. 4.2. Justificacin por mdulos13

Este sistema de justificacin puede ser usado para subvenciones concedidas para la realizacin de actividades medibles en unidades fsicas o en otros parmetros y cuantificable en funcin de los mismos. Un ejemplo es una subvencin concedida a una Universidad por los alumnos de doctorados enviados al extranjero dentro de un programa de cooperacin internacional de universidades, en el que las bases reguladoras establezcan un importe a subvencionar por cada alumno con estancia en un pas de la Unin Europea y por cada mes de duracin de la misma, debiendo justificarse por certificados de la universidad de destino. En estos casos, el beneficiario deber acreditar la realizacin de los hechos que fundamentaron la subvencin mediante la justificacin siguiente: Memoria de actuacin, con el mismo alcance que en la cuenta justificativa La memoria econmica se limitar a recoger: 1. Declaracin o acreditacin del nmero de unidades fsicas consideradas como mdulo. En el caso del ejemplo, nmero de alumnos enviados a universidades extranjeras y meses de estancia. 2. El importe imputable de unidad o mdulo, que vendr indicado en las bases reguladoras. 3. El clculo de la cuanta de la subvencin en funcin de los mdulos realizados y el precio establecido para el mismo: el producto de los dos nmeros anteriores 4. La existencia o no de otros ingresos o subvenciones aplicados a esa actividad (cofinanciacin) 5. El pago del reintegro del remanente en su caso si se procedi al pago anticipado de la subvencin por el rgano concedente

La justificacin econmica se reduce y simplifica considerablemente, dado que no ser necesaria la presentacin de libros ni documentos de transcendencia contable, salvo que sea requerido por las bases reguladoras. Respecto el importe unitario de los mdulos, podr contener una parte fija y otra variable en funcin del nivel de actividad, y se deber determinar por un informe tcnico que relacione el valor de mercado de la actividad con las unidades tomadas como mdulo, teniendo en cuenta variables tcnicas, econmicas y financieras relacionadas con la actividad. El objetivo final es que la subvencin total concedida no supere el coste real de la actividad, segn el precio de mercado del mdulo, pudiendo ser no obstante inferior. Dicho importe no tiene por qu ser fijo en el tiempo, permitindose incluir en las bases reguladoras una frmula de revisin del precio, justificado en un informe tcnico como el indicado anteriormente y que se deba a la previsible utilizacin del precio-mdulo por un periodo superior al ejercicio presupuestario o a modificaciones sobrevenidas en las condiciones econmicas, financieras o tcnicas tenidas en cuenta para fijar dicho precio.
13

Vase artculos 76 a 78 Real Decreto 887/2006 de 21 de julio

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4.3.
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Justificacin por estados contables

Las bases reguladoras podrn prever que la subvencin se justifique mediante la presentacin de estados contables cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) La informacin necesaria para determinar la cuanta de la subvencin pueda deducirse directamente de los estados financieros incorporados a la informacin contable de obligada preparacin por el beneficiario. b) Que la citada informacin contable haya sido auditada conforme al sistema previsto en el ordenamiento jurdico al que est sometido el beneficiario. c) Las bases reguladoras podrn prever la entrega de un informe complementario elaborado por el auditor de cuentas. Su retribucin podr tener la condicin de gasto subvencionable cuando lo establezcan dichas bases hasta el lmite que en ellas se fije. Esta modalidad de justificacin requerir el desarrollo de un sistema contable de costes que permitan diferenciar el importe total de gastos imputables por actividades desarrolladas del beneficiario. Actualmente no se encuentra implantado este desarrollo en la contabilidad de las administraciones pblicas, teniendo en cuenta que el nuevo Plan General de Contabilidad Pblica se encuentra aprobado desde hace tan slo un mes (Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, BOE de 28 de abril) el cual si bien contiene la introduccin de las actividades de costes como informacin adicional de la Memoria, habr de requerir el respectivo desarrollo y proceso de aprendizaje por parte de las distintas administraciones pblicas. Es por eso que resulta poco probable ser encontrada actualmente en la justificacin de subvenciones a realizar por entidades pblicas, siendo un sistema especialmente indicado en el caso de subvenciones destinadas a compensar prdidas de empresas pblicas o cubrir dficits de explotacin.

5. La justificacin de subvenciones en las Universidades Pblicas

No cabe duda que una de las entidades que tiene larga experiencia en la gestin y justificacin de subvenciones son las universidades, pblicas y privadas, en su calidad de beneficiaras habituales de ayudas concedidas por organismos pblicos de todos los niveles (europeos, nacionales, regionales y locales) y destinadas a la promocin de las labores de investigacin y docentes que le son innatas. Destacan al respecto los Planes Nacionales de Investigacin, Desarrollo e Innovacin (I+D+i) aprobados desde hace dcadas por el Ministerio de Educacin y Ciencia (en la actualidad Ministerio de Ciencia e de Innovacin) y que han derivado en multitud de convocatorias de subvenciones para proyectos de investigacin de las que esta universidad ha obtenido un porcentaje considerable si tenemos en cuenta nuestro peso especfico dentro del espectro universitario espaol. Como dato de referencia y siguiendo el ltimo Informe sobre proyectos de I+D+i 2009 elaborado por el Vicerrectorado de Investigacin, el total de subvenciones gestionadas en esta materia, excluyendo las ayudas internas financiadas por fondos propios y los

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contratos artculos 83 LOU y convenios con empresas e instituciones, alcanz los 750, con un total de presupuesto de gastos gestionado de ms de 20,5 millones de euros.
Tipo subvencin n de proyectos Presupuesto gestionado en 2009

Proyectos europeos Proyectos nacionales Proyectos regionales Totales

46 257 447 750

1.370.968,00 8.008.155,00 11.290.370,00 20.669.493,00

(Datos obtenido del Informe anual de proyectos de I+D+i 2009 publicadas en el Infocampus de la UCLM, Mayo 2010)

Hay que considerar al respecto que en los datos de la tabla anterior debera ser incluidos las cifras correspondientes a los convenios de investigacin firmados con entidades pblicas con motivo a subvenciones concedidas a la UCLM muchos de ellos por sistemas de concesin directa y que a efectos del informe referido quedaron englobadas dentro del apartado del Contratos y Convenios, con lo que un estudio ms exhaustivo del total de subvenciones recibidas por investigacin aumentara las cifras indicadas. En cuanto a subvenciones concedidas a la UCLM para el desarrollo de actividades de carcter docente a realizar por los diversos centros que la componen, a falta de estadsticas oficiales se ha realizado un simple estudio de su composicin en base a las modificaciones de su generacin presupuestarias del captulo 4 de transferencias corrientes, lo que permiten dar una idea aproximada de su volumen igualmente considerable:
Tipo subvencin Subvenciones para cursos gestionadas en el 2009 n de subvenciones Presupuesto gestionado en 2009

83

1.234.007.59

En cuanto a las modalidades de justificacin utilizadas, predomina en el mbito de nuestra universidad la utilizacin de la cuenta justificativa con aportacin de justificantes de gastos, si bien en una gran mayora de casos resulta de aplicacin la cuenta simplificada, siempre que lo permita las bases reguladoras, ya sea por ser de importe inferior a 60.000 o por nuestra consideracin de entidad pblica regional (vase apartado 4.1.3 pgina 18). Suele presentarse cada vez ms frecuencia la modalidad de cuenta justificativa con informe de auditor, casi siempre relacionadas con proyectos de investigacin europeos. La justificacin por mdulos puede ser encontrada en las subvenciones recibidas por el Ministerio o la Junta de Comunidades por las estancias de alumnos en el extranjero dentro de programas Erasmus y acciones similares, mientras que la forma de justificacin por estados contables es claramente inexistente a da de hoy en las Universidad Pblicas. Destacable en todo caso el sistema de justificacin telemtica seguida en el caso de proyectos de investigacin del Plan nacional de I+D+i del Ministerio de Innovacin realizada mediante un portal Web elaborado por el Ministerio de Ciencia e Innovacin

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que permite al beneficiario aportar online toda la documentacin y datos de la justificacin a realizar: desde la memoria cientfica de actuacin a los datos relativos a las facturas y gastos a imputar (a travs de sistemas de carga masiva desde las aplicaciones propias) pasando incluso por los documentos justificantes del reintegro al tesoro del remanente. Se trata sin duda de un ejemplo a seguir por los organismos regionales y por otros ministerios en la justificacin de sus subvenciones. El uso de estos mecanismos online de justificacin suponen una comunicacin ms directa entre rgano concedente y beneficiario y en determinados casos agilizar los procesos de justificacin para el segundo y de control de los gastos imputados por el primero. Eso permite por ejemplo para el organismo concedente poder realizar un primer control de los gastos a justificar limitando los mismos por las fechas de gasto y pago, impidiendo la duplicidad de facturas. Consigue igualmente obtener la informacin en su propia base de datos, para agilizar los procesos de control a realizar separando los gastos por partidas y permitiendo realizar muestreos aleatorios o en base a criterios de bsqueda para posteriores revisiones a realizar. En otro orden de cosas, el gran volumen de las subvenciones gestionadas en el mbito universitario y en el caso concreto de la investigacin, aconsejan la creacin de unidades o servicios especficos para su gestin y asesoramiento, fruto de lo cual aparecieron en las Universidades unidades especficamente orientadas a su gestin al objeto de conseguir una especializacin en la tramitacin. En el caso de la UCLM las Unidades de Gestin de la Investigacin y las Unidades de Gestin Econmicas de Campus, se configuraron como instrumentos muy eficaces en la gestin de calidad de subvenciones concedidas por proyectos de I+D+i, alcanzando un alto grado de eficacia en el desarrollo de su labor. La UCLM debe autoimponerse un propsito de mejora de la gestin basada en la formacin de dicho personal, una mayor informacin e implicacin de los investigadores responsables de las proyectos y unos sistemas de apoyos de la informacin ms eficaces, lo cual redundar sin duda en una mejor justificacin y por tanto, en la disminucin de las subsanaciones, alegaciones y de posibles reintegros a realizar y el aumento consiguiente de la capacidad de gestionar mayor volumen, lo cual debera extenderse igualmente a las subvenciones gestionadas en el mbito de la docencia.

Aula Magna de la Facultad de Letras

I Jornadas del rea Econmica de la UCLM