Junio 2009

Instituto de Estudios Latinoamericanos

DT.04.09

EL POST-CONSENSO DE WASHINGTON: GLOBALIZACIN, ESTADO Y GOBERNABILIDAD REEXAMINADOS

Eli Diniz

El Post-Consenso de Washington: globalizacin, Estado y gobernabilidad reexaminados*

Dra. Eli Diniz **

* Este texto es una versin para el castellano del captulo 1 de Diniz, 2007. Agradeo diretora da Editora Fundao Getlio Varga a autorizao para a publicao do texto no site de IELAT (Instituto de Estudios Latino Americanos,) da Universidad de Alcal de Henares. Traduccin de Carlos Muoz Gallego. ** Eli Diniz es profesora titular del Instituto de Economia de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (IE/UFRJ), e Investigadora Asociada del Instituto Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ/UCAM.). Doctora en Ciencia Poltica por la Universidad de So Paulo (USP); Ps-doctorado en la Universit de Toulouse II, Francia (1983) y en el Centro de Estudios Brasileos de Universidad de Florida, USA (1984). Es tambin Profesora del Programa de Post-Grado en Amrica Latina Contempornea de la Universidad de Alcal. Entre sus ltimas publicaciones destacan: Globalizao, Estado e Trajetrias Nacionais: Dilemas do Desenvolvimento e o Futuro do Brasil. In: Sics, J.& Castelar, A. (orgs). Sociedade e Economia. Braslia, IPEA, 2009; Organizadora de Globalizao, Estado e Desenvolvimento, Dilemas do Brasil no novo milnio, FGV, Rio de Janeiro, 2007.

RESUMEN
ste artculo tiene como objetivo analizar el actual debate internacional que se ha desarrollado en las Ciencias Sociales sobre tres aspectos fundamentales para comprender los desafos que ha enfrentado el rol del Estado y la gobernabilidad en Amrica Latina (con especial referencia a Brasil) durante la primera dcada del siglo XXI como resultado de la globalizacin y de la nueva dinmica capitalista mundial. En primer lugar, se analiza la tercera ola de interpretaciones sobre el fenmeno de la globalizacin, destacando la crtica a la ortodoxia neoliberal caracterstica del Consenso de Washington. A continuacin se discute la nueva concepcin del rol del Estado, se sugiere una reforma del Estado y se pone de relieve la necesidad de consolidar la democracia. Finalmente, se propone una reformulacin del concepto de gobernabilidad, enfatizando sus dimensiones externa e interna. Palabras clave: globalizacin; democracia; reforma del Estado; gobernabilidad.

ABSTRACT
This article aims to analyze the current international debate that has developed in Social Sciences around three main aspects to understand the challenges faced by the State and governance in Latin America (with special attention to Brazil) during the first decade of the 21st Century as a result of globalization and the new global capitalism dynamic. First, it analyzes the third wave of interpretations about the phenomenon of globalization, highlighting the critic to the neo-liberal orthodoxy of the Washington Consensus. Next, the article discusses the new conception of the role of the State, and it's suggested a State reform and highlights the need to consolidate democracy. Finally, it is proposed a reformulation of the concept of governance emphasizing its internal and external dimensions. Key words: globalization; democracy; reform of the State; governance.

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La nueva teora del crecimiento y el anlisis organizacional moderno del crecimiento econmico llevaron la teora del desarrollo ms all de un foco centrado en la acumulacin de capital, en direccin a un entendimiento ms complejo de las instituciones que hacen posible el desarrollo. La ms acentuada consecuencia estratgica de este giro institucional fue el surgimiento de la Monocultura Institucional la imposicin de versiones idealizadas de instituciones anglo-americanas basadas en planteamientos cuya aplicabilidad, presumiblemente, transciende a las culturas y circunstancias nacionales. Los resultados frustrantes de la monocultura institucional sugieren que el giro institucional tome otras direcciones. (Evans, 2003: 20-63)

INTRODUCCIN
n la historia reciente de las sociedades latinoamericanas, las dos ltimas dcadas del siglo XX fueron decisivas en la produccin de cambios que llevaron a la ruptura con el antiguo modelo del nacionaldesarrollismo. A pesar de algunas diferencias importantes, estas dos dcadas tienen un punto en comn: el hecho de haber constituido un hito en el proceso de ruptura de la arquitectura poltico-institucional que, durante 50 aos, entre 1930 y 1980, sustent la estrategia de la industrializacin por sustitucin de importaciones. Estos cambios, de gran amplitud, fueron desencadenados por un complejo de factores externos e internos. Entre los primeros, las sucesivas crisis internacionales, a partir de mediados los aos 80; la presin de las agencias multilaterales, como el FMI y el Banco Mundial; los avances del proceso de globalizacin; el colapso del socialismo; y el fin de la Guerra Fra fueron los ms importantes. Estos factores determinaron una drstica redefinicin de la agenda

pblica, especialmente en lo referente a las caractersticas polticas y econmicas del orden anterior. Reformas polticas para la construccin de regmenes democrticos, programas de estabilizacin econmica, reformas orientadas al mercado, especialmente la privatizacin y la apertura externa de la economa, as como la integracin en el orden mundial globalizado, se convirtieron en las nuevas prioridades consagradas internacionalmente, traducindose en una reorientacin de las polticas pblicas que haban sido puestas en prctica por los gobernantes de turno. Este cambio de enfoque tuvo como resultado el abandono de las estrategias desarrollistas del pasado y su sustitucin por polticas monetaristas ortodoxas, tras el fracaso de algunos experimentos heterodoxos ejecutados en los aos 80. Durante el auge de las directrices neoliberales, las metas sociales seran progresivamente desplazadas de la agenda, volvindose sta cada vez ms restrictiva, priorizando las metas de estabilizacin y ajuste fiscal.

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Por otro lado, si las restricciones externas ejercieron una fuerte influencia en la determinacin de las nuevas agendas, esto no se realiz de forma inmediata y mecnica. Los factores internos desempearon un papel no menos relevante. Las opciones de las elites dirigentes nacionales, las caractersticas de sus coaliciones de apoyo poltico o la accin deliberada en defensa de la ejecucin de los objetivos identificados en cada momento como prioritarios, el comportamiento de actores estratgicos como empresarios y trabajadores organizados -, son aspectos no menos decisivos en la definicin de las polticas efectivamente implementadas y en la eleccin de la forma ms, o menos, independiente de insercin en el sistema internacional. De esta manera, la gnesis y la forma de conduccin de este conjunto de transformaciones es un proceso de gran complejidad. Por esta razn no puede ser considerado bajo un punto de vista determinista como si fuese el resultado inexorable del proceso de globalizacin, expresando la lgica ineluctable del nuevo orden mundial. La secuencia, el ritmo y el contenido de las transformaciones sufrieron variaciones significativas, que no fueron dictadas por criterios exclusivamente tcnicos, sino que obedecieron a decisiones de naturaleza poltica. En qu grado los xitos y fracasos deben ser atribuidos a las restricciones externas derivadas de la globalizacin? O, alternativamente, en qu medida fueron resultado de las elecciones de los dirigentes responsables de los gobiernos nacionales? Cules fueron las implicaciones de la nueva agenda a la luz de la teora democrtica contempornea? stas son las

principales cuestiones que deben ser examinadas. Es necesario todava considerar un tercer tipo de condicionamientos que derivan de las distintas trayectorias histricas. La gran difusin, a lo largo de los ltimos quince aos, de los enfoques clasificados por Evans como expresin de la monocultura institucional gener una propensin a desconsiderar los trazos histricos como variables importantes para explicar las diferencias de desempeo 1 entre los distintos pases . Este vicio analtico, con consecuencias tericas y prcticas, implic una idealizacin de las organizaciones institucionales de los pases centrales del capitalismo occidental, como si fuese posible descartar las especificidades histricas que interfieren en los procesos de ajuste a los imperativos externos. Igualmente relevantes son los valores e ideas que, a partir de las esferas internacional y domstica, influyen en las respuestas a los desafos exgenos. En el plano de las polticas puestas en prctica, tal tendencia se traduce, frecuentemente, en un proceso de mimetismo acrtico, implicando la adopcin de soluciones extradas de recetarios consagrados internacionalmente, como si fuese posible cambiar por decreto situaciones reales. Sin ignorar la importancia de las reformas en la esfera de las instituciones, me parece oportuno recuperar el significado de la dimensin histrica. El efecto combinado de este conjunto de factores produce un profundo corte con el pasado, con impacto decisivo sobre la sociedad, la economa, las orientaciones ideolgicas y el orden poltico de los

1: En palabras del autor, La monocultura institucional se basa tanto en la premisa general de que la eficiencia institucional no depende de la adaptacin al ambiente sociocultural domstico, como en la premisa ms especfica de que versiones idealizadas de instituciones anglo-americanas son instrumentos de desarrollo ideales, independientemente del nivel de desarrollo o posicin en la economa global. Formas institucionales correspondientes a una versin idealizada de supuestas instituciones anglo-americanas son impuestas en aquellos dominios organizacionales ms sujetos a la presin externa (...). En la mayora de los foros de la vida pblica, especialmente en aquellos ocupados en la prestacin de servicios pblicos, la monocultura institucional ofrece la propuesta estril de que la mejor respuesta al mal gobierno es menos gobierno. Sus defensores, entonces, quedan sorprendidos cuando sus esfuerzos tienen como resultado la persistencia de una gobernancia ineficiente, atomizacin inaceptable entre los ciudadanos y parlisis poltica (...) ( Evans, 2003: 29-30).

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diferentes pases, ruptura que se hizo ms profunda en los aos 90. Por su alcance y amplitud, estas transformaciones representaron un punto de inflexin en la trayectoria de las sociedades latinoamericanas. No obstante, a pesar de la profundidad del cambio en el modelo nacional-desarrollista, los problemas histricos de exclusin y desigualdad siguen presentando un alto grado de persistencia. Efectivamente, las transformaciones referidas fueron eficaces en el desmonte de los fundamentos del antiguo orden, volviendo anacrnica cualquier tentativa de regreso a la situacin precedente, as como la utilizacin de viejos paradigmas para interpretar el momento presente. Pero, por otro lado, las reformas y las polticas gubernamentales no fueron eficientes para conducir la regin a una nueva va de desarrollo, haciendo posible retomar el crecimiento y alcanzar mayores niveles de bienestar para el conjunto de la poblacin. Al contrario, los problemas de degradacin social se agravaron, constituyendo uno de los principales desafos a los que se enfrentan los gobernantes del periodo post-reformas orientadas al mercado. De manera similar, desde el punto de vista poltico, los cambios efectuados en las dos ltimas dcadas representaron una ruptura con la trayectoria anterior de las repblicas latinoamericanas. Como se sabe, durante los 50 aos que se extienden entre las dcadas de 30 y 70, los sistemas polticos de Amrica Latina se caracterizaron por un alto grado de inestabilidad poltica, por crisis sucesorias agudas, seguidas de intervenciones de las Fuerzas Armadas y golpes de Estado como salida a las numerosas crisis de gobernabilidad tpicas del perodo. En

contraste, la transicin de los aos 80, que corresponde a la tercera ola de democratizacin en el mbito mundial, centrada en la ejecucin de un amplio conjunto de reformas polticas, condujo a estas sociedades a romper con el pasado autoritario a travs de la implantacin de regmenes polirquicos, dotados de mayor o menor consistencia segn las peculiaridades histricas. El resultado poltico ms notorio en la regin fue la construccin del orden democrtico sobre bases ms estables2. La ruptura con la tradicin golpista, el consenso en torno a las reglas del juego democrtico, la capacidad de lidiar con el grado de indeterminacin tpico de la democracia a travs del acatamiento de los resultados electorales3, la tolerancia del disenso y el respeto a la gestin negociada de los conflictos, abrieron una nueva etapa en el perfeccionamiento del orden poltico de estas sociedades. Sin embargo, no se han agotado todos los componentes de la agenda democrtica. Persisten algunos desafos que no pueden ser subestimados. Si bien parecen lejos las amenazas de golpes de Estado, se han vuelto frecuentes, por otro lado, los episodios de interrupcin de mandatos de presidentes democrticamente elegidos por actos de renuncia en funcin de presiones populares desencadenadas por la frustracin de las expectativas de segmentos significativos del electorado ante promesas incumplidas divulgadas durante las campaas polticas. Entre los desafos presentes, destaca el problema de la reforma del Estado en el contexto de democracias sostenidas. En el nuevo milenio la cuestin democrtica va ms all de la consolidacin de las reglas formales de la democracia, ya que se refiere a

2: En un artculo reciente, Weyland presenta tambin el desafo de la sostenibilidad de la democracia como un punto fundamental de la tercera ola de democratizacin en Latinoamrica en general y en Brasil en particular. Vase Weyland, 2002. 3: En palabras de Przeworski, en el rgimen democrtico todos deben subordinar sus intereses a la competicin y la incertidumbre. El momento crucial de la transicin del rgimen autoritario al rgimen democrtico es el trnsito de aquel umbral a partir del cual nadie puede intervenir para revertir los resultados del proceso poltico formal. La democratizacin es un acto de sumisin de todos los intereses a la competicin, es una accin de institucionalizacin de la incertidumbre (Przeworski, 1994: 31).

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la sostenibilidad del orden democrtico. No basta con alcanzar la institucionalizacin de las reglas del juego o implantar los principios y fundamentos del sistema polirquico. Es necesario, para alcanzar la estabilidad a largo plazo, superar las tres modalidades de dficit histricamente acumuladas en el transcurso del proceso de constitucin del Estado en Latinoamrica, y que se agudizaron bajo el impacto de la hegemona de las polticas neoliberales durante los aos 90. Me refiero, en primer lugar, al imperativo de enfrentar el dficit de inclusin social, revirtiendo los seculares patrones de injusticia e iniquidad. Es sabido que la desigualdad de renta tiene efectos polticos sobre la calidad de la democracia, aunque sea difcil determinar el grado y el alcance de estos efectos, dadas la escasez y la baja calidad de los datos disponibles. No obstante, como destacan Przeworski et alii (Przeworski et alii, 1997), en su estudio sobre los factores responsables por la supervivencia y longevidad de las democracias, en los pases en que el nivel de desigualdades est declinando a lo largo del tiempo es mucho mayor la propensin a la durabilidad de la 4 democracia . En segundo lugar, cabe destacar el desafo representado por el dficit de capacidad de implementacin del Estado, lo que se traduce en la incapacidad de producir los resultados socialmente deseados. Finalmente, se impone reconocer la laguna representada por el dficit de accountability, expandiendo y volviendo efectivos los mecanismos de control de las polticas gubernamentales, o sea, los mecanismos garantes de la responsabilizacin pblica de los gobernantes frente a la sociedad y a otras

Esto significa situar en el centro del anlisis las conexiones entre gobernanza, accountability y responsiviness5, que deben figurar en el diseo institucional de la democracia. Significa, en ltima instancia, recuperar la importancia de la dimensin social de la democracia y ampliar los derechos de ciudadana, sobre todo respecto a los derechos civiles y sociales, reduciendo sustancialmente la distancia entre democracia formal y substantiva. Las experiencias de reforma del Estado implementadas en los aos 90 fueron incapaces de alcanzar estos objetivos.

GLOBALIZACIN Y GOBERNABILIDAD
El nuevo milenio y la inflexin en el debate internacional

l fenmeno de la globalizacin, que est caracterizando la economa internacional desde el inicio de la dcada de 80 o, como prefiere Franois Chesnais (Chesnais, 1996), la mundializacin del capital, ha sido interpretado de diferentes maneras. El trmino adquiri un sinnmero de sentidos, que ms confunden que aclaran su verdadero significado. Entre los equvocos ms corrientes se encuentra la visin de la globalizacin como un proceso de naturaleza exclusivamente econmica, impulsado por fuerzas de mercado y cambios tecnolgicos autnomos. Se trata, ciertamente, de una simplificacin, pues el proceso de globalizacin, como fue destacado anteriormente, es esencialmente un fenmeno multidimensional. Si, por un lado, expresa una lgica econmica, obedece, por

4: He aqu la conclusin de los autores: Conclumos que la expectativa de vida de la democracia en pases con la desigualdad en reduccin era de cerca de 84 aos, mientras que la expectativa de vida de democracias con una desigualdad de renta ascendente era de aproximadamente 22 aos (...). Ver Przeworski et al.,1997: 120. 5: La responsabilidad poltica puede ser comprobada en el proceso electoral, cuando los ciudadanos tienen la oportunidad de aprobar o no los actos de los gobernantes, reconducindolos al cargo o llevndolos a la derrota. No obstante, las elecciones (accountability vertical) no bastan. Para proporcionar niveles satisfactorios de responsabilidad (capacidad de respuesta de los gobiernos a las necesidades y preferencias de los ciudadanos) es necesario un diseo institucional complejo constitudo por una serie de mecanismos y procedimientos de exigencia y rendicin de cuentas de modo que se garanticen intervenciones gubernamentales eficaces. En su libro Poliarqua, Dahl considera que uma caracterstica clave de la democracia es la responsividad del gobierno ante las preferencias de sus ciudadanos, considerados como polticamente iguales, destacando: (...) me gustara reservar el trmino 'democracia' para un sistema poltico que tenga, como una de sus caractersticas, la cualidad de ser enteramente, o casi por entero, responsivo a todos sus ciudadanos (Dahl, 1997:26). Ver, tambin, Przeworski et al., 1999 para una discusin sistemtica de este conjunto de mecanismos en las democracias contemporneas.

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otro, a decisiones de naturaleza poltica. En otros trminos, la economa no se mueve mecnicamente, independiente de la compleja relacin de fuerzas polticas que se estructuran en el mbito internacional, a travs de la cual se entretejen los vnculos entre economa mundial y economas nacionales. Por lo tanto uno de los efectos de la visin economicista es oscurecer el papel de la dimensin poltica. La globalizacin y la presin de las agencias internacionales ejercieron, y siguen ejerciendo, una fuerte influencia en la definicin de las agendas de los diferentes pases, pero no lo hacen de modo mecnico y determinista. Estas influencias son mediatizadas por las instituciones y por las elites responsables de los gobiernos domsticos6. El nfasis unilateral en los aspectos econmicos conduce a un segundo equvoco. Se trata del presupuesto de un automatismo ciego del mercado globalizado. El proceso estara sometido a una lgica frrea, a la que todos los pases deberan ajustarse de modo ineludible y segn un recetario nico. El enfoque de carcter economicista implica, pues, una visin determinista, ya que el orden mundial se percibe como sometido a una dinmica incontrolable, de efectos inexorables, lo que, en ltima instancia, descartara la existencia de alternativas viables. Efectivamente, si el proceso de globalizacin se presenta como inevitable, independiente de la intervencin humana, adaptarse a esta dinmica de forma imperativa se convierte en la nica salida posible. Esta adaptacin es, no obstante, un constructo poltico en s misma. Es interesante resaltar que tanto desde el lado de la ptica liberal ortodoxa, representada por el Consenso de Washington (Williamson, 1993), como desde una visin crtica
6: Esta parte retoma un argumento desarrollado en Diniz, 2001.

radical, como la formulada, para citar apenas un ejemplo, por Viviane Forrester en el libro El Horror Econmico (Forrester, 1996), este rasgo determinista est presente. En ambos casos la globalizacin se presenta como un fenmeno monoltico, sometido al imperio de las leyes econmicas. En consecuencia, los gobiernos nacionales son tratados como objetos pasivos, vctimas de fuerzas que no pueden controlar, siendo, por tanto, reducidos a la impotencia. Se anula la accin poltica como contrapartida de la supervaloracin de los mecanismos econmicos y se vaca la responsabilidad de los gobernantes de turno por los errores y aciertos de las polticas ejecutadas. En contraste, y teniendo en cuenta la complejidad del nuevo orden mundial, cabe destacar que la globalizacin no est dirigida por fuerzas inexorables. Adems, no est marcada exclusivamente por relaciones y procesos de naturaleza econmica. Est tambin, y sobre todo, sujeta a una lgica poltica (Diniz, 2000b, cap. 1). sta, a su vez, tiene que ver con las relaciones asimtricas de poder que se establecen entre las potencias a escala mundial, traducindose en la formacin de bloques e instancias supranacionales de poder. Se configuran, de este modo, las redes transnacionales de conexiones, a travs de las que se articulan alianzas estratgicas, implicando actores externos e internos, destacando, entre este conjunto de actores, las grandes corporaciones transnacionales, la alta tecnocracia de carcter cosmopolita, las organizaciones financieras internacionales, burcratas de alto nivel que dirigen el aparato gubernamental de cada pas, e integrantes del mundo acadmico, entre otras elites relevantes. Este complejo de actores, identificado por la literatura internacional como comunidades epistmicas,

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desempe un papel decisivo en la difusin de conocimientos especializados en una determinada rea de polticas pblicas, influyendo en la redefinicin de la agenda internacional y en la propagacin de diagnsticos y paradigmas de anlisis que se convertiran en dominantes en diferentes momentos histricos (Haas, 1992; 1997). Fue lo que ocurri recientemente con la legitimacin y difusin del llamado Consenso de Washington, traducindose en la supremaca de una nueva agenda pblica entre las dcadas de 1980 y 1990. Es este conjunto de relaciones lo que est por detrs de las elecciones hechas por los actores, elecciones stas que no son aleatorias, ni reflejo de criterios exclusivamente tcnicos o econmicos, sino que se orientan tambin por un clculo poltico. Es exactamente el reconocimiento de la interferencia de esta pluralidad de factores lo que caracteriza la tercera generacin de anlisis sobre la globalizacin y sus impactos en las economas perifricas. En contraposicin, al omitir la dimensin poltica, los anlisis de naturaleza economicista trataron polticas de carcter contradictorio en sus efectos, tales como la liberalizacin del comercio o la liberalizacin financiera, como aspectos consensuales de una agenda igualmente incuestionable. Cada vez ms los Estados nacionales se vuelven parte de un sistema de poder de nivel supranacional. Tal constatacin convierte en artificial la rgida contraposicin entre factores externos e internos. He aqu porque administrar con mayor o menor autonoma la insercin del pas en el sistema internacional no requiere tan slo capacitacin tcnica de elites de alta cualificacin, sino que depende fundamentalmente de opciones polticas ms o menos comprometidas con la defensa de la soberana y del fortalecimiento del poder de negociacin de los gobiernos nacionales.

Adems, conquistar posiciones favorables en el juego de poder internacional implica una alta capacidad de gestin del Estado, al contrario de lo que abogan los defensores del Estado mnimo. Como resalta Celso Furtado (Furtado, 1992:24), La atrofia de los mecanismos de mando de los sistemas econmicos nacionales no es otra cosa sino la prevalencia de estructuras de decisin transnacionales, enfocadas a la planetizacin de los circuitos de decisin. Cabe aadir, por otro lado, que revertir una posicin subordinada, controlar el capital especulativo, reducir situaciones de extrema vulnerabilidad externa o rechazar el predominio de la lgica de las empresas transnacionales en la estructuracin de las actividades econmicas de un pas es, ante todo, un acto de naturaleza poltica, requiriendo una accin deliberada capaz de definir y ejecutar una nueva estrategia nacional. En otros trminos, la definicin de un proyecto autnomo de desarrollo es un constructo poltico, que depende, para su formulacin y ejecucin, del soporte de coaliciones polticas identificadas con tal objetivo. En el debate internacional, David Held, entre otros, reforzara este argumento contraponindose a la tan divulgada visin que adquiri fuerza a mediados de las dcadas de 80 y 90, previendo que los Estados-nacin seran eclipsados por el avance de la globalizacin. Segn su punto de vista, la globalizacin no se traducira necesariamente en una disminucin del poder del Estado. Estara, s, transformando las condiciones bajo las cuales se ejercera este poder. Los impactos de la globalizacin seran matizados por las estrategias especficas de los gobiernos de cada pas para administrar, desafiar o aliviar los imperativos de la globalizacin (Held, 1991; 1995 y 1999). En otras palabras, lejos de haberse vuelto irrelevantes, los Estados-

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nacionales ejercen un papel cada vez ms estratgico. La crtica a los perjuicios de una postura pasiva, la defensa de un enfoque ms independiente de las relaciones con el sistema internacional y el cuestionamiento de la concepcin minimalista del Estado sern, a propsito, posiciones asumidas pblicamente por la alta tecnocracia de las agencias multilaterales, tras la constatacin de los fracasos de las polticas rgidamente guiadas por las recomendaciones del Consenso de Washington. Ya a finales de la dcada de 80, los dirigentes y tecncratas de los pases emergentes fueron sorprendidos por un documento del Banco Mundial en el que se defenda claramente la centralidad de la llamada governance para explicar diferenciales de desempeo econmico entre esos pases (apud Haggard & Kaufman, 1992:331). Poco despus, en 1991, como resalta Evans (Evans, 1998:51-52), el entonces vicepresidente y director administrativo del Banco, en una reunin con dirigentes de diversos pases, dio particular relieve al ejemplo de los pases recientemente industrializados del Asia Oriental, en que una accin gubernamental ms incisiva habra representado un factor fundamental para el xito de su proceso de modernizacin y desarrollo. A continuacin, en una publicacin de 1994, la misma agencia resalt la importancia de la responsabilidad poltica de las elites estatales para el buen desempeo de sus gobiernos, lo que implicara la obligacin de sus dirigentes de responder por sus acciones, ya sea frente a la sociedad o ante otras instancias de poder (World Bank, 1994:12). Profundizando en esta lnea de pensamiento, el World Development Report de 1997 adopta el punto de vista de que Estados capaces y activos

constituyen elementos clave en cualquier esfuerzo exitoso de construir modernas economas de mercado (apud Evans, 1998:52). En otras palabras, la capacidad de accin autnoma de los gobiernos, la presencia de un Estado activo y eficiente, ganaran relieve como condiciones favorables para la superacin de dificultades en la bsqueda de nuevas estrategias de crecimiento. Y, todava ms, de acuerdo con el nuevo enfoque, el fortalecimiento de economas de mercado en un mundo globalizado no slo no sera incompatible, sino que exigira la presencia de un Estado capaz y efectivo. Esta inflexin en el debate internacional alcanza su punto lgido con la publicacin, en 2002, del libro Globalization and its discontents, de Joseph Stiglitz, premio Nobel de economa de 2001 y ex-dirigente del Banco Mundial, del que fue economista jefe y vicepresidente senior. Comparando casos de xito y de fracaso en la conduccin de polticas de estabilizacin y reformas orientadas al mercado durante las dos ltimas dcadas, concluye que la bsqueda de soluciones propias y la preservacin de mrgenes razonables de autonoma estn en la raz de los casos exitosos (por ejemplo Polonia y China) en contraste con la aplicacin acrtica de las frmulas consagradas por las agencias multilaterales frecuentemente asociadas a experiencias desastrosas (por ejemplo Rusia y la Repblica Checa). En sus propias palabras: Polonia y la China emplearon estrategias alternativas a aqullas defendidas por el Consenso de Washington. Polonia es el pas con mayor xito en la Europa del Este; la China experiment la mayor tasa de crecimiento de cualquier gran economa del mundo en los ltimos 20 aos (Stiglitz, 2002:225).

7: En un libro ms reciente, Stiglitz insiste en este argumento, destacando que el resultado de la aplicacin de la receta neoliberal por parte de Latinoamrica en los aos 90 fue altamente desfavorable, conduciendo al estancamiento, el aumento del desempleo, de la informalidad y de la pobreza (Stiglitz, 2003).

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En la misma lnea de reflexin se pueden situar los trabajos ms recientes de Ha-Joon Chang (2002 y 2003), en los que el autor focaliza el fracaso del neoliberalismo, especialmente en los pases menos desarrollados (Less Developed Countries), como consecuencia, sobre todo, de su incapacidad, ya sea en el plano terico o en la esfera de las polticas pblicas, para construir una visin compleja y equilibrada de las interrelaciones del mercado con el Estado y otras instituciones relevantes, as como en la falta de formulacin de estrategias autnomas de accin. De forma similar, Rodrik (Rodrik, 2002; 2004) afirma que, durante la hegemona de la agenda neoliberal, la adhesin incondicional a las directrices del Consenso de Washington fue responsable del periodo de ms dilatado estancamiento de los pases latinoamericanos, en oposicin a los pases del Asia Oriental, que experimentaron altos ndices de desarrollo. En una conferencia pronunciada durante el seminario del BNDES sobre los Nuevos Rumbos del Desarrollo en el Mundo, realizado entre el 12 y 13 de septiembre de 2002, se expreso de la siguiente manera: Los pocos ejemplos de xito tuvieron lugar en pases que bailaron conforme su propia msica y que difcilmente serviran

de cartel propagandstico del neoliberalismo. Es el caso de la China, de Vietnam y la India tres naciones importantes que violaron prcticamente todas las reglas del manual neoliberal, aunque tomando un rumbo ms orientado al mercado. (Rodrik, 2002: 278) Entre los economistas brasileos tambin se observ el fortalecimiento de una visin 10 crtica del pasado reciente , as como el reconocimiento de que, desde el inicio del siglo XXI, se ha vuelto evidente el cambio de rumbo en Sudamrica, expresando al menos parcialmente la constatacin del fracaso de las polticas neoliberales. En un artculo publicado a finales de 2005, refirindose a los pases de la regin, Paulo Nogueira Batista Jr. se manifest del siguiente modo: (...) cmo desconocer que el cuadro econmico y poltico y los referentes ideolgicos han cambiado considerablemente en los ltimos cinco aos? Las fuerzas que predominaron en la dcada de 1990 han sufrido derrotas en varios pases de Sudamrica y ya no reinan incontestables en ningn lugar. El fracaso (...) de la mayora de los pases que siguieron fielmente las recetas econmicas del llamado Consenso de Washington ha sacudido convicciones arraigadas y ha producido bandazos polticos, no raramente dramticos11.

8: El autor se refiere al esfuerzo de utilizar los grados de libertad existentes, por ms estrechos que stos sean, en beneficio de objetivos nacionales: aunque las restricciones impuestas por las empresas transnacionales sobre las polticas industriales nacionales sean crecientes, en ningn lado llegaron al punto de imposibilitar una poltica industrial estratgica. La literatura habitual tiende a encarar la globalizacin como un proceso incontrolable, en el interior del cual las naciones, especialmente las naciones en desarrollo, se vuelven agentes pasivos, convirtindose en prisioneras del dilema de someterse incondicionalmente o perecer. No obstante, se trata de una visin equivocada ya que hay un amplio mrgen de maniobra para los gobiernos nacionales (...). Sera un gran error para um pas en desarrollo renunciar voluntariamente a est margen de maniobra adoptando polticas liberales indiscriminadas en lo que se refiere a las inversiones directas extranjeras en todos los sectores (Chang, 2003:269). Traduccin libre. 9: Ver Rodrik, (Rodrik, 2002), Despus del liberalismo, Qu?, Desarrollo y Globalizacin, en Desarrollo en Debate: www.bndes.gov.br/conhecimento/livro_debate/1-desnv&glob.pdf. Adems, otros autores que integran los textos de la parte denominada Desarrollo y globalizacin: perspectivas para las naciones, como Joseph Stiglitz (Polticas de Desarrollo en el Mundo de la Globalizacin) y Jos Antonio Ocampo (Globalizacin y Desarrollo), este ltimo entonces Secretario Ejecutivo de la CEPAL, convergen en la visin de que las concepciones integrantes del mainstream de los aos 90, la llamada dcada neoliberal, han quedado superadas por las transformaciones sucedidas en el orden mundial Post-Consenso de Washington, sobre todo en funcin del xito de los pases emergentes que se afianzaron en el contexto mundial por haber optado por estrategias autnomas, desafiando el saber entonces dominante. Ver tambin Rodrik, 2004. 10: Ver, entre otros, los artculos reunidos en Fiori & Medeiros, 2001 y, ms recientemente, Sics, Paula & Michel,2005. 11: En el mismo artculo el autor aade: Partidos o coaliciones moderadamente reformistas, de centro o centro-izquierda, vencieron elecciones presidenciales en algunos pases, derrotando a los partidos asociados a la aplicacin de las polticas recomendadas por los Estados Unidos y por las entidades multilaterales de crdito (...) La ideologa de la globalizacin, que estuvo en voga durante la mayor parte de los aos de 1990, perdi encanto y capacidad de persuasin (Batista Jr., 2005:3). Artculo obtenido en el site http://www.scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142005000300005&1n... Consultado en 6/3/2006.

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Efectivamente, como vimos, la dcada de 90 destac por la ejecucin de la agenda neoliberal tanto en los pases de la Europa del Este, salidos de la experiencia socialista, como en los pases latinoamericanos, recin salidos de dictaduras y regmenes autoritarios de diferentes tipos. Los resultados de estas primeras secuencias de reformas implicaran una profunda reestructuracin productiva de estas economas, llevando a la desaparicin de gran nmero de empresas, impulsando fusiones e incorporaciones, provocando, incluso, una nueva modalidad de insercin en el sistema internacional, a travs de la desreglamentacin de los mercados de productos, financieros y de trabajo. En sus efectos acumulativos, estos procesos llevaran a lo que Colin Leys designa como internacionalizacin del Estado, o sea, la aceptacin, por parte de los Estados, del supuesto de la existencia de un nuevo orden econmico mundial, impulsado por las fuerzas del mercado global, a las que todos deberan ajustarse para beneficiarse de la expansin exponencial del comercio 12 internacional . No obstante, como fue destacado anteriormente, a pesar de la intensidad del cambio en el antiguo patrn de desarrollo, algunos desafos se hicieron todava ms agudos. En primer lugar, la integracin en la economa mundial no puede ser evaluada necesariamente bajo la ptica de un juego de suma positiva, en el que todos los socios tienden a ganar. Al contrario, lejos de haberse creado un orden mundial ms integrado e incluido, lo que se observ fue la configuracin de un sistema internacional marcado por grandes contrastes y polaridades, aumentando el hiato entre las

grandes potencias y los pases menos desarrollados, reeditndose los desequilibrios preexistentes. Los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, en los que el espacio territorial estadounidense fue alcanzado por los ataques terroristas que destruyeron las Torres Gemelas de Nueva York, slo intensificaron este tipo de dificultades, creando un orden mundial todava ms restrictivo, dada la hegemona de los Estados Unidos como superpotencia que descalifica los foros internacionales de negociacin y hace cada vez ms lejana la meta de perfeccionar los mecanismos de gobernanza global.

Gobernabilidad: el entrelazado de las dimensiones externa e interna

al como he resaltado en trabajos anteriores (Diniz, 1995; 1996), el concepto de gobernabilidad encierra tres aspectos estrechamente interrelacionados. El primero se refiere a la capacidad del gobierno para identificar problemas crticos y formular las polticas apropiadas para enfrentarlos. El segundo tiene relacin con la capacidad gubernamental de movilizar los medios y recursos necesarios para la implementacin de estas polticas, enfatizando, adems de la toma de decisiones, los problemas cruciales ligados al proceso de implementacin. En estrecha conexin con este ltimo aspecto se sita la capacidad de mando del Estado, esto es, de hacer valer sus polticas, sin la que sus decisiones se volveran inocuas. Finalmente, dada la interdependencia que caracteriza el orden internacional en la actual etapa de capitalismo globalizado, la eficacia en la conduccin de los problemas internos no puede ser disociada de la capacidad de cada

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12: En palabras del autor: Las tres diferencias ms significativas entre 1914 y la economa global de final del siglo XX estn en la escala y en el poder de los mercados financieros globales contemporneos, en la produccin y comercializacin global de servicios y bienes manufacturados por las TNCs (corporaciones transnacionales) y en las estructuras transnacionales para reglamentar el nuevo orden global (...). Las fuerzas de los mercados financiero y productivo afectan (de manera decisiva) a la poltica estatal nacional (...) (Leys, 2004: 25 y 34).

pas de administrar el proceso de insercin en el sistema internacional. De esta manera, siguiendo la lnea de reflexin desarrollada en el tpico anterior, garantizar internamente las metas de estabilidad econmica y salud fiscal, prioridades de la agenda neoliberal, pueden ser condiciones necesarias pero, ciertamente, no son suficientes para la conquista de la tan anhelada gobernabilidad, ante los grados de imprevisibilidad, y hasta de incertidumbre absoluta, que caracterizan el orden financiero internacional, lo que lo transforma en importante fuente externa de ingobernabilidad. Y todava ms, los efectos de este potencial de inestabilidad, tpico de un capitalismo global desorganizado, son ms incontrolables cuanto mayor es la fragilidad externa del pas considerado. Las inconsistencias de una poltica macroeconmica basada en el clculo a corto plazo, disociada de una visin estratgica independiente, convierten a la economa en cuestin en particularmente vulnerable a las oscilaciones de la coyuntura internacional, profundizando las causas de su desventaja relativa, en un crculo vicioso de efectos perversos. Es necesario recordar que el montaje de la arquitectura del sistema financiero en el mbito internacional transciende las fronteras de los Estados nacionales, lo que es particularmente definitorio en el caso de los pases perifricos, que tienen reducido margen de influencia en la formulacin e implementacin de los acuerdos de reordenamiento. De este modo, por ejemplo, el realce atribuido por el ltimo acuerdo del Comit de Basilea a la evaluacin de las agencias de rating puede afectar negativamente la financiacin del desarrollo de estos pases. Estas agencias de clasificacin de riesgo de crdito han jugado un papel nada despreciable en la propagacin de crisis de

confianza, reforzando actitudes de pnico y el comportamiento de manada, caracterstico del funcionamiento de los mercados financieros. Como destacan Freitas & Prates (2003), para los pases en desarrollo, el anuncio de una rebaja en la clasificacin de las agencias de rating puede tener implicaciones sistmicas, ya que puede originar una fuga de capitales, desorganizando la economa y provocando colapsos financieros de grandes proporciones. Por lo tanto, los riesgos de crisis de gobernabilidad deben ser evaluados no apenas en sus aspectos internos, relacionados con la capacidad del gobierno de administrar sus problemas de orden domstico, sino tambin en sus aspectos externos, ligados a la capacidad de alcanzar el equilibrio entre ajuste interno e insercin internacional. Una complicacin adicional se deriva de que las fuertes asimetras en el sistema de poder internacional vuelven bastante improbable para cualquier Estado, actuando aisladamente, alterar a su favor el equilibrio de fuerzas. Esta constatacin pone de relieve la necesidad de la definicin de estrategias nacionales concertadas, con vista a la reversin de situaciones desfavorables, particularmente en lo que afecta a los pases menos desarrollados. La negativa a ejercer un papel ms activo e independiente tiende a agravar posiciones de desventaja relativa. En esta lnea, una vez ms, se debe destacar la centralidad del papel de los Estados nacionales, tanto en relacin al enfrentamiento de sus desafos internos, como en lo que se refiere a los procesos de coordinacin de polticas de regulacin global de la economa, a travs de la participacin de los gobiernos nacionales en los foros internacionales pertinentes. ste es el caso, por ejemplo, de las

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negociaciones para el establecimiento de un rgimen regulador que imponga restricciones al movimiento del capital especulativo. De forma similar, la renovacin de los acuerdos con las agencias multilaterales, como el FMI, elevando los grados de libertad, de manera que se eliminen condicionalidades altamente restrictivas para el desarrollo de los pases perifricos, se vuelve un imperativo de la mejora de las condiciones de gobernabilidad, en la era post-reformas orientadas al mercado. Por tanto, la globalizacin no excluye sino que reafirma la poltica del inters nacional, no en el sentido de un nacionalismo autrquico o xenfobo, sino en la capacidad de evaluacin autnoma de intereses estratgicos, considerando formas alternativas de insercin externa. Como ya fue destacado, la interdependencia no elimin la asimetra entre las naciones en el nuevo orden mundial. En la proporcin en que avanz la integracin del sistema internacional, se agrav la tensin entre la esfera nacional y el orden mundial globalizado. El punto ms importante a remarcar es que esta tensin necesita ser administrada de forma independiente, de manera que se facilite el mejor aprovechamiento posible de los reducidos grados de libertad existentes13.

GLOBALIZACIN Y DEMOCRACIA: LOS DESAFOS POLTICOS

ntre los equvocos inducidos por la visin economicista se debe mencionar an el nfasis unilateral en los costes econmicos de la globalizacin, perdindose de vista sus costes polticos, tan o ms relevantes. Tales costes, en los pases desarrollados, se manifiestan por la difusin de las ideologas conservadoras y antidemocrticas, de tipo fascista, con un fuerte componente xenfobo, como reaccin al aumento del desempleo, de la criminalidad, de la incertidumbre, del sentimiento de impotencia frente a las crisis internacionales y, ms recientemente, frente a la amenaza del terrorismo. En las nuevas democracias, por otro lado, este precio poltico se traduce, de acuerdo con determinada lnea de argumentacin, por la generalizacin de democracias minimalistas. Cabe proceder a la relectura de algunos de estos trabajos para destacar puntos de tensin entre ciertas presiones advenidas de la globalizacin y el esfuerzo interno de construccin institucional. As, por ejemplo, Guillermo O'Donnell se refiere, en un artculo bastante conocido, a la difusin en los pases latinoamericanos de las llamadas democracias delegativas, caracterizadas por el alto grado de voluntarismo en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica, interpretndose la victoria en las urnas como delegacin para decidir discrecionalmente. De esta forma, sistemas de representacin poltica, amparados por constituciones democrticas, quedaran subordinados a la incertidumbre del presidencialismo de carcter plebiscitario, en el que se observara el divorcio entre opciones

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13: Como destaca Leys, Existe un conflicto obvio entre la lgica de la acumulacin de capital, que impulsa la economa global, y la lgica de la legitimacin, que impulsa la poltica de todos los Estados con elecciones libres. La primera da prioridad a las necesidades del capital en prejuicio de la mano de obra y de la financiacin del sector pblico, del cual depende la mayora de los bienes pblicos y casi todos los servicios sociales; la segunda depende de atender a estas otras necesidades adems de garantizar el crecimiento econmico (...) En la era de la economa nacional, el conflicto entre estas dos lgicas estaba contenido, aunque de forma imprevisible, por la relativa inmovilidad del capital. La globalizacin separ, por primera vez, los campos de operacin de las dos lgicas (Leys, 2004:40).

electorales y los rumbos de la poltica del gobierno, situaciones que pueden ser ejemplificadas con la primera eleccin de Menem, en Argentina, y por la de Fernando Collor, en Brasil, en 1989 (O'Donnell, 1991)14. En esta misma lnea, Bresser Pereira, Maravall y Przeworski resaltaron la tendencia al predominio de un estilo poltico autocrtico en la administracin de las crisis y en la ejecucin de las reformas econmicas, a partir de los 15 aos 80 . James Malloy, en otro trabajo, destac el predominio de regmenes hbridos, combinando democracias electorales con un estilo autoritario-tecnocrtico de gestin econmica (Malloy, 1993). Aldo Vacs enfatiz la tendencia a la constitucin de democracias restrictivas, con bajo grado de participacin poltica y procesos decisorios cerrados (Vacs, 1994). En todos estos autores, destaca la preocupacin por la debilidad institucional que dificultara el perfeccionamiento de la democracia en estos pases, aspectos que, en palabras de Conaghan y Malloy (Conaghan y Malloy, 1994, esp. cap. 4), daran origen a democracias incompletas, caracterizndose por la combinacin de los siguientes trazos: alto grado de autonoma del Ejecutivo, marginalizacin del Legislativo cara a un proceso decisorio cerrado y excluyente, creciente

disyuncin entre opcin electoral y polticas pblicas, debilidad de los partidos polticos, primaca de la economa como disciplina condicionante de la poltica pblica, baja credibilidad del Estado como agente del inters pblico, descalificacin de la poltica percibida como fuerza negativa y obstruccionista, contraccin de la esfera pblica, reflujo de las organizaciones sindicales y, finalmente, regresin de la nocin de ciudadana por el vaciado de los derechos civiles y sociales. Un segundo aspecto que contribuy a dificultar el desempeo de las instituciones democrticas, en esta fase de prevalencia de la agenda de las reformas de mercado, fue el amplio recurso al estilo tecnocrtico de gestin, apuntado por la literatura como prctica privilegiada por los gobiernos latinoamericanos, bajo el impacto de la urgencia de la crisis econmica y de la prioridad atribuida a las polticas de estabilizacin y reformas estructurales16. Este estilo se tradujo en la concentracin de poder decisorio en manos de la tecnocracia aislada en los altos escalones burocrticos, por la expansin de los poderes legislativos del Ejecutivo y del poder discrecional del

14: Este artculo gener intensa polmica entre los especialistas, abarcando las distintas interpretaciones del proceso de concentracin de poder decisorio en el Ejecutivo de estos pases y sus consecuencias para el funcionamiento de la democracia y del sistema representativo. Sin profundizar en este debate, lo que trascendera los objetivos de este artculo, me parece que la discusin abierta por O'Donnell sigue siendo vlida, a despecho de las objeciones levantadas. En primer lugar, porque la categora democracia delegativa se aplica a casos extremos de uso de poderes discrecionales por el Ejecutivo, o sea, no permite catalogar bajo este ttulo los diferentes casos de uso de poder de decreto por parte del Ejecutivo. En segundo lugar, porque lo que me parece interesante es la posibilidad de pensar el desajuste entre preferencias de los electores y los rumbos de las polticas gubernamentales, bajo la vigencia de las reglas del juego democrtico. Ver tambin Stokes, 1999:98-130. 15: Los autores se refieren, en los siguientes trminos, a los efectos perversos de este estilo de gestin: De modo general, [las reformas] son adoptadas por decreto o, sino, son forzadas a tramitarse por el Legislativo sin incorporar las modificaciones que podran reflejar las divergencias de intereses y opiniones, revelando un estilo poltico claramente autocrtico, en el que los gobiernos procuran desmovilizar a sus bases en vez de adecuar sus programas mediante una consulta pblica. En resumen, la sociedad acaba aprendiendo que puede votar, pero no escoger; el Legislativo acaba convencindose de que no desempea ningn papel en la elaboracin de las polticas; y los partidos polticos, sindicatos y otras organizaciones nacientes toman conciencia de que sus voces no cuentan. As, el estilo autocrtico [...] tiende a minar las instituciones representativas [...] Bresser-Pereira, et al., 1993:193-194. En otro libro, Przeworski, 1994:248-249, an en la vertiente de la poltica comparada y analizando la actuacin de diferentes pases en la ejecucin de la agenda de las polticas de estabilizacin y reformas, llega a conclusiones semejantes: (...) pero [los gobiernos] retoman el estilo tecnocrtico cuando los compromisos establecidos en los pactos ponen las reformas en peligro (...). Una consecuencia de este estilo de comportamiento gubernamental es la corrosin de las instituciones representativas (...). Con esto, el proceso se reduce a elecciones, decretos ley y explosiones espordicas de protesta. El ejecutivo gobierna por decreto, adoptando un estilo autoritario, pero casi siempre sin mucha represin. Todo el poder del Estado se concentra en el ejecutivo que, no obstante, no administra la economa con mucha eficiencia. El pueblo tiene la oportunidad de votar, pero no de escoger. 16: Me refiero aqu bsicamente a la poltica macroeconmica, principalmente en las reas de poltica monetaria, de cambio, crdito y comercio exterior.

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Presidente, paralelamente al vaciado de capacidad gubernativa de los partidos y del Congreso. En el Chile del general Pinochet, mediante el recurso a los decretos ley, en Argentina a travs de los decretos de necesidad y urgencia, en los pases andinos con los decretos de emergencia, en Brasil, mediante los decretos ley y medidas provisorias, stas introducidas por la Constitucin de 1988, en su artculo 62, en fin, en toda Latinoamrica, los programas de ajuste siguieron el modelo del gobierno burocrtico, caracterizado por la tendencia al desequilibrio institucional en lo tocante a la articulacin entre los poderes y a la baja efectividad de los mecanismos de exigencia y rendicin de cuentas17. Cabe resaltar, finalmente, un ltimo punto. En contraste con la imagen difundida por la visin idealizada de la globalizacin, sta no tiene slo efectos unvocos en la direccin de la modernidad. Trae tambin consecuencias altamente desorganizadoras y desestructuradoras cuyo impacto poltico no puede ser ignorado. Hay un movimiento opuesto a la integracin que opera en el sentido de la fragmentacin, de la segmentacin y de la exclusin. As, la insercin en la economa mundial no puede ser vista, exclusivamente a la luz de sus efectos positivos. Al contrario, lejos de haberse producido un orden econmico mundial ms integrado e inclusivo, lo que se observ fue la configuracin de un sistema internacional marcado por grandes contrastes y polaridades, reproducindose las desigualdades entre las grandes potencias y los pases perifricos, reeditndose, de forma todava ms dramtica, la exclusin social. Estas fracturas separan no slo pases, sino continentes y, dentro de cada pas, instauran un profundo foso entre las capas integradas y los sectores excluidos, distancia que tiende a agravarse bajo las condiciones del libre juego de las fuerzas

de mercado. La visin economicista lleva, incluso, al carcter minimalista de la agenda pblica, pues el nfasis unilateral en los problemas econmicos situara estas cuestiones en el centro de la agenda gubernamental, eliminando cualquier meta competidora, terminando por desplazar cualquier otro objetivo como factor superfluo, causador de disturbios y fuente de distorsiones. De acuerdo con esta ptica, incluso la discusin en torno de una escala alternativa de prioridades se presenta como inoportuna, siendo deslegitimada y estigmatizada, como expresin de una visin populista y contraria a la modernidad. Realizadas las metas de la estabilizacin y de las reformas, la va de la modernizacin estara asegurada, abriendo el camino para retomar el desarrollo. Por otro lado, en el umbral del nuevo milenio, la percepcin de que las dimensiones poltica e institucional son decisivas y, por tanto, no pueden ser despreciadas, llev a que la reforma del Estado readquiriese una alta prioridad en la agenda pblica. La ruptura con la nocin fatalista de la globalizacin, subordinada al automatismo del mercado, se hizo acompaar del descubrimiento de la falacia del enfoque estrictamente liberal de la reforma del Estado. Dominante en las dos ltimas dcadas del siglo pasado, este enfoque implicara fundamentalmente el recorte de gastos, reduccin del tamao y de las funciones del Estado, o incluso el ajuste de las cuentas pblicas. En contraste, la tendencia actual es la de la revalorizacin de la capacidad de accin estatal como un prerrequisito del xito de los gobiernos en la administracin de situaciones de crisis y transicin. La centralidad de la reforma del Estado significara, por lo tanto, en este nuevo momento, la afirmacin de un enfoque

17: Innumerables autores llamaron la atencin sobre estas cuestiones. Ver, entre otros, Silva, 1993, Palermo, 1996:193-5, Vacs, 1994:86, Conaghan & Malloy, 1994:15-21, Diniz, 2000a, cap. 5; 2000b, cap. 2, Figueiredo & Limongi, 1999.

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alternativo de mayor alcance y amplitud. El nfasis se desplaza hacia la reconstruccin del Estado como agente regulador y el reconocimiento de que el crecimiento y la conquista de un nuevo estadio econmico no se producen espontneamente, sino que son el resultado de polticas deliberadas, de elecciones realizadas por las elites dirigentes determinadas a revertir situaciones adversas y elevar el nivel de bienestar de la sociedad en su conjunto.

REFORMA DEL ESTADO, RGIMEN POLTICO Y DEMOCRACIA: LA RELEVANCIA DE LA PERSPECTIVA HISTRICA

dems de las restricciones externas derivadas de la profundizacin en el proceso de globalizacin, antes referidas, cabe tambin tener en cuenta las especificidades de la evolucin histrica de cada pas, sobre todo si consideramos el impacto de las diferentes secuencias histricas en la construccin de la democracia, en cada caso concreto. Estas consideraciones nos remiten al estudio clsico de Robert Dahl, en que el autor presenta las ocho garantas institucionales de la poliarqua, que son: la libertad de formar e integrarse a organizaciones; la libertad de expresin; el derecho de voto; la elegibilidad para cargos polticos; el derecho de los lderes polticos a competir por medio de elecciones regulares; la existencia de instituciones que garanticen que las polticas gubernamentales dependan de elecciones y de otras manifestaciones de preferencia de la poblacin (Dahl, 1972:3). De esta forma, la arquitectura institucional de la democracia comprende ciertos trazos elementales que se encuentran en todos los

ejemplos de democracia poltica. No obstante, la amplitud y el grado en que tales condiciones institucionales estn presentes en cada caso considerado divergen de manera significativa. Adems, las formas como el elenco de derechos, garantas y valores bsicos constitutivos de las poliarquas emergen y se institucionalizan varan ampliamente. Estas variaciones tienen relevancia para el funcionamiento de las poliarquas, cabe decir que las singularidades de la evolucin histrica tienen un impacto en la calidad de la democracia, en trminos de sus dos dimensiones bsicas los derechos de oposicin y de participacin poltica. La consolidacin institucional a lo largo de estas dos dimensiones, liberalizacin o competicin poltica, por un lado, inclusin o participacin poltica, por otro, no se da en un mismo ritmo y obedeciendo a una nica secuencia. Algunas trayectorias son ms favorables que otras para asegurar con xito el trnsito al rgimen polirquico (Dahl, 1972, cap. 3). El autor apunta dos caminos principales: la secuencia I, en la que la liberalizacin precede a un ensanchamiento de la participacin, recorrido en el que una hegemona cerrada (baja competicin y baja participacin) aumenta las oportunidades de contestacin pblica, transformndose en una oligarqua competitiva para, en un momento posterior, expandir los grados de participacin poltica y transformarse en una poliarqua; la secuencia II, en la que la inclusividad precede a la liberalizacin, recorrido que va de una hegemona cerrada a una hegemona inclusiva y, de ah, a la poliarqua, va la institucionalizacin de la competicin poltica. La primera va, la ms segura, fue seguida por Inglaterra y Suecia, mientras que la segunda corresponde al camino seguido por Alemania. Francia se encuadrara en una tercera modalidad,

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caracterizada como un atajo, recorrido en el que una hegemona cerrada es abruptamente transformada en poliarqua por una repentina concesin del sufragio universal y derechos de contestacin pblica. Se trata de la va revolucionaria, que encierra alto riesgo de inestabilidad poltica. As, la estabilidad de la poliarqua estara asociada a la secuencia que se configur histricamente en la transicin a la democracia. Pases que siguieron la secuencia uno, o sea, la liberalizacin antecediendo al ensanchamiento de la participacin, seran ms estables que aquellos que siguieron el trayecto dos, en el que el aumento de participacin precedi a la institucionalizacin de la competencia poltica. Partiendo del modelo de Dahl, Santos introduce algunas calificaciones para poner de manifiesto la peculiaridad de la evolucin latinoamericana frente a las experiencias europeas y anglosajonas (Santos, 1993, cap. 1). En primer lugar, como resalta el autor, a semejanza de los ejemplos alemn, francs e italiano, el proceso latinoamericano se caracteriz por la incorporacin de las masas en la dinmica de la competicin poltica antes que se obtuviese estabilidad en la institucionalizacin de las reglas de la propia competencia. En segundo lugar, y ste sera un trazo tpico de la democracia latinoamericana, la poltica social fue utilizada como instrumento de ingeniera para universalizar la participacin, en un contexto de dbil institucionalizacin de la competencia poltica (Santos, 1993: 29-30). En el caso de Brasil se verific otra especificidad ya que los actores estratgicos del orden industrial en formacin aqu incluidos el empresariado y los trabajadores urbanos adquirieron sus identidades colectivas no a travs de los partidos polticos sino por la va del Estado. Adems de esto, por medio del motaje de la estructura corporativa para realizar la

articulacin Estado-sociedad, tal como se destac en un estudio sobre la construccin institucional del capitalismo industrial en Brasil (Diniz, 1978; 1992), este proceso de incorporacin poltica sera subordinado a la tutela estatal, reduciendo sustancialmente la autonoma de las organizaciones de representacin de los intereses sociales. En otra vena analtica, O'Donnell enfatizara las peculiaridades de la formacin histrica de las nuevas democracias, incluyendo Brasil, generando una fragilidad institucional que sobrevivira a las tentativas de cambio a lo largo del tiempo (O'Donnell, 1993; 1998; 1999). Entre las debilidades sobresale el incompleto proceso de constitucin de la ciudadana, producindose importantes lagunas en los derechos civiles y sociales (ciudadana de baja intensidad), el estrechamiento de los espacios pblicos, adems de serias deficiencias en la efectividad de la ley. sta se extiende de forma pronunciadamente irregular sobre el conjunto del territorio nacional y sobre las diferentes capas de poblacin, con el resultado de un amplio contingente situado fuera de la cobertura legal. En las nuevas democracias regiones enteras permanecen al margen del sistema legal sancionado por el Estado, no slo en las reas rurales, sino tambin en las periferias de las grandes metrpolis. Adems, en el caso de ciertos sectores sociales discriminados, en todas las regiones, incluso en las ms desarrolladas, la legalidad estatal es tambin poco efectiva. Esta peculiaridad se traduce en la ampliacin de las llamadas reas grises, donde la capacidad de penetracin del Estado es muy baja o casi nula (O'Donnell, 1993:129130). La fragilidad del sistema legal tiene, adems, otras consecuencias que no pueden ser minimizadas. La dimensin republicana, que se refiere a la credibilidad del Estado como institucin que opera en nombre del

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inters pblico y que es esencial para la preservacin de la confiabilidad de la democracia, se vuelve extremamente dbil. En contraposicin, un Estado fuerte se caracterizara por la capacidad de establecer la legalidad por todo su territorio y de formular polticas de contenido universalista para el conjunto de los ciudadanos de la comunidad nacional18. De forma similar, centrando el caso en el Brasil de los aos 80, Santos se refiere al hbrido institucional brasileo, llamando la atencin sobre la insuficiencia de la cobertura legal y jurdica proporcionada por el Estado, debilidad que ha venido agrandndose en las dos ltimas dcadas. El cuadro que de aqu resulta es el de un grado extremo de retraccin de la esfera pblica, produciendo una situacin de hobbesianismo social (Santos, 1992; 1993). De esta forma, existira una modalidad de democracia peculiar en la que la esfera polirquica se superpone a grandes vacos institucionales, en los cuales lo que prevalece es la ausencia de derechos y la imposibilidad de acceso al orden legal, reducindose drsticamente las condiciones de ejercicio de la ciudadana. En un artculo ms reciente, el autor refuerza el argumento, resaltando que cuanto ms distante est situada la regin o localidad en relacin al poder central (Brasilia), menor es la autoridad del Estado y menos eficaces sus leyes. Y an ms: (...) se sabe que la capacidad operacional del Estado tambin es diferente, en las reas hace mucho incorporadas al complejo nacional, conforme la

distribucin social de las poblaciones. En las favelas19y periferias de las grandes ciudades es menguante la eficacia del Estado para hacer cumplir sus leyes. Proceso que viene agigantndose desde dcadas, ha alcanzado su punto mximo al demoler la vigencia de los valores constitucionales bsicos los derechos de ir y venir, de opinin y de organizacin , substituyndolos por el ejercicio extemporneo de un conjunto de leyes y de ejecutores bajo jurisdiccin del crimen organizado. El Estado brasileo que, en este aspecto, siempre fue frgil, se ha vuelto esculido. Las consecuencias no son de poca monta. (Santos, 2005:23) Tambin analizando la experiencia brasilea, el historiador Jos Murilo de Carvalho destaca que la modalidad de secuencia histrica que se verific en Brasil, marcada por la anticipacin de los derechos sociales en contextos autoritarios, paralelamente a la castracin de los derechos civiles y polticos, constituy la secuencia menos favorable para el desarrollo de una ciudadana activa y participante (Carvalho, 2001). Finalmente, Reis nos advierte sobre los riesgos de ingobernabilidad hobbesiana, teniendo en cuenta el agravamiento del cuadro de desigualdad, deterioro social y criminalidad, problemas que alcanzan los grandes y medianos centros urbanos del pas. En sus palabras: en el caso brasileo (...) la novedad est en el surgimiento y expansin de espacios donde la autoridad estatal no tiene condiciones de valerse de modo efectivo y, por ende, en el comprometimiento de la capacidad de accin del Estado en el

18: En textos ms recientes O'Donnell se refiere del siguiente modo al problema de las nuevas democracias: (...) aunque haya variaciones de un caso a otro, muchas poliarquas nuevas, en Latinoamrica y en otras regiones, exhiben numerosos puntos de ruptura en los circuitos legales delineados. Por eso, debemos considerar que, en estos casos, el imperio de la ley slo tiene una existencia intermitente y parcial, si es que existe. Adems, esta observacin en el plano del Estado legal es la imagen invertida de las numerosas violaciones de la ley en la esferea social que, como argument en otra parte, equivalen a una ciudadana restringida o de baja intensidad (O'Donnell, 2002: 329). Ver, an, O'Donnell, 2004:149-191. Este mismo tipo de peculiaridad en la constitucin de la ciudadana en Latinoamrica es discutido por Oxhorn, 2005, cuando el autor resalta que, actualmente, los ciudadanos son antes que nada consumidores, derrochando sus votos y frecuentemente sus parcos recursos para tener acceso a lo que normalmente debera ser considerado un conjunto de derechos mnimos de ciudadana democrtica. 19: Nota del Traductor. En el original morros, trmino traducible por cerros, que designa las montaas que salpican la geografa urbana y que se ha hecho extensivo al de barrio pobre.

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plano del propio mantenimiento del orden pblico y la seguridad colectiva. (Reis, 2001:11) An en esta lnea de consideraciones, me gustara aadir una nueva particularidad referida al caso brasileo, la de la coincidencia entre momentos destacados de reformas institucionales, en especial para la reforma del Estado, y la implantacin de regmenes autoritarios (Diniz, 2000b, cap. 2). En efecto, histricamente, las dos experiencias destacables de reforma del aparato de Estado en Brasil, antes de la instauracin en 1985 de la llamada Nova Repblica, fueron efectuadas bajo regmenes autoritarios. Este fue el caso de la primera de estas reformas, realizada por el Presidente Getlio Vargas (1930-1945), cuando asumi el poder tras la victoria de la Revolucin de 1930, al frente de una amplia coalicin comprometida con un proyecto modernizante, que culmin con la dictadura estadonovista. La segunda experiencia relevante fue llevada a cabo por el primer gobierno del ciclo militar (1964-1985), siendo introducida por el Decreto ley 200, de 25/2/1967. En contraste, entre 1945 y 1964, durante la segunda ola de democratizacin, los gobiernos democrticos que se sucedieron en el poder no realizaron ningn experimento importante en lo tocante al Estado, preservndose, a grandes trazos, el patrn anterior. En los dos casos arriba mencionados, adems del contexto autoritario, el punto convergente del esfuerzo reformador est relacionado con la dimensin especficamente administrativa de la reforma del Estado. sta incluy cuestiones relativas al grado de centralizacin de la mquina burocrtica, a la jerarqua entre las diferentes unidades integrantes del aparato estatal, a la articulacin entre las varias agencias del poder

Ejecutivo, a la definicin de los rganos normativos y fiscalizadores o incluso a la clasificacin de cargos y carreras. No se verific una preocupacin con el perfeccionamiento de los dems poderes y, sobre todo, con la cuestin fundamental en un rgimen constitucional de la articulacin y el equilibrio entre los tres poderes, atribuyndose al Ejecutivo y a las agencias administrativas un amplio espectro de prerrogativas en lo concerniente a la formulacin e implementacin de polticas pblicas. Es ms, la trayectoria del Estado en Brasil revela la precedencia de las burocracias militar y civil que, histricamente, fueron estructuradas y definieron sus identidades colectivas antes de la institucionalizacin, en mbito nacional, del sistema de representacin poltica. Durante la mayor parte del periodo Republicano, se observ la tendencia a la centralidad de la burocracia gubernamental frente a los partidos y el poder Legislativo. La prctica de implementacin de reformas del Estado bajo regmenes autoritarios tuvo consecuencias que no pueden ser ignoradas. En primer lugar, los largos periodos de cierre del sistema poltico crearon condiciones propicias para la consolidacin de una modalidad de presidencialismo dotado de amplias prerrogativas, consagrando el desequilibrio entre un Ejecutivo sobredimensionado y un Legislativo crecientemente vaciado en sus poderes. Se exacerbaron ciertas caractersticas del sistema presidencialista, como el otorgamiento constitucional de poderes legislativos al jefe del Ejecutivo, el amplio poder de nominacin del Presidente, la autonoma y centralidad de los gobiernos de los estados en el entramado de las alianzas y las redes de lealtades polticas. As el aislamiento de la instancia presidencial, su

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cierre al escrutinio pblico, la falta de espacio institucional para la interferencia de las fuerzas polticas, la intolerancia frente a la disidencia y el conflicto, la inoperancia de los mecanismos de control mutuo, en fin, la falta de frenos institucionales al arbitrio del Ejecutivo crearon, en diferentes momentos, serios obstculos entre los poderes y la comunicacin con la sociedad. En segundo lugar, sobre todo durante los 21 aos de dictadura militar, de la que el pas sali hace dos dcadas, se observ el fortalecimiento de otros tres trazos relativos a las formas de accin estatal (Diniz, 2000b). Uno de ellos fue la consolidacin del estilo tecnocrtico de gestin de la economa, cerrado y excluyente, que reforz la concepcin sobre la validez de la supremaca del enfoque tcnico en la formulacin de las polticas pblicas, abriendo camino a la ascensin de los economistas notables a las instancias decisorias estratgicas para la definicin de los rumbos del capitalismo nacional y su insercin externa. La valorizacin del saber tcnico y de la racionalidad del orden econmico, aspectos considerados intrnsecamente superiores a la racionalidad de la instancia poltica, condujeron a una visin asptica de la administracin pblica, percibida como campo de competencia exclusiva de una elite por encima del cuestionamiento de la sociedad o de la clase poltica. Paralelamente al estrechamiento del crculo de decisores formado por la alta tecnocracia, un amplio segmento de la burocracia permanecera integrado en el sistema de patrocinio y clientelismo (el llamado spoil system), crendose, en realidad, una coexistencia

entre las dos lgicas, marcadas por relaciones tensas o complementarias, conforme las circunstancias polticas. Por tanto, el aislamiento burocrtico si, por un lado, garantiz mayor eficacia a segmentos de la mquina estatal, por otro, convivira de hecho con un alto grado de politizacin de amplios sectores de la burocracia pblica. Otro aspecto se refiere a la primaca de los valores voluntaristas y personalistas, contribuyendo a la formacin de una cultura poltica deslegitimadora de la accin de los partidos y del Congreso en la promocin del desarrollo del pas. Se retom la tendencia, impulsada por el pensamiento autoritario de los aos 30, a idealizar el Ejecutivo en tanto que agente de las transformaciones necesarias para la modernizacin de la sociedad. As, la idea de reforma y de cambio sera asociada al modelo de Ejecutivo fuerte, siendo el Legislativo, al contrario, percibido como fuerza aliada al atraso y la defensa de intereses particularistas y tradicionales. La prevalencia de orientaciones y prcticas cesaristas contribuira, a su vez, a generar resistencias y dificultar la implantacin y funcionamiento efectivo de los mecanismos de peticin y rendicin de cuentas, tanto en sentido horizontal como en vertical, dada la inestabilidad de las instituciones representativas. De este modo, un importante legado del proceso de formacin del Estado brasileo sera el dficit de accountability que se configur histricamente20. Finalmente, cabe mencionar la debilitacin de la dimensin legal del Estado por el alto grado de inestabilidad del marco jurdico,

20: Accountability significa prestar cuentas a. En el sentido aqu empleado se refiere tanto a la accountability vertical, que se realiza principalmente por el proceso electoral y por la actuacin de los medios de comunicacin, como a la accountability horizontal, que implica la existencia de agencias con poder legal para fiscalizar a otras agencias y aplicar las sanciones contra acciones y prcticas delictivas. Estas violaciones pueden afectar los principios democrticos, liberales o republicanos. Como resalta O'Donnell, para que este tipo de accountability sea efectivo, es necesario que haya agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o punir acciones ilcitas de autoridades localizadas en otras agencias estatales (...) ste es, de hecho, el viejo tema de la divisn de los poderes y los controles y equilibrios entre ellos (...), pero en las poliarquas contemporneas tambin se refiere a varias agencias de supervisin , como los ombudsmen y las instancias responsables de la fiscalizacin de la rendicin de cuentas (...). La accountability horizontal efectiva no es producto de agencias aisladas, sino de redes de agencias que tienen en su cspide (...) tribunales comprometidos con esta accountabilility (O'Donnell, 1998:42-43).

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culminando con el refuerzo de la llamada cultura del casuismo. Como es sabido, el rgimen militar implantado en 1964 preserv el sistema parlamentario-partidario durante la mayor parte del tiempo. Simultneamente, fue notable la falta de respeto sistemtica por el orden legal constituido, volvindose recurrentes los actos arbitrarios de cambio brusco de las leyes siempre que este recurso resultaba conveniente a los intereses de las fuerzas que detentaban el control del poder. As, por ejemplo, en lo tocante a la legislacin electoral y partidaria, el grado de arbitrio del Ejecutivo fue llevado hasta las ltimas consecuencias con la edicin de sucesivos paquetes electorales, alterando las reglas del juego para reducir las opciones de victoria de las fuerzas de oposicin al rgimen. ste fue el caso del llamado Paquete de Abril, expedido por el propio general Ernesto Geisel, que desencaden el proceso de apertura poltica y que tuvo como objetivo preservar el control de los gobernadores en la esfera de los estados y la mayora del Gobierno en el Congreso. Cabe considerar, por otro lado, que la estabilidad de las reglas del juego es uno de los principales requisitos del proceso de consolidacin de la democracia, ya que la internalizacin de las reglas y su acatamiento por los actores implicados, as como la gradual instauracin de un sistema de garantas mutuas son aspectos esenciales de la arquitectura democrtica implantada a lo largo del tiempo.

REFORMA DEL ESTADO Y TEORA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA: EL CASO DE BRASIL

n Brasil, a partir de mediados los aos 90, la reforma del Estado llevada a cabo por el gobierno Fernando Henrique Cardoso a travs del MARE (Ministerio de la Administracin y Reforma del Estado) se revelara incapaz de realizar la ruptura preconizada por sus idealizadores. En verdad, se qued muy lejos de las metas establecidas y se mostr inocua para atacar, en su complejidad, los problemas antes apuntados, responsables de la crnica ineficacia de la accin estatal. Creo que en el origen de estas dificultades podemos situar no apenas fallos de implementacin, sino un error bsico de diagnstico, aspecto que he tratado ampliamente en otros trabajos (Diniz, 1998; 2000a y 2000b, esp. cap. 2), razn por la que voy a concentrarme apenas en algunos puntos que considero esenciales para la perspectiva analtica propuesta en este trabajo. Como en los dems pases latinoamericanos, la hegemona del pensamiento neoliberal reforz la primaca del paradigma tecnocrtico segn el cual, independientemente del rgimen poltico en vigor, la eficiencia gubernamental sera resultado de un proceso de concentracin, centralizacin y cierre del proceso decisorio, siendo la eficacia de gestin reducida a la nocin de aislamiento burocrtico. De esta forma, preservar la racionalidad burocrtica implicara la meta de neutralizar la poltica y reforzar la autonoma decisoria de elites enclaustradas en la cpula burocrtica. Por tanto, lo que se observ no fue propiamente el debilitamiento del Estado, expresin muy poco representativa, sino el fortalecimiento desproporcionado del Ejecutivo, por la

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concentracin de poder decisorio en esta instancia, cada vez ms controlada por la alta tecnocracia, debilitando los soportes institu21 cionales de la democracia . Este punto no es trivial ya que el modelo de Ejecutivo no limitado se basa en la premisa, ampliamente aceptada en la teora poltica, de una relacin de suma cero entre autoridad gubernamental y responsabilidad poltica, o sea, cuanto menor la interferencia de la poltica, ms el centro reformador sera capaz de representar los intereses colectivos y mayor su probabilidad de actuar de forma responsable, dado el grado de autonoma a su disposicin22. De acuerdo con esta tendencia se impuso, tambin, un determinado diagnstico sobre la crisis de gobernabilidad que cclicamente afectara a diversos pases latinoamericanos, como consecuencia no slo de las oscilaciones del mercado internacional, sino tambin del fracaso de los experimentos de estabilizacin econmica llevados a cabo, a partir de mediados de los aos 80. La percepcin de la ineficacia de los gobiernos en el tratamiento de problemas crticos, como la inflacin o el endeudamiento externo, gener sentimientos de desconfianza y la prdida de credibilidad de las autoridades e instituciones gubernamentales. En el caso de Brasil, desde el fracaso del Plan Cruzado, en el gobierno Sarney, esta crisis de gobernabilidad sera percibida como efecto directo de la sobrecarga de la agenda pblica por el exceso de presiones externas, advenidas ya sea de la esfera social o del mundo de

la poltica. Bajo esta ptica, la ingobernabilidad sera expresin de parlisis decisoria, es decir, el gobierno se vera incapaz de tomar decisiones, en virtud de la presin de demandas de la sociedad. Por tanto, el camino para la reconquista de condiciones favorables de gobernabilidad implicara el refuerzo del poder discrecional de la alta tecnocracia, protegindola del juego poltico y reafirmando la centralizacin y cierre del proceso decisorio (Diniz, 1996). Rompiendo con esta visin, he propuesto, en diversos trabajos, un diagnstico alternativo sobre la crisis de gobernabilidad tpica del Brasil de la Nova Repblica (Diniz, 2000b y 2000c). En vez de un bloqueo de la capacidad de decisin, lo que se verific fue un agudo contraste entre una hiperactividad decisoria y una dbil capacidad de implementacin de las polticas. Si bien el Estado acumul poderosos instrumentos de decisin con el uso indiscriminado de las Medidas Provisorias, introducidas por la Constitucin de 1988, se vio, por otro lado, limitado por precarios medios de gestin. Utilizando las categoras de Michael Mann, podemos caracterizar esta situacin de ingobernabilidad como expresin de un desequilibrio entre los poderes desptico e infraestructural del Estado. El primero significa la capacidad del Estado de decidir con independencia o, ms exactamente, el espectro de las acciones que la elite estatal est capacitada a emprender sin la negociacin de rutina, institucionalizada, con los grupos de la sociedad civil (Mann, 1986: 113). El segundo se refiere a la capacidad del Estado de penetrar la sociedad civil e

21: Para una interesante discusin de la literatura brasilea reciente que trata la relacin entre gestin de gobierno e instituciones polticas en Brasil, durante las dos ltimas dcadas, cabe consultar Palermo, 2000. 22: Stark y Bruszt, 1998:13-39, presentan un interesante estudio que contrara este tipo de argumento. En sus palabras: (...) nuestro anlisis sugiere un fenmeno organizacional paradjico apenas a primera vista, ya que la capacidad ejecutiva, entendida aqu como capacidad de formular e implementar programas de reformas, puede ser aumentada va limitaciones en las prerrogativas unilaterales de la autoridad ejecutiva. Ejecutivos que son forzados a la responsabilidad poltica por otras instituciones estatales y puestos en jaque por actores organizados de la sociedad no son necesariamente ejecutivos dbiles. En verdad, sus polticas pueden ser ms efectivas. Segn esta visin, la coherencia de polticas para reformas econmicas sustentables es un resultado de la responsabilidad poltica extendida (...) que se refiere a la imbricacin de los centros de toma de decisiones en redes de instituciones polticas que limitan la arbitrariedad de los gobernantes en el poder (Stark & Bruszt, 1998:26).

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implementar logsticamente sus decisiones por todo el dominio bajo su jurisdiccin. Al fortalecimiento del poder desptico del Estado le corresponde un movimiento inverso de vaciado de su poder infraestructural. Uno de los factores responsables por el bajo poder infraestructural fue la corrosin de la capacidad del Estado de realizar sus funciones bsicas e intransferibles, como la garanta del orden y la seguridad pblicas e incluso de asegurar condiciones mnimas de existencia para amplias parcelas de la poblacin localizadas en las capas ms pobres. Bajo el impacto de las crisis fiscal y poltica, y como resultado de la primera ola de reformas liberales inspiradas en el recorte de gastos y de personal, se ahond de forma destacada la incapacidad histrica del Estado de penetrar en el conjunto del territorio nacional y de incluir, en su radio de accin, a los diferentes segmentos de la sociedad, garantizando de forma universal el acceso a los servicios pblicos esenciales, en las reas de salud, educacin y saneamiento bsico, as como la eficacia de sus ordenamientos legales. Como resalta Garcia, considerando el periodo ms reciente correspondiente a los gobiernos post-85, al final de la dcada de 90, el saldo social del gran esfuerzo de ajuste a las nuevas condiciones internacionales no puede ser considerado positivo.Brasil sigue siendo un pas caracterizado por una iniquidad (Iniq) extrema y por la existencia de una elevada proporcin de su poblacin, ms en concreto el 94,5%, viviendo por debajo de lo que se designa como umbral mnimo de existencia digna (Pmed)23. De forma similar, usando un

indicador de exclusin social que tiene en consideracin siete variables pobreza, empleo formal, desigualdad, ndice de alfabetizacin, escolaridad, juventud y violencia el Atlas de la exclusin social en Brasil muestra que la mejora en algunos indicadores de desarrollo humano como el aumento de la escolaridad, expectativa de vida y renta per capita queda en entredicho cuando se observa la ampliacin simultnea de la desigualdad, de la violencia y del desempleo24. En contraste, el poder infraestructural adquiere alto protagonismo, en un contexto internacional marcado por la profundizacin del proceso de globalizacin y extensin de sus efectos a escala mundial. Como demostr Amartya Sen, en su libro Sobre tica y economa (1999), el proceso de desarrollo se fundamenta cada vez ms en la ampliacin de las libertades sociales, polticas y econmicas. En un sentido pleno, el desarrollo no puede, pues, ser medido apenas por el crecimiento del Producto Nacional Bruto, o la renta per capita, requiriendo la inclusin de otras variables, como el acceso a niveles satisfactorios de escolaridad y a los servicios de salud pblica, adems de la elevacin de la expectativa de vida de la poblacin. Esta nocin inspir la reformulacin del ndice de Desarrollo Humano (IDH), de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), segn el cual Brasil se sita en el bloque de los pases de desarrollo medio. Una ruptura con el enfoque tecnocrticoreduccionista implica, por tanto, pensar la reforma del Estado a partir del esquema

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23: El Pmed combina una serie de medidas, como condiciones de vivienda, acceso al agua tratada, saneamiento, luz, recogida de basuras, posesin de algunos bienes esenciales como radio, telfono, televisin y nevera, renta familiar per capita igual o mayor que un salario mnimo mensual, tasa mnima de escolaridad, acceso a la salud pblica, a la justicia y seguridad pblica, adems de una tasa mnima de cobertura de seguridad social (ver Garcia, 2003). Datos analizados por el IBGE, en una publicacin lanzada en septiembre de 2003, Estadsticas del Siglo XX, comprueban la persistencia de un alto grado de concentracin de renta en Brasil, que lleg a finales del siglo XX como la sexta mayor concentracin de renta del mundo, a pesar de que el Producto Interior Bruto (PIB) hubiera crecido cien veces a lo largo del siglo (Folha de S. Paulo, Especial I, 30/9/2003). 24: Ver Pochmann et alii , Atlas da excluso social (Pochmann et alii, 2003, vol. 2). En el volumen 3 (p. 28) del Atlas da excluso social: os ricos no Brasil, los autores muestran que, a finales del siglo XX, la renta del 10% ms rico de la poblacin aument en relacin a los siglos XIX y XVIII, correspondiendo al 45,3% del PIB. Incluyndose en el clculo datos sobre el patrimonio, la concentracin aumenta, pues la participacin de los ms ricos alcanza el 75,4% de la riqueza total brasileira.

terico-conceptual suministrado por las formulaciones de la teora democrtica contempornea, segn el cual las elecciones son instrumentos necesarios, pero no suficientes para garantizar el control de los gobernantes por los gobernados (Manin, Przeworski y Stokes, 1999). En consecuencia, el nfasis se desplaza hacia la necesidad de crear y fortalecer nuevas nuevos mecanismos institucionales que posibiliten el funcionamiento de la democracia en los intervalos 25 entre elecciones . Bajo este punto de vista, adquieren prioridad los mecanismos y procedimientos garantes de la responsabilizacin de los gobernantes en relacin con los gobernados, especialmente los aspectos ligados a la dimensin de accountability, sobre todo en su forma horizontal, a la relacin entre poderes reduciendo los problemas de asimetra por el uso exacerbado de las Medidas Provisorias al refuerzo del poder infraestructural del Estado y la expansin de los derechos de ciudadana, adems de la reestructuracin de los mecanismos de articulacin entre el Estado y la sociedad. Aunque las lagunas apuntadas tengan races histricas, tales trazos fueron exacerbados a lo largo de la ltima dcada. El estilo tecnocrtico de gestin y las amplias prerrogativas del Ejecutivo fortalecieron el poder de burocracias aisladas del escrutinio pblico, dificultando, si no haciendo inviable, los mecanismos rutinarios de control externo. De esta forma, la baja efectividad de los instrumentos de responsabilizacin pblica de los gobernantes y el exceso de discrecionalidad de la alta burocracia estatal se refuerzan

mutuamente, generando un vaco respecto a las modalidades usuales de supervisin entre los poderes y de control social por parte del pblico en general. En contraste con los requisitos de una visin amplia y multidimensional de la reforma del Estado capaz de sobrepasar los estrechos lmites de una concepcin minimalista de democracia, la propuesta del MARE no alcanz el objetivo de eliminar los puntos de estrangulamiento de la administracin brasilea, as como los vicios del pasado. Preconizando una drstica ruptura con el orden anterior en el campo de la reforma del Estado, en respuesta a la crisis del Estado desarrollista, inspirado en el modelo gerencial, que enfatiza el desempeo y la bsqueda de resultados, la propuesta del ministro Bresser Pereira intent romper con las concepciones neoliberales hasta entonces dominantes26. No obstante, la orientacin bsica del gobierno estuvo enfocada en cuestiones relativas a la crisis fiscal y a la preservacin de la austeridad presupuestaria. En consecuencia, la reforma administrativa fue relativamente contenida por las metas del ajuste fiscal, stas conducidas de forma inflexible por el Ministerio de Hacienda. En otra vena analtica, Rezende llega a conclusiones similares sobre el fracaso de la propuesta del MARE. En su argumentacin, destaca que las polticas de reforma constituyen una categora particular de polticas pblicas ya que se proponen alterar un determinado status quo, enfrentndose con innumerables resistencias, dentro y fuera

25: Manin, Przeworski y Stokes, 1999:50, as se expresan respecto a esta cuestin: (...) la conclusin de este anlisis debe ser que el control de los ciudadanos sobre los polticos es, en el mejor de los casos, sumamente imperfecto en la mayora de democracias. Las elecciones no son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos hagan todo lo posible para maximizar el bienestar de sus ciudadanos (...). Pero si las responsabilidades estn claramente definidas, si los malos gobiernos pueden ser punidos y los buenos ser elegidos, si los electores estn bien informados sobre las relaciones entre los polticos y los intereses especiales, y si el comportamiento egosita (rent-seeking) de los polticos puede ser eficazmente supervisado, an as, las elecciones no son un instrumento suficiente de control de los polticos. Los gobiernos toman millares de decisiones que afectan el bienestar individual; los ciudadanos tienen apenas un instrumento para controlar estas decisiones: el voto. No es posible controlar tantos objetivos con un nico instrumento (traduccin libre). 26: En numerosos artculos y libros, Bresser-Pereira ha expuesto los objetivos y los fundamentos de la reforma del Estado que deba implementar el MARE. Ver, entre otros, Bresser-Pereira, 1998 y 2003.

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del Estado, y generando conflictos no siempre previsibles. Dentro de esta categora, la reforma administrativa destacara como modalidad particularmente compleja y de difcil implementacin. En la mayora de casos, tales reformas no consiguen alcanzar los objetivos propuestos, siendo discontinuadas, modificadas, terminadas o abandonadas. La reforma del MARE fue un caso tpico de discontinuidad, reflejando lo que el autor llama falla secuencial. La extincin de este Ministerio, slo iniciarse el segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, representara la ms contundente evidencia de los impases generados durante y por la implementacin de ese modelo de reforma administrativa, cuya meta sera cambiar radicalmente el cuadro anterior. La reforma acab siendo aprisionada por los objetivos del ajuste fiscal, sacrificndose el aspecto del cambio institucional, crucial para la transformacin anhelada (Rezende, 2004:33-45). Cabe, todava, considerar un aspecto adicional. La cuestin de la asimetra EjecutivoLegislativo no slo fue desconsiderada, sino reforzada, dada la estrategia de implementacin adoptada por el gobierno. Paralelamente a la lenta tramitacin de la reforma en el interior del Congreso, el Ejecutivo recurrira sistemticamente a las Medidas Provisorias para introducir innumerables modificaciones en la estructura administrativa, alcanzando un total de 18 MPs, que seran, adems, continuamente reeditadas, de acuerdo con 27 una prctica recurrente del gobierno . Adems de la crisis fiscal, el diagnstico del

gobierno sobre la crisis del Estado apuntara el anacronismo del modelo burocrtico weberiano, defendiendo, a travs de la introduccin del nuevo modelo de la administracin gerencial, una ruptura con aquel tipo de organizacin burocrtica. En contraste, como tuve oportunidad de mostrar, en Brasil nunca hubo una burocracia propiamente weberiana. La reforma implantada por Getlio Vargas, en los aos 30, no tuvo xito en el sentido de garantizar, en plenitud, la vigencia de la burocracia racional-legal. Desde el inicio, tuvimos, en realidad, un sistema hbrido, marcado por la coexistencia de los principios universalistas y meritocrticos, con las prcticas clientelistas, tradicionalmente presentes en el patrn de expan28 sin de la burocracia brasilea . Los cargos de designacin poltica siempre fueron muy numerosos, si consideramos los patrones internacionales. As, segn Schneider, en comparacin con la mayora de jefes de Estado contemporneos, el Presidente de Brasil detentaba, en los aos 80, un amplio poder de nombramiento, sobrepasando el montante de 50.000 funcionarios federales, en contraste con Japn, por ejemplo, donde los poderes de designacin directa de la burocracia se limitaran prcticamente a los ministros (Schneider, 1994:28). En estudio relativo al periodo nacionaldesarrollista, Barbara Geddes (Geddes, 1990), analizando el gobierno de Juscelino Kubitschek, se refiere a siete mil nominaciones clientelistas hechas por el Presidente, a pesar de su postura pblicamente favorable al sistema meritocrtico y de su iniciativa de

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27: Es necesario recordar que fue solamente a finales del segundo mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso que se aprob el proyecto que regul el uso de las Medidas Provisorias (Enmienda Constitucional 32/2001; 12/9/2001). Hasta entonces este recurso fue utilizado sin restricciones de orden legal. 28: ste es tambin el pundo de vista defendido, entre otros, por Chang, 2003:136-137: (...) Ms recientemente, la literatura de la Nueva Administracin Pblica (NAP) ha cuestionado la ortodoxia weberiana. Preconiza una reforma burocrtica basada en planes de carrera ms a corto plazo, ms especializados y ms abiertos; incentivos monetarios ms intensos y un estilo de administracin ms empresarial (o impersonal), basado en un desempeo cuantificable y transparente. Aunque algunos cambios promovidos por la NAP puedan ser tiles para fortalecer esta burocracia fundamentalmente weberiana que ya existe en los pases desarrollados, la cuestin ms relevante, para la mayora de los pases en desarrollo, es como hacer que su burocracia consiga llegar al ms elemental de los weberianismos. sta es una tarea que los PADs tambin tuvieron que enfrentar en la aurora de su desarrollo. Ver, tambin, Evans, 1995, cap. 2.

las llamadas islas de excelencia en el interior de la burocracia gubernamental en el sector responsable por la ejecucin del Programa de Metas del gobierno, colocando los Grupos Ejecutivos a salvo de los cambios clientelistas. Considerando un periodo ms reciente (Diniz, 2000b, cap 2), de acuerdo con datos del MARE, para la segunda mitad de los aos 90, tendramos cerca de 17.200 cargos en comisin en la categora DAS (Cargos de Direccin y Asesora Superior), observndose posteriormente una nueva expansin, llegando a alcanzar, en 2005, 19.202, segn informaciones divulgadas por el gobierno29. La ruptura con este patrn, cabe resaltar, implicara el nfasis en la mejora de la calidad de la burocracia, en el refuerzo del sistema de mrito, en la implantacin de un sistema de incentivos para el ascenso en la carrera, en la valorizacin del funcionalismo, en la recuperacin del prestigio del servidor pblico, en un patrn endgeno de reclutamiento para los cargos de ms alto nivel, lo que choca con las restricciones derivadas de la prioridad atribuida al ajuste fiscal. Por ltimo, respecto al aspecto conceptual, cabe observar que burocracia racional-legal y patrn gerencial son categoras distintas, referidas a estatutos tericos diversos, la primera expresando una cierta modalidad de relaciones de dominacin, el segundo representando un estilo especfico de gestin. La implantacin de un patrn gerencial, con base en cambios de tcnicas y procedimientos, no elimina la posibilidad de la persistencia o incluso el refuerzo de la herencia patrimonialista. Al contrario, los esfuerzos recientes de modernizacin coexistiran de hecho con la profundizacin del intercambio clientelista en la relacin del Ejecutivo con la estructura parlamentaria-partidista.

En este sentido, una vez ms, se verific la supervivencia de un sistema hbrido, desafiando la meta de una transformacin drstica del legado histrico. En sntesis, la alta discrecionalidad de la autoridad presidencial y el amplio poder de decreto de que dispone constituyen la otra cara del control y cooptacin de los partidos y de los congresistas por el jefe del poder Ejecutivo, por medio del recurso generalizado a las prcticas clientelistas para obtener apoyo a sus proyectos. La reparticin de los principales cargos de la administracin pblica, a su vez, afecta la calidad de las polticas pblicas, contribuyendo incluso al deterioro de la capacidad de implementacin de las polticas formuladas. La creacin de las llamadas islas de excelencia por el fortalecimiento del aislamiento burocrtico, buscando ampliar los grados de autonoma del Ejecutivo, reproduce los elementos centrales de este sistema, en un crculo vicioso de efectos perversos. Esto representa un punto de continuidad que desafa las experiencias de reforma del Estado hasta el momento emprendidas.

CONCLUSIONES
epensar la reforma del Estado, en esta fase correspondiente a la tercera ola de democratizacin y a un nuevo enfoque de las relaciones con el orden globalizado, requiere una ruptura con el paradigma todava dominante en los estudios de este rea. En el nuevo milenio, como fue resaltado anteriormente, el gran desafo es el de la sostenibilidad de la democracia. Alcanzar la estabilidad a largo plazo, a su vez, requiere superar las tres modalidades de dficits histricamente acumulados: el dficit de inclusin social, revirtiendo los altos grados

29: Segn datos del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin, en 2005, haba 67.997 cargos o funciones de confianza en la estructura del poder Ejecutivo federal. Se trata de cargos en comisin, de libre provisin o libre nombramiento, siendo sus ocupantes escogidos por el Presidente de la Repblica. De entre stos, 19.202 son los DAS, incluyendo, adems de los altos cargos de direccin y asesora (19%), cargos medios de gestin y asesora (81%). Ver Boletim Estatstico de Pessoal, 2005.

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de concentracin de renta y de desigualdad, el dficit de capacidad de producir resultados socialmente deseados, revirtiendo el patrn patrimonialista de accin estatal y, finalmente, el dficit de accountability, reduciendo los grados de discrecionalidad de las autoridades gubernamentales. Para ello, se impone considerar los aportes de la teora democrtica contempornea. No basta ms y ms concentracin de poder tcnico; es necesario tener en cuenta la dimensin poltica de la reforma del Estado, superando la estrechez del enfoque administrativo-gerencial y la rigidez del enfoque estrictamente fiscalista. El nfasis en los aspectos polticos, a su vez, implica la ruptura con el enclaustramiento burocrtico. Ms especficamente, significa crear condiciones para obtener aquiescencia a las directrices estatales, as como fortalecer la dimensin legal del Estado, produciendo el acatamiento a los ordenamientos y prescripciones administrativas y legales. Requiere, en fin, el fortalecimiento de las conexiones del Estado con la sociedad y con las instituciones representativas, expandiendo tambin los mecanismos de accountability, es decir, los procedimientos de exigencia y rendicin de cuentas, los medios de control externo, la transparencia y la publicitacin de los actos del gobierno. En este sentido, me gustara resaltar las perspectivas que preconizan nuevos estilos de gestin pblica, revirtiendo el aislamiento y el confinamiento burocrtico. Esta nueva perspectiva implica estrechar los vnculos con la poltica, reforzar los instrumentos de responsabilizacin de la administracin pblica por control parlamentario, dar ms fuerza a la sociedad civil, sin debilitar el poder de coordinacin del Estado, diversificar los espacios de negociacin y las tcticas de alianzas implicando diferentes actores,

asociando el aumento de la participacin con el refuerzo de las instituciones representativas. Las dos formas de responsabilizacin pblica, por control parlamentario y por la participacin social, lejos de ser incompatibles, se refuerzan mutuamente, como resalta la teora democrtica contempornea (Anastasia, 1999). En esta lnea de consideraciones, cabe recordar la necesidad de reforzar los instrumentos de gobernanza en los diferentes niveles de la administracin pblica. Gobernanza, en la acepcin aqu utilizada, se refiere a la capacidad de accin estatal en la implementacin de las polticas y en la consecucin de las metas colectivas. Implica expandir y perfeccionar los medios de interlocucin y administracin de los conflictos de intereses, fortaleciendo los mecanismos que garanticen la responsabilizacin pblica de los gobernantes. Gobernanza se refiere, en fin, a la capacidad de insercin del Estado en la sociedad, rompiendo con la tradicin de gobierno cerrado y enclaustrado en la alta burocracia gubernamental. En este contexto, a lo largo de las dos ltimas dcadas, experiencias innovadoras de gobernanza urbana y regional revelaron un alto grado de eficiencia en la desprivatizacin del poder pblico, en la democratizacin del proceso decisorio o, incluso, en la reversin de prcticas clientelistas. En el mundo entero, las ciudades vienen adquiriendo gran protagonismo en la vida poltica, econmica, social y cultural de sus respectivos pases. Los gobiernos locales, frente a las condiciones de escasez de recursos, del aumento del desempleo y la cada de la recaudacin, como consecuencia de las polticas liberales, formularon nuevas estrategias y tomaron la iniciativa de atraer inversiones, generar empleos y renovar la base productiva de las

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ciudades. En 1986, se reuni en Rotterdam la Conferencia de la Ciudades Europeas, que defini las ciudades como motores del desarrollo econmico. En 1989, en Barcelona, una nueva conferencia reuni representantes de las cincuenta mayores ciudades de Europa, en un esfuerzo por definir nuevos parmetros de accin. En el caso de Brasil, por ejemplo, donde las carencias se han acumulado a lo largo del tiempo, llegando a agravarse en los ltimos veinte aos, la accin innovadora de varios ayuntamientos ha contribuido a la mejora de innumerables indicadores. Entre las reas priorizadas, podemos destacar, adems del presupuesto participativo, los servicios de salud, saneamiento bsico e infraestructura urbana, como revelan los estudios de los especialistas del rea. Como es sabido, la simple mejora de los servicios bsicos (agua, saneamiento y electricidad) reduce significativamente la precariedad de las condiciones de vida de las poblaciones ms pobres, aunque no haya mejora de renta. Cul es el alcance y la viabilidad de las experiencias de gobernanza urbana? No hay duda de que la participacin espontnea de la sociedad no garantiza por s misma el xito de este estilo de gestin. Para evitar distorsiones, algunas condiciones deben ser cumplidas. Del punto de vista de la sociedad es preciso considerar su grado de organizacin y la disposicin de los ciudadanos para participar de la vida social (capital social); la densidad y calidad de la representacin, es decir, el grado de organizacin de los intereses representados y la legitimidad y alcance de la representacin y, finalmente, el grado de horizontalizacin de las relaciones. Del punto de vista del gobierno local, el grado de descentralizacin administrativa, la autonoma de las diversas esferas de poder, la articula-

cin entre ellas, y la capacidad de mando y coordinacin del Estado son algunos de los factores que favorecen la eficacia de este patrn de gestin pblica (Valladares & Coelho, 1995; Spink & Clemente, 1997; Melo, 1999; Boschi, 1999). Concluyendo, se trata de superar las antiguas polaridades Estado x mercado, Estado intervencionista x Estado mnimo, racionalidad gubernativa x imperativos democrticos en beneficio de una ingeniera institucional que reconozca el papel central del Estado. As la cuestin no es mercado versus Estado, sino instaurar los mecanismos institucionales especficos capaces de ofrecer a los distintos actores, inclusive el Estado, los incentivos que los induzcan a comportarse de modo racional en consonancia con el inters colectivo30. Cabe, por tanto, resaltar la oportunidad de implantar una arquitectura institucional que confiera al Estado un papel ms dinmico en las reas social y de planeamiento, mayor capacidad de accin en las actividades exclusivas del Estado, como defensa, seguridad y servicios pblicos esenciales, o incluso en las actividades no exclusivas, pero donde el Estado puede y debe intervenir para garantizar derechos sociales elementales, como es el caso de las reas de salud, educacin e infraestructuras. En el umbral del nuevo milenio, tras el auge de la agenda neoliberal, la confianza ciega en el mercado se ha revelado anacrnica e incapaz de resolver los dilemas de los pases en desarrollo. Adems, la sostenibilidad de la democracia se relaciona cada vez ms con un nuevo proyecto de capitalismo regulado, en el que el Estado no puede abdicar de una importante funcin de coordinacin. En ltima instancia, se trata de profundizar las conexiones entre gobernanza, accountability y responsiviness en las nuevas

30: Discutiendo la relacin agente-principal, Przeworski llama la atencin sobre el protagonismo del papel del Estado en la consecucin de las metas colectivas, bajo el funcionamiento de las instituciones democrticas. Ver, por ejemplo, Przeworski, 1996.

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democracias, mediante el diseo de una arquitectura institucional apropiada y su adecuacin a las condiciones histricosociales contemporneas. Las formas y grados de accountability e responsiviness tienen, as su vez, importante impacto sobre los patrones de gobernabilidad de las distintas sociedades. Por fin, la gobernabilidad democrtica es una variable dependiente de la capacidad de los gobiernos de alcanzar y garantizar grados adecuados de responsabilidad poltica frente a los gobernados, proporcionando niveles satisfactorios de bienestar social. Depende, tambin, de la capacidad de los gobiernos domsticos de equilibrar ajuste interno e insercin en el sistema internacional, ya que una forma inadecuada de insercin constituye una permanente fuente externa de ingobernabilidad. Existe una alta probabilidad de que la combinacin de niveles crecientes de desigualdad, por un lado, con reduccin de la soberana, por otro, exacerbe los conflictos sociales, aumente el potencial de violencia, reduzca el grado de cohesin social, trastocando, por tanto, la credibilidad de las instituciones democrticas.

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Instituto de Estudios Latinoamericanos

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